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Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe

gemäß § 3 Standortauswahlgesetz

Geschäftsstelle

ABSCHLUSSBERICHT der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe

vervesterlgaK-Drs.

Kommission

Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe

ABSCHLUSSBERICHT

Verantwortung für die Zukunft

Ein faires und transparentes Verfahren für die

Auswahl eines nationalen Endlagerstandortes

- 3 -

Inhaltsverzeichnis

VORWORT ............................................................................................................................ 17

PRÄAMBEL ........................................................................................................................... 20

Nachhaltigkeit – Verantwortung und Gerechtigkeit .......................................................... 20

1. Zehn Grundsätze ................................................................................................................ 22

2. Konsens: Ausstieg aus der Kernenergie und Energiewende .......................................... 24

3. Eine Kultur im Umgang mit Konflikten .......................................................................... 25

TEIL A:

ZUSAMMENFASSUNG UND EMPFEHLUNGEN ........................................................... 26

1 ENDLAGERSTANDORT MIT BESTMÖGLICHER SICHERHEIT .............. 26

2 AUSGANGSBEDINGUNGEN DER STANDORTSUCHE ................................. 27

2.1 Lehren aus der Vergangenheit ................................................................................ 28

2.2 Auftrag und Arbeitsweise der Kommission ........................................................... 30

3 EMPFOHLENE OPTION: ENDLAGERUNG MIT REVERSIBILITÄT ........ 31

3.1 Grundlagen der Empfehlung .................................................................................. 31

3.2 Begründung der Empfehlung ................................................................................. 32

3.3 Der Weg zu einer sicheren Endlagerung ............................................................... 33

4 DER WEG ZUM STANDORT MIT BESTMÖGLICHER SICHERHEIT ....... 35

4.1 Das Standortauswahlverfahren .............................................................................. 36

4.2 Beteiligung der Öffentlichkeit ................................................................................. 38

4.2.1 Herausforderungen und Grundlagen .......................................................................... 38

4.2.2 Information und Transparenz ..................................................................................... 40

4.2.3 Nationales Begleitgremium ........................................................................................ 41

4.2.4 Regionalkonferenzen.................................................................................................. 42

4.2.5 Überregionale Partizipation ....................................................................................... 44

4.2.5.1 Fachkonferenz Teilgebiete ......................................................................................... 44

4.2.5.2 Fachkonferenz „Rat der Regionen“ ........................................................................... 45

4.2.6 Stellungnahmeverfahren und Erörterungstermine ..................................................... 45

4.2.7 Standortvereinbarung ................................................................................................. 46

4.2.8 Lernfähiges Beteiligungssystem ................................................................................ 46

4.3 Entscheidungskriterien und ihre Funktion im Auswahlverfahren ..................... 47

4.3.1 Geowissenschaftliche Ausschlusskriterien und Mindestanforderungen .................... 48

4.3.2 Geowissenschaftliche Abwägungskriterien ............................................................... 49

- 4 -

4.3.3 Anforderungen an Sicherheitsuntersuchungen .......................................................... 53

4.3.4 Prüfkriterien ............................................................................................................... 54

4.3.5 Planungswissenschaftliche Kriterien ......................................................................... 54

5 POLITISCHE UND GESELLSCHAFTLICHE EMPFEHLUNGEN ................ 55

5.1 Neue Organisationsstruktur .................................................................................... 56

5.2 Empfehlungen an den Gesetzgeber ........................................................................ 57

5.2.1 Rechtsschutz ............................................................................................................... 57

5.2.2 Veränderungssperre Gorleben – Sicherung von potentiellen Standorten .................. 59

5.2.3 Exportverbot ............................................................................................................... 59

5.2.4 Gesetzliche Regelung der Öffentlichkeitsbeteiligung ................................................ 60

5.2.5 Informationszugang öffentlicher Stellen im Standortauswahlverfahren.................... 60

5.2.6 Recht künftiger Generationen auf Langzeitsicherheit................................................ 61

5.2.7 Umweltprüfungen im Auswahlverfahren ................................................................... 61

5.2.8 Standortauswahl und Raumordnung .......................................................................... 62

5.2.9 Komparatives Verfahren der Standortauswahl .......................................................... 62

5.2.10 Sicherung von Daten zu Dokumentationszwecken .................................................... 63

5.2.11 Verankerung von Sicherheitsanforderungen im Standortauswahlgesetz ................... 63

5.2.12 Verankerung des Atomausstiegs im Grundgesetz ..................................................... 63

5.2.13 Neuausrichtung der Endlagerforschung ..................................................................... 64

6 ABSCHLUSS DER ZUSAMMENFASSUNG ....................................................... 64

TEIL B:

BERICHT DER ENDLAGER-KOMMISSION .................................................................. 66

1 AUFTRAG UND ARBEITSWEISE DER KOMMISSION ................................. 66

1.1 Vorgeschichte des Standortauswahlgesetzes ......................................................... 66

1.2 Entstehung des Standortauswahlgesetzes .............................................................. 67

1.3 Auftrag der Kommission ......................................................................................... 69

1.4 Arbeitsweise der Kommission ................................................................................. 72

1.4.1 Drei Phasen der Kommissionsarbeit .......................................................................... 74

1.4.2 Wichtige Schritte und Zwischenergebnisse ............................................................... 76

2 AUSGANGSBEDINGUNGEN FÜR DIE KOMMISSIONSARBEIT ................ 77

2.1 Die Geschichte der Kernenergie ............................................................................. 77

2.1.1 Phase eins: Der Wettlauf um die Atombombe ........................................................... 79

2.1.2 Phase zwei: Der Aufstieg der nuklearen Stromerzeugung ......................................... 80

2.1.3 Phase drei: Die Debatte um eine Energielücke .......................................................... 82

2.1.4 Phase vier: Klimawandel und Atomenergie ............................................................... 83

- 5 -

2.1.5 Phase fünf: Ausstieg aus der Kernenergie ................................................................. 85

2.2 Die Entsorgung radioaktiver Abfälle ..................................................................... 86

2.2.1 Suche nach Endlagerstandorten ................................................................................. 88

2.2.2 Die Endlagerung radioaktiver Stoffe ......................................................................... 90

2.2.3 Die gesellschaftlichen Konflikte um Standorte.......................................................... 93

2.2.4 Das Ende der Produktion radioaktiver Abfallstoffe ................................................... 98

2.2.4.1 Schwach und mittel radioaktive Abfallstoffe ............................................................. 99

2.2.4.2 Hoch radioaktive Abfallstoffe .................................................................................... 99

2.2.4.3 Abfälle aus Forschung und Landessammelstellen ................................................... 100

2.2.4.4 Abfälle aus der Urananreicherung ........................................................................... 100

2.2.5 Handlungszwang: Zwischenlager ............................................................................ 100

2.2.5.1 Besondere Situationen in Zwischenlagern ............................................................... 102

2.2.5.2 Mögliche Zielkonflikte bei der Zwischenlagerung .................................................. 104

2.3 Abfallbilanz ............................................................................................................. 105

2.3.1 Schwach und mittel radioaktive Abfälle .................................................................. 107

2.3.1.1 Erwartete Abfallstoffe aus der Schachtanlage Asse................................................. 108

2.3.1.2 Abfälle aus der Urananreicherung ........................................................................... 109

2.3.1.3 Weitere schwach und mittel radioaktive Abfallstoffe .............................................. 111

2.3.2 Hoch radioaktive Abfallstoffe .................................................................................. 112

2.3.2.1 Bereits angefallene hoch radioaktive Abfallstoffe ................................................... 113

2.3.2.2 Zu entsorgende Brennelemente aus Leistungsreaktoren .......................................... 115

2.3.2.3 Wärmeabgabe und mögliche Abklingzeiten ............................................................ 116

2.4 Grundsätze für den Umgang mit Konflikten im partizipativen

Suchverfahren ........................................................................................................ 123

2.4.1 Konsenssuche im konfliktreichen Raum .................................................................. 123

2.4.2 Konsens als Verfahrensziel ...................................................................................... 123

2.4.3 Konflikte als Treiber des Verfahrens ....................................................................... 124

2.4.4 Konfliktbearbeitung ................................................................................................. 124

2.4.5 Konflikthorizont des Verfahrens .............................................................................. 124

2.4.6 Neutrales Konfliktmanagement ............................................................................... 125

2.4.7 Verfahrensrelevanz .................................................................................................. 125

2.4.8 Permanente Konfliktlokalisierung ........................................................................... 125

2.4.9 Konfliktvermeidung durch Rollenklärung ............................................................... 125

2.4.10 Ressourcengerechtigkeit .......................................................................................... 126

2.4.11 Orientierung am Konfliktstufenmodell .................................................................... 126

2.4.11.1 Inhaltlicher Diskurs .................................................................................................. 126

- 6 -

2.4.11.2 Konsenserarbeitung in Fokusgruppen ...................................................................... 126

2.4.11.3 Mediation ................................................................................................................. 127

2.4.11.4 Externe Schlichtung ................................................................................................. 127

2.4.11.5 Beschlüsse durch legitimierte Gremien ................................................................... 127

2.4.11.6 Juristische Klärung ................................................................................................... 127

2.4.12 Eskalationsstufenmanagement im Verfahren ........................................................... 128

3 DAS PRINZIP VERANTWORTUNG ................................................................. 128

3.1 Orientierungswissen möglich machen .................................................................. 128

3.1.1 Die Idee des Fortschritts........................................................................................... 130

3.1.2 Risikogesellschaft und Prinzip Verantwortung ........................................................ 132

3.1.3 Wendepunkt Kernenergie......................................................................................... 134

3.2 Der Konflikt der zwei Modernen .......................................................................... 136

3.2.1 Die Kontinuität wird zur Zäsur ................................................................................ 137

3.3 Leitbild Nachhaltigkeit .......................................................................................... 138

3.4 Ethische Prinzipien zur Festlegung von Entscheidungskriterien ...................... 139

3.4.1 Sicherheit für Mensch und Umwelt heute und in Zukunft ....................................... 140

3.4.2 Vermeidung unzumutbarer Belastungen für zukünftige Generationen ................... 140

3.4.3 Reversibilität von Entscheidungen ........................................................................... 141

3.4.4 Realistische Annahmen über zukünftige Technologien ........................................... 141

3.5 Zielkonflikte und Abwägungsnotwendigkeiten ................................................... 142

3.6 Grundanforderungen an Politik und Gesellschaft .............................................. 144

3.6.1 Der Umgang mit der Veränderung der Zeitstrukturen ............................................. 144

3.6.2 Ganzheitlicher Fortschrittsindikator ........................................................................ 145

3.6.3 Mehr Beteiligung für mehr Demokratie ................................................................... 146

3.6.4 Beratung über die Folgen von Technik .................................................................... 146

3.7 Zehn Grundsätze für die Arbeit der Kommission .............................................. 146

4 ERFAHRUNGEN MIT DER LAGERUNG RADIOAKTIVER ABFÄLLE ... 148

4.1 Nationale Erfahrungen mit Endlagerprojekten .................................................. 148

4.1.1 Schachtanlage Asse II .............................................................................................. 149

4.1.2 Endlager Morsleben ................................................................................................. 153

4.1.3 Endlager Schacht Konrad ......................................................................................... 156

4.1.4 Erkundungsbergwerk Gorleben ............................................................................... 158

4.1.4.1 Standortsuche für ein Entsorgungszentrum ............................................................. 161

4.1.4.2 Eignungskriterien und Probleme ihrer Anwendung ................................................. 169

4.1.4.3 Wissenschaftliche oder politische Entscheidungen ................................................. 180

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4.1.4.4 Aus Gorleben lernen ................................................................................................ 186

4.1.5 Bewertung der Erfahrungen ..................................................................................... 188

4.2 Internationale Erfahrungen .................................................................................. 190

4.2.1 Auswahl von Endlagerstandorten in anderen Ländern ............................................ 190

4.2.2 Schweiz .................................................................................................................... 191

4.2.2.1 Ablauf des Standortauswahlverfahrens .................................................................... 191

4.2.2.2 Endlagerkonzept ....................................................................................................... 194

4.2.2.3 Bürgerbeteiligung ..................................................................................................... 194

4.2.3 Schweden ................................................................................................................. 195




4.2.4 Finnland ................................................................................................................... 198




4.2.5 Weitere Länder ......................................................................................................... 200

4.2.5.1 Frankreich ................................................................................................................ 200

4.2.5.2 Großbritannien ......................................................................................................... 202

4.2.5.3 Kanada...................................................................................................................... 204

4.2.5.4 USA .......................................................................................................................... 205

4.2.6 Bewertung der Erfahrungen ..................................................................................... 207

5 ENTSORGUNGSOPTIONEN UND IHRE BEWERTUNG ............................. 210

5.1 Ziele und Vorgehen ................................................................................................ 210

5.2 Überblick über Entsorgungsoptionen und ihre Einstufung ............................... 210

5.3 Nicht weiter verfolgte Optionen ............................................................................ 213

5.3.1 Entsorgung im Weltraum ......................................................................................... 213

5.3.2 Entsorgung im antarktischen oder grönländischen Inlandeis................................... 214

5.3.3 Entsorgung in den Ozeanen ..................................................................................... 215

5.3.4 Dauerlagerung an oder nahe der Erdoberfläche ohne Endlagerintention ................ 217

5.3.5 Tiefengeologische Bergwerkslösung ohne Rückholbarkeit ..................................... 218

5.4 Mögliche Alternativen zur Endlagerung in einem Bergwerk ............................ 219

5.4.1 Langzeitzwischenlagerung ....................................................................................... 220

5.4.1.1 Technische Einflussgrößen ...................................................................................... 221

5.4.1.2 Nichttechnische Einflussgrößen ............................................................................... 223

- 8 -

5.4.1.3 Fazit .......................................................................................................................... 224

5.4.2 Transmutation .......................................................................................................... 225

5.4.2.1 Technologisches Gesamtsystem und technischer Entwicklungsstand ..................... 225

5.4.2.2 Zeitrahmen und Kosten ............................................................................................ 226

5.4.2.3 Auswirkungen auf die Endlagerung radioaktiver Abfälle in Deutschland .............. 227

5.4.2.4 Sicherheit und Proliferationsrisiken ......................................................................... 227

5.4.2.5 Gesellschaftliche und soziale Randbedingungen für die praktische Umsetzung ..... 228

5.4.2.6 Fazit .......................................................................................................................... 228

5.4.3 Tiefe Bohrlöcher ...................................................................................................... 229

5.4.3.1 Technisches und sicherheitliches Konzept............................................................... 229

5.4.3.2 Stand der Technik und Entwicklungsbedarf ............................................................ 230

5.4.3.3 Betriebs- und Langzeitsicherheit.............................................................................. 231

5.4.3.4 Rückholung und Bergung ........................................................................................ 232

5.4.3.5 Fazit .......................................................................................................................... 232

5.5 Priorität: Endlagerbergwerk mit Reversibilität/Rückholbarkeit/Bergbarkeit 233

5.5.1 Grundlagen und Prämissen ...................................................................................... 234

5.5.2 Reversibilität, Rückholbarkeit und Bergbarkeit – Begriffsklärungen...................... 235

5.5.3 Etappen der Endlagerung ......................................................................................... 236

5.5.4 Nachweisführung über den sicheren Einschluss der radioaktiven Abfallstoffe....... 238

5.5.4.1 Nachweisführung über den einschlusswirksamen Gebirgsbereich .......................... 239

5.5.4.2 Nachweisführung über langzeitsichere technische Barrieren .................................. 242

5.5.4.3 Nachweisführung über eine Kombination von Wirtsgesteinseigenschaften

und technischen Barrieren ........................................................................................ 243

5.5.4.4 Stellung der Nachweisstrategien im Standortauswahlverfahren .............................. 243

5.5.5 Begründung der Priorität .......................................................................................... 244

5.6 Zeitbedarf zur Realisierung des empfohlenen Entsorgungspfades ................... 244

5.7 Notwendige Zwischenlagerung vor der Endlagerung ........................................ 247

6 PROZESSWEGE UND ENTSCHEIDUNGSKRITERIN ................................. 250

6.1 Ziele und Vorgehen ................................................................................................ 250

6.2 Wie kommt man zu einem Standort mit der bestmöglichen Sicherheit? ......... 251

6.3 Der empfohlene Entsorgungsweg im Überblick .................................................. 252

6.3.1 Etappe 1: Standortauswahlverfahren........................................................................ 253

6.3.1.1 Phase 1 des Standortauswahlverfahrens................................................................... 254



6.3.2 Etappe 2: Bergtechnische Erschließung des Standortes........................................... 266

- 9 -

6.3.3 Etappe 3: Einlagerung der radioaktiven Abfälle in das Endlagerbergwerk ............. 268

6.3.4 Etappe 4: Beobachtung vor Verschluss des Endlagerbergwerks ............................. 269

6.3.5 Etappe 5: Verschlossenes Endlagerbergwerk .......................................................... 271

6.3.6 Prozess- und Endlagermonitoring ............................................................................ 273

6.3.6.1 Prozessmonitoring, Evaluierung und Optimierung .................................................. 273

6.3.6.2 Endlagermonitoring.................................................................................................. 275

6.4 Prozessgestaltung als selbsthinterfragendes System ........................................... 276

6.4.1 Einführung ............................................................................................................... 276

6.4.2 Ebene des Individuums ............................................................................................ 278

6.4.3 Ebene der Institutionen ............................................................................................ 278

6.4.4 Intraorganisationales System und Beziehungen....................................................... 279

6.4.5 Fazit .......................................................................................................................... 280

6.5 Entscheidungskriterien für das Auswahlverfahren ............................................ 281

6.5.1 Sicherheitsanforderungen ......................................................................................... 281

6.5.2 Methodik für vorläufige Sicherheitsuntersuchungen ............................................... 284

6.5.2.1 Inhalt und Kontext von Sicherheitsuntersuchungen ................................................ 284

6.5.2.2 Methodischer Ansatz für vorläufige Sicherheitsuntersuchungen ............................ 285

6.5.3 Unterschiedliche Kriterien und ihre Funktionen im Auswahlverfahren .................. 296

6.5.4 Geowissenschaftliche Ausschlusskriterien .............................................................. 299

6.5.4.1 Großräumige Vertikalbewegungen .......................................................................... 299

6.5.4.2 Aktive Störungszonen .............................................................................................. 299

6.5.4.3 Einflüsse aus gegenwärtiger oder früherer bergbaulicher Tätigkeit ........................ 299

6.5.4.4 Seismische Aktivität ................................................................................................ 300

6.5.4.5 Vulkanische Aktivität............................................................................................... 300

6.5.4.6 Grundwasseralter...................................................................................................... 300

6.5.5 Geowissenschaftliche Mindestanforderungen ......................................................... 301

6.5.5.1 Gebirgsdurchlässigkeit ............................................................................................. 301

6.5.5.2 Mächtigkeit des einschlusswirksamen Gebirgsbereichs .......................................... 301

6.5.5.3 Minimale Tiefe des einschlusswirksamen Gebirgsbereichs .................................... 302

6.5.5.4 Maximale Tiefe des Einlagerungsbereichs .............................................................. 303

6.5.5.5 Fläche des Endlagers ................................................................................................ 303

6.5.5.6 Erkenntnisse zum einschlusswirksamen Gebirgsbereich hinsichtlich

des Nachweiszeitraums ............................................................................................ 304

6.5.6 Geowissenschaftliche Abwägungskriterien ............................................................. 304

6.5.6.1 Kriteriengruppe 1: Güte des Isolationsvermögens und Zuverlässigkeit

des Nachweises ........................................................................................................ 307

- 10 -

6.5.6.2 Kriteriengruppe 2: Absicherung des Isolationsvermögens ...................................... 320

6.5.6.3 Kriteriengruppe 3: Weitere sicherheitsrelevante Eigenschaften .............................. 325

6.5.7 Standortbezogene Prüfkriterien ................................................................................ 335

6.5.7.1 Abgrenzung der standortbezogenen Prüfkriterien ................................................... 335

6.5.7.2 Standortbezogene Prüfkriterien im Standortauswahlgesetz ..................................... 335

6.5.7.3 Ziele und Funktion der standortbezogenen Prüfkriterien......................................... 337

6.5.7.4 Empfehlungen der Kommission ............................................................................... 339

6.5.8 Geowissenschaftliche Daten: Informationsbestand und Umgang mit Gebieten

mit nicht ausreichender geowissenschaftlicher Datenlage ....................................... 339

6.5.8.1 Vorhandene Datengrundlagen und -qualität ............................................................ 340

6.5.8.2 Umgang mit Gebieten mit nicht ausreichender geowissenschaftlicher Datenlage,

Beteiligung des Nationalen Begleitgremiums .......................................................... 342

6.5.9 Planungswissenschaftliche Kriterien ....................................................................... 344

6.5.9.1 Stellung der planungswissenschaftlichen Kriterien ................................................. 344

6.5.9.2 Planungswissenschaftliche Kriterien nach AKEnd .................................................. 345

6.5.9.3 Differenzierung nach obertägigen und untertägigen Planungsaspekten .................. 347

6.5.9.4 Identifizierung relevanter Kriterienkategorien ......................................................... 348

6.5.9.5 Planungswissenschaftliche Kriterien ....................................................................... 349

6.5.9.6 Planungswissenschaftliche Abwägungskriterien – ober- und untertägig................. 349

6.5.9.7 Gewichtungsgruppe 1 – Schutz des Menschen und der menschlichen Gesundheit. 350

6.5.9.8 Gewichtungsgruppe 2 - Schutz einzigartiger Natur- und Kulturgüter vor

irreversiblen Beeinträchtigungen ............................................................................. 350

6.5.9.9 Gewichtungsgruppe 3 - Sonstige konkurrierende Nutzungen und Infrastruktur ..... 351

6.5.10 Sozioökonomische Potentialanalyse ........................................................................ 351

6.6 Anforderungen an eine Einlagerung weiterer radioaktiver Abfälle ................. 354

6.6.1 Priorität: Endlagerung hoch radioaktiver Abfälle .................................................... 354

6.6.2 Schwach und mittel radioaktive Abfälle zur potenziellen Endlagerung

am gleichen Standort ................................................................................................ 355

6.6.3 Ausschluss von Querbeeinflussungen der sicheren Endlagerung: Anforderungen

an den Standort und an die Konditionierung der schwach und mittel radioaktiven

Abfälle ...................................................................................................................... 356

6.6.4 Transparentes Verfahren: Berücksichtigung und Kommunikation der möglichen

Einlagerung weiterer radioaktiver Abfälle von Beginn an ...................................... 357

6.6.5 Fazit .......................................................................................................................... 358

6.7 Anforderungen an die Dokumentation ................................................................ 359

6.7.1 Welche Daten werden wann im Prozess benötigt? .................................................. 360

6.7.2 Welche Daten müssen wie lange gespeichert werden? ............................................ 362

- 11 -

6.7.3 Speicherorte.............................................................................................................. 363

6.7.4 Welche Daten sollen vorsorglich erhoben werden? ................................................. 363

6.7.5 Zugriffs-, Einsichts- und Eigentumsregeln zu den Daten ........................................ 364

6.8 Anforderungen an Behälter zur Endlagerung .................................................... 365

6.8.1 Schutzziele ............................................................................................................... 365

6.8.2 Anforderungen in der Betriebsphase des Endlagers ................................................ 366

6.8.3 Anforderungen an das Langzeitverhalten der Behälter im Endlager ....................... 366

6.8.4 Anforderungen der Rückholbarkeit und der Bergbarkeit ........................................ 367

6.8.5 Stand der Technik .................................................................................................... 369

6.8.6 Terminierung und Umsetzung der Behälterentwicklung ......................................... 370

6.9 Anforderungen an Forschung und Technologieentwicklung ............................. 370

7 STANDORTAUSWAHL IM DIALOG MIT DEN REGIONEN ...................... 375

7.1 Repräsentative Demokratie und Bürgerbeteiligung ........................................... 375

7.2 Ziele und Inhalte der Öffentlichkeitsbeteiligung ................................................ 376

7.2.1 Inhalte und Mitwirkungstiefe ................................................................................... 377

7.2.2 Langfristige Vereinbarung zur Stärkung der regionalen Potenziale ........................ 379

7.2.3 Beteiligungsprinzipien und Akteurskonstellation .................................................... 381

7.3 Struktur der Öffentlichkeitsbeteiligung ............................................................... 383

7.3.1 Ein Verfahren - Zwei Handlungsfelder .................................................................... 383

7.3.2 Dialogfähigkeit der Behörden .................................................................................. 385

7.3.3 Trägerschaft.............................................................................................................. 385

7.3.3.1 Rolle des BfE ........................................................................................................... 385

7.3.3.2 Rolle der BGE .......................................................................................................... 386

7.3.4 Informationsplattform und Informationsbüros ......................................................... 386

7.3.5 Transparenz und Informationsrechte........................................................................ 387

7.4 Akteure und Gremien ............................................................................................ 388

7.4.1 Nationales Begleitgremium ...................................................................................... 389

7.4.1.1. Aufgabe des Nationalen Begleitgremiums............................................................... 389

7.4.1.2 Zusammensetzung des Nationalen Begleitgremiums .............................................. 389

7.4.1.3 Rechte und Pflichten des Nationalen Begleitgremiums ........................................... 390

7.4.1.4 Ausstattung des Nationalen Begleitgremiums ......................................................... 391

7.4.1.5 Wissenschaftliche Unterstützung ............................................................................. 391

7.4.1.6 Ausstattung mit einer/einem Partizipationsbeauftragten ......................................... 392

7.4.1.7 Vorgezogene Einsetzung des Nationalen Begleitgremiums .................................... 392

7.4.2 Fachkonferenz Teilgebiete ....................................................................................... 393

- 12 -

7.4.2.1 Aufgabe der Fachkonferenz Teilgebiete .................................................................. 393

7.4.2.2 Zusammensetzung der Fachkonferenz Teilgebiete .................................................. 394

7.4.2.3 Rechte und Pflichten der Fachkonferenz Teilgebiete .............................................. 394

7.4.2.4 Finanzierung der Fachkonferenz Teilgebiete ........................................................... 394

7.4.3 Regionalkonferenzen................................................................................................ 394

7.4.3.1 Aufgaben der Regionalkonferenzen ......................................................................... 395

7.4.3.2 Zusammensetzung der Regionalkonferenzen .......................................................... 395

7.4.3.3 Geschäftsordnung der Regionalkonferenzen ........................................................... 397

7.4.3.4 Regionale Abgrenzung der Konferenzen ................................................................. 398

7.4.3.5 Rechte und Pflichten der Regionalkonferenzen ....................................................... 398

7.4.3.6 Organisation und Finanzierung Regionalkonferenzen ............................................. 399

7.4.4 Fachkonferenz „Rat der Regionen“ ......................................................................... 401

7.4.4.1 Aufgaben Fachkonferenz „Rat der Regionen“ ......................................................... 401

7.4.4.2 Zusammensetzung Fachkonferenz „Rat der Regionen“ .......................................... 401

7.4.4.3 Rechte und Pflichten Fachkonferenz „Rat der Regionen“ ....................................... 402

7.4.4.4 Finanzierung Fachkonferenz „Rat der Regionen“ ................................................... 402

7.4.5 Stellungnahmeverfahren und Erörterungstermine ................................................... 402

7.4.5.1 Aufgaben der Stellungnahmeverfahren.................................................................... 402

7.4.5.2 Aufgaben der Erörterungstermine ............................................................................ 403

7.4.5.3 Zusammensetzung .................................................................................................... 403

7.4.5.4 Rechte und Pflichten ................................................................................................ 403

7.4.5.5 Finanzierung ............................................................................................................. 403

7.5 Ablauf der Öffentlichkeitsbeteiligung .................................................................. 405

7.5.1 Vorphase und Start der Phase 1 ............................................................................... 406

7.5.2 Phase 1: Eingrenzung Regionen............................................................................... 406

7.5.2.1 Detaillierter Ablauf der Phase 1 des Auswahlverfahrens ........................................ 407

7.5.3 Phase 2: Übertägige Erkundung ............................................................................... 407

7.5.3.1 Detaillierter Ablauf der Öffentlichkeitsbeteiligung in Phase 2 ................................ 409

7.5.4 Phase 3: Untertägige Erkundung und langfristige Vereinbarungen ......................... 409

7.5.4.1 Detaillierter Ablauf der Öffentlichkeitsbeteiligung in Phase 3 ................................ 410

7.5.5 Genehmigungsphase ................................................................................................ 411

7.5.6 Rechtsschutzmöglichkeiten ...................................................................................... 411

7.6 Abfallkapazität ....................................................................................................... 411

7.7 Beteiligung an der Kommissionsarbeit ................................................................ 412

7.7.1 Konzept und Formate ............................................................................................... 412

- 13 -

7.7.1.1 Bürgerdialog Standortsuche ..................................................................................... 414

7.7.1.2 Informationskampagne ............................................................................................. 414

7.7.1.3 Workshops mit Vertretern der Regionen ................................................................. 414

7.7.1.4 Workspace und Fachkonferenz mit der Fachöffentlichkeit ..................................... 415

7.7.1.5 Workshopreihe mit jungen Erwachsenen und Beteiligungspraktikern .................... 416

7.7.1.6 Dialogangebote an kritische Gruppen ...................................................................... 416

7.7.1.7 Zuschriften und Online-Formate .............................................................................. 417

7.7.1.8 Kommissionsbericht im Entwurf ............................................................................. 418

7.7.2 Wissenschaftliche Bewertung .................................................................................. 418

7.8 Schwerpunktthemen der Öffentlichkeitsbeteiligung .......................................... 422

7.8.1 Zum Umgang mit den Ergebnissen der Auswertung ............................................... 423

7.8.2 Aufarbeitung Fehler der Vergangenheit................................................................... 424

7.8.3 Soll die Möglichkeit zur Rückholbarkeit bestehen? ................................................ 426

7.8.4 Einbeziehen der Zwischenlagerstandorte ................................................................. 427

7.8.5 Veränderbarkeit von Kriterien und dem Verfahren selbst ....................................... 428

7.8.6 Prioritätensetzung für den Standort mit der bestmöglichen Sicherheit .................... 430

7.8.7 Durch Veto oder Referenden das Verfahren legitimieren? ...................................... 431

7.8.8 Kompensation für potentielle Endlagerstandorte ..................................................... 433

7.8.9 Nationales Begleitgremium als Garant für Unabhängigkeit .................................... 434

7.8.10 Frühzeitigkeit und Transparenz als Voraussetzung für spätere Toleranz ................ 435

7.8.11 Wie kann das Verfahren institutionell abgesichert werden? .................................... 437

7.8.12 Das Prinzip der weißen Landkarte ........................................................................... 438

7.8.13 Fachkonferenz „Rat der Regionen“ und Partizipationsbeauftragter ........................ 440

7.9 Empfehlungen zur Änderung des Standortauswahlgesetzes ............................. 441

8 EVALUIERUNG DES STANDORTAUSWAHLGESETZES .......................... 441

8.1 Analyse und Bewertung des Gesetzes ................................................................... 441

8.2 Organisatiosstruktur ............................................................................................. 444

8.2.1 Ausgangssituation .................................................................................................... 444

8.2.2 Empfehlungen der Kommission ............................................................................... 447

8.2.3 Erwägungsgründe ..................................................................................................... 448

8.3 Rechtsschutz ........................................................................................................... 449


8.3.2 Umsetzung gemeinschaftsrechtlicher Vorgaben ...................................................... 451


8.3.2.2 Erwägungsgründe ..................................................................................................... 453

- 14 -

8.3.3 Rechtsschutzoptionen im innerstaatlichen Recht ..................................................... 456


8.3.3.2 Erwägungsgründe ..................................................................................................... 456

8.4 Veränderungssperren ............................................................................................ 457




8.5 Exportverbot ........................................................................................................... 459




8.6 Informationszugang im Standortauswahlverfahren ........................................... 461

8.6.1 Zugang öffentlicher Stellen zu geologischen Daten ................................................ 462

8.6.2 Informationszugang der Öffentlichkeit .................................................................... 462

8.6.3 Empfehlungen .......................................................................................................... 463

8.7 Weitere Punkte mit Bedeutung für das Standortauswahlverfahren ................. 464

8.7.1 Radioaktive Abfälle und Freihandelsabkommen ..................................................... 464

8.7.2 Recht künftiger Generationen auf Langzeitsicherheit.............................................. 465

8.7.3 Umweltprüfungen im Auswahlverfahren ................................................................. 467

8.7.4 Standortauswahl und Raumordnung ........................................................................ 469

8.7.5 Komparatives Verfahren der Standortauswahl ........................................................ 470

8.7.6 Sicherung von Daten zu Dokumentationszwecken .................................................. 471

8.7.7 Verankerung von Sicherheitsanforderungen im Standortauswahlgesetz ................. 473

8.7.7.1 Ausgangssituation .................................................................................................... 473


8.7.8 Verankerung des Atomausstiegs im Grundgesetz ................................................... 474

8.8 Vorschläge der Kommission an den Gesetzgeber ............................................... 476

8.8.1 Organisationsstruktur ............................................................................................... 476

8.8.2 Rechtsschutz einschließlich des Rechts zukünftiger Generationen

auf Langzeitsicherheit .............................................................................................. 477

8.8.3 Frühzeitige Sicherung potentieller Standorte ........................................................... 479

8.8.4 Exportverbot ............................................................................................................. 479

8.8.5 Sicherung von Daten und Informationszugang ........................................................ 479

8.8.6 Umweltprüfungen und Raumordnung im Standortauswahlverfahren ..................... 480

8.8.7 Komparatives Verfahren der Standortauswahl ........................................................ 481

8.8.8 Verankerung von Sicherheitsanforderungen ............................................................ 481

- 15 -

8.8.9 Verankerung des Atomausstieges im Grundgesetz .................................................. 481

9 TECHNIKFOLGENBEWERTUNG UND TECHNIKGESTALTUNG .......... 482

9.1 Veränderungen im Verständnis von Technik ..................................................... 482

9.2 Die Entwicklung der Technik - ein sozialer Prozess ........................................... 486

9.3 Technikbewertung und Technikgestaltung ......................................................... 488

9.4 Beispiel: Energiewende .......................................................................................... 490

9.5 Schlussfolgerungen in Politik und Gesellschaft ................................................... 491

10 SONDERVOTEN ................................................................................................... 492

10.1 Sondervotum von Klaus Brunsmeier (BUND) ........................................................ 492

10.2 Gemeinsames Sondervotum von Dr. h.c. Bernhard Fischer

und Prof. Dr. Gerd Jäger .......................................................................................... 505

10.3 Sondervotum von Prof. Dr.-Ing. Wolfram Kudla .................................................... 506

10.4 Sondervotum von Staatsministerin Ulrike Scharf (Bayern)..................................... 509

10.5 Sondervotum von Staatsminister Thomas Schmidt (Sachsen) ................................ 510

10.6 Sondervotum von Hubertus Zdebel, MdB (DIE LINKE.) ....................................... 511

11 ANHANG ................................................................................................................ 522

11.1 Beteiligungsbericht ................................................................................................. 522

11.1.1 Ablauf der Beteiligungsformate ............................................................................... 522

11.1.2 Schlussfolgerungen und Evaluation ......................................................................... 524

11.1.3 Weitere Dokumente ................................................................................................. 524

11.2 Grundlagen der Kommissionsarbeit .................................................................... 525

11.2.1 Standortauswahlgesetz ............................................................................................. 525

11.2.2 Antrag der Fraktionen CDU/CSU, SPD und Bündnis 90/Die Grünen

vom 7.4.2014 ............................................................................................................ 539

11.2.3 Geschäftsordnung der Kommission ......................................................................... 542

11.3 Mitglieder der Kommission und ihrer Arbeitsgruppen ..................................... 546

11.3.1 Mitglieder der Kommission ..................................................................................... 546

11.3.2 Mitglieder der Arbeitsgruppe 1 ................................................................................ 548



11.3.5 Mitglieder der Ad-hoc-Gruppe „Grundlagen und Leitbild“ .................................... 551

11.3.6 Mitglieder der Ad-hoc-Gruppe „EVU-Klagen“ ....................................................... 552

11.4 Übersichten: Sitzungen, Anhörungen, Informationsfahrten, Gutachten ......... 553

11.4.1 Sitzungen .................................................................................................................. 553

11.4.2 Anhörungen .............................................................................................................. 566

11.4.3 Informationsfahren ................................................................................................... 569

- 16 -

11.4.4 Gutachten ................................................................................................................. 570

11.5 Verzeichnisse der Drucksachen und Materialien ............................................... 572

11.5.1 Drucksachen ............................................................................................................. 572

11.5.2 Materialien ............................................................................................................... 626

11.6 Weiterführende Informationen ............................................................................ 634

11.6.1 In Deutschland betriebene Leistungsreaktoren ........................................................ 634

11.6.2 In Deutschland betriebene Forschungsreaktoren ..................................................... 635

11.7 Mitarbeiter der Geschäftsstelle der Kommission................................................ 639

11.8. Literaturhinweise, Glossar, Abkürzungsverzeichnis .......................................... 639

11.8.1 Literatur- und Quellenverzeichnis............................................................................ 639

11.8.2 Glossar wichtiger Fachbegriffe ................................................................................ 658

11.8.3 Abkürzungsverzeichnis ............................................................................................ 676

Inhalt des Elektronischen Anhangs:

1. Tagesordnungen

2. Protokolle

3. Drucksachen

4. Materialien

- 17 -

VORWORT

EIN GUTER KOMPASS IN DIE ZUKUNFT

Die Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe hat sich in diesem Abschlussbericht

vor allem auf Auswahl- und Abwägungskriterien sowie auf eine umfassende Bürgerbeteiligung

verständigt, mit denen in einem vergleichenden Auswahlverfahren der bestmögliche Standort

für radioaktive Abfälle gefunden werden kann. Der Maßstab ist eine sichere Lagerung für den

Zeitraum einer Million Jahre. Nie zuvor stand die Politik, Gesellschaft und Wissenschaft vor

der Aufgabe, eine so weit in die Zukunft reichende Entscheidung treffen zu müssen. Die

Kommission versteht deshalb ihre Ergebnisse auch als einen Kompass, wie künftig mit

weitreichenden technologischen Herausforderungen umgegangen werden soll.

Der Weg zu der Kommission wurde im Jahr 2011 geebnet. Als Folge des SuperGAUs im

japanischen Kernkraftwerk Fukushima unterstützten alle Fraktionen im Bundestag die

Beendigung der Kernenergienutzung in Deutschland. Eng verknüpft wurde damit auch der

Neustart der Endlagersuche in Deutschland. Auf dieser Basis hat der Gesetzgeber im Juli 2013

mit dem Standortauswahlgesetz die Grundlagen für die Arbeit der Kommission geschaffen.

Nach zweieinhalbjähriger Arbeit mit 34 Plenarsitzungen und unzähligen

Arbeitsgruppensitzungen, Anhörungen und Workshops sowie zahlreichen Gutachten und

Arbeitspapieren legt die Kommission ihren Abschlussbericht „Verantwortung für die Zukunft

– ein faires und transparentes Verfahren für die Auswahl eines nationalen Endlagerstandorts“

vor.

Die Kommission geht von einer nationalen Pflicht zur Entsorgung der radioaktiven Abfälle aus.

Sie schlägt Kriterien vor, wie in einem Standortsuch- und Standortauswahlverfahren die

bestmögliche Lösung gefunden werden kann, die von einer höchstmöglichen Sicherheit

ausgeht. Wir machen Vorschläge, wie über den langen Such- und Bauprozess eine transparente

und partizipative Bürgerbeteiligung organisiert werden kann, um die Bürgerinnen und Bürger

umfassend einzubeziehen, bevor es zu den Entscheidungen kommt. Zudem beschreiben wir als

Konsequenz aus den Erfahrungen mit der Kernenergie die Umrisse für eine moderne

Technikbewertung und Zukunftsethik, die in der hochtechnologischen Industriegesellschaft

notwendig sind.

Die Kommission lässt sich bei ihren Vorschlägen von der Idee der Nachhaltigkeit leiten. Ziel

ist es, nach dem geordneten Ausstieg aus der Kernenergie den zweiten Großkonflikt, die

Auseinandersetzungen um die radioaktiven Abfälle, die unsere Gesellschaft rund drei

Jahrzehnte schwer belastet haben, zu beenden. Mit unseren Vorschlägen können wir auch

international zum Vorbild werden, sowohl für das wissenschaftlich fundierte Such- und

Auswahlverfahren als auch für Transparenz, Bürgerbeteiligung und Rechtsschutz. Sie schaffen

die Grundlagen für ein neues Vertrauen und eine nachhaltige Verständigung. Beide Seiten –

die technisch-naturwissenschaftliche wie die gesellschaftspolitische Seite – müssen in einem

Zusammenhang gesehen werden, um die gesamtgesellschaftliche Verantwortung über

Einzelinteressen zu stellen und zu einer nachhaltigen Lösung zu kommen.

- 18 -

Der Kommission gehörten 34 Mitglieder an: Neben den beiden Vorsitzenden waren das jeweils

acht Vertreter aus Bundestag, Bundesrat, Wissenschaft und Gesellschaft (dort: zwei Vertreter

aus Wirtschaft, Gewerkschaft, Kirchen und Umweltverbänden). Diese Zusammensetzung war

erforderlich, um zur Einbeziehung aller wichtigen gesellschaftlichen Positionen zu kommen,

um eine breite Zustimmung bei dieser schwierigen und konfliktreichen Aufgabe zu erreichen.

Bei der Schlussabstimmung waren, um den politischen Einfluss zu begrenzen, nur die sechzehn

Mitglieder aus Wissenschaft und Gesellschaft stimmberechtigt.

Unser Dank gilt allen Mitgliedern der Kommission, die weit über das übliche Maß hinaus

mitgearbeitet haben. Besonders gilt er den Vorsitzenden der fünf Arbeitsgruppen der

Kommission, die mit großem Einsatz bei der Erstellung des Berichts geholfen haben. Das waren

in der Arbeitsgruppe Bürgerbeteiligung Hartmut Gassner und Ralf Meister, in der

Arbeitsgruppe Evaluierung des Standortauswahlgesetzes Klaus Brunsmeier und Hubert

Steinkemper, in der Arbeitsgruppe gesellschaftliche und technische-wissenschaftliche

Entscheidungskriterien Armin Grunwald und Michael Sailer, in der Ad-hoch-Gruppe

Grundlagen und Leitbild Michael Müller sowie in der Ad-hoc-Gruppe Umgang mit Konflikten

Gerd Jäger und Jörg Sommer. In den Arbeitsgruppen haben zudem weitere Experten

mitgearbeitet, die mit ihren Erfahrungen wichtige Anregungen gegeben haben. Unser Dank gilt

auch den Mitarbeiterinnen und Mitarbeitern der Kommissionsmitglieder, die uns hilfreich

unterstützt haben.

Von großer Bedeutung für den Erfolg der Kommissionsarbeit war auch der fachliche Rat des

Bundesamtes für Strahlenschutz, das stets durch seinen Präsidenten Wolfram König vertreten

war, und der Bundesanstalt für Geowissenschaften und Rohstoffe, deren früherer Präsident

Prof. Dr. Hans-Joachim Kümpel und heutiger Präsident Prof. Dr. Ralph Watzel die Sitzungen

der Kommission begleitet haben. Ebenfalls bedanken wir uns bei Herrn Mario Dürr als

Vertreter der Standortgemeinden für seine Mitwirkung. Nicht zuletzt konnte sich die

Kommission stets auf die Unterstützung der Vertreter des Bundesumweltministeriums und des

Bundeswirtschaftsministeriums verlassen.

Vor allem danken wir der Geschäftsstelle der Kommission, ohne die der Bericht in der knappen

Zeit, die für seine Erstellung zur Verfügung stand, nicht möglich geworden wäre. Zudem

bedanken wir uns bei all den Wissenschaftlern, Experten, Umweltverbänden, Bürgerinitiativen

sowie nicht zuletzt bei den Bürgerinnen und Bürgern, die in Anhörungen, Bürgerforen und im

Internetforum sowie mit Studien, Eingaben und Anregungen wichtige Beiträge geleistet haben,

auch durch die kritische Reflexion unserer Debatten.

Ein umfassendes Konzept wissenschaftlicher und sozial-ökonomischer Kriterien

Nach der Präambel gliedert sich der Bericht in zwei Hauptteile: den Teil A, in dem die

Zusammenfassung und die Empfehlungen stehen, und den Teil B, der den Gesamtbericht

wiedergibt. In Zweifelsfällen oder bei Verkürzungen gilt der Teil B für die Begründung und

Darstellung der Empfehlungen und Kriterien. In ihrer Arbeitsweise ist die Kommission neue

Wege gegangen. Sie hat in beispielloser Form transparent gearbeitet und ihre Arbeit umfassend

dokumentiert.

Auch bei der Standortsuche will sie betroffenen Bürgerinnen und Bürgern umfassende Rechte

einräumen, sodass diese nach jedem Verfahrensschritt individuell Klage erheben könnten.

Nicht zuletzt soll eine Neuordnung der Behördenstruktur, insbesondere das Bundesamt für

kerntechnische Entsorgung, dazu beitragen, dass die Abläufe künftig transparent und für die

Bevölkerung übersichtlich sind.

Um zu einer breiten Akzeptabilität der Vorschläge zu kommen, bezieht der Bericht auch

historische, politische und gesellschaftswissenschaftliche Zusammenhänge ein.

- 19 -

Dementsprechend ist der Bericht breit aufgebaut: Die Vorgeschichte der Kommission und der

Arbeitsauftrag stehen im ersten Kapitel des Berichts, im zweiten Kapitel werden die

Ausgangsbedingungen von der Geschichte der Kernenergie und der Entsorgung radioaktiver

Abfälle über die Abfallbilanz bis zur Notwendigkeit eines partizipativen Suchverfahrens

beschrieben. Das dritte Kapitel beschäftigt sich mit den Fragen einer Zukunftsethik. Das vierte

Kapitel gibt die Erfahrungen mit der Lagerung radioaktiver Abfälle in Deutschland und in

anderen Ländern wieder. In den Kapiteln fünf und sechs geht es um die zentralen technisch-

naturwissenschaftlichen Fragen einer Endlagerung, zuerst um die denkbaren

Entsorgungsoptionen und dann um die empfohlenen Prozesswege und Entscheidungskriterien.

Das siebte Kapitel plädiert für eine umfangreiche Bürgerbeteiligung. Im achten Kapitel wird

das Standortauswahlgesetz einer Prüfung unterzogen. Es enthält weitreichende Vorschläge

insbesondere für die künftige Organisationsstruktur, den Rechtsschutz, ein Exportverbot und

den Informationszugang im Standortauswahlverfahren. Schließlich empfiehlt das Kapitel neun

den Ausbau der Technikfolgenbewertung und Technikgestaltung.

In vielen Bereichen konnte die Kommission auf Arbeitsergebnisse des Arbeitskreises

Auswahlverfahren Endlagerstandorte, des AkEnd, aufbauen. Die Empfehlungen gehen aber

weit über dessen Vorschläge hinaus. Zu diesen gehören neben einer Gleichbehandlung der drei

in Deutschland in Betracht kommenden Wirtsgesteine Steinsalz, Tongestein und Kristallin

insbesondere eine Ausweitung der zudem gleichgewichtigen Kriterien, die sich am Ziel einer

höchstmöglichen Sicherheit orientieren. Eine grundsätzlich neue Idee ist zudem die

Möglichkeit der Fehlerkorrektur auch im laufenden Verfahren bis hin zur Bergbarleit und

Rückholbarkeit, die noch für 500 Jahre lang möglich sein soll.

Wir haben unseren Bericht vorgelegt. Jetzt ist der Gesetzgeber am Zug, die Empfehlungen

zügig umzusetzen. Der Bundestag hat bereits einen ersten Schritt gemacht: Das Nationale

Begleitgremium und die Neuorganisation der Behörden sind auf den Weg gebracht. Dennoch

bleibt das Dilemma zwischen Gründlichkeit und Zeit. Denn einerseits verlangt ein faires

Verfahren eine umfassende Beteiligung der Bürgerinnen und Bürger und andererseits darf nicht

immer mehr Zeit verloren gehen. Denn auch die Zwischenlagerung des radioaktiven Abfalls

muss schnell beendet werden. Alles das braucht nicht zuletzt eine verantwortungsbewusste

Öffentlichkeit, die sich für eine bestmögliche Lagerung der radioaktiven Abfälle engagiert,

wenn die Kernkraftwerke nach dem Jahr 2022 längst abgeschaltet sind.

Wir bitten um eine faire Bewertung des Berichts. Der Dialog ist eröffnet.

Dazu laden wir Sie herzlich ein.

Berlin, 5. Juli 2016

Die Vorsitzenden der Kommission Lagerung hoch radioaktiver Abfallstoffe

Ursula Heinen-Esser Michael Müller

- 20 -

PRÄAMBEL

Nachhaltigkeit – Verantwortung und Gerechtigkeit

Der sichere Umgang mit radioaktiven Abfallstoffen gehört zu den großen Herausforderungen

der Gegenwart. Weltweit haben fast alle Länder, die Kernreaktoren betreiben oder betrieben

haben, noch keine Lösungen für eine dauerhaft sichere Lagerung insbesondere hoch

radioaktiver Abfallstoffe gefunden. Angesichts der Komplexität der Aufgabe, der langen

Zeiträume, die in Betracht zu ziehen sind, und der hohen Konfliktträchtigkeit der Thematik

geraten tradierte Formen der Problemlösung an Grenzen. Ein neuer Anlauf ist notwendig.

Bisher bauen Risikobetrachtungen überwiegend auf Haftung, Versicherungsschutz und

Ordnungsrecht auf. Dies soll Unfälle oder andere unerwünschte Technikfolgen beherrschbar

oder kalkulierbar machen oder zumindest ausgleichen. Die weitreichenden Folgen aus der

Nutzung der Kernenergie erfordern jedoch weitaus mehr. Wissenschaftlich-technisches Wissen

ist eine notwendige Bedingung für eine dauerhaft sichere Lagerung radioaktiver Abfälle, reicht

aber für eine akzeptierte Lösung nicht aus. Beteiligungsorientierte Verfahren und klug

gestaltete institutionelle Strukturen, ausgerichtet am Anspruch von Zukunftsverantwortung und

Gerechtigkeit für künftige Generationen, müssen hinzukommen.

Nach vier Jahrzehnten massiver Auseinandersetzungen um die Nutzung der Kernenergie will

die Kommission den Weg bereiten, auch bei der sicheren Lagerung insbesondere der hoch

radioaktiven Abfällen zu einer nach dem heutigen Stand unseres Wissens bestmöglichen

Lösung in Deutschland zu kommen. Sie orientiert sich dabei an der Leitidee der nachhaltigen

Entwicklung1. Unter Nachhaltigkeit2 wird eine Entwicklung verstanden, „die den Bedürfnissen

der heutigen Generationen entspricht, ohne die Möglichkeiten künftiger Generationen zu

gefährden, ihre eigenen Bedürfnisse angemessen zu befriedigen“3.

Den Rahmen dafür setzt Nachhaltigkeit durch ethisch fundierte Kriterien, eine langfristige

Bewertung und die Zusammenführung wichtiger gesellschaftlicher Ziele. Sie verlangt mehr

Beteiligung und demokratische Gestaltung. Dadurch will sie verhindern, dass die industriellen

Modernisierungsprozesse durch fortgesetzte Rationalisierung, Ausdifferenzierung,

Beschleunigung und Internationalisierung einen zukunftsgefährdenden Charakter annehmen.

Ausgangspunkt für die Etablierung des Prinzips der Nachhaltigkeit war die Erkenntnis der

ersten UN-Umweltkonferenz von 1972 in Stockholm, dass die zunehmende Belastung und

Inanspruchnahme der Natur zur kollektiven Schädigung der Menschheit führen kann. 1987

wurde Nachhaltigkeit zur zentralen Empfehlung der Weltkommission Umwelt und

Entwicklung im sogenannten Brundtland-Bericht. Fünf Jahre später, 1992, machte der

Erdgipfel in Rio de Janeiro sie zum Leitziel für Politik, Wirtschaft und Gesellschaft.

Nachhaltigkeit erweitert Entscheidungen um eine langfristige Perspektive und knüpft sie an

qualitative Bedingungen von sozialer Gerechtigkeit und ökologischer Verträglichkeit, um den

Anforderungen der zusammenwachsenden, aber überbevölkerten, überlasteten, verschmutzten

und störanfälligen Welt gerecht zu werden.

Mit der Leitidee der Nachhaltigkeit wird handlungsleitend, was Hans Jonas als Prinzip

Verantwortung beschrieben hat4: „Handele so, dass die Wirkungen deiner Handlungen

1 Der Begriff nachhaltige Entwicklung wird hier im Sinn des englischen sustainable development gebraucht. 2 Siehe dazu auch den Abschnitt 3.3 im Teil B dieses Berichtes. 3 So die Definition der von Gro Harlem Brundtland geleiteteten UN-Kommission für Umwelt und Entwicklung aus dem Jahr

1987: „Humanity has the ability to make development sustainable to ensure that it meets the needs of the present without

compromising the ability of future generations to meet their own needs.“ United Nations (1987). Report of the World

Commission on Environment and Development. From One Earth to One World (Einleitung). Absatz Nr. 27. 4 Siehe dazu auch den Abschnitt 3.1 im Teil B dieses Berichtes.

- 21 -

verträglich sind mit der Permanenz des menschlichen Lebens auf Erden“5. Die ständige

Erweiterung der technischen Möglichkeiten verändert nämlich nicht nur das heutige Leben,

sondern dehnt ihre Wirkungen auch immer weiter auf die Zukunft aus. Den unbestrittenen

Chancen auf Fortschritt stehen schleichende globale Gefahren – wie etwa der Klimawandel

oder das Überschreiten planetarischer Grenzen6 - gegenüber, deren Tragweite häufig erst spät,

oft mit dem Eintreten von Katastrophen, ins gesellschaftliche Bewusstsein rückt.

Durch seine technischen Fähigkeiten ist der Mensch in den letzten Jahrzehnten zur stärksten

geophysikalischen Kraft aufgestiegen. Vor diesem Hintergrund hat der Nobelpreisträger Paul

Crutzen im Jahr 2002 vorgeschlagen, unsere Erdepoche nicht länger als Holozän, sondern als

Anthropozän zu bezeichnen, als vom Menschen geprägte geologische Epoche7. Mit der

Ausweitung der technischen Macht des Menschen wächst auch die menschliche

Verantwortung.

Der Mensch ist das einzige Wesen, das bewusst Verantwortung übernehmen kann und sie auch

wahrnehmen muss. Dem werden wir nur gerecht, wenn unsere Voraussicht über Folgen und

Wirkungen technischer Prozesse zunimmt. Deshalb unterscheidet Hans Jonas bei Eingriffen in

die Natur hinsichtlich der Rückwirkungen auf Mensch, Natur und Gesellschaft zwischen

„technischem Wissen“ und „vorhersagendem Wissen“. Idealerweise müsste das vorhersagende

Wissen der gesamten Folgekette entsprechen. Doch trotz des hohen Wissensstands ist das aus

prinzipiellen Gründen nicht möglich. Denn Unsicherheiten kennzeichnen die Vorhersage

möglicher Wirkungen neuer Technik auf den unterschiedlichen Ebenen: im Innovationsprozess

selbst, in den konkreten Umsetzungsprozessen der Technik und ihrer Ausbreitungsprozesse mit

den sozialen, ökologischen und ökonomischen Rückwirkungen.

Deshalb müssen wir klar benennen, was wir wissen und auch was wir nicht wissen oder nicht

wissen können, um vernunftbetont mit Unwissen und Unsicherheit umzugehen. Nur so kann

vernunftbetont bewertet werden, ob unsere Handlungen und Denkweisungen den absehbaren

oder denkbaren Herausforderungen gerecht werden. Bei der dauerhaft sicheren Lagerung

radioaktiver Abfälle ist das nicht die empirische Frage nach faktischer Risikobereitschaft und

Akzeptanz, sondern ob und wie ein begründeter Konsens über die Akzeptabilität gefunden

werden kann. Es geht um die Frage der gesellschaftspolitischen Verantwortung hinsichtlich

schwer einschätzbarer Langzeitfolgen.

Bei der Nutzung der Kernkraft wurde die Problematik der dauerhaft sicheren Lagerung

radioaktiver Abfälle lange Zeit vernachlässigt, insbesondere die extreme Langfristigkeit. Die

Lektion, die aus dieser Erfahrung zu ziehen ist, geht weit über die Kernenergie und die

Entsorgung ihrer Abfälle hinaus. Denn angesichts der Tatsache, dass ohne die Möglichkeiten

der Technik der moderne Mensch nicht überlebensfähig wäre und weiterer Fortschritt allein

schon zur Korrektur von Fehlentwicklungen notwendig, aber auch zur Gestaltung eines guten

Lebens erwünscht ist, müssen generell die Möglichkeiten der Vorausschau und

Technikgestaltung ausgebaut werden, um erwünschte technische Entwicklungen gezielt zu

fördern, der Technik gegebenenfalls Grenzen zu setzen und nicht beabsichtigte soziale und

ökologische Nebenfolgen von vornherein auszuschließen.

Das Leitbild der Nachhaltigkeit wird dem Prinzip Verantwortung gerecht, weil es Sachwissen

und Wertvorstellungen miteinander verbindet. Nachhaltigkeit ist dabei ein regulatives Prinzip,

das vorgibt, wie gemeinsame verbindliche Regeln und Handlungsprinzipien aussehen müssen.

Dies ist nicht nur für den Schutz von Mensch und Natur, sondern auch für die Bewahrung und

5 Vgl. Hans Jonas. (1979). Das Prinzip Verantwortung. Versuch einer Ethik für die technologische Zivilisation. 6 Vgl. beispielhaft dazu: Intergovernmental Panel on Climate Change (2014). Fifth Assessment Report (Fünfter

Sachstandsbericht). Und auch: Johan Rockström et al. (2009): A safe operating space for humanity. In: Nature. 461, S. 472.

bis 475. 7 Vgl. Paul Crutzen et al. (2011). Das Raumschiff Erde hat keinen Notausgang. S. 7.

- 22 -

Weiterentwicklung von Freiheit und Fortschritt unverzichtbar8. Auf diesem Weg können wir

zwischen Alternativen und Optionen wählen, statt von Sach- und Folgezwängen bestimmt zu

werden.

Allerdings besteht Klärungsbedarf, was unter Nachhaltigkeit konkret zu verstehen ist. Die

Umsetzung der Leitidee der Nachhaltigkeit ist von Konflikten auf unterschiedlichen Ebenen

durchzogen. Das reicht von der Interpretation und Bedeutung der Leitidee in verschiedenen

Hinsichten bis hin zu Fragen der konkreten Ausgestaltung und Umsetzung. Der für die

dauerhaft sichere Lagerung der radioaktiven Abfälle zentrale Konflikt besteht darin, einerseits

künftigen Generationen die Belastung durch diese Abfälle möglichst zu ersparen, andererseits

ihnen aber Handlungsoptionen offenzuhalten. Ein gerechter Ausgleich zwischen den

Generationen ist nur im Rahmen transparenter demokratischer Prozesse möglich.

Die Geschichte im Umgang mit dem radioaktiven Abfall in Deutschland hat gezeigt, dass

Demokratie nicht als System formal-repräsentativer Verfahren verstanden werden darf. Das ist

in den bisherigen Ansätzen zur dauerhaft sicheren Lagerung gescheitert. Sie müssen im Geist

einer lebendigen „deliberativen Demokratie“ (Jürgen Habermas) um Elemente des Diskurses,

des Dialogs auf Augenhöhe, der Beteiligung und des Verständnisses von Gemeinwohl erweitert

werden. Die Kommission betritt dabei Neuland.

Zukunftsethik in diesem Sinn ist keine Ethik in der Zukunft, sondern eine Ethik, die sich heute

um die Zukunft kümmert. Unser Tun in Freiheit beugt Zwängen einer künftigen Unfreiheit

genauso vor wie dem Eingehen nicht verantwortbarer Risiken. Diese Verantwortung erwächst

uns aus dem schieren Ausmaß der technischen Macht und erfordert, das Wissen um die Folgen

unseres Tuns zu maximieren, eine breite Verständigung darüber herbeizuführen, was sein darf

und was nicht sein darf, was zuzulassen ist und was zu vermeiden ist, sowie den

gesellschaftlichen Dialog zu führen, wie Chancen und Belastungen gerecht zu verteilen sind.

Um dies zu erreichen, bedarf es einer diskursiv-konsensual ausgerichteten Konfliktregelung,

die unter dem Imperativ der langfristigen Bewahrung des Daseins und der Würde des Menschen

stehen muss. Ihre Grundlagen sind der Geist der Aufklärung, die Gestaltungskraft der Politik,

die Fähigkeit zur Verständigung aus Vernunft und Verantwortung sowie die Ausweitung der

Freiheit und des demokratischen Engagements der Bürgerinnen und Bürger.

1. Zehn Grundsätze

1. Die Kommission orientiert ihre Arbeit an der Leitidee der nachhaltigen Entwicklung,

insbesondere am Prinzip der langfristigen Verantwortung. Nachhaltigkeit bedeutet, dass sich

die Kommission bei ihren Empfehlungen zur bestmöglichen Lagerung radioaktiver

Abfallstoffe9 an den Bedürfnissen und Interessen sowohl heutiger wie künftiger Generationen

orientiert. Auf der Grundlage der Generationengerechtigkeit versucht die Kommission,

unterschiedliche Interessen zusammenzuführen.

2. Die Kommission legt ihren Vorschlägen sechs Leitziele zugrunde: Vorrang der Sicherheit,

umfassende Transparenz und Beteiligungsrechte, ein faires und gerechtes Verfahren, breiter

Konsens in der Gesellschaft sowie das Verursacher- und das Vorsorgeprinzip. Die Kommission

beschreibt nach einem ergebnisoffenen Prozess einen Weg, der wissenschaftlich fundiert ist

und bestmögliche Sicherheit zu gewährleisten vermag.

3. Die Kommission bekräftigt den Grundsatz der nationalen Lagerung für die im Inland

verursachten radioaktiven Abfälle. Die nationale Verantwortung ist eine zentrale Grundlage

ihrer Empfehlungen. Die Kommission orientiert sich dabei an einer dynamischen

8 Siehe dazu ausführlich den Abschnitt 3.1 im Teil B dieses Berichts. 9 Siehe dazu die „Definition des Standortes mit bestmöglicher Sicherheit“ am Ende dieses Abschnitts auf Seite 23.

- 23 -

Schadensvorsorge10, die eine Vorsorge gegen potentielle Schäden nach dem jeweiligen Stand

von Wissenschaft und Technik verlangt.

4. Die Kommission bereitet mit ihren Kriterien und Empfehlungen die Suche nach einem

Standort für die Lagerung insbesondere hoch radioaktiver Abfälle vor, der die bestmögliche

Sicherheit für den Zeitraum von einer Million Jahren gewährleistet11. Sie will dabei die

Freiheits- und Selbstbestimmungsrechte künftiger Generationen soweit es geht bewahren, ohne

den notwendigen Schutz von Mensch und Natur einzuschränken.

5. Die Kommission geht wie die überwältigende Mehrheit des Deutschen Bundestages vom

gesetzlich verankerten Ausstieg aus der Kernenergie aus. Der Ausstieg hat einen

gesellschaftlichen Großkonflikt entschärft. Sie sieht zugleich die Generationen, die Strom aus

der Kernkraft genutzt haben oder nutzen, in der Verantwortung, für eine bestmögliche

Lagerung der dabei entstanden Abfallstoffe zu sorgen. Diese Generationen haben die Pflicht,

die Suche nach dem Standort zügig voranzutreiben. Auf dieser Basis will die Kommission zu

einer Konfliktkultur kommen, die eine dauerhafte Verständigung möglich macht.

6. Die Kommission versteht ihre Arbeit und die spätere Standortsuche als ein lernendes

Verfahren. Dabei sind Entscheidungen gründlich auf mögliche Fehler oder Fehlentwicklungen

zu prüfen. Möglichkeiten für eine spätere Korrektur von Fehlern sind vorzusehen. Auch deshalb

ist die Öffentlichkeit an der Suche von Anfang an breit zu beteiligen. Ziel ist ein offener und

pluralistischer Diskurs. Vor der eigentlichen Standortsuche müssen Entsorgungspfad und

Alternativen, grundlegende Sicherheitsanforderungen, Auswahlkriterien und Möglichkeiten

der Fehlerkorrektur wissenschaftsbasiert und transparent entwickelt, genau beschrieben und

öffentlich debattiert sein. Bei einem späteren Umsteuern oder einer späteren Korrektur von

Fehlern muss dies ebenfalls gewährleistet sein.

7. Die Kommission strebt eine breite Zustimmung in der Gesellschaft für das empfohlene

Auswahlverfahren an. Sie bezieht die Erfahrungen von Regionen ein, in denen in der

Vergangenheit Standorte benannt oder ausgewählt wurden. Dem angestrebten Konsens dient

auch die ergebnisoffene Evaluierung des Standortauswahlgesetzes. Größtmögliche

Transparenz erfordert, alle Daten und Informationen der Kommission wie auch weiterer

Entscheidungen zur Lagerung radioaktiver Abfälle öffentlich zugänglich zu machen und

dauerhaft in einer öffentlich-rechtlichen Institution aufzubewahren und diese allgemein

zugänglich zu machen.

8. Die Kommission sieht die bestmöglich sichere Lagerung radioaktiver Abfälle als eine

staatliche Aufgabe an. Unabhängig von der Position, die jede oder jeder Einzelne in der

Auseinandersetzung um die Atomenergie eingenommen hat besteht eine gesellschaftliche

Pflicht, alles zu tun, dass die Bewältigung dieser Aufgabe gelingt. Die Betreiber der

Kernkraftwerke und ihre Rechtsnachfolger haben im Rahmen des Verursacherprinzips für die

Kosten der Lagerung der radioaktiven Abfallstoffe, die auf ihre Stromerzeugung zurückgehen,

10 Die Kommission folgt hier der Kalkar-I-Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts: „Es muss diejenige Vorsorge gegen

Schäden getroffen werden, die nach den neuesten wissenschaftlichen Erkenntnissen für erforderlich gehalten wird. Lässt sie

sich technisch noch nicht verwirklichen, darf die Genehmigung nicht erteilt werden; die erforderliche Vorsorge wird mithin

nicht durch das technisch gegenwärtig Machbare begrenzt.“ So definierte das Bundesverfassungsgericht 1978 den Zwang,

den der Gesetzgeber durch das Abstellen auf den Stand von Wissenschaft und Technik im Atomgesetz dahingehend ausübe,

dass eine rechtliche Regelung mit der wissenschaftlichen und technischen Entwicklung Schritt halte. Laut

Bundesverfassungsgericht gelten diese Überlegungen auch im Hinblick auf das sogenannte Restrisiko: „Insbesondere mit der

Anknüpfung an den jeweiligen Stand von Wissenschaft und Technik legt das Gesetz damit die Exekutive normativ auf den

Grundsatz der bestmöglichen Gefahrenabwehr und Risikovorsorge fest.“ Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 8.

August 1978. AZ: 2 BvL 8/77. BVerfGE 49, 89 (136ff). 11 Die „Sicherheitsanforderungen an die Lagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle – Entwurf der GRS“ führten in

der Stellungnahme des Bundesamts für Strahlenschutz (BfS) zu einem Schutzzeitraum „in der Größenordnung von 1 Million

Jahren“. Vgl. Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit (2010). Sicherheitsanforderungen an die

Endlagerung wärmeentwickelnder radioaktiver Abfälle. K-MAT 10.

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einzustehen. Die Frage der Kosten einer bestmöglichen Lagerung der radioaktiven Abfallstoffe

wurde auch in einer gesonderten, von der Bunderegierung eingesetzten Kommission behandelt.

9. Die Kommission betrachtet und bewertet frühere Versuche und Vorhaben zur dauerhaften

Lagerung radioaktiver Abfallstoffe. Sie versucht, aus den Konflikten um die Kernenergie und

um Endlager oder Endlagervorhaben zu lernen und die Wiederholung früherer Fehler zu

vermeiden. Sie zollt dem vielfältigen und langfristigen Engagement zahlreicher Bürgerinnen

und Bürger, vieler Wissenschaftler sowie der Umwelt- und Antiatomkraftbewegung für den

Ausstieg aus der Kernkraft großen Respekt. Ihre Anerkennung gilt ebenfalls dem Einsatz der

Beschäftigten der Kernkraftwerke, den sicheren Betrieb der Anlagen zu gewährleisten und

Risiken zu minimieren. Ebenso gilt der Dank der Kommission gesellschaftlichen und

betriebsbezogenen Bemühungen, den Ausstieg aus der Kernkraft sozialverträglich zu gestalten.

10. Die Kommission sieht ihre Arbeit über die Frage nach dem Umgang mit radioaktiven

Abfällen hinaus als Beitrag zu einem bewussteren Umgang mit komplexen Technologien an,

die weitreichende Fernwirkungen haben. Unbeabsichtigten und unerwünschten Nebenfolgen

will sie eine Stärkung der Technikbewertung und Technikgestaltung entgegensetzen. Neue

Techniken und industrielle Entwicklungen sollen dafür frühzeitig auf schädliche oder nicht

beherrschbare Nebenfolgen geprüft werden, um zwischen Optionen wählen zu können. Die

hoch radioaktiven Abfallstoffe, die wir kommenden Generationen hinterlassen, stehen

exemplarisch für mögliche Nebenfolgen komplexer industrieller Entwicklungen.

Definition des Standortes mit bestmöglicher Sicherheit

Der gesuchte Standort für ein Endlager insbesondere für hoch radioaktive Abfallstoffe bietet

für einen Zeitraum von einer Million Jahren die nach heutigem Wissensstand bestmögliche

Sicherheit für den dauerhaften Schutz von Mensch und Umwelt vor ionisierender Strahlung

und sonstigen schädlichen Wirkungen dieser Abfälle. Dieser Standort ist nach den

entsprechenden Anforderungen in einem gestuften Verfahren durch einen Vergleich zwischen

den in der jeweiligen Phase geeigneten Standorten auszuwählen. Lasten und Verpflichtungen

für zukünftige Generationen sind möglichst gering zu halten. Geleitet von der Idee

ABSCHLUSSBERICHT der Kommission Lagerung hoch … · Kommission Lagerung hoch radioaktiver...

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