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Telekom PolitikSteuerung eines komplexen Systems

Johannes M. Bauer

Michigan State University

ITA, Wien, 22. Jänner 2003

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Überblick

Evolution der Telekommunikation Alte und neue Politikansätze Einsichten aus der Theorie komplexer

Systeme Erfahrungen mit Telekom Reform Zusammenfassung

Evolution der Telekommunikation

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Vergangenheit: HierarchieVergangenheit: Hierarchie

Local service Intrastate toll Interstate toll Local service

State jurisdiction State jurisdictionFederal

CO

CO

TO CO

CO

End-user services

Interconnection

Firms

T T

TandemOffice

CentralOffice

TollOffice

Local Bell Operating Company A

Local Bell Operating Company B

AT&T Long Lines

Independent Telcos

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Differenzierung

Telegraphy

Telephony

Telegraphy

Telephony

Telegraphy

Radio

Telephony

Telegraphy

Telex

Facsimile

Radio

Television

Telephony

Telegraphy

Telex

Data

Facsimile

Radio

Color TV

Cellular

Paging

Satellite

Telephony

Telegraphy

Telex/Facsimile

Broadband data

Narrowband data

Video-teleconferencing

Internet

Digital radio

HDTV

DBS

Digital cable

Cellular

PCS

802.11b1850 1880 1910 1940 1970 1990s

6

Gegenwart: DezentralisierungGegenwart: Dezentralisierung

Fiber Ring(CAP)

Satellites

CO

CO

TO CO

LEC A LEC B

Multiple IXCs

Private Line

Dedicated line

COLEC C

Firm

Wireless

POP POP

Internetbackbone

Cableheadend

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Integration

PSTN

Telex

Circuit data

Packet data

Leased linesLANs

Conferencing

Sound & TV

ISDN(Integrated

ServicesDigital

Network)

Leased linesLANs

Conferencing

Sound & TV

B-ISDN(Broadband

ISDN)

Sound & TV

IntegratedBroadband

Communica-tions (IBC)

Time1980s

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Zukunft: verteilte NetzeZukunft: verteilte Netze

TCP/IP or other protocols

TV,PC,

Phone,PDAs

TV,PC,

Phone,PDAs

Voice E-mail Content Transactions Games

Inspiriert von: Weinhaus, Monroe, Jamison (1995), Benkler (1996).

Inhalte,Anwendun-gen

Logische Ebene

Physische Ebene (Netze)

Alte und neue Politikansätze

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Das traditionelle Modell

Konsenspositionen Natürliches Monopol [C(x+y)<C(x)+C(y)] Öffentliches Interesse mittels staatlicher

Steuerung Praktische Umsetzung

Regulierte private Monopole (US, Kanada) (Selbstregulierte) öffentliche Monopole (Europa,

Lateinamerika, Asien) Technologie-spezifische Regulierung (Telefon,

Kabel, Rundfunk, Mobilkommunikation, …)

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Das gegenwärtige Modell

Konsenspositionen Wettbewerb ist möglich Marktmacht kann neutralisiert werden

Offener Netzzugang für Wettbewerber Netzzusammenschaltung und Entbündlung Anwendung der Wettbewerbspolitik

Praktische Umsetzung Liberalisierung, Privatisierung, internationale

Marktöffnung Etablierung unabhängiger Regulierung

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Normative Fundamente Sozialwissenschaften

Regulierungsökonomie Gleichgewichtsorientierung Partialanalyse

Institutionelles Design Asymmetrische Information Gestaltung optimaler Anreize

Normative Rechtstheorie Gesellschafts- und wirtschaftspolitische

Visionen (Universaldienst, neue Ökonomie)

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Regulierungsphasen (Cave und Prosperetti 2000)

Monopol/ Duopol

Übergang Normalisierung

Einzel-handelspreis Kontrolle

Alle Dienste preiskontrolliert

Graduelle Lockerung der

Kontrolle, Preiscaps

Keine Kontrolle

Netzzugang Nicht relevant oder arbiträr

Langsame Ent-regulierung,

Entbündelung

Kontrolle nur im Fall von

Bottlenecks

Universal-dienst Auftrag

Anbieter Kostenersatz, Beitrag der

Marktteilnehmer

Kostenersatz, Beitrag der

Marktteilnehmer

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“Gesetz” unerwarteter Folgen

Konzentration und Konsolidierung anstelle weitverbreiteten Wettbewerbs

Entbündelung und Investititionsverhalten Dominanz etablierter Anbieter Aktienkurseinbruch der IT Industrie Enttäuschte Konvergenzerwartungen Probleme der UMTS Spektrumauktionen Unvorhergesehene Innovationszentren

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Politik- oder Theorieversagen?

Politikversagen Unvollkommene Information und Unsicherheit Notwendigkeit der Kompromißfindung Special Interest (Capture) Theorien der

Regulierung Theorieversagen

Unzulänglichkeit der etablierten normativen Grundlagen der Telekom Politik

Fehlen mehr dynamischer, integrierter Ansätze

Einsichten aus der Theorie komplexer adaptiver Systems

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Kontrollierbarkeit

Monopolära Nahezu geschlossenes System Vertikale Regulierung erhöht Kontrollmöglichkeit

Wettbewerbsära Relativ offenes System Akteure haben typischerweise mehrfache

Optionen um Regulierung zu unterwandern Regulierung hat direkte und oft vielfache indirekte

Wirkungen

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Telekom als KAS

Vervielfachung der Akteure durch Marktöffnung

Digitalisierung schafft neue Substitutionsoptionen

Starke Interdependenzen durch Netzcharakter der Industrie Vertikale Beziehungen upstream-downstream Ungleiche Wettbewerbsbedingungen in

Teilmärkten (bottlenecks)

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Politik als KAS

Basic Industry ConditionsTechnology, Demand, Input

Markets, Resources, Information

Basic Industry ConditionsTechnology, Demand, Input

Markets, Resources, Information

Market StructureOwnership, Entry and

Exit Conditions

Market StructureOwnership, Entry and

Exit Conditions

Corporate ConductPricing, Investment, Innovation

Corporate ConductPricing, Investment, Innovation

Sector PerformanceService Penetration, Quality,

Prices, Earnings

Sector PerformanceService Penetration, Quality,

Prices, Earnings

Inspired by Berg (1996).

ExperienceNationalGlobal

ExperienceNationalGlobal

PrivatizationPrivatization

LegalReformLegal

Reform

GeneralEconomicConditions

GeneralEconomicConditions

InternationalCommitments

(WTO)

InternationalCommitments

(WTO)

Policy VisionPolicy Vision

RegulationInterconnectionPrice RegulationNon-Price Goals

RegulationInterconnectionPrice RegulationNon-Price Goals

Institutional and CulturalEndowment

Institutional and CulturalEndowment

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Regulierbarkeit

KAS Theorie sieht Steuerungsstrukturen und –instrumente als endogene Phänomene

KAS können nur partiell gesteuert werden “Hebelpunkte” (Holland, 1992) Beeinflussung der Selektionsumgebung Suche nach “bevorzugtem Prozeß” Politikmaßnahmen immer temporär und multiple

Resultate möglich Vergleichende empirische Analysen

Erfahrungen mit Telekom Reform

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USA

Komplexes politisches und Rechtssystem Bundesregulierungsbehörden (FCC, SEC, FTC) 50 Landesregulierungsbehörden (PUCs) Viele gegenseitige Kontrollen zwischen

Regierungsorganen (Exekutive, Judikative, …) Differenziertes Lobbying System Viele “Vetopunkte” um Regulierungsreformen zu

verabschieden Historisch relativ effizientes TK System

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USA …

Graduelle Liberalisierung seit 1950er Jahren Informationsdienste seit 1960er Jahren liberalisiert

(Basis für unreguliertes Internet) Telecommunications Act of 1996 etablierte

asymmetrischen Rechtsrahmen Strikte Regulierung für etablierte Fixnetzbetreiber Entregulierung für Kabel- und Mobilnetzbetreiber

Zahlreiche Konflikte zwischen Bund und Ländern sowie anderen Akteuren

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EU

Breites Spektrum von hoch effizienten (Schweden) zu ineffizienten Betreibern

Außergewöhnliche Reformbedingungen Kommission weniger stark durch nationale

Interessen beeinflusst Fehlen unabhängiger Regulierung Im Vergleich zu USA breitere Handlungsoptionen

aufgrund Staatseigentums and Netzbetreiberns Horizontale Neustrukturierung im Gange

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Preis für Festnetzsprachdienst(in US $ PPP)

0

200

400

600

800

1000

1200

1400

1994 1997 2000

EU-RF

EU-BF

US-RF

US-BF

Business

Residential

Quelle: Cherry und Bauer (2002)

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Preis für Festnetzsprachdienst (US$ PPP)

0

100

200

300

400

500

600

700

800

Sw

eden

Luxem

bourg

Denm

ark

Germ

any

UK

Neth

erlands

Fin

land

EU

US

-M

Belg

ium

Fra

nce

Irela

nd

Austr

ia

US

-F

Gre

ece

Spain

Italy

Port

ugal

1994

2000

Quelle: Cherry und Bauer (2002)

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Breitband & Informationsdienste

850

2,200

37.4234.2

4.4 24

0

500

1000

1500

2000

2500

Broadband Internet hosts Secure servers

EU

US

Per 100,000 Einwohner (2000)

Source: OECD, 2001

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Zusammenfassung

EU Ausganssituation erleichterte die Bestimmung der Hebelpunkte für Reform in traditionellen TK Sektoren

USA adoptierte (unbeabsichtigt) flexiblere Rahmenbedingungen für das Internet

USA diskutiert gegenwärtig weitere (radikale) Deregulierung

EU implementiert horizontale Regulierung mit vermutlich höherer Regulierungsintensität

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Zusammenfassung …

Konsequenzen für Regulierungspolitik Ersatz der Mikrosteuerung durch breitere

Instrumente (z.B. globale Preisobergrenzen) Akzeptanz von Ungleichgewichtssituationen Systematische Untersuchung der Effekte von

Politikmaßnahmen und Politikadaption Schwächen der KAS Theorie

Abstrahiert weitgehend von sozialen Strukturen Normative Implikationen unzureichend erforscht