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Prof. Dr. Thomas Lenk | Mario Hesse | Tim Starke01. Oktober 2018 1

Finanzwissenschaftliches Gutachten zurNovellierung des vertikalen und horizontalen

Finanzausgleichssystems in Mecklenburg-Vorpommern

Prof. Dr. Thomas LenkMario HesseTim Starke

Schwerin, 01. Oktober 2018

Prof. Dr. Thomas Lenk | Mario Hesse | Tim Starke01. Oktober 2018

Gliederung gemäß Leistungsbeschreibung

1. Spiegelung gemeindescharfer Berechnungen mit den Haushaltsdaten

2. Dotation der Teilschlüsselmassen

3. Auflösung der Vorwegabzüge

4. Nivellierungshebesatz

5. Nebenansätze Gemeindeaufgaben

6. Nebenansätze Kreisaufgaben

7. Flächenfaktor Kreisebene

8. Ergebnisse des KFA-Modells zum 2-Ebenen-Modell

9. Berechnungen zum 3-Säulen-Modell und Vergleich

10. Stärkung der Investitionskraft

2


• Abgleich der Daten

• aus der Jahresrechnungsstatistik 2013 bis 2016 (Finanzierungssaldo sowie Saldo der laufenden Verwaltungstätigkeit)

• mit den gemeindescharfen Daten zu den Salden der laufenden Ein-und Auszahlungen und den jahresbezogenen Salden der laufenden Ein- und Auszahlungen für die Haushaltsjahre 2013 bis 2017 des Referats II 320

3

Spiegelung gemeindescharfer Berechnungen mit den Haushaltsdaten

-18

45

149192

-263-218

-69

123

-300

-200

-100

0

100

200

300

2014 2015 2016 2017

Mill

ione

n Eu

ro

jahresbezogener Saldo (einschl. ordentlicher Tilgung) kumulierter Saldo

Quelle: Eigene Darstellung, Daten: Referat II 320.



Gleich bleibende Zahl von Kommunen mit Defiziten in der laufenden Verwaltung und zzgl. der planmäßigen Tilgung

Wachsende Überschüsse der laufenden Rechnung wesentlich größer als Defizite

Tilgungsdruck ist hoch

bestehende Defizite von ca. 50 Mio. Euro

-244 -222 -231 -255

-359 -327 -327 -349

507 529 520 496

392 424 424 402

-600

-400

-200

0

200

400

600

2014 2015 2016 2017

Anza

hl G

emei

nden

negative laufende Salden gem. JRnegative Salden gem. Ref. 320 (zzgl. Planm. Tilgung)positve laufende Salden gem. JRpositive Salden gem. Ref. 320 (zzgl. Planm. Tilgung)

120138

186208

7496

128146

-46-30 -35 -33

-78-56 -51 -53

-100

-50

0

50

100

150

200

250

2014 2015 2016 2017

Mill

ione

n Eu

ro

positve laufende Salden gem. JRpositive Salden gem. Ref. 320 (zzgl. Planm. Tilgung)negative laufende Salden gem. JRnegative Salden gem. Ref. 320 (zzgl. Planm. Tilgung)



• Untersuchung der Gemeinden im Defizit 2016

• Kein Zusammenhang mit der Einwohnerzahl

• Auch formal statistisch bestätigt

-1.000

-800

-600

-400

-200

0

200

400

600

800

1.000

0 500 1.000 1.500 2.000

Sald

o la

ufen

de R

echn

ung

(Ref

. 330

)

Einwohner




• Zusammenhang mit der Steuerkraft


im Defizitim Überschuss




• Zusammenhang mit der Steuerkraft


y= -231,18 + 0,41 x

1 Euro/Einw. höhere Steuerkraft

führt zu einem um

0,41 Euro/Einw. verbesserten Saldo der laufenden Rechnung

Über Steuerkraftausgleich lösbar


Freiwillige Aufgaben

• Anteil freiwilliger Aufgaben an den Bereinigten Ausgaben 2012-2016

• leicht sinkender Anteil in den vergangenen 5 Jahren

• Negative Tendenz vor allem in den Gemeinden ohne zentralörtliche Funktionen

18,0

%

1,9%

13,3

%

1,8%

9,0%

17,3

%

1,8%

13,1

%

1,6%

8,5%

17,6

%

1,8%

13,4

%

1,5%

8,9%

16,6

%

1,8%

13,2

%

1,3%

8,3%

17,1

%

1,9%

11,5

%

1,2%

8,0%

0,0%

2,0%

4,0%

6,0%

8,0%

10,0%

12,0%

14,0%

16,0%

18,0%

20,0%

Gem LKR KFS Amt insgesamt

in P

roze

nt

2012 2013 2014 2015 2016

13,8

% 16,5

%

16,5

%

16,7

%

11,0

%

16,4

%

17,1

%

16,8

%

10,6

%

18,3

%

17,7

%

16,6

%

9,6%

14,6

%

15,9

%

17,0

%

9,4%

14,2

%

19,7

%

15,3

%

0,0%

5,0%

10,0%

15,0%

20,0%

25,0%

ohne ZentraleOrte-Funktion

Grundzentren Mittelzentren Oberzentrenin

Pro

zent

2012 2013 2014 2015 2016

Quelle: Eigene Darstellung, eigene Daten.













9


Dotation der Teilschlüsselmassen

Gemeindeaufgaben Kreisaufgaben

ungekürzteZuschuss-bedarfe*

HPB 1-5

kfS


HPB 1-5

kfS

Deckungs-lücke

HPB 6

Steuern./. Kreisuml.

Deckungs-lücke

HPB 6

Kreisumlage

• Zinsen Hauptproduktbereich 6 (HPB 6) abgezogen

X Mio. € Y Mio. €

X % : Y %* Keine Korridorbildung o.ä. Modifikationen


• Durchgeführte Arbeitsschritte:

1. Abgrenzung der Anteile an Gemeinde- und Kreisaufgaben für die kreisfreien Städte für das Jahr 2016 anhand der Zuordnung zu jeder einzelnen Produktgruppe (Arbeitsgruppensitzung in Leipzig)

2. Aktualisierung des Schemas zur Teilschlüsselmassendotierung im Zwei-Ebenen-Modell mit den Daten aus der JRS 2016

3. Aktualisierung der fiktiven Kreisumlage der kreisfreien Städte

11



• Überprüfung der Zuordnung der Aufgaben der kreisfreien Städte auf Basis der AG-Sitzung in Leipzig am 16.05.2018 in Leipzig

• Mittel aus dem Familienleistungsausgleich gehen außerhalb des allgemeinen Verteilungsmodus direkt in die Teilmasse für Gemeindeaufgaben

• darüber hinaus keine Modifikationen der Teilschlüsselmassen

• Windfall-Profits der Landkreise werden über anderes Instrument begrenzt

• Absenkung der Kreisumlage-Grundlagen

• Landkreise gewinnen trotzdem durch Modellumstellung

• schematische Darstellung

12


85,3

52,7

70,0

39,6

-29,0

13,1 13,5 16,0

-46,0

-7,3

13,5

53,5

-60

-40

-20

0

20

40

60

80

100

kl. Gem gkaS kfS LKR

Millio

nen

Euro

Schlüsselzuweisungen abzgl. (bzw. zzgl.) FAG-Umlage

Schlüsselzuweisungen abzgl. (bzw. zzgl.) FAG-Umlage sowie zzgl. Zuweisungen aus Vorwegabzügen, ohneKreisumlageSchlüsselzuweisungen abzgl. (bzw. zzgl.) FAG-Umlage sowie zzgl. Zuweisungen aus Vorwegabzügen, mitKreisumlage (Gesamteffekt)

85,3

52,7

70,0

39,6

-29,0

13,1 13,5 16,0

-16,4

0,3

13,5 16,1

-40

-20

0

20

40

60

80

100


Millio

nen

Euro



+/-0


Dotation der TeilschlüsselmassenDotierung der Ebenen – gerundete Werte - 2016

• unter Berücksichtigung der Zinsen (senken Eigenfinanzierungskraft) und ohne Ansatz potenzieller Mehreinnahmen aus Hebesatzanspannung



HPB 1-5

1.000,0

kfS


HPB 1-5

1.201,9

kfS

Deckungs-lücke

HPB 6

Steuern./. Kreisuml.

./. Zinsen498,6

Deckungs-lücke

HPB 6

Kreisumlage./. Zinsen

760,6

502,0 441,3

53,2 % : 46,8 %* Keine Korridorbildung o.ä. Modifikationen

für das Jahr 2016













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Dotation der Teilschlüsselmassenzu 2. Aktualisierung des Schemas zur Teilschlüsselmassendotierung im 2-Ebenen-Modell den Daten aus der JRS 2016


Deckungs-lücke II(X %)

Deckungs-lücke II(Y %)

Schlüsselmasse

Vorwegabzüge

X%Y%

Logik: Werden Vorwegabzüge modifiziert, muss sich das bei der Aufteilung der Schlüsselmasse niederschlagen


• Vergleich der Ergebnisse je nach Umgang mit Vorwegabzügen

• a) Beibehaltung aller Vorwegabzüge

• b) Auflösung § 16 FAG M-V (mit Ausnahme der 10,9 Mio. Euro für TuO), Auflösung § 17, 18 FAG M-V

• c) Auflösung § 17, 18 FAG M-V

16

Auflösung der Vorwegabzüge

VarianteGemeinde-aufgaben

Kreis-aufgaben

Berechnungen zum FAG 2018 vom November 2017

(Gemeindeaufgaben)

Grundvariante mit allen Vorwegabzügen 51,127574% 48,872426% 38,621139%

Auflösung §§ 16 - 18 FAG M-V (aber 10,9 Mio. Euro für TuO) 58,431401% 41,568599% 49,954598%

Auflösung §§ 17 - 18 FAG M-V 48,564206% 51,435794%













17


• Gutachter präferieren klar einheitlichen Hebesatz im Ebenenmodell

• Niedrigere Nivellierungshebesätze verändern nicht die Relationen zwischen steuerstärkeren und steuerschwächeren Gemeinden (Gemeinde mit 80% des Durchschnitts hat auch bei einem geringeren Nivellierungshebesatz 80% des Durchschnitts)

• Relationen zwischen Gewerbesteuer und anderen Steuern wird aber verändert - bei geringeren Niv.-HS: geringeres Gewicht der GewSt

• Damit werden gewerbesteuerstarke Standorte bevorzugt

• Niedrigere Niv.-HS begünstigen Kommunen mit hohen HS: sie werden deutlicher "ärmer" gerechnet

• Niedrigere Niv.-HS begünstigen aber auch Kommunen mit sehr niedrigen HS (Speckgürtel, Porifiteure von OZ), die "Kosten" der Positionierung als Steueroase sind geringer

• Wer verliert? Gemeinden mit geringer gewerbesteuerlicher Basis - die Schwäche dieser Steuer geht nur noch reduziert ein

18

Nivellierungshebesatz



• modellhafte Effekte eines niedrigeren Nivellierungshebesatzes

• Niv.-HS mit 300 ist niedriger als Landesdurchschnitt von 354,5

19


Ist-Aufkommen Hebesatz Grundbetrag

nivellierte Steuerkraft

Gewerbesteuerkraft in % des Durchschnitts andere Steuern

Steuerkraftmesszahl

in % des Durchschnitts

Gemeinde A 800 300 267 945 126% 300 1.245 118,6%Gemeinde B 600 350 171 608 81% 300 908 86,5%Gemeinde C 400 370 108 383 51% 300 683 65,1%Gemeinde D 1.200 400 300 1.064 142% 300 1.364 129,9%Summe 3.000 846 3.000 1.200 4.200Mittelwert 750 355 212 750 100% 300 1.050

71,4% 28,6%Nivellierungshebesatz 354,5 354,5

Ist-Aufkommen Hebesatz Grundbetrag

nivellierte Steuerkraft

Gewerbesteuerkraft in % des Durchschnitts andere Steuern

Steuerkraftmesszahl

in % des Durchschnitts

Veränderung

Gemeinde A 800 300 267 800 126% 300 1.100 104,8% -11,7%Gemeinde B 600 350 171 514 81% 300 814 77,6% -10,3%Gemeinde C 400 370 108 324 51% 300 624 59,5% -8,6%Gemeinde D 1.200 400 300 900 142% 300 1.200 114,3% -12,0%Summe 3.000 846 2.539 1.200 3.739Mittelwert 750 355 212 635 100% 300 935

67,9% 32,1%Nivellierungshebesatz 354,5 300,0



• fiskalische Effekte im Gutachtermodell des FAG 2018

• Modellergebnisse:

• Einheitlicher geringerer Hebesatz wirkt zu Gunsten der kreisfreien Städte +0,9 Mio. Euro), übrige Obergruppen haben leichte Verluste

• In Abhängigkeit von der Steuerkraft ergibt der einheitliche Hebesatz "bessere" Ergebnisse im Sinne des Steuerkraftausgleichs Steuerschwächere Gemeinden haben mehr Gewinne bzw. geringere Verluste

Steuerstarke Kommunen haben höhere Verluste bzw. geringere Zugewinne

• Fazit: bisheriger Kurs der Vereinheitlichung der Nivellierungshebesätze sollte beibehalten werden

20














21


• Durchführung einer multivariaten Regressionsanalyse mittels eines OLS-Modells für 2014-2016

• Eingangsvariablen:• Zuschussbeträge der HPB 1-5 aus der JRS 2014-2016

• Amtsumlagen 2014-2016

• Einwohnerzahlen 2014-2016

• Anzahl der Personen unter 18 bzw. über 65 Jahren 2014-2016

• Einwohnerzahlen der zentralen Orte in ihren Verflechtungsbereichen 2014-2016

• Steuereinnahmen 2014-2016

• außerdem: LGR-Dummy

„Demografieindex“ (3 Faktoren und 6 Faktoren)

22

Nebenansätze Gemeindeaufgaben


• Ausgangsmodell (Gutachten 2017) nach Aktualisierung der Eingangsdaten

23


Endogene: Pro-Kopf-Zuschussbeträge HPB 1-5

BasisvarianteGutachten 2017

Konstante -174,14200***

Quote_0 bis 18 -844,07100***

Nahbereich (Quote) -30,70300**

Mittelbereich (Quote) -39,02600**

Oberbereich (Quote) -46,40900*

Steuern pro Kopf -0,25300***


Nebenansätze Gemeindeaufgaben –Anpassung des ZO-Ansatzes

• Anpassung des Ansatzes für zentrale Orte möglich

• keine additive Verknüpfung:• es zählen nur noch die Einwohner des Oberbereichs, wenn es

sich um ein Oberzentrum handelt (fiktiv werden die Einwohner im Nah- und Mittelbereich „auf 0 gesetzt“

• es zählen nur noch die Einwohner des Mittelbereichs, wenn es sich um ein Mittelzentrum handelt (fiktiv werden die Einwohner im Nahbereich „auf 0 gesetzt“


• Modellvergleich

• Erhöhung der Koeffizienten für den Mittel- und Oberbereich• es werden bei Oberzentren nur noch die Einwohner des Oberbereichs veredelt

und bei Mittelzentren nur noch die Einwohner des Mittelbereichs

• Vermeidung von Mehrfachgewichtung gleicher Räume

25




Nicht-additive ZO-Faktoren

Konstante -174,14200*** -176,28600***

Quote_0 bis 18 -844,07100*** -834,77700***

Nahbereich (Quote) -30,70300** -31,31600**

Mittelbereich (Quote) -39,02600** -52,63900***

Oberbereich (Quote) -46,40900* -73,22500***

Steuern pro Kopf -0,25300*** -0,25400***


Nebenansätze Gemeindeaufgaben –Anpassung der ZB um Vermögensauseinandersetzungen

• Bereinigung der Zuschussbeträge um Vermögensauseinandersetzungen• § 12 LNOG M-V 4G schlossen jeweils einen öffentlich-rechtlichen Vertrag über

den Übergang von Vermögensgegenständen gegen einen angemessenen Wertausgleich

• letzte Vermögensauseinandersetzung 2017 zwischen Greifswald und LKR Vorpommern-Greifswald

• Möglichkeit für die LKR, für ihre Belastungen aus den Vermögensauseinandersetzungen einen Ausgleich aus dem Kommunalen Aufbaufonds M-V zu erhalten (§ 21 Absatz 4 Satz 2 FAG M-V, alte Fassung)

• JRS 2014-2016 (Hauptproduktbereiche 1-5) wurde von den Gutachtern in der Folge um die entsprechenden Ein- und Auszahlungen bereinigt

• Gesamteffekt der Bereinigungen: marginal

• Neubrandenburg 2014: Einzahlungen i.H.v. 192.690 Euro

• Stralsund 2015: Einzahlungen i.H.v. 37.942 Euro

• Wismar 2015: Einzahlungen i.H.v. 4.320.567 Euro


• Modellvergleich

• Robustheit und Signifikanz des Modells bleiben erhalten, Veränderungen der Regressionskoeffizienten marginal

27





Nicht-additive ZO-Faktoren und bereinigte Zuschussbeträge

Konstante -174,14200*** -176,28600*** -176,76500***

Quote_0 bis 18 -844,07100*** -834,77700*** -831,88100***

Nahbereich (Quote) -30,70300** -31,31600** -31,26000**

Mittelbereich (Quote) -39,02600** -52,63900*** -53,65800***

Oberbereich (Quote) -46,40900* -73,22500*** -73,42900***

Steuern pro Kopf -0,25300*** -0,25400*** -0,25400***


• Berechnung der Veredelungsfaktoren

28





Quote_0 bis 18 2,40 2,36 2,35

Nahbereich (Quote) 9 % 9 % 9 %

Mittelbereich (Quote) 11 % 15 % 15 %

Oberbereich (Quote) 13 % 21 % 21 %

nachrichtlich: Gewicht der ZO-Veredelung in der Bedarfsmesszahl 20 % 19 % 19 %


Spiegelung gemeindescharfer Berechnungen mit den HaushaltsdatenLändliche Gestaltungsräume (LGR)

• Untersuchung der ländlichen Gestaltungsräume

• LGR weisen schlechtere Ergebnisse der laufenden Rechnung aus


Spiegelung gemeindescharfer Berechnungen mit den HaushaltsdatenLändliche Gestaltungsräume (LGR)

• Untersuchung der ländlichen Gestaltungsräume

• LGR sind im Durchschnitt steuerschwächer und kleiner als die anderen Gemeinden über Steuerkraftausgleich lösbar


• Modellvergleich

• u18-Faktor sinkt durch Einbeziehung beider zusätzlicher Variablen ab

31

Nebenansätze Gemeindeaufgaben –Einbeziehung der LGR und Veränderungsraten



Mit LGR-Dummy und Veränderungsrate 2011-2016

Konstante -176,28600*** -199,81700***Veränderungsrate 2011-2016 -374,09100*

Quote_0 bis 18 -834,77700*** -678,00300**

Nahbereich (Quote) -31,31600** -28,33600*

Mittelbereich (Quote) -52,63900*** -52,34700***

Oberbereich (Quote) -73,22500*** -72,39500***

LGR-Dummy -37,55100*

Steuern pro Kopf -0,25400*** -0,25300***


• alternativ ist ein Dummy nur für die LGR Grundzentren nicht geeignet

32

Nebenansätze Gemeindeaufgaben –Einbeziehung der LGR und Veränderungsraten


Mit LGR-Dummy und Veränderungsrate 2011-2016

Konstante -199,81700***Veränderungsrate 2011-2016 -374,09100*

Quote_0 bis 18 -678,00300**

Nahbereich (Quote) -28,33600*

Mittelbereich (Quote) -52,34700***

Oberbereich (Quote) -72,39500***

LGR-Dummy -37,55100*

Steuern pro Kopf -0,25300***


„doppelte Veredelung“ von Grundzentren mit LGR-Status

Nur Veredelung von Grundzentren mit LGR-Status

Konstante -208,238*** -222,575***

Veränderungsrate 2011-2016 -300,916 -344,534*

Quote_0 bis 18 -675,997** -611,435**

Nahbereich (Quote) -27,847*

Mittelbereich (Quote) -52,205*** -50,84***

Oberbereich (Quote) -70,994*** -69,567***

LGR Grundzentren-Dummy -6,574 -46,787

Steuern pro Kopf -0,251*** -0,252***


• Definition des LGR nach Rangverfahren: Ränge über 7 Komponenten werden addiert

• (nicht weiter begründete) Auswahl von 24 Nahbereichen

• Damit Schaffung einer 0-1-Variablen (sog. Dummy)

• Prüfschritt 1:

• Führt das Rangverfahren zu einer unsystematischen Auswahl (96 Datenpunkte)?

• Prüfmethode: Übersetzung der 7 Indikatorenin einen stetigen LGR-Indexmit Wertbereich [0…1] (mit Bereinigung Extremwerte)

• Normierung jedes einzelnen Indikatorsauf den Bereich [0…1]

• Ungewichteter Mittelwert (wie LEP)

• Ergebnis:

• Auswahl der LGR-Kommunen bestätigt

Nebenansätze Gemeindeaufgaben –Thema Ländlicher GestaltungsRaum


• Problem: Daten liegen nicht für alle Gemeinden vor, damit nicht für Gesamtheit reproduzierbar

• Prüfschritt 2:

• Lässt sich ein allgemeiner Demografieindex nach dem Vorbild der LGR-Systematisierung schaffen?

Nr

Kriterium Berechnung Indikator für Reproduktion

1 EW·Dichte EW/km2 Tragfähigkeit von lnfrastrukturen

Ok

2 EW-Entwicklung 1 /2009 bis 12/2013 (EW) Entwicklungsfähigkeit Ok

3 Frauendefizit Frauen im Alter 15-45/Männer im Alter 15-45 (%)

Geburtenpotenzial Ok

4 Anteil Senior-innen/Senioren

EW 65 u. älter/EW (%) Altersstruktur Ok

5 Zuwanderung Zuzug über die Landesgrenze nach M-V/1.000 EW(EW)

(Außen-}Attraktivität Wanderungssaldo überGemeindegrenzen

6 Kaufkraft Kaufkraft/EW (€ Wohlstand Nicht verfügbar

7 Beschäftigte sozialvers. Beschäftigte am Wohnort/EW (%\

Wirtschaft / Arbeitskräfte

Ok



• Einordnung der LGR-Kommunen (24 „Kernregionen“ entsprechen 168 Gemeinden)

Trennschärfe des LGR-Dummys lässt sich

inhaltlich und methodisch einigermaßen gut

begründen

Kommunen, die es „verdient“ hätten, LGR

zu sein

„Sickerverluste“ der LGR-Veredelung



• Einordnung der LGR-Kommunen (24 „Kernregionen“ entsprechen 168 Gemeinden)

• Mit optionalen Optionskommunen steigt Zahl der LGR-Gemeinden auf 307

Ausweitung im Bereich der „Sickerverluste“



• Empirische Prüfung der Veredelung von Ländlichen GestaltungsRäumen

Endogene: Pro-Kopf-Zuschussbedarfe HPB 1-5

LGR-DummyKern-

kommunen

LGR-Dummyinkl. Options-kommunen

Demografie-index 6

Komponenten

Konstante -199,81700*** -209,783*** -348,859***

Veränderungsrate/Einwohnerentwicklung -374,09100* -285,63 --------

Quote_0 bis 18 -678,00300** -676,309** -482,806

Nahbereich (Quote) -28,33600* -28,616* -30,939**

Mittelbereich (Quote) -52,34700*** -52,125*** -51,046***

Oberbereich (Quote) -72,39500*** -70,718*** -65,927***

Dummy LGR -37,55100* 3,948

„Demografieindex“ 6 Komponenten 212,835**

Steuern pro Kopf -0,25300*** -0,251*** -0,248***

Erweiterung um Optionskommunen ist das Ende des LGR-

Dummyszudem: Demografiefaktor

insignifikant

Demografieindex ist hoch signifikant, aber in die „falsche“ Richtung

zudem: u18-Faktor insignifikant

* Änderungen an der Schriftfassung nicht ausgeschlossen



• Dummy LGR In der Kerngruppe signifikant und inhaltlich hinreichend gut

begründbar

Bei der Erweiterung im die LGR-Optionskommunen verliert er als Trennkriterium fast jegliche Aussagekraft

• „Demografieindex“ grundsätzlich zwar signifikant

jedoch Wirkung in „falsche Richtung“: positive Ausprägung des Regressionskoeffizienten bestätigt die im Verlauf des Gutachtenprozesses gewonnenen Erkenntnisse „Wachstum kostet, junge Menschen kosten“

bewirkt Zudem Schwächung des u18-Faktors

Empfehlung: keine Aufnahme als Veredelungsfaktor ins FAG

• Quo vadis?

Nebenansätze Gemeindeaufgaben – Zwischenfazit


• Zielvariante: Veredelung von Demografie, Personen unter 18 Jahren und Zentralen Orten

• Drei Varianten für die Veränderungsrate:

39



Veränderungsrate 2001-2016



Konstante -279,13300*** -252,93800*** -208,44000***

Veränderungsrate -282,32400*** -278,44700*** -299,92400

Quote_0 bis 18 -436,54100 -520,83900‘ -674,90900**

Nahbereich (Quote) -25,08100* -24,46100‘ -28,55200*



Steuern pro Kopf -0,24700*** -0,25100*** -0,25100***




40






Konstante -279,13300*** -252,93800*** -208,44000***

Veränderungsrate -282,32400*** -278,44700*** -299,92400

Quote_0 bis 18 -436,54100 -520,83900‘ -674,90900**




Steuern pro Kopf -0,24700*** -0,25100*** -0,25100***

Idealvariante hinsichtlich statistischer Absicherung

bildet den „Mittelweg“ zwischen dem vergangenheitsorientierten

Veredelungsfaktor der demografischen Entwicklung und

dem zukunftsgerichtetenVeredelungsfaktor für die Personen

unter 18 Jahren



41


NebenansatzVeränderungsrate

2001-2016Veränderungsrate


2011-2016

Veränderungsrate (bei 1% Änderung) 0,62 % 0,65 % 0,78 %

Quote_0 bis 18 0,97 1,22 1,76








2011-2016

Veränderungsrate (bei 1% Änderung) 0,62 % 0,65 % 0,78 %

Quote_0 bis 18 0,97 1,22 1,76





42


Geht die Einwohnerzahl um 1 % zurück, sinkt der Zuschussbetrag um 0,65 %

D.h., die Kommune muss 0,35 % als Remanenz hinnehmen

Pro-Kopf-ZB sinken, aber nicht so stark wie die Einwohnerzahl sinkt.

35 % Zuschlag auf den Einwohnerrückgang


• schematische Funktionsweise des Demografiefaktors für Schrumpfung

43


Einwohnerzahl

Ausgaben

proportionaler Rückgang der Ausgaben bei Einwohnerschrumpfung

KostenremanenzFixkosten verteilen sich auf weniger Einwohnersteigende Ausgaben je Einwohner

milde RemanenzAusgaben sinken/stagnieren, Einwohnerrückgang kann aber nicht vollständig kompensiert werden













44


• Aktualisierung der Eingangsdaten des Regressionsmodells

• Zuschussbeträge aus der JRS 2016

• Einwohnerzahlen 2016

• Anzahl der Personen unter 18 bzw. über 65 Jahren 2016

• Anzahl der Bedarfsgemeinschaften nach dem Zweiten Sozialgesetzbuch (SGB II) (sowie Anzahl der Personen in SGB II-Bedarfsgemeinschaften)

• Daten zu den Empfängern von Lebensunterhalt nach SGB XII insgesamt,

den Bedarfsgemeinschaften, die Lebensunterhalt empfangen,

den Empfängern von Hilfen zur Pflege nach SGB XII sowie

den Empfängern von Eingliederungshilfe für behinderte Menschen

45

Nebenansätze Kreisaufgaben


• Nutzung eines Paneldatensatzes von 2012-2016

• daher: Berechnung eines gepoolten OLS-Modells (Längsschnitt-Querschnittanalyse)

• Landkreise sowie Kreisaufgabenanteil kreisfreier Städte

• Variante mit Bereinigung um die Konten 6052, 6053

46



Ohne Bereinigung umVermögensauseinandersetzungen

Mit Bereinigung umVermögensauseinandersetzungen

Konstante -481,9460*** -480,3380***

Einwohnerdichte (Einw./Fläche) -0,1720*** -0,1710***

SGB II BG (Quote) -2.575,1210*** -2.547,3840***

SGB XII LU BG (Quote) -62.465,1070*** -62.301,6880***

Mietstufe (korrigiert) 70,2070** 68,8530**


• Berechnung der Veredelungsfaktoren (Basis: Bereinigung um Vermögensauseinandersetzungen)

47


Nebenansatz

Veredelungsfaktor 2012-2016

Veredelungsfaktor 2011-2014

(lt. Gutachten)Soziallastenansatz (SGB II Bedarfsgemeinschaften) 5,7 3,9

-15,7% -15,9%

-11,3%

-20,4%

-12,2%

-21,3%-18,6%

-15,1%

-25,0%

-20,0%

-15,0%

-10,0%

-5,0%

0,0%

Entwicklung der SGB-II-Quote 2012-2016

Quelle: Eigene Darstellung, eigene Berechnungen, Daten: Bundesagentur für Arbeit

Zunahme der Divergenzen im Leistungsbereich SGB II













48


• Variante für Kreisaufgaben (Landkreise und Kreisaufgabenanteil kreisfreier Städte)

• Interpretation des Koeffizienten:

• erhöht sich die Einwohnerdichte (also: mehr Einwohner pro m²), dann steigen (negatives Vorzeichen!) die Zuschussbeträge

• im Umkehrschluss heißt das: ein Mehr an Fläche führt nicht zu steigenden Zuschussbeträgen und sollte demnach nicht veredelt werden

49

Flächenfaktor Kreisebene


Mit Bereinigung umVermögensauseinandersetzungen

Konstante -480,3380***

Einwohnerdichte (Einw./Fläche) -0,1710***

SGB II BG (Quote) -2.547,3840***

SGB XII LU BG (Quote) -62.301,6880***

Mietstufe (korrigiert) 68,8530**


• Variante für Kreise (ausschließlich Landkreise, ohne kreisfreie Städte)

• Interpretation des Koeffizienten:

• erhöht sich die Einwohnerdichte (also: mehr Einwohner pro m²), dann sinken (positives Vorzeichen!) die Zuschussbeträge

• im Umkehrschluss heißt das: ein Mehr an Fläche führt im Falle einer alleinigen Betrachtung der Landkreise zu steigenden Zuschussbeträgen und sollte demnach (in einem Drei-Säulen-Modell) veredelt werden

• SGB II-Faktor massiv insignifikant50



Konstante -542,6590***

Einwohnerdichte (Einw./Fläche) 4,0210***

SGB II BG (Quote) -674,9250

SGB XII LU BG (Quote) -48.061,0660***

Mietstufe (korrigiert) -71,9600***


• Interpretation des Ergebnisses

• Veredelungsparameter: 0,0066

• Bonus von 0,0066 = 0,66 % für 1 Einw./km² unter Durchschnitt

• Max. Differenz: 12 Einw./km² (LUP) 7,92 % „Bonus“

51














52


• Vorschlag des Gutachters (Idealvariante)

• Gemeindeaufgaben• Demografiefaktor über 10 Jahre: 35%

für Gemeinden mit >5% Einwohnerrückgang (Landesdurchschnitt)

auch für Verflechtungsbereiche

• u18-Faktor: 1,22

• Verflechtungsbereiche (nicht-additiv) Veredelung EW-Zahl Nahbereiche: 6 %

Veredelung EW-Zahl Mittelbereiche: 12 %

Veredelung EW-Zahl Oberbereiche: 16 %

• Kreisaufgaben• Soziallastenansatz SGB II Bedarfsgemeinschaften: 5,7

53

Ergebnisse aus dem KFA-Modell für das 2-Ebenen-ModellReminder: Veredelungsfaktoren


Ergebnisse aus dem KFA-Modell für das 2-Ebenen-Modell

• Modellergebnisse des Basismodells• Familienleistungsausgleich wird der Ebene der Gemeindeaufgaben im Rahmen der

Teilschlüsselmassenbildung zugeführt

• endogenisierte FAG-Umlage

• endogenisierte Kreisumlage

• Ausgleichsquote: 60 %

• finanzkraftorientierte, relative Mindestausstattung 85 | 85

86,9

51,3

69,3

40,1

-27,4

11,8 12,8 16,5

-25,9

-2,5

12,8

29,3

-40

-20

0

20

40

60

80

100


Millio

nen

Euro





• Landkreise haben massive „windfall-profits“ bei der Kreisumlage im Zuge der Umstellung auf das 2-Ebenen-Modell

• daher: Absenkung der Kreisumlagegrundlagen um 8,9 %, sodass die Zugewinne der zweiten (schraffierten) Säule ungefähr erreicht werden (Begrenzung der Gewinne der Landkreise)

86,9

51,3

69,3

40,1

-27,4

11,8 12,8 16,5

-15,9

0,0

12,8 16,7

-40

-20

0

20

40

60

80

100


Mill

ione

n Eu

ro




Ergebnisse aus dem KFA-Modell für das 2-Ebenen-ModellVisualisierung der Ergebnisse

• Modellergebnisse verbessertes Basismodell

• Demografiefaktor über 10 Jahre, U18, Verflechtungsbereiche nicht-additiv

• Absenkung der KU-Grundlagen um 8,9 % zur Begrenzung der Gewinne der Landkreise

durch FAG Saldo im Defizit 23negativer Saldo weiter verschlechtert 73verschlechtert, aber noch ausgeglichen 108verbessert, aber noch nicht ausgeglichen 215durch FAG Saldenausgleich erreicht 63positiver Saldo weiter verbessert 275




oZO

GZ

MZ

insgesamt

-8.771.160

-10.083.892

-18.467.255

5.605.124

14.488.568

14.134.681

-90.314

-361.254

-942.079

5.371.597

2.263.205

7.192.737

-5.565.922

-7.729.047

-12.450.371

0

0

0

-3.114.923

-813.964

-3.974.058

233.527

0

982.133

-4.009.374

-39.056.252

79.145.713

-17.291.171

3.303.327

121.570.550

-61.284

-14.373.699

29.236.433

-17.138.475

1.222.498

35.872.673

-3.289.525

-18.545.381

32.175.009

0

0

0

-658.564

-3.377.144

16.547.092

-152.696

0

4.869.966

Anzahl Gemeinden Reformeffekt jahresbez. Saldo neu



• Modellergebnisse verbessertes Basismodell


• Absenkung der KU-Grundlagen um 8,9 % zur Begrenzung der Gewinne der Landkreise

-200

-150

-100

-50

0

50

100

150

200

-1000 -800 -600 -400 -200 0 200 400 600 800 1000

Verä

nder

ung

durc

h FA

G-M

odel

l, Eu

ro/E

inw

.

Jahresbezogener Saldo inkl. ordentlicher Tilgung nach Veränderung, Euro/Einw.

oZO GZ MZ OZ LK



• Modellergebnisse des Basismodells• Erhöhung der Schlüsselmasse um 50 Mio. Euro

• Absenkung KU-Grundlagen um 12% (alle LK mit jahresbezogenem Ausgleich)

104,7

56,5

79,7

56,9

-9,7

16,923,2

33,3

9,3 6,7

23,2 24,4

-20

0

20

40

60

80

100

120


Mill

ione

n Eu

ro





• Modellergebnisse verbessertes Basismodell + 50 Mio. Euro

• Absenkung der KU-Grundlagen um 12%

Anzahl Gemeinden Reformeffekt jahresbez. Saldo neu





oZO

GZ

MZ

insgesamt

-3.774.775

-5.437.127

-12.200.190

8.071.408

20.922.747

31.581.595

0

-56.051

-69.574

7.153.964

4.563.069

12.610.890

-3.774.775

-5.086.868

-9.019.179

81.714

0

0

0

-294.207

-3.111.437

365.405

541.379

3.269.717

-1.824.848

-16.357.880

50.032.729

-31.357.052

8.218.065

177.209.374

0

-1.329.166

7.393.412

-26.962.219

2.389.143

64.035.382

-1.824.848

-14.670.507

35.932.672

-1.150.981

0

0

0

-358.207

6.706.645

-2.133.775

155.156

20.316.978




• Absenkung der KU-Grundlagen um 12%

-200

-150

-100

-50

0

50

100

150

200

-1000 -800 -600 -400 -200 0 200 400 600 800 1000

Verä

nder

ung

durc

h FA

G-M

odel

l, Eu

ro/E

inw

.


oZO GZ MZ OZ LK













61




62

3-Säulen-Modell





Konstante -275,60700*** -248,85000*** -205,22400***

Veränderungsrate -278,73400*** -272,09600** -293,86800‘

Quote_0 bis 18 -454,52500 -541,60400* -693,00900**



Oberbereich (Quote)

Steuern pro Kopf -0,24700*** -0,25100*** -0,25100***




63

3-Säulen-Modell





Konstante -275,60700*** -248,85000*** -205,22400***

Veränderungsrate -278,73400*** -272,09600** -293,86800‘

Quote_0 bis 18 -454,52500 -541,60400* -693,00900**



Oberbereich (Quote)

Steuern pro Kopf -0,24700*** -0,25100*** -0,25100***

Idealvariante hinsichtlich statistischer Absicherung

bildet den „Mittelweg“ zwischen dem vergangenheitsorientierten

Veredelungsfaktor der demografischen Entwicklung und

dem zukunftsgerichtetenVeredelungsfaktor für die Personen

unter 18 Jahren

keine Oberzentren in der Säule der kleinen, kreisangehörigen Gemeinden

daher auch keine Veredelung es werden nur die Einwohner der Nah-

und Mittelbereiche veredelt



64




2011-2016

Veränderungsrate (bei 1% Änderung) 0,62 0,64 0,77

Quote_0 bis 18 1,01 1,28 1,82



Oberbereich (Quote)

3-Säulen-Modell


• Säule der 4G + kfS• Regressionsanalyse brachte aufgrund zu weniger Beobachtungseinheiten

keine robusten und aussagekräftigen Ergebnisse

• es finden in dieser Säule entsprechend keine Nebenansätze Anwendung

• Säule der Landkreise• Soziallastenansatz SGB II Bedarfsgemeinschaften ist statistisch nicht

abgesichert und beträgt 1,1 (Vergleich 2-Ebenen-Modell: 5,7)

• Flächenfaktor

65

3-Säulen-Modell


• Vorschlag des Gutachters (am ehesten tragbarste Variante)

• Säule der kleinen, kreisangehörigen Gemeinden• Demografiefaktor über 10 Jahre: 0,64

• u18-Faktor: 1,28

• Verflechtungsbereiche (nicht-additiv) Veredelung EW-Zahl Nahbereiche: 6 %

Veredelung EW-Zahl Mittelbereiche: 11 %

• Säule der Landkreise• Soziallastenansatz SGB II Bedarfsgemeinschaften: 1,1

• Flächenfaktor ...

66

Ergebnisse aus dem KFA-Modell für das 3-Säulen-ModellReminder: Veredelungsfaktoren


• Modellergebnisse des Basismodells• endogenisierte Kreisumlage, Ausgleichsquote: 60 %



Ergebnisse aus dem KFA-Modell für das 3-Säulen-Modell

67,8

21,5

53,4

23,3

0,0

-9,1

9,1

-0,3

-29,4

-18,7

9,1

38,8

-40

-20

0

20

40

60

80


Mill

ione

n Eu

ro


Schlüsselzuweisungen abzgl. (bzw. zzgl.) FAG-Umlage sowie zzgl. Zuweisungen aus Vorwegabzügen, ohne Kreisumlage

Schlüsselzuweisungen abzgl. (bzw. zzgl.) FAG-Umlage sowie zzgl. Zuweisungen aus Vorwegabzügen, mit Kreisumlage(Gesamteffekt)


• Modellergebnisse des Basismodells• endogenisierte Kreisumlage, Ausgleichsquote: 60 %



• Absenkung der KU-Grundlagen um 8 % zur Begrenzung der Gewinne der Landkreise


67,8

21,5

53,4

23,3

0,0

-9,1

9,1

-0,3

7,0

-18,7

9,12,3

-30

-20

-10

0

10

20

30

40

50

60

70

80


Mill

ione

n Eu

ro






• Absenkung der KU-Grundlagen um 10,5%


87,7

25,1

62,1

41,3

20,0

-5,5

17,8 17,7

30,7

-16,8

17,8 18,2

-40

-20

0

20

40

60

80

100


Mill

ione

n Eu

ro





Ergebnisse aus dem KFA-Modell für das 3-Säulen-ModellVisualisierung der Ergebnisse


• Absenkung der KU-Grundlagen um 10,5%

• Summe der jahresbezogenen Defizite >10 Mio. höher als im Ebenenmodell

• Ebenenmodell bringt mehr Kommunen aus dem DefizitAnzahl Gemeinden Reformeffekt jahresbez. Saldo neu

11293524280360

011

23677336

82732307

00122

13

-11.988.246

-6.517.096

-5.256.164

11.325.934

4.059.730

40.125.998

0

-9.440

-10.068

7.738.729

3.013.759

15.733.225

-976.662

-2.392.942

-3.591.881

191.436

0

349.442

0

0

-1.654.214

1.148.110

1.045.971

8.494.475

-5.038.081

-17.676.859

32.182.639

-38.763.046

2.254.578

205.547.655

0

-701.782

57.728

-27.777.224

1.658.830

74.552.907

-463.923

-11.279.963

31.322.766

-1.737.876

0

11.823.834

0

0

802.145

-1.351.070

595.748

32.903.458

durch FAG Saldo im Defizitnegativer Saldo weiter verschlechtertverschlechtert, aber noch ausgeglichenverbessert, aber noch nicht ausgeglichendurch FAG Saldenausgleich erreichtpositiver Saldo weiter verbessert




oZO

GZ

MZ

insgesamt



• Verteilungsergebnis ist anders, aber nicht „besser“

• größere Städte verlieren, Grundzentren weiter problematisch


-200

-150

-100

-50

0

50

100

150

200

-1000 -800 -600 -400 -200 0 200 400 600 800 1000

Verä

nder

ung

durc

h FA

G-M

odel

l, Eu

ro/E

inw

.


oZO GZ MZ OZ LK


• immenser Nachteil bei Beibehaltung des 3-Säulen-Modells

• bereits ausführlich im Gutachten vorgestellt (S. 266-270)

• derzeitiges Säulenmodell nicht mehr zeitgemäß: 4G müssten in die Säule der kleinen Gemeinden überführt werden, da die Kreisgebietsreform bereits 6 Jahre umgesetzt ist kein Sonderstatus der 4G mehr

• dann würden nur noch die beiden kfS in der Säule vertreten sein – diese allein rechtfertigen vor allem mit Blick auf ihre Einwohnerzahl keine eigene Säule

• erhebliche Vorteile des 2-Ebenen-Modells• kleine Gemeinden gewinnen deutlicher, ebenso die kreisfreien Städte

• im Vergleich zum 3-Säulen-Modell verlieren die 4G keine Schlüsselzuweisungen

• zeitgemäßer und auf den aktuellen Gebietsstand zugeschnitten

• aus finanzwissenschaftlicher und statistischer Sicht das klar bessere Modell zu Teilschlüsselmassenbildung

72

VergleichGutachterliche Meinung













73


Nettoinvestitionen der Gebietskörperschaften 2001 – 2017 in Mrd. Euro

74

Quelle: Eigene Darstellung, eigene Berechnungen, Daten: Statistisches Bundesamt, Fachserie 18, Reihe 1.4.

• nachweisbarer Substanzverlust auf der kommunalen Ebene seit 2003


Investitionsverhalten der Kommunen 2017

75

Quelle: Eigene Darstellung, eigene Berechnungen, Daten: Statistisches Bundesamt, Fachserie 18, Reihe 1.4., Fachserie 14, Reihe 2, verschiedene Jahrgänge; Kassenstatistik der Gemeinden und Gemeindeverbände.

549

418

319 307 294 279 278 262 257 254 243 226190 179

408

0

100

200

300

400

500

600

wichtige Unterstellung:gleichmäßiger Investitionsbedarf in den Kommunen aller Länder= gleichwertige Infrastruktur als Ziel

• erforderliches Investitionsniveau wird von den Kommunen in fast allen Ländern verfehlt


• nachweisbarer Substanzverlust auf der kommunalen Ebene seit 2003

• Daten leider nicht regionalisierbar, aber mit einfachen Annahmen dennoch nutzbar

• Unterstellung: ähnliche Abschreibungsbedarfe bundesweit

76

Stärkung der Investitionskraft

61 41 3685 86 66 56

149 137 122149 168 166

24% 16% 13% 36% 33% 24% 18% 70% 59% 47% 64% 74% 69%-100

0

100

200

300

400

500

2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017

Euro

/Ein

w.

Differenz Differenz in %erforderliche Investitionen zum Substanzerhalt je EinwohnerIst-Investitionen je Einwohner (JR+Kasse) D


Stärkung von Investitionen

• Grundlegende Empfehlungen zur Stärkung von Investitionen

• Investive Bindung, aber keine sachliche Zweckbindung

• Kein Antrags- und Abrechnungsverfahren

• Stärkung der kommunalen Selbstverwaltung

• Förderfähigkeit sollte sich auch auf Erhaltungsaufwendungen (laufende Rechnung) und Planungsleistungen beziehen

• 2 Wege

1. Investitionspauschale innerhalb/außerhalb FAG

– Zweckbindung ohne Umlagefähigkeit

– Absetzung gegenüber anderen Einnahmen, damit Mittel nicht zur Saldenverbesserung eingesetzt werden

2. investive Schlüsselzuweisungen

– höchste Disponibilität

– Stärkung des Steuerkraftausgleichs

– Umlageeffekte durch Absenkung KU-Grundlagen eindämmbar


Finanzwissenschaftliches Gutachten zurNovellierung des vertikalen und horizontalen

Finanzausgleichssystems in Mecklenburg-Vorpommern

Prof. Dr. Thomas LenkMario HesseTim Starke

Schwerin, 01. Oktober 2018

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