01.076 Botschaft zum Brgerrecht fr junge Auslnderinnen und Auslnder und zur Revision des Brgerrechtsgesetzesvom 21. November 2001

Sehr geehrter Herr Prsident, sehr geehrte Frau Prsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, wir unterbreiten Ihnen mit dieser Botschaft mit dem Antrag auf Zustimmung fnf Entwrfe zu einer Revision der Brgerrechtsregelung in der Bundesverfassung und im Brgerrechtsgesetz. Gleichzeitig beantragen wir Ihnen, die folgenden parlamentarischen Vorstsse abzuschreiben: 1995 1997 P P 95.3099 97.3190 Harmonisierung der Einbrgerungskriterien der Kantone und Gemeinden (N 23.6.95, Ducret) Bedingungen fr den Wiedererwerb des Schweizer Brgerrechts (N 20.6.97, Staatspolitische Kommission NR 96.2028) Einbrgerungen erleichtern (N 14.6.00, S 6.3.01, Hubmann) Vollzug des Brgerrechtsgesetzes vom 29.9.1952, Dauer des Einbrgerungsverfahrens (22.3.00, Geschftsprfungskommission NR; S 25.9.00) Entflechtung der Staatsangehrigkeit und des Burgerrechtes (N 24.03.2000, Jossen)

2001 2000

P M

98.3582 99.3573

2000

P

99.3590

Wir versichern Sie, sehr geehrter Herr Prsident, sehr geehrte Frau Prsidentin, sehr geehrte Damen und Herren, unserer vorzglichen Hochachtung.

21. November 200111630

Im Namen des Schweizerischen Bundesrates Der Bundesprsident: Moritz Leuenberger Die Bundeskanzlerin: Annemarie Huber-Hotz

2001-2193

1911

bersichtIn den Jahren 1983 und 1994 wurde in Volksabstimmungen eine Verfassungsnderung betreffend die erleichterte Einbrgerung junger, in der Schweiz aufgewachsener Auslnderinnen und Auslnder abgelehnt. Die Vorlage von 1994 scheiterte bloss am Stndemehr. Seither haben viele Kantone ihre Gesetzgebung im Sinne der damaligen Vorschlge des Bundes ausgestaltet. Die Situation hat sich somit gendert, und die Zeit ist heute reif fr die Einfhrung von gesamtschweizerischen Einbrgerungserleichterungen fr auslndische Jugendliche. Das Thema Einbrgerung ist seit jeher mit Emotionen verbunden. Dies hat sich auch in den letzten Jahren gezeigt, als eine ausgiebige Diskussion ber die schweizerische Einbrgerungsregelung stattfand. Der Bundesrat hat diverse parlamentarische Vorstsse entgegengenommen und eine Arbeitsgruppe eingesetzt, welche verschiedene Revisionsvorschlge geprft hat. Nach Durchfhrung eines Vernehmlassungsverfahrens sieht er in folgenden Bereichen eine nderung der Brgerrechtsregelung vor: Erleichterte Einbrgerung fr Personen der zweiten Generation Durch eine Revision der Bundesverfassung ist dem Bund die Kompetenz zu erteilen, eine erleichtertete Einbrgerung fr junge, in der Schweiz aufgewachsene Auslnderinnen und Auslnder vorzusehen. In der darauf beruhenden Gesetzesrevision, welche ebenfalls Gegenstand dieser Botschaft ist, werden die Voraussetzungen dazu festgelegt. Auslndische Jugendliche sollen in der ganzen Schweiz unter einheitlichen Bedingungen erleichtert eingebrgert werden knnen. Falls sie mindestens fnf Jahre ihrer obligatorischen Schulbildung in der Schweiz erhalten haben und seither hier wohnen, sollen sie zwischen der Vollendung des 15. und des 24. Altersjahres die erleichterte Einbrgerung beantragen knnen. Bedingung ist grundstzlich ein Wohnsitz in der Einbrgerungsgemeinde von mindestens zwei Jahren. Etliche Kantone kennen bereits heute eine hnliche Regelung. Brgerrecht fr Personen der dritten Generation Personen der dritten Auslndergeneration sind noch intensiver mit der Schweiz verbunden als ihre in der Schweiz aufgewachsenen Eltern. In der Schweiz geborene Kinder auslndischer Eltern sollen deshalb das Schweizer Brgerrecht von Gesetzes wegen mit der Geburt in der Schweiz erwerben. Um eine solche Regelung einfhren zu knnen, braucht es eine nderung der Bundesverfassung. In der darauf beruhenden Gesetzesrevision, welche ebenfalls Gegenstand dieser Botschaft ist, wird die Verfassungsbestimmung konkretisiert. Bedingung fr den Brgerrechtserwerb durch Geburt in der Schweiz ist, dass zumindest ein Elternteil mindestens fnf Jahre der obligatorischen Schulbildung in der Schweiz erhalten hat und im Zeitpunkt der Geburt des Kindes seit fnf Jahren ber eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung verfgt.

1912

Beschwerdemglichkeit gegen Ablehnungen von Einbrgerungen durch die Gemeinde Nach der geltenden Einbrgerungsregelung knnen Gemeinden und Kantone Einbrgerungen jederzeit ohne Angabe von Grnden ablehnen. Gegen Entscheide, welche gegen das in der Bundesverfassung verankerte Verbot der Diskriminierung und der Willkr verstossen, sehen die Bestimmungen des Bundesrechts keine Rechtsmittelmglichkeit vor. Dieser Zustand ist rechtsstaatlich bedenklich und stellt den gravierendsten Mangel im schweizerischen Einbrgerungsrecht dar. Der Bundesrat schlgt daher eine Revision des Brgerrechtsgesetzes in dem Sinne vor, dass gegen willkrliche Entscheide ein Rechtsmittel wegen Verletzung verfassungsmssiger Rechte vorgesehen wird. Den Kantonen bleibt dabei wie bereits heute freigestellt, ob sie weiter gehen und einen allgemeinen Rechtsschutz im Bereich der Einbrgerung vorsehen wollen. Harmonisierung der Einbrgerungsgebhren In der Praxis werden heute fr Einbrgerungen zum Teil Einkaufssummen verlangt, welche in einzelnen Fllen Betrge in der Hhe von mehreren Monatseinkommen ausmachen knnen. Dies kann dazu fhren, dass Personen, welche die Einbrgerungsvoraussetzungen erfllen, lediglich aus finanziellen Grnden von einer Einbrgerung absehen. Das ist stossend. Durch eine Revision des Brgerrechtsgesetzes soll erreicht werden, dass Kantone und Gemeinden fr kantonale und kommunale Einbrgerungen nur noch Gebhren erheben drfen, welche die Kosten des Verfahrens decken. Verfahrensvereinfachungen zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden Im Bereich des Einbrgerungsrechts gibt es zu viele Doppelspurigkeiten. So hat es keinen Sinn mehr, dass der Bund bei der ordentlichen Einbrgerung dieselben Voraussetzungen im Detail berprft, welche ebenfalls durch den Kanton und die Gemeinde berprft werden. Es reicht aus, wenn im Gesetz die bundesrechtlichen Mindestvorschriften umschrieben werden und festgelegt wird, in welchen Fllen der Bund die Zustimmung zu einer Einbrgerung verweigern kann. Die berprfung der Einbrgerungsvoraussetzungen soll dabei weitgehend den Kantonen berlassen werden. Das nicht mehr zeitgemsse umstndliche Verfahren, wonach vor einer Einbrgerung in der Gemeinde und im Kanton der Bund eine eidgenssische Einbrgerungsbewilligung erteilen muss, kann somit durch das flexiblere und einfachere Instrument des Zustimmungsrechts des Bundes ersetzt werden. Der Bund wird die Zustimmung zu einer Einbrgerung insbesondere dann verweigern, wenn die gesuchstellende Person die schweizerische Rechtsordnung nicht beachtet oder die innere oder ussere Sicherheit der Schweiz gefhrdet. Diese Neuregelung bedarf einer Verfassungsnderung sowie der Revision des Brgerrechtsgesetzes. Beides ist in dieser Botschaft enthalten.

1913

Weitere Gesetzesnderungen Die eidgenssische Wohnsitzfrist fr die ordentliche Einbrgerung ist mit zwlf Jahren im internationalen Vergleich sehr lang. Der Bundesrat schlgt daher eine Herabsetzung auf acht Jahre vor. Gleichzeitig rechtfertigt sich auch die Herabsetzung der kantonalen und kommunalen Wohnsitzfristen auf hchstens drei Jahre, da die Mobilitt der Bevlkerung in den letzten Jahren gegenber frher stark zugenommen hat. Der Bundesrat schlgt im Weiteren u.a. folgende nderungen des Brgerrechtsgesetzes vor: Das ausserhalb der Ehe geborene Kind eines schweizerischen Vaters soll insknftig das Schweizer Brgerrecht automatisch mit der Geburt erwerben. Staatenlose Kinder sollen nach einem Wohnsitz von fnf Jahren in der Schweiz erleichtert eingebrgert werden knnen. Die im Gesetz noch vorhandene unterschiedliche Behandlung von Schweizerinnen, die ihr Brgerrecht vor 1991 automatisch durch Heirat mit einem Schweizer erworben haben, gegenber denjenigen Schweizerinnen, welche ihr Brgerrecht durch Einbrgerung, Abstammung oder Adoption erworben haben, macht heute keinen Sinn mehr und ist daher aufzuheben. Europische Staatsangehrigkeitskonvention Sollten alle oder die meisten der in dieser Botschaft erwhnten Verfassungs- und Gesetzesnderungen von den eidgenssischen Rten und in den nachfolgenden Abstimmungen angenommem werden, so knnte die Schweiz der Europischen Staatsangehrigkeitskonvention beitreten. Dabei bestnde die Mglichkeit, zu einzelnen Punkten Vorbehalte anzubringen. Der Beitritt der Schweiz zu dieser Konvention ist allerdings nicht Gegenstand dieser Botschaft.

1914

Botschaft1 1.1 Allgemeiner Teil Ausgangslage

Die Legislaturziele 19992003 sehen im Migrationsbereich insbesondere ein neues Auslndergesetz, eine verstrkte Integration der Auslnderinnen und Auslnder sowie eine neue Vorlage ber die erleichterte Einbrgerung vor. Die Annahme des bilateralen Abkommens mit der EU ber die Freizgigkeit und die Ablehnung der Volksinitiative fr eine Regelung der Zuwanderung (18%Initiative) im Jahr 2000 besttigten die Migrationspolitik des Bundesrates. Am 15. Juni 2001 hat der Bundesrat von der Vernehmlassung fr ein neues Auslndergesetz, welche kontrovers ausgefallen ist, Kenntnis genommen und das EJPD beauftragt, bis Ende 2001 eine Botschaft auszuarbeiten. Am 1. Oktober 2000 ist die Integrationsverordnung in Kraft getreten. Damit sind die notwendigen rechtlichen und organisatorischen Voraussetzungen fr die finanzielle Untersttzung von Integrationsprojekten durch den Bund gegeben. Im Jahr 2001 wurden erstmals Bundesbeitrge fr die Integration gewhrt. Zum Bereich der Integration gehrt als zentrales Element auch die Einbrgerung. Am 4. Dezember 1983 sowie am 12. Juni 1994 wurde in Volksabstimmungen eine Verfassungsnderung betreffend die erleichterte Einbrgerung junger, in der Schweiz aufgewachsener Auslnderinnen und Auslnder abgelehnt. Die Vorlage aus dem Jahre 1994 wurde zwar von der Mehrheit der Stimmberechtigten angenommen, scheiterte jedoch am Stndemehr. In der Zwischenzeit haben etliche Kantone, in denen die Vorlage angenommen wurde, ihre eigene Gesetzgebung gesttzt auf eine Gegenrechtskonvention im Sinne der Verfassungsvorlage revidiert. Auch andere Kantone haben erhebliche Einbrgerungserleichterungen fr junge Auslnderinnen und Auslnder eingefhrt. Auf Grund der langen Dauer des Einbrgerungsverfahrens sowohl beim Bund wie auch bei Kantonen und Gemeinden wurde der Bundesrat durch eine Motion der Geschftsprfungskommission des Nationalrats vom 19. November 1999 beauftragt, Verfahrensvereinfachungen zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden im Bereich der Einbrgerung in Betracht zu ziehen. In verschiedenen Schweizer Gemeinden wurden in den letzten Jahren anlsslich von Volksabstimmungen oder Beschlssen der Einwohner- oder Brgergemeinde die Einbrgerungsgesuche von zahlreichen Personen, darunter auch Gesuche von vielen Familien, abgelehnt. Besonders stossend erschien dabei, dass die betroffenen Personen nicht in der Lage waren, wegen Verletzung des verfassungsmssig gewhrleisteten Willkr- und Diskriminierungsverbotes Beschwerde zu erheben. Im Anschluss daran wurden zahlreiche parlamentarische Vorstsse eingereicht, welche vom Bundesrat die Erarbeitung einer neuen Vorlage zur Regelung der im Bereich des Brgerrechts anstehenden Probleme verlangten (vgl. Ziff. 1.10). Die Eidgenssische Auslnderkommission (EKA) weist in ihrem am 27. Mrz 2000 verffentlichten Bericht ber die Integration der Migranten und Migrantinnen in der 1915

Schweiz darauf hin, dass die Einbrgerungsfrage zu einem zentralen staats- und gesellschaftspolitischen Thema vorgerckt sei. Im Bericht werden insbesondere Einbrgerungserleichterungen fr Auslnderinnen und Auslnder der zweiten und dritten Generation befrwortet. Dem Bericht kann im Wesentlichen entnommen werden, dass die Einbrgerung als eine Stufe fortgeschrittener Integration bezeichnet werden kann. Auch wurde von der EKA festgestellt, dass die Ablehnung der Vorlage betreffend erleichterte Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder im Jahre 1994 in integrationspolitischer Hinsicht negative Folgen hatte, da die davon betroffene auslndische Bevlkerung die geringe Aufnahmebereitschaft der Schweizer Brgerinnen und Brger zu spren bekommen hatte. Es seien aber auch positive Zeichen gesetzt worden. So seien insbesondere im Zusammenhang mit der erleichterten Einbrgerung von auslndischen Ehegatten von Schweizer Brgern und der Anerkennung des Doppelbrgerrechts Verbesserungen zu verzeichnen. Auch htten sich die ordentlichen Einbrgerungen seither verdreifacht und auch bei der erleichterten Einbrgerung sei ein erheblicher zahlenmssiger Anstieg zu verzeichnen. Nicht zuletzt htten mehrere Kantone im Nachgang zur Volksabstimmung von 1994 eigene Einbrgerungserleichterungen fr junge Auslnderinnen und Auslnder eingefhrt. Ausserdem seien die Kantone Freiburg, Genf, Jura, Neuenburg, Waadt, Bern und Zrich dem Westschweizer Konkordat vom 16. Dezember 1994 beigetreten. hnlich gerichtete Bestrebungen seien auch in anderen Kantonen festzustellen. Des Weiteren wird im Bericht darauf hingewiesen, dass bei einer bermssigen Zurckhaltung hinsichtlich der Einbrgerung von auslndischen Personen eine gesellschaftliche Zweiteilung in Vollbrger und so genannte Hintersassen drohe. Beim letzteren Personenkreis knne es sich auch um Personen handeln, deren Familien unter Umstnden schon seit Generationen in der Schweiz leben wrden. Bei einer Weiterfhrung einer restriktiven Einbrgerungspraxis wrden die Auslnderstatistiken Neugeborene in der Schweiz zudem als fremde Staatsangehrige ausweisen, unabhngig davon, ob ihre Eltern oder Grosseltern selber bereits hier zur Welt gekommen seien. Dadurch werde die Auslnderstatistik zusehends wirklichkeitsfremd. Viele auslndische Personen der zweiten und dritten Generation wrden unter anderem wegen der langen Dauer des Einbrgerungsverfahrens darauf verzichten, Einbrgerungsgesuche einzureichen. Ausserdem wrden die Einbrgerungsverfahren den heutigen Anforderungen nach beruflicher und geografischer Mobilitt nicht mehr gerecht und mssten dringend angepasst werden. Ein normales Einbrgerungsverfahren sollte in weniger als zwei Jahren abgeschlossen werden. Am 30. April 1999 hat der damalige Vorsteher des EJPD, Bundesrat Arnold Koller, die Einsetzung einer Arbeitsgruppe Brgerrecht verfgt und ihr den Auftrag erteilt, bis Ende 2000 einen Bericht auszuarbeiten, in welchem die anstehenden Revisionspunkte im Bereich des Brgerrechts zu untersuchen und dem EJPD Lsungsvorschlge zu unterbreiten seien. Das Mandat der Arbeitsgruppe umfasste anfnglich nur die Ausarbeitung einer neuen Vorlage ber Einbrgerungserleichterungen fr junge integrierte Auslnderinnen und Auslnder der zweiten und dritten Generation sowie die Herabsetzung der Einbrgerungsgebhren. Es wurde nach und nach ausgedehnt auf Beschwerdemglichkeiten gegen Ablehnungen von Einbrgerungen, auf Verfahrensvereinfachungen

1916

im Bereich der Einbrgerung und auf den Beitritt der Schweiz zur Europischen Staatsangehrigkeitskonvention. Die Arbeitsgruppe unterbreitete der Vorsteherin des EJPD ihre Vorschlge am 18. Dezember 2000.

1.2 1.2.1

Auslnderinnen und Auslnder der zweiten und der dritten Generation Allgemeines

Unter Auslnderinnen und Auslndern der zweiten Generation versteht man in der Schweiz aufgewachsene, zumeist auch hier geborene Kinder auslndischer Eltern, die ihre Schulbildung ganz oder mehrheitlich in der Schweiz erworben haben. Sie haben in der Regel viel weniger Mhe, sich in die schweizerischen Verhltnisse einzuleben, als ihre Eltern. Dennoch mssen sie vielfach dasselbe langwierige Einbrgerungsverfahren durchlaufen, weil das geltende Recht keine bundesrechtlich geregelte erleichterte Einbrgerung fr junge Auslnderinnen und Auslnder kennt. Diese knnen das Schweizer Brgerrecht nur im Rahmen der ordentlichen Einbrgerung in einem Kanton und einer Gemeinde erwerben. Zuvor bedarf es jedoch nach geltendem Recht einer Einbrgerungsbewilligung des Bundes (Art. 12 des Brgerrechtsgesetzes [BG], SR 141.0) Der Erwerb des Schweizer Brgerrechts setzt voraus, dass die Erfordernisse des Bundes, des Kantons und der Gemeinde erfllt sind. Noch stossender ist es, dass nach heutigem Recht sogar Auslnderinnen und Auslnder der dritten Generation in vielen Kantonen den Weg der ordentlichen Einbrgerung beschreiten mssen. Es handelt sich hier um in der Schweiz geborene Kinder, deren Vater oder Mutter der zweiten Generation angehrt und somit als Kind von in die Schweiz eingewanderten Eltern in der Schweiz aufgewachsen ist. Dieser Elternteil muss dabei die Mehrheit der obligatorischen Schulbildung in unserem Land absolviert haben. Zu den heute geltenden bundesrechtlichen Voraussetzungen fr die Einbrgerung auslndischer Jugendlicher der zweiten und dritten Generation gehrt vorerst ein zwlfjhriger Wohnsitz in der Schweiz, wobei die zwischen dem 10. und dem 20. Altersjahr in der Schweiz verbrachte Zeit doppelt gerechnet wird (heutiger Art. 15 Abs. 1 und 2 BG). Ferner muss die Bewerberin oder der Bewerber in die schweizerischen Verhltnisse eingegliedert und mit den hiesigen Lebensgewohnheiten, Sitten und Gebruchen vertraut sein, die schweizerische Rechtsordnung beachten und die innere oder ussere Sicherheit der Schweiz nicht gefhrden (heutiger Art. 14 BG). Mit der Erteilung der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung kann die Bewerberin oder der Bewerber ein Gesuch um Aufnahme in das Brgerrecht des Kantons und der Gemeinde stellen. In Ergnzung der bundesrechtlichen Vorschriften knnen die Kantone und Gemeinden in ihren Erlassen zustzliche und strengere Erfordernisse hinsichtlich des Wohnsitzes, der Einbrgerungsgebhren, der Integration, der Lebensfhrung und des Charakters vorsehen. Auslndische Jugendliche, welche smtliche Erfordernisse des Bundes, des Kantons und der Gemeinde erfllen, haben dennoch in den meisten Kantonen keinen Anspruch auf Einbrgerung, dies selbst dann, wenn sie seit ihrer Geburt in der Schweiz wohnen. Ihre Einbrgerungsgesuche 1917

knnen somit sofern einzelne Kantone in ihrer Gesetzgebung nicht etwas anderes vorsehen nach freiem Ermessen gutgeheissen oder abgelehnt werden. Die Einbrgerungsgebhren wurden in den letzten Jahren in vielen Kantonen gesenkt, sodass oft nur noch kostendeckende Kanzleigebhren erhoben werden. Trotzdem gibt es immer noch Kantone, welche auch fr auslndische Jugendliche Einbrgerungsgebhren von bis zu mehreren Tausend Franken vorsehen. Die Kantone Bern, Freiburg, Genf, Jura, Neuenburg und Waadt haben am 16. Dezember 1994 eine Gegenrechtskonvention ber die Voraussetzungen der Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder unterzeichnet, der nachtrglich auch der Kanton Zrich beigetreten ist (siehe Anhang 3). Die Konvention sieht das folgende vereinfachte Verfahren vor: Jeder Kanton fhrt ein erleichtertes Einbrgerungsverfahren fr Bewerberinnen und Bewerber zwischen 16 und 25 Jahren ein. Jeder Kanton anerkennt fr die Einbrgerung die in einem anderen Konventionskanton verbrachte Wohnsitzdauer. Die kantonale Einbrgerungsgebhr fr junge Bewerberinnen und Bewerber wird so weit wie mglich reduziert. whrend mindestens fnf Jahren die Schulen in der Schweiz besucht haben; whrend mindestens zweier Jahre im Kanton, in dem sie ihr Gesuch einreichen, gewohnt haben, wovon ein Jahr in den letzten zwei Jahren vor Gesuchseinreichung; whrend der Dauer des Verfahrens in der Schweiz wohnen.

Davon profitieren Bewerberinnen und Bewerber, die:

Zudem haben folgende Kantone Einbrgerungserleichterungen speziell fr junge Auslnderinnen und Auslnder eingefhrt: Appenzell Ausserrhoden, Basel-Stadt, Glarus, Graubnden, Nidwalden, St. Gallen, Solothurn, Tessin, Zug (siehe Anhang 2). Unbefriedigend an der heutigen Regelung sind insbesondere die teilweise recht langen Wohnsitzfristen der einzelnen Kantone. So kennt auch heute noch eine Mehrzahl der Kantone Wohnsitzfristen von mindestens fnf oder sechs Jahren (vgl. Anhang 4). Bei der heutigen Mobilitt der Bevlkerung wechseln die Eltern auslndischer Jugendlicher oft den Wohnort bzw. den Wohnkanton, was fr ihre Kinder zur Folge haben kann, dass sie fnf Jahre oder lnger warten mssen, bis sie berhaupt ein Einbrgerungsgesuch stellen knnen. In einzelnen Kantonen kommt als zustzliches Hindernis noch eine hohe Einbrgerungsgebhr hinzu. Seit rund zwanzig Jahren wird nach einer Lsung gesucht, um fr die betroffenen auslndischen Jugendlichen Einbrgerungserleichterungen einzufhren. Die vom Volk 1983 abgelehnte Verfassungsrevision (vgl. Ziff. 1.1) sah nebst der erleichterten Einbrgerung von jungen, in der Schweiz aufgewachsenen Auslnderinnen und Auslndern auch die erleichterte Einbrgerung von Flchtlingen und Staatenlosen vor. bereinstimmende Abstimmungskommentare und Analysen kamen zum Schluss, dass die Vorlage damals nicht wegen der erleichterten Einbrgerung von jungen Auslnderinnen und Auslndern abgelehnt wurde. Massgebend war vielmehr der Umstand, dass gleichzeitig eine altersunabhngige erleichterte Einbrgerung von Flchtlingen und Staatenlosen vorgesehen war. Die im Jahre 1994 gescheiterte 1918

Verfassungsrevision, welche nur noch die erleichterte Einbrgerung junger, in der Schweiz aufgewachsener Auslnderinnen und Auslnder vorsah, wurde von der Mehrheit der Stimmberechtigten angenommen, scheiterte jedoch am Stndemehr. Weil in der Zwischenzeit etliche Kantone, in denen die Vorlage angenommen wurde, ihre eigene Gesetzgebung gesttzt auf eine Gegenrechtskonvention (vgl. Anhang 3) im Sinne der Verfassungsvorlage revidiert und auch andere Kantone erhebliche Einbrgerungserleichterungen fr junge Auslnderinnen und Auslnder eingefhrt haben, ist die Zeit nun reif fr eine weitere Vorlage des Bundes. Es ist nicht mehr haltbar, dass auch heute noch Gesuche von jungen, bei uns aufgewachsenen auslndischen Jugendlichen in einzelnen Gemeinden und Kantonen ohne jede Begrndung und ungerechtfertigt abgelehnt werden knnen. Im Rahmen der Beratungen zur parlamentarischen Initiative Ducret (90.257; Erwerb des Schweizer Brgerrechts, Aufenthaltsdauer) unterbreitete der Bundesrat 1997 dem Parlament ein Konzept fr die Weiterentwicklung der Brgerrechtsgesetzgebung. Danach sollte den eidgenssischen Rten in der Legislaturperiode 19992003 die Ausarbeitung einer neuen Verfassungsvorlage ber die erleichterte Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder vorgeschlagen werden. Die Dringlichkeit einer Revision der heutigen Regelung zeigt sich auch darin, dass zwei aktuelle parlamentarische Vorstsse (vgl. Ziff. 1.10) vom Bundesrat die Erarbeitung einer neuen Verfassungs- und Gesetzesvorlage fr eine erleichterte Einbrgerung von auslndischen Jugendlichen verlangen.

1.2.2 1.2.2.1

Einfhrung einer erleichterten Einbrgerung fr auslndische Jugendliche der zweiten Generation Verfassungsrevision

Nach Artikel 38 Absatz 1 der Bundesverfassung (BV) regelt der Bund den Erwerb und Verlust der Brgerrechte durch Abstammung, Heirat und Adoption. Er regelt zudem die Wiedereinbrgerung. Nach Artikel 38 Absatz 2 BV erlsst der Bund Mindestvorschriften ber die Einbrgerung von Auslnderinnen und Auslndern durch die Kantone und erteilt die Einbrgerungsbewilligung. Die Kompetenz des Bundes, die erleichterte Einbrgerung auslndischer Jugendlicher der zweiten Generation abschliessend zu regeln, geht ber den Begriff der Mindesvorschriften hinaus. Eine solche Regelung bedarf daher einer Revision der Bundesverfassung. Zudem ist eine nderung des Brgerrechtsgesetzes ntig, welche ebenfalls in dieser Botschaft enthalten ist.

1.2.2.2

Gesetzesrevision

Auslndische Jugendliche der zweiten Generation, die im Besitz einer Aufenthaltsoder Niederlassungsbewilligung sind, sollen das Schweizer Brgerrecht neu durch erleichterte Einbrgerung erwerben knnen, sofern sie fnf Jahre der obligatorischen Schulbildung in der Schweiz erhalten und bis zur Gesuchstellung in der Schweiz gewohnt haben. Mindestens ein Elternteil muss eine Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung besitzen oder besessen haben. 1919

Eine Regelung, wonach junge Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation, die in der Schweiz geboren und aufgewachsen sind, das Schweizer Brgerrecht kurz vor oder nach der Mndigkeit durch Abgabe einer einfachen Erklrung erwerben knnen, fand im Vernehmlassungsverfahren keine Zustimmung und wurde deshalb nicht mehr weiter geprft.

1.2.3

Brgerrechtserwerb von Auslnderinnen und Auslndern der dritten Generation durch Geburt in der Schweiz Allgemeines

1.2.3.1

Auslnderinnen und Auslnder der dritten Generation sind noch mehr als ihre Eltern oder ihr Elternteil Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation mit der Schweiz verbunden. Sie haben Eltern, die nicht erst als Erwachsene in unser Land eingewandert sind, sondern bereits ihre Kindheit und Jugendzeit in der Schweiz verbracht haben. Sie werden noch weniger als ihre Eltern die Absicht haben, in ihr Ursprungsland zurckzukehren. Sie sind in einem noch hheren Ausmass als ihre Eltern mit der Schweiz verbunden und zu einem stndigen Bestandteil der schweizerischen Bevlkerung geworden. Dem sollte schon bei der Geburt Rechnung getragen werden. Wenn sie das Schweizer Brgerrecht bei Geburt erwerben, knnen sie bereits ihre Kindheit und die gesamte Schulzeit im Bewusstsein verbringen, Schweizer Brger zu sein, und mssen nicht bis zum Ende der obligatorischen Schulzeit mit dem Erwerb des Schweizer Brgerrechts zuwarten. Dies hat eine weitere Verstrkung ihrer Bindungen zur Schweiz zur Folge. Der Staat, in welchem die Kinder der dritten Auslndergeneration aufwachsen, hat eine grssere Verpflichtung, diesen seine Staatsangehrigkeit zu vermitteln, als der Herkunftsstaat der Eltern. Die vorstehenden berlegungen fhren zum Schluss, dass der Brgerrechtserwerb der Kinder der dritten Auslndergeneration nicht mehr durch eine Einbrgerung (also durch einen Erwerb des Brgerrechts als Folge einer Prfung eines individuellen Gesuchs und eines Willensaktes) geschehen sollte, sondern sich dem Erwerb des Brgerrechts durch Abstammung annhern sollte, auf der ausschliesslichen Basis der objektiven Verbundenheit des Kindes mit der Schweiz. Der Brgerrechtserwerb durch Geburt im Land wrde auch in bereinstimmung mit der Entwicklung in anderen europischen Staaten stehen (vgl. Anhang 7), in welchen entsprechende Regelungen u.a. ebenfalls auf dem Gedanken beruhen, dass der Wohnsitzstaat und nicht mehr der Herkunftsstaat der Vorfahren die hauptschliche Verantwortung fr die Gewhrung der Staatsangehrigkeit an Auslnder der dritten Generation tragen soll. In diesem Zusammenhang sei auch auf die Regelung im Brgerrechtsgesetz von 1903 hingewiesen, welche den Kantonen die Einfhrung des Ius Soli erlaubte; davon wurde allerdings kein Gebrauch gemacht. Schliesslich sei noch darauf hingewiesen, dass in dieser Botschaft kein reines Ius Soli vorgeschlagen wird, wie es z.B. in den USA existiert. Nach amerikanischer Auffassung fhrt nmlich jede Geburt im Land, selbst die zufllige, zum Erwerb des Brgerrechts; unabhngig von jeglicher zustzlichen Bedingung erfolgt somit ein automatischer Brgerrechtserwerb. Der Erwerb des Schweizer Brgerrechts bei Ge-

1920

burt soll auf Personen der dritten Generation beschrnkt werden. Er soll nur mglich sein, wenn die Eltern des Kindes die Mehrheit der obligatorischen Schulbildung in der Schweiz erhalten haben und im Zeitpunkt der Geburt des Kindes seit mehreren Jahren in der Schweiz wohnen. Es handelt sich somit um einen Brgerrechtserwerb von Gesetzes wegen unter bestimmten Voraussetzungen.

1.2.3.2

Verfassungsrevision

Der Erwerb des Schweizer Brgerrechts durch Personen der dritten Auslndergeneration, unter bestimmten Bedingungen bei Geburt in der Schweiz, fllt nicht unter den Brgerrechtserwerb durch Abstammung, Heirat, Adoption oder Wiedereinbrgerung, bei welchen der Bund nach Artikel 38 Absatz 1 BV eine abschliessende Regelungskompetenz besitzt. Dem Bund muss daher in diesem Bereich eine entsprechende Kompetenz zur Gesetzgebung bertragen werden, womit eine Revision der Bundesverfassung erforderlich ist. Die erleichterte Einbrgerung von Auslnderinnen und Auslndern der zweiten Generation sowie der Erwerb des Schweizer Brgerrechts fr auslndische Jugendliche der dritten Generation durch Geburt in der Schweiz sollen in zwei separaten Bundesbeschlssen geregelt werden. Dies wird erlauben, dass bei der Volksabstimmung ber die Verfassungsrevision getrennt zu den Vorlagen Stellung genommen werden kann.

1.2.3.3

Gesetzesrevision

Wer als Kind eines auslndischen Elternteils, welcher bereits der zweiten Generation angehrt und somit mindestens fnf Jahre der obligatorischen Schulbildung in der Schweiz erhalten hat, geboren wird, soll das Schweizer Brgerrecht mit der Geburt in der Schweiz erwerben. Zumindest ein Elternteil muss seit fnf Jahren im Besitz einer Aufenthalts- oder Niederlassungsbewilligung sein.

1.3 1.3.1 1.3.1.1

Rechtsmittel gegen die Ablehnung eines Gesuchs um ordentliche Einbrgerung Beschwerdewege im geltenden Recht Gegen die Ablehnung der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung

Nach Artikel 38 Absatz 2 BV und Artikel 12 Absatz 2 des Brgerrechtsgesetzes (BG, SR 141.0) ist fr die ordentliche Einbrgerung einer auslndischen Person vorerst eine Einbrgerungsbewilligung des Bundes erforderlich. Diese Bewilligung ist Voraussetzung, um in einem bestimmten Kanton und einer bestimmten Gemeinde eingebrgert werden zu knnen. Verweigert das Bundesamt fr Auslnderfragen die Bewilligung, so kann die auslndische Person dagegen Beschwerde beim Eidgenssischen Justiz- und Polizeidepartement fhren (Art. 51 Abs. 1 BG; Art. 44 ff. des Bundesgesetzes ber das Verwaltungsverfahren, VwVG, SR 172.021). Weist 1921

das Departement die Beschwerde ab und verweigert es damit seinerseits die Bewilligung, so steht der auslndischen Person kein Rechtsmittel mehr zur Verfgung. Die Verwaltungsgerichtsbeschwerde ans Bundesgericht ist nmlich ausgeschlossen. (Art. 100 Abs. 1 Bst. c des Bundesrechtspflegegesetzes, OG, SR 173.110). Die Beschwerde an den Bundesrat steht lediglich dem betroffenen Kanton zur Verfgung (Art. 51 Abs. 3 BG; Art. 74 Bst. e VwVG).

1.3.1.2

Gegen den ablehnenden Einbrgerungsentscheid eines Kantons oder einer Gemeinde

Wurde die Bewilligung des Bundes erteilt, so setzt sich das Einbrgerungsverfahren auf kantonaler Ebene fort. Die Voraussetzungen, welche zu erfllen sind, werden vom kantonalen Recht festgelegt; im Allgemeinen rumt es kein Recht auf den Erwerb des Gemeindebrgerrechts ein. Das kantonale Recht bestimmt auch, welches Verfahren zu durchlaufen ist. Dieses verlangt im Allgemeinen einen Entscheid einer Gemeindebehrde und danach denjenigen einer kantonalen Behrde. Die meisten Kantone kennen kein Beschwerderecht gegen kommunale und kantonale Entscheide auf dem Gebiet der ordentlichen Einbrgerung (vgl. Anhang 6). Die auslndische Person, welche die Ablehnung ihres Gesuchs um ordentliche Einbrgerung durch die Gemeinde oder den Kanton als diskriminierend oder willkrlich erachtet, verfgt gewhnlich ber kein Rechtsmittel auf kantonaler Ebene, mit welchem sie berprfen lassen kann, ob ihre Grundrechte respektiert wurden. Als Ausnahme kann namentlich der Kanton Basel-Landschaft erwhnt werden, in welchem die Entscheide ber die ordentliche Einbrgerung wegen Verletzung der verfassungsmssigen Rechte beim Verfassungsgericht angefochten werden knnen (vgl. Entscheid des Verfassungsgerichts vom 29. Mrz 2000 No 98/324328). Die staatsrechtliche Beschwerde ans Bundesgericht (Art. 84 ff. OG) steht gegen jede letztinstanzliche Verfgung einer kantonalen oder kommunalen Behrde offen, insbesondere wegen Verletzung der verfassungsmssigen Rechte. Die Ablehnung eines Gesuchs um ordentliche Einbrgerung kann demnach bereits unter geltendem Recht Gegenstand einer staatsrechtlichen Beschwerde sein. Allerdings ist in der Praxis der Zugang zum Bundesgericht beschrnkt durch die Anforderungen an die Beschwerdelegitimation, die das Bundesgericht aus Artikel 88 OG abgeleitet hat. Gemss der Rechtsprechung ist fr die Beschwerdelegitimation namentlich erforderlich, dass der Beschwerdefhrer ein rechtliches Interesse hat. Fr die meisten der verfassungsmssigen Rechte leitet sich dieses rechtlich geschtzte Interesse direkt aus dem Grundrecht ab. Daher htte eine auslndische Person, welche rgt, durch die Verffentlichung ihrer persnlichen Daten in einem fr die Stimmbrger einer Gemeinde bestimmten Bulletin sei ihre Privatsphre verletzt worden, gesttzt auf Artikel 13 Absatz 2 BV ein rechtlich geschtztes Interesse an der Prfung dieser Rge und der Besttigung einer Verletzung (vgl. nicht publizierter Entscheid des Bundesgerichts No 1P.3 /2001, E. 1). Dagegen hat das Bundesgericht am 20. Mrz 2000 entgegen dem Wortlaut von Artikel 9 BV und den entsprechenden Materialien an seiner Rechtsprechung festgehalten, wonach das verfassungsrechtliche Willkrverbot fr sich allein nicht ein rechtlich geschtztes Interesse verschafft (BGE 126 I 81, E. 2c); folglich ist eine Person, deren Gesuch um ordentliche Einbrgerung abgelehnt worden ist, nur dann zur Beschwerde ans Bundesgericht wegen Willkr berechtigt, wenn das kantonale Recht ihr ein Recht auf Einbrgerung einrumt. Gleich verhlt 1922

es sich, wenn der Beschwerdefhrer die Gleichheit vor dem Gesetz geltend macht (Art. 8 Abs. 1 BV; BGE 112 Ia 172 E. 3c). Bis heute hat sich das Bundesgericht hingegen nicht dazu geussert, ob die Beschwerdebefugnis an die gleichen Bedingungen wie bei der Willkrbeschwerde geknpft ist, wenn der Beschwerdefhrer das Diskriminierungsverbot anruft (Art. 8 Abs. 2 BV).

1.3.2

Die verfassungsrechtliche Rechtsweggarantie

Am 12. Mrz 2000 haben Volk und Stnde den Bundesbeschluss ber die Reform der Justiz angenommen (BBl 2000 2990). Mit diesem Bundesbeschluss wird ein neuer Artikel 29a in die Bundesverfassung eingefgt, welcher den Zugang zu einem Gericht garantiert. Gemss dem ersten Satz dieser Bestimmung hat jede Person bei Rechtsstreitigkeiten Anspruch auf Beurteilung durch eine richterliche Behrde. Das bedeutet, dass wenigstens eine richterliche Behrde die Sachverhalts- und Rechtsfragen umfassend berprfen knnen muss (Botschaft, BBl 1997 I 523). Der zweite Satz von Artikel 29a BV erlaubt allerdings Bund und Kantonen, durch Gesetz in Ausnahmefllen die richterliche Beurteilung auszuschliessen. Gemss den Materialien darf nur dann ein Ausnahmefall angenommen werden, wenn spezifische Grnde dafr vorliegen. Solche knnen etwa mangelnde Justiziabilitt oder Grnde der Gewaltentrennung im Zusammenhang mit der besonderen Ausgestaltung der demokratischen Mitwirkungsrechte in einem Kanton sein (vgl. Botschaft BBl 1997 I 524). Im Stnderat erklrte allerdings der Berichterstatter, der Gesetzgeber sollte diesen Ausnahmenkatalog nicht zu eng fassen, um zu verhindern, dass die Rechtsweggarantie zu einer Verpolitisierung der Justiz fhrt (AB 1998 S 257). Die Rechtsweggarantie wird ergnzt durch Artikel 191b BV-Justizreform, welcher die Kantone verpflichtet, richterliche Behrden fr die Beurteilung von zivilrechtlichen und ffentlich-rechtlichen Streitigkeiten sowie von Straffllen zu bestellen. Im Gegensatz zum geltenden Artikel 98a OG ist Artikel 191b BV auch auf Entscheide anwendbar, welche in Anwendung des kantonalen ffentlichen Rechts ergangen sind. Die Artikel 29a und 191b BV-Justizreform sind noch nicht in Kraft. Der Bundesbeschluss ber die Reform der Justiz sieht nmlich vor, dass die Bundesversammlung wie bei der Totalrevision der Bundesverfassung das Inkrafttreten bestimmt. Laut Botschaft des Bundesrates vom 28. Februar 2001 zur Totalrevision der Bundesrechtspflege (BBl 2001 4202) soll der Bundesbeschluss ber die Reform der Justiz gleichzeitig mit dem zuknftigen Bundesgesetz ber das Bundesgericht in Kraft treten. Folgt die Bundesversammlung dem Vorschlag des Bundesrates, ist nicht mit einem Inkrafttreten vor dem Jahr 2005 zu rechnen.

1.3.3

Die Rechtswege gemss Botschaft ber die Totalrevision der Bundesrechtspflege

Am 28. Februar 2001 hat der Bundesrat seine Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege (BBl 2001 4202) vorgestellt. Diese Botschaft enthlt namentlich einen Entwurf eines Bundesgesetzes ber das Bundesgericht (BGG), welches das geltende Bundesrechtspflegegesetz ersetzen soll, sowie einen Entwurf eines Bundesge1923

setzes ber das Bundesverwaltungsgericht (VGG). Diese beiden Entwrfe ndern das System der schweizerischen Rechtsprechung merklich, auch hinsichtlich der Rechtswege bei der ordentlichen Einbrgerung. Verfgungen des Bundesamtes fr Auslnderfragen, mit denen die Zustimmung des Bundes verweigert wird (Art. 12 Abs. 2 BG), sollen von der betroffenen Person beim zuknftigen Bundesverwaltungsgericht angefochten werden knnen (Art. 27 und 29 Bst. c VGG). Dieses wird frei prfen knnen, ob das Bundesrecht eingehalten wird; Gegenstand der berprfung wird auch die berschreitung und der Missbrauch des Ermessens, die unrichtige und unvollstndige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Zweckmssigkeit sein knnen (Art. 49 VwVG i.V.m. Art. 33 VGG). Der Entscheid des Bundesverwaltungsgerichts kann anschliessend ans Bundesgericht weitergezogen werden (Art. 77 Bst. a und 80 Abs. 1 Bst. a BGG). Der heute geltende Ausschluss der Verwaltungsgerichtsbeschwerde (Art. 100 Abs. 1 Bst. c OG) soll also aufgegeben werden. Das Bundesgericht wird damit die Einhaltung des Bundesrechts frei berprfen knnen; der berprfung unterliegt auch die Einhaltung der durch die Bundesverfassung oder einen Staatsvertrag garantierten Grundrechte. Das Bundesgericht wird jedoch Feststellungen des Sachverhalts nur berprfen, wenn diese vom Bundesverwaltungsgericht in Verletzung von Bundesrecht erfolgt sind (Art. 90 und 92 BGG). Die Ablehnung eines Gesuchs um ordentliche Einbrgerung durch eine kantonale oder kommunale Behrde wird in letzter Instanz mittels Beschwerde in ffentlichrechtlichen Angelegenheiten beim Bundesgericht angefochten werden knnen (Art. 77 Bst. a und 80 Abs. 1 Bst. d BGG). Die berprfungsbefugnis des Bundesgerichts wird jener gleichen, welche es heute im Rahmen einer staatsrechtlichen Beschwerde hat: Es wird die Verletzung von Bundesrecht frei berprfen knnen, einschliesslich die Verletzung von verfassungsmssigen Rechten, jedoch nicht die Verletzung des kantonalen Rechts unterhalb der Verfassungsstufe (Art. 90 BGG). Die Feststellung des Sachverhalts wird das Bundesgericht nur dann berprfen, wenn die Vorinstanz dabei Bundesrecht verletzte, insbesondere, wenn sie den Sachverhalt willkrlich feststellte (Art. 92 BGG). In Konkretisierung der Rechtsweggarantie (Art. 29a BV gemss Justizreform) verlangt der Entwurf eines Bundesgesetzes ber das Bundesgericht von den Kantonen im Prinzip, dass sie obere Gerichte einsetzen, welche als unmittelbare Vorinstanzen des Bundesgerichts entscheiden, wenn die Beschwerde in ffentlich-rechtlichen Angelegenheiten offen steht (Art. 80 Abs. 2 BGG). Wenn das obere kantonale Gericht (gewhnlich das Verwaltungsgericht) die erste gerichtliche Beschwerdeinstanz ist, wird es den Sachverhalt frei berprfen und das massgebende Recht das kantonale Recht eingeschlossen von Amtes wegen anwenden knnen (Art. 103 BGG). Ist das obere kantonale Gericht zweite gerichtliche Beschwerdeinstanz, so wird es zumindest die gleiche berprfungsbefugnis wie das Bundesgericht haben mssen (Art. 104 Abs. 3 BGG). Der Entwurf eines Bundesgesetzes ber das Bundesgericht gestattet jedoch den Kantonen, fr Entscheide mit vorwiegend politischem Charakter eine nichtrichterliche Behrde als letzte kantonale Instanz vorzusehen (Art. 80 Abs. 3 BGG). Damit wird der im zweiten Satz von Artikel 29a BV (gemss der Justizreform) verwendete Begriff Ausnahmeflle konkretisiert.

1924

1.3.4

Konzept: eine beschrnkte Bundeslsung

Der Bundesrat schlgt eine neue Regelung der zur Verfgung stehenden Rechtsmittel gegen Entscheide vor, die ein Gesuch um ordentliche Einbrgerung ablehnen. Diese neue Regelung ist als eine in materieller und zeitlicher Hinsicht begrenzte Regelung konzipiert worden. Mit Bezug auf die kommunalen und kantonalen Entscheide erweist sich die vorgeschlagene Regelung als materiell begrenzt, weil sie im Wesentlichen darauf abzielt, die Einhaltung der verfassungsmssigen Rechte zu garantieren. Fr einen Rechtsstaat ist es nmlich von grsster Bedeutung, willkrliche und diskriminierende Verweigerungen der Einbrgerung in Zukunft auszuschliessen. Die vorgeschlagene Regelung berlsst es dagegen den Kantonen, die berprfung der Beachtung der kantonalen Gesetzgebung ber die Einbrgerung zu regeln. Die vorgeschlagene Regelung ist auch in zeitlicher Hinsicht begrenzt. Sie lehnt sich an das geltende Rechtsmittelsystem an und hat hauptschlich zum Ziel, den Zeitraum bis zum Inkrafttreten des Bundesbeschlusses ber die Reform der Justiz einerseits und der Totalrevision der Bundesrechtspflege andererseits zu berbrcken. Der Bundesrat ist der Auffassung, dass nicht auf den Entwurf fr das Bundesgesetz ber das Bundesgericht gewartet werden sollte, bis garantiert ist, dass die Einhaltung der Grundrechte bei ablehnenden Entscheiden ber Gesuche um ordentliche Einbrgerung durch ein Gericht berprft werden kann.

1.4

Einbrgerungsgebhren

Das aktuelle Bundesrecht enthlt keine Bestimmungen ber die Harmonisierung von kantonalen Einbrgerungsgebhren. Kantone und je nach kantonalem Recht auch die Gemeinden knnen somit beliebig hohe Einbrgerungsgebhren vorsehen. Die Gebhrenregelungen in den einzelnen Kantonen sind sehr uneinheitlich. In etlichen Kantonen und Gemeinden werden schon heute bloss kostendeckende Einbrgerungsgebhren erhoben. In verschiedenen anderen Kantonen und Gemeinden werden jedoch immer noch so genannte Einkaufssummen verlangt, die in keinem vernnftigen Verhltnis zum Aufwand der Behrden stehen. So kann es durchaus vorkommen, dass fr eine Einbrgerung ein Betrag von mehreren Monatslhnen zu entrichten ist (s. Anhang 5; aufgelistet werden hier allerdings die Hchst- und nicht die durchschnittlichen Gebhren). Die Einbrgerung wird somit in einzelnen Fllen zum Privileg fr Auslnderinnen und Auslnder, die sich eine solche finanziell leisten knnen. Die im Verhltnis zu anderen Staaten vielfach bersetzt hohen Einbrgerungsabgaben sind historisch durch den Umstand erklrbar, dass frher die Heimatgemeinde fr die Untersttzung ihrer Brger aufkommen musste. Durch den bergang der Untersttzungspflicht von der Heimat- auf die Wohngemeinde haben hohe Einbrgerungsabgaben heute ihre Berechtigung verloren. Zudem ist wohl anzunehmen, dass die im Verhltnis zum Ausland vielfach sehr hohen Einbrgerungsabgaben einen wesentlichen Grund fr die relativ geringe Einbrgerungsbereitschaft der in der Schweiz lebenden Ausnderinnen und Auslnder darstellen.

1925

Wer seit vielen Jahren bei uns lebt, gut integriert ist und die schweizerische Rechtsordnung beachtet, sollte sich eine Einbrgerung nicht mehr quasi erkaufen mssen; vielmehr sollte ihm das Schweizer Brgerrecht gegen eine Gebhr, welche den Aufwand der Behrden deckt, zuerkannt werden. Die Einbrgerung integrierter Auslnderinnen und Auslnder rechtfertigt sich nicht wegen der damit verbundenen Einkaufssumme, sondern weil sie dem Interesse unseres Landes entspricht. Die Botschaft sieht daher vor, dass Kantone und Gemeinden nur noch Gebhren erheben drfen, welche die Kosten des Einbrgerungsverfahrens decken. Um eine solche Regelung einzufhren, bedarf es der nderung des Brgerrechtsgesetzes.

1.5 1.5.1

Verfahrensvereinfachungen im Bereich der ordentlichen Einbrgerung Doppelspurigkeiten im Verfahren

Bei der ordentlichen Einbrgerung wird das Schweizer Brgerrecht durch die Einbrgerung in der Gemeinde und im Kanton erworben, sofern eine eidgenssische Einbrgerungsbewilligung vorliegt; der Bund erlsst nur Mindestvorschriften ber die Einbrgerung (Art. 38 Abs. 2 BV, Art. 12 BG). Das traditionelle Verfahren sieht vor, dass beim Bund zuerst ein Gesuch um Erteilung der Bundesbewilligung gestellt wird, wobei Gemeinde und Kanton angehrt werden. Erst nach Durchfhrung des in sich abgeschlossenen Bewilligungsverfahrens erfolgt das Einbrgerungsverfahren in der Gemeinde. Dieses traditionelle Verfahren fhrt zu einem erheblichen Aufwand fr den Bund und hat eine Verlngerung des gesamten Einbrgerungsverfahrens zur Folge. Mit etlichen Kantonen konnte in den letzten Jahren das Verfahren zur Erteilung der Bundesbewilligung erheblich rationalisiert werden (AG, BS, BE, GE, LU, OW, SO, TI, VD, ZG, ZH). Ende 2000 forderte das Bundesamt fr Auslnderfragen (BFA) die restlichen Kantone auf, ebenfalls Verfahrensvereinfachungen einzufhren. Diesem Aufruf sind diverse Kantone nachgekommen (AI, AR, BL, GL, GR, NE, NW, SG, VS). Der typische Ablauf eines vereinfachten Verfahrens, der nicht berall identisch ist, sieht folgendermassen aus: Bei der Gemeinde oder beim Kanton wird ein einheitliches Gesuch zum Erwerb des Gemeindebrgerrechts, des Kantonsbrgerrechts sowie der Bundesbewilligung eingereicht. Nach Erteilung des Gemeindebrgerrechts gelangen die Akten an den Bund, der auf Grund der Gemeindeakten mit geringem Aufwand in der Lage ist, die Bundesbewilligung zu erteilen. Der Bund sendet anschliessend die Akten dem Kanton zur Erteilung des Kantonsbrgerrechts. Da die Gemeinde die grsste Einbrgerungshrde darstellt, hat dieses Verfahren den Vorteil, dass in der Gemeinde abgelehnte Gesuche nicht mehr an den Bund gelangen. Positiv ist zu vermerken, dass zurzeit ein grosser Teil der ordentlichen Einbrgerungen nach dem vereinfachten Verfahren erfolgt. Namentlich die meisten grsseren Kantone haben die oben erwhnten Verfahrensvereinfachungen eingefhrt. Das schweizerische Einbrgerungsverfahren ist wegen seiner Dreistufigkeit bereits sehr kompliziert und in seiner jetzigen Form nicht mehr zeitgemss. Dies hat auch 1926

eine Spezialkommission des Nationalrates in einem entsprechenden Vorstoss festgestellt, und sie hat den Bundesrat darum ersucht, Verfahrensvereinfachungen vorzusehen (vgl. Ziff. 1.10). Die Tatsache, dass der Bund dank Mithilfe verschiedener Kantone das Verfahren in den letzten Jahren vereinfacht hat, zeigt auf, dass die Tendenz immer mehr in Richtung Straffung des Verfahrens und Vermeidung von Doppelspurigkeiten geht. In den letzten Jahren hat sich die Einsicht durchgesetzt, dass die Rolle des Bundes primr darin besteht, im Sinne einer Aufsichtsfunktion dafr zu sorgen, dass Kantone und Gemeinden die bundesrechtlichen Erfordernisse bei der Einbrgerung beachten. Das umstndliche Verfahren betreffend Erteilung der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung ist hierzu nicht ntig; vielmehr gengt es, dass der Bund zu einer Einbrgerung der Gemeinde oder eines Kantons seine Zustimmung erteilt. Dadurch wird das Verfahren krzer, einfacher und effizienter.

1.5.2

Verfassungsrevision

Nach Artikel 38 Absatz 2 BV erlsst der Bund Mindestvorschriften ber die Einbrgerung von Auslnderinnen und Auslndern durch die Kantone und erteilt die Einbrgerungsbewilligung. Es bedarf somit einer Verfassungsnderung, damit das Erfordernis der Erteilung der Einbrgerungsbewilligung aus der geltenden Bundesverfassung gestrichen werden kann. Nach der traditionellen Auffassung der Bundesbehrden wurde die Kompetenz des Bundes zum Erlass von Mindestvorschriften im Bereich der Einbrgerung restriktiv interpretiert (siehe Botschaft des Bundesrates ber die erleichterte Einbrgerung junger Auslnder, BBl 1992 VI 545 [550 f.]). Die herrschende Lehre hat jedoch seit langem die hnlichkeiten, welche zwischen dem Erlass von Mindestvorschriften und dem Erlass von Grundstzen bestehen, hervorgehoben (J.-F. Aubert, Trait de droit constitutionnel suisse, no 705; A. Auer, G. Malinverni, M. Hottelier, Droit constitutionnel suisse, Band 1, no 987). Im brigen hat das Bundesgericht betont, dass die Kantone die Einbrgerung von Auslndern im Rahmen dieser Mindestvorschriften zu regeln haben (BGE 125 III 209 [212]). Die Kompetenz des Bundes, Mindestvorschriften zu erlassen, beschrnkt sich also nicht darauf, Mindestvorschriften fr die Erteilung der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung festzulegen (Botschaft des Bundesrates betreffend die neue Bundesverfassung, BBl 1997 I 224). Die Gleichstellung von Mindestvorschriften mit Grundstzen ist aber nicht eindeutig (vgl. Ausfhrungen anlsslich der Anhrungen der SPK des Nationalrats, Ziff. 2.4.5). Ein massgeblicher Teil der Lehre vertritt heute die Meinung, dass Mindestvorschriften nicht eng auszulegen sind. Die neueste Doktrin interpretiert diese Verfassungsbestimmung in dem Sinne, dass der Bund die Kompetenz hat, Grundstze zu erlassen (A. Auer, op. cit., no 386; J.-F. Aubert, Bundesstaatsrecht der Schweiz, Bd. I, S. 286). Da der Bund im Bereiche der ordentlichen Einbrgerung bereits heute ber eine Gesetzgebungskompetenz verfgt, welche den Erlass von gewissen grundstzlichen Leitlinien umfassst, ist es im Sinne der Klarheit geboten, den Begriff der Mindestvorschriften durch denjenigen der Grundstze zu ersetzen.

1927

Neben der Verfassungsrevision ist zur Einfhrung von Verfahrensvereinfachungen im Bereich der ordentlichen Einbrgerung eine nderung des Brgerrechtsgesetzes ntig, welche in dieser Botschaft ebenfalls enthalten ist.

1.5.3

Gesetzesrevision

Im Bereiche der ordentlichen Einbrgerung soll sich der Bund insknftig auf ein Zustimmungsrecht beschrnken; das schwerfllige Verfahren betreffend Erteilung der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung ist somit nicht mehr ntig und kann abgeschafft werden. Dadurch wird eine Straffung des Einbrgerungsverfahrens erreicht, und es werden unntige Doppelspurigkeiten beseitigt, da bereits Kanton und Gemeinde berprfen, ob jemand die Voraussetzungen fr eine Einbrgerung erfllt. Dies kann dadurch erreicht werden, dass sich der Bund in erster Linie darauf beschrnkt, durch Ausben eines Zustimmungsrechts Einbrgerungen von Personen, welche die schweizerische Rechtsordnung nicht beachten oder die innere oder ussere Sicherheit der Schweiz gefhrden, zu verhindern. Das vorgeschlagene Verfahren wird in Absprache mit verschiedenen Kantonen im Rahmen der heutigen gesetzlichen Regelung bereits bei einem grossen Teil der ordentlichen Einbrgerungen angewendet. Im Vernehmlassungsverfahren war noch nicht von einem Zustimmungs-, sondern von einem Einspruchsrecht des Bundes die Rede. Bei der Ausarbeitung der Botschaft hat es sich jedoch gezeigt, dass die beabsichtigte Vereinfachung des Verfahrens in bereinstimmung mit den anderen Revisionspunkten der Botschaft nur ber die Einfhrung eines Zustimmungsrechts verwirklicht werden kann. Der Hauptzweck der Revision der heutigen Regelung besteht einerseits darin, einen Gesetzestext zu schaffen, welcher mit der bereits heute blichen Praxis in den meisten Kantonen bereinstimmt; hier hat die Erteilung der Einbrgerungsbewilligung ohnehin praktisch nur noch eine formelle Bedeutung, welche das Verfahren unntig aufblht. Es geht darum, die Kontrolle des Bundes vom Anfang des Verfahrens an sein Ende zu verlegen. Dies heisst, dass zumindest das kommunale Verfahren, welches die schwierigste Etappe im Bereich der Einbrgerung darstellt, abgeschlossen sein sollte. Die Kontrolle des Bundes soll sich in erster Linie auf diejenigen Flle beschrnken, in denen die Voraussetzungen fr die Einbrgerung offensichtlich nicht erfllt sind. Dieses Ziel kann durch die Einfhrung eines Zustimmungsrechts erreicht werden. Ein Einspruchsrecht wre rechtlich komplizierter zu regeln und damit verbunden gewesen, dass die Kantone die bundesrechtlichen Voraussetzungen direkt htten anwenden mssen, sodass sich daraus ein direktes, umfassendes Beschwerderecht fr die Bewerberinnen und Bewerber ergeben htte; dies war jedoch in der Vernehmlassung klar abgelehnt worden. Die bisherigen Kompetenzen der Kantone und Gemeinden im Einbrgerungsbereich werden durch die Einfhrung eines Zustimmungsrechts nicht eingeschrnkt; das Verfahren wird jedoch schlanker und dadurch schneller. Der Bund behlt nach wie vor seine Aufsichtsfunktion, zu deren Ausbung jedoch die Mglichkeit der Verweigerung der Zustimmung zu einer Einbrgerung gengt. Insbesondere wenn Strafverfahren hngig oder ungelschte Vorstrafen (keine Bagatellflle) vorhanden sind oder wenn die gesuchstellende Person die innere oder ussere Sicherheit der

1928

Schweiz gefhrdet, wird der Bund einschreiten und die Einbrgerung durch Ausbung seines Zustimmungsrechts verhindern.

1.6

Wohnsitzfristen bei der ordentlichen Einbrgerung

Die bundesrechtliche Wohnsitzfrist bei der ordentlichen Einbrgerung betrgt zwlf Jahre, wobei die zwischen der Vollendung des 10. und des 20. Altersjahres in der Schweiz vollbrachte Zeit doppelt gerechnet wird. Diese Frist ist im internationalen Vergleich sehr lang (s. Anhang 4). Selbst nach einer Herabsetzung auf acht Jahre, wie dies in dieser Botschaft vorgeschlagen wird, htte die Schweiz immer noch eine der lngsten Wohnsitzfristen in Europa. Die Besonderheit des schweizerischen Einbrgerungsverfahrens hat zur Folge, dass es neben den eidgenssischen auch noch kantonale und kommunale Wohnsitzfristen gibt, welche zustzlich zur eigenssischen erfllt sein mssen. Mehr als die Hlfte der Kantone kennt noch Wohnsitzfristen von fnf oder mehr Jahren. Wechselt eine auslndische Person den Wohnkanton, so kann dies zur Folge haben, dass sie trotz langjhrigem Wohnsitz in der Schweiz noch fnf Jahre oder lnger warten muss, bis sie ein Einbrgerungsgesuch stellen kann. Die bundesrechtliche Wohnsitzfrist fr die ordentliche Einbrgerung soll von zwlf auf acht Jahre herabgesetzt werden. Die Kantone knnen neu eigene Wohnsitzfristen von bis zu drei Jahren vorsehen. Hhere kantonale und kommunale Fristen sollen nicht mehr mglich sein. Dadurch wird der heutzutage herrschenden grossen Mobilitt der Bevlkerung angemessen Rechnung getragen. Die Herabsetzung der eidgenssischen und der kantonalen Wohnsitzfristen bedarf einer nderung des Brgerrechtsgesetzes. Eine vom Bundesrat zur Diskussion gestellte Herabsetzung der Wohnsitzfrist fr die ordentliche Einbrgerung fr Flchtlinge und Staatenlose auf sechs Jahre wurde wegen des kontrovers ausgefallenen Vernehmlassungsverfahrens nicht mehr weiter verfolgt.

1.7

Weitere wichtige Punkte der Vorlage

Ausserhalb der Ehe geborene Kinder eines schweizerischen Vaters sollen das Schweizer Brgerrecht nicht mehr durch erleichterte Einbrgerung, sondern wie diejenigen einer schweizerischen Mutter automatisch mit der Geburt erwerben. Staatenlose Kinder sollen nach fnf Jahren Aufenthalt in der Schweiz erleichtert eingebrgert werden knnen. Der in der Gesetzgebung gemachte Unterschied zwischen Schweizerinnen, welche ihr Brgerrecht durch Abstammung, Adoption oder Einbrgerung erworben haben, sowie Schweizerinnen, die ihr Brgerrecht durch Heirat erworben haben, hat nach einer lngeren bergangszeit seine Berechtigung verloren und ist daher aufzuheben.

1929

Im Bereiche der erleichterten Einbrgerung sowie der Wiedereinbrgerung gibt es kleinere nderungen, welche im besonderen Teil dieser Botschaft im Detail beschrieben werden. Die erwhnten nderungen erfordern eine Revision des Brgerrechtsgesetzes.

1.8

Unterteilung der Vorlage in zwei Bundesbeschlsse zur Verfassungsrevision und drei Bundesgesetze zur Gesetzesrevision Vorbemerkung

1.8.1

Es wre denkbar gewesen, die vorliegende Botschaft lediglich auf die Revision der Bundesverfassung zu beschrnken und erst nach der Volksabstimmung ber die Verfassungsrevision die Ausfhrungsgesetzgebung sowie die Anpassung weiterer Bestimmungen des Brgerrechtsgesetzes an die Hand zu nehmen. Im Bestreben, alle im Bereich des Brgerrechts anhngigen Revisionspunkte ohne Verzug regeln zu knnen, hat sich der Bundesrat jedoch entschlossen, die Verfassungs- und die Gesetzesrevision zusammenzulegen und in einer einheitlichen Botschaft den Rten zu unterbreiten. Die vorliegende Botschaft umfasst daher gleichzeitig die Verfassungsund die darauf beruhende Gesetzesrevision.

1.8.2

Zwei Bundesbeschlsse zur Verfassungsrevision

Bereits im Schlussbericht der Arbeitsgruppe Brgerrecht wurde darauf hingewiesen, dass die Einbrgerungserleichterungen fr Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation vom Revisionspunkt des Brgerrechtserwerbs fr Personen der dritten Auslndergeneration abgekoppelt werden sollten. Dadurch knne vermieden werden, dass die Ablehnung der einen Vorlage die andere gefhrden wrde. Bereits im Jahre 1983 wurden mehre Brgerrechtsfragen voneinander abgekoppelt. Volk und Stnden wurde damals einerseits eine Vorlage ber die Gleichberechtigung von Mann und Frau im Bereiche des Brgerrechts, andererseits auch eine Vorlage ber die erleichterte Einbrgerung fr Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation sowie fr Flchtlinge und Staatenlose unterbreitet. Die erste Vorlage wurde damals angenommen, die zweite jedoch verworfen. Die Unterteilung der Verfassungsrevision in zwei Vorlagen hat auch den Vorteil, dass Stimmbrgerinnen und Stimmbrger differenziert zu den beiden inhaltlich verschiedenen Revisionspunkten Stellung nehmen knnen. Der Bundesrat schlgt in dieser Botschaft darum vor, zwei Bundesbeschlsse zur Verfassungsrevision zu erlassen: einen Bundesbeschluss ber die ordentliche Einbrgerung (Art. 38 Abs. 2 BV) und ber die erleichterte Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation (Art. 38 Abs. 2bis BV) - Entwurf A1. einen Bundesbeschluss ber den Brgerrechtserwerb von Auslnderinnen und Auslndern der dritten Generation (Art. 38 Abs. 1 BV) - Entwurf B1.

1930

1.8.3

Drei Bundesgesetze zur nderung des Brgerrechtsgesetzes

Zu beiden nderungen der Bundesverfassung gehrt je eine entsprechende Revision des Brgerrechtsgesetzes. Hinzu kommt noch eine weitere nderung des Brgerrechtsgesetzes, welche diejenigen Bestimmungen umfasst, welche keine vorgngige Revision der Bundesverfassung erfordern.

1.8.3.1

Erleichterte Einbrgerung fr junge Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation / Verfahrensvereinfachungen im Bereich der ordentlichen Einbrgerung (Entwurf A2)

Die Verfassungsnderung betreffend die erleichterte Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation sowie ber Verfahrensvereinfachungen bei der ordentlichen Einbrgerung erfordert eine nachfolgende Revision des Brgerrechtsgesetzes, worin die erleichterte Einbrgerung bei uns aufgewachsener auslndischer Jugendlicher, die Einfhrung eines Zustimmungsrechts des Bundes an Stelle der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung, die Herabsetzung der eidgenssischen Wohnsitzfrist von zwlf auf acht Jahre sowie die kantonalen Hchstwohnsitzfristen enthalten sind. Das Inkrafttreten dieser Gesetzesnderung ist erst mglich, nachdem Volk und Stnde vorgngig der entsprechenden Verfassungsrevision zugestimmt haben.

1.8.3.2

Brgerrechtserwerb von Auslnderinnen und Auslndern der dritten Generation (Entwurf B2)

Die Verfassungsnderung, die den Brgerrechtserwerb von Auslnderinnen und Auslndern der dritten Generation durch Geburt in der Schweiz einfhrt, erfordert eine entsprechende Revision des Brgerrechtsgesetzes. Das Inkrafttreten dieser Gesetzesnderung ist nur mglich, nachdem Volk und Stnde vorgngig der entsprechenden Verfassungsrevision zugestimmt haben.

1.8.3.3

Brgerrechtserwerb von Personen schweizerischer Herkunft, Gebhren und Beschwerderecht (Entwurf C)

Die restlichen Revisionspunkte (Wiedereinbrgerung, Einbrgerungsgebhr, Rechtsschutz, brige Bestimmungen, Schluss- und bergangsbestimmungen) bilden die dritte nderung des Brgerrechtsgesetzes. Sie bedingen keine vorgngige nderung der Bundesverfassung.

1931

1.8.4

Gemeinsame oder zeitlich gestaffelte Behandlung der Vorlage im Parlament

Mit Bezug auf die Behandlung der Vorlage im Parlament gibt es verschiedene Mglichkeiten. Variante 1 Die beiden Bundesbeschlsse zur Verfassungsrevision und die drei Gesetzesrevisionen knnten zeitlich gestaffelt im Parlament beraten werden. Man knnte sich zuerst auf die Behandlung der Beschlsse zur Verfassungsrevision beschrnken und die drei Gesetzesrevisionen erst nach der Abstimmung ber die Verfassungsnderungen an die Hand nehmen. Dies htte den Vorteil, dass die Verfassungsnderungen betreffend die Auslnderinnen und Auslnder der zweiten und dritten Generation nicht mit der zustzlichen Diskussion ber politisch heikle Punkte, die in den Gesetzesrevisionen enthalten sind (Reduktion der Einbrgerungsgebhren; Herabsetzung der Wohnsitzfristen fr die Einbrgerung; Beschwerderecht) belastet wrden. Zudem knnte bei einer nachtrglichen Behandlung der Gesetzesrevisionen der im Zusammenhang mit der Verfassungsrevision gefhrten Diskussion Rechnung getragen werden. Ein zustzliches Argument fr die erst nachtrgliche Behandlung der Gesetzesrevisionen wrde sich ergeben, wenn der dringlichste der in den Gesetzesrevisionen enthaltenen Revisionspunkt die Einfhrung eines Beschwerderechts gegen willkrliche und diskriminierende Abweisungen von Einbrgerungen vorgngig geregelt wrde. Die Staatspolitische Kommission des Nationalrats arbeitet zurzeit eine entsprechende parlamentarische Initiative aus. Variante 2 Die beiden Bundesbeschlsse zur Verfassungsrevision und die drei Gesetzesrevisionen knnten gleichzeitig im Parlament behandelt werden. Dies htte den Vorteil, dass alle miteinander verbundenen Rechtsfragen zeitgleich und sachlich kohrent in einem gesetzgeberischen Verfahren geregelt wrden. Damit knnte ein unntiger Aufwand vermieden werden, der entstehen wrde, wenn sich das Parlament zweimal mit weitgehend identischen Fragen einmal bei der Verfassungsrevision, ein zweites Mal bei der Behandlung der Ausfhrungsgesetzgebung beschftigen msste. Zudem htte die gleichzeitige Revision der Verfassung und der damit verbundenen Gesetze den Vorteil, dass bereits bei der Verfassungsrevision Klarheit ber den Inhalt der Ausfhrungsgesetzgebung bestehen wrde. Angesichts der Dringlichkeit der Vorlage drfte sich die gleichzeitige parlamentarische Behandlung der zwei Bundesbeschlsse zur Verfassungsrevision und der drei Bundesgesetze rechtfertigen. Damit ist Variante 2 der Vorzug zu geben.

1.8.5

Zwei Publikationen im Bundesblatt

Fr diese Revision knnen zwei verschiedene Publikationen im Bundesblatt vorgesehen werden: Eine erste Publikation der beiden Bundesbeschlsse zur nderung der Bundesverfassung (Entwrfe A1 und B1, vgl. Ziff. 1.8.2). Die beiden Bundesbe-

1932

schlsse unterstehen dem obligatorischen Referendum. Sofern die Gesetzesrevision, die keiner Verfassungsrevision bedarf (Entwurf C, vgl. Ziff. 1.8.3.3), in diesem Zeitpunkt bereits abschliessend behandelt ist, kann sie ebenfalls publiziert werden. Sie untersteht dabei dem fakultativen Referendum. Eine zweite Publikation der beiden Gesetzesnderungen, welche auf der revidierten Verfassung beruhen (Entwrfe A2 und B2, vgl. Ziff. 1.8.3.1 und 1.8.3.2). Sie kann erst nach der Genehmigung der Verfassungsrevision durch Volk und Stnde erfolgen. Auch hier ist es mglich, das fakultative Referendum dagegen zu ergreifen.

1.9 1.9.1 1.9.1.1

Ergebnisse des Vorverfahrens Arbeitsgruppe Brgerrecht Einsetzung der Arbeitsgruppe

Nachdem der Bundesrat dem Parlament die Ausarbeitung einer neuen Verfassungsvorlage ber die erleichterte Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder angekndigt hatte, verfgte der ehemalige Departementschef des Eidgenssischen Justiz- und Polizeidepartementes (EJPD) am 30. April 1999 formell die Einsetzung einer Arbeitsgruppe, welche sich mit der genannten Frage befassen sollte. Die Arbeitsgruppe setzte sich aus Vertretern von verschiedenen Departementen und aus je einem Vertreter der Kantone Bern, Aargau und (seit Mai 2000) Luzern sowie einem externen Fachexperten zusammen. Von Seiten des EJPD waren das Bundesamt fr Auslnderfragen (BFA), das Bundesamt fr Justiz (BJ), die Eidgenssische Auslnderkommission (EKA) sowie das Bundesamt fr Flchtlinge (BFF) in der Arbeitsgruppe vertreten. Das EDA war durch den Auslandschweizerdienst sowie die Direktion fr Vlkerrecht, das VBS durch die Untergruppe Personelles der Armee vertreten.

1.9.1.2

Mandate der Arbeitsgruppe

Das der Arbeitsgruppe vom ehemaligen Departementschef am 30. April 1999 erteilte Mandat hatte die Ausarbeitung einer neuen Verfassungsvorlage ber die erleichterte Einbrgerung junger integrierter Auslnderinnen und Auslnder der zweiten und dritten Generation zum Inhalt. Ferner wurde der Arbeitsgruppe der Auftrag erteilt, die Herabsetzung der Einbrgerungsgebhren zu prfen. Das Mandat der Arbeitsgruppe wurde spter auch als Folge diverser parlamentarischer Vorstsse durch den Bundesrat dahin gehend erweitert, dass diese ebenfalls die Einfhrung einer Beschwerdemglichkeit gegen ablehnende Einbrgerungsentscheide zu prfen hatte. Weitere parlamentarische Vorstsse hatten zur Folge, dass die Arbeitsgruppe schliesslich auch weitere Fragen wie Verfahrensvereinfachungen zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden, die Entflechtung von Staatsangehrigkeit und Burgerrecht sowie den Beitritt der Schweiz zur Europischen Staatsangehrigkeitskonvention prfte. 1933

1.9.1.3

Beschlsse der Arbeitsgruppe zu den einzelnen Revisionspunkten

Die Arbeitsgruppe hat ihre berlegungen in ihrem Schlussbericht1, welcher dem EJPD Ende Dezember 2000 unterbreitet wurde, festgehalten. Sie hat schliesslich in ihren Beschlssen folgende nderungen des geltenden Einbrgerungsrechts befrwortet: erleichterte Einbrgerung fr junge, in der Schweiz aufgewachsene Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation (Umschreibung der allgemeinen Voraussetzungen durch den Bund, Zustndigkeit der Kantone) Erwerb des Schweizer Brgerrechts durch Personen der dritten oder einer nachfolgenden Auslndergeneration bei Geburt in der Schweiz, sofern mindestens ein Elternteil Auslnder der zweiten Generation ist und somit die Mehrheit der obligatorischen Schulbildung in der Schweiz erhalten hat und seit fnf Jahren hier wohnt Harmonisierung der Einbrgerungsgebhren in dem Sinne, dass Kantone und Gemeinden fr Einbrgerungen nur noch kostendeckende Gebhren vorsehen drfen Einfhrung einer Beschwerdemglichkeit gegen Ablehnungen von Einbrgerungen durch die Gemeinde (Beschwerdemglichkeit wegen Verletzung verfassungsmssiger Rechte oder allgemeine Beschwerdemglichkeit gegen Ablehnungen von Einbrgerungen; beide Varianten seien in die Vernehmlassung zu geben) Verfahrensvereinfachungen zwischen Bund, Kantonen und Gemeinden im Bereich der Einbrgerung; Ersetzung der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung durch ein Einspruchsrecht des Bundes Herabsetzung der eidgenssischen Wohnsitzfrist fr die ordentliche Einbrgerung von zwlf auf acht Jahre Herabsetzung der eidgenssischen Wohnsitzfrist fr die ordentliche Einbrgerung von integrierten Flchtlingen und Staatenlosen auf sechs Jahre Festlegung der kantonalen und kommunalen Wohnsitzfristen fr die ordentliche Einbrgerung auf hchstens drei Jahre Erleichterte Einbrgerung von staatenlosen Kindern ohne Festlegung eines Mindestalters nach fnf Jahren Aufenthalt in der Schweiz Beitritt der Schweiz zur Europischen Staatsangehrigkeitskonvention Durchfhrung eines Vernehmlassungsverfahrens ber die erwhnten Punkte.

1

Zu bestellen beim Bundesamt fr Auslnderfragen (BFA). Im Internet findet sich der Schlussbericht unter http://www.auslaender.ch

1934

1.10

Vernehmlassungsverfahren

Der Schlussbericht der Arbeitsgruppe Brgerrecht wurde am 31. Januar 2001 vom Bundesrat zur Kenntnis genommen und am 5. Februar 2001 in die Vernehmlassung gegeben. Insgesamt haben 119 Vernehmlassungsadressaten Stellung genommen, nmlich 26 Kantone, 12 Parteien und 81 interessierte Organisationen. Mit Ausnahme eines Kantons befrworten alle Kantone sowie alle Bundesratsparteien und die deutliche Mehrheit der brigen Vernehmlasser die erleichterte Einbrgerung fr Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation durch den Bund. Die Mehrheit der Vernehmlasser spricht sich zudem dafr aus, dass der Bund hierfr eine einheitliche Regelung festlegt. An diesem Revisionsvorhaben wird deshalb festgehalten. Hingegen ist lediglich eine Minderheit der Vernehmlasser dafr, dass der Bund fr die Einbrgerung der zweiten Auslndergeneration die Grundstze festlegt. Lediglich eine Minderheit der Kantone und der Bundesratsparteien befrwortet, dass die in der Schweiz geborenen Auslnder das Schweizer Brgerrecht durch einfache Erklrung erwerben sollen. Eine Weiterverfolgung dieses Revisionsvorschlages rechtfertigt sich deshalb nicht, auch wenn eine deutliche Mehrheit der brigen Vernehmlasser fr eine solche Lsung ist. Eine deutliche Mehrheit der Vernehmlasser spricht sich fr grosszgigere Einbrgerungsbedingungen fr die Angehrigen der dritten Auslndergeneration aus. Zehn Kantone sprechen sich fr den Brgerrechtserwerb durch Personen der dritten Auslndergeneration bei Geburt in der Schweiz aus. Bei den Bundesratsparteien ist das Ergebnis ausgewogen. Hingegen wird dieser Vorschlag von einer Mehrheit der brigen Vernehmlasser angenommen. Neun Kantone schlagen ebenfalls den Brgerrechtserwerb bei Geburt vor, allerdings nur dann, wenn die Eltern eine diesbezgliche einfache Erklrung abgeben. Die vorliegende Botschaft schlgt den Erwerb des Schweizer Brgerrechts durch Auslnderinnen und Auslnder der dritten Generation bei Geburt von Gesetzes wegen vor, erwhnt aber auch die Mglichkeit, den Erwerb an die Zustimmung der Eltern zu binden. Die Mehrheit der Kantone und der brigen Vernehmlasser ist fr die Reduzierung der Einbrgerungsgebhren auf ein kostendeckendes Niveau. Ebenso sind zwei Bundesratsparteien fr die Reduzierung der Gebhren. An diesem Revisionsvorhaben ist deshalb festzuhalten. Die Mehrheit der Vernehmlasser stimmt auch der Einfhrung eines Beschwerderechts zu. Die deutliche Mehrheit der Kantone und zwei Bundesratsparteien sprechen sich fr die Mindestlsung aus, wonach fr die Anfechtung von kantonalen und kommunalen Entscheiden ber Einbrgerungsgesuche eine Beschwerde an eine zustndige kantonale Gerichtsbehrde wegen Verletzung verfassungsmssiger Rechte gefhrt werden kann. Bei den Berufsverbnden und Wirtschaftsorganisationen ist das Verhltnis zwischen Befrwortern und Gegnern ausgeglichen. Hingegen lehnt eine Mehrheit der brigen Vernehmlasser diesen Vorschlag ab. Die erweiterte Lsung, wonach fr die Anfechtung von kantonalen und kommunalen Entscheiden ber Einbrgerungsgesuche das kantonale Recht ein Rechtsmittel an eine verwaltungsunabhngige Beschwerdeinstanz vorsieht, wird von einer Minderheit der Kantone und Bundesratsparteien bevorzugt. Demnach wird die mehrheitlich befrwortete Lsung weiterverfolgt. 1935

Der Vorschlag, wonach auf das Erfordernis der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung verzichtet werden und diese durch ein Einspruchsrecht des Bundes ersetzt werden soll, wird von einer deutlichen Mehrheit der Vernehmlasser angenommen. In der Botschaft wird festgehalten, weshalb aus rechtlichen Grnden auf das Einspruchsrecht verzichtet und dieses durch ein Zustimmungsrecht des Bundes ersetzt werden muss. Auch die Vorschlge zu weiteren nderungen des Brgerrechts fanden Anklang. Die deutliche Mehrheit der Vernehmlasser spricht sich dafr aus, dass ein unmndiges, anerkanntes Kind eines schweizerischen Vaters und einer auslndischen Mutter das Schweizer Brgerrecht mit der Anerkennung erwirbt. Ferner befrwortet eine deutliche Mehrheit die erleichterte Einbrgerung eines staatenlosen Kindes nach einer fnfjhrigen Wohnsitzdauer in der Schweiz. Die Mehrheit will zudem die Krzung der eidgenssischen Einbrgerungsfrist von zwlf auf acht Jahre. Ebenso befrwortet die Mehrheit die Limitierung der kantonalen bzw. kommunalen Wohnsitzfrist auf drei Jahre. Die Mehrheit spricht sich dafr aus, dass minderjhrige auslndische Kinder nach fnf Jahren Wohnsitz in der Schweiz erleichtert eingebrgert werden knnen, wenn sie nicht in die Einbrgerung eines Elternteils einbezogen wurden. An diesen Revisionspunkten wird demnach weiter festgehalten. Im Weiteren befrwortet eine deutliche Mehrheit den Beitritt der Schweiz zur Europischen Staatsangehrigkeitskonvention. Dieses Thema ist allerdings nicht Gegenstand dieser Botschaft. Sollten jedoch alle oder die meisten Revisionsanliegen angenommen werden, so knnte die Schweiz in der Folge der Europischen Staatsangehrigkeitskonvention beitreten. Der Vorschlag, die eidgenssische Wohnsitzfrist fr integrierte Flchtlinge und Staatenlose auf sechs Jahre festzulegen, wurde von den Vernehmlassern mit Skepsis aufgenommen und fand nur eine knappe Zustimmung. Dieser Revisionspunkt wird deshalb fallen gelassen, und diese Personen werden der ordentlichen Wohnsitzfrist unterstellt. Die Mehrheit der Kantone spricht sich auch fr die vorgeschlagenen weiteren nderungen des Brgerrechtsgesetzes aus. Diese nderungen betreffen die Artikel 18 Buchstabe c, 21, 23 und 58 des Brgerrechtsgesetzes. Schliesslich sind auch die Vorschlge, die erleichterte Einbrgerung von Kindern eines Elternteils, der Schweizerin oder Schweizer war, zu ermglichen sowie die Unterscheidung zwischen Schweizerinnen durch Abstammung, Adoption und Einbrgerung und Schweizerinnen durch Heirat aufzuheben, bei den Vernehmlassern auf klare Zustimmung gestossen.

1.11 1.11.1

Parlamentarische Vorstsse Parlamentarische Vorstsse, die abgeschrieben werden knnen

Folgende parlamentarischen Vorstsse knnen abgeschrieben werden, da ihnen im Rahmen der vorliegenden Revision Rechnung getragen wurde:

1936

95.3099 Postulat Ducret vom 7. Mrz 1995 Harmonisierung der Einbrgerungskriterien der Kantone und Gemeinden Der Bundesrat wird aufgefordert, die Harmonisierung der Einbrgerungskriterien und -bedingungen der Kantone und Gemeinden zu prfen, d.h. namentlich die erforderliche Aufenthaltsdauer, Gebhren und Bedingungen sowie das Vorgehen, ohne jedoch dabei die Entscheidungsvollmachten der Kantone und Gemeinden im Brgerrecht in Frage zu stellen. 97.3190 Postulat Staatspolitische Kommission NR vom 17. April 1997 Bedingungen fr den Wiedererwerb des Schweizer Brgerrechts Der Bundesrat wird beauftragt zu prfen, ob eine Gesetzesnderung vorzuschlagen ist, die darauf abzielt, fr Personen oder deren Vorfahren, die das Schweizer Brgerrecht verloren haben, die Bedingungen fr dessen Wiedererwerb zu lockern bzw. die Regelungen ber den Verlust des Schweizer Brgerrechtes zu entschrfen. 98.3582 Motion Hubmann vom 15. Dezember 1998 Einbrgerungen erleichtern Die Motionrin verlangt die sofortige Einfhrung einer erleichterten Einbrgerung fr Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation auf Grund einer einheitlichen bundesrechtlichen Regelung. Sie schlgt vor, dass in der Schweiz geborene und aufgewachsene Auslnderinnen und Auslnder auf Gesuch hin das Schweizer Brgerrecht erhalten sollen. Auslnder, welche die gesamte Schulzeit in der Schweiz verbracht haben, sollen auf Gesuch hin erleichtert eingebrgert werden. Ferner verlangt die Motion die Herabsetzung der bundesrechtlichen Wohnsitzfrist bei der ordentlichen Einbrgerung von zwlf auf sechs Jahre und eine Harmonisierung und generelle Reduktion der Einbrgerungsgebhren. 99.3573 Motion GPK-NR vom 19. November 1999 Vollzug des Brgerrechtsgesetzes. Dauer des Einbrgerungsverfahrens Mit dieser Motion wird der Bundesrat ersucht, die notwendigen Massnahmen zu treffen, um die Pendenzen bei den Einbrgerungsgesuchen abzubauen und die Behandlungsdauer der Gesuche auf ein zumutbares Mass zu reduzieren. Das komplizierte dreistufige Einbrgerungsverfahren solle vereinfacht werden. 99.3590 Postulat Jossen vom 8. Dezember 1999 Entflechtung der Staatsangehrigkeit und des Burgerrechtes Der Bundesrat wird ersucht, die Entflechtung von Burgerrecht und Staatsangehrigkeit zu prfen und einen Bericht zu erstellen, der namentlich die Voraussetzungen zum Erwerb der Staatsbrgerschaft in anderen Lndern und die unterschiedliche Praxis in verschiedenen Schweizer Kantonen aufzeigt, und die Ergebnisse gegebenenfalls in die laufenden Revisionsvorlagen einfliessen zu lassen.

1.11.2

Weiterhin hngige Vorstsse

Folgende parlamentarischen Vorstsse wurden noch nicht behandelt und knnen somit noch nicht abgeschrieben werden:

1937

00.3049 Motion Nabholz vom 13. Mrz 2000 Erleichterte Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder Der Bundesrat wird eingeladen, den eidgenssischen Rten eine Vorlage zu unterbreiten, die eine einheitliche Regelung fr die erleichterte Einbrgerung junger, in der Schweiz aufgewachsener Auslnderinnen und Auslnder vorsieht. 00.3052 Motion Garbani vom 15. Mrz 2000 Einbrgerungsverfahren Der Bundesrat wird eingeladen, Massnahmen zu treffen, um das Risiko willkrlicher und diskriminierender Prfung von Einbrgerungsgesuchen auszuschalten. Das Verfahren soll auf allen Stufen den Regeln des Verwaltungsrechts unterstellt werden, und gegen alle Entscheide soll es eine Rechtsmittelmglichkeit geben. 00.3086 Motion Grne Fraktion vom 22. Mrz 2000 Einfhrung des Rechtsanspruchs auf Einbrgerung Der Bundesrat wird gebeten, bei der bevorstehenden Revision des Brgerrechtsgesetzes den Rechtsanspruch auf Einbrgerung fr alle Einbrgerungswilligen einzufhren.

00.3092 Motion Aeppli vom 22. Mrz 2000 Gewhrleistung der Grundrechte im Einbrgerungsverfahren Der Bundesrat hat fr die Realisierung der Grundrechte auf allen Stufen staatlichen Handelns zu sorgen. Im Zusammenhang mit dem Erwerb des Brgerrechts soll ein diskriminierungsfreies Verfahren sichergestellt werden. Der Bundesrat wird ersucht, zu diesem Zweck die ntigen Massnahmen auf Gesetzes- und eventuell auf Verfassungsstufe vorzubereiten. 00.3226 Motion Spezialkommission NR 00.016 vom 29. Mai 2000 Gewhrleistung eines rechtsstaatlichen Einbrgerungsverfahrens Der Bundesrat wird beauftragt, eine Vorlage zu unterbreiten, welche sicherstellt, dass Einbrgerungsentscheide ohne Verletzung der von der Verfassung gewhrleisteten Grundrechte, insbesondere des Diskriminierungs- und des Willkrverbotes, durchgefhrt werden. Zu prfen ist in diesem Zusammenhang und in Beachtung der verfassungsmssig festgelegten Kompetenzordnung auch eine Ergnzung der Verfahrensvorschriften in dem Sinne, dass eine Begrndungspflicht fr Einbrgerungsentscheide sowie ein Rechtsmittel fr die Anfechtung von Einbrgerungsentscheiden vorgesehen werden. 00.3054 Motion der SP-Fraktion vom 15. Mrz 2000 Beitritt der Schweiz zur Staatsangehrigkeitskonvention Mit diesem Vorstoss wird der Bundesrat eingeladen, die ntigen Massnahmen zu treffen, damit die Schweiz mglichst bald der Staatsangehrigkeitskonvention des Europarates beitreten kann.

1938

2 2.1

Besonderer Teil Bundesbeschluss ber die ordentliche Einbrgerung sowie ber die erleichterte Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation (Entwurf A1) Zustimmung des Bundes an Stelle der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung; nderung von Artikel 38 Absatz 2 BV

2.1.1

Damit ein Zustimmungsrecht des Bundes an Stelle der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung eingefhrt werden kann, braucht es vorerst eine nderung der Bundesverfassung. Der bisherige Artikel 38 Absatz 2 BV hlt nmlich fest, dass der Bund Mindestvorschriften ber die Einbrgerung von Auslnderinnen und Auslndern durch die Kantone erlsst und die Einbrgerungsbewilligung erteilt. Diese Bestimmung soll in dem Sinne neu formuliert werden, dass der Bund Grundstze fr die Einbrgerung von Auslnderinnen und Auslndern durch die Kantone festlegt. Das Erfordernis der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung wird gestrichen. Erst nach dieser Verfassungsrevision sind die weiter hinten beschriebenen nderungen des Brgerrechtsgesetzes mglich. Es ist sinnvoll, gleichzeitig mit dem Verzicht auf die eidgenssische Einbrgerungsbewilligung den etwas unklaren Begriff der Mindestvorschriften durch denjenigen der Grundstze zu ersetzen. Dadurch wird der herrschenden Lehre Rechnung getragen, wonach der Bund bereits heute ber eine Gesetzgebungskompetenz verfgt, welche den Erlass von gewissen grundstzlichen Leitlinien umfasst.

2.1.2

Erleichterte Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder; Artikel 38 Absatz 2bis BV (neu)

Nach dem neuen Artikel 38 Absatz 2bis der Bundesverfassung erleichtert der Bund die Einbrgerung von jungen, in der Schweiz aufgewachsenen Auslnderinnen und Auslndern. Der Bund erhlt dadurch die Mglichkeit zur abschliessenden bundesrechtlichen Regelung der Einbrgerung dieser Personen. Die Einzelheiten werden durch die Revision des Brgerrechtsgesetzes geregelt. Von der Systematik her gehrt die neue Regelung in Artikel 38 BV, welcher die Aufteilung der Kompetenzen zwischen Bund und Kantonen im Bereich des Brgerrechts zum Gegenstand hat. Da es sich um eine Einschrnkung der in Absatz 2 geregelten hauptschlichen Zustndigkeit der Kantone zur Einbrgerung handelt, ist sie in einem neuen Absatz 2bis aufzufhren.

1939

2.2

Bundesgesetz ber Erwerb und Verlust des Schweizer Brgerrechts (Brgerrechtsgesetz, BG) Erleichterte Einbrgerung junger Auslnderinnen und Auslnder der zweiten Generation und Verfahrensvereinfachungen im Bereich der ordentlichen Einbrgerung (Entwurf A2) Ordentliche Einbrgerung Grundsatz (Art. 12)

2.2.1 2.2.1.1

Durch Einbrgerung im ordentlichen Verfahren wird das Schweizer Brgerrecht erworben mit der Einbrgerung in einem Kanton und einer Gemeinde. Dieser bereits heute in Artikel 12 Absatz 1 enthaltene Grundsatz bleibt bestehen. Die Zustndigkeit fr die ordentliche Einbrgerung bleibt somit nach wie vor bei den Kantonen und Gemeinden. Der neue Absatz 2 sieht vor, dass die Einbrgerung nur gltig ist, wenn die Zustimmung des zustndigen Bundesamtes vorliegt. Diese Zustimmung tritt somit an die Stelle der Einbrgerungsbewilligung. Der Bund wird wie heute auch insknftig die Mglichkeit haben, die Einbrgerung von Personen, welche die durch den Bund vorgeschriebenen eidgenssischen Wohnsitz- und Eignungsvoraussetzungen (vgl. Art. 14 und 15) nicht erfllen, zu verhindern.

2.2.1.2

Zustimmung des Bundes (Art. 13)

Nach Artikel 13 Absatz 1 ist die Einbrgerung in einem Kanton dem Bundesamt fr Auslnderfragen (BFA) zur Zustimmung zu unterbreiten. Artikel 13 Absatz 2 sieht vor, dass das BFA die Zustimmung bereits nach der Einbrgerung in der Gemeinde einholen kann. Dies bedeutet, dass in allen Fllen zumindest das Verfahren vor der Gemeinde abgeschlossen sein muss. Die vorgeschlagene Regelung trgt damit den Besonderheiten der Ausgestaltung des Einbrgerungsverfahrens in den einzelnen Kantonen Rechnung. Wnschbar wre es jedoch, wenn die Kantone in ihren Gesetzen vorsehen knnten, dass jeweils auch das Verfahren vor der kantonalen Behrde abgeschlossen ist, bevor die Zustimmung des Bundes eingeholt wird. Wird die Einbrgerung durch die Gemeinde oder den Kanton abgelehnt, erbrigt sich die Einholung einer Zustimmung des Bundes. Dessen Rolle beschrnkt sich einzig darauf, zu einer bereits erfolgten Einbrgerung in einer Gemeinde oder dem Kanton seine Zustimmung zu erteilen oder allenfalls zu verweigern. Es ist eine einfache und effiziente Lsung, wenn sich der Bund nur mit Gesuchen von Bewerberinnen und Bewerbern auseinander setzen muss, deren Einbrgerung auf Gemeinde- und Kantonsebene befrwortet wird. Nach heutigem Recht ist dies nicht so: Erfllt jemand die Voraussetzungen fr die Erteilung der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung, so hat er hierauf einen rechtlich geschtzten Anspruch, und zwar auch dann, wenn Gemeinde oder Kanton die Einbrgerung ablehnen. Dies macht jedoch deshalb keinen Sinn, weil im ordentlichen Verfahren jemand nur Schweizerin oder Schweizer werden kann, wenn auch der Kanton und die Gemeinde mit der Einbrgerung ein-

1940

verstanden sind; einen bundesrechtlich geregelten Rechtsanspruch gibt es im Bereich der ordentlichen Einbrgerung nicht. Wird die Zustimmung des Bundes bereits nach der Einbrgerung der Gemeinde eingeholt, ist sie auf drei Jahre befristet (Art. 13 Abs. 2). Erfolgt die Einbrgerung spter, so muss somit vorher erneut eine Zustimmung des Bundes eingeholt werden. Nach Artikel 13 Absatz 3 erteilt das BFA die Zustimmung, wenn die Bewerberin oder der Bewerber die Voraussetzungen gemss den Artikeln 14 (Eignung) und 15 (Wohnsitz) erfllt. Die Prfung der Integrationsvoraussetzungen berlsst der Bund jedoch weitgehend den Kantonen bzw. je nach kantonalem Recht auch den Gemeinden. Da die lokalen Behrden besser als der Bund beurteilen knnen, ob jemand an seinem Wohnort integriert ist (d.h. das Erfordernis der Integration und des Vertrautseins mit den Verhltnissen und Lebensformen in der Schweiz gemss Art. 14 erfllt), wird sich der Bund bei der Verweigerung der Zustimmung wegen mangelnder Integration somit jeweils eine grosse Zurckhaltung auferlegen und nur dann davon Gebrauch machen, wenn sich herausstellt, dass die gesuchstellende Person in der Schweiz offensichtlich nicht integriert ist. Wichtiger ist es, dass der Bund seine Zustimmung verweigern kann, wenn jemand das bundesrechtliche Wohnsitzerfordernis (Art. 15) nicht erfllt, die schweizerische Rechtsordnung nicht beachtet oder die innere oder ussere Sicherheit der Schweiz gefhrdet (Art. 14 Bst. c und d). Zustimmung bedeutet nicht, dass der Bund smtliche Wohnsitz- und Eignungsvoraussetzungen im Detail berprfen muss; er kann dies tun, und er kann sich dabei auf eine summarische berprfung der Einbrgerungsvoraussetzungen beschrnken. Doch insbesondere bei eindeutigen Verstssen gegen die schweizerische Rechtsordnung sowie in Fllen, in denen die Bewerberin oder der Bewerber die innere oder ussere Sicherheit der Schweiz gefhrdet, wird der Bund seine Zustimmung zur Einbrgerung verweigern. In diesem Zusammenhang sei auf Artikel 35 Absatz 3 des Bundesgesetzes ber das Verwaltungsverfahren2 verwiesen, wonach die Behrde auf Begrndung und Rechtsmittelbelehrung verzichten kann, wenn sie den Begehren der Parteien voll entspricht und keine Partei eine Begrndung verlangt. Nach Artikel 13 Absatz 3 erteilt das BFA die Zustimmung, wenn die Bewerberin oder der Bewerber insbesondere die Voraussetzungen gemss den Artikeln 14 und 15 erfllt. Die Voraussetzungen fr die Zustimmung des Bundes werden somit in den Artikeln 14 und 15 nicht abschliessend umschrieben. Es sind wie nach geltendem Recht Sonderflle denkbar, in welchen aus anderen Grnden z.B. Gefhrdung der internationalen Beziehungen der Schweiz eine Einbrgerung verweigert werden kann. Durch die Einfhrung einer blossen Zustimmung des Bundes entfllt die bisherige Gebhr fr die Erteilung der eidgenssischen Einbrgerungsbewilligung. Damit der Bund sein Zustimmungsrecht richtig ausben kann, ist es unumgnglich, dass er von den kantonalen und kommunalen Behrden die Informationen erhlt, welche fr die berprfung massgebend sind. Eine besondere Bestimmung ber den Widerruf der Zustimmung, wie sie der heutige Artikel 13 Absatz 5 betreffend die eidgenssische Einbrgerungsbewilligung vorsieht, ist nicht ntig. Analog dem Auslnderrecht wird es fr den Bund mglich2

SR 172.021

1941

sein, die Zustimmung vor der Einbrgerung zu widerrufen, wenn nachtrglich neue Tatsachen bekannt werden, in deren Kenntnis die Zustimmung nicht erteilt worden wre. Einzelheiten in Bezug auf die Zustimmung des Bundes sind in der neu zu erlassenden Verordnung zum Brgerrechtsgesetz zu regeln.

2.2.1.3

Eignung (Art. 14)

Da der Bund neu keine Einbrgerungsbewilligung mehr erteilt, wird Artikel 14 dahin gehend gendert, dass den Kantonen der Auftrag erteilt wird, in ihren Gesetzen vorzusehen, dass eine Bewerberin oder ein Bewerber zumindest die in dieser Bestimmung erwhnten Eignungsvoraussetzungen erfllen muss. Dieselbe berlegung gilt auch fr den nachfolgenden Artikel 15, welcher das Wohnsitzerfordernis regelt. Wie nach geltendem Recht ist vor der Einbrgerung zu prfen, ob die Bewerberin oder der Bewerber dazu geeignet ist. Der Begriff der Eignung wird in Artikel 14 nher umschrieben. Die bisherige Formulierung in Artikel 14 Buchstabe a, wonach jemand als Voraussetzung fr eine Einbrgerung in die schweizerischen Verhltnisse eingegliedert sein sollte, wird durch den moderneren Begriff der Integration ersetzt. Eine Bewerberin oder ein Bewerber muss somit nach Artikel 14 Buchstaben a und b in der Schweiz integriert und mit den Verhltnissen und Lebensformen in der Schweiz vertraut sein. Dies bedeutet, dass wie bisher zwischen den Voraussetzungen der Integration und des Vertrautseins unterschieden wird. Whrenddem mit dem Begriff der Integration das Einleben bzw. die Eingliederung in das gesellschaftliche Leben in der Schweiz umschrieben wird, schafft das zustzliche Erfordernis des Vertrautseins, welches insbesondere die Sprachkenntnisse umfasst, die besondere Voraussetzung, um als knftige Brgerin bzw. als knftiger Brger der Schweiz an politischen Entscheidungsprozessen mitzuwirken. Integration (Bst. a) bedeutet die Aufnahme der auslndischen Person in die schweizerische Gemeinschaft und die Bereitschaft der Person, sich in das gesellschaftliche Umfeld einzufgen, ohne deswegen ihre Eigenart und Staatsangehrigkeit preiszugeben.3 Die Integration wird heute allgemein als gegenseitiger Annherungsprozess zwischen der einheimischen und der auslndischen Bevlkerung betrachtet, welcher sowohl die Bereitschaft der Auslnderinnen und Auslnder zur Eingliederung als auch die Offenheit der schweizerischen Bevlkerung voraussetzt (vgl. Art. 3 Integrationsverordnung, SR 142.205). Bereits nach geltender Einbrgerungspraxis wird von einer Bewerberin oder einem Bewerber keineswegs verlangt, die Identitt preiszugeben und in eine andere Haut zu schlpfen. Aus diesem Grunde stehen noch vorhandene Beziehungen zum Herkunftsstaat etwa im Rahmen gelebter familirer Beziehungen oder als Folge noch vorhandenen Grundbesitzes einer Einbrgerung nicht entgegen. Der Begriff der Integration ist auch aus diesem Grunde demjenigen der Assimilation vorzuziehen, welcher heute als berholt gilt.

3

Vgl. hierzu auch Eidgenssische Auslnderkommission, Die Integration der Migrantinnen und Migranten in der Schweiz, Bern 1999, S. 10 f.; Expertenkommission Migration, Ein neues Konzept der Migrationspolitik, Bern 1997, S. 34 f.

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Da das gesellschaftliche Verstndnis und die Vorstellungen ber das Vorhandensein einer entsprechenden Integrationsbereitschaft und -fhigk