Basiswissen Aus dem Inhalt: Verwaltungsrecht · 2014. 1. 29. · Basiswissen Verwaltungsrecht...

Aus dem Inhalt:

Grundlagen des Allgemeinen Verwaltungsrechts

– Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts

– Aufhebung von Verwaltungsakten

– Verwaltungsvollstreckung

– Der öffentlich-rechtliche Vertrag

– Verwaltungsrechtliche Ansprüche

– Öffentliche Ersatzleistungen

Grundlagen des Verwaltungsprozessrechts

– Verwaltungsrechtsweg

– Klagearten

– Sachurteilsvoraussetzungen

– Vorläufiger Rechtsschutz

– Das Widerspruchsverfahren

Basiswissen von Alpmann Schmidt – der Einstieg in

das Rechtsgebiet leicht und verständlich

Verwaltungsrecht3. Auflage 2014

ISBN: 978-3-86752-363-9

€ 9

,80

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BVerwaltungsrecht

Basiswissen

3. Auflage 2014

Wüstenbecker

Alpmann Schmidt

Basiswissen

Verwaltungsrecht

Grundlagen des Allgemeinen Verwaltungsrechts und des Verwaltungsprozessrechts

2014

Horst WüstenbeckerRechtsanwalt

ALPMANN UND SCHMIDT Juristische Lehrgänge Verlagsges. mbH & Co. KG48143 Münster, Alter Fischmarkt 8, 48001 Postfach 1169, Telefon (0251) 98109-0

AS-Online: www.alpmann-schmidt.de

01 Deckblatt.fm Seite 1 Dienstag, 7. Januar 2014 10:45 10

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Wüstenbecker, HorstBasiswissen

Verwaltungsrecht

3. Auflage 2014

ISBN: 978-3-86752-363-9

Verlag Alpmann und Schmidt Juristische LehrgängeVerlagsgesellschaft mbH & Co. KG, Münster

Die Vervielfältigung, insbesondere das Fotokopieren,ist nicht gestattet (§§ 53, 54 UrhG) und strafbar (§ 106 UrhG).

Im Fall der Zuwiderhandlung wird Strafantrag gestellt.

01 Deckblatt.fm Seite 2 Dienstag, 7. Januar 2014 10:45 10

I

Inhaltsverzeichnis

1. Teil: Allgemeines Verwaltungsrecht ............................................. 1

1. Abschnitt: Gegenstand des Verwaltungsrechts ....................... 1A. Die verwaltungsrechtliche Klausur ................................................ 1B. Abgrenzung Öffentliches Recht – Privatrecht ............................ 2C. Verwaltungsträger ................................................................................ 4

n Check: Abgrenzung öffentliches Recht – Privatrecht .................... 6

2. Abschnitt: Der Verwaltungsakt ........................................................ 7A. Arten des Verwaltungshandelns ..................................................... 7B. Klausurrelevanz ..................................................................................... 7C. Begriffsmerkmale des VA ................................................................... 8

I. Hoheitliche Maßnahme .............................................................. 8II. Behörde ............................................................................................ 9III. Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts ............................. 9IV. Regelung .......................................................................................10V. Einzelfall .........................................................................................12VI. Außenwirkung .............................................................................13

n Check: Begriffsmerkmale des VA ........................................................16

3. Abschnitt: Rechtmäßigkeit des Verwaltungsakts ..................17A. Erforderlichkeit einer Ermächtigungsgrundlage ....................17

I. Vorbehalt des Gesetzes ............................................................17II. Auswahl der Ermächtigungsgrundlage .............................21III. Wirksamkeit der Ermächtigungsgrundlage ......................22

n Check: Ermächtigungsgrundlage .......................................................24B. Formelle Rechtmäßigkeit .................................................................25

I. Zuständigkeit ...............................................................................25II. Verfahren .......................................................................................26III. Form ................................................................................................27IV. Rechtsfolgen formeller Fehler ................................................28

C. Materielle Rechtmäßigkeit .............................................................29I. Voraussetzungen der Ermächtigungsgrundlage ............29II. Adressat .........................................................................................32III. Allgemeine Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen ...............32IV. Rechtsfolge ...................................................................................34

n Check: Rechtmäßigkeit des VA ............................................................37n Aufbauschema: Rechtmäßigkeit des VA ......................................... 38

4. Abschnitt: Wirksamkeit des VA ......................................................39A. Nichtigkeit des VA ..............................................................................39B. Tatbestandswirkung ..........................................................................40C. Bekanntgabe ........................................................................................40

5. Abschnitt: Aufhebung von Verwaltungsakten .......................41A. Rechtsgrundlagen für die Aufhebung ........................................41B. Rücknahme des VA gemäß § 48 VwVfG .....................................42

VerwaltungsrechtIVZ.fm Seite I Dienstag, 7. Januar 2014 10:47 10

II

Inhaltsverzeichnis

I. Rücknahme eines rechtswidrigen belastenden VA......... 42II. Rücknahme eines rechtswidrigen begünstigenden VA 43

C. Widerruf des VA gemäß § 49 VwVfG ............................................46I. Widerruf eines rechtmäßigen belastenden VA ................ 46II. Widerruf eines rechtmäßigen begünstigenden VA ........ 46

D. Rückforderung gemäß § 49 a VwVfG ..........................................50E. Wiederaufgreifen des Verfahrens (§ 51 VwVfG) .......................51

n Check: Aufhebung eines VA .................................................................53

6. Abschnitt: Verwaltungsvollstreckung ........................................54A. Vollstreckung von Geldforderungen ...........................................54B. Verwaltungszwang ............................................................................54

I. Gestrecktes Verfahren ...............................................................551. Vollstreckungsvoraussetzungen .....................................552. Vollstreckungsverfahren ....................................................55

II. Sofortvollzug ................................................................................581. Vollstreckungsvoraussetzungen .....................................582. Vollstreckungsverfahren ....................................................59

III. Folgen des Verwaltungszwangs ...........................................59n Check: Verwaltungsvollstreckung ......................................................60

7. Abschnitt: Der öffentlich-rechtliche Vertrag ...........................61A. Begriffsmerkmale ...............................................................................61

I. Abgrenzung ..................................................................................61II. Arten öffentlich-rechtlicher Verträge ................................. 61

B. Ansprüche aus öffentlich-rechtlichen VerträgenI. Anspruch entstanden ...............................................................62II. Kein Untergang und keine Einreden ...................................64III. Rechtswirkungen des Vertrages ...........................................64

n Check: Öffentlich-rechtlicher Vertrag ...............................................66

8. Abschnitt: Verwaltungsrechtliche Ansprüche ........................67A. Öffentlich-rechtl. Abwehr- u. Unterlassungsanspruch ..........67

I. Rechtsgrundlage ........................................................................67II. Anspruchsvoraussetzungen ...................................................68III. Rechtsfolge ...................................................................................69

B. Folgenbeseitigungsanspruch ........................................................69I. Rechtsgrundlage ........................................................................69II. Anspruchsvoraussetzungen ...................................................71III. Rechtsfolge ...................................................................................73

n Check: Verwaltungsrechtliche Ansprüche ......................................74

9. Abschnitt: Öffentliche Ersatzleistungen ....................................75A. Haftung für Pflichtverletzungen ...................................................75

I. Amtshaftung ................................................................................75II. Ordnungsrechtliche Unrechtshaftung ...............................78

VerwaltungsrechtIVZ.fm Seite II Dienstag, 7. Januar 2014 10:47 10

III

Inhaltsverzeichnis

III. Unionsrechtliche Staatshaftung ...........................................79IV. Vertragliche und vertragsähnliche Haftung .....................79

B. Entschädigung bei Eingriffen in das Eigentum (Art. 14 GG) ............................................................................................80I. Enteignungsentschädigung ...................................................80II. Ausgleichspflichtige Inhaltsbestimmungen ....................81III. Enteignungsgleicher Eingriff ..................................................81IV. Enteignender Eingriff ................................................................82

C. Allgemeiner Aufopferungsanspruch ...........................................82n Check: Öffentliche Ersatzleistungen .................................................83

2. Teil: Verwaltungsprozessrecht .......................................................84

1. Abschnitt: Einleitung ...........................................................................84A. Verwaltungsprozessuale Klausuren .............................................84B. Prüfung der Zulässigkeit ..................................................................84

2. Abschnitt: Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs ...............86A. Aufdrängende Spezialzuweisungen ............................................86B. Generalklausel des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO .................................86

I. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit ........................................... 87II. Nichtverfassungsrechtlicher Art .............................................89III. Abdrängende Sonderzuweisungen ..................................... 89

n Check: Verwaltungsrechtsweg ............................................................91

3. Abschnitt: Statthafte Klageart .........................................................92A. Anfechtungsklage ..............................................................................93

I. Zulässigkeit der Anfechtungsklage .....................................93II. Begründetheit der Anfechtungsklage ................................95

B. Verpflichtungsklage ...........................................................................96I. Zulässigkeit der Verpflichtungsklage ..................................96II. Begründetheit der Verpflichtungsklage ............................97

C. Fortsetzungsfeststellungsklage .....................................................99I. Zulässigkeit der Fortsetzungsfeststellungsklage ............99II. Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage ... 101

n Check: Klagearten I ............................................................................... 102D. Allgemeine Leistungsklage .......................................................... 103

I. Zulässigkeit der allgemeinen Leistungsklage ............... 103II. Begründetheit der Leistungsklage .................................... 104

E. Allgemeine Feststellungsklage ................................................... 105I. Zulässigkeit der allgemeinen Feststellungsklage ........ 105II. Begründetheit der Feststellungsklage ............................. 107

F. Verwaltungsgerichtliche Normenkontrolle ........................... 107I. Zulässigkeit des Normenkontrollverfahrens ................. 107II. Begründetheit des Normenkontrollantrags .................. 109

n Check: Klagearten II .............................................................................. 110

VerwaltungsrechtIVZ.fm Seite III Dienstag, 7. Januar 2014 10:47 10

IV

Inhaltsverzeichnis

4. Abschnitt: Besondere Sachurteilsvoraussetzungen ......... 111A. Klagebefugnis ................................................................................... 111B. Vorverfahren ..................................................................................... 113C. Klagefrist ............................................................................................. 114D. Richtiger Klagegegner ................................................................... 115

5. Abschnitt: Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen ....... 116A. Zuständigkeit des Gerichts .......................................................... 116B. Beteiligten- und Prozessfähigkeit .............................................. 117C. Allgemeines Rechtsschutzbedürfnis ........................................ 117D. Sonstiges ............................................................................................ 118E. Anhang ................................................................................................ 118

n Check: Besondere und allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen ...... 119

n Aufbauschema: Zulässigkeit der verwaltungsgerichtlichen Klage ..................... 120

6. Abschnitt: Vorläufiger Rechtsschutz ........................................ 121A. Bedeutung des vorläufigen Rechtsschutzes ........................ 121B. Vorläufiger Rechtsschutz nach § 80 VwGO ............................ 121

I. Die aufschiebende Wirkung nach § 80 Abs. 1 VwGO .................................................................... 121

II. Ausschluss der aufschiebenden Wirkung nach§ 80 Abs. 2 VwGO .................................................................... 121

C. Das gerichtliche Aussetzungsverfahrennach § 80 Abs. 5 VwGO................................................................... 122I. Zulässigkeit des Aussetzungsantrags .............................. 123II. Begründetheit des Aussetzungsantrags ......................... 125

D. Vorläufiger Rechtsschutz bei Verwaltungsakten mit Doppelwirkung nach § 80 a VwGO ........................................... 126I. Drittrechtsbehelf hat aufschiebende Wirkung ............. 126II. Drittrechtsbehelf hat keine aufschiebende

Wirkung ....................................................................................... 127E. Vorläufiger Rechtsschutz nach § 123 VwGO .......................... 127

I. Zulässigkeit des Antrags nach § 123 VwGO .................. 127II. Begründetheit des Antrags nach § 123 VwGO ............. 129

n Check: Vorläufiger Rechtsschutz ..................................................... 130

7. Abschnitt: Das Widerspruchsverfahren .................................. 133A. Bedeutung des Widerspruchsverfahrens ............................... 133B. Prüfung des Widerspruchs ........................................................... 133

I. Zulässigkeit des Widerspruchs ........................................... 133II. Begründetheit des Widerspruchs ...................................... 136

n Check: Widerspruchsverfahren ........................................................ 138

VerwaltungsrechtIVZ.fm Seite IV Dienstag, 7. Januar 2014 10:47 10

1

Allgemeines Verwaltungsrecht 1. Teil

1. Teil: Allgemeines Verwaltungsrecht

1. Abschnitt: Gegenstand des Verwaltungsrechts

A. Die verwaltungsrechtliche Klausur

I. Verwaltung und VerwaltungsrechtVerwaltungsrechtGegenstand des Verwaltungsrechts ist die Rechtmäßigkeit und die

Abwehr von hoheitlichen Maßnahmen der Verwaltung. In derverwaltungsrechtlichen Klausur geht es daher zumeist um

n die Rechtmäßigkeit einer Verwaltungsmaßnahme, insbeson-dere eines sog. Verwaltungsakts (Bescheid, Anordnung, Verfü-gung o.Ä.) und/oder

n die Abwehr von Maßnahmen der Verwaltung, z.B. durch eineKlage vor dem Verwaltungsgericht.

So ist in der Klausur z.B. die Rechtmäßigkeit einer Polizeiverfügung oder einerbaurechtlichen Beseitigungsverfügung zu prüfen oder die Zulässigkeit und Be-gründetheit einer sog. Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1, 1. Fall VwGO).

VerwaltungsträgerDas Verwaltungsrecht ist Teil des öffentlichen Rechts. Nach unse-rer Rechtsordnung gehört eine Rechtsnorm entweder zum Privat-recht oder zum Öffentlichen Recht. Träger der Verwaltung ist derStaat, also vor allem der Bund und die Länder. Bund und Länderüben nach Art. 20 Abs. 2 S. 2 GG Staatsgewalt aus. Sie können da-her Rechte und Pflichten des Bürgers kraft öffentlichen Rechts ein-seitig (hoheitlich) begründen.

Beispiele: Erlass einer Beseitigungsverfügung, Erteilung einer Baugenehmi-gung, Abschleppen eines verbotswidrig abgestellten Pkw.

Als juristische Personen können Verwaltungsträger aber auch pri-vatrechtlich handeln.

Beispiele: Verkauf eines städtischen Grundstücks (§ 433 BGB), Verpachtungdes Ratskellers als Gaststätte (§ 581 BGB).

II. Bedeutung in der KlausurAbgrenzung in der Klausur

Daher ist es erforderlich, den Bereich des Öffentlichen Rechts vomPrivatrecht abzugrenzen. Wichtig ist die Abgrenzung in der Klau-sur vor allem in folgenden Fällen:

n Bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten ist grds. der Verwaltungs-rechtsweg eröffnet (§ 40 Abs. 1 S. 1 VwGO), für privatrechtlicheStreitigkeiten der Zivilrechtsweg (§ 13 GVG).

Verwaltungsrecht.fm Seite 1 Dienstag, 7. Januar 2014 10:49 10

2

Allgemeines Verwaltungsrecht1. Teil

n Das Verwaltungsverfahrensgesetz (VwVfG) ist nur bei öffent-lich-rechtlicher Verwaltungstätigkeit anwendbar (§ 1 Abs. 1 Vw-VfG), für privatrechtliche Maßnahmen der Verwaltung geltendemgegenüber die allgemeinen Vorschriften des BGB.

n Ein Verwaltungsakt (VA) setzt nach § 35 S. 1 VwVfG eine Rege-lung „auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts“ voraus. Privat-rechtliche Regelungen dürfen daher nicht durch VA getroffenwerden.

n Bei hoheitlichem Handeln richtet sich die Haftung des Staatesnach Art. 34 GG, § 839 BGB (sog. Amtshaftung), während beiprivatrechtlicher Tätigkeit die allgemeinen Regeln der §§ 823 ff.BGB gelten.

B. Abgrenzung Öffentliches Recht – Privatrecht

I. Eindeutige FälleEingriffsverwaltung:öffentlich-rechtlich

Eindeutig öffentlich-rechtlich ist die sog. Eingriffsverwaltung(insbes. im Polizei- und Ordnungsrecht), da Eingriffe in Rechte desBürgers stets hoheitliche Befugnisse des Staates voraussetzen.

Beispiel: Eine baurechtliche Beseitigungsverfügung muss gem. § 40 Abs. 1 S. 1VwGO vor dem Verwaltungsgericht angefochten werden.

Fiskalverwaltung:privatrechtlich

Demgegenüber ist eindeutig privatrechtlich die sog. Fiskalverwal-tung. Diese unterscheidet sich durch nichts von entsprechendenGeschäften des Bürgers.

Abgrenzung Öffentliches Recht – Privatrecht

n eindeutige Fälle

n Eingriffsverwaltung: öffentlich-rechtlich

n Fiskalverwaltung: privatrechtlich

n nicht Leistungsverwaltung, da Wahlrecht

n Indizien

n Bescheid, Gebühr: öffentlich-rechtlich

n Vertrag, Entgelt: privatrechtlich

n Sachzusammenhang

n Abgrenzungstheorien

n Subordinationstheorie

n Interessentheorie

n modifizierte Subjektstheorie


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Gegenstand des Verwaltungsrechts 1. Abschnitt

Beispiel: Für die Klage auf Kaufpreiszahlung für ein städtisches Grundstück istgem. § 13 GVG das Zivilgericht zuständig, auch wenn die Stadt klagt.

Leistungsverwaltung:Wahlrecht

Schwierigkeiten bei der Abgrenzung zwischen Privatrecht undÖffentlichem Recht ergeben sich im Bereich der Leistungsverwal-tung. Hier besitzt die Verwaltung ein Wahlrecht, ob sie öffent-lich-rechtlich oder privatrechtlich tätig werden will.

So haftet die Stadt für eine Pflichtverletzung des Bademeisters nach Art. 34 GG,§ 839 BGB (Amtshaftung), wenn sie die Benutzung des Hallenbades öffentlich-rechtlich durch Satzung geregelt hat. Erfolgt die Benutzung dagegen aufgrundprivatrechtlicher Beziehungen, so haftet die Stadt nach den allgemeinen privat-rechtlichen Grundsätzen (§§ 823, 831 BGB).

II. IndizienFür die Zuordnung können sich gewisse Indizien ergeben. So sinddie Begriffe Bescheid und Gebühr typischerweise als öffentlich-rechtliche Handlungsformen einzuordnen, während das Vorliegeneines Vertrages oder die Zahlung eines Entgelts für privatrechtlicheTätigkeit spricht.

Trifft die Behörde eine Maßnahme in der Form eines Bescheides, sohandelt es sich stets um einen VA i.S.d. § 35 S. 1 VwVfG, der im Verwal-tungsrechtsweg (§ 40 Abs. 1 S. 1 VwGO) anzufechten ist. Dies gilt auch,wenn der VA unzulässigerweise ein privatrechtliches Rechtsverhältnisbetrifft (z.B. Kündigung eines privatrechtlichen Vertrages durch VA).

SachzusammenhangEin wichtiges Kriterium für die Abgrenzung ist das des Sachzusam-menhangs: Steht eine Maßnahme mit einem anderen Verwal-tungshandeln, das ohne Weiteres als öffentlich-rechtlich einzuord-nen ist, in engem Zusammenhang, so ist auch die zu beurteilendeTätigkeit als öffentlich-rechtlich zu qualifizieren.

Beispiel: Ein von einem Hoheitsträger ausgesprochenes Hausverbot ist öffent-lich-rechtlich, wenn es im Sachzusammenhang mit hoheitlicher Tätigkeit steht,privatrechtlich, wenn es im Zusammenhang mit fiskalischer Tätigkeit erfolgt.Nach der Gegenansicht ist das Hausrecht eines Verwaltungsträgers generellöffentlich-rechtlich zu qualifizieren.

III. AbgrenzungstheorienSoweit nicht eindeutig auf die Handlungsform der Verwaltung ge-schlossen werden kann und auch keine Indizien für die eine oderandere Form ersichtlich sind, stellt sich die Problematik der Ab-grenzungstheorien.

Die Abgrenzungstheorien spielen in der Klausur nur eine untergeord-nete Rolle. Zumeist ist die Zuordnung entweder eindeutig oder kannzwanglos nach den o.g. Kriterien vorgenommen werden.

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Allgemeines Verwaltungsrecht1. Teil

Subordinationstheorie n Die Subordinationstheorie nimmt ein öffentlich-rechtlichesVerhältnis an, wenn zwischen den Beteiligten ein Über-/Unter-ordnungsverhältnis besteht. Ist die Beziehung dagegen durchGleichordnung geprägt, so liegt Privatrecht vor.

Interessentheorie n Nach der Interessentheorie sind öffentlich-rechtlich die Rechts-normen, die überwiegend dem öffentlichen Interesse dienen,während die im Individualinteresse stehenden Vorschriftendem Privatrecht angehören.

Modifizierte Subjekts-theorie

n Nach der modifizierten Subjektstheorie (Sonderrechtstheorie)liegt öffentliches Recht vor, wenn aus der streitentscheidendenNorm ein Hoheitsträger als solcher, also gerade in seiner Eigen-schaft als Träger hoheitlicher Gewalt berechtigt oder verpflich-tet wird.

So ist z.B. § 7 StVG eine privatrechtliche Norm, weil Gläubiger und Schuld-ner auch Privatleute sein können. Öffentlich-rechtlich ist dagegen § 3 StVG,da nur ein Hoheitsträger zur Entziehung der Fahrerlaubnis berechtigt ist,ebenso § 5 ParteiG, der gerade einen Hoheitsträger verpflichtet.

Da die Theorien nicht in einem Ausschließlichkeitsverhältnis stehen,sondern dieselbe Sache nur von verschiedenen Seiten aus betrachten,ist es sinnvoll, die verschiedenen Theorien in Zweifelsfällen nebenein-ander zu prüfen.

Im Zweifel:Öffentliches Recht

Führen auch die Abgrenzungstheorien zu keinem greifbaren Er-gebnis, so ist im Zweifel von einer öffentlich-rechtlichen Maß-nahme auszugehen: Geht es um die Erfüllung öffentlicher Aufga-ben, so besteht die Vermutung, dass der Hoheitsträger seine Auf-gaben auch mit den ihm zugewiesenen besonderen Befugnissendes öffentlichen Rechts erfüllen will.

C. Verwaltungsträger

I. Bundes- und LandesverwaltungTräger der Verwaltung sind Bund und Länder. Das Grundgesetz un-terscheidet deshalb Bundes- und Landesverwaltung (Art. 30, 83 ff.GG), wobei die Kommunen (Gemeinden und Landkreise) Teil derLandesverwaltung sind.

Behörden im organisa-tionsrechtlichen Sinne

Bund, Länder und Kommunen sind als sog. Körperschaften juristi-sche Personen des öffentlichen Rechts. Als juristische Personensind sie nicht handlungsfähig. Für sie handeln ihre Organe. Die Or-gane, die Verwaltungsaufgaben gegenüber dem Bürger wahrneh-men, nennt man Behörden.

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24

Check: Ermächtigungsgrundlage

Ermächtigungsgrundlage1. Unter welchen Voraussetzun-gen ist ein VA rechtmäßig?

1. Ein VA ist rechtmäßig, wenn

n er auf einer wirksamen Ermächtigungsgrundlageberuht,

n die Zuständigkeits-, Verfahrens- und Formvorschrif-ten eingehalten sind (formelle Rechtmäßigkeit) und

n der VA inhaltlich mit dem geltenden Recht im Ein-klang steht (materielle Rechtmäßigkeit).

2. Wann bedarf eine Verwal-tungsmaßnahme einer Ermäch-tigungsgrundlage?

2. Ob eine Ermächtigungsgrundlage erforderlich ist,beurteilt sich nach dem Grundsatz vom Vorbehalt desGesetzes (Art. 20 Abs. 3 GG). Bejaht wird dies für belas-tende Maßnahmen und alle wesentlichen, insbes. grund-rechtsrelevanten Entscheidungen (sog. Wesentlichkeits-theorie).

3. Was verlangt der sog. Parla-mentsvorbehalt?

3. Die dem Parlamentsvorbehalt unterfallenden Fra-gen muss der Gesetzgeber selbst in einem Gesetz re-geln und darf sie nicht auf den Verordnungs- oder Sat-zungsgeber übertragen.

4. Was sind Verwaltungsvor-schriften?

4. Verwaltungsvorschriften regeln das Verhältnis inner-halb einer Behörde oder zwischen verschiedenen Be-hörden. Sie haben nur verwaltungsinterne Bedeutungund sind mangels Außenwirkung keine Gesetze i.S.d.Art. 20 Abs. 3 GG, sondern bloßes Innenrecht.

5. Nennen Sie die wichtigstenArten der Verwaltungsvorschrif-ten!

5. Besondere Bedeutung haben norminterpretierende,und normkonkretisierende Verwaltungsvorschriften so-wie Ermessensrichtlinien.

6. Wie erlangen Ermessensricht-linien mittelbar Außenwirkung?

6. Ermessensrichtlinien bewirken eine Selbstbindungder Verwaltung, sodass Art. 3 Abs. 1 GG eine sachlichnicht gerechtfertigte Abweichung von den Richtlinienverbietet.

7. Was versteht man unter der„VA-Befugnis“ und woraus lässtsich diese ableiten?

7. Unter VA-Befugnis versteht man das Recht der Be-hörde, in der Form eines VA zu handeln. Diese ist im Be-reich der Eingriffsverwaltung weitgehend gewohn-heitsrechtlich anerkannt, kann sich aus der Kehrseiten-theorie ergeben und nach h.Rspr. auch aus einemÜber-/Unterordnungsverhältnis.

8. Welche Reihenfolge gilt fürdie Auswahl der Ermächtigungs-grundlage?

8. Ermächtigungsgrundlagen können sich vorrangigaus speziellen Bundesgesetzen bzw. speziellen Landes-gesetzen, subsidiär aus allgemeinen Landesgesetzenergeben.


84

Verwaltungsprozessrecht2. Teil

2. Teil: Verwaltungsprozessrecht

1. Abschnitt: Einleitung

A. Verwaltungsgerichtliche KlausurenProzessualer Einstieg als typische Examensklausur

Anders als im Zivilrecht und im Strafrecht sind die meisten Klausu-ren im Öffentlichen Recht unmittelbar mit einer prozessualen Fra-gestellung verbunden (Fallfrage: „Hat die Klage Aussicht auf Erfolg?“oder „Wie wird das Verwaltungsgericht entscheiden?“).

Verwaltungsgerichtliche Klagen können nur Erfolg haben, wennsie zulässig und begründet sind:

Unterscheidung zwischen Zulässigkeit und Begrün-detheit

n Zur Zulässigkeit gehören die sog. Sachurteilsvoraussetzungen,also die prozessualen Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen,damit das Gericht eine Entscheidung in der Sache trifft.

n Die Begründetheit betrifft demgegenüber die Frage, ob dervom Kläger geltend gemachte Anspruch materiell besteht.

So der klassische zweistufige Aufbau, der (nur) nach Zulässigkeit und Begrün-detheit der Klage unterscheidet. Nach dem zum Teil vertretenen dreistufigemAufbau sind die gerichtsbezogenen Sachurteilsvoraussetzungen (Rechtsweg,örtliche und sachliche Zuständigkeit des Gerichts) vor der Zulässigkeit zu erör-tern (vgl. dazu AS-Skript VwGO).

B. Prüfung der Zulässigkeit

Die Prüfung der Sachurteilsvoraussetzungen (=Zulässigkeit derKlage) kann man grob in vier Oberpunkte einteilen:

I. RechtswegVorrangig bei der Prüfung der Zulässigkeit verwaltungsgericht-licher Klagen ist die Frage, ob der Rechtsweg zu den Verwaltungs-gerichten eröffnet ist. Die Eröffnung des Verwaltungsrechtswegskann sich ergeben aus Spezialzuweisungen (z.B. § 54 Abs. 1 Beamt-StG für beamtenrechtliche Klagen) oder aufgrund der General-klausel des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO.

Zulässigkeit einer verwaltungsgerichtlichen Klage

n Zulässigkeit des Rechtswegs

n Statthaftigkeit der Klageart

n Besondere Sachurteilsvoraussetzungen

n Allgemeine Sachurteilsvoraussetzungen

Verwaltungsrechtswegkraftn Spezialzuweisung odern § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO


85

Einleitung 1. Abschnitt

Ist der Rechtsweg zum Verwaltungsgericht nicht eröffnet, so spricht das Ge-richt dies aus und verweist den Rechtsstreit von Amts wegen durch Beschlussan das zuständige Gericht (§ 173 S. 1 VwGO, § 17 a Abs. 2 S. 1 GVG).

II. KlageartStatthaftigkeit: Kann die Maßnahme ihrer Art nach mit dem ge-wählten Rechtsbehelf angegriffen werden?

Des Weiteren muss die gewählte Klageart statthaft sein. Statthaf-tigkeit bedeutet, dass die streitige Maßnahme „ihrer Art nach“ mitdem gewählten Rechtsbehelf angefochten bzw. erstritten werdenkann. Dies muss in der Klausur in jedem Fall festgestellt werden.

So ist die Abwehr eines (belastenden) VA nur mit der Anfechtungsklage (§ 42Abs. 1, 1. Fall VwGO) möglich, während der Erlass eines (begünstigenden) VAmit der Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1, 2. Fall VwGO) durchgesetzt werdenmuss. Rechtsnormen können verwaltungsgerichtlich unmittelbar nur im Nor-menkontrollverfahren nach § 47 VwGO überprüft werden.

III. Besondere SachurteilsvoraussetzungenBesondere Sachurteils-voraussetzungen sind abhängig von der jewei-ligen Klageart

Von der statthaften Klageart hängen besondere Sachurteilsvor-aussetzungen ab, die für die jeweiligen Verfahrensarten unter-schiedlich sein können. So sind Anfechtungs- und Verpflichtungs-klagen nur zulässig, wenn der Kläger geltend machen kann, in sei-nen Rechten verletzt zu sein (sog. Klagebefugnis, § 42 Abs. 2 VwGO),grds. ein Vorverfahren (§ 68 Abs. 1 u. 2 VwGO) durchgeführt und dieKlagefrist (§ 74 Abs. 1 u. 2 VwGO) gewahrt wurde. Für die Zulässig-keit einer Feststellungsklage ist als besondere Voraussetzung einberechtigtes Interesse an der baldigen Feststellung erforderlich(sog. Feststellungsinteresse, § 43 Abs. 1 VwGO).

Die besonderen Sachurteilsvoraussetzungen sind in der Klausur stetszu prüfen. Wenn sie unproblematisch sind, kann dies im verkürzten Gut-achtenstil geschehen.

Beispiel: „K kann geltend machen, in seiner durch Art. 12 Abs. 1 GG geschütz-ten Berufsfreiheit verletzt zu sein und ist mithin gem. § 42 Abs. 2 VwGO klage-befugt. Das nach § 68 Abs. 1 S. 1 VwGO erforderliche Vorverfahren hat K erfolg-los durchgeführt. Die Klagefrist von einem Monat nach Zustellung des Wider-spruchsbescheids (§ 74 Abs. 1 S. 1 VwGO) ist gewahrt.“

IV. Allgemeine SachurteilsvoraussetzungenAllgemeine Sachurteils-voraussetzungen gelten für alle Verfahren!

Im Übrigen gibt es eine Reihe allgemeiner Sachurteilsvoraussetzun-gen, die für alle Verfahren gelten. Dazu gehören z.B. die Beteilig-ten- und Prozessfähigkeit (§§ 61, 62 VwGO), die ordnungsgemäßeKlageerhebung (§§ 81, 82 VwGO) sowie das Rechtsschutzbedürfnis.

Die allgemeinen Sachurteilsvoraussetzungen sind in der Klausur nur zuerörtern, soweit der Sachverhalt hierzu Anhaltspunkte enthält.

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Allerdings ist es üblich die Beteiligten- und Prozessfähigkeit i.d.R. im Urteilsstilfestzustellen: „K als natürliche Person und das Land als juristische Person desöffentlichen Rechts sind gem. § 61 Nr. 1 VwGO beteiligtenfähig. Die Prozessfä-higkeit des K folgt aus § 62 Abs. 1 Nr. 1 VwGO, die des beklagten Landes richtetsich nach § 62 Abs. 3 VwGO.“

2. Abschnitt: Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs

Das Verwaltungsgericht darf eine Entscheidung in der Sache nurtreffen, wenn der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Dieser kannsich ergeben aus

n speziellen Rechtswegzuweisungen an das Verwaltungsgerichtoder

n der Generalklausel des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO.

A. Aufdrängende SpezialzuweisungenAufdrängende Spezialzu-weisungen sind grds. nur kraft Bundesrechts mög-lich. § 40 Abs. 1 S. 2 VwGO gilt nur für abdrängende Zuweisungen an andere Gerichte (s.u.).

Die wichtigste spezialgesetzliche Zuweisung zum Verwaltungs-gericht besteht bei beamtenrechtlichen Klagen (§ 126 Abs. 1 BBGfür Bundesbeamte, § 54 Abs. 1 BeamtStG für Landesbeamte). Da-nach ist für alle Klagen der Beamten, Ruhestandsbeamten, frühe-ren Beamten und der Hinterbliebenen „aus dem Beamtenver-hältnis“ sowie für Klagen des Dienstherrn der Verwaltungsrechts-weg gegeben.

Beispiele: Klage des Beamten gegen eine Versetzung oder Umsetzung, Klagedes Beamten auf Zahlung von Besoldungs- oder Versorgungsbezügen sowiebeamtenrechtliche Konkurrentenklagen, aber auch die Klage auf Begründungeines Beamtenverhältnisses.

Weitere spezialgesetzliche Zuweisungen zum Verwaltungs-gericht finden sich vor allem in neueren Bundesgesetzen, z.B. § 54BAföG für öffentlich-rechtliche Streitigkeiten über Ausbildungsför-derung und § 6 Abs. 1 UIG für Umweltinformationen auf Bundese-bene.

B. Generalklausel des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGOSoweit eine Rechtsstreitigkeit nicht schon durch eine vorrangigeSpezialregelung den Verwaltungsgerichten zugewiesen ist, ist dieZulässigkeit des Verwaltungsrechtswegs anhand der General-klausel des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO zu beurteilen. Danach ist der Ver-waltungsrechtsweg in allen öffentlich-rechtlichen Streitigkeitennichtverfassungsrechtlicher Art gegeben, soweit sie nicht einemanderen Gericht ausdrücklich zugewiesen sind (sog. abdrängendeSonderzuweisung).


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Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs 2. Abschnitt

I. Öffentlich-rechtliche Streitigkeit

Die Beurteilung, ob eine Streitigkeit öffentlich-rechtlicher oder pri-vatrechtlicher Natur ist, richtet sich nach der Rechtsnatur desRechtsverhältnisses, aus dem der Klageanspruch hergeleitet wird.Öffentlich-rechtlich ist die Streitigkeit, wenn

n ein Verwaltungsträger eindeutig von ihm (angeblich) zustehen-den hoheitlichen Befugnissen Gebrauch gemacht hat oder

n die streitentscheidende Norm eine Vorschrift des öffentlichenRechts ist.

1. Eindeutige MaßnahmenEindeutig öffentlich- rechtliche Maßnahmen

Eindeutig öffentlich-rechtlich ist die Streitigkeit bei Maßnahmender Eingriffsverwaltung (vornehmlich im Polizei- und Ordnungs-recht) oder wenn sich der Verwaltungsträger eindeutig auf hoheit-liche Befugnisse stützt. Hier liegt stets eine öffentlich-rechtlicheStreitigkeit i.S.d. § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO vor, selbst wenn die Maß-nahme eine privatrechtliche Rechtsbeziehung betrifft (z.B. Kündi-gung eines Angestellten durch VA).

Die Frage, wie die Behörde hätte handeln müssen, ist keine Frage derRechtsnatur der Maßnahme, sondern ihrer Rechtmäßigkeit. Selbstver-ständlich ist die Kündigung durch VA mangels entsprechender Befug-nis rechtswidrig, entschieden wird darüber im Verwaltungsrechtsweg.

2. Streitentscheidende NormStreitentscheidende Norm muss öffentlich- rechtlich sein

Im Übrigen ist entscheidend, ob die streitentscheidende Normöffentlich-rechtlich ist. Ob eine Norm öffentlich-rechtlich ist, be-urteilt sich nach den allgemeinen für die Abgrenzung des öffent-lichen Rechts vom Privatrecht entwickelten Kriterien.

Typischerweise ist mit der modifizierten Subjektstheorie darauf abzustellen, obdie Norm einen Hoheitsträger als solchen berechtigt und verpflichtet (s.o. S. 4).

Abwehransprucha) Wird ein Abwehranspruch geltend gemacht, so richtet sich dieRechtsnatur der Streitigkeit nach der Rechtsnatur des abzuwehren-den Verwaltungshandelns.

Generalklausel des § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO

n öffentlich-rechtliche Streitigkeit

n nichtverfassungsrechtlicher Art

n keine abdrängende Sonderzuweisung

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Die Klage gegen eine Ordnungsverfügung ist nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO vordem Verwaltungsgericht zu erheben, auch wenn der Kläger geltend macht,nicht Eigentümer und damit nicht als Zustandsstörer verantwortlich zu sein.Die Frage, ob der Kläger Eigentümer ist, richtet sich zwar nach dem BGB, ändertjedoch nichts daran, dass die Rechtmäßigkeit der Ordnungsverfügung nachÖffentlichem Recht zu beurteilen ist.

Leistungsanspruch b) Bei einem Leistungsanspruch ist die Rechtsnatur der in Be-tracht kommenden Anspruchsgrundlage maßgebend. Ansprücheaus öffentlich-rechtlichen Vorschriften sind stets vor den Verwal-tungsgerichten geltend zu machen.

Deshalb ist die Streitigkeit zwischen einer politischen Partei und einer Sparkas-se (als Anstalt des öffentlichen Rechts) auf Eröffnung eines Girokontos im Hin-blick auf § 5 ParteiG öffentlich-rechtlich auch wenn das spätere Leistungsver-hältnis privatrechtlich abgewickelt wird (§§ 675c ff. BGB).

Zwei-Stufen-Theorie c) Ist die Verwaltungsmaßnahme zweistufig ausgestaltet, so richtetsich die Bestimmung des Rechtswegs nach der Zwei-Stufen-The-orie.

Beispiele: Zulassung zur Benutzung einer öffentlichen Einrichtung durch Ver-waltungsakt und Abschluss eines privatrechtlichen Mietvertrages, Gewährungeiner Subvention durch Bewilligungsbescheid und Abschluss eines privat-rechtlichen Darlehensvertrages.

1. Stufe: öffentlich-rechtlich

n Über das „Ob“ der Leistung ergeht in diesen Fällen eine Ent-scheidung aufgrund öffentlich-rechtlicher Vorschriften. FürStreitigkeiten auf dieser 1. Stufe ist deshalb nach § 40 Abs. 1 S. 1VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet.

Beispiele: Verpflichtungsklage (§ 42 Abs. 1, 2. Fall VwGO) auf Gewährungeiner Subvention oder Anfechtungsklage (§ 42 Abs. 1, 1. Fall VwGO) gegendie Aufhebung des Bewilligungsbescheides nach §§ 48, 49 VwVfG.

2. Stufe:privatrechtlich

n Die Abwicklung des Leistungsverhältnisses (das „Wie“) kanndagegen auf privatrechtlicher Grundlage erfolgen, z.B. durchAbschluss eines privatrechtlichen Vertrages, aufgrund dessendie Leistung tatsächlich gewährt wird. Streitigkeiten auf der2. Stufe sind dann privatrechtlicher Natur, für die gem. § 13 GVGder Zivilrechtsweg eröffnet ist.

Beispiele: Anspruch auf Auszahlung des Geldes nach erfolgter Bewilli-gung, Rückzahlung des Darlehens bei Fälligkeit.

3. Einheitlicher RechtswegEinheitlicher Rechtsweg bei mehreren Rechts-grundlagen

Kommen für die Beurteilung der Streitigkeit mehrere Rechts-grundlagen in Betracht, so reicht es aus, dass eine der in Betrachtkommenden Normen öffentlich-rechtlich ist. Ist der Verwaltungs-rechtsweg unter einem Aspekt eröffnet, so entscheidet das Verwal-


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Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs 2. Abschnitt

tungsgericht den Rechtsstreit grds. umfassend unter allen in Be-tracht kommenden rechtlichen Gesichtspunkten (§ 173 S. 1VwGO, § 17 Abs. 2 S. 1 GVG), prüft dann also auch rechtswegfremdeAnsprüche. Etwas anderes gilt nur in Bezug auf die verfassungs-rechtlichen Rechtswegzuweisungen in Art. 14 Abs. 3 S. 4 GG (Ent-eignungsentschädigung) und Art. 34 S. 3 GG (Amtshaftungs-ansprüche). Für diese Ansprüche sind in jedem Fall ausschließlichdie ordentlichen Gerichte zuständig (§ 17 Abs. 2 S. 2 GVG).

II. Nichtverfassungsrechtliche Streitigkeit

Nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO ist der Verwaltungsrechtsweg nur inöffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicherArt eröffnet.

Für verfassungsrechtliche Streitigkeiten sind demgegenüber das BVerfG unddie Landesverfassungsgerichte zuständig. Allerdings gilt für die Zuständigkeitder Verfassungsgerichte das Enumerationsprinzip, d.h. deren Zuständigkeit istnur eröffnet, wenn hierfür eine gesetzliche Regelung besteht (vgl. z.B. Art. 93GG, § 13 BVerfGG).

Doppelte Verfassungs-unmittelbarkeit

Nach herkömmlicher Auffassung sind verfassungsrechtlich nur sol-che Streitigkeiten, die in formeller und materieller Hinsicht verfas-sungsrechtlichen Charakter haben (sog. doppelte Verfassungs-unmittelbarkeit), d.h.

n Streitigkeiten zwischen Verfassungsorganen oder sonst unmit-telbar am Verfassungsleben beteiligten Rechtsträgern, z.B. Par-teien und Fraktionen (formeller Aspekt),

n bei deren Hauptfrage es um die Auslegung und Anwendungvon Verfassungsrecht geht (materieller Aspekt).

Verfassungsrechtlich sind z.B. Organstreitigkeiten zwischen Parlament und Re-gierung, aber auch Klagen einer Partei aus einer Koalitionsvereinbarung. Nicht-verfassungsrechtlich sind dagegen Streitigkeiten zwischen dem Bürger unddem Staat, auch wenn es um die Verletzung von Grundrechten geht.

III. Abdrängende SonderzuweisungenAbdrängende Sonderzu-weisung an ein anderes Gericht

Bei öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten nichtverfassungsrechtlicherArt ist nach § 40 Abs. 1 S. 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg nureröffnet, wenn die Streitigkeit nicht einem anderen Gericht aus-drücklich zugewiesen ist (sog. abdrängende Sonderzuweisung).

Von abdrängenden Zuweisungen spricht man, wenn für eine an sichder Verwaltungsgerichtsbarkeit unterliegende Streitigkeit die Zustän-digkeit eines anderes Gerichts begründet wird, von aufdrängendenSpezialzuweisungen dagegen, wenn durch die gesetzliche Regelung

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Basiswissen Aus dem Inhalt: Verwaltungsrecht · 2014. 1. 29. · Basiswissen Verwaltungsrecht...

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