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Kommunalfinanzen

Vorlesung von Dr. Marc Hansmann im Sommersemester 2014

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Inhaltsübersicht

1. Freitag, 25.04.14, 14.30-16.00 Uhr: Einführung in die kommunale Selbstverwaltung

2. Freitag, 25.04.14, 16.15-17.45 Uhr: Entwicklung und Reform der Kommunalverwaltung

3. Freitag, 09.05.14, 14.30-16.00 Uhr: Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung

4. Freitag, 09.05.14, 16.15-17.45 Uhr: Finanzierung der Kommunalaufgaben

5. Freitag, 23.05.14, 14.30-16.00 Uhr: Kameraler Haushalt

6. Freitag, 23.05.14, 16.15-17.45 Uhr: Doppischer Haushalt

7. Freitag, 06.06.13, 14.30-16.00 Uhr: Entwicklung der Kommunalfinanzen

8. Freitag, 06.06.13, 16.15-17.45 Uhr: Finanzlage der Landes- hauptstadt Hannover

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5

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Inhaltsübersicht

9. Freitag, 20.06.14, 14.30-16.00 Uhr: Haushaltskonsolidierung

10. Freitag, 20.06.14, 16.15-17.45 Uhr: Gemeindefinanzreform

11. Freitag, 04.07.14, 14.30-16.00 Uhr: Kommunaler Finanzausgleich

12. Freitag, 04.07.14, 16.15-17.45 Uhr: Kreis- und Regionsfinanzen

13. Freitag, 11.07.14, 14.30-16.00 Uhr: Kommunale Unternehmen

14. Freitag, 11.07.14, 16.15-17.45 Uhr: Beteiligungsmanagement

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Grundlegende Literatur

Deutscher Städtetag (Hg.), Gemeindefinanzbericht 2013, Berlin, Köln 2013.

Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.

Hannes Rehm, Sigrid Matern-Rehm, Kommunalfinanzen, Wiesbaden 2010.

Joachim Rose, Kommunale Finanzwirtschaft Niedersachsen. Grundriss für die Ausbildung und Fortbildung, 5. Auflage, Stuttgart 2011.

Jörg Bogumil, Lars Holtkamp, Kommunalpolitik und Kommunalverwaltung: Eine policyorientierte Einführung, Wiesbaden 2006.

Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt. Haushaltssteuerung – Doppik – Finanzpolitik, 4. Auflage, Berlin 2010.

David E. Wildasin, Urban Public Finance, Chur u.a. 1986.

Horst Zimmermann, Kommunalfinanzen. Eine Einführung in die finanzwissenschaftliche Analyse der kommunalen Finanzwirtschaft, Baden-Baden 2. Auflage 2009.

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Freitag, 25.04.14, 14.30-16.00 Uhr

1. Einführung in die kommunale Selbstverwaltung

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1.1 Die kommunale Selbstverwaltung

Idee und Definition der kommunalen Selbstverwaltung:Bürger/innen verwalten sich selbst und werden nicht von einem Fürsten bzw. Landesherrn oder von einem Zentralstaat regiert.

Historische Wurzeln:• Antike (Rom und Athen)• Städte im Mittelalter• Preußische Städteordnung von

Freiherr vom Stein von 1808

Normative Begründung:• Bürgerbeteiligung/Demokratie• Subsidiaritätsprinzip• Optimale Allokation

7

1.2 Ist eine kommunale Aufgabenerledigung effizienter als eine zentralstaatliche?

Unmittelbare Beeinflussbarkeit der Entscheidungen (Stadtrat)

Optimale Allokation wegen des interkommunalen Wettbewerbs

Steuerbarkeit des Leistungsan-gebots aufgrund geringer Größe

Bedingung: Fiskalische Äquivalenz, d.h. Entscheidungsmöglichkeit auch über Einnahmenhöhe

Fühlbarkeit von Einnahme- und Ausgabenentscheidungen

Ja, weil...

Anreize für fachlich-rationale Entscheidungen niedrig

Fehlallokationen aufgrund von Steuerdumping

Keine ausreichenden Skalen-effekte möglich

Trend zum Unitarismus unumkehrbar, fiskalische Äquivalenz daher unrealistisch

Fehlallokation aufgrund fehlenden interregionalen Ausgleichs

Nein, weil...

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1.3 Staat und Kommune

Bund

Länder

Kommunen

Die Kommunen sind aus staatsrechtlicher Sicht Teil der Länder. Die kommunale Selbstverwaltung wird jedoch vom Grundgesetz (Art. 28, Abs. 2, Satz 1) garantiert: „Den Gemeinden muss das Recht gewährleistet sein, alle Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft im Rahmen der Gesetze in eigener Verantwortung zu regeln.“

Art. 30 GG: „Die Aus-übung der staatlichen Befugnisse und die Erfüllung der staat-lichen Aufgaben ist Sache der Länder, soweit dieses Grund-gesetz keine andere Regelung trifft oder zulässt.“

Staat

KommunaleSelbstverwaltung

Kein dreigliedriger Staatsaufbau

Probleme:

• „Verflechtungs-falle“ zwischen Bund und Ländern

• seit langem Prozess der Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung

9

1.4 Eigener und übertragener Wirkungskreis der Kommunen

Eigener Wirkungskreis (= genuine kommunale Selbstverwaltung)

Übertragener Wirkungskreis

Freiwillige Aufgaben Pflichtaufgaben Weisungsaufgaben

• Sportförderung, wie z.B. Bäder und Sportplätze

• Kulturförderung, wie z.B. Theater und Bibliotheken

• Erwachsenenbildung• Jugendzentren• Altenheime• Sozialer Wohnungsbau • Wirtschaftsförderung• Arbeitsmarktpolitik• Öffentlicher Nahverkehr• Teile vom Umweltschutz

• Bauleitplanung• Straßenbau• Schulgebäude• Kinderbetreuung• Jugend- und Sozialhilfe• Feuerwehr• „Kommunale Daseins-

fürsorge“, vor allem Abwasserentsorgung, Müllabfuhr, Strom- und Wasserversorgung

• Gesundheitswesen

• Meldewesen• Ausländerbehörde• Bauaufsicht• Gesundheitsaufsicht• Ziviler

Bevölkerungsschutz

Kommune bestimmt sowohl „ob“ als auch „wie“

Kommune bestimmt „wie“Kommune führt nur aus (unterste staatliche Instanz)

10

1.5 Die innere Gemeindeverfassung am Beispiel der Stadt Hannover

orange = Organstellung

Stadtrat ist (formal) oberstes Organ. Verwaltungsausschuss hat „Lückenkompetenz“.

Stadtrat

Ausschüssebesetzt

bereiten Be-schlüsse vor

Rats-vorsitzender

leitetwählt

Oberbürger-meister (OB)Mitglied

Verwaltungs-ausschuss (VA)

besetztleitet

Stadtverwaltung

leitet

Erster Stadtrat

Stadt-baurat

Stadt-schulrat

Käm-merer

wählt

ehren-amtlicherBestandteil

Sozial-dezernent

Einwohner/innen

wählenBürger-

entscheid

stimmen ab

11

1.6 Die bis 1996 in Niedersachsen bestehende „Zweigleisigkeit“

Stadtrat

Ausschüssebesetzt

bereiten Be-schlüsse vor

EhrenamtlicherOberbürger-

meister

leitetwählt

Oberstadt-direktor

Verwaltungs-ausschuss (VA)

besetzt

leitet

leitet

wählt

ehren-amtlicherBestandteil

Bürger/innen

wählen

These von Banner, dass die norddeutsche Ratsverfassung mit dem vom Rat gewählten OB zur fraktionsunmittelbaren Verwaltung führt und damit Anreize schafft, Ausgaben und Defizite zu maximieren. Siehe Gerhard Banner, Haushaltspolitik und Haushaltskonsolidierung, in: Günter Püttner (Hg.), Handbuch

der kommunalen Wissenschaft und Praxis, 2. Auflage, Bd. 6, Berlin u.a. 1985, S. 423-440, hier S. 428.

Stadtverwaltung

Stadt-direktor

Stadt-baurat

Stadt-schulrat

Käm-merer

Sozial-dezernent

12

1.7 Ist der Stadtrat ein (Kommunal-)Parlament?

Merkmale eines Parlaments: Vom Stadtrat erfüllt:

Gesetzgebung (Legislative)Nein, aber Stadtrat setzt Recht durch Satzungen

Budgetverantwortung (Beschluss des Haushalts als Ermächtigungsgrundlage für das Verwaltungshandeln)

Ja

Wahl des RegierungschefsDirektwahl des OB, aber Stadtrat wählt die politischen Beamten (Stadträte/Dezernenten)

Organisation in Fachausschüsse zur Vorbereitung der Parlamentsbeschlüsse

Ja

Trennung von der Exekutive (Regierung und Verwaltung), Legislative kontrolliert Exekutive

Nein, Stadtrat ist ehrenamtlicher Teil der Stadtverwaltung, aber Selbstverständnis der Ratsmitglieder oft ein anderes

Trennung zwischen Mehrheitsfraktionen und Opposition, hohe Parteipolitisierung

Widerspricht eigentlich dem Ideal der kommunalen Selbstverwaltung, aber zumindest in Großstädten: Ja

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1.8 Die Region Hannover

Reform der interkommunalen Zusammenarbeit im Jahr 2001:• Stadt Hannover gibt Kreisfreiheit auf.• Landkreis Hannover löst sich auf.• Kommunaler Großraumverband Hannover (KGH) löst sich auf.

Stadt, Umlandgemeinden, Landkreis und KGH bilden die neueKörperschaft Region Hannover mit folgenden Aufgaben:• Sozialhilfe• Jugendhilfe• Berufsbildende Schulen• Wirtschafts- und Beschäftigungsförderung• Natur- und Umweltschutz • ÖPNV• Gesundheitswesen• Müllabfuhr

Bis heute Präzedenzfall in Deutschland

14

1.9 Die Bezirksräte

Aufgaben der Stadtbezirke (nach NGO § 55c):

1. Unterhaltung, Ausstattung und Benutzung für die im Stadtbezirk gelegenen öffentlichen Einrichtungen wie Schulen, Büchereien, Kindergärten, Sportanlagen…, deren Bedeutung über den Stadtbezirk nicht hinausgeht,

2. Festlegung der Reihenfolge der Arbeiten zum Um- und Ausbau sowie Unterhaltung und Instandsetzung von Straßen, Wegen und Plätzen...,

3. Pflege des Ortsbildes...,

4. Förderung von Vereinen, Verbänden und sonstigen Vereinigungen im Stadtbezirk,

5. Förderung und Durchführung von Veranstaltungen der Heimatpflege ... sowie der Kunst im Stadtbezirk,

6. Pflege vorhandener Paten- und Partnerschaften,

7. Märkte,

8. Repräsentation des Stadtbezirks

9. eine Reihe von Anhörungsrechten, insbesondere im Rahmen der Bauleitplanung

15

Freitag, 25.04.14, 16.15-17.45 Uhr

2. Entwicklung und Reform der Kommunalverwaltung

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2.1 Historischer Erklärungsansatz für den Aufbau der kommunalen Leistungsverwaltung

Industrialisierung und Urbanisierung im „langen 19. Jahrhundert“ als Problem für die Kommunen

Deutsches Reich

Städte Großstädte(> 100.000 Einwohner)

Hannover Linden

1871 41,1 Mio. Ew.

14,8 Mio. Ew.

(= 36 %)

2 Mio. Ew.(= 5 %)

87.600 Ew.

10.500 Ew.

(1864)

1910 64,9 Mio. Ew.

39,0 Mio. Ew.

(= 60 %)

13,8 Mio. Ew. (= 21 %)

302.400 Ew.

86.500 Ew.

(1913)

Quelle: Sp. 2-4: Hans-Ulrich Wehler, Deutsche Gesellschaftsgeschichte, Bd. 3: 1849-1914, München 1995, S. 512Sp. 5-6: Klaus Mlynek / Waldemar R. Röhrbein, Geschichte der Stadt Hannover, Bd. 2, Hannover 1994, S. 355f.

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2.2 Ausbau der Kommunalverwaltung als Problemlösung

Probleme aufgrund der Bevölkerungsexplosion

• Wohnungsnot• Entstehung von „Slums“• Große Müllmengen• Schmutziges Wasser• Unhaltbare Hygienezustände beim Abwasser

• Seuchengefahr sowie hohe Krankheits- und Mortalitätsraten

• Energiemangel

• Räumliche Trennung von Wohnung und Arbeit

• Pauperismus (Verarmung)

• Unzureichende Bildungsmöglichkeiten • Gefahr von Feuersbrünsten

Lösungsansätze

• Kommunaler Wohnungsbau• Kommunale Bauleitplanung• Kommunale Müllabfuhr• Kommunale Wasserwerke• Kommunale Kanalisation und

Klärwerke• Kommunale Krankenhäuser und

Gesundheitsämter• Kommunale Lebensmittelkontrolle

und Schlachthöfe• Kommunale Grünanlagen, Bäder

und Sportplätze • Kommunale Elektrizitäts- und

Gaswerke• Öffentlicher Personennahverkehr und

Bau fester Straßen und Bürgersteige• Staatliches Sozialversicherungssystem

und kommunale Sozialpolitik• Kommunale Sparkassen• Kommunales Schulwesen• Kommunale Berufsfeuerwehr

18

2.3 Professionalisierung und Ausbau der hannoverschen Stadtverwaltung seit 1870

Berufsfeuerwehr1880

Armenverwaltung1897

Wohlfahrtsamt1919/23

Meldestelle für Arbeitsplätze

1905

Neuorganisation der Bauverwaltung mit Stadtbaurat an Spitze

1875

Einwohner-meldeamt

1910

GBH1927

Wohnungs-amt

1919Neuorganisation derSchulverwaltung mit Stadtschulrat an Spitze

1894

Gaswerk1825 priv.

E-Werk

1890

1914 städt.

Gesund-heitsamt

1935

Schlachthof

1905 städt.1895 priv.

Kranken-häuser

1895 städt.

kirchliche

üstra

1872/92 priv.

1970 städt.

Wasserwerk1878

KanalisationKlärwerk1890-99

1908

Müllabfuhr

1849

StädtischesGartenamt

1890

Gose-riedebad

1905

Masch-park

1902

Sparkasse

1823

Messe

1947

= Kommunalunternehmen = Ämterstruktur

19

2.4 Ursachen für den Aufbau der kommunalen Leistungsverwaltung

• Bürokratische Reformtradition in DeutschlandPreußische Reformen nach der Niederlage gegen Napoleon

• Finanzielle Möglichkeiten der StädteHohe Einnahmen durch Miquelsche Finanzreform von 1891/93 (Gewerbe- und Grundsteuer, Zuschlagsrecht auf Einkommensteuer) und die Gewinne der Kommunalunternehmen (ca. 10% der gesamten kommunalen Einnahmen)

• Zweckmäßigkeitserwägungen Es „sticht als besonders auffällige, innovative institutionelle Lösung von schwierigen Problemen der Kommunalbetrieb ins Auge, ... während in anderen westlichen Ländern dieselben Aufgaben seit jeher ... von Privatunternehmen wahrgenommen werden ... Insgesamt haben die Städte manche schwierige Herausforderung der Urbanisierungsepoche mit der breiten Palette ihrer Kommunalunternehmen verblüffend produktiv beantwortet.“ (Wehler, a.a.O, S. 532f.)

• Ideologischer bzw. ordnungspolitischer HintergrundZiel der umfassenden kommunalen Daseinsfürsorge sowohl beim „Munizipalsozialismus“ der SPD als auch beim „konservativen Staatssozialismus“ (z.B. Adolph Wagner)

20

2.5 Kommunalunternehmen aus ordnungspolitischer Perspektive

Kommune betätigt sich grundsätzlich nicht wirtschaftlich und privatisiert daher weitgehend Aufgaben und Unternehmungen.

Kommune betätigt sich – soweit es die rechtlichen Grenzen erlauben – wirtschaftlich und folgt dem Leitbild des Gemeinwohls.

Vorwurf gegen die Kommunalwirtschaft:„Kalte Sozialisierung“

Sozialdemokratisches Ziel: Munizipalsozialismus

heute

20er Jahre

Public-Private-Partnership

21

2.6 Rechtliche Grenzen von Kommunalunternehmen

Niedersächsische Gemeindeordnung (NGO) § 108:„(1) Die Gemeinden dürfen sich zur Erledigung von Angelegenheiten der örtlichen

Gemeinschaft wirtschaftlich betätigen. Sie dürfen Unternehmen nur errichten, übernehmen oder wesentlich erweitern, wenn und soweit1. der öffentliche Zweck das Unternehmen rechtfertig,2. die Unternehmen nach Art und Umfang in einem angemessenen Verhältnis zu der Leistungsfähigkeit der Gemeinden und zum voraussichtlichen Bedarf stehen,3. der Zweck nicht besser und wirtschaftlicher durch einen anderen erfüllt wird oder erfüllt werden kann.

(2) Unternehmen der Gemeinden können geführt werden1. Als Unternehmen ohne eigene Rechtspersönlichkeit (Eigenbetriebe),2. Unternehmen mit eigener Rechtspersönlichkeit ...

(5) Bankunternehmen dürfen die Gemeinden nicht errichten. Für das öffentliche Sparkassenwesen bleibt es bei den besonderen Vorschriften.“

Zielsetzung des Mittelstandsförderungsgesetzes i.d.F. vom 28.5.1993 (Nds.GVBl. S. 132): Gemeinden sollen sich in ihrer wirtschaftlichen Betätigung zugunsten privater Unternehmer zurückhalten.

22

2.7 Beispiele für die Aufgabenerledigung außerhalb der Kernverwaltung

Aufgabe Erledigung durch:

Bäder Kernverwaltung oder GmbH (z.B. in Berlin)

Museen Kernverwaltung oder Stiftungen (z.B. in Hamburg)

Erwachsenenbildung (VHS) Kernverwaltung, Eigenbetrieb oder GmbH

Kinderbetreuung Kernverwaltung, Eigenbetrieb oder private Betreiber

Altenheime Kernverwaltung, Stiftungen oder privatisiert/verkauft

Öffentlicher Nahverkehr GmbH oder AG

Abwasserentsorgung Eigenbetriebe, Anstalten oder privatisiert/verkauft

Müllabfuhr Zweckverbände oder privatisiert/verkauft

Strom- und Wasserversorgung

GmbH, AG oder privatisiert/verkauft

Krankenhäuser Eigenbetrieb, GmbH oder privatisiert/verkauft

Schulgebäude Kernverwaltung, Eigenbetrieb, Beteiligungs-unternehmen oder PPP

Jugendzentren Kernverwaltung oder private Betreiber

(Sozialer) Wohnungsbau GmbH oder privatisiert/verkauft

23

2.8 Ursachen potentieller Ineffizienz in der Kommunalverwaltung

Generelle Ursachen• Eigeninteresse der beteiligten Akteure (Public-Choice-Theorie)• Fehlender politischer und ökonomischer Verbund

Ursachen für Allokationsineffizienz (suboptimales Angebot infolge

übersteigerter Nachfrage)

Komm. Wähler• Fiskalillusion• Strategisches

Verhalten (Freifahrer)

• Gruppen-interessen (Rent Seeking)

• Mängel im kollektiven Entscheid

Komm. Politik• Stimmen-

maximierung• politische

Renten

Verwaltung• Budget- und

Spielraum-maximierung

• Verzerrte Informationen (Prinzipal-Agent-Problem)

Fehlende oder asymmetrisch verteilte Informationen über Kosten und Nutzen

Rahmenbedingungen• Monopolangebot• Kameralismus• Haushaltsrecht• Dienstrecht• komplexer politisch-

administrativer Apparat

• mangelnde Wirtschaftlichkeits-kontrolle

• kurzer Zeithorizont

Führungssystem• mangelnde Anreiz-,

Kontroll- und Sank-tionsmechanismen

• problematisches Verhältnis Rat-Verwaltung

• Trennung Fach- und Ressourcen-verantwortung

Ursachen für Produktionsineffizienz (überhöhte Kosten)

Quelle: Karl-Dieter Grüske, Michael Maier, Das Neue Steuerungsmodell in der kommunalen Verwaltung: Grundlagen, Zwischenbilanz und kritische Analyse, in: Norbert Andel (Hg.), Probleme der Kommunalfinanzen, Berlin 2001 (Schriften des Vereins für Socialpolitik N.F. Bd. 283), S. 171-284, hier S. 177

24

2.9 Fehlende Ergebnisverantwortung in der klassischen Verwaltung

OB

Querschnitts-bereiche

• Organisation• Personal• Haushalt

„organisierte Verantwortungslosigkeit“ (Gerhard Banner)

Quelle: Christoph Reichard, Umdenken im Rathaus. Neue Steuerungsmodelle in der deutschen Kommunalverwaltung, 2. Auflage, Berlin 1994, S. 18.

Rat

Fachbereiche• Soziales• Schule• Gesundheit• Bau usw.

Ressourcen-verantwortung

Fachver-antwortung

allgemeine und politische Verantwortung

Einzelprojekte Einzelprojekte

25

2.10 New Public Management als Lösungsansatz

StrukturproblemeLösungsansätze im

New Public Management

geringe Zielorientierung bzw. dominierende Regelorientierung

- Einführung eines Ziele-Systems (einschl. Leitbild)- neue Führungsphilosophie „Führen mit Zielen“- Coaching der Führungskräfte- Forcierung der Projektarbeit

geringe Ergebnisorientierung / „organisierte Verantwortungslosigkeit“ (Gerhard Banner)

- Zusammenführung von Fach- und Ressourcenverantwortung (Budgetierung)

- Dezentralisierung

schlechte Stimmung und gering motivierte Mitar-beiter/innen

- Personalmanagement / Personalentwicklung- veränderte Personalauswahl- Leistungsbezahlung

Dominanz von Nischen, Inseln und Arbeitsteilung - Schaffung größerer Arbeitseinheiten- Matrix-Organisation aus Linie und Projekten

Führungsverständnis „oberste Sachbearbeiter“ - Verbindliche Führungsphilosophie- Veränderte Führungskräfteauswahl- Coaching der Führungskräfte- Führungskräftebewertung

Detailsteuerung durch politische Führung - Schaffung starker Steuerungseinheiten zur direkten Unterstützung der politischen Führung

- Reform der Ratsarbeit

Quelle: Marc Hansmann, Management und Controlling in der Ministerialverwaltung, Sternenfels u.a. 2004.

26

2.11 Das Neue Steuerungsmodell

Unterstützungsinstrumente

Controlling • Definition: Führungs- und

SteuerungsunterstützungAufgaben:

• Unterstützung bei der Definition der Ziele

• Messung der Zielerreichung/ Wirkungsmessung

• Planung/Messung des Ressourcenverbrauchs für die Zielerreichung

• Unterstützung bei der Ressourcensteuerung

Prozessmanagement• Können die Produkte

effizienter erstellt werden?

Qualitätsmanagement• Kann eine höhere Qualität

der Facharbeit / der Produkte erreicht werden?

Führungstraining• Wie können die Führungskräfte

ihrer Verantwortung gerecht werden?

Zu erreichen mit:

Budget (Input) Ressourcenverbrauch

zu steuern mit:Produkten (Output)

Fachliche Ziele

Führen mit Zielen (Zielvereinbarungen)

Wirkungen(Outcome)

Qualität der Facharbeit/Produkte

Mitarbeiter-orientierung

Ressourcen (Steuerung

in Richtung Zielerreichung)

Verantwortung der Führungskraft

Kunden-orientierung

27

2.12 Neues Steuerungsmodell gescheitert?

Konzeption Sehr viele Konzepte entwickelt

Die Ursachen der Anwendungslücke liegen zum einen in zu technokratisch und IT-lastig, zu komplex und zu instrumentell angelegten Ansätzen und zum anderen in den veränderungsresistenten Verwaltungs- und Führungsstrukturen.

Umsetzung In vielen Behörden eingeführt

AnwendungNur in den wenigsten Fällen wirkliche Anwendung

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2.13 Phasen der Verwaltungsreform

• „Planungseuphorie“• Organisationsuntersuchungen• Gebietsreformen

• New Public Management• Kosten-/Nutzenrechnungen bei Investitionen

• Managementthemen

• Neues Steuerungsmodell• KLR (Produktansatz)• Privatisierung• Reform der Gemeindeordnungen

• Doppik• Public Private Partnership• E-Government• Interkomm. Zusammenarbeit

Druck durch permanent nötige Haushaltskonsolidierung

70er 80er 90er Jahre aktuell

Quelle: Kommunale Gemeinschaftsstelle für Verwaltungsmanagement (KGSt), Sonderinfo 03/2005, S. 1

29

Freitag, 09.05.14, 14.30-16.00 Uhr

3. Die Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung

30

3.1 Die Stellung der Kommunen in der Finanzverfassung

Bundes-

republik

Gesetzgebungshoheit Ertragshoheit Verwaltungshoheit

Bund • (konkurrierende) Gesetz-

gebungshoheit über

Einkommen- und

Umsatzsteuer

• Einkommen- und

Umsatz-steuer sind seit

der Großen Finanzreform

von 1969 Gemeinschaft-

steuern

• Bund und Länder

erhalten seit 1969 eine

Gewerbe-steuerumlage

• Zollverwaltung

Länder • Zustimmung des

Bundesrats in der Regel

erforderlich

• Finanzverwaltung

• Verwaltungsvereinbarung

von 1970 zur Zusammen-

arbeit von Bund und

Ländern

Kommunen • keine • Beteiligung an der

Einkommensteuer seit

1969 und an der Umsatz-

steuer seit 1998

• Hebesatzrecht auf Real-

steuern

• Weitere kleinere Kommu-

nalsteuern, z.B. Hunde-

steuer

• (Kämmereien)

31

3.2 Ertragshoheit über die Einkommensteuer im 20. Jahrhundert

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

1913 1920 1923 1924 1925 1926 1944 1951 1952 1953 1955 1958 1967 1970 seit1979

Reich/Bund Länder Kommunen

Die Ertragshoheit über die Einkommensteuer entwickelt sich im 20. Jahrhundert eindeutig in Richtung der nationalen Ebene, und zwar vor allem auf Kosten der Kommunen. Diese besaßen bis zum Ersten Weltkrieg durch das Zuschlagsrecht den größten Aufkommensanteil und wurden in den 50/60er Jahren überhaupt nicht an der Einkommensteuer beteiligt.

v.H.

32

3.3 Ertragshoheit über die Umsatzsteuer im 20. Jahrhundert

0

10

20

30

40

50

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70

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90

100

1916 1920 1923 1924 1925 1926 1944-1969

1970 1980 1990 2000 2010

Reich/Bund Länder Kommunen

Als indirekte Steuer gehört die Umsatzsteuer traditionell zur nationalen Ebene. Im Rahmen des 1969 eingeführten bzw. ausgebauten Verbundsystems wurden die Länder mit zunächst 30 % beteiligt. Seitdem steigt der Länderanteil deutlich an (u.a. 1995/96 wegen der Einbeziehung der neuen Bundesländer in den FAG sowie der Neuregelung des Familienleistungsausgleichs).

v.H.

Quelle: Für die Jahre bis 1969: Hansmann (2000), passim; für die Jahre ab 1970: BMF, Finanzplan des Bundes 2004 bis 2008, 77 (Schaubild 17) und Finanzplan des Bundes 2012 bis 2016, 72 (Schaubild 16) .

33

3.4 Anteil der einzelnen Gebietskörperschaften am gesamten Steueraufkommen

0%

10%

20%

30%

40%

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60%

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100%

1913 1925 1950 1960 1970 1980 1990 2000 2010

Reich/Bund Länder Kommunen Sonstige

Die Kommunen sind im 20. Jahrhundert die großen Verlierer bei der Verteilung des Steueraufkommens.

Quelle: Für die Jahre bis 1990: Marc Hansmann, Wege in den Schuldenstaat. Die strukturellen Probleme der deutschen Finanzpolitik als Resultat historischer Entwicklungen, in: Vierteljahrshefte für Zeitgeschichte 55 (3/2007), 425-461, hier 453; für die Jahre ab 2000: BMF, Finanzplan des Bundes 2012 bis 2016, 70 (Schaubild 15) .

34

3.5 Anteil der einzelnen Gebietskörperschaften an den gesamten Staatsausgaben

Die Systemfunktion der Kommunen wird vor allem durch ihren hohen Anteil an den gesamten öffentlichen Ausgaben (bzw. Aufgaben) deutlich.

0%

10%

20%

30%

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100%

1913 1925 1937 1950 1959 1970 1980 1990 2000 2010

Reich/Bund Länder Kommunen

Quelle: Für die Jahre bis 2000: Hansmann (2007), 454; für das Jahr 2010: BMF-Monatsbericht Dezember 2012, 75 (Tab. 7), eigene Berechnung.

35

4. Freitag, 09.05.14, 16.15-17.45 Uhr

4. Finanzierung der Kommunalaufgaben

36

4.1 Kommunale Aufgaben und deren Finanzierung durch Gebühren

• Bäder • Theater und Museen• Erwachsenenbildung (VHS)• Bibliotheken• Kinderbetreuung• Altenheime• Öffentlicher Nahverkehr• „Kommunale Daseinsfürsorge“,

vor allem Abwasserentsorgung, Müllabfuhr, Strom- und Wasser-versorgung

• Straßenreinigung• Gesundheitswesen• Sozialhilfe

• Schulgebäude• Jugendzentren• Sozialer Wohnungsbau

KrankenversicherungPartieller Ersatz vom Land und von Angehörigen Keine GebührKeine Gebühr(Subventionierte) Mieten

spezielle Entgelte / Gebühren

37

4.2 Rangfolge der Finanzierung

Einnahmen der Kommune

öffentlich-rechtliche Einnahmen

Abgaben sonstige öffentlich-rechtliche Einnahmen

Steuern• Realsteuern• Kleine Kom-

munalsteuern

Gebühren• Verwaltungs-

gebühren• Benutzungs-

gebühren

Beiträge• Erschließungs-• Ausbau-• Anschluss-• Kurbeiträge

• Zuweisungen• Umlagen• Steuerbe-

teiligungen

• Bußgelder• Zwangs-

gelder

Rangfolge der Finanzierung*:1. Sonstige Einnahmen2. Spezielle Entgelte3. Steuern4. Kredite privatrechtliche Einnahmen

z.B. Mieten, Pachten, Ver-kaufserlöse, Konzessions-abgaben

Eintrittsgelder

*Rechtliche (NGO § 83) und finanzwissenschaftliche (Äquivalenzprinzip) Forderung

38

4.3 Kostendeckungsgrade von Dienstleistungen der LHH

SprengelMuseum

VHSMusik-schule

KoKi

BäderHerren-hausen Büchereien

Hist.Museum

KestnerMuseum

Prozent

Abwasser Kitas

100

5550

37

2823 22 22 21

8 50

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Kostendeckungsgrad

Subventionierung durch städtischen Haushalt

Erläuterung: Plan-Werte 2013

39

4.4 Subventionierung der städtischen Museen

MuseumZuschuss

aus dem HaushaltKosten-

deckungsgradstädtischer Zuschuss

pro Besucher/in

Museum August Kestner 1,8 Mio. € 10 % 54 €

Historisches Museum 2,1 Mio. € 9 % 25 €

Sprengel Museum 3,2 Mio. € 51 % 22 €

Erläuterung: Ist-Werte 2012 (Stand 06.02.2013)

40

4.5 Subventionierung weiterer städtischer Kultureinrichtungen

EinrichtungZuschuss

aus dem HaushaltKosten-

deckungsgrad

städtischer Zuschuss pro Besucher/in

Volkshochschule 4,2 Mio. € 50 % 132 €

Musikschule 2,4 Mio. € 39 % 556 €

Stadtbibliothek 11 Mio. € 6 % 7 €

Kommunales Kino 0,5 Mio. € 27 % 16 €

Erläuterung: Ist-Werte 2012

41

4.6 Subventionierung von Herrenhausen

Zuschuss aus dem Haushalt

Kosten-deckungsgrad

städtischer Zuschuss pro Besucher/in

7,4 Mio. € 25 % 16 €

Erläuterung: Ist-Werte 2012

42

4.7 Subventionierung der städtischen Bäder (in 2012)

BadZuschuss

aus dem HaushaltKosten-

deckungsgradstädtischer Zuschuss pro

Besucher/in

Stadionbad 1,6 Mio. € 23 % 8,50 €

Vahrenwalder Bad 1,1 Mio. € 27 % 7,20 €

Nord-Ost-Bad 1,1 Mio. € 30 % 7,10 €

Stöckener Bad 0,5 Mio. € 22 % 10,30 €

Lister Bad 0,3 Mio. € 38 % 2,90 €

43

4.8 Struktur der kommunalen Einnahmen und Ausgaben

Ausgaben Mrd. Euro

Personal 46,4

Sachaufwand 39,2

Soziale Leistungen 43,3

Zinsen 4,3

Investitionen 22,0

Baumaßnahmen 17,6

Erwerb Sachvermögen 4,4

Sonstige Ausgaben 30,2

Gesamt 185,3

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 4 (alte und neue Länder im Jahr 2011).

Einnahmen Mrd. Euro

Steuern 69,7

Gewerbesteuer (netto) 30,5

Einkommensteueranteil 24,6

Umsatzsteueranteil 3,5

Gebühren 16,6

Laufende Zuweisungen 58,0

Investitionszuweisungen 9,4

Sonstige Einnahmen 29,9

Gesamt 183,6

44

Soziales17%

Bau17%

Schule, Kultur32%

Allg. Verw.10%

Übrige Ausgaben

20% Polizei4%

Soziales26%

Bau13%

Schule, Kultur19%

Allg. Verw.7%

Übrige Ausgaben

33%

Polizei2%

4.9 Entwicklung der kommunalen Ausgabenstruktur im 20. Jahrhundert

Quelle: Horst Zimmermann, Kommunalfinanzen, Baden-Baden 1999, S. 102; eigene Darstellung

1995

1926/27

1955

1913/14

Soziales34%Bau

6%

Schule, Kultur12%

Allg. Verw.8%

Übrige Ausgaben

40%

Polizei0%

Soziales33%

Bau11%

Schule, Kultur19%

Allg. Verw.8%Übrige

Ausgaben26%

Polizei3%

45

4.10 Gewerbesteuer

Steuergegenstand: Gewerbebetrieb = gewerbliches Unternehmen im Sinne des Einkommensteuerrechts;

Ausübung von Land- und Forstwirtschaft oder von freien Berufen nicht gewerbesteuerpflichtig

Charakter: Objektsteuer, da nur eine Sache und nicht eine Person besteuert wird

Rechtfertigung: Beteiligung der Gewerbebetriebe an der Finanzierung der kommunalen Infrastruktur;

daher grundsätzlich Äquivalenz und nicht Leistungsfähigkeit als Besteuerungsprinzip

Geschichte: bereits im Mittelalter erhoben; seit der Miquelschen Finanzreform von 1891/93 eine

Kommunalsteuer; seit 1950 bundeseinheitliches Gewerbesteuergesetz

Besteuerungsgrundlage: seit 1998 ausschließlich der Gewerbeertrag unter Hinzurechnung/Abzug

ertragsunabhängiger Elemente; Lohnsummensteuer und Gewerbekapitalsteuer 1979 bzw. 1997

abgeschafft

Steuerhöhe: vom Finanzamt ermittelter Steuermessbetrag multipliziert mit dem Hebesatz der Kommune

(Mindesthebesatz von 200% seit 2004); Zerlegung nach Betriebsstätten

Ermittlung des Steuermessbetrags: grundsätzlich 3,5% des Gewerbeertrags, aber:

- Freibeträge für natürliche Personen/Personengesellschaften in Höhe von 24.500 Euro

- Verminderung/Vermehrung des nach dem Körperschaftsteuer- bzw. Einkommensteuergesetz ermittelten

Gewinns um bestimmte Beträge, insbes. Erfassung aller Zinsen und Finanzierungsanteile in Mieten,

Pachten, Leasingraten und Lizenzen mit einem Hinzurechnungsfaktor von 25% bei einem Freibetrag

von 100.000 €, + betriebliche Renten, -1,2% des Einheitswertes der Betriebsgrundstücke (weitere

Zurechnungen/Abzüge eher technischer Natur, insbesondere um Doppelbelastungen zu verhindern)

Verhältnis zu anderen Unternehmensteuern: Anrechenbarkeit des 3,8-fachen des Steuermessbetrags

auf die Einkommensteuer

46

4.11 Belastungswirkung der Gewerbesteuer

Hebesatz(in Prozent)

geschätzte Mehreinnahmen

im Haushalt

Steuerhöhe in Prozent des

Gewinns (Gewerbeertrags)

prozentuale Erhöhung für die Steuerpflichtigen

status quo (460)

- 16,1 % -

auf 470 11 Mio. € 16,5 % 2,2 %

auf 480 23 Mio. € 16,8 % 4,3 %

auf 490 34 Mio. € 17,2 % 6,5 %

47

4.12 Charakter der Gewerbesteuer als faktische Großbetriebsteuer

0

10

20

30

40

50

über 10 M io.€

zw. 5 u. 10Mio. €

zw. 1 u. 5Mio. €

zw. 0,5 u. 1Mio. €

zw. 0,25 und0,5 M io. €

zw. 0,1 und0,25 M io. €

zw. 25.000und 100.000

€

zw. 10.000und 25.000 €

zw. 2.500und 10.000 €

unter 2.500 €

Anzahl der Steuerzahler in Prozent der Gesamtanzahl

Gewerbesteuerzahlungen in Prozent des gesamten Steueraufkommens

%

Anzahl der Steuerzahler in Hannover insgesamt: 7.061 (Erhebungsjahr 2010)

48

100

200

300

400

500

600

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

-6

-4

-2

0

2

4

6

Bruttoinlandsprodukt Gewerbesteuer Stadt Hannover

Quelle: Bruttoinlandsprodukt bis 2011: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 321 (Tab. 12.1).

Gewerbesteuer in Mio. €

BIP-Wachstum in %(im Vgl. zum Vorjahr)

4.13 Hohe Konjunkturreagibilität der Gewerbesteuer

Der Gesetzgeber hat die Gewerbe-steuer in den letzten Jahrzehnten immer ertragsabhängiger gemacht und damit

ihre Konjunkturabhängigkeit gesteigert.

49

4.14 Grundsteuer als ideale Gemeindesteuer

Steuergegenstand: Grundbesitz

Charakter: Objekt-/Realsteuer, da die persönlichen Verhältnisse des Eigentümers unerheblich sind

Rechtfertigung: Beteiligung der Grundstückseigentümer an der Finanzierung der kommunalen Infrastruktur

Geschichte: bereits in der Antike erhoben; seit der Miquelschen Finanzreform von 1891/93 eine Kommunalsteuer; seit 1951 bundeseinheitliches Grundsteuergesetz

Besteuerungsgrundlage: Beschaffenheit und Wert des Grundbesitzes

- der Betriebe der Land- und Forstwirtschaft (Grundsteuer A)

- der sonstigen Haushalte und Betriebe (Grundsteuer B)

Steuerhöhe: vom Finanzamt ermittelter Steuermessbetrag multipliziert mit dem Hebesatz der Kommune

Ermittlung des Steuermessbetrags: grundsätzlich 2,6 bis 3,5 v.T. des Einheitswerts nach den (völlig veralteten) Wertverhältnissen von 1965 (für Betriebe der Land- und Forstwirtschaft: 6 v.T.)

50

4.15 Die geringe Fühlbarkeit der Grundsteuer als Problem

20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635

(Dresden)

9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580

(Bremen)

883 €

713 €

659 €

594 €

583 €

jährliche Belastung

Haus 125 m²

53 %

23 %

13 %

2 %

-

Prozentuale Erhöhung

für die Steuer-

pflichtigen

Wohnung/ Haus

25 €

10,8 €

6,3 €

0,9 €

-

monatliche Mehr-

belastung

Wohnung 75 m²geschätzte

Mehr-einnahmen im Haushalt

der LHH

Grund-steuer-

hebesatz monatliche Mehr-

belastung

jährliche Belastung

371 €

297 €

270 €

244 €

239 €

11 €

4,8 €

2,6 €

0,4 €

--530

(LHHbis 2011)

70 Mio. €

30 Mio. €

17,5 Mio. €

2,5 Mio. €

auf 810(Berlin)

auf 650(Leipzig)

auf 600(LHH

seit 2012)

auf 540(Hamburg)

20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635

(Dresden)

9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580

(Bremen)

883 €

713 €

659 €

594 €

583 €

jährliche Belastung

Haus 125 m²

53 %

23 %

13 %

2 %

-

Prozentuale Erhöhung

für die Steuer-

pflichtigen

Wohnung/ Haus

25 €

10,8 €

6,3 €

0,9 €

-

monatliche Mehr-

belastung

Wohnung 75 m²geschätzte

Mehr-einnahmen im Haushalt

der LHH

Grund-steuer-

hebesatz monatliche Mehr-

belastung

jährliche Belastung

371 €

297 €

270 €

244 €

239 €

11 €

4,8 €

2,6 €

0,4 €

--530

(LHHbis 2011)

70 Mio. €

30 Mio. €

17,5 Mio. €

2,5 Mio. €

auf 810(Berlin)

auf 650(Leipzig)

auf 600(LHH

seit 2012)

auf 540(Hamburg)

51

4.16 Bedeutung der Grundsteuer im internationalen Vergleich

52

4.17 Interkommunale Umverteilung beim Einkommensteueranteil seit 1979

Der kommunale Einkommensteueranteil in Höhe von 15% wird grundsätzlich nach dem örtlichen Aufkommen verteilt. Die in der Abbildung dargestellten strukturellen Verluste der Großstädte resultieren aus der Suburbanisierung (Stadt-Umland-Wanderung) sowie der Nichtverteilung der Einkommensteuer nach örtlichem Aufkommen ab einer Sockelgrenze von 30.000/60.000 Euro.

-30,00%

-20,00%

-10,00%

0,00%

10,00%

20,00%

30,00%

200.000 und mehr100.000 - 200.00050.000 - 100.00020.000 - 50.000unter 20.0000

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2005, S. 37f.; eigene Darstellung

53

4.18 Kleine Kommunalsteuern (= Bagatellsteuern)

Kleine Kommunalsteuern (örtliche Verbrauch- und Aufwandsteuern):

1. Vergnügungsteuer

2. Hundesteuer

3. Zweitwohnungsteuer

4. Jagd- und Fischereisteuer

5. Schankerlaubnissteuer (in Niedersachsen unzulässig)

6. Getränkesteuer (seit 1990 in Niedersachsen unzulässig)

7. Verpackungsteuer (seit 1998 gerichtlich untersagt)

8. Speiseeissteuer (seit 1971 nicht mehr erhoben)

9. in der aktuellen Diskussion - Kulturförderabgabe bzw. Bettensteuer- Mobilfunkantennensteuer- Bräunungsteuer- Sexsteuer

Steuer(er)findungsrecht der Kommunen ist durch die Rechtsprechung stark eingeschränkt.

Quelle: Kay-Uwe Rhein, Die kleinen kommunalen Steuern, Stuttgart u.a. 1997.

54

Freitag, 23.05.14, 14.30-16.00 Uhr

5. Kameraler Haushalt

55

5.1 Funktionen des (kommunalen) Haushalts

2

3

Parlamentarische Funktion: Rat ermächtigt Verwaltung, Ausgaben zu

tätigen.

Administrative Lenkungsfunktion: Rat steuert und kontrolliert die

Verwaltung mit Hilfe des Haushaltsplans.

Finanzwirtschaftliche Funktion: Mit dem Grundsatz des

Haushaltsaus-gleichs sollen Defizite und Ausgabenmaximierung

verhindert werden.

Wirtschafts- und sozialpolitische Funktion: Wenig ausgeprägt bei

kommunalen Haushalten.

1

4

56

5.2 Haushaltskreislauf und Verfahren der Haushaltsaufstellung

Haushaltskreislauf

Planung

Ausführung

Kontrolle

2

3

1

Zeit Verwaltung Politik

Apr Top-Down-Verfahren oder klassisch: Mittelan-meldung der Ämter

Mai

Jun

Jul Haushaltsentwurf

Aug

Sep Einbringung in Rat

Okt Beratung in Fraktionen, Bezirksräten und Ausschüssen

Nov

Dez Änderung des Entwurfs

Beschlussfassung im Rat

Apr Nach Genehmigung durch Aufsichts-behörde: Bekannt-machung und Auslegung

57

5.3 Haushaltsgrundsätze

1. Stetige Aufgabenerfüllung

2. Gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht

3. Sparsamkeit und Wirtschaftlichkeit

4. Haushaltsausgleich

Allgemeine Haushaltsgrundsätze

1. Einheit und Jährlichkeit

2. Vollständigkeit

3. Haushaltswahrheit und -

klarheit

4. Kassenwirksamkeitsprinzip

5. Bruttoveranschlagung

6. Einzelveranschlagung

7. Gesamtdeckung

8. Sachliche Bindung

9. Zeitliche Bindung

Spezielle Haushaltsgrundsätze (Veranschlagungs- und Deckungsgrundsätze)

58

5.4 Grundlegender Aufbau des Haushaltsplans

Bestandteile• Haushaltssatzung• Einzelpläne• Gesamtplan• Sammelnachweise• Stellenplan

Anlagen• Vorbericht• Finanzplan und Investitionsprogramm• Übersicht über Verpflichtungsermächtigungen• Übersicht über Schulden und Rücklagen• Wirtschaftspläne• Haushaltskonsolidierungskonzept• Zuwendungsverzeichnis

Haushaltsplan

AusgabenEinnahmen

59

5.5 Aufbau des kameralen Haushalts

Verwaltungshaushalt

laufende Ausgaben

Einnahmen

Vermögenshaushalt

investive Ausgaben

Einnahmen

Allgemeine Rücklage

Pflichtzuführung: Höhe der Tilgung und Kreditbeschaffungskosten (z.B. Disagio)

„Freie Spitze“ = Zuführung größer als Pflicht

Zuführung Zuführung(Überschuss Vermögens-

haushalt)

Der kamerale Haushalt kennt nur kassenwirksame Einnahmen und Ausgaben.

60

5.6 Haushaltsausgleich

Die Pflichtzuführung bzw. die „Freie Spitze“ sollen sicherstellen, dass imVerwaltungshaushalt Überschüsse erwirtschaftet werden, • um Kredite zu tilgen,• um Investitionen zu finanzieren sowie• um eine Rücklage für spätere Investitionen zu bilden.

Der Haushaltsausgleich erfolgt in zwei Schritten:• Zuführung eines Überschusses des Verwaltungshaushalts an den

Vermögenshaushalt• Zuführung eines Überschusses des Vermögenshaushalts an die Allgemeine

Rücklage

Problem: Defizitäre Verwaltungshaushalte

investive Ausgaben

Einnahmen

Allgemeine Rücklage

Zuführung Überschuss

Verwaltungshaushalt

laufende Ausgaben

Einnahmen

Vermögenshaushalt

61

5.7 Haushaltsgliederung nach Aufgabenbereichen

Einzelpläne:

0 Allgemeine Verwaltung

1 Öffentliche Sicherheit und Ordnung

2 Schulen

3 Wissenschaft, Forschung, Kulturpflege

4 Soziale Sicherung

5 Gesundheit, Sport, Erholung

6 Bau- und Wohnungswesen, Verkehr

7 Öffentliche Einrichtungen, Wirtschaftsförderung

8 Wirtschaftliche Unternehmen

9 Allgemeine Finanzwirtschaft

Weitere Unterteilung in Abschnitte und Unterabschnitte

62

5.8 Gruppierung nach Einnahmen- und Ausgabenarten

Hauptgruppen:

0 Steuern, allgemeine Zuweisungen

1 Einnahmen aus Verwaltung und Betrieb

2 Sonstige Finanzeinnahmen

3 Einnahmen des Vermögenshaushalts

4 Personalausgaben

5/6 Sachausgaben

7 Zuweisungen und Zuschüsse

8 Sonstige Finanzausgaben

9 Ausgaben des Vermögenshaushalts

Weitere Unter-teilung in Gruppen und Untergruppen

Einnahmen

Ausgaben

63

5.9 Beispiel

64

5.10 Stärken und Schwächen der Kameralistik

Einfache Systematik

Eingespieltes Verfahren in Politik und Verwaltung

Bewährtes Rechnungswesen

Gute Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte

Gewährleistung der Liquidität

Stärken

Vernachlässigung der Folgekosten

Keine Abbildung des Vermögens und des Werteverzehrs

Problem der intergenerativen Gerechtigkeit

Keine finanztechnische Abbildung des gesamten „Konzerns“ möglich

Kein Ausweis des Ressourcen-verbrauchs und der Kosten

Schwächen

65

Freitag, 23.05.14, 16.15-17.45 Uhr

6. Doppischer Haushalt

66

6.1 Stärken und Schwächen der Doppik

Berücksichtigung der Folgekosten

Abbildung des Vermögens und des Werteverzehrs

Intergenerative Gerechtigkeit

Finanztechnische Abbildung des gesamten „Konzerns“ möglich

(Periodengerechter) Ausweis des Ressourcenverbrauchs und der Kosten

Stärken

Schwierige Ersterfassung und Bewertung des Vermögens

Mitunter geringer zusätzlicher Erkenntnisgewinn

Fehlende Anpassung an die Bedürfnisse der öffentlichen Verwaltung

Schlechte Vergleichbarkeit der öffentlichen Haushalte

Hoher Einführungs- und Schulungsaufwand

Schwächen

67

6.2 Stand der Umstellung auf Doppik

• Kommunen: Umstellung in den meisten Bundesländern zwingend. In Niedersachsen muss Umstellung bis 2012 erfolgen.

• Länder: Umstellung in Hessen, Nordrhein-Westfalen, Hamburg und Bremen sowie u.a. in zahlreichen Hochschulen

• Bund: Erweiterte Kameralistik gescheitert

• EU: Umstellung in Finnland, Schweden, Spanien und Großbritannien sowie des EU-Haushalts

68

6.3 Unterschiede zwischen Kameralistik und Doppik (Drei-Komponenten-Rechnung)

Quelle: Klaus Lüder, Neues Öffentliches Haushalts- und Rechnungswesen. Anforderungen, Konzept, Perspektiven, Berlin 2001 (= Modernisierung des öffentlichen Sektors Bd. 18); Philipp Häfner, Doppelte Buchführung für Kommunen nach dem NKF. Einführung in die Praxis nach dem Neuen Kommunalen Finanzmanagement, Freiburg u.a. 2003

Bilanz

Aktiva (Kapitalverwendung) Passiva (Kapitalherkunft)

FremdkapitalLiquide Mittel

Vermögen Eigenkapital

Ergebnishaushalt (GuV)

Aufwendungen

Finanzhaushalt

Einzahlungen Auszahlungen

Kosten- und Leistungsrechnung

Kostenarten, Kostenstellen, Kostenträger/Produkte

Kameraler Haushaltsplan

AusgabenEinnahmen

Erträge

69

6.4 Ergebnishaushalt

Ans.2015 -Euro-

Ans.2014-Euro-

Ans.2013 -Euro-

Mittelfristige Ergebnis- u.Finanzplanung

Ansatz2012

-Euro-

Ansatz 2011

-Euro-

Rechnungs-ergebnis

2010-Euro-

Erträge und Aufwendungen

Ans.2015 -Euro-

Ans.2014-Euro-

Ans.2013 -Euro-

Mittelfristige Ergebnis- u.Finanzplanung

Ansatz2012

-Euro-

Ansatz 2011

-Euro-

Rechnungs-ergebnis

2010-Euro-

Erträge und Aufwendungen

Jahresergebnis

Außerordentliches Ergebnis

Außerordentliche Aufwendungen

Außerordentliche Erträge

Ordentliches Ergebnis

= Summe ordentliche Aufwendungen

Transferaufwendungen

Zinsen

Abschreibungen

Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen

Aufwendungen für Versorgung

Aufwendungen für aktives Personal

Ordentliche Aufwendungen

= Summe ordentliche Erträge

Kostenerstattungen und Kostenumlagen

…

Steuern und ähnliche Abgaben

Ordentliche Erträge

Jahresergebnis

Außerordentliches Ergebnis

Außerordentliche Aufwendungen

Außerordentliche Erträge

Ordentliches Ergebnis

= Summe ordentliche Aufwendungen

Transferaufwendungen

Zinsen

Abschreibungen

Aufwendungen für Sach- und Dienstleistungen

Aufwendungen für Versorgung

Aufwendungen für aktives Personal

Ordentliche Aufwendungen

= Summe ordentliche Erträge

Kostenerstattungen und Kostenumlagen

…

Steuern und ähnliche Abgaben

Ordentliche Erträge

70

6.5 Finanzhaushalt

Ans.2015 -Euro-

Ans.2014-Euro-

Ans.2013 -Euro-

Mittelfristige Ergebnis- u.Finanzplanung

Ansatz2012

-Euro-

Ansatz 2011

-Euro-

Rechnungs-ergebnis

2010-Euro-

Einzahlungen und Auszahlungen

Ans.2015 -Euro-

Ans.2014-Euro-

Ans.2013 -Euro-

Mittelfristige Ergebnis- u.Finanzplanung

Ansatz2012

-Euro-

Ansatz 2011

-Euro-

Rechnungs-ergebnis

2010-Euro-

Einzahlungen und Auszahlungen

= Saldo aus Finanzierungstätigkeit

Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit

Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit

= Saldo aus Investitionstätigkeit

Auszahlungen für Investitionstätigkeit

Einzahlungen für Investitionstätigkeit

= Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit

Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit

Einzahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit

= Saldo aus Finanzierungstätigkeit

Auszahlungen aus Finanzierungstätigkeit

Einzahlungen aus Finanzierungstätigkeit

= Saldo aus Investitionstätigkeit

Auszahlungen für Investitionstätigkeit

Einzahlungen für Investitionstätigkeit

= Saldo aus laufender Verwaltungstätigkeit

Auszahlungen aus laufender Verwaltungstätigkeit

Einzahlungen aus laufender VerwaltungstätigkeitNur Ein- und Auszahlungen, also insbes.

ohne Abschreibungen und Rückstellungen

(Ein- und Auszahlungen für) Investitionen

Kredite und Tilgung

71

6.6 Teilhaushalte und Produkthaushalt

Ergebnishaushalt Finanzhaushalt

TH 23

Gesamthaushalt

Teilhaushalte TH 32 TH 37 TH … TH 23 TH 32 TH 37 TH …

Allgemeine Rechtsangelegenheiten

Einwohnerwesen

Gewerbe- und Veterinärang.

Produkte

Standesamt

Staatsangehörigkeit

Ordnungsrechtsaufgaben

wesentliches Produkt

72

6.7 Haushaltsgliederung nach Teilhaushalten (= Fachbereiche) und Produkten

Teilhaushalt bzw. Fachbereich Sport und Eventmanagement

mit folgenden Produkten:• Schützenstiftung• Veranstaltungskoordination• Kleines Fest• Sportförderung• Sportleistungszentrum• Bäder• Sportstätten• Flughafen• Veranstaltungsmanagement

73

6.8 Definition Produkte

Ein Produkt…

…ist aus der Sicht der

Bürger/innen strukturiert. …ist eine

vollständige Dienstleistung

der Stadt.

…ist über Ziele und Kennzahlen

steuerbar.

…folgt der Aufbau-

organisation.

…gliedert den Haushalt neu

74

6.9 Definition wesentliche Produkte

Ein wesentliches Produkt sollte

• in besonderem Maße politische Handlungsfelder berühren

• eine Zielsetzung mit hoher Priorität verfolgen

• mit hohem personellen und finanziellen

Ressourceneinsatz verbunden sein

Wesentliche Produkte werden im Haushaltsplan detailliert

mit Leistungsbeschreibungen, Zielen und Kennzahlen dargestellt.

75

6.10 Gruppierung nach stark zusammengefassten Kosten- bzw. Aufwandsarten

Bleistifte werden nichtmehr ausgewiesen!

kameral NKR

76

6.11 Haushaltsausgleich im Neuen Kommunalen Rechnungswesen

Der Ergebnishaushalt ist die

Ermächtigungsgrundlage

für die Haushaltswirtschaft.

Haushaltsausgleich:

Die Aufwendungen sollen den Erträgen entsprechen.

Wird der Haushaltsausgleich nicht erreicht, ist ein

Haushaltssicherungskonzept (HSK) zu erstellen,

das den Ausgleich spätestens bis zum Ende

des Finanzplanungszeitraums sicherstellt.

77

6.12 Bedeutung der Bilanz im Neuen Kommunalen Rechnungswesen

Die Bilanz ist zentrale Komponente des Neuen Kommunalen Rechnungswesens.

Aussagewert:• Beurteilung der finanziellen Leistungsfähigkeit • Darstellung von Vermögens-/Substanzverzehr

Adressaten:• intern: nachhaltiger Umgang mit Vermögen• extern: Bürger/innen, Kommunalaufsicht, Kreditgeber, Investoren

78

6.13 Vorläufige Eröffnungsbilanz der LHH zum 01.01.2011

79

6.14 Erstmalige Vermögensbewertung

Rechte(hier Erbbaurecht)

Bilanz

Vermögen

Straßen: 1.200 km Länge

665.000 Kunstgegenstände

7.000 Büroarbeitsplätze

1.120 Gebäude

Im Zuge der Bilanzerstellung musste zum ersten Mal das Vermögen der LHH bewertet werden, was überaus schwierig und aufwändig war!

80

6.15 Bewertung sämtlicher Flächen, die der Stadt gehören

7%

24%

1%

20%

25%

13%

3%7%

bebaute Flächen

Straßen-, Platz und Wegeflächen

sonstige Verkehrsflächen

öffentl. Parks, sonst. Grünanlagen, Friedhöfe, Spiel- und Sportplätze, Freibäder

landwirtschaftlich und gärtnerisch genutzte FlächenForsten und Holzungen

Wasserflächen

sonstige Flächen

41 % der Gesamtfläche Hannovers gehört der Stadt

81

6.16.1 Beispiele für die Grundstücksbewertung: Eilenriede

EilenriedeBewertung: 635 ha, 30 % der umliegenden Boden-richtwerte (Klassifizierung als Park)Aufwuchs: 1,49 € pro m² (= 9,4 Mio. €)Buchwert: 713 Mio. €

82

6.16.2 Beispiele für die Bewertung des Infrastrukturvermögens

Straßen Bewertung: 1.200 km, AHK (+/- Zu- und Abschreibungen sowie abzüglich Wertabschlag für Schadenszustand)Buchwert: 894,8 Mio. €

U-Bahn-Tunnelrohbauten Bewertung: AHK (+/- Zu- und Abschreibungen)Buchwert: 401,7 Mio. €

83

6.16.3 Beispiele für die Bewertung von Kunstgegenständen

Fischbecker Kopf (Museum August Kestner)Bewertung: SchätzwertBuchwert: 4 Mio. €

Merzbild A 29von Kurt Schwitters (Sprengel Museum)Bewertung: Auktions-katalog  Buchwert: 25 Mio. €

84

6.16.4 Beispiele für die Bewertung des Finanzvermögens

Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH Bewertung: Anteiliges EigenkapitalBeteiligungswert: 51,7 Mio. €

Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH (VVG)Bewertung: Anteiliges EigenkapitalAnteilswert: 218,5 Mio. €

85

6.17 Eigenkapital* der 30 größten deutschen Städte in der Eröffnungsbilanz (absolut)

4.0298.162

6.4008.269

5.5238.181

1.552

6.460791

4061.396

6651.431

1.093

1.299806

1.149

1.0531.248

824495

457

BerlinHamburgMünchen

KölnFrankfurt a.M.

StuttgartDüsseldorf

EssenBremen

DresdenLeipzig

HannoverNürnbergDuisburgBochum

WuppertalBonn

BielefeldMannheimKarlsruhe

MünsterWiesbaden

AugsburgAachen

MönchengladbachGelsenkirchenBraunschweig

ChemnitzKiel

Absolut (in Millionen €)

noch nicht abgeschlossen

noch nicht abgeschlossen

noch nicht abgeschlossen

noch nicht abgeschlossen

kameral

kameral

negatives Eigenkapital: -12.678.000

*ohne Sonderposten aufgrund unterschiedlicher landesrechtlicher Bestimmungen

86

6.18 Ist Hannover reich?

Die Eröffnungsbilanz zeigt, dass Hannover über ein ausgesprochen hohes Vermögen verfügt, welches das Fremdkapital um über 7 Mrd. Euro übersteigt. Die Eigenkapitalquote (rund 71 %) ist zwar beruhigend, aber ein Großteil des Vermögens ist nicht oder zumindest nicht kurzfristig realisierbar. Es steht daher kaum zur Deckung der Schulden zur Verfügung.

Anders ausgedrückt: Hannover ist reich an Vermögen und alles andere als überschuldet, braucht momentan jedoch zur Finanzierung des laufenden Aufwands Liquiditätskredite.

Wichtiger als die absolute Höhe ist die Entwicklung des Eigenkapitals. Erst wenn der Haushalt ausgeglichen ist, bleibt das Eigenkapital erhalten. Darin besteht das wichtigste Ziel einer nachhaltigen Finanzpolitik.

Weiterführende Literatur: Oliver Kiamann, Stefan Wielenberg, Sind die Regeln der externen Unternehmensrechnung auf die kommunale Rechnungslegung übertragbar?, in: Zeitschrift für Betriebswirtschaft 80 (2010), S. 237-261, hier S. 254 f., sowie Christian Magin, Kommunale Doppik: (Miss-)Verständnisse und Weiterentwicklungen, in: der gemeindehaushalt 108 (2007), S. 175-180, hier S. 177 f.

87

6.19 Bessere Steuerung durch die Doppik?

0 5 10 15 20 25 30 35 40 45

Steuerung imWesentlichen wie vor

der Umstellung

erste Ansätze für eineVerbesserung der

Steuerung

insgesamt wirdbetriebswirtschaftlicher

gesteuert

Quelle: Deutscher Städtetag, pwc, Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, 2011, S. 49.

88

6.20 Notwendige Maßnahmen zur Weiterentwicklung der Doppik

0 10 20 30 40 50 60 70 80 90

strategische Vorgabendurch Politik und/oder

Verwaltung

Änderung vonSteuerungsverständnis/-

kultur der Politik

Weiterentwicklung BWL-Konzepte

weiterführende Schulungder Politik

Änderung vonSteuerungsverständnis/-

kultur derVerwaltungsleitung

Quelle: Deutscher Städtetag, pwc, Evaluierung der Reform des kommunalen Haushalts- und Rechnungswesens, 2011, S. 55.

89

6.21 Bewertung der Chancen und Risiken der Umstellung auf Doppik

Bessere Pflege des Vermögens

Zukunftsfähige IT und optimierte Prozesse

Schleifen der Bastion Kameralistik

Unverhältnismäßig hoher Umstellungsaufwand

Scheitern durch technokratisches Reformverständnis

Gefahr der Überforderung von Politik und Verwaltung

Bessere Haushaltsgliederung und eventuell bessere Steuerung

Chancen

Ablenkung von der Hauptaufgabe Haushaltskonsolidierung

Risiken

90

Freitag, 06.06.14, 14.30-16.00 Uhr

7. Entwicklung der Kommunalfinanzen

91

7.1 Entwicklung der Einnahmen seit 1992

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Gewerbesteuer (netto) Einkommensteuer Laufende Zuweisungen Gebühren

Mrd. Euro

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2a im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.

92

7.2 Entwicklung der Gewerbesteuer (netto) im Vergleich zum Vorjahr

-5

-9

96

0

-9

-4

11

22

7

3

8

14

6

-20

36

-1-2

-11

5

-20

-16

-12

-8

-4

0

4

8

12

16

20

24

28

32

36

40

1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

En

twic

klu

ng

im

Ve

rgle

ich

zu

m V

orj

ah

r in

%

Anteil der Gewerbesteuerumlage am Gewerbesteueraufkommen (alte Länder)

2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

30,0% 20,5% 20,1% 18,8% 17,9% 17,3% 15,8% 17,3 %

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2b im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.

93

7.3 Entwicklung der laufenden Ausgaben seit 1992

0

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

110

120

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Personal Sachaufwand Soziales Zinsen

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 2a im Tabellenanhang (alte Länder) und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 12.

Mrd. Euro

94

7.4 Angleichung der kommunalen Ausgabenstrukturen in den neuen und alten Ländern

0

20

40

60

80

100

120

140

160

180

200

1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

Personal Soziales Zinsen Investitionen

Ne

ue

Lä

nd

ern

in

% d

er

alt

en

Lä

nd

ern

(E

uro

pro

Ko

pf)

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2010, Tab. 3c im Tabellenanhang und Gemeindefinanzbericht 2012, S. 86 (Tab. 1b).

95

7.5 Entwicklung der Investitionen und Investitionsbedarf

96

7.6 Entwicklung des Finanzierungssaldos und der Kassenkredite seit 1992

0

10

20

30

40

50

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

-10

-8

-6

-4

-2

0

2

4

6

8

10

Finanzierungssaldo Kassenkredite

Kassenkredite in Mrd. €

Finanzierungssaldo in Mrd. €

Quelle: Kassenkredite bis 2011: Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 5, 2011, S. 23; Kassenkredite 2012 (Stichtag 30.06.2012): Statistisches Bundesamt, Fachserie 14, Reihe 2, 1.-2. Vj 2012, S. 43; Finanzierungssaldo bis 2008: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 1a im Tabellenanhang (alte und neue Länder); Finanzierungssaldo 2009-2012: Gemeindefinanzbericht 2012, S. 86 (Tabelle 1a).

97

7.7 Räumliche Verteilung der Kassenkredite

98

7.8 Kommunen mit den höchsten Kassenkreditschulden

Zum Vergleich: LHH 191,2 Mio. € = 366 € je Ew. (Stichtag 31.12.2010)

99

7.9 Schuldenentwicklung der Kommunen von 1993 bis 2011Mrd. Euro

25

50

75

100

125

1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011

Kassenkredite Investitionskredite

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 10.

100

Freitag, 06.06.14, 16.15-17.45 Uhr

8. Finanzlage der Landeshauptstadt Hannover

101

8.1 Entwicklung der Jahresergebnisse der LHH seit 1989

Mio. Euro

-19-20-34

204

-49

-19-10

58

6

-51

-187

51

-16

-77

44 44

24

71

-159

27

-24

90

-200

-150

-100

-50

0

50

100

1989 1991 1993 1995 1997 1999 2001 2003 2005 2007 2009 2011 2013 2015

102

8.2 Ergebnishaushalt 2014

103

8.3 Entwicklung der großen Steuern der LHH seit 1990

Mio. Euro

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

600

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Gewerbesteuer Grundsteuer Einkommensteueranteil

104

8.4 Ordentliche Erträge der LHH in 2014

* „Sonstiges“ umfasst Auflösungserträge aus Sonderposten, sonstige Transfererträge, aktivierte Eigenleistungen, Bestandsveränderungen und sonstige ordentliche Erträge

Erträge des Ergebnishaushalts 2014: 1,904 Mrd. Euro

105

8.5 Ordentliche Aufwendungen der LHH in 2014

Aufwendungen des Ergebnishaushalts 2014: 1,904 Mrd. Euro

106

8.6 TOP 10 der Produkte der LHH mit dem höchsten Zuschussbedarf in 2014

Produkt Ertrag*(in Mio. €)

Aufwand*(in Mio. €)

Overhead**(in Mio. €)

Ergebnis(in Mio. €)

Kindertagesbetreuung 27,5 140,3 0 -112,8

Eingliederungshilfe 32,5 114,4 0 -81,9

Gefahrenabwehr 5,9 55,0 1,3 -50,4

Gemeindestraßen 19,7 64,4 3,3 -48,0

Öffentliches Grün 3,0 29,6 1,9 -28,5

Grundschulen 0,6 25,6 2,0 -27,0

Erziehungshilfe 70,9 94,0 0 -23,1

Personal- und Org.-management, Controlling

29,1 49,7 0,7 -21,3

Gymnasien 1,4 21,5 0,7 -20,8

Grund- und Sonderleistungen für Asylbewerber

6,7 25,0 0 -18,3

* inkl. Interne (fachbereichsübergreifende) Leistungsbeziehungen ** Overhead = hier fachbereichsinterne Dienstleistungen

107

8.7 TOP 10 der Teilhaushalte der LHH mit dem höchsten Zuschussbedarf in 2014

Teilhaushalt/ Fachbereich Ertrag*(in Mio. €)

Aufwand*(in Mio. €)

Ergebnis(in Mio. €)

51 Jugend und Familie 123,9 304,5 -180,6

42 S Schulen und Stiftungen 4,8 94,1 -89,3

37 Feuerwehr 32,7 83,6 -50,9

18 Steuerung, Personal, zentrale Dienste

77,7 124,1 -46,4

66 Tiefbau 41,8 87,2 -45,4

67 Umwelt und Stadtgrün 16,3 55,2 -38,9

59 Soziale Hilfen 309,8 344,2 -34,4

61 Planen und Stadtentwicklung 15,5 43,0 -27,5

42 B Bibliothek Museen und Kulturbüro

6,6 32,1 -25,5

43 Bildung und Qualifizierung 7,3 25,5 -18,2

* inkl. Interne Leistungsbeziehungen

108

8.8 Entwicklung des Produkts „Kindertagesbetreuung“ der LHH seit 2006Mio. Euro

109

8.9 Übersicht der Investitionen der LHH in 2014: 104 Mio. € insgesamt

110

8.10 Schulsanierung als Investitionsschwerpunkt

Sanierung Schulen und Kitas von 2008 bis 2012 durch: Sanierungsvolumen

städtisches Gebäudemanagement (größtenteils kreditfinanziert) 192 Mio. €

Konjunkturprogramm 21 Mio. €

Inhouse-Geschäfte mit städtischen Töchtern152 Mio. €

Public Private Partnership (PPP-Projekte)

Insgesamt 365 Mio. €

111

8.11 Schuldenentwicklung der LHH (langfristige Investitionskredite) seit 1961

Mio. Euro

1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011

0

250

500

750

1000

1250

1500

112

8.12 Entwicklung des summierten Altdefizits

Mio. Euro

1996 1998 2000 2002 2004 2006 20082010

2012

116

127

69 62

113

299

249 265

342

298

254

230

159

318

95

119

290

0

50

100

150

200

250

300

350

113

8.13 Entwicklung der Kassenkredite

-500

-400

-300

-200

-100

0

100

200

in Mio. Euro

114

Freitag, 20.06.14, 14.30-16.00 Uhr

9. Haushaltskonsolidierung

115

9.1 Ursachen der kommunalen Finanzprobleme

Quelle: insbes. Stefan Bajohr, Können Städte ihre Haushalte aus eigener Kraft konsolidieren?, in: Marc Hans-mann (Hrsg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011, S. 215-237.

Exogen verursacht:• Steuersenkungspolitik auf

Bundesebene• Steigende Soziallasten als

Folge des ökonomischen Wandels und der Bildungsarmut

• Ständige Verletzung des Konnexitätsprinzips

• Kommunaler Finanzausgleich als Reservekasse des Landes

Endogen verursacht:

• Schuldenillusion der Politik

• Nichtausschöpfung der eigenen Ertragsmöglichkeiten

• Budgetmaximierung der Fachverwaltung und Prestigeprojekte der Politik

• Gering ausgeprägtes Wirtschaftlichkeitsdenken

• Haushaltskonsolidierung keine TOP-Priorität

• Infrastrukturausbau ohne Be-rücksichtigung der Folgekosten

• Unnütze interkommunale Konkurrenz

Ursachen der kommunalen Finanzprobleme

Exogen verursacht:• Steuersenkungspolitik auf

Bundesebene• Steigende Soziallasten als

Folge des ökonomischen Wandels und der Bildungsarmut

• Ständige Verletzung des Konnexitätsprinzips

• Kommunaler Finanzausgleich als Reservekasse des Landes

Endogen verursacht:

• Schuldenillusion der Politik

• Nichtausschöpfung der eigenen Ertragsmöglichkeiten

• Budgetmaximierung der Fachverwaltung und Prestigeprojekte der Politik

• Gering ausgeprägtes Wirtschaftlichkeitsdenken

• Haushaltskonsolidierung keine TOP-Priorität

• Infrastrukturausbau ohne Be-rücksichtigung der Folgekosten

• Unnütze interkommunale Konkurrenz

Ursachen der kommunalen Finanzprobleme

116

9.2.1 Belastung der Kommunen durch die Steuerpolitik des Bundes in den Jahren 2008-2010

43,4

6,8

16,5

20,2

2011

40,8

6,5

14,4

19,9

2010

38,526,16,8Insgesamt

5,83,50,9Gemeinden

14,610,82,9Länder

18,111,82,9Bund

201220092008Steuerminder-

einnahmen(in Mrd. €)

43,4

6,8

16,5

20,2

2011

40,8

6,5

14,4

19,9

2010

38,526,16,8Insgesamt

5,83,50,9Gemeinden

14,610,82,9Länder

18,111,82,9Bund

201220092008Steuerminder-

einnahmen(in Mrd. €)

Quelle: Drucksache im Schleswig-Holsteinischen Landtag vom 7.6.2010, Nr. 17/573

Allein die Steuerpolitik des Bundes in den drei Jahren von 2008 bis 2010 belastet die Kommunen bis 2012 mit insgesamt 23,5 Mrd. €. Grob geschätzt entfällt davon 1 %, also 235 Mio. €, als Belastung auf die LHH.

117

9.2.2 Belastung der LHH durch die Steuerpolitik des Bundes seit 1979

Quelle: Memorandum der Landeshauptstadt Hannover zu den Auswirkungen steuerpolitischer Entscheidungen auf den städtischen Haushalt, Hannover 2010 (unter http://www.hannover.de/de/buerger/verwaltungen/dez_fb_lhh/dezernate_lhh/fina_dez/dezernent/publikationen.html

bis zu 250 Mio. €

bis zu 46 Mio. €

bis zu 31 Mio. €

bis zu 104 Mio. €

bis zu 28 Mio. €

bis zu 41 Mio. €

strukturelle (jahresbezogene) Mindereinnahmen

ca. 500 Mio. €Unterbliebene Grundsteuerreform

ca. 2.588 Mio. €Insgesamt

188 Mio. €Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer

ca. 750 Mio. €Unternehmensteuerreformen

ca. 500 Mio. €Einkommensteuerreformen

650 Mio. €Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage

summierte (von 1980 bis 2010)

MindereinnahmenSteuerpolitische Maßnahmen

bis zu 250 Mio. €

bis zu 46 Mio. €

bis zu 31 Mio. €

bis zu 104 Mio. €

bis zu 28 Mio. €

bis zu 41 Mio. €

strukturelle (jahresbezogene) Mindereinnahmen

ca. 500 Mio. €Unterbliebene Grundsteuerreform

ca. 2.588 Mio. €Insgesamt

188 Mio. €Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer

ca. 750 Mio. €Unternehmensteuerreformen

ca. 500 Mio. €Einkommensteuerreformen

650 Mio. €Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage

summierte (von 1980 bis 2010)

MindereinnahmenSteuerpolitische Maßnahmen

118

9.2.3 Solidarbeitrag der LHH bei der Gewerbesteuerumlage

0

100

200

300

400

500

600

700

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

jährlicher Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage (einschl. Einheitsumlage bis 1998)

summierter Solidarbeitrag bei der Gewerbesteuerumlage

Mio. €

Belastung der Stadt Hannover durchdie Kosten der Deutschen Einheit bis zu 41 Mio. €

119

9.2.4 Mindereinnahmen der LHH durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer

-50

0

50

100

150

200

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010

jährliche Mindereinnahmen durch die Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer

summierte Mindereinnahmen

Mio. €

Belastung der Stadt Hannover durchdie Abschaffung der Gewerbekapitalsteuer

bis zu 28 Mio. €

120

9.2.5 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der Unternehmensteuerreformen

Mio. Euro

0

50

100

150

200

250

300

350

400

450

500

550

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Gewerbesteueraufkommen LHH

Diverse Unternehmensteuerreformen (u.a. in 2008) haben zu strukturellen Gewerbesteuerausfällen geführt, die allerdings durch

konjunkturelle Schwankungen überlagert wurden. Ohne dieseReformen könnte die Stadt pro Jahr ein um 25 % höheres

Steueraufkommen (= bis zu 104 Mio. € netto) haben.

121

9.2.6 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der Einkommensteuerreformen

0

25

50

75

100

125

150

175

200

1970 1974 1978 1982 1986 1990 1994 1998 2002 2006 2010

Einkommensteueraufkommen LHH

Mio. Euro

Die diversen „Jahrhundertreformen“ der letzten 25 Jahre haben zustrukturellen Einkommensteuerausfällen geführt. Ohne diese Reformen

könnte die Stadt pro Jahr ein um ca. 20 % höheres Steueraufkommen (= bis zu 31 Mio. €) haben.

122

9.2.7 Mindereinnahmen der LHH aufgrund der unterbliebenen Reform der Grundsteuer

Mio. Euro

0

25

50

75

100

125

150

1990 1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010

Grundsteueraufkommen LHH

Als Berechnungsgrundlage für die Grundsteuer dienen Einheitswerte, welche durch das Finanzamt festgestellt werden. Diese wurden seit 46 Jahren nicht mehr angepasst, obwohl die Hauptfeststellung alle sechs

Jahre erfolgen sollte. Die Verkehrswerte liegen daher weit über den Einheitswerten. Deren Anpassung bedeutete für die Stadt heute ein um

75 % höheres Steueraufkommen (= 92 Mio. €). Wenn davon die Hälfte für Hebesatzsenkungen verwendet würden, blieben 46 Mio. € als

Mehreinnahmen für den städtischen Haushalt.

123

9.3 Steigende Soziallasten als Folge des ökonomischen Wandels und der Bildungsarmut

Mio. Euro

0

100

200

300

400

500

600

1973 2010

Investitionen (Kernhaushalt) LHH Sozialausgaben LHH

Verhältnis3 : 1

Verhältnis 1 : 8

124

94 Verletzung des Konnexitätsprinzips

Mio. Euro

71

85

72

89

75

95

85

104

86

108

94

118

99

123

40

50

60

70

80

90

100

110

120

130

2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

Zuschussbedarf Aufwand LHH

+45% Aufwand+39% Zuschussbedarf

Kindertagesbetreuung als Beispiel

125

9.5 Kommunaler Finanzausgleich als Reservekasse des Landes

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Zu

we

isu

ng

sm

as

se

in T

au

se

nd

€

13

16

19

22

25

Ste

ue

rve

rbu

nd

qu

ote

in %

Zuweisungsmasse Steuerverbundquote

126

9.6 Schuldenillusion der Politik

0

1

2

3

4

5

6

7

8

9

10

Jan

1989

Jan

1990

Jan

1991

Jan

1992

Jan

1993

Jan

1994

Jan

1995

Jan

1996

Jan

1997

Jan

1998

Jan

1999

Jan

2000

Jan

2001

Jan

2002

Jan

2003

Jan

2004

Jan

2005

Jan

2006

Jan

2007

Jan

2008

Jan

2009

Jan

2010

Jan

2011

Jan

2012

Jan

2013

% p.a.Zinssatz Liquiditätskredite

Die kurzfristige Verschuldung der Kommunen scheint aktuell fast nichts zu kosten, ist aber eine

Zeitbombe in den kommunalen Haushalten. Es gibt jedoch kaum eine Kommune, die sowohl auf der

Ertrags- als auch auf der Aufwandsseite ihr Konsolidierungspotential ausgereizt hat.

127

9.7 Nichtausschöpfung der eigenen Ertragsmöglichkeiten

20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635

(Dresden)

9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580

(Bremen)

883 €

713 €

659 €

594 €

583 €

jährliche Belastung

Haus 125 m²

53 %

23 %

13 %

2 %

-

Prozentuale Erhöhung

für die Steuer-

pflichtigen

Wohnung/ Haus

25 €

10,8 €

6,3 €

0,9 €

-

monatliche Mehr-

belastung

Wohnung 75 m²geschätzte

Mehr-einnahmen im Haushalt

der LHH

Grund-steuer-

hebesatz monatliche Mehr-

belastung

jährliche Belastung

371 €

297 €

270 €

244 €

239 €

11 €

4,8 €

2,6 €

0,4 €

--530

(LHHbis 2011)

70 Mio. €

30 Mio. €

17,5 Mio. €

2,5 Mio. €

auf 810(Berlin)

auf 650(Leipzig)

auf 600(LHH

seit 2012)

auf 540(Hamburg)

20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635

(Dresden)

9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580

(Bremen)

883 €

713 €

659 €

594 €

583 €

jährliche Belastung

Haus 125 m²

53 %

23 %

13 %

2 %

-

Prozentuale Erhöhung

für die Steuer-

pflichtigen

Wohnung/ Haus

25 €

10,8 €

6,3 €

0,9 €

-

monatliche Mehr-

belastung

Wohnung 75 m²geschätzte

Mehr-einnahmen im Haushalt

der LHH

Grund-steuer-

hebesatz monatliche Mehr-

belastung

jährliche Belastung

371 €

297 €

270 €

244 €

239 €

11 €

4,8 €

2,6 €

0,4 €

--530

(LHHbis 2011)

70 Mio. €

30 Mio. €

17,5 Mio. €

2,5 Mio. €

auf 810(Berlin)

auf 650(Leipzig)

auf 600(LHH

seit 2012)

auf 540(Hamburg)

128

9.8 Budgetmaximierung der Fachverwaltung und Prestigeprojekte der Politik

Zwei Beispiele aus Hamburg und Bremen

129

9.9 Gering ausgeprägtes Wirtschaftlichkeitsdenken

SprengelMuseum

VHSMusik-schule

KoKi

BäderHerren-hausen Büchereien

Hist.Museum

KestnerMuseum

Prozent

HCC Kitas

80

5550

37

2823 22 22 21

8 50

10

20

30

40

50

60

70

80

90

100

Kostendeckungsgrad

Subventionierung durch städtischen Haushalt

130

9.10 Haushaltskonsolidierung keine TOP-Priorität

OB

Querschnitts-bereiche

• Organisation• Personal• Haushalt

„organisierte Verantwortungslosigkeit“ (Gerhard Banner)

Die Verantwortung für die Haushaltskonsolidierung bzw. für die Finanzierung der kommunalen Aufgaben wird im Grunde als

alleiniges Problem des Kämmerers betrachtet. Die nachhaltige Finanzpolitik wird sonntags beschworen. Die meisten Akteure

finden aber von Montag bis Freitag jedes Einzelprojekt wichtiger.

Rat

Fachbereiche• Soziales• Schule• Gesundheit• Bau usw.

Ressourcen-verantwortung

Fachver-antwortung

allgemeine und politische Verantwortung

Einzelprojekte EinzelprojekteSparbremsenSpaßbremsen

131

9.11 Infrastrukturausbau ohne Berücksichtigung der Folgekosten

Mio. €

1961 1966 1971 1976 1981 1986 1991 1996 2001 2006 2011

0

250

500

750

1000

1250

1500

Langfristige Schulden der Landeshauptstadt Hannover

Insbesondere in den 1970er Jahren hat die Stadt Hannover ihre Infrastruktur überaus großzügig

ausgebaut. Der Anstieg der Verschuldung schien aufgrund der hohen Gewerbesteuer und der relativ niedrigen Sozialausgaben nicht besorgniserregend.

Die Folgekosten wurden völlig unterschätzt.

132

9.12 Unnütze interkommunale Konkurrenz

Hamburg

Bremen

Kassel-Calden

Dortmund

Paderborn-Lippstadt

Münster-Osnabrück

Magdeburg-Cochstedt

Berlin Tegel

Berlin Schönefeld

Köln-Bonn

Leipzig-Halle

Lübeck

Düsseldorf

Weeze

Frankfurt

Hannover

= Gesamtes Einzugsgebiet = Ausbau geplantRadius der eingezeichneten Umkreise = 75 km

Beispiel Flughäfen: Kein Land der Welt hat so viele

Flughäfen wie Deutschland!Wettbewerb ist prinzipiell gut, aber er ist stark verzerrt durch die Subventionen der öffent-lichen Hand. So entsteht z.B. gerade in Kassel-Calden ein

neuer Flughafen. Der Flughafen in Dortmund schafft es, mehr

Verlust als Umsatz zu machen.

133

9.13 Handlungsfelder der kommunalen Haushaltskonsolidierung

Exogene Handlungsansätze:• Stärkung der kommunalen

Steuerbasis im Rahmen einer Gemeindefinanzreform(Ausbau der Gewerbesteuer und Reform der Grundsteuer)

• Übernahme von Soziallasten durch den Bund

• Effektive Bildungspolitik im Sinne eines vorsorgenden Sozialstaats

• Beachtung der Konnexität• höhere Dotierung des

kommunalen Finanzausgleichs

Endogene Handlungsansätze:

• Haushaltskonsolidierung als richtungsweisende TOP-Priorität

• Deutliche Erhöhung der Erträge, insbes. der Grundsteuer

• Reduzierung des Aufwands(u.a. durch Aufgabenkritik, Um-und Rückbau der Infrastruktur und Interkommunale Zusammenarbeit)

• Wirtschaftliche Aufgaben-erfüllung (u.a durch Nutzung der Doppik)

• Investitionen in Bildung

Handlungsansätze zur Lösung der kommunalen Finanzprobleme

134

9.14 Kurz- und mittelfristige Konsolidierungsmaßnahmen

Aufwand Ertrag

Pauschalkürzungen („Rasenmäher“) Kürzung freiwilliger Zuschüsse Personalkostenreduzierung

• Stellenabbau/k.w.-Vermerke• befristete Wiederbesetzungssperre• Einstellungsstopp• Vorruhestand• Reduzierung Ausbildungsplätze

Reduzierung Sachaufwand, z.B.:• Bauliche Unterhaltung• Fortbildung• Reisekosten

Reduzierung von Transferleistungen• Bedarfsprüfung Sozialhilfe• Pflegefamilien statt Heimunterbringung

Optimierung Finanzmanagement• Liquiditätsplanung• Derivative Finanzgeschäfte• Tilgungsstreckung

Kürzung der Investitionen• Zeitliche Streckung• Verzicht auf Investitionen

Erhöhung/Einführung von Steuern• Hebesatz Gewerbesteuer• Hebesatz Grundsteuer• Anhebung/Einführung Bagatellsteuern

Gebühren• Anhebung nicht-kostendeckender Gebühren• Neue gebührenpflichtige Tatbestände

Sonstige Einnahmen • Heranziehung Unterhaltspflichtiger• Mieten und Pachten

Gewinnabführung kommunaler Unternehmen Verkauf von Vermögen

• Grundvermögen• Beteiligungen

Antrag auf Bedarfszuweisungen

Quelle: Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt, Berlin 4. Auflage 2010, S. 94.

135

9.15 Längerfristige Konsolidierungsmaßnahmen

1. Effizienzsteigernde Maßnamen• Prozessoptimierung• E-Government• Facility Management• Shared Services• Einführung Doppik

2. Privatisierungen• Formale & materielle

Privatisierungen• Eigenbetrieb / Anstalt öff. Rechts• Privatwirtschaftliche

Organisation• Public-Private-Partnership• Wahrnehmung von Aufgaben

durch Bürgerschaft

3. Aufgabenkritik• Schließung von

Einrichtungen• Verzicht auf Aufgaben• Standardreduzierung

4. Finanzierungsalternativen• Leasingmodelle• Sale-and-lease-back-Verfahren• Sponsoring• Stiftungen

5. Strategien der Kommunalentwicklung

• Ausweisung von Gewerbegebieten• Gewinnung zusätzlicher Einwohner• Interkommunale Zusammenarbeit• Einbindung der Bürger/innen

über Bürgerhaushalt

Quellenbasis: Gunnar Schwarting, Der kommunale Haushalt, Berlin 4. Auflage 2010, S. 94f.

136

9.16.1 Einnahmenerhöhungen als Bestandteil der Haushaltskonsolidierung

Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 25.

Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen? Anhebung bzw. Neuerhebung von Steuern/Gebühren/Entgelten für ...

Jede zweite Kommune plant eine Anhebung des Grundsteuerhebesatzes. Die Eintrittspreise für Bäder/Theater etc. wollen 44 Prozent erhöhen. Und jede dritte Kommune erhöht die Kita-Gebühren.

137

9.16.2 Verwaltungsinterne Maßnahmen als Bestandteil der Haushaltskonsolidierung

Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 28.

Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen? Verwaltungsinterne Konsolidierung durch…

Fast alle befragten Kommunen führen Restrukturierungen durch. Immerhin 61 Prozent planen einen Beschäftigungsabbau.

138

9.16.3 Sonstige Konsolidierungsmaßnahmen

Quelle: Ernst & Young, Kommunen in der Finanzkrise: Status Quo und Handlungsoptionen, Juli 2010, S. 31.

Ernst & Young-Umfrage: Wie reagiert Ihre Kommune auf sinkende Steuereinnahmen? Sonstige Konsolidierungsmaßnahmen…

Die Mehrheit der Kommunen spart bei den Unterhaltsausgaben für Straßen und Gebäude und beim Neubau von Straßen

139

9.17 Übersicht Haushaltssicherungskonzepte I bis VII der LHH

Programm LaufzeitPersonal-

kostenSach-

kosten*Steuer-

erhöhungBeteili-gungen

Stellen-abbau

Volumen

HK I 1994 - 1996 23 Mio. € 93 Mio. € 1 Mio. € 20 Mio. € 1.079 137 Mio. €

HK II 1997 - 1999 16 Mio. € 48 Mio. € - - 512 64 Mio. €

HK III 2000 - 2001 - 41 Mio. € - 12 Mio. € - 53 Mio. €

HK IV 2002 - 2004 27 Mio. € 71 Mio. € - 32 Mio. € 194 130 Mio. €

HK V 2005 - 2007 22 Mio. € 53 Mio. € - 18 Mio. € 362 93 Mio. €

HSK VI 2008 - 2009 2 Mio. € 27 Mio. € - 12 Mio. € 0 41 Mio. €

HSK VII** 2010 - 2012 9 Mio. € 40 Mio. € 0,4 Mio. € 8 Mio. € 186 57 Mio. €

HSK VIII** 2012 - 2014 6 Mio. € 34 Mio. € 23 Mio. € 11 Mio. € 46 74 Mio. €

Gesamt 105 Mio. € 407 Mio. € 24 Mio. € 113 Mio. € 2.379 649 Mio. €

* einschl. Gebührenerhöhungen u.ä.

** Planvolumen

Haushaltssicherungskonzepte der Stadt Hannover

140

9.18 HSK VIII: Übersicht

--17,5 Mio. €--Grundsteuer-erhöhung

5 Mio. ۆbernachtungs-steuer

Zum Vergleich:

102 Mio. €

(18 %)

11 Mio. €

(15 %)

-

-

-

11 Mio. €

Beteiligungen

36,6 Mio. €

(50 %)

4,2 Mio. €

9,9 Mio. €

-

-

Erträge

2.332 Stellen

46 Stellen

46 Stellen

-

-

-

Stellen-streichungen

19,7 Mio. €

(27 %)

6,2 Mio. €

(8 %)

Gesamt und in % des Ge-samtvolumens

374 Mio. €*

(65 %)

99 Mio. €

(17 %)HK I - HSK VII

3,2 Mio. €2,6 Mio. €Dezernats-maßnahmen

1,5 Mio. €3,6 Mio. €Pauschal-maßnahmen

15 Mio. €-Restriktive Haushaltsbe-wirtschaftung

--Beitrag der Beteiligungen

SachkostenPersonal-

kostenHSK-Blöcke

--17,5 Mio. €--Grundsteuer-erhöhung

5 Mio. ۆbernachtungs-steuer

Zum Vergleich:

102 Mio. €

(18 %)

11 Mio. €

(15 %)

-

-

-

11 Mio. €

Beteiligungen

36,6 Mio. €

(50 %)

4,2 Mio. €

9,9 Mio. €

-

-

Erträge

2.332 Stellen

46 Stellen

46 Stellen

-

-

-

Stellen-streichungen

19,7 Mio. €

(27 %)

6,2 Mio. €

(8 %)

Gesamt und in % des Ge-samtvolumens

374 Mio. €*

(65 %)

99 Mio. €

(17 %)HK I - HSK VII

3,2 Mio. €2,6 Mio. €Dezernats-maßnahmen

1,5 Mio. €3,6 Mio. €Pauschal-maßnahmen

15 Mio. €-Restriktive Haushaltsbe-wirtschaftung

--Beitrag der Beteiligungen

SachkostenPersonal-

kostenHSK-Blöcke

*keine getrennte Abrechnung von Sachkosten und Gebührenerhöhungen in den ersten HK-Programmen; Inkl. Beitrag aus Steuererhöhungen (= 1 Mio. €)

141

9.19 Auf- und Abbau beim PersonalStellenanzahl

0

200

400

600

800

1000

1200

Jugendamt Bauverwaltung

1992 2010

+ 64 %

- 23 %

142

9.20 Sparen bei Pflichtaufgaben durch Absenkung von Standards?

freiwillige Aufgaben:= 8 %

Pflichtaufgaben undAufgaben des übertragenen

Wirkungskreises:92 %

Berufsfeuerwehr:39 Mio. €

Ziel/Anspruch:Hilfsfrist: max. 9,5 Minuten

Fachbereich Recht und Ordnung:

36 Mio. €

Ziel/Anspruch:Wartezeit: durchschnittl.

max. 10 Minuten

Beispiel Beispiel

143

9.21 Grundsteuererhöhung zum 01.01.2012

24 % der Grundsteuer stammen von Einfamilienhäusern. 42 % werden von Unternehmen bezahlt.

20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635

(Dresden)

9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580

(Bremen)

883 €

713 €

659 €

594 €

583 €

jährliche Belastung

Haus 125 m²

53 %

23 %

13 %

2 %

-

Prozentuale Erhöhung

für die Steuer-

pflichtigen

Wohnung/ Haus

25 €

10,8 €

6,3 €

0,9 €

-

monatliche Mehr-

belastung

Wohnung 75 m²geschätzte

Mehr-einnahmen im Haushalt

der LHH

Grund-steuer-

hebesatz monatliche Mehr-

belastung

jährliche Belastung

371 €

297 €

270 €

244 €

239 €

11 €

4,8 €

2,6 €

0,4 €

--530

(H-alt)

70 Mio. €

30 Mio. €

17,5 Mio. €

2,5 Mio. €

auf 810(Berlin)

auf 650(Leipzig)

auf 600(H-neu)

auf 540(Hamburg)

20 %9,5 €698 €4,2 €289 €26 Mio. €auf 635

(Dresden)

9 %4,5 €637 €2 €263 €12,5 Mio. €auf 580

(Bremen)

883 €

713 €

659 €

594 €

583 €

jährliche Belastung

Haus 125 m²

53 %

23 %

13 %

2 %

-

Prozentuale Erhöhung

für die Steuer-

pflichtigen

Wohnung/ Haus

25 €

10,8 €

6,3 €

0,9 €

-

monatliche Mehr-

belastung

Wohnung 75 m²geschätzte

Mehr-einnahmen im Haushalt

der LHH

Grund-steuer-

hebesatz monatliche Mehr-

belastung

jährliche Belastung

371 €

297 €

270 €

244 €

239 €

11 €

4,8 €

2,6 €

0,4 €

--530

(H-alt)

70 Mio. €

30 Mio. €

17,5 Mio. €

2,5 Mio. €

auf 810(Berlin)

auf 650(Leipzig)

auf 600(H-neu)

auf 540(Hamburg)

144

9.22 Erste Hebesatzerhöhung seit 20 Jahren

250

300

350

400

450

500

550

600

1961 1965 1969 1973 1977 1981 1985 1989 1993 1997 2001 2005 2009

Grundsteuer-hebesatz

145

Freitag, 20.06.14, 16.15-17.45 Uhr

10. Gemeindefinanzreform

146

10.1 Spannungsfelder einer Gemeindefinanzreform

Kooperativer FöderalismusWettbewerbsföderalismus

Kommunen Zentralstaat

Literatur: David E. Wildasin, Public Expenditures Determined by Voting With One's Feet and Public Choice, in: Scandinavian Journal of Economics 79 (1977), S. 326-337, sowie ders., Urban Public Finance, Chur u.a. 1986

(Kommunaler) Wettbewerb um Einwohner/innen und Unternehmen (Steuer- und Ausgabenhöhe, Qualität der komm. Dienstleistungen)

Finanzautonomie/Trenn-system der einzelnen Gebietskörperschaften

Ziel: Optimale Allokation

Gemeinschaftsaufgaben/ -steuern und stark aus-gebauter Finanzausgleich

Wanderungsbewegungen von Einwohner/innen und Unternehmen nicht erwünscht

Ziel: Gleichwertigkeit der Lebensverhältnisse/ optimale Distribution

147

10.2 Anforderungen an eine Gemeindefinanzreform

Gerichte Verwaltung

Unternehmen

Standortqualität

Kommunen

Verstetigung des Aufkommens Finanzautonomie

Bürger/innen

Verteilungsgerechtigkeit Wohnortqualität

EuropatauglichkeitVerfassungskonformität Administrierbarkeit

148

10.3 Anforderungen an kommunale Steuern

Spezifische Anforderungen an kommunale Steuern (unter Berücksichtigung einer äquivalenzorientierten Finanzierung)

Allgemeine Anforderungen an

Steuern

• Allokation (z.B. Neutrali-tät der Besteuerung, fiskalische Äquivalenz, Durchsetzbarkeit im intern. Wettbewerb)

• Stabilisierung• Distribution • Administrierbarkeit• Rechtskonformität

Bedarfsgerechtigkeit

• Finanzielle Eigen-verantwortung und Beweglichkeit (Hebesatzrecht)

• Örtliche und gruppenspezifische Radizierbarkeit (z.B. Bezug zur lokalen Wirtschaftskraft)

• Fühlbarkeit (Schutz vor „Anspruchs-inflation“ und Kostenexplosion)

Anreizkompatibilität

• Stetigkeit des Steuerauf-kommens

• Proportionale Wachstums-reagibilität

• Geringe Konjunktur-reagibilität

• Bedarfsge-rechte inter-kommunale Steuerkraft-verteilung

• Absicherung gegen eine einseitige lokale Wirt-schaftsstruktur

Niveau-gerechtigkeit

Struktur-gerechtigkeit

Quelle: Martin Junkernheinrich, Reform des Gemeindefinanzsystems: Mission Impossible?, in: Vierteljahreshefte zur Wirtschaftsforschung 72 (2003), S. 423-443, hier S. 430.

149

10.4 Konjunkturreagibilität der Gewerbesteuer als Problem

100

200

300

400

500

600

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012

-6

-4

-2

0

2

4

6

Bruttoinlandsprodukt Gewerbesteuer Stadt Hannover

Quelle: Bruttoinlandsprodukt bis 2011: Statistisches Bundesamt, Statistisches Jahrbuch 2012, S. 321 (Tab. 12.1).

Gewerbesteuer in Mio. €

BIP-Wachstum in %(im Vgl. zum Vorjahr)

150

10.5 Ungleiche Verteilung der Gewerbesteuerkraft als Problem

0

250

500

750

1000

1250

1500

1750

2000

2250

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 88f. (Tab. 2).

€ je. Ew.

151

10.6 Veraltete Bemessungsgrundlage der Grundsteuer als Problem

• Reform lange überfällig! Als Berechnungsgrundlage für die Grundsteuer dienen Einheitswerte, welche durch das Finanzamt festgestellt werden. Diese wurden seit 46 Jahren nicht mehr angepasst, obwohl die Hauptfeststellung alle sechs Jahre erfolgen sollte.

• Fläche oder Verkehrswerte als neuer Maßstab?

• Flächensteuer leichter administrierbar• Verkehrswerte gerechter (höhere

Grundsteuer für eine Villa als für eine gleich große „Bruchbude“), dynamischer im Ertrag und aus finanzwissenschaftlicher Sicht überlegen (Äquivalenzprinzip)

• Streit zwischen den Bundesländern über den richtigen Reformansatz

Quelle: Horst Zimmermann, Die Grundsteuer als geborene Gemeinde-steuer, in: Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.

152

10.7 Gegenwärtiges Gemeindefinanzsystem (seit 1969/1998)

Gegenwärtiges Gemeindefinanzsystem

Kommunale Beteiligung an der Umsatz-

steuer

Kommunale Beteiligung

an der Einkommen

-steuer

Gewerbe-steuer

(kommunales Hebesatzrecht;

Umlage an Bund/Land)

Grundsteuer(kommunales

Hebesatzrecht)

153

10.8 Gemeindefinanzsystem im Kaiserreich

Miquelsche Finanz-reform von 1893/95

Kommunale Zuschläge

auf die Einkommen

-steuer

Gewerbe-steuer

(kommunales Hebesatzrecht)

Grundsteuer(kommunales

Hebesatzrecht)

154

10.9 Gemeindefinanzreform als „mission impossible“?

2003: Einsetzung einer Gemeindefinanzreformkommission, die an den Gegensätzen von Kommunal- und Wirtschaftsverbänden scheitert (einziges Ergebnis: Senkung der Gewerbesteuerumlage)

2010: Kommission zur Neuordnung der Gemeindefinanzen• „Die Aufgabe der Kommission wird darin bestehen, Vorschläge zu

unterbreiten, wie eine Neuordnung der Gemeindefinanzierung aussehen kann. … Neben zu prüfenden Entlastungsmöglichkeiten auf der Ausgabenseite (z. B. Flexibilisierung von Standards) wird die Kommission auch über einen Ersatz für die Gewerbesteuer nachdenken, der aufkommensneutral, also ohne zusätzliche Belastung, auskommen soll. Geprüft werden sollen u. a. ein kommunaler Zuschlag auf die Einkommen- und Körperschaftsteuer sowie ein höherer Anteil der Kommunen an der Umsatzsteuer.“ (BMF)

• Ergebnis: keine Änderung im Steuerbereich; Übernahme der Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung durch den Bund

155

10.10 Vorschlag vom BDI/VCI (von 2001)

BDI/VCI

Kommunale Zuschläge

auf die Einkommen

-steuer

Kommunale Zuschläge

auf die Körperschaft

-steuer

Reformierte Grundsteuer

Quelle: Bundesverband der Deutschen Industrie (BDI) / Verband der Chemischen Industrie (VCI), Verfassungskonforme Reform der Gewerbesteuer, Köln 2001

156

10.11 Vorschlag der kommunalen Spitzenverbände (von 2003)

Kommunale Spitzenverbände

Kommunale Beteiligung

an der Einkommen

-steuer

Revitalisierte Gewerbe-

steuer

Reformierte Grundsteuer

Quelle: Bundesvereinigung der kommunalen Spitzenverbände, Vorschlag für eine modernisierte Gewerbesteuer, Köln 2003

157

10.12 Ausbau der Bemessungsgrundlage der Gewerbesteuer

• Erweitung des Kreises der Steuerpflichtigen, insbes. um Freiberufler/innen (Aufkommen: +20 % )

• stärkere Beschränkung der Verlustübertragungen• vollständige Hinzurechnung aller Zinsen (Aufkommen: +12,5 %)• Stärkung der ertragsunabhängigen Elemente erhöht das Aufkommen,

vermindert die Konjunkturabhängigkeit und verhindert ökonomische Fehlanreize

- derzeit Bevorzugung Fremdkapitaleinsatz gegenüber Finanzierung über Eigenkapital, z.B. Anreiz für kreditfinanzierte Firmenübernahmen

- derzeit Anreiz, das Steuersubstrat ins Ausland zu verlagern, z.B. über Leasinggeschäfte oder konzerninterne Kredite

Quelle: Stefan Ronnecker, Die gewerbesteuerlichen Hinzurechnungen im Kontext der Gemeindefinanzreform sowie Michael Broer, Steuersystematische Überlegungen und empirische Wirkungsanalysen zur aktuellen Gewerbesteuerreformdiskussion, beide in: Marc Hansmann (Hg.), Kommunalfinanzen in der Krise. Problemlagen und Handlungsansätze, Berlin 2011.

158

10.13 Vorschlag der Stiftung Marktwirtschaft

Stiftung Marktwirtschaft

Bürgersteuer (kommunales

Hebesatzrecht)

Kommunale Unternehmen-

steuer („kommunale Körperschaft-

steuer“)

Beteiligung der Kommunen am

Lohnsteuer-aufkommen

Reformierte Grundsteuer

Quelle: Stiftung Marktwirtschaft, Steuerpolitisches Programm der Kommission „Steuergesetzbuch“, Berlin 2006

159

10.14 Das Problem der Gewinner und Verlierer von Gemeindefinanzreformen

160

10.15 Zeitlich befristeter Generationen- oder Nachhaltigkeitsbeitrag

Vorschlag der Ruhrgebietsstädte , einen „zeitlich auf die Konsolidierungsphase befristeten Generationen- oder Nachhaltigkeitsbeitrag“ einzuführen, der als Zuschlag auf die Grund- oder Einkommensteuer das Vorjahresdefizit ausgleicht.

Begründung: „Die mangelnde Spürbarkeit finanzpolitischer Entscheidungen stellt ein Kardinalproblem der kommunalen Haushaltspolitik dar und ist eine zentrale Ursache für die hohe Verschuldung. Solange die Politik mit der Kreditaufnahme über die Möglichkeit verfügt, öffentliche Leistungen scheinbar zum Nulltarif anbieten zu können, wird das Risiko fortdauernder Defizite bestehen bleiben. Eine wirksame Schuldenbegrenzung muss folgerichtig auch am Preis der Verschuldung ansetzen. Bürgerinnen und Bürger, Wirtschaft und Politik – die Nachfrager und Anbieter kommunaler Leistungen – müssen die Kosten ihres Handelns spätestens dann zu spüren bekommen, wenn die Verschuldung eine im Rahmen der neuen Verschuldungs- und Haushaltssicherungsregelungen bestimmte Grenze erreicht hat. Das Überschreiten dieser Kreditobergrenze sollte regelgebunden einen eigenständigen finanziellen Beitrag zur Haushaltssicherung aktivieren. Damit kann der Inflation von Ausgabenwünschen entgegenwirkt werden, die von nachfolgenden Generationen bezahlt werden müssen.“

Quelle: Stadt Mühlheim an der Ruhr (Hg.), Wege aus der Schuldenfalle. Forderungen der Städte des Ruhrgebiets und des Bergischen Landes zur Gemeindefinanzpolitik, Essen 2008, S. 27.

161

10.16 Anforderungen an kommunale Aufgaben

Flexibilität/ Beeinflussbarkeit

Aufgaben-wandel

Einnahmen-veränderung

Präferenzen Bürger/innen

Präferenzen Unternehmen

Ungeteilte VerantwortungKonnexität

Subsidiarität

Vermeidung Spill-over-Effekte

Kommunale Selbstverwaltung

162

10.17 Entwicklung der Sozialausgaben als grundlegendes Problem der Kommunalfinanzen

0

10

20

30

40

50

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

Sozialausgaben

Mrd. €

Quelle: bis 2009: Gemeindefinanzbericht 2010, Tabelle 1a im Tabellenanhang (alte und neue Länder); 2010-2012:Gemeindefinanzbericht 2012, S. 11.

163

10.18 Übernahme der Grundsicherung im Alter durch den Bund als Reformansatz von 2011

0,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

4,0

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Im Februar 2011 wurde im Rahmen der Hartz-IV-Reform beschlossen, dass der Bund schrittweise die Grundsicherung im Alter und bei Erwerbsminderung übernimmt. Bisherbezahlt der Bund 16 % der Ausgaben. Ab 2012 werden es 45 %, 2013 75 % und 2014 schließlich 100 %. Damit entlastet der Bund die Kommunen um mind. 4 Mrd. € jährlich. Aufgrund der demographischen Entwicklung werden in Ausgaben weiterhin stark steigen.

Quelle: Deutscher Städtetag (Hrsg.), Sozialleistungen der Städte in Not. Zahlen und Fakten zur Entwicklung kommunaler Sozialausgaben, Berlin und Köln 2010, S. 21f.

0

10000

20000

30000

40000

50000

60000

70000

80000

90000

2003 2004 2005 2006 2007 2008

Anzahl der EmpfängerNettoausgaben (in Mrd. Euro)

164

10.19 Kommunalinsolvenz als Reformansatz?

Wie kann man sich die Insolvenz einer Kommune vorstellen?

Eine Kommune kann nicht einfach abgewickelt werden, da die meisten städtischen Aufgaben fortbestehen müssen.

Bei drohender Zahlungsfähigkeit oder Überschuldung wäre ein Insolvenz-verfahren mit der Zielrichtung einer grundlegenden Sanierung einzuleiten.

Anstelle der Selbstverwaltungsorgane würde ein Insolvenzverwalter eingesetzt werden.

Dieser würde einen umfassenden Sanierungsplan (bestehend aus Aufgaben-abbau, betriebsbedingten Kündigungen, Verkauf von Vermögenswerten, Steuererhöhungen, Verzicht der Gläubiger auf einen Teil ihrer Forderungen) erarbeiten und umsetzen.

Die Kommune wäre danach zwar finanziell saniert, würde aber erheblich weniger Lebensqualität aufweisen.

Die Insolvenz stellt nur eine ultima ratio dar.

Sie ist überhaupt nur denkbar, wenn der kommunale Spielraum auf der Einnahmenseite erheblich ausgeweitet wird.

165

10.20 Chancen und Risiken einer Kommunalinsolvenz

Sanierungsansatz für überschuldete Kommunen

Der bequeme Weg der Kredit-finanzierung wird schwieriger.

Logische Konsequenz aus der Doppik-Umstellung

Insolvenz kein Ausweg für strukturschwache Kommunen

Kredite werden durch Rating teurer.

Kommune ist kein Unternehmen, kann nicht vom Markt verschwinden.

Disziplinierungsinstrument für Fachpolitik und Fachverwaltung

Chancen

Aushöhlung der kommunalen Selbstverwaltung

Risiken

Weiterführende Literatur: Stephan Brand, Kommunale Insolvenz und Kommunalrating als Steuerungsinstrumente einer nachhaltigen Finanz- und Haushaltspolitik, Diss. Kaiserslautern 2013, Berlin 2014; Christian Magin, Kommunale Rechnungslegung. Konzeptionelle Überlegungen, Bilanzanalyse, Rating und Insolvenz, Diss. Speyer 2010, Wiesbaden 2011, S. 202-231; Hannes Rehm/Sigrid Matern-Rehm, Kommunalfinanzen, Wiesbaden 2010, S. 175-187; Charles B. Blankart, Föderalismus in Deutschland und Europa, Baden-Baden 2007 (= Neue Studien zur Politischen Ökonomie Bd. 1), insb. S. 169-178; Friedrich L. Cranshaw, Insolvenz- und finanzrechtliche Perspektiven der Insolvenz von juristischen Personen des öffentlichen Rechts, insbesondere Kommunen, Berlin 2007 (= Schriften zum Deutschen, Europäischen und Internationalen Insolvenzrecht Bd. 7); Stefan Niederste Frielinghaus, Die kommunale Insolvenz als Sanierungsansatz für die öffentlichen Finanzen, Stuttgart 2007 (= Schriften zum deutschen und europäischen Kommunalrecht Bd. 30); Jens Lehmann, Die Konkursfähigkeit juristischer Personen des öffentlichen Rechts, Berlin 1999 (= Schriften zu Öffentlichen Recht Bd. 779), insbesondere S. 91-106.

166

Freitag, 04.07.14, 14.30-16.00 Uhr

11. Kommunaler Finanzausgleich

167

11.1 Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs

Funktionen des kommunalen Finanzausgleichs

Ausgleichende, distributive Funktion: Ausgleich von Finanzkraft und Finanzbedarf zwischen Kommunen zur Herstellung gleicher Lebensverhältnisse

Raumordnungspolitische, allokative Funktion: Berücksichtigung von spill-over-Effekten (räumlicher externer Effekte)

Ergänzende, fiskalische Funktion: Auffüllung der kommunalen Einnahmen (notwendig durch kommunalen fiscal gap)

Lenkende Funktion: Zweckbindung von staatlichen Zuweisungen mit dem Ziel, das kommunale Leistungsangebot zu beeinflussen

168

11.2 Struktur des kommunalen Finanzausgleichs

Mittelherkunft Freiheitsgrad Verwendung

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 58 (Übersicht 15).

Steuerverbund

Allgemeine Zuweisungen(disponibel)

Spezielle Zuweisungen

(zweckgebunden)

Investive und lfd. Zweckzuweisungenund Erstattungen

Schlüssel-zuweisungen

Bedarfszuweisungen: 0,4 %

Allg. Zuweisungen

Schule, Kultur

Soziales,GesundheitSport

Unternehmen

Bauwesen

Sonstige Landes-und Bundesmittel

0bligatorisch• Einkommensteuer• Körperschaftsteuer• Umsatzsteuer

Fakultativ• Länderfinanz-

ausgleich• Gewerbesteuer-

umlage• Grunderwerbsteuer• andere

Landessteuern

57 %

43 %

48 %

9 %

6 %

31 %

2 %

2 %

169

11.3 Bedeutung der kommunalen Zuweisungen im Haushalt des Landes Niedersachsen

Zinsen 2,2 Mrd. € = 9%

Investitionen 1,6 Mrd. € = 6%

Sachausgaben 1,4 Mrd. € = 6%

Personalausgaben 9,7 Mrd. € = 39%

Zuweisungen an Kommunen / kommunaler

Finanzausgleich; 6,5 Mrd. € = 26%

Zuschüsse und Zuweisungen

(ohne Kommunen) 3,6 Mrd. € = 14%

Quelle: www.mf.niedersachsen.de und Niedersächsisches Finanzministerium, Niedersächsische Haushalts- und Finanzpolitik, S. 28, eigene Darstellung; Erläuterung: Haushaltsplan 2011.

170

11.4 Grundsätzlicher Aufbau des kommunalen Finanzausgleichs

Quelle: Thomas Lenk, Hans-Joachim Rudolph, Die kommunalen Finanzausgleichssysteme in der Bundesrepublik Deutschland. Der Ausgleich zwischen Finanzbedarf und Finanzkraft, in: Michael Nierhaus (Hg.), Kommunalfinanzen. Beiträge zur aktuellen Debatte, S. 57-68, hier S. 58 (KWI-Arbeithefte 9).

Einnahmen des Landes

Finanzausgleichsmasse

Allgemeine Zuweisungen Zweckzuweisungen

Schlüsselzuweisungen Bedarfszuweisungen

Gemeinden Kreisfreie Städte Landkreise

grundsätzlich: Finanzbedarf minus Finanzkraft

Finanzausgleichszuweisungen an die Kommunen

171

11.5 Rechtliche Grundlagen des niedersächsischen Finanzausgleichs

Art. 28 Abs. 2 GG sichert den finanziellen Bestandteil der kommunalen Selbstverwaltung

Art. 106 Abs. 7 GG bestimmt, dass die Länder einen Teil ihrer Steuern an die Kommunen weiterzuleiten haben.

Art. 58 NV verpflichtet das Land u.a. zum Finanzausgleich („… die zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichen Mittel…“).

Niedersächsisches Gesetz zur Regelung der Finanzverteilung zwischen Land und Kommunen (NFVG): Regelungen zur Mittelhöhe, zum Mitteleinsatz und -verwendung (vertikale Verteilung)

Niedersächsisches Gesetz über den Finanzausgleich (NFAG): Regelungen zur Verteilung der Mittel zwischen den Kommunen (horizontale Verteilung)

172

11.6 Aufbau des niedersächsischen Finanzausgleichs

Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 492-503, hier S. 493.

Steuerverbundmasse (insbes. Einkommen-, Körper-schaft-, Umsatz-, Kfz-Steuer und Länderfinanzausgleich)

Besondere Steuerverbundmasse (Grunderwerbsteuereinnahmen)

multipliziert mit Verbundquote von15,50 % (laut Nds. Finanzverteilungsgesetz)

multipliziert mit Verbundquote von 33,0 % (laut NFAG)

Zuweisungsmasse 3.081 Mio. €

Schlüsselzuweisungen

Gemeindeaufgaben 49,2 % Kreisaufgaben 50,8 %

Bedarfszuweisungen 49 Mio. €

Zuweisungen für Aufga-ben des übertragenen

Wirkungskreises 388 Mio. €

Schlüsselzuweisungen 2.643 Mio. €

Bedarfsansatz: 100 % Bevölkerungsansatz

Bedarfsansatz: 59,6 % Einwohneranzahl30,2 % Sozialhilfelasten10,2 % Fläche

173

11.7 Entwicklung der Verbundquote und der Verbundmasse in Niedersachsen seit 1980

1000

1500

2000

2500

3000

3500

1980 1985 1990 1995 2000 2005 2010

Zu

we

isu

ng

sm

as

se

in T

au

se

nd

€

13

16

19

22

25

Ste

ue

rve

rbu

nd

qu

ote

in %

Zuweisungsmasse Steuerverbundquote

Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 494.

174

11.8 Vertikale Verteilung: Verbundgrundlagen und Verbundquoten (in %) im Ländervergleich

Quelle: Gemeindefinanzbericht 2012, 59.

Verbundgrundlagen B-W Bayern Hessen Nds. NRW R-P S S-H

Einkommensteuer 23,0 12,5 23,0 15,5 23,0 21,0 20,555 17,74

Körperschaftsteuer 23,0 12,5 23,0 15,5 23,0 21,0 20,555 17,74

Umsatzsteuer 23,0 12,5 23,0 15,5 23,0 21,0 20,555 17,74

Gewerbesteuer-

umlage23,0 12,5 - - - - - -

Länderfinanz-

ausgleich23,0 12,5 23,0 15,5 - 21,0 20,555 17,74

Grunderwerbsteuer 38,9 38,1 23,0 33,0 23,0 21,0 20,555 17,74

Kfz-Steuer 17,5 51,0 - 15,5 - 21,0 20,555 17,74

175

11.9 Grundprinzip der horizontalen Verteilung im niedersächsischen Finanzausgleich

Zuweisungen für Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises (Höhe: 75 % des pauschalierten Netto-Kostensatzes für die Aufgaben des übertragenen Wirkungskreises)

Schlüsselzuweisungen

Gemeindeaufgaben 49,2 % Kreisaufgaben 50,8 %

Einwohnerzahl (pro Kopf)

Bedarfsmesszahl minus

Steuerkraftmesszahl (ermittelt aus jeweiliger Höhe der Real-

steuern, Einkommen- und Umsatzsteuer)

negatives Ergebnis:„Abundante“ Kommunen erhält keine

Schlüsselzuweisung, sondern zahlt Finanzausgleichsumlage

(insgesamt 60 Mio. € in 2012)

positives Ergebnis:Kommune erhält Schlüsselzuweisung

(in Höhe von 75 %der Differenz bei einem garantierten Sockelbetrag)

176

11.10 Bedarfsansatz für Gemeindeaufgaben

Der Bedarfsansatz für Gemeindeaufgaben ist der Bevölkerungsansatz, bei dem die Einwohnerzahl der Gemeinde mit dem Gemeindegrößenansatz multipliziert wird. Der Ansatz der „veredelten“ Einwohner-anzahl stammt von Johannes von Popitz aus dem Jahre 1932 und folgt dem Brechtschen Gesetz.

100

120

140

160

180

200

10.000 20.000 50.000 100.000 250.000 500.000

Emden 125,6

Uetze 110,2

Oldenburg 155,1

Hannover 180

Elze 100

Bsp. Hannover: 523.0500 Einw. multipliziert mit 1,8 (= 942.000 Bedarfseinwohner) multipliziert mit einem einheitlichen Grundbetrag ergibt die Bedarfsmesszahl. Die Bedarfsmesszahl wird der Steuerkraftmesszahl gegenübergestellt und zu 75 % als Schlüsselzuweisung überwiesen. Bei steuerschwachen Kommunen wird ein Sockelbetrag garantiert. Eine sehr hohe Steuerkraft wird durch die Finanzausgleichsumlage abgeschöpft.

177

11.11 Bedarfsansatz für Kreisaufgaben

2006

65%

35%

Ein-wohner

Sozial-lasten

"Fläche"

2007

55%35%

10%

Die um die Sonderansätze (Soziallasten und Flächenfaktor) erhöhte Einwohnerzahl wird mit einem einheitlichen Grundbetrag multipliziert und ergibt dann die Bedarfsmesszahl. Die Bedarfsmesszahl wird der Umlagekraftmesszahl gegenübergestellt und zu 75 % als Schlüsselzuweisung überwiesen. Nicht nur die Landkreise, sondern auch die kreisfreien Städte erhalten Schlüsselzuweisungen für Kreisaufgaben.

178

11.12 FAG-Zuweisungen für ausgewählte Städte/Kreise im Jahr 2013

Stadt/Kreis Schlüssel-zuweisungen

(in 1.000 €)

übertr. Wirk. kreis

FAG-Umlage

insgesamt Vergleich zum Vorjahr

Gemeinde-aufgaben

Kreis-aufgaben

in 1.000 € in 1.000 € in 1.000 € pro Ew. in 1.000 € in %

Braunschweig 63.941 13.952 11.707 - 89.600 356,42 +8.051 +10

Wolfsburg - - 5.728 48.131 -42.404 -344,78 -19.877 -

Wilhelmshaven 32.504 20.414 3.762 - 56.680 697,92 +2.039 +4

LHH 72.041 - 24.549 - 96.589 183,23 +4.502 +5

Region H - 179.445 16.119 - 200.619 176,12 +5.386 +3

Ldkrs. Lüchow-

Dannenberg- 20.196 1.639 - 21.835 440,48 +1.137 +6

Burgdorf 7.557 - 759 - 8.315 277,66 -87 -1

Burgwedel - - 353 386 -34 -1,64 +57 -

Quelle: Landesbetrieb für Statistik und Kommunikationstechnologie Niedersachsen, Berechnung für das Ministerium für Inneres und Sport, vorläufiger kommunaler Finanzausgleich 2013, 21.11.2012 (Tabelle 9).

179

11.13 Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs (vor Schlüsselzuweisungen)

Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 499.

180

11.14 Ausgleichswirkungen des Finanzausgleichs (nach Schlüsselzuweisungen)

Quelle: Karl-Heinz Haupt, Der kommunale Finanzausgleich 2012, in: Statistische Monatshefte Niedersachsen 9/2012, S. 499.

181

11.15 Probleme des kommunalen Finanzausgleichs

Ausgleichende, distributive Funktion

Raumordnungspolitische, allokative Funktion

Ergänzende, fiskalische Funktion

Lenkende Funktion

Fehlallokation; Gerechtigkeit erreichbar?

Haben Großstädte zwangsläufig einen größeren Finanzbedarf als Kleinstädte?

Kommunen in staatlicher Abhängigkeit

Beschränkung der komm. Selbstverwaltung; Fehlanreize

182

11.16 Politische Ökonomie des kommunalen Finanzausgleichs

Hoher auszuschüttender Betrag in der Verfügung des Landesgesetzgebers

Empfänger des Betrages landespolitisch sehr bedeutsame Zielgruppe

Kommunaler Finanzausgleich von großer Bedeutung für die Landespolitik

Ständiger Zankapfel zwischen Land und Kommunen

Vorgaben des Staatsgerichtshofes:

• Beachtung der Verteilungssymmetrie

• Verbot der Über- und Unternivellierung

• Aufgaben- und Ausgabengerechtigkeit

183

Freitag, 04.07.14, 16.15-17.45 Uhr

12. Kreis- und Regionsfinanzen

184

12.1 Einnahmen- und Ausgabenstruktur der westdeutschen Landkreise

Ausgaben Mrd. €

Verwaltungshaushalt

Personal 7,2

Sachaufwand 6,2

Soziale Leistungen 15,9

Zinsen 0,6

Zahlungen an den öffentlichen Bereich

8,4

Sonstige Ausgaben 2,6

Gesamt 40,9

Einnahmen Mrd. €

Verwaltungshaushalt

Steuern 0,02

Gebühren 2,3

Kreisumlage 20,0

Zahlungen von Bund und Land

16,5

Sonstige Einnahmen 3,6

Gesamt 42,4

Quelle: Deutscher Landkreistag; Erläuterung: Prognose für 2012

Vermögenshaushalt

Investitionszahlungen 1,1

Sonstige Einnahmen 0,4

Gesamt 1,5

Finanzierungssaldo: - 0,5 Mrd. €

Vermögenshaushalt

Investitionen 2,4

Sonstige Ausgaben 1,1

Gesamt 3,5

185

12.2 Entwicklung der Kassenkredite und der Finanzierungssaldos der Landkreise

Kassenkredite in Mrd. €

Finanzierungssaldo in Mrd. €

Quelle: Landkreistag (eigene Darstellung)

0

2

4

6

8

10

1992 1994 1996 1998 2000 2002 2004 2006 2008 2010 2012

-2

-1

0

1

2

Finanzierungssaldo Kassenkredite

186

12.3 Regionale Verteilung der defizitären Landkreise

Quelle: Landkreistag

187

12.4 Anteil der Sozialausgaben der Landkreise an laufenden Ausgaben

0

5

10

15

20

25

30

35

40

1980 1990 2000 2010 2012

%

Quelle: Landkreistag

188

12.5 Infrastrukturrückstand der Landkreise in 2011

0

500

1.000

1.500

2.000

2.500

3.000

3.500

4.000

Str

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Mrd. €

Quelle: Landkreistag

Rückstand insgesamt: 12,492 Mrd. €

189

12.6 Jahresergebnisse der Region von 20111 bis 2013

190

12.7 Aufwendungen der Region nach Aufgabenbereichen in 2013

191

12.8 Sozialausgaben als Kostentreiber im Regionshaushalt

192

12.9 Entwicklung der Erträge im Ergebnishaushalt der Region von 2009 bis 2013

193

12.10 Umlagegrundlagen Regionsumlage in 2013

194

12.11 Aufteilung der Regionsumlage auf die Kommunen

195

12.12 Investitionen der Region nach Teilhaushalten in 2013

196

12.13 Entwicklung der Defizite der Region von 2002 bis 2013

197

12.14 Schuldenentwicklung der Region von 2001 bis 2013

198

Freitag, 11.07.14, 14.30-16.00 Uhr

13. Kommunale Unternehmen

199

13.1 Beteiligungsportfolio der Landeshauptstadt Hannover

Eigenbetriebe (ohne eigene Rechtspersönlichkeit)

Wohnungsbau Ver- und Entsorgung und Verkehr

UmweltWirtschaft und Beschäftigung

• VVG Versorgungs- und Verkehrs-gesellschaft mbH- infra GmbH- üstra AG- SWH AG

• Flughafen Hannover GmbH

• aha Zweckverband

• Städtische Häfen Hannover

• Stadtentwässerung Hannover

• union-boden gmbh

• hannover impuls GmbH

• Deutsche Messe AG

• Sparkasse Hannover (AöR)

• HCC

• GENAMO mbH

• Klimaschutzagentur gGmbH

• proKlima GbR

• GBH GmbH

200

13.2 Gesamtleistungen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover

Gesamtleistungen und Gesamteinnahmen 2008 - 2012 in TEUR

2008 2009 2010 2011 2012union-boden gmbh 11.461 11.293 11.458 12.123 13.468Hafen Hannover GmbH 2.314 2.141 2.278 2.155 2.462Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover mbH 82.686 85.450 85.126 84.017 86.532Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH 7 10 68 49 67 infra Infrastrukturgesellschaft Region Hannover GmbH 2.876 9.035 11.158 13.273 10.997 üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe AG 214.814 221.341 204.425 193.426 186.600 Stadtwerke Hannover AG 3.114.832 3.185.231 2.770.673 2.944.983 2.808.818Hannover Holding für Wirtschaftsförderung, Marketingund Tourismus GmbH 311 528 556 - - hannoverimpuls GmbH 5.824 9.349 9.034 12.356 13.131 Existenzgründungszentrum Hannover GmbH 442 - - - - Technologie-Centrum Hannover GmbH 3.351 - - - - hannover.de Internet GmbH 368 346 533 429 686 Hannover Marketing und Tourismus GmbH 7.804 7.973 7.932 7.196 7.230GENAMO GmbH 823 471 324 528 294Deutsche Messe AG1) 264.757 233.069 220.221 305.279 262.327Sommerlager Otterndorf Energie GmbH 156 140 133 148 150Misburger Hafen GmbH 1.186 1.186 1.272 1.249 1.215Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH 147.810 142.063 138.970 146.101 145.428Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH 1.611 1.957 2.359 1.978 2.056Gesellschaft für Verkehrsförderung mbH 4.008 4.047 3.883 5.094 4.084

Gesamtleistungen der ausgewählten Beteiligungsunternehmen 3.867.441 3.915.630 3.470.403 3.730.384 3.545.545

Hannover Congress Centrum 15.202 16.090 15.526 17.433 17.094Stadtentwässerung Hannover 94.259 93.539 95.541 101.084 100.553Städtische Häfen Hannover 13.513 13.082 14.448 15.947 16.370Städtische Alten- und Pflegezentren 22.536 24.163 24.697 24.956 25.319

Gesamtleistung der Eigenbetriebe 145.510 146.874 150.212 159.420 159.336

Gesamteinnahmen Landeshauptstadt Hannover - Kernhaushalt 1.614.323 1.460.023 1.807.847 1.689.005 1.839.601 2)

1) Konzernangeben2) vorläufig Stand: J uli 2013

201

13.3 Investitionen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover

Investitionen 2008 - 2012 in TEUR

2008 2009 2010 2011 2012union-boden gmbh 2.010 11.080 21.761 16.037 6.549Hafen Hannover GmbH 518 249 1 0 611Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover mbH 15.049 19.362 20.547 20.664 33.006Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH 0 0 0 0 0 infra Infrastrukturgesellschaft Region Hannover GmbH 21.238 27.723 27.624 26.567 29.236 üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe AG 20.831 12.995 15.296 104.347 10.209 Stadtwerke Hannover AG 106.972 600.485 443.615 120.503 85.264Hannover Holding für Wirtschaftsförderung, Marketingund Tourismus GmbH 4.124 24.025 0 - - hannoverimpuls GmbH 3.319 28.063 47 536 278 Existenzgründungszentrum Hannover GmbH 1 - - - - Technologie-Centrum Hannover GmbH 46 - - - - hannover.de Internet GmbH 3 1 1 29 294 Hannover Marketing und Tourismus GmbH 10 20 65 247 178GENAMO GmbH 72 0,4 0 27,0 0Deutsche Messe AG1) 17.467 16.117 49.476 33.158 32.646Sommerlager Otterndorf Energie GmbH 3 0 0 0 0Misburger Hafen GmbH 5 6 57 140 582Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH 24.555 34.374 22.593 38.634 17.690Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH 42 53 37 7 3Gesellschaft für Verkehrsförderung mbH 48 57 27 8 6

Investitionen der ausgewählten Beteiligungsunternehmen 216.313 774.610 601.147 360.904 216.552

Hannover Congress Centrum2) 1.726 126.557 595 1.657 4.362Stadtentwässerung Hannover 9.705 15.654 15.469 20.623 22.304Städtische Häfen Hannover 875 3.138 1.671 4.846 6.541Städtische Alten- und Pflegezenren 9.081 2.285 2.466 2.249 2.268

Investitionen der Eigenbetriebe 21.387 147.634 20.201 29.375 35.475

Investitionen Landeshauptstadt Hannover - Kernhaushalt 81.404 225.970 85.022 109.434 103.899 3)

1) Konzernangaben2) beinhaltet in 2009 eine Kapitalmaßnahme in Höhe von 125.000 TEUR an die Deutsche Messe AG Stand: Juli 20133) vorläufig

202

13.4 Mitarbeiter/innen der Beteiligungen der Landeshauptstadt Hannover

Mitarbeiter/innen 2008 - 2012 (nach Vollstellen)

2008 2009 2010 2011 2012union-boden gmbh 42 41 41 38 36Hafen Hannover GmbH 7 8 7 7 8Gesellschaft für Bauen und Wohnen Hannover mbH 133 138 138 137 139Versorgungs- und Verkehrsgesellschaft Hannover mbH - - - - - infra Infrastrukturgesellschaft Region Hannover GmbH 5 5 5 5 6 üstra Hannoversche Verkehrsbetriebe AG 1.866 1.886 1.914 1.933 1.962 Stadtwerke Hannover AG 2.473 2.442 2.420 2.418 2.385Hannover Holding für Wirtschaftsförderung, Marketing

und Tourismus GmbH 1 1 1 - - hannoverimpuls GmbH 25 52 54 54 53 Existenzgründungszentrum Hannover GmbH 2 - - - - Technologie-Centrum Hannover GmbH 34 - - - - hannover.de Internet GmbH 5 6 6 6,0 7 Hannover Marketing und Tourismus GmbH 34 36 38 39 42GENAMO GmbH - - - - -Deutsche Messe AG 894 886 873 936 1.039Sommerlager Otterndorf Energie GmbH - - - - -Misburger Hafen GmbH 4 5 4 3 3Flughafen Hannover-Langenhagen GmbH 717 703 698 689 685Klimaschutzagentur Region Hannover GmbH 13 17 19 18 18Gesellschaft für Verkehrsförderung mbH 9 10 11 11 11Mitarbeiter/innen der

ausgewählten Beteiligungsunternehmen 6.264 6.235 6.229 6.294 6.394

Mitarbeiter/innen der Landeshauptstadt Hannover 8.194 8.193 8.181 8.160 8.155davon Hannover Congress Centrum 164 150 128 126 136 Stadtenwässerung Hannover 457 453 455 458 459 Städtische Häfen Hannover 84 81 84 83 95 Städtische Alten- und Pflegezentren 419 454 451 450 462

Stand: J uli 2013

203

13.5 Gewinnabführungen der Beteiligungen an den städtischen Haushalt

Auswirkungen auf den städtischen Haushalt 2008 - 2012 in TEUR

2006 2007 2008 2009 2010

Dividenden/Gewinnausschüttungen 69.180 62.680 59.617 71.587 81.410

Erstattungen Kapitalertragsteuer 340 699 1.014 1.004 0

Konzessionsabgabe 41.745 37.524 39.316 42.872 36.846

Sonstiges 8 0 0 0 0

Einnahmen 111.272 100.903 99.947 115.463 118.256

Zuweisungen/Zuschüsse 10.420 38.993 10.668 10.478 11.559

Aufstockung Kapitalrücklagen 4.500 0 0 0 0

Kapitalmaßnahmen 3 125.000 1 41 0

Sonstiges 388 1.918 756 1.002 184

Ausgaben 15.311 165.911 11.425 11.521 11.743

Auswirkungen auf den

städtischen Haushalt 95.961 -65.008 88.521 103.942 106.514

Stand: J uli 2013

204

13.6 Risiken bei Kommunalunternehmen

Wirtschaftliche Risiken1. Ergebnisrisiken Ergebniserwartung wird verfehlt.2. Investitionsrisiken Investitionskostenansätze werden überschritten.3. Finanzbedarfsrisiken Aus 1 und 2 resultierender Finanzbedarf muss

durch die Gesellschafter gedeckt werden.

Beispiele • schlechter Standard der Wohnungen des Wohnungsbauunternehmens infolge

von korrupter und inkompetenter Führung• Insolvenz der Sparkasse• Kapitalzuführung für die Messe• Überinvestment im Flughafensektor• sinkende Gewinne der Stadtwerke als Folge eines reaktiven Managements

Minimierung des Risikos durch:• Professionelle (nicht parteilpolitische) Besetzung des Managements• Professionelle Steuerung der Beteiligungen• Kompetente Besetzung der Aufsichtsräte

205

13.7 Kapitalzuführung Deutsche Messe AG in 2009

31.12.2003 31.12.2004 31.12.2005 31.12.2006 31.12.2007

Aktiva T€ T€ T€ T€ T€

A. AnlagevermögenI. Immaterielle Vermögens-

gegenstände, Sachanlagen 540.573 507.815 476.340 447.611 420.021II. Finanzanlagen 32.529 34.045 34.328 34.038 34.699

B. UmlaufvermögenI. Vorräte 584 560 590 579 650II. Forderungen und sonstige

Vermögensgegenstände 20.431 12.271 17.957 18.559 18.690III.Kassenbestände, Guthaben bei

Kreditinstituten 18.593 32.579 23.450 17.900 20.384

C. Rechnungsabgrenzungsposten 3.198 3.887 1.854 2.270 2.448

Bilanzsumme 615.908 591.157 554.519 520.957 496.892

Passiva

A. EigenkapitalI. Gezeichnetes Kapital 77.000 77.000 77.000 77.000 77.000II. Rücklagen 135.182 136.091 138.959 137.362 142.632III.Anteile anderer Gesellschafter 332 312 413 800 742IV. Bilanzgewinn/ -verlust -2.317 -5.757 1.868 -8.304 -11.254

B. Rückstellungen 64.041 57.501 73.699 67.719 77.028

C. Verbindlichkeiten 313.840 299.297 236.940 221.491 186.927

D. Rechnungsabgrenzungsposten 27.830 26.713 25.640 24.889 23.817

Bilanzsumme 615.908 591.157 554.519 520.957 496.892

Bilanzgewinn/ Bilanzverlust -2.317 -5.757 1.868 -8.304 -11.254

Die Angaben beziehen sich auf den Konzern Messe AG.

(Teilwert-)Abschreibung von 180 Mio. €, da Hallen nicht mehr werthaltig

Zuführung von frischem Kapital durch Anteilseigner in Höhe von 250 Mio. €

206

13.8 Kapitalzuführung Deutsche Messe AG

Ist Ist Ist Ist Ist2003 2004 2005 2006 2007T€ T€ T€ T€ T€

Umsatzerlöse 253.885 224.059 304.468 234.835 285.544

Andere aktivierte Eigenleistungen 74 61 46 11 38

Sonstige betriebl. Erträge 9.224 24.328 12.199 25.797 10.513

Gesamtleistung 263.183 248.448 316.713 260.643 296.095

Veranstaltungsbezogener Aufwand 132.349 121.564 166.679 137.939 165.932

Personalaufwand 61.553 56.154 66.824 60.781 64.871

Abschreibungen 43.429 41.672 40.384 40.163 34.731

Sonstige betriebl. Aufwendungen 14.076 18.964 18.097 21.663 17.763

Beteiligungsergebnis 32 15 15 20 331

Abschreibungen auf Finanzanlagen 806 196 0 143 47

Zinsergebnis -10.128 -9.989 -6.955 -5.567 -3.807

Ergebnis der gewöhnlichen Geschäftstätigkeit 874 -76 17.789 -5.593 9.275

Steuern vom Einkommen u. Ertrag 1.422 1.270 2.334 -1.108 2.155

Sonstige Steuern 3.872 1.702 4.480 4.165 4.531

J ahresergebnis -4.420 -3.048 10.975 -8.650 2.589

Anteile anderer Gesellschafter am J ahresergebnis 72 20 -3 -356 -60

Gewinn-/ Verlustvortrag 1.499 -2.317 -5.757 1.868 -8.304

Veränderung der gesetzlichen Rücklage 0 0 -98 0 0

Veränderung anderer Rücklagen 532 -412 -3.249 -1.166 -5.479

Bilanzgewinn/ Bilanzverlust -2.317 -5.757 1.868 -8.304 -11.254

Die Angaben beziehen sich auf den Konzern Messe AG.

Umsatzsteigerungen bis 2012 (DB: 9 Mio. €)

Kostensenkung um ca. 10 Mio. €

Senkung durch Teilwertabschreibungum 11 Mio. €

Erhöhung durch Zinseffekt der Kapitalerhöhung um 9 Mio. €

Keine Kapitalaufstockung, sondern „nur“ Kapitalzuführung

207

13.9 Kauf der Thüga in 2009 durch ein von den Stadtwerken geführtes Konsortium

100%

Stadtwerke Hannover

Mainova AG N-ERGIE AG Kom9

Thüga AG

21% 21% 21% 37%

Integra-Konsortium – geführt von SWH

Kom9-Konsortium – geführt von badenova

Stadtwerke Hannover

AGMainova AG N-ERGIE AG Kom9

Umsatz

2007 in Mrd. €2,3 1,5 1,8 5,7

EBIT

2007 in Mio. €130,9 99,3 115,4 583,0

Mitarbeiter

20072491 2696 2917 7.855

E.ON

208

13.10 Thüga-Kauf als bedeutendste Rekommunalisierungsmaßnahme der letzten Jahrzehnte

Die Thüga, gegründet 1866, mit Sitz in

München ist eine 100-prozentige Tochter-

gesellschaft der E.ON Ruhrgas AG. Die Thüga ist eine Beteiligungsholding,

die überwiegend Minderheitsbeteiligungen

an rund 110 Unternehmen, darunter ca.

insbes. kommunale Energieversorger, hält. Zusätzlich betreibt die Thüga drei eigene

Gas- und Strombetriebe mit insgesamt

111.000 Erdgas- und 39.000 Stromkunden. Zum 31.12.2008 waren rund 551 Mitarbeiter

auf Ebene der Thüga AG und ca. 19.200

Mitarbeiter innerhalb der Thüga-Gruppe

beschäftigt. Der Umsatz betrug 2008 über 16 Mrd. €. Kaufpreis: rund 3 Mrd. €

209

13.11 Bewertung des Thüga-Projekts

• Insbesondere bei Projekten mit hohen Investitionssummen und -risiken und mangelnder Markttransparenz ist es sinnvoll, wenn Kommunen ihre Kompetenz bündeln.

• Die Thüga hat nachhaltig bewiesen, dass sie dazu eine ideale Plattform ist.

• Die Thüga ist jetzt in der deutschen Kommunalwirtschaft zu 100 Prozent gesellschaftsrechtlich fest verankert.

• Erträge, die in der Thüga erwirtschaftet werden, fließen nicht mehr an Dritte ab, sondern bleiben in der Thüga-Gruppe – und damit bei den Kommunen.

210

13.12 Bedeutung der kommunalen Unternehmen (I)

  Wertschöpfungseffekte Arbeitsplatzeffekte

 Stadt

Hannover

Region

Hannover

Stadt

Hannover

Region

Hannover

  in Mio. € Anzahl Beschäftigte

direkt bei den städtischen Beteiligungen 483 552 4.761 5.972

indirekt und induziert durch die städtischen Beteiligungen 414 545 8.495 11.247

Zwischensumme städtische Beteiligungen 897 1.097 13.256 17.219

durch Ausgaben Veranstalter und Besucher (HCC) 24 30 943 1.179

durch Ausgaben Aussteller und Besucher (DMAG) 274 379 8.978 12.111

direkt bei den Unternehmen am Flughafen (ohne FHG) - 433 - 6.758

indirekt und induziert durch den Flughafen (ohne FHG) 287 431 5.021 7.706

Zwischensumme zusätzliche Effekte 584 1.273 14.942 27.754

Insgesamt 1.481 2.369 28.198 44.973

211

13.13 Bedeutung der kommunalen Unternehmen (II)

Zahl der Erwerbstätigen in Hannover 381.000

städtische Beteiligungen inkl. Folgewirkungen 28.200

Anteil an der Beschäftigung 7,4%

Wertschöpfung in Hannover 22,9 Mrd. €

städtische Beteiligungen inkl. Folgewirkungen 1,5 Mrd. €

Anteil an der Wertschöpfung 6,5%

212

Freitag, 11.07.14, 16.15-17.45 Uhr

14. Beteiligungsmanagement

213

14.1 Unterschiede zwischen einem kommunalen und privaten Beteiligungsmanagement

Hol

ding

„Konzern Stadt“ „Privat-Konzern AG“

Beteiligung Beteiligung

Konzernführung (Vorstand)

Aufsichtsrat Aufsichtsrat

BeteiligungsmanagementBeteiligungsmanagement

Stadtrat

OB als Gesellschafter-

vertreterKontroll- und

Überwachungs-organ

Kontroll- und Überwachungs-

organ

Entsendung der AR-Mitglieder

Entsendung der AR-Mitglieder

Oberbürgermeister

214

14.2 Ökonomisierung versus Politisierung der Kommunalwirtschaft

Zunehmender Wettbewerb durch Liberalisierung in vormals öffentlichen Aufgabenfeldern

Zunehmende Vernetzung privater und öffentlicher Interessen (z.B. Regionalmarketing, Messewesen, Verkehr, ...)

Zunehmende Angleichung der rechtlichen Rahmen-bedingungen für die private und öffentliche Wirtschaft

2

3

1

Politisierung der Kommunalwirtschaft wird in Frage gestellt durch:

215

14.3 Entwicklungsstadien der BeteiligungssteuerungIn

tern

e

En

twic

klu

ng

en

In

ten

sitä

t d

es

Be

teili

gu

ng

sste

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run

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xte

rne

E

influ

ss-

fakt

ore

n • Labile Umwelt

• Preisschwankungen• Geringer Wettbewerb

• Geringer Anteil der Beteiligungsunternehmen an kommunaler Wirtschaft

• Mittelgroßes Portfolio• Geringfügige Beteiligung

privater Dritter

Beteiligungscontrolling nötig

(re)aktiv

• Dynamische Umwelt• Volatile Preise• Intensiver Wettbewerb

• Wesentlicher Anteil der ausgegliederten Unternehmen an kommunaler Wirtschaft

• Großes Portfolio• Wesentliche Beteiligungen

privater Dritter

Beteiligungsmanagement nötig

(pro)aktiv

• Stabile Umwelt• Preisstabilität• Kein Wettbewerb

• Unwesentlicher Anteil der ausgegliederten Unternehmen an komm. Wirtschaft

• Unbedeutendes Portfolio• Keine Beteiligung privater

Dritter

Beteiligungsverwaltung reicht

passiv

niedrig hoch

216

• Koordinierung aller Angelegenheiten der wirtschaftlichen Beteiligungen

• Vertretung der Interessen als Anteilseignerin

- Wahrnehmung der Gesellschafterfunktion für die LHH

- Herbeiführung von Weisungen an die Stimmführer/innen

für Entscheidungen in den Gesellschafter-/bzw. Hauptversammlungen

- zentrale Bearbeitung von Gesellschaftsverträgen

- Klärung von Steuerfragen

• Beratung der städtischen Mitglieder/Vertreter in den Organen/Gremien

der Unternehmen

- über alle wirtschaftlichen und finanziellen Fragen

- Vorbereitung Aufsichtsratssitzungen und Gesellschafterversammlungen

- Hinweise auf wichtige Punkte aus Sicht der Gesellschafterin

14.4 Aufgaben des Beteiligungsmanagements der Landeshauptstadt Hannover (I)

217

• Vermittlung der gesamtstädtischen Zielsetzung gegenüber den

Beteiligungen

Die Festlegung der gesamtstädtischen Ziele erfolgt in Zusammenarbeit mit

den Fachdezernaten.

• Beteiligungscontrolling

- Durchführung des „klassischen“ Beteiligungscontrollings

- Festlegung von Zielvorgaben

- Durchführung des Berichtswesens

• Portfoliomanagement

- Federführung bei der Neugründung oder dem Erwerb von Unternehmen

- Prüfung der Veräußerung von Beteiligungen oder Veränderung der Anteile

• Beauftragung von Gutachten

14.5 Aufgaben des Beteiligungsmanagements der Landeshauptstadt Hannover (II)

218

14.6 Zielorientierte Steuerung der Beteiligungen

BalancedScorecard PlanIst

Maßnah-men

KennzahlenZiele

Prozessperspektive

PlanIst

Maßnah-men

KennzahlenZiele

Prozessperspektive

PlanIst

Maßnah-men

KennzahlenZiele

Kundenperspektive

PlanIst

Maßnah-men

KennzahlenZiele

Kundenperspektive

PlanIst

Maßnah-men

KennzahlenZiele

Finanzielle Perspektive

PlanIst

Maßnah-men

KennzahlenZiele

Finanzielle Perspektive

PlanIst

Maßnah-men

KennzahlenZiele

Potenzialperspektive

PlanIst

Maßnah-men

KennzahlenZiele

Potenzialperspektive

Öffentlicher Zweck

FinanzenPotential derMitarbeiter

Prozesse

Ziele

Steuerungsperspektiven des öffent-lichen Beteiligungsmanagements

Klassische Unternehmens-Balanced Scorecard zur Mini-mierung des (langfristigen) Unternehmensrisikos

Beispiele für interne Steuerungsperspektiven der Kommunalunternehmen

Politische Risiken

Wirtschaftliche Risiken

219

14.7 Beispiele für Ziele, die eine Stadt mit ihren Beteiligungen anstrebt

finanzpolitische Ziele• hohe Gewinnabführung• angemessene Eigenkapitalverzinsung

umweltpolitische Ziele• Energiemix • Klimaschutz• Förderung ÖPNV

Sicherstellung der Daseinsfürsorge • Strom• ÖPNV• (Gesundheit)• (Bankverbindung)• (Wohnungsversorgung)

wirtschaftspolitische Ziele• Sicherstellung der regionalen Wertschöpfung und Arbeitsplätze

• Kreditversorgung für Mittelstand

• Standortpolitik• Steigerung der Attraktivität der Innenstadt

Ziele der Stadt

Nachhaltige Erfüllung des öffentlichen Zwecks bzw. fachpolitische Ziele (Problem: schwierig zu messende Ziel-erreichung)