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Beilage zur Wochenzeitung 20. Oktober 2003 Aus Politik und Zeitgeschichte 3 Ludger Helms Deutschlands ¹semisouveråner Staatª Kontinuitåt und Wandel parlamentarischer Regierung in der Bundesrepublik 9 Julia von Blumenthal Auswanderung aus den Verfassungs- institutionen Kommissionen und Konsensrunden 16 Roland Lhotta Zwischen Kontrolle und Mitregierung Der Bundesrat als Oppositionskammer? 23 Sabine Kropp Regieren als informaler Prozess Das Koalitionsmanagement der rot-grçnen Bundesregierung 32 Karl-Rudolf Korte Information und Entscheidung Die Rolle von Machtmaklern im Entscheidungsprozess von Spitzenakteuren 39 Ulrich Sarcinelli Demokratie unter Kommunikationsstress? Das parlamentarische Regierungssystem in der Mediengesellschaft B 43/2003

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Ludger Helms

Deutschlands „semisouveräner Staat“

Kontinuität und Wandel parlamentarischer Regierung in der Bundesrepublik

Zum Konzept der„Semisouveränität“

Dem schillernden Begriff der „Souveränität“begegnet man traditionell vor allem im Bereichder internationalen Beziehungen.1 In derGeschichte der Bundesrepublik spielte das Themaeiner eingeschränkten Souveränität zunächst invölkerrechtlicher Hinsicht eine wichtige Rolle.Heute kommen einem beim Nachdenken über dieHandlungssouveränität deutscher Regierungen, javon Regierungen in konsolidierten liberalen De-mokratien überhaupt, in der Regel zuerst dievielfältigen Wandlungen nationalstaatlicher Hand-lungsfähigkeit in den Sinn, die mit der fortschrei-tenden Internationalisierung von Politik zu tunhaben.2 In regional und funktional spezifizierterForm betreffen diese Internationalisierungseffektedie Bundesrepublik vor allem in Form der „Euro-päisierung“3.

Speziell für die deutsche Nachkriegsdemokratiewurde die Vorstellung einer modifizierten bzw. ein-geschränkten Handlungssouveränität von Regie-rungen jedoch noch in einem anderen Zusammen-hang diskutiert. In einer der internationaleinflussreichsten Interpretationen des bundesdeut-schen Regierungssystems hat der in den Vereinig-ten Staaten lehrende Politikwissenschaftler Peter J.Katzenstein die Bundesrepublik gerade mit Blickauf die Bedingungen des Regierens im Innern als„semisouveränen Staat“ beschrieben.4 Dabei hatteKatzenstein das durch die Vielzahl von „Mitregen-ten“ und potentiellen „Vetospielern“ – wie den

Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht oderauch die mächtigen Interessenverbände – emp-findlich eingeschränkte Durchsetzungsvermögendeutscher Bundesregierungen vor Augen. Obwohles auch in einigen anderen westlichen Ländernstark gewaltenteilig angelegte Institutionenarran-gements gibt, verkörpert die Bundesrepublikzumindest innerhalb der Familie der parlamentari-schen Demokratien ein Modell, das durch einenahezu einmalige Vielfalt und Stärke von poten-tiellen „Vetospielern“ regierender Mehrheitengekennzeichnet ist.5

Im Zentrum dieses Beitrags steht die Frage, wiesich das Gesicht des „semisouveränen Staates“ inKatzensteins Sinne in den vergangenen anderthalbJahrzehnten gewandelt hat und wie sich diese Ver-änderungen auf die strukturelle Handlungsfähig-keit parlamentarischer Mehrheitsregierungen inder Bundesrepublik ausgewirkt haben.6

Die innenpolitische Handlungsfähig-keit deutscher Bundesregierungen

Parteiensystem, Koalitionsregierungenund parlamentarische Mehrheitsverhältnisse

Eines der zentralen Kennzeichen des „semisou-veränen Staates“ bei Katzenstein – die Vorherr-schaft von Koalitionsregierungen – ist jedem deut-schen Betrachter so vertraut, dass es scheinbar

1 Vgl. zu den unterschiedlichen Dimensionen des politik-wissenschaftlichen Konzepts der „Souveränität“ MichaelRoss Fowler/Julie Marie Bunck, Law, Power, and the Sover-eign State. The Evolution and Application of the Concept ofSovereignty, University Park 1995.2 Vgl. Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaats.Globalisierung und Denationalisierung als Chance, Frank-furt/M. 1998.3 Für eine Analyse der „Europäisierungseffekte“ in derdeutschen Politik vgl. Roland Sturm/Heinrich Pehle, Dasneue deutsche Regierungssystem, Opladen 2001.4 Vgl. Peter J. Katzenstein, Policy and Politics in West-Germany: The Growth of a Semisovereign State, Philadel-phia 1987.

5 Der in diesem Sinne verstandene Begriff der „Semi-souveränität“ hat in der vergleichenden Staatstätigkeits-forschung inzwischen weitere Verbreitung gefunden und wirdnun auch zur Charakterisierung anderer liberal-demo-kratischer Regierungssysteme herangezogen. Vgl. ManfredG. Schmidt, The Impact of Political Parties, ConstitutionalStructures and Veto Players on Public Policy, in: Hans Keman(Hrsg.), Comparative Democratic Politics, London 2002,S. 166–184, hier S. 178, Tab. 8.2.6 Es sei darauf hingewiesen, dass es Katzenstein nicht nurum die institutionellen Bedingungen des Regierens in derBundesrepublik, sondern auch um die politisch-materiellenErgebnisse des Entscheidungsprozesses ging, welche außer-halb des Fokus dieses Beitrags verbleiben. Verwiesen seidiesbezüglich aber auf eine demnächst erscheinende Studievon Simon Green/William E. Paterson (Hrsg.), Semisover-eignty Revisited: Governance, Institutions and Policies inUnited Germany.

3 Aus Politik und Zeitgeschichte B 43 / 2003

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kaum der Erwähnung bedarf. Wie in der altenBundesrepublik ist Regieren auf Bundesebeneauch im vereinigten Deutschland praktisch nur inKoalitionen möglich. Das „klassische“ Koalitions-format in der Bundesrepublik ist trotz gelegentli-cher Spekulationen über die Bildung einer „gro-ßen Koalition“ die kleine Koalition (Kanzlerparteiplus Juniorpartner) geblieben. Die Vorherrschaftvon Koalitionsregierungen auf Bundesebene ist inhohem Maße ein Spiegel der Kräfteverteilungenim Parteiensystem, obwohl hierfür vereinzelt auchtief verwurzelte politisch-kulturelle Vorbehaltegegenüber der möglichen Alternative von Ein-parteien-Minderheitsregierungen verantwortlichgemacht wurden.7

Die Kontinuität des Parteiensystems, die auf dergouvernementalen Ebene reflektiert wird, istjedoch zum Teil nur eine scheinbare. Gegenüberden achtziger Jahren gibt es in der Berliner Re-publik deutliche Veränderungen. Zu nennen isthier zunächst der offensichtliche Verlust einerstrukturellen Mehrheit zugunsten der Christdemo-kratie, die zu den zentralen Charakteristika desParteiensystems der alten Bundesrepublik gehör-te.8 Hinzu kommt die gewachsene Bipolarisierungdes Parteiensystems; eine strukturelle Konstel-lation, in der es zwei in etwa gleich starke Partei-formationen – die eine links, die andere rechts vonder Mitte – gibt. Nach Einschätzung einiger Beob-achter gibt es mittlerweile sogar Anzeichen dafür,dass es sich bei der Verbindung von Rot-Grün,über das Wahlkampfverhalten der Akteure hinaus,um ein immer fester zusammenwachsendes unddauerhaftes Bündnis handelt.9 Nach den erstendrei gesamtdeutschen Wahlen wurde die stärkersymmetrische Konstellation zwischen den „bürger-lichen“ und den links von der Mitte angesiedeltenParteien auf parlamentarischer Ebene jeweilsnoch durch die vergleichsweise starke Repräsen-tanz der als „nicht koalitionsfähig“ erachtetenPDS modifiziert. Dies hat sich durch die Bundes-tagswahl vom September 2002 und die nachfolgen-den Entwicklungen geändert. Die Repräsentati-

onsstärke der PDS im 15. Deutschen Bundestagbeträgt gerade einmal 0,3 Prozent der Sitze. Dieschwere Führungskrise der PDS während derersten Hälfte des Jahres 2003 hat dazu beigetra-gen, die strukturelle Wettbewerbsfähigkeit derPartei eher noch zu verschlechtern als zu verbes-sern.

Das im hier gegebenen Zusammenhang wichtigsteMoment des Wandels im Parteiensystem betrifftjedoch die parlamentarischen Mehrheitsverhält-nisse. Die Ergebnisse der Bundestagswahlen von1994 und 2002 waren – hinsichtlich des prozentu-alen Mandatsanteils der aus der jeweiligen Wahlhervorgehenden Regierungsparteien – die knapp-sten in der Geschichte der Bundesrepublik seit1949. Nach der Bundestagswahl vom September2002 schrumpfte die Mandatsdifferenz zwischenRegierungs- und Oppositionsfraktionen auf ledig-lich neun Sitze zusammen. Ohne den Gewinn vonÜberhangmandaten wäre die Mehrheit für dieRegierung von Gerhard Schröder sogar noch einwenig schmaler ausgefallen. In einer nach demMehrheitsprinzip funktionierenden parlamentari-schen Demokratie wie der Bundesrepublik sindsehr knappe parlamentarische Mehrheiten stetsmit der Gefahr eines Verlusts der politischenHandlungsfähigkeit der Regierung verbunden. Beiaußergewöhnlichen internationalen Herausforde-rungen und innenpolitischen Belastungen – zudenen die jüngste Vergangenheit gezählt werdenkann – gilt dies in besonderem Maße. Der Ent-schluss von Bundeskanzler Schröder, die parla-mentarische Entscheidung über den Antiterror-einsatz der Bundeswehr in Afghanistan im Herbst2001 mit einer Vertrauensfrage gemäß Art. 68 GGzu verbinden, symbolisiert die gewachsenenAnforderungen an das parlamentarisch-gouverne-mentale „Mehrheitsmanagment“ über den betref-fenden Einzelfall hinaus.10

Interessengruppen

In eine ähnliche Richtung weisen auch die jünge-ren Entwicklungen im Bereich der Interessenpoli-tik. Wie in allen westlichen Demokratien ist es inden vergangenen Jahrzehnten auch in der Bundes-republik zu einer deutlichen Zunahme von gesell-schaftlichen Akteuren gekommen, deren Ziel esist, Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussenoder weitgehend autonom zu treffen. Seitens derpolitischen Soziologie wurden diese Veränderungs-prozesse unter dem Stichwort der „Netzwerkge-sellschaft“ diskutiert. Die autopoietischen Radi-kalentwürfe der Bielefelder Schule – nach der sich

7 Vgl. Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bun-desstaat. Regelsysteme und Spannungslagen im In-stitutionengefüge der Bundesrepublik Deutschland, Opladen19982, S. 195f.8 Bis zur deutschen Vereinigung gab es nur eine einzigeBundestagswahl (1972), bei der die SPD ein besseres Wahl-ergebnis erzielte als die CDU/CSU. Dem steht die aus Sichtder Sozialdemokraten deutlich verbesserte Bilanz der jün-geren Vergangenheit gegenüber. Während die SPD bei derBundestagswahl 1998 klar stärkste Partei wurde, lagen SPDund CDU/CSU bei der Wahl vom September 2002 zumindestexakt gleichauf. Aufgrund eines Vorsprungs bei der Vergabevon Überhangmandaten stellte die SPD nach beiden Wahlendie stärkste Fraktion im Deutschen Bundestag.9 Vgl. Günter Bannas, Unter Dach und Fach, in: Frank-furter Allgemeine Zeitung vom 16. Oktober 2002, S. 1.

10 Anmerkung der Redaktion: Siehe zur Frage des politi-schen Koalitionsmanagements auch den Beitrag von SabineKropp in dieser Ausgabe.

4Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/ 2003

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weite Teile des Systems selbst steuern und demStaat bestenfalls die Rolle einer „Supervisionsin-stanz“ zukommt11 – treffen empirisch auf die Bun-desrepublik sicherlich ebenso wenig zu wie aufjede andere westeuropäische Demokratie. Selbstmoderatere Szenarien aus der Feder unterschied-licher „Steuerungsskeptiker“ erscheinen empirischkaum haltbar: Weder ist die Gesetzgebung als poli-tisches Steuerungsinstrument vollständig obsoletgeworden noch ist der Staat zu einem lediglichgleichberechtigten Spieler innerhalb eines nachallen Seiten offenen Entscheidungssystems herab-gesunken.12 Die analytische Unterscheidung zwi-schen einem Entscheidungssystem und einem Ein-flusssystem ist nach wie vor sinnvoll,13 und vieleder von den gesellschaftlichen Akteuren (mit)ge-prägten Entscheidungsprozesse finden zumindest„im Schatten der Hierarchie“ (Fritz W. Scharpf)des Staates statt, welcher als einziger über diewichtige Ressource der Rechtsetzungsfähigkeitverfügt.

Graduelle Veränderungen sind jedoch unüberseh-bar. Selbst Vertreter der klassischen, rechtswissen-schaftlich dominierten Gesetzgebungslehre habenvon der Idee eines zentralen, verfassungsrechtlichberufenen Gesetzgebers mittlerweile Abschiedgenommen und diese durch die Vorstellung einer„Instanzenvielfalt in der offenen Gesellschaftder Gesetzgeber“14 ersetzt; damit korrespondierteine stärkere Fragmentierung des Entscheidungs-systems auch im Implementationsstadium desGesetzgebungsprozesses. Vor diesem Hintergrunderscheint die relative Schwächung der etabliertenGroßverbände (vor allem der Gewerkschaften)gegenüber dem Staat – als Folge anhaltender Mit-gliederverluste und schwindender Loyalitätensowie gewachsener verbandsinterner Verteilungs-kämpfe und zwischenverbandlicher Konkurrenz15

– aus Sicht der regierenden Parteien nur als einmäßiger Gewinn. Die vorübergehende Wiederent-deckung tripartistischer Regulierungsmuster, vor

allem in Form des mittlerweile gescheiterten„Bündnisses für Arbeit“16, und der verstärkte Ein-satz von Expertenkommissionen und -räten seitensder Regierung Schröder lässt sich am ehesten alsein strategischer Versuch bewerten, die gewachse-nen Restriktionen bezüglich des klassisch-hierar-chischen Steuerungspotentials des Staates durchdie Inanspruchnahme einer Schlichtungs- undModerierungsfunktion jedenfalls teilweise zu kom-pensieren.17

Das föderative System

Zu den klassischen Strukturen des deutschenRegierungssystems, welche die Reichweite derEntscheidungsmacht von Bundesregierungen deut-lich einschränken, gehört von jeher der föderativeStaatsaufbau. Hervorgehoben seien hier aus-schließlich einige der jüngeren Veränderungen, dieeinen signifikanten Einfluss auf den Handlungs-spielraum parlamentarischer Mehrheiten auf Bun-desebene haben. Zu den diesbezüglich erwäh-nenswerten Kennzeichen des Föderalismus imvereinigten Deutschland gehört zunächst die deut-lich gewachsene Vielfalt von Parteikoalitionen aufLänderebene. Zu Beginn des Jahres 2003 gab esnicht weniger als acht in parteipolitischer Hinsichtunterschiedlich zusammengesetzte Landesregie-rungen. Von den 16 Regierungen auf Landesebenewiesen nur fünf exakt die parteipolitische Zusam-mensetzung entweder der Bundesregierung oderdes „bürgerlichen“ Oppositionslagers (CDU/CSUund FDP) auf Bundesebene auf; bei allen anderenhandelte es sich um Alleinregierungen oder Partei-enbündnisse, für die es auf Bundesebene kein Pen-dant gibt.

In der Kombination mit den extrem unterschiedli-chen finanziellen Leistungsgrenzen der Länder18

hat die wachsende Vielfalt an Regierungskoali-tionen indirekt – und dies ist im hier interessie-renden Zusammenhang entscheidend – auch dieFunktionsweise des Bundesrates verändert. Seinegezielte parteipolitische Instrumentalisierung –eine in den Lehrbüchern zum deutschen Regie-

11 Vgl. grundlegend Niklas Luhmann, Soziale Systeme,Frankfurt/M. 1984; speziell zur Idee der Supervision HelmutWilke, Supervision des Staates, Frankfurt/M. 1997.12 Vgl. Klaus von Beyme, Der Gesetzgeber. Der Bundestagals Entscheidungszentrum, Opladen 1997.13 Vgl. Thomas König, Die Bedeutung von Politik-Netz-werken in einem Modell politischer Entscheidung und poli-tisch-privater Einflussnahme, in: Journal für Sozialforschung,33 (1993), S. 343 – 367.14 Helmuth Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parla-mentarischer Gesetzgebung – besonders des 9. DeutschenBundestages (1980–1983), Berlin 1988, S. 266.15 Vgl. Thomas von Winter, Verbändemacht im ko-operativen Staat, in: Andrea Gourd/Thomas Noetzel (Hrsg.),Zukunft der Demokratie in Deutschland, Opladen 2001,S. 211–234. Zu einer geradezu symbolischen Demonstrationdes Machtverlusts der deutschen Gewerkschaften geriet dieNiederlage der IG Metall im Arbeitskampf um die 35-Stun-den-Woche im Osten Deutschlands Ende Juni 2003.

16 Vgl. Wolfgang Streeck, No Longer the Century of Cor-poratism. Das Ende des „Bündnisses für Arbeit“, (MPIfGWorking Paper 03/04), Köln Mai 2003.17 Von einer „Präsidentialisierung“ des Regierens in derBundesrepublik lässt sich bei Anlegung sinnvoller Bewer-tungsmaßstäbe hingegen kaum sprechen. Zur Kritik ent-sprechender Deutungsversuche vgl. Ludger Helms, GerhardSchröder und die Entwicklung der deutschen Kanzlerschaft,in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 11 (2001), S. 1497–1517.18 Vgl. Rainer-Olaf Schultze, Wieviel Asymmetrie verträgtder Föderalismus?, in: Dirk-Berg Schlosser/Gisela Riescher/Arno Waschkuhn (Hrsg.), Politikwissenschaftliche Spiege-lungen. Festschrift für Theo Stammen, Opladen 1998, S. 199–216.

5 Aus Politik und Zeitgeschichte B 43 / 2003

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rungssystem vor allem den Oppositionsparteienunterstellte Strategie – ist angesichts der gestiege-nen Zahl unterschiedlicher Koalitionsformate undder starken finanziellen Abhängigkeit der ärmerenLänder vom Bund schwieriger geworden. DieEigeninteressen der Länder haben gegenüber par-teipolitischen Motiven des Abstimmungsverhal-tens im Bundesrat relativ an Bedeutung hinzuge-wonnen. Das bedeutet: Für Regierungen ohneeigene Mehrheit im Bundesrat wird das Erlangeneiner Gesetzgebungsmehrheit in Bundestag undBundesrat – unter sonst gleichen Bedingungen –dadurch potentiell erleichtert. Umgekehrt ist esfür eine Opposition mit starker Repräsentanz inden Ländern und im Bundesrat vergleichsweiseschwerer, ihre eigenen Reihen – trotz strategischer„Aufweichungsversuche“ des Bundes – geschlos-sen zu halten. Wichtige Beispiele für die Möglich-keit, dass parteipolitische Fronten trotz großerKraftanstrengungen der in Opposition stehendenBundespartei(en) als Folge attraktiver finanziellerLockangebote des Bundes an einzelne Länder„einbrechen“ können, finden sich in der 14. Wahl-periode des Deutschen Bundestages (1998–2002)vor allem auf dem Gebiet der Steuer- und Renten-reform.19

Diese Dynamisierung des Kräftespiels im födera-tiven System des vereinigten Deutschland gingjedoch mit beträchtlichen finanziellen Belastungeneinher, die den Handlungsspielraum der Bundesre-gierungen von anderer Seite her einschränken.Ungleich bedeutender als die für den gelegent-lichen „Stimmenkauf“ bei einzelnen Bundesrats-entscheidungen zu leistenden Zahlungen des Bun-des waren die enormen finanziellen Kosten derdeutschen Einheit, die seit 1990 zu einem im inter-nationalen Vergleich überdurchschnittlichenAnstieg der Staatsverschuldung in der Bundesre-publik führten. Sie wurden vor allem vom Bundgetragen.20 Auch jüngere Entwicklungen bestäti-gen diesen Trend. Die im Juni 2001 vereinbarteNeuregelung des horizontalen Finanzausgleichs abdem Jahre 2005 wurde nicht zuletzt möglich, weildie finanziellen Kosten der Reform auf den Bundabgewälzt wurden.21

Bundesverfassungsgericht und Bundesbank

Auf zwei anderen Feldern – der Verfassungsge-richtsbarkeit und der Geldpolitik – lässt sich aufden ersten Blick eine deutliche Schwächung ausge-rechnet von zwei der historisch schwergewichtigs-ten potentiellen „Vetospieler“ deutscher Regie-rungen erkennen. Sowohl Bundesbank als auchBundesverfassungsgericht haben im Zuge des fort-schreitenden europäischen Integrationsprozessesihre traditionelle Machtposition im deutschenRegierungssystem mehr oder minder deutlich ein-gebüßt. Dies gilt vor allem für die Bundesbank seitder „Wachablösung“ durch die Europäische Zen-tralbank im Gefolge der Euro-Einführung. Es giltin geringerem Maße, aber doch zumindest derTendenz nach, auch für die Rolle des Bundesver-fassungsgerichts, dessen exklusiver Kompetenz-bereich gegenüber demjenigen des EuropäischenGerichtshofs in den vergangenen Jahren merklichzusammengeschmolzen ist.22

Zweifelsohne hat sich der strukturelle Handlungs-spielraum deutscher Bundesregierungen durch dieSupranationalisierung der Funktionen von Bun-desbank und Bundesverfassungsgericht nichtgerade vergrößert. Die alten mächtigen „Vetospie-ler“ sind vielmehr durch neue, von der Bundesre-gierung allein schon hinsichtlich der Elitenrekru-tierung noch unabhängigere und überdies wenigeram speziellen Wohl der Bundesrepublik orien-tierte potentielle „Vetoakteure“ ersetzt worden.Allerdings wird man einräumen müssen, dass Bun-desregierungen auf den Feldern der Geldpolitikund der Verfassungsgerichtsbarkeit ohnehin nichtsehr viel an Handlungsmacht zu verlieren hatten.Wie historische Bestandsaufnahmen belegen, warder Einfluss von Regierungen auf die Entschei-dungen von Bundesbank und Bundesverfassungs-gericht alles in allem stets gering. Dies gilt ins-besondere für die Geschichte von Konfliktenzwischen Bundesregierung und Bundesbank, wel-che durch zahlreiche Niederlagen und selteneErfolge der Regierung gekennzeichnet ist. NachEinschätzung einiger Beobachter war das hartnä-

19 Vgl. Ludger Helms, Politische Opposition. Theorie undPraxis in westlichen Regierungssystemen, Opladen 2002,S. 61f.20 Vgl. Oliver Schwinn, Die Finanzierung der deutschenEinheit. Eine Untersuchung aus politisch-institutio-nalistischer Perspektive, Opladen 1997.21 Vgl. Ludger Helms, Strukturmerkmale und Entwick-lungsdynamik des deutschen Bundesstaates im inter-nationalen Vergleich, in: Zeitschrift für Politik, 49 (2002),S. 125–148, hier S. 136–137. Dabei sind die Restriktionengegenüber einer übermäßigen Staatsverschuldung des Bun-des in den vergangenen Jahren stärker geworden. So gibt es inGestalt des so genannten „Stabilitätspaktes“ seit Anfang derneunziger Jahre für die Bundesrepublik wie für die anderen

Mitglieder der europäischen Gemeinschaftswährung – zu-sätzlich zu den traditionellen rechtlichen und politischenSchranken uferloser Verschuldung (Art. 115,1 GG) – nunauch eine internationale rechtliche und politische Barriere.Selbst wenn skeptische Beobachter mit ihrer EinschätzungRecht behalten sollten, dass die vorgesehenen Sanktionen beiVerstößen gegen die Regeln des „Stabilitätspaktes“ praktischkaum umsetzbar seien, vermag die bloße Existenz dieses in-ternationalen Referenzrahmens den Oppositionsparteien inder innenpolitischen Auseinandersetzung zweifelsohne alswirkungsvoller Verstärkungseffekt öffentlicher Kritik an derRegierung zu dienen.22 Vgl. Rainer Wahl, Das Bundesverfassungsgericht imeuropäischen und internationalen Umfeld, in: Aus Politikund Zeitgeschichte (APuZ), B 37–38/2001, S. 45–54, hierS. 51–53.

6Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/ 2003

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ckige Festhalten der Bundesbank an ihrem zinspo-litischen Kurs ein wesentlicher Grund für denMachtverlust von nicht weniger als drei Kanzlernder Bundesrepublik.23 Auch der gezielte und ein-seitige parteipolitische Einfluss von Regierungund Parlamentsmehrheit auf die Rechtsprechungs-praxis des Bundesverfassungsgerichts war – imVergleich insbesondere zu den USA – hierzulandeebenfalls schon immer sehr mäßig ausgeprägt.Dafür war nicht nur das hoch informalisierte undim Ergebnis streng proporzorientierte Selektions-verfahren von Richtern verantwortlich.24 Danebengab und gibt es ein insgesamt sehr hohes Maß anparteipolitischer Unabhängigkeit der Richter,welches zuweilen zu Enttäuschungen auf Seitender parteipolitischen Rekrutierungseliten geführthat, dem gesamtgesellschaftlichen Ansehen desGerichts hingegen zweifelsohne zugute gekommenist.25

Die Rolle der Medien

Maßgeblich verändert haben sich in den vergange-nen Jahren nicht zuletzt die Strukturen politischerKommunikation in der Bundesrepublik – einBereich, der in Katzensteins Untersuchung ausden achtziger Jahren keine Rolle spielt, der jedochso wichtig geworden ist, dass er hier berücksichtigtwerden soll. Grundlage der veränderten Bedin-gungen politischer Kommunikation in der Bundes-republik des frühen 21. Jahrhunderts sind signifi-kante Wandlungen des Mediensystems bzw. derRolle der Medien im politischen System.26 In die-sem Zusammenhang wurde von der Heraus-bildung einer „Mediengesellschaft“ gesprochen,die durch mindestens die folgenden fünf Charak-teristika gekennzeichnet sei: (1) eine quantitativeund qualitative Ausbreitung der publizistischenMedien, (2) die Entstehung neuer Medienformen(wie die Netzwerkmedien), (3) eine deutlicheZunahme der Vermittlungsleistung und -geschwin-digkeit von Informationen durch Medien, (4) eineimmer stärkere Durchdringung aller gesellschaft-lichen Bereiche durch die Medien („Medialisie-rung“) sowie (5) eine angesichts hoher Beach-tungs- und Nutzungswerte deutlich gestiegene

gesamtgesellschaftliche Aufmerksamkeit und An-erkennung der Medien.27

Entscheidend ist im hier interessierenden Zusam-menhang, dass die Massenmedien im Kontext der„Mediengesellschaft“ in den vergangenen Jahrenzu einem eigenständigen politischen Akteur aufge-stiegen sind, der durchaus die Qualitäten eines„Vetospielers“ von Regierungen entfalten kann.28

Wichtig hierfür waren auch Faktoren, die in deroben gegebenen Definition von „Mediengesell-schaft“ noch gar nicht berücksichtigt sind. Dazugehört insbesondere die gewachsene ökonomischeOrientierung des Mediensystems, aufgrund dererzum einen die politisch-rechtlichen Gestaltungs-und Einflussmöglichkeiten der staatlichen Akteureauf die Medien abgenommen haben und sich zumanderen die Orientierung der Medien aufbestimmte Gruppen und politische Werte deutlichabgeschwächt hat.29 Beide Entwicklungen sinddafür verantwortlich, dass die Medien in der Poli-tikvermittlung zunehmend eigenständig agierenund dabei gegebenenfalls durchaus auch in dieRolle eines neuartigen, einflussreichen „Vetospie-lers“ von Regierungen schlüpfen können.

Dieser Strukturwandel im Verhältnis Staat-Me-dien-Bürger hat zu grundlegend veränderten Be-dingungen des Regierens in der Bundesrepublikgeführt. Darstellungspolitik ist dadurch zwar nichtvollständig an die Stelle von Entscheidungspolitikgetreten. Professionelles Medienmanagement istunter den Bedingungen medialer Allgegenwartaber ohne Zweifel zu einem konstitutiven Teil desRegierungsprozesses geworden. Dadurch sindRessourcen, die ansonsten für die Wahrnehmungder „klassischen“ Regierungsaufgaben verwendetwerden könnten, anderweitig gebunden. Die dras-tisch gewachsene Personalisierung von Politik30 ist

23 Vgl. David Marsh, The Bundesbank: The Bank thatRules Europe, London 1992, S. 170.24 Vgl. Ludger Helms, Entwicklungslinien der Verfas-sungsgerichtsbarkeit in der parlamentarischen Demokratieder Bundesrepublik Deutschland, in: Eckhard Jesse/KonradLöw (Hrsg.), 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Berlin1999, S. 141–164, hier S. 147f.25 Vgl. Peter Häberle, Die Verfassungsbeschwerde imSystem der bundesdeutschen Verfassungsgerichtsbarkeit, in:Jahrbuch des öffentlichen Rechts, 45 (1997), S. 89–135, hierS. 93.26 Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu auch den Bei-trag von Ulrich Sarcinelli in dieser Ausgabe.

27 So der Kriterienkatalog bei Otfried Jarren, „Medien-gesellschaft“ – Risiken für die politische Kommunikation, in:APuZ, B 41–42/2001, S. 10–19, hier S. 11.28 Vgl. in diesem Sinne auch Ralf Dahrendorf, Regie-rungen ohne Opposition, in: Süddeutsche Zeitung vom14. November 2002, S. 2.29 Vgl. Otfried Jarren/Patrick Donges, Die Mediengesell-schaft als Herausforderung für die „Berliner Republik“, in:Roland Czada/Hellmut Wollmann (Hrsg.), Von der Bonnerzur Berliner Republik. 10 Jahre Deutsche Einheit, Opladen2000, S. 363–381, hier S. 366.30 Diese ist – trotz vielfacher gegenteiliger Behauptungen –eher in der Tagespolitik als auf der Ebene von Wahlent-scheidungen zu beobachten. Im Vorfeld der Bundestagswahl2002 gaben jedenfalls 64 Prozent der Befragten an, dass siedie parteipolitische Zusammensetzung der Regierung fürwichtiger erachteten als die „Kanzlerfrage“. Vgl. For-schungsgruppe Wahlen, Bundestagswahl. Eine Analyse derWahl vom 22. September 2002. Berichte der Forschungs-gruppe Wahlen e. V., Nr. 108, Mannheim 2002, S. 36–37. Vgl.zu diesem Themenkomplex aus vergleichender Perspektivejetzt Anthony King (Hrsg.), Leaders’ Personalities and theOutcomes of Democratic Elections, Oxford 2002.

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das vielleicht greifbarste Phänomen der diesbezüg-lichen Veränderungen. Gleichwohl ist darauf hin-zuweisen, dass die zunehmende Konzentration deröffentlichen Aufmerksamkeit auf einzelne Spit-zenpolitiker – zumal den Regierungschef – nichtausschließlich ein Ergebnis veränderter Medienbe-richterstattung ist, sondern in Form des rasan-ten Bedeutungszuwachses der weltweiten „Gipfel-diplomatie“ auch einen wichtigen materiellenAnsatzpunkt findet. Hinzu kommen drastisch ver-kürzte Entscheidungsfristen der Politik in der„Mediengesellschaft“, deren Effekte nicht nur aufder Ebene des politischen Prozesses, sondernpotentiell auch auf der Ebene materieller Politikzum Tragen kommen. Der „trial-and-error-approach“ der Regierung Schröder, wie ihn einigegenannt haben, mag andere Ursachen haben; erwurde durch die Gesetzmäßigkeiten der „Medien-gesellschaft“ jedoch zweifelsohne strukturell be-günstigt und potenziert.

Kontinuität und Wandelparlamentarischer Regierung in

der Bundesrepublik

Eine Bestandsaufnahme der jüngeren Entwicklun-gen in Deutschlands „semisouveränem Staat“ ist –ungeachtet der in diesem Beitrag vorherrschendenKonzentration auf die wichtigsten Veränderungen– durch Wandel und Kontinuität gekennzeichnet.Erhalten geblieben ist die in wesentlichen Teilenbereits im Grundgesetz angelegte und durch viel-fältige politische und politisch-kulturelle Faktorenbefestigte ausgeprägte Machtteilung im deutschenRegierungssystem. Gemeinsam mit den USA undder Schweiz verkörpert die Bundesrepublik in derFamilie der westlichen Länder nach wie vor einenExtremfall von „institutionellem Pluralismus“.31

Auch einige der traditionellen Unterschiede zwi-schen der Bundesrepublik und den beiden erwähn-ten Ländern – darunter zumindest die ungleichgrößere Bedeutung des freien Marktes in denUSA und die schon aufgrund ihrer geringenGröße viel enger geknüpften Entscheidungsnetz-werke in der Schweiz – sind erhalten geblieben.32

Unterhalb dieser Ebene von prinzipieller Konti-nuität sind unterschiedliche Dimensionen vonWandel, wie sie in diesem Beitrag beschriebenwurden, jedoch unverkennbar. In der Summe derEntwicklungen lässt sich von einer weiter reduzier-ten innenpolitischen Handlungsfähigkeit undGestaltungsmacht parlamentarischer Mehrheitenin der Bundesrepublik sprechen.33 Dies gilt insbe-sondere hinsichtlich des verbleibenden politisch-gesellschaftlichen Bereichs, in dem die Regierungund die sie tragenden Mehrheitsfraktionen auto-nom handeln und hierarchisch regieren können.In diesem Sinne ist die Bundesrepublik heutesicherlich in noch höherem Maße ein „semi-souveräner Staat“ als in den vergangenen Jahr-zehnten. Wie Manfred G. Schmidt jüngst gezeigthat, ist effektives Regierungshandeln beinahenur noch in Ausnahmesituationen oder auf derGrundlage strategisch besonders geschicktenAgierens möglich. Es ist zudem durch ein hohesMaß an unerwünschten Folgekosten gekenn-zeichnet. Zu diesen gehören gegebenenfalls einübermäßiger Einfluss nicht legitimierter Sonder-interessen (als Preis eines hochgradig informali-sierten Entscheidungsprozesses) oder eine seg-mentierte Problembearbeitung und eine weitereErhöhung der „Erblast“ der Politik (als poten-tieller Negativeffekt einer stark klientelbezoge-nen Politik).34

Bemerkenswert ist, wie wenig die deutlich gestie-gene Medienpräsenz im Regierungssystem zurErhöhung von Transparenz und Nachvollziehbar-keit des Entscheidungsprozesses beiträgt. Insge-samt scheint es vielmehr so zu sein, dass die viel-fältigen Mechanismen der „Mediengesellschaft“mit der ihr eigenen starken Konzentration auf ein-zelne Persönlichkeiten – nicht zuletzt den ver-meintlich allmächtigen Regierungschef – mehrdazu angetan sind, den beschriebenen Wandel desRegierungssystems zu verschleiern als adäquat zureflektieren.

31 Josep M. Colomer, Introduction, in: ders. (Hrsg.), Poli-tical Institutions in Europe, London–New York 1996, S. 1–17, hier S. 9.32 Für eine vergleichende Bestandsaufnahme der insti-tutionellen Rahmenbedingungen des Regierens in derBundesrepublik vgl. Ludger Helms, Regieren unter denBedingungen des „institutionellen Pluralismus“: ein deutsch-

amerikanischer Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift,44 (2003), S. 66–85.33 Dies gilt selbst dann, wenn man davon ausgeht, dass derExekutive im Zuge einer fortschreitenden Internationalisie-rung von Politik neue Handlungs- und Gestaltungsoptionenzuwachsen, die auch auf den innenpolitischen Bereich aus-strahlen. Vgl. hierzu etwa Andrew Moravcsik, Warum dieEuropäische Union die Exekutive stärkt: Innenpolitik undinternationale Kooperation, in: Klaus Dieter Wolf (Hrsg.),Projekt Europa im Übergang, Baden-Baden 1997, S. 211–269.34 Vgl. Manfred G. Schmidt, Politiksteuerung in der Bun-desrepublik Deutschland, in: Frank Nullmeier/Thomas Sa-retzki (Hrsg.), Jenseits des Regierungsalltags. Strategiefähig-keit politischer Parteien, Frankfurt/M. – New York 2002,S. 23–38, hier S. 33–36.

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Julia von Blumenthal

Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen

Kommissionen und Konsensrunden

Als „Führung im Konsens“ charakterisierte FrankWalter Steinmeier, Chef des Bundeskanzleramtes,den Regierungsstil der rot-grünen Koalition. MitHilfe von auf Zeit eingerichteten Kommissionenund Räten werde „Konsenssuche“ zu „einem dy-namischen Prozess, in dessen Verlauf man traditio-nelle Blockaden überwindet“.1 Bundestagspräsi-dent Wolfgang Thierse (SPD) pflichtete ihm bei:Die Kommissionen seien der richtige Weg, umeinen breiteren gesellschaftlichen Konsens undeine gleichmäßige Lastenverteilung zu erreichen;zudem werde so „hoch spezialisierter Sachver-stand“ für den politischen Entscheidungsprozessmobilisiert.2 Kritiker hingegen monierten, dass diezahlreichen von der Regierung Schröder einberu-fenen Kommissionen und Konsensrunden zu einerEntmachtung des Parlaments führten und denRegierungsprozess undurchschaubar machten. Sowarnte der Präsident des Bundesverfassungsge-richts, Hans-Jürgen Papier, „die Verlagerungwesentlicher Teile staatlicher Politik in verschie-dene Formen einer Kooperation mit gesellschaftli-chen und wirtschaftlichen Verbänden“ könne zueiner Gefahr für das parlamentarische Regierungs-system der Bundesrepublik werden.3

Auch wenn die intensive öffentliche Debatte überdie Gefahr einer „Entparlamentarisierung“ einenanderen Eindruck erweckt, sind von der Regie-rung4 initiierte Kommissionen und Konsensrundenkein neues Phänomen.5 Dabei lassen sich nach den

konstitutionellen Rahmenbedingungen ihrer Ent-stehung und dem Kreis der Beteiligten drei For-men unterscheiden:6

1) Unter den Begriff pluralistischer Korporatis-mus werden die Konsensrunden gefasst, indenen der Staat/die Regierung in Verhandlun-gen mit Interessenverbänden tritt.7 In der Ver-fassung sind solche Runden nicht vorgesehen,die Verhandlungen finden im Wesentlicheninformell statt. Ihre Einrichtung beruht auf derÜberlegung, im Konsens mit den beteiligtenVerbänden bessere Lösungen zu erreichen alsim Wege einseitiger Politikgestaltung. JüngereBeispiele sind das Bündnis für Arbeit, dieGespräche der Bundesregierung mit den Ver-tretern der Energiewirtschaft, die zum „Atom-konsens“ führten, sowie die Vereinbarung mitden Spitzenverbänden der Privatwirtschaftüber Maßnahmen zur Förderung der Chancen-gleichheit von Frauen.

2) Die zweite Form, Kommissionen, die von derRegierung einberufen werden und denen vor-rangig Wissenschaftler angehören, sind zunächst

1 Frank Walter Steinmeier, Konsens und Führung, in: FranzMüntefering/Matthias Machnig (Hrsg.), Sicherheit im Wan-del. Neue Solidarität im 21. Jahrhundert, Berlin 2001, S. 272.2 Wolfgang Thierse, Eine Runde der Abnicker? Zum an-geblichen und tatsächlichen Bedeutungsverlust des Parla-ments, in: Frankfurter Rundschau (FR) vom 15. Juli 2001,S. 6.3 Hans-Jürgen Papier, Reform an Haupt und Gliedern.Eine Rede gegen die Selbstentmachtung des Parlaments, in:Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 31. Januar 2003,S. 8.4 Bei den vom Bundestag eingesetzten Enquete-Kommis-sionen, in denen Abgeordnete gemeinsam mit Experten be-raten und Berichte zu bestimmten Themen erstellen, stelltsich die Gefahr der „Entparlamentarisierung“ nicht, da sie inder Verfahrenshoheit des Parlaments bleiben; vgl. Ralf Al-tenhof, Die Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundes-tages, Wiesbaden 2002.5 Im Gesundheitswesen existiert seit mehr als 30 Jahren dieso genannte „konzertierte Aktion“. Unter gleichem Namenfanden bereits in den siebziger Jahren Gespräche zwischen

Arbeitgebern, Gewerkschaften und Regierung statt. Für die13. Wahlperiode (1990–1994) sind in einem Bericht der Bun-desregierung an den Bundestag 127 Beiräte und Sach-verständigenkommissionen beim Bundeskanzleramt und denBundesministerien nachgewiesen. Vgl. Zweiter Bericht derBundesregierung über den Anteil von Frauen in wesentlichenGremien im Einflussbereich des Bundes vom 20. Mai 1998,Bundestagsdrucksache 13/10761, S. 6.6 Die Bezeichnung der Runden ist vielfältig und folgt kei-ner Systematik. Zum Zweck der besseren Lesbarkeit werdenin diesem Text nur „Konsensrunden“ und „Kommissionen“unterschieden. Die folgende Typologie orientiert sich an derUnterscheidung verschiedener Ausprägungen der Verhand-lungsdemokratie; vgl. Roland Czada, Konkordanz, Korpora-tismus und Politikverflechtung. Dimensionen der Verhand-lungsdemokratie, in: Everhard Holtmann/Helmut Voelzkow,Zwischen Wettbewerbs- und Verhandlungsdemokratie. Ana-lysen zum Regierungssystem der Bundesrepublik Deutsch-land, Wiesbaden 2000.7 Der Begriff „pluralistischer Korporatismus“ hebt hervor,dass es sich hierbei nicht ausschließlich um dreiseitige Ver-handlungen zwischen Staat, Arbeitgeberverbänden und Ge-werkschaften handelt, sondern um ein breites Spektrum angesellschaftlichen Interessen. Damit verbindet sich die posi-tive Vorstellung einer Ausweitung von Beteiligung; vgl. Ed-win Czerwick, Verhandlungsdemokratie. Zur Überwindungvon Politikblockaden, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 9(1999) 2, S. 415–438, S. 424 f.

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Instrumente der Politikberatung.8 Mit ihrerHilfe soll externer Sachverstand für die Regie-rung nutzbar gemacht werden. Wie die aktuel-len Beispiele der Zuwanderungskommission,der Rürup-Kommission(en) sowie der Hartz-Kommission zur Arbeitsmarktreform zeigen,handelt es sich in vielen Fällen jedoch nicht umreine Expertenkommissionen; vielmehr sind anden Gremien auch Interessengruppen sowiegesellschaftliche Vereinigungen wie die Kirchenbeteiligt. Es ist zu fragen, welche Wirkungendiese Kommissionen über ihre Beratungsfunk-tion hinaus auf den Entscheidungsprozess inRegierung und Parlament entfalten.

3) Von diesen beiden Formen sind Konsensge-spräche zwischen den Koalitionsparteien imBund und der größten Oppositionspartei zuunterscheiden. Hierbei handelt es sich in denmeisten Fällen um Folgen der „konstitutionel-len Politikverflechtung“9, welche die Regierungim Bund in ihrer Möglichkeit begrenzt, miteigener Mehrheit Gesetze zu verabschieden.Dies gilt für Verfassungsänderungen sowie fürzustimmungspflichtige Gesetze immer dann,wenn in beiden Kammern unterschiedlicheMehrheitsverhältnisse herrschen. InformelleVerhandlungen, wie die im Juli 2003 geführtenKonsensgespräche zur Gesundheitsreform,werden hier dem formellen Gesetzgebungsver-fahren vorgeschaltet.10 Diese Art von Konsens-gesprächen zwischen den Parteien soll hiernicht weiter analysiert werden, da die Aus-gangslage für ihre Einsetzung eine andere istals bei den zuvor genannten Formen, die prinzi-piell von einer Regierung freiwillig gewähltwerden. Hier gilt: „Die Alternative zu Ver-handlungen ist die Nichtentscheidung.“11

Aushöhlung derparlamentarischen Demokratie

Die Entscheidungsvorbereitung durch Experten-kommissionen und in korporatistischen Konsens-runden wird als Teil einer allgemeinen Tendenzzur Informalisierung und Entparlamentarisierung

kritisiert.12 Die verfassungsrechtliche Kritik knüpftdaran an, dass das förmliche Rechtssetzungsverfah-ren in einem Ausmaß inhaltlich im Voraus festge-legt wird, dass „der Form das materielle Substratentzogen ist, weil die politischen Weichenstellun-gen bereits früher und außerhalb des Parlamentserfolgt sind“13. Dadurch werden demokratischeGrundprinzipien berührt, die in der repräsen-tativen parlamentarischen Demokratie ihren Ortwesentlich im Parlament finden: politische Verant-wortung, Transparenz und Öffentlichkeit sowiepolitische Beteiligung.

Politische Verantwortung

Repräsentative Demokratie basiert darauf, dassmittels Wahl auf Zeit Verantwortung übertragenwird. Die Möglichkeit, den Inhaber eines öffentli-chen Amtes für seine politischen Handlungen zurRechenschaft zu ziehen, besteht im Wesentlichenbei der nächsten Wahl. Voraussetzung dafür ist, dassdie Entscheidungen zurechenbar sind.14 In demMaße, wie eine wachsende Zahl von informellenGremien an ihnen beteiligt ist, wird dies erschwert.

In diesem Zusammenhang erweist sich die fakti-sche Bindungswirkung von Konsensverhandlungenmit Verbänden in besonderer Weise als problema-tisch, da „das Parlament in die Rolle der Ratifika-tionsinstanz gedrängt wird, die [. . .] nur mit Jaoder Nein antworten kann, weil andernfalls dasmühsam erzielte Verhandlungsergebnis auseinan-derbrechen würde“15. Dies bedeutet, dass dieAbgeordneten Verantwortung für eine politischeEntscheidung übernehmen, auf die sie keinen odernur minimalen Einfluss hatten. Dem steht entge-gen, dass das formale Letztenscheidungsrecht desParlaments eine rechtliche Hürde darstellt, dieihrerseits Vorwirkungen auf den informellen Ver-handlungsprozess entfaltet.16 Wie weit die Ent-

8 Vgl. Axel Murswieck, Des Kanzlers Macht: Zum Regie-rungsstil Gerhard Schröders, in: Christoph Egle/Tobias Ost-heim/Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.), Das rot-grüne Projekt.Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998–2002, Wiesbaden2003, S. 123 ff.9 R. Czada (Anm. 6), S. 44.10 Zu dieser Art von informellen Verhandlungen, die häu-fig auch parallel zum Gesetzgebungsverfahren weitergeführtwerden, vgl. Julia von Blumenthal, Amtsträger in der Partei-endemokratie, Wiesbaden 2001.11 R. Czada (Anm. 6), S. 44.

12 Vgl. grundlegend zur Bedeutung und Bewertung infor-maler Regeln im Entscheidungsprozess Helmut Schulze-Fie-litz, Der informale Verfassungsstaat, Berlin 1984. Vgl. auchMartin Morlok, Informalisierung und Entparlamentarisie-rung politischer Entscheidungen, in: Leistungen des Verfas-sungsrechts. Berichte und Diskussionen auf der Tagung derVereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer in St. Gallenvom 1. bis 5. Oktober 2002 (Veröffentlichungen der Vereini-gung der Deutschen Staatsrechtslehrer), Berlin 2003, S. 44.13 H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8. Schon 1984 wies Schulze-Fielitz auf die „faktisch präjudizierende politische Kraft vonwissenschaftlicher Beratung“ hin: H. Schulze-Fielitz(Anm. 12), S. 139.14 Vgl. Wilhelm Hennis, Amtsgedanke und Demokratie-begriff, in: ders., Politikwissenschaft und politisches Denken,Tübingen 2000, S. 133 f.15 H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8.16 Insofern geht die sehr prinzipielle verfassungsrechtlicheKritik zum Teil von einem unrealistischen Parlaments-verständnis aus. Als Beispiele einer sehr weitgehenden Kritikvgl. H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8. Zum Teil wird dabei nochvom Modell der klassischen Gewaltenteilung zwischen

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machtung des Parlaments gehen kann, ist danneine Frage des Entscheidungsprozesses innerhalbder Fraktionen der regierenden Mehrheit, derenZustimmung erforderlich ist. Hier sind beide Mög-lichkeiten denkbar: eine Einbindung in den Ver-handlungsprozess zumindest durch einzelne Ver-treter oder ein weitgehender Ausschluss aus denVerhandlungen, der jedoch stets die Gefahr birgt,die Folgebereitschaft der Fraktion mittelfristig zugefährden.17 Auch für den Fall der Beteiligung vonFraktionsexperten sind negative Auswirkungen zubeobachten, da diese zur Hierarchisierung inner-halb der Fraktionen beiträgt.18 Schwieriger stelltsich die Lage für den Fall dar, dass die Regierungin Absprache mit privaten Interessen beschließt,nicht tätig zu werden. Eine Gesetzesinitiative derMehrheitsfraktionen gegen den Willen der Regie-rung ist sehr viel schwerer vorstellbar und eindeutliches Signal des Misstrauens.19

Auch die Kommissionen erweisen sich im Hinblickauf die politische Verantwortung als problematisch.Expertenwissen kann dazu führen, dass politischeVerantwortung nicht übernommen, sondern anscheinbar „objektiv“ urteilende Experten delegiertwird.20 Angesichts des in den Ministerien und durchzahlreiche Gutachten ohnehin verfügbaren Exper-tenwissens ist nicht von der Hand zu weisen, dassdas „Ziel der Kommissionen [. . .] gerade nicht dieGewinnung von Expertise (ist), da die notwendigenDaten ebenso wie vielfältige Konzepte längst vor-liegen und bekannt sind. Ihre wesentliche Funktionbesteht vielmehr darin, die Durchsetzungschancenzu erhöhen“21. Kündigt die Regierung an, die Emp-fehlungen von Expertenkommissionen – wie beiden Plänen zur Reform der Bundesanstalt fürArbeit – „1:1“ umzusetzen, so ist dies ein Versuch,sich von der Last der eigenen Entscheidung undderen Begründung zu befreien.22

Politische Verantwortung wird durch die Kommis-sionen und Expertenrunden insofern nicht aufge-hoben, als die Federführung bei der Regierungbleibt und das Letztentscheidungsrecht des Parla-ments besteht. Die „verfassungsrechtliche Vermu-tung der Autorschaft und Verantwortlichkeit“liegt bei den demokratisch legitimierten Verfas-sungsorganen.23 Dennoch droht die Bedeutung desParlaments relativiert zu werden: In dem Maße,wie das Parlament auf die Rolle der Ratifikations-instanz reduziert wird, wird es auch als Ort deröffentlichen Debatte über Politik, als „Forum deröffentlichen Rechtfertigung und Kritik der unter-schiedlichen Standpunkte“24, entwertet. Gründetsich eine Entscheidung auf den Konsens zwischenRegierungsmehrheit und Opposition oder ist siemit dem Mythos der Objektivität des Expertenratsversehen, so droht die strittige Diskussion über daspolitisch Gewünschte und damit der Kerngehaltdemokratischer Politik verloren zu gehen.25 Diesentzieht auch dem Wettbewerb um die Wähler-stimmen den Boden und lässt Wahlen an Bedeu-tung verlieren.26

Gemeinwohl und Interesse

Ein weiterer Strang der Kritik setzt an der Frageder Beteiligung an. Konsensrunden und Sachver-ständigenkommissionen gefährden die demokrati-schen Prinzipien „der Interessenvermittlung zwi-schen Regierten und Regierenden sowie derpolitischen Gleichheit“27. Die Interessengruppen,die an den Verhandlungen beteiligt werden, er-halten eine zweifache Partizipationschance: alsWahlbürger sowie als Betroffene bei bestimmtenEntscheidungen.28 Die Auswahl der zu berücksich-tigenden Interessengruppen steht stets unter demdemokratietheoretischen Vorbehalt, dass Interes-sen nicht in gleicher Weise organisations- unddurchsetzungsfähig sind, es somit durch die Ver-handlungen zu einer Bevorzugung bestimmterInteressen kommen kann. Besonders problema-tisch wird eine Einigung zwischen Staat und priva-ten Interessen dann, wenn sie zu Lasten Drittererfolgt.29

Gesamtparlament und Regierung ausgegangen, die im parla-mentarischen Regierungssystem durch die Gewaltenteilungzwischen Regierung und den sie tragenden Fraktionen aufder einen Seite sowie den Oppositionsfraktionen auf der an-deren Seite weitestgehend abgelöst ist.17 Vgl. J. von Blumenthal (Anm. 10), S. 22 f., 233 ff. Zur Be-teiligung von Experten vgl. Sabine Kropp, Exekutive Steuerungund informale Parlamentsbeteiligung in der Wohnungspolitik,in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 33 (2002) 3, S. 436–452.18 Vgl. Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen im DeutschenBundestag 1949–1999, Wiesbaden 1998, S. 334 f.19 Vgl. Dieter Grimm, Bedingungen demokratischerRechtsetzung, in: Lutz Wingert/Klaus Günther, Die Öffent-lichkeit der Vernunft und die Vernunft der Öffentlichkeit.Festschrift für Jürgen Habermas, Frankfurt/M. 2001, S. 493.20 Vgl. dazu die Mahnung von Bundespräsident JohannesRau bezüglich Fragen der Bioethik: Wird alles gut? Für einenFortschritt nach menschlichem Maß, Berliner Rede vom18. Mai 2001, S. 13.21 H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8.22 Zur „1:1“-Umsetzung des Hartz-Konzeptes vgl. „Schlussmit dem Palaver“, in: FAZ vom 23. November 2002, S. 4.

23 Vgl. M. Morlok (Anm. 12), S. 70.24 Dieter Grimm, Die Verfassung und die Politik. Ein-sprüche in Störfällen, München 2001, S. 146.25 Vgl. Fritz W. Scharpf, Versuch über Demokratie im ver-handelnden Staat, in: Roland Czada/Manfred G. Schmidt(Hrsg.), Verhandlungsdemokratie, Interessenvermittlung,Regierbarkeit, Opladen 1993, S. 29 f.26 Vgl. D. Grimm (Anm. 24), S. 147.27 Arthur Benz, Postparlamentarische Demokratie? De-mokratische Legitimation im kooperativen Staat, in: MichaelGreven (Hrsg.), Demokratie – eine Kultur des Westens?,Opladen 1998, S. 202.28 Vgl. D. Grimm (Anm. 24), S. 321.29 Vgl. A. Benz (Anm. 27), S. 206. Als bemerkenswertesBeispiel sei hier auf die im November 2001 geschlossene

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Die Auswahl der Beteiligten an Expertenkommis-sionen sowie Konsensrunden gerät aus einemzweiten Grund in die Kritik. Abgeordnete undRegierungsmitglieder unterliegen einer Gemein-wohlverpflichtung; sie sind an die Interessen derWählerschaft und deren grundsätzliche Zustim-mung gebunden.30 Die Repräsentanten der Ver-bände hingegen sind nur dem partikularen Inter-esse ihrer Organisation verpflichtet. Es stellt sichdie Frage nach der Rückbindung der Interessender Verbände und der Experten mit ihrem Fach-wissen an die Vorstellungen der Wählerschaft.Eine enge Verbindung zur Wählerschaft und eineGemeinwohlorientierung kann allerdings ausempirischer politikwissenschaftlicher Sicht auchfür Abgeordnete und Minister nicht ohne weiteresdurchgehend bestätigt werden. Angesichts der fak-tisch starken parteipolitischen Bindung kann manzu dem Schluss kommen, dass Argumenten, „diesich auf kooperative Politik beziehen, [. . .] dieVermutung einer höheren Verallgemeinerbarkeit“zukommt.31

Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass einTeil der Kritik die Bindungswirkung des Experten-rates überschätzt und zugleich unterschätzt, in wel-chem Maße eine Regierung auf die sie tragendeMehrheit im Parlament bereits während des(außerparlamentarischen) VerhandlungsprozessesRücksicht nehmen muss. Dennoch sind negativeAuswirkungen korporatistischer Konsensrundenund Expertenkommissionen auf die demokratischeLegitimation politischer Entscheidungen festzu-stellen: Sie verschärfen das Problem ungleicherpolitischer Beteiligungschancen. Zudem stehtKonsens als vorherrschender Einigungsmodus ineinem Spannungsverhältnis zum Prinzip des Wett-bewerbs der Parteien. Expertenkommissionenkönnen zur Verwischung politischer Verantwor-tung beitragen, wenn ihr Rat von der Regierungals verbindliche Vorgabe angesehen und vorge-stellt wird.

Diese Kritik konzentriert sich im Wesentlichen aufeinen Teilaspekt von Legitimität, nämlich die„Anerkennungswürdigkeit und tatsächliche Aner-kennung, die aus authentischer Beteiligung undWillensbildung erwachsen“32. Zudem basiert dieAblehnung eines Regierungsstils, der auf Konsenssetzt, auf einer bestimmten Vorstellung des Regie-rens. Im Zentrum steht dabei der Gedanke, dassauch in einer Demokratie eine „größere Gemein-schaft ohne Führung nicht auskommen kann“33.Diese setzt „ein gewisses Maß an Entscheidungs-freiheit“ der Regierung voraus.34 Die Entschei-dungen sollen in einem „öffentlichen parlamen-tarischen Verfahren“ getroffen werden, dieHandlungsfähigkeit der Politik zeigt sich in ihrerFähigkeit, „zielorientiert verbindliche Entschei-dungen durchzusetzen“35.

Wiedergewinnung staatlicherHandlungsfähigkeit

Die Fähigkeit des Staates, einseitig Maßnahmenzur Erreichung politischer Ziele durchzusetzen,wird seit der Diskussion über die „Unregierbar-keit“ in den siebziger Jahren immer wiederbezweifelt.36 Als Reaktion auf den Verlust natio-nalstaatlicher Handlungsspielräume, der durch diezunehmende ökonomische Vernetzung und Euro-päisierung begünstigt wird, hat sich das Regierengewandelt hin zu einem komplexen Prozess desAushandelns, an dem verschiedene gesellschaft-liche Interessen beteiligt werden.37 Dies kann soweit gehen, dass von staatlicher Seite auch dort aufZwangsmittel verzichtet wird, wo deren Einsatzrechtlich möglich wäre.38 Die Einbeziehung der

Vereinbarung zwischen den im Verband Forschender Arz-neimittelhersteller organisierten Pharmaunternehmen undder Bundesregierung verwiesen. Im Tausch gegen eine frei-willige Einmalzahlung der Pharmaindustrie an die gesetz-lichen Krankenkassen in Höhe von ca. 200 Millionen Euroverzichtete die Regierung auf eine gesetzliche Regelung, diezu wesentlich höheren Einspareffekten bei den Ausgaben fürMedikamente führen sollte. Vgl. „Keine Senkung der Arz-neipreise“, in: FAZ vom 9. November 2001, S. 15.30 Vgl. H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8; W. Hennis (Anm. 14),S. 136 f.31 A. Benz (Anm. 27), S. 218. Auch Schulze-Fielitz gingvon einer „konsensschaffenden Versachlichung durch Sach-verständigenkommissionen“ aus; diese sollten parteipolitischpluralistisch zusammengesetzt sein und eine gewisse Ferne zuVerbänden aufweisen, vgl. H. Schulze-Fielitz (Anm. 12),S. 113.

32 Manfred G. Schmidt, Die komplexe Demokratietheorienach drei Jahrzehnten, in: Renate Mayntz/Wolfgang Streeck(Hrsg.), Die Reformierbarkeit der Demokratie, Frankfurt/M. – New York 2003, S. 162.33 Theodor Eschenburg, Staat und Gesellschaft inDeutschland, München 1963, S. 654.34 Ebd., S. 656.35 H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8. Vgl. auch Rainer-OlafSchultze, Regierbarkeit, in: Dieter Nohlen/Rainer-OlafSchultze, Lexikon der Politikwissenschaft, Band 2, S. 796.36 Vgl. u. a. Wilhelm Hennis (Hrsg.), Regierbarkeit, Stutt-gart 1977; A. Benz (Anm. 27), S. 203 f.; E. Czerwick (Anm. 7),S. 419; Fritz W. Scharpf, Interaktionsformen, Opladen 2000,S. 336 ff.37 In der Politikwissenschaft wird dies unter den Stich-worten „kooperativer Staat“ und „Verhandlungsdemokratie“diskutiert; vgl. Rüdiger Voigt (Hrsg.), Der kooperative Staat.Krisenbewältigung durch Verhandlung?, Baden-Baden 1995;F. W. Scharpf (Anm. 25); R. Czada (Anm. 6).38 Vgl. Rüdiger Voigt, Der kooperative Staat: Auf der Su-che nach einem neuen Steuerungsparadigma, in: ders.(Anm. 37), S. 42; A. Benz (Anm. 27), S. 204. Kritisch zuweitgehenden Tendenzen im Bereich der Verwaltung Gött-

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Betroffenen soll die Effektivität und Effizienzstaatlichen Handelns steigern, indem Inhaber vonVetopotenzial durch frühzeitige Einbindung vonder Ausübung eines „destruktiven Vetos“ abgehal-ten werden.39 Ob dies gelingt, hängt jedoch vonder Art des zu lösenden Problems, den Interessender Beteiligten sowie den institutionellen Rah-menbedingungen ab.40

Konsensrunden, in denen die Regierung in direkteVerhandlungen mit Interessenvertretern tritt (wiebeim Atomkonsens) oder als beteiligter DritterVerhandlungen zwischen verschiedenen privatenInteressen führt (wie beim Bündnis für Arbeit),machen sich das Eigeninteresse der privatenAkteure zunutze, um in den Verhandlungen eineLösung zu erreichen, die für alle Beteiligten besserist als eine Nichteinigung. Die Neigung der Inter-essenvertreter, einem Kompromiss zuzustimmen,wird dabei durch den „Schatten der Hierarchie“befördert, d. h. die Drohung des Staates mit nichtausgehandelten Maßnahmen.41

So fanden die Verhandlungen, die zum Atomkon-sens führten, „im Schatten“ einer möglichen einsei-tigen Änderung des Atomgesetzes entsprechenddem Ausstiegsziel der rot-grünen Bundesregierungstatt. Der Vorteil des konsensualen Vorgehens lagfür den Bund darin, dass er auf diese Weise keinekostspieligen und zeitraubenden Schadensersatz-klagen der Energiekonzerne befürchten musste.Allerdings musste er dafür in Kauf nehmen, dieRealisierung des politischen Ziels zeitlich erheblichnach hinten zu verschieben.42

Angesichts der einflussreichen Wirkung des „Schat-tens der Hierarchie“ wird fraglich, inwieweit korpo-ratistische Verhandlungsrunden tatsächlich geeig-net sind, den staatlichen Handlungsspielraum zuerweitern. Fehlen staatliche Handlungsmöglichkei-ten, so verringert sich auch die Einigungsbereit-schaft der verhandelnden privaten Akteure.43 Ein

im Hinblick auf eine Einigung positiver Effekt kannsich dennoch daraus ergeben, dass Kommunika-tionsbeziehungen über einen längeren Zeitraumbei allen Beteiligten die Kooperationsneigungerhöhen.44 Die Gefahr, dass sich in Verhandlungentendenziell die einflussreichen Interessen durch-setzen und die Einigung jeweils nur im kleinstengemeinsamen Nenner besteht, bleibt jedochbestehen. Tritt die Regierung als Verhandlungspart-ner auf, so muss sie gewährleisten können, dass dievon ihr zugesagten Entscheidungen auch entspre-chend dem vereinbarten Kompromiss ausfallen.Eine Erfolgsbedingung der Konsensrunden istdaher, dass das Parlament schnell und widerspruchs-los ratifiziert.

Auch die Kommissionen verfolgen das Ziel, dieEffektivität und Effizienz von Entscheidungen zuverbessern. Wenn ihr Beitrag über das klassischeRegieren hinausgehen soll, müssen sie mehrleisten, als – im Zweifel auch auf andere Weiseerwerbbares – Wissen zu beschaffen. Von Vorteilsind Kommissionen als Teil einer bewussten Stra-tegie der Veränderung der Verhandlungssituation,welche die Inhaber von Blockademöglichkeitendavon abhalten soll, diese zu nutzen.45 Sie sollen„Unabhängigkeit und Überparteilichkeit vermit-teln“46, um so Widerstand und Konflikte zu verrin-gern. Adressaten sind hier nicht nur die gesell-schaftlichen Interessen, sondern auch diejenigen,die am regulären Gesetzgebungsprozess beteiligtsind. Die Empfehlungen einer Kommission kön-nen jedoch nur dann ihre konfliktmindernde Bin-dungswirkung entfalten, wenn diese weitgehendeinheitlich erfolgen. Diese Voraussetzung ist ange-sichts der Komplexität vieler Probleme und derAusdifferenzierung der Wissenschaften immer sel-tener gegeben.47

Der wesentliche Gewinn von Konsensrunden undKommissionen liegt in der Vermeidung von Kon-

rick Wewer, Vom Bürger zum Kunden? Beteiligungsmodelleund Verwaltungsreform, in: Ansgar Klein/Rainer Schmalz-Bruns, Politische Beteiligung und Bürgerengagement inDeutschland, Bonn 1997.39 Vgl. Arthur Benz, Konstruktive Vetospieler in Mehr-ebenensystemen, in: R. Mayntz/W. Streeck (Anm. 32)S. 212 ff.40 Vgl. F.W. Scharpf (Anm. 36), S. 197 ff., 248 f.41 Vgl. ebd., S. 329 ff.42 Eine ähnlich ambivalente Bewertung lässt sich auch fürden Weg vornehmen, den die rot-grüne Bundesregierung ge-wählt hat, um die Karrierechancen von Frauen in der Privat-wirtschaft zu verbessern. Anstelle eines Gleichstellungs-gesetzes wurde eine Vereinbarung mit den Spitzenverbändender Privatwirtschaft geschlossen, deren Wirksamkeit sich ineiner vorläufigen Bilanz als minimal erwies. Vgl. CorinnaEmundts, Frauenförderung? Fehlanzeige?, in: FR vom 26.Juli 2003, S. 4.43 Die Lage auf dem Ausbildungsmarkt hingegen deutetdarauf hin, dass Einigungen ohne den „Schatten des Ge-

setzes“ weniger wirksam sind. Die im Rahmen des Bündnis-ses für Arbeit gegebene Selbstverpflichtung der Arbeit-geberseite zur Schaffung von mehr Ausbildungsplätzen hatoffenbar keine nachhaltige Wirkung gezeitigt, so dass dieBundesregierung mittlerweile von ihrer vorherigen Fest-legung, keine gesetzliche Regelung zur Einführung einerUmlagefinanzierung zu treffen, abgekommen ist. Vgl. auchF.W. Scharpf (Anm. 36), S. 331, der eine ähnliche Diagnosefür die siebziger Jahre trifft.44 Zu den Vorzügen von Netzwerken vgl. ebd., S. 233 ff.45 Vgl. A. Benz (Anm. 39), S. 222 ff.46 Reimut Zohlnhöfer, Rot-grüne Regierungspolitik inDeutschland 1998–2002. Versuch einer Zwischenbilanz, in:ders./Ch. Egle/T. Ostheim (Anm. 8), S. 415.47 Vgl. Ulrich Beck, Risikogesellschaft, Frankfurt 1986,S. 254 ff. Als aktuelle Illustration vgl. die strittige Debatte inder Kommission zur Reform der Gesundheitsreform (Rü-rup I): Karl Doemens, Rürups Ypsilon-Modell ist untenwackelig und oben unentschieden, in: FR vom 10. April 2003,S. 4.

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flikten und der Beschleunigung von Entschei-dungsprozessen.48 Wenn Kommissionen und Kon-sensrunden Effektivität und Effizienz steigerndeWirkung entfalten, stärken sie die Output-Legiti-mität demokratischer Systeme, die neben derbereits diskutierten Input-Legitimation – der Qua-lität demokratischer Verfahren – ein wesentlicherBestandteil der demokratischen Legitimität ist:„Die Output-Perspektive betont die sachlicheQualität der Politik und die Effektivität der Orien-tierung auf das Gemeinwohl, die erst die Opferrechtfertigen kann, die kollektives Handeln vonden Einzelnen fordert.“49 Maßgebliches Kriteriumzur Beurteilung von Verhandlungen ist, ob „füralle Beteiligten gemeinsam – das bestmöglicheErgebnis erreicht wurde“50.

Verbreiterung politischerBeteiligung

Die Fähigkeit von Regierungen, den Entschei-dungsprozess wesentlich einseitig zu gestalten,wobei die demokratische Legitimation aus derWahl der Repräsentanten erwächst, gerät auchdadurch an Grenzen, dass politische Entscheidun-gen nicht mehr ohne weiteres auf Akzeptanz sto-ßen und Bürger mehr Teilhabe einfordern.51 DieErweiterung des Kreises der Beteiligten an derPolitikformulierung soll die Akzeptanz für eineEntscheidung verbreitern und so das notwendigeMaß an gesellschaftlichem Konsens und Integra-tion gewährleisten, das in ausdifferenziertenGesellschaften durch die Parteien nicht mehr inausreichender Weise gesichert sei.52 Durch die Ver-handlungen zwischen verschiedenen Interessenund die Notwendigkeit des Ausgleichs steige dieChance, dass die „Gemeinwohl-Dienlichkeit derErgebnisse“ höher ist, als sie es im Fall einer poli-tischen Entscheidung allein im Rahmen der parla-mentarischen Institutionen gewesen wäre.53

Überlegungen zur deliberativen Demokratie gehengenerell von der (anspruchsvollen) Annahme aus,

dass „Angelegenheiten, die in der Bürgergesell-schaft entscheidungsnah vorbesprochen sind, nichtnur besser akzeptiert werden, sondern auch besserund nachhaltiger sind“54. Verständigung und Kon-sensfindung wird allerdings wahrscheinlicher, wennder Kreis der Beteiligten klein ist und die Verhand-lungen ohne Beteiligung der Öffentlichkeit statt-finden.55 Die Ziele der Verbreiterung der Be-teiligungschancen durch eine Ausweitung desTeilnehmerkreises und die Stärkung der Konsens-orientierung durch Kommunikation stehen daherin einem Spannungsverhältnis.56

Korporatistische Konsensrunden bringen nur sehrbegrenzt eine Verbreiterung der Beteiligung, da inder Regel nur ein begrenzter Kreis einflussreicher,etablierter Interessenorganisationen in die Ver-handlungen einbezogen wird.57 Da das Ziel derKonsensrunden die Überwindung von Blockadepo-tenzial ist, entscheidet „Tauschmacht – die Fähig-keit für die Kooperationspartner relevante Leistun-gen anbieten oder mit deren Verweigerung drohenzu können“ – darüber, ob eine Gruppe in die Ver-handlungen einbezogen wird.58 Breitere Akzeptanzfinden die dort getroffenen (Vor-)Entscheidungenin erster Linie bei den beteiligten Akteuren.

Bei den von der Regierung einberufenen Exper-tenkommissionen ist eine breitere Repräsentanzverschiedener Interessen festzustellen. Dabeibeschränkt sich die Beteiligung jedoch auch hierauf einen engen Kreis direkt oder mittelbar betrof-fener, etablierter und gut organisierter Verbände;so waren zum Beispiel Migrantenorganisationen inder Zuwanderungskommission nicht repräsen-tiert.59 Im Fall der Wehrstrukturkommission domi-nierten weniger organisierte Interessen als viel-

48 Vgl. F. W. Steinmeier (Anm. 1), S. 264 f.; E. Czerwick(Anm. 7), S. 425.49 F.W. Scharpf (Anm. 25), S. 27.50 Ebd., S. 42.51 Vgl. Wolfgang van den Daele/Friedhelm Neidhardt,„Regierung durch Diskussion“ – Über Versuche, mit Argu-menten Politik zu machen, in: dies. (Hrsg.), Kommunikationund Entscheidung. Politische Funktionen öffentlicher Mei-nungsbildung und diskursiver Verfahren, Berlin 1996, S. 14.52 Vgl. ebd., S. 12 ff.; Rolf G. Heinze, Das „Bündnis fürArbeit“ – Innovativer Konsens oder institutionelle Erstar-rung, in: Ch. Egle/T. Ostheim/R. Zohlnhöfer (Anm. 8),S. 137 f.; E. Czerwick (Anm. 7), S. 429; F.W. Steinmeier(Anm. 1), S. 269.53 F.W. Scharpf (Anm. 25), S. 40.

54 Claus Leggewie, Regieren mit Kommissionen und Bür-gerkonferenzen, in: Sozialwissenschaftliche Informationen,31 (2002) 4, S. 34–42, hier S. 41. Grundlegend dazu vgl. PeterFeindt, Regierung durch Diskussion?, Frankfurt/M. 200155 Vgl. W. van den Daele/F. Neidhardt (Anm. 51), S. 27. Zuden Anforderungen vgl. auch P. Feindt (Anm. 54), S. 256 ff.56 Vgl. A. Benz (Anm. 27), S. 206 f.; W. van den Daele/F.Neidhardt (Anm. 51), S. 22 f.57 Vgl. E. Czerwick (Anm. 7), S. 430. Scharpf unterscheidetzweiseitige Verhandlungen, bei denen die Gefahr einer„Kolonisierung des Staates“ besonders groß sei (S. 37), drei-seitige Verhandlungen, bei denen die Gefahr externerEffekte verringert, aber weiterhin relevant sei, sowie„pluralistische Politiknetzwerke“, die er überwiegend positivbewertet: F.W. Scharpf (Anm. 25), S. 37–40.58 A. Benz (Anm. 27), S. 206.59 Der Zuwanderungskommission und der Wehrstruk-turkommission gehörten Vertreter der Evangelischen und derKatholischen Kirche sowie des Zentralrats der Juden inDeutschland an. Der Zuwanderungskommission gehörtenzudem Vertreter von Organisationen an, deren Interessenvon Migration in besonderer Weise betroffen sind: Gewerk-schaften, Unternehmerverbände und Spitzenverbände derlokalen Gebietskörperschaften sowie das Flüchtlingswerk derVereinten Nationen.

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mehr Wissenschaftler aus dem Bereich der Sicher-heits- und Friedensforschung sowie einzelnebekannte Persönlichkeiten.60 Auch bei der Aus-wahl der Experten lässt sich die Tendenz feststel-len, dass nur ein kleiner Kreis von Personen regel-mäßig an solchen Prozessen beteiligt ist.61

Ob Verständigung in der breiten Öffentlichkeiteinen größeren Stellenwert erhält, ist von der Artdes Konflikts abhängig und insbesondere dannfraglich, wenn es sich um stark parteipolitisch auf-geladene Konflikte handelt. Insofern konnte auchdie Zuwanderungskommission vermutlich nur ingeringem Maße dazu beitragen, bei einem größe-ren Teil der Bevölkerung Akzeptanz für diesesThema zu schaffen. Die Beteiligung der Opposi-tion durch einzelne, nicht von ihr benannte Vertre-ter konnte nicht verhindern, dass das Thema starkparteipolitisch polarisiert blieb. Die Wirkung vonExpertendiskussionen auf die Akzeptanz politi-scher Entscheidungen bleibt angesichts des gesell-schaftlichen Wertepluralismus fraglich.62 Wederbieten sie den Bürgern direkte Partizipationsmög-lichkeiten noch können sie angesichts des begrenz-ten Teilnehmerkreises ohne weiteres eine höhereRepräsentativität der vertretenen Interessen fürsich in Anspruch nehmen, als dies im gewähltenParlament der Fall ist.

Fazit

Die Kritik im ersten Teil hat gezeigt, dass dieAuswanderung politischer (Vor-)Entscheidungenin Konsensrunden und Expertenkommissionenwesentliche Grundprinzipien parlamentarischerDemokratie in Frage stellt. Allein das Letztent-scheidungsrecht des Parlaments trägt durch seineVorwirkung auf die außerparlamentarischen Ver-handlungsprozesse dazu bei, ein Mindestmaß anpolitischer Verantwortung, öffentlicher Diskus-sion, Gleichheit der Partizipation und Interessen-berücksichtigung zu verbürgen.

Dem stehen zumindest für die KonsensrundenVorteile im Hinblick auf den Handlungsspielraum

entgegen. Der Vorzug der korporatistischen Kon-sensrunden liegt im Wesentlichen in ihrer Eignungzur Überwindung von Blockadepotenzial; diesimpliziert jedoch, dass das Parlament sich aufseine Rolle als Ratifikationsinstanz reduzierenlässt. Hier gilt: „Kooperative Politik kann ein Effi-zienzgewinn sein, sie ist kein Demokratiege-winn.“63 Für die Kommissionen ist der Gewinn anEffizienz nicht unmittelbar ersichtlich; ihr Vorzugkann vielmehr darin liegen, durch eine Verbreite-rung der Beteiligung und einen vielseitigen Aus-tausch ein Mehr an Alternativen und einen breite-ren Konsens zu erreichen.64 Dabei geraten siejedoch in besonderer Weise in Konkurrenz zumdemokratisch gewählten Parlament. Gerade wennes um grundlegende Fragen geht, bei denen dieöffentliche Debatte und die Rückbindung an dieBürger von besonderer Bedeutung sind, ist zwei-felhaft, welchen Vorzug eine von der Regierungeinberufene Kommission gegenüber den zur Ver-fügung stehenden Beratungs- und Entscheidungs-foren des Parlamentes haben kann.65

Die Einberufung des Nationalen Ethikrats durchKanzler Schröder parallel zur bereits existierendenEnquete-Kommission des Bundestages ist ein Bei-spiel für eine Entparlamentarisierung, der kein ent-sprechender Vorteil gegenübersteht. Zugleich zeigtes, dass das Parlament auch Möglichkeiten hat, sichseiner Entmachtung entgegenzustellen. Der Bun-destag hat durch die Herstellung von Öffentlichkeitund die Diskussion von Alternativen die Initiativevon der Regierung zurückgewonnen und einenwesentlichen Beitrag zur Formulierung einer Rege-lung geleistet, die Akzeptanz findet.

Nach Wilhelm Hennis bezeichnet Regieren das„Geschäft der Lenkung, der Führung und Koordi-nation eines Gemeinwesens“66. Die Auswande-rung der Politik aus den Verfassungsinstitutionenist ein Hinweis darauf, dass der dritte Teil derTrias, die Koordination, zunehmend an die ersteStelle rückt. Auch diese ist jedoch darauf angewie-sen, dass politische Verantwortung übernommenwird und Richtungsentscheidungen getroffen wer-den.67

60 Darunter der (frühere) Herausgeber der ZEIT, TheoSommer, der letzte DDR-Ministerpräsident Lothar de Mai-zière und die Grünen-Politikerin Waltraud Schoppe.61 A. Benz (Anm. 27), S. 207. Hier sei auf die wiederholteHinzuziehung von Bert Rürup als Leiter von Kommissionen,die sich mit der Reform der Sozialversicherung beschäftigen,hingewiesen. Rürup war bereits unter der vorherigen Regie-rung als Berater tätig. Vgl. „Rürup soll es richten“, in: FAZvom 12. Dezember 2002, S. 10.62 Vgl. C. Leggewie (Anm. 54), S. 41, der den NationalenEthikrat mit anderen Verfahrensarten vergleicht, die eine di-rekte Beteiligung von Bürgern ermöglichen.

63 W. van den Daele/F. Neidhardt (Anm. 51), S. 45.64 Vgl. F.W. Steinmeier (Anm. 1), S. 267; E. Czerwick(Anm. 7), S. 430.65 Zur Abgrenzung zwischen grundlegenden Ent-scheidungen und Fragen normaler Regierungspolitik vgl. J.von Blumenthal (Anm. 10), S. 238.66 Wilhelm Hennis, Aufgaben einer modernen Regie-rungslehre, in: ders., Regieren im modernen Staat, Tübingen2000, S. 146.67 Zu diesem Ergebnis führt auch eine vergleichende Ana-lyse des Bündnisses für Arbeit: Nico A. Siegel/Sven Jochem,Konzertierung und Wohlfahrtsstaat, in: dies. (Hrsg.), Kon-zertierung, Verhandlungsdemokratie und Reformpolitik imWohlfahrtsstaat, Opladen 2003, S. 358.

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Roland Lhotta

Zwischen Kontrolle und MitregierungDer Bundesrat als Oppositionskammer?

„Konsens ist Nonsens“1 – auf diesen Nenner lassensich weite Teile der aktuellen Reformdiskussionum das institutionelle System der BundesrepublikDeutschland und seine verfassungsrechtlichenGrundlagen bringen. Endlich erfahren wir, dassdie Deutschen mit einer vollkommen „verstaub-ten“ Verfassung leben.2 Vor allem die Mitwirkungdes Bundesrates an Gesetzgebung und Verwaltungdes Bundes sei „grober Unfug“ und daher kurzer-hand aus der Verfassung zu streichen.3 Durch denZwang zur Konsensbildung trügen der Födera-lismus und insbesondere der Bundesrat dazubei, dass schnelle und effiziente Entscheidungen– gerade in Zeiten erhöhten Reformdrucks –unmöglich seien. In diesem Zusammenhang istbemerkenswert, wie vehement neuerdings das„Regieren“ in den Vordergrund rückt und alsGrundvoraussetzung für Reformfähigkeit gehan-delt wird – mit erkennbaren Folgen für die Positio-nierung des Bundesrates zwischen Kontrolle undMitregierung. Im Folgenden möchte ich die bishe-rige Diskussion über den Bundesrat skizzieren undeinige Überlegungen zur institutionellen Logikbikameraler Systeme anstellen. Abschließend wirduntersucht, inwieweit die These von der Blockade-rolle des Bundesrates wirklich haltbar ist.

Die neue Lust am „Regieren“ undder „lästige“ Bundesrat

Das politische Handeln im deutschen Bundesstaatist eine immer komplexere Angelegenheit gewor-den. Nicht zuletzt deshalb erlebt das Regieren imSinne einer „umfassenden, initiativpflichtigen,jederzeit handlungsbereiten und kontinuierlichenFührungstätigkeit“4 eine ungeahnte Aufwertunggegenüber der konsensualen Variante. Effektivitätund Effizienz gelten nunmehr als Parameter eines

demokratisch legitimen Regierens im parlamen-tarischen Bundesstaat; der einst von TheodorEschenburg diagnostizierte „Antiführungskom-plex“5 in der Bundesrepublik scheint überwunden.Vor diesem Hintergrund hat sich das hohe Kon-sensniveau politischer Entscheidungen in der Bun-desrepublik von einem stabilisierenden, integrie-renden und die soziale Kohäsion sicherndenFaktor6 zu einem handfesten Nachteil entwickelt.Hauptschuldiger: der Bundesrat. Dieser wird inder öffentlichen Debatte mit geradezu „fahrlässi-ger Leichtigkeit in einem Atemzug mit Politik-blockaden im Föderalismus“ genannt.7 In derRegierungszeit der rot-grünen Koalition wurdehier ein denkwürdiger Tiefpunkt mit dem Theaterbei der Bundesratsabstimmung zum Zuwande-rungsgesetz erreicht.8 Zwar hat das Bundesver-fassungsgericht (wenn auch nicht unbedingt über-zeugend) die rechtlich-prozedurale Seite desAbstimmungskonflikts entschieden,9 den verhee-renden Eindruck der (Selbst-)Demontage einerVerfassungsinstitution konnte dies aber nicht ver-hindern. Und spätestens seit den Landtagswahlenin Hessen und Niedersachsen im Februar 2003, diezu einer Blockademehrheit der Union im Bundes-rat führten, und dem Versuch der Regierung Schrö-der, eine umfassende Reform des Arbeitsmarktes,des Steuerwesens und der Sozialsysteme – mit demBundesrat als Gegenspieler – durchzusetzen, brichtdie Diskussion nicht mehr ab. Dabei ist einegewisse Parallele zur Blockade der Steuerreform

1 Thomas Darnstädt, Die verstaubte Verfassung (I): Dieenthauptete Republik, in: Der Spiegel, Nr. 20 vom 12. Mai2003, S. 40.2 Vgl. ders. Hans Michael Klodt, Die Konsens-Falle, in:ebd., S. 34 ff., hier S. 37.3 T. Darnstädt (Anm. 1), S. 43.4 Karl-Heinz Seifert/Dieter Hömig, Grundgesetz für dieBundesrepublik Deutschland. Taschenkommentar, Baden-Baden 19955, Abschnitt VI: Die Bundesregierung – Vorbe-merkungen, Rz. 2.

5 Theodor Eschenburg, Wir haben einen Antiführungs-komplex. Gespräch mit Sibylle Krause-Burger, gesendet am21. Oktober 1994 im Süddeutschen Rundfunk in der ReiheHeute im Gespräch, in: Theodor Eschenburg, Letzten Endesmeine ich doch. Erinnerungen 1933–1999, Berlin 2000,S. 253–265.6 Vgl. mit Verweisen auf die einschlägige Forschung Man-fred G. Schmidt, Das politische Leistungsprofil der Demo-kratien, in: Michael Th. Greven (Hrsg.), Demokratie – eineKultur des Westens? (20. Wissenschaftlicher Kongress derDeutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft), Op-laden 1998, S. 181–199, hier S. 188.7 Roland Sturm, Zur Reform des Bundesrates. Lehren ei-nes internationalen Vergleiches der Zweiten Kammern, in:Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 29–30/2003,S. 24–31, hier S. 25.8 Vgl. den Überblick bei Hans Meyer (Hrsg.), Abstim-mungskonflikt im Bundesrat im Spiegel der Staatsrechts-lehre, Baden-Baden 2003.9 Vgl. 2 BvF 1/02 vom 18. Dezember 2002 mit den ab-weichenden Meinungen der Richterinnen Osterloh undLübbe-Wolff.

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der Kohl-Regierung 1997/98 durch den SPD-domi-nierten Bundesrat augenfällig, die maßgeblich zumdamaligen Eindruck des Reformstaus beitrug.

Der Bundesrat firmiert derzeit also vornehmlichals negativ besetzte Institution eines ohnehin maro-den und reformunfähigen Verfassungsganzen.Dabei ist es gerade der Eindruck politischen Still-stands, der auf den Einfluss eines „machtpervers“10

instrumentalisierten Bundesrates zurückgeführtwird und diesen zum Objekt kritischer Analysenund Reformvorschläge macht. Seine Entwicklungzur faktischen „Zweiten Kammer“11 und die desVermittlungsausschusses zur faktischen Nebenre-gierung12 soll, wenn nicht rückgängig gemacht, sodoch abgemildert werden, und die Parteipolitisie-rung soll eingedämmt werden.13 All dies sind aberkeine wirklich neuen Themen. Die Festschreibungdes Bundesrates im Grundgesetz14 begründete einePfadabhängigkeit der Entwicklung des deutschenBundesstaates nach 194915 und provozierte mitschöner Regelmäßigkeit Kontroversen über dieverfassungskonforme und funktional angemessene

Rolle des Bundesrates.16 Schon früh war es dieFrage einer Ausweitung der Zustimmungsbedürf-tigkeit,17 an der sich die Diskussion – Wahrung derföderalen Interessen der Länder und Einbringenihrer Verwaltungsexpertise einerseits und Ausspie-len der parteipolitischen Karte im Bundesrat undder damit verbundenen Bundespolitisierung derLandtagswahlen andererseits – entzündete.18

Unmittelbar damit verknüpft war die Frage nachder Organqualität des Bundesrates19 und die Kritikan der Machtfülle eines nur mittelbar legitimierten,faktischen Mitgesetzgebers – Probleme, die seitden siebziger Jahren20 besonders virulent sind, weilimmer wieder so genannte „umgekehrte Mehrhei-ten“ in Bundestag und Bundesrat das Regieren aufBundesebene erschwerten. Gleichwohl sahenweder die „Enquete-Kommission Verfassungsre-form“21 in den siebziger Jahren noch die Gemein-same Verfassungskommission von Bundestag undBundesrat22 in den neunziger Jahren einen Anlassdafür, die verfassungsrechtlichen Stellschraubenfür den Bundesrat neu zu justieren.

Sind die jüngsten Angriffe auf den Bundesrat alsonicht mehr als die übliche Kakophonie, welche dieDebatte um den Föderalismus seit 1949 beglei-tet?23 Oder steckt diesmal mehr dahinter als ein

10 Theodor Eschenburg, Man muß den Leuten klarmachen:Ihr braucht Zäune – Gespräch mit Werner Birkenmaier undStefan Geiger, erschienen am 22. Oktober 1994 in der Stutt-garter Zeitung, in: T. Eschenburg (Anm. 5), S. 267–274, hierS. 279. Eschenburg bezog den Vorwurf der Machtperversitätauf die damalige Bundesratspolitik der SPD. Angesprochenauf ähnliche Praktiken des unionsbeherrschten Bundesratesin den siebziger Jahren differenzierte er dahingehend, dass esdem Bundesrat damals auch um politische Inhalte gegangensei, nicht aber um den Sturz der Bundesregierung – genaudies aber sei das Ziel von Oppositionsführer Oskar La-fontaine (SPD) gewesen. Mit der Wahrnehmung der Inter-essen der Länder habe dies somit nichts zu tun.11 Hans Hugo Klein, Der Bundesrat der BundesrepublikDeutschland – die „Zweite Kammer“, in: Archiv des öffent-lichen Rechts (AöR), 108 (1983), S. 329 ff.; Dieter Wyduckel,Der Bundesrat als Zweite Kammer. Zur verfassungs-rechtlichen Stellung des Bundesrats im Gesetzgebungs-verfahren, in: Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), 42 (1989),S. 181–192.12 Vgl. differenzierend Thomas Bauer, Der Vermittlungs-ausschuss. Politik zwischen Konkurrenz und Konsens, Diss.Bremen 1998, sowie Roland Lhotta, Konsens und Konkur-renz in der konstitutionellen Ökonomie bikameraler Ver-handlungsdemokratie. Der Vermittlungsausschuss als effi-ziente Institution politischer Deliberation, in: EverhardHoltmann/Helmut Voelzkow (Hrsg.), Zwischen Wettbe-werbs- und Verhandlungsdemokratie. Analysen zum Regie-rungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden2000, S. 79–103.13 Mögliche Optionen einer aktuellen Bundesratsreformwerden – mit berechtigt skeptischem Unterton – diskutiertbei R. Sturm (Anm. 7).14 Vgl. Rudolf Morsey, Die Entstehung des Bundesrates imParlamentarischen Rat, in: Der Bundesrat als Verfassungs-organ und politische Kraft, hrsg. vom Bundesrat, Bad Hon-nef–Darmstadt 1974, S. 63–7715 Vgl. Gerhard Lehmbruch, Der unitarische Bundesstaatin Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel, in: ders./Ar-thur Benz (Hrsg.), Föderalismus. Analysen in entwicklungs-geschichtlicher und vergleichender Perspektive (PVS-Son-derheft 32/2001), Wiesbaden 2002, S. 53–110.

16 Aus staatsrechtlicher Sicht Stefan Oeter, Integration undSubsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht. Untersuchun-gen zur Bundesstaatstheorie unter dem Grundgesetz, Tü-bingen 1998, S. 465 ff., sowie Rudolf Dolzer/Michael Sachs,Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat –Entwicklungsstand und Reformbedarf, in: Veröffentlichun-gen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer(VVDStRL), 58 (1999), S. 7 ff. bzw. S. 39 ff.17 Dieses Problem war von Anfang an präsent. Vgl. JakobKratzer, Zustimmungsgesetze, in: AöR, 77 (1951/52), S. 266–283; Hans Schneider, Die Zustimmung des Bundesrates zuGesetzen, in: Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.), (1953),S. 257–261; Harry Rohwer-Kahlmann, VerfassungsrechtlicheSchranken der Zustimmungsgesetze, in: AöR, 79 (1953/54),S. 208–226, sowie das umfassende Rechtsgutachten von FritzOssenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlassvon Bundesrecht, in: AöR, 99 (1974), S. 369–436.18 Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative Systemder Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1998, S. 189 ff.19 Vgl. hierzu Hans Pollmann, Repräsentation und Organ-schaft. Eine Untersuchung zur verfassungsrechtlichen Stel-lung des Bundesrates der Bundesrepublik Deutschland, Ber-lin 1969.20 Vgl. hierzu Rolf Seeliger (Hrsg.), Der Bundesrat alsBlockadeinstrument der Union. Kritische Anmerkungen zurObstruktionspolitik der CDU/CSU im Bundesrat, München1982, sowie Friedrich Karl Fromme, Gesetzgebung im Wi-derstreit. Wer beherrscht den Bundesrat? Die Kontroverseseit 1969, Bonn 19802.21 Vgl. Schlussbericht der Enquete-Kommission Verfas-sungsreform, Bundestagsdrucksache (BT-Drs.) 7/5924,S. 95 ff.22 Vgl. Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission,BT-Drs. 12/6000, S. 30 ff. Die Länder votierten allerdings so-gar für eine Verstärkung des Gewichts eines qualifiziertenEinspruchs des Bundesrates; vgl. ebd., S. 40.23 Vgl. hierzu Roland Lhotta, Der „verkorkste Bundes-staat“. Anmerkungen zur bundesstaatlichen Reformdis-

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Strohfeuer, das spätestens dann schnell wieder aus-getreten wird, wenn das institutionelle Eigeninte-resse der politischen Akteure in Bund und Län-dern obsiegt?24 Vor allem: Ist die Kritik amBundesrat wirklich berechtigt? Und wo lässt sichder „richtige“ Platz des Bundesrates im parlamen-tarischen Bundesstaat verorten?

Zur institutionellen Logikbikameraler Systeme

Das institutionelle System der Bundesrepublik mitseinen widerstreitenden Strukturprinzipien Partei-enwettbewerb und Konsensherstellung ist – zumin-dest in Krisenzeiten – dem Problemdruck scheinbarkaum gewachsen. Das dem Parteienwettbewerbinhärente Einklagen von Handlungsbedarf und derVorwurf des „Blockierens“ an die parteipolitischeKonkurrenz führt letztlich in einen Teufelskreis,wie ihn Dieter Grimm zutreffend beschrieben hat:„Wo dagegen Einigungszwänge herrschen, wird dasPublikum auf eine harte Geduldsprobe gestellt.Die Parteien selber haben es durch die ständigeBeschwörung von Handlungsbedarf in Erwartungvesetzt und können diesen dann wegen der hohenKonsensschwellen nicht schnell genug decken. InReaktion auf den wachsenden Unmut überbietensie einander an Blockadevorwürfen, die sichschließlich für keine Seite mehr rentieren, sondern,nur noch die Verstimmung im Publikum steigern.Diese schlägt dann nicht mehr bestimmten Parteienoder Politikern entgegen. Sie erfasst vielmehr ,diePolitik‘ insgesamt. Das gilt erst recht in Umbruch-zeiten wie der jetzigen, die bewährten Problem-lösungen den Boden entziehen und in der Bevölke-rung Zukunftsängste erzeugen. (. . .) Während anRezepten Mangel herrscht, wächst das Konflikt-potential. Zwingt dann das institutionelle Arrange-ment beide Seiten zur Verständigung, kommt ent-weder keine Einigung oder nur eine verwässerteLösung zustande. (. . .) Was geschieht, wirkt ange-sichts der Größe der Herausforderung zu klein und

erfolgt meist so spät, dass der Eindruck des Immo-bilismus bestehen bleibt.“25 Eine Politik des„reformlosen Wandels“26 und der evolutivenModernisierung des Staates27 mag für „Normalzei-ten“ eine durchaus taugliche und akzeptable Stra-tegie sein. In Krisenzeiten steigen jedoch dieErwartungen, und der Problemdruck verhält sichin der Perzeption einer zunehmend kritischenÖffentlichkeit umgekehrt proportional zur Lö-sungsfähigkeit des politischen Systems und seinerInstitutionen.28 „Constitutional Engineering“29 undinnovative Institutionspolitiken30 sind dann dasGebot der Stunde, um den etwaigen Immobilismuszu kompensieren.

Die Politikwissenschaft hat unter dem Eindruckeines solchen Immobilismus verschiedene Theo-rieansätze entwickelt, mit denen die begrenzteProblemlösungsfähigkeit des deutschen Föderalis-mus erklärt werden kann.31 Vergleichende Studienzum Regieren in Demokratien zeigen zudem, dassder „Preis des Föderalismus“32 in der Bundesrepu-blik vor allem hinsichtlich der Effektivität undEffizienz zu entrichten ist.33 Regieren in derBundesrepublik spielt sich in einem institutionel-len Kontext ab, der treffend mit dem Begriff der„föderalistischen Konsensusdemokratie“34 um-

kussion, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen (ZParl), 24(1993), S. 117–132, sowie Rainer-Olaf Schultze, Födera-lismusreform in Deutschland. Widersprüche – Ansätze –Hoffnungen, in: Zeitschrift für Politik, 46 (1999), S. 173–194.Zur aktuellen Diskussion in Sachen Föderalismusreform vgl.Thomas Fischer/Martin Große Hüttemann, Aktuelle Diskus-sionsbeiträge zur Reform des deutschen Föderalismus, in:Jahrbuch des Föderalismus 2001, Baden-Baden 2001, S. 128–142, und die Ausgabe der APuZ B 29–30/2003.24 Vgl. hierzu Arthur Benz, Verfassungsreform als poli-tischer Prozess. Politikwissenschaftliche Anmerkungen zuraktuellen Revision des Grundgesetzes, in: DÖV, (1993),S. 881–889, sowie Roland Lhotta, Verfassungsreform undVerfassungstheorie: Ein Diskurs unter Abwesenden?, in:ZParl, 29 (1998), S. 159–179.

25 Dieter Grimm, die bundesstaatliche Verfassung – einePolitikblockade?, in: ders., Die Verfassung und die Politik.Einsprüche in Störfällen, München 2001, S. 139 – 150, hierS. 147 f.26 Roland Czada, Reformloser Wandel. Stabilität und An-passung im politischen Akteursystem der Bundesrepublik, in:Thomas Ellwein/Everhard Holtmann (Hrsg.), 50 Jahre Bun-desrepublik Deutschland. Rahmenbedingungen – Ent-wicklungen – Perspektiven (PVS-Sonderheft 30/1999), Op-laden–Wiesbaden 1999, S. 397–412.27 Vgl. Joachim Jens Hesse/Arthur Benz, Die Moder-nisierung der Staatsorganisation. Institutionspolitik im inter-nationalen Vergleich: USA, Großbritannien, Frankreich,Bundesrepublik Deutschland, Baden-Baden 1990.28 Vgl. D. Grimm (Anm. 25), S. 147 f.29 Keith G. Banting/Richard Simeon, Introduction. ThePolitics of Constitutional Change, in: dies., Redesigning theState. The Politics of Constitutional Change, S. 1–29, hierS. 5, sowie Rainer-Olaf Schultze, Verfassungsreform als Pro-zeß, in: ZParl, 28 (1997), S. 502–520, hier S. 515 ff.30 Vgl. Roland Lhotta, Effiziente Kompetenzallokation alsinstitutionenpolitisches Entdeckungsverfahren? Überlegun-gen am Beispiel der Sicherheitskooperationen von BGS undLänderpolizeien, in: Die Verwaltung, 36 (2003), S. 171–196.31 Vgl. jetzt umfassend Ute Wachendorfer-Schmidt,Politikverflechtung im vereinigten Deutschland, Wiesbaden2003.32 Zuerst Paul E. Peterson, The Price of Federalism, Wa-shington, D.C. 1995; vgl. auch Ute Wachendorfer-Schmidt,Der Preis des Föderalismus in Deutschland, in: PolitischeVierteljahresschrift (PVS), 40 (1999), S. 3–39, sowie UweWagschal/Hans Rentsch, Der Preis des Föderalismus, Zürich2003.33 Vgl. Manfred G. Schmidt, Regieren in der Bundes-republik Deutschland, Opladen 1992, S. 191.34 Ders., Demokratietheorien. Eine Einführung, Opladen20003, S. 345.

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schrieben wird. Dieser Systemtypus zeichnet sichdurch institutionelle Charakteristika aus,35 die zur„Fesselung der Legislative und der Exekutivedurch machtaufteilende und gewaltenbalancie-rende Einrichtungen“, mithin zur „Mäßigung derDemokratie“36 beitragen. Ein wesentliches Ele-ment ist dabei der Zwang zur Konsensbildung, derden politischen Akteuren auf bundes- und glied-staatlicher Ebene „Vetopunkte“ eröffnet.

Bikamerale Systeme, insbesondere solche miteiner starken Zweiten Kammer, enthalten eineVielzahl solcher „Vetopunkte“: Dabei handelt essich um konstitutionelle „Opportunitätsstruktu-ren“,37 deren Inanspruchnahme der Entscheidungder politischen Akteure obliegt. Institutionenbesitzen also nicht per se Vetoeffekte, sondernpolitische Akteure können sich dieser Vetopoten-tiale bedienen.38 Das bedeutet aber, dass für denErfolg oder das Scheitern einer demokratischverantwortungs- und sachlich sinnvollen Reform-politik nicht nur Strukturbrüche und/oder insti-tutionelle „Geburtsfehler“39 verantwortlich sind,sondern auch Konkurrenzstil und Kooperations-fähigkeit der Parteien und ihrer Akteure.40

Werden die Vetopunkte von politischen Akteurenaktiviert, führt dies in bikameralen Systemen zuKompromisszwängen und partiellen oder auchtotalen Blockaden der (Regierungs-)Politik. Dieslässt sich normativ unterschiedlich bewerten.Einerseits werden Zweite Kammern als Institutio-nen zur Milderung mehrheitsdemokratischer Poli-tik – und somit als ein Strukturmerkmal konsens-demokratischer Systeme – verstanden. Ihnen wirdein „Potential der Politikverzögerung“41 zuge-schrieben – und unter bestimmten Bedingungensollen sie durchaus auch „blockieren“ können, umKompromisse zu erzwingen.42 Anderseits wirdZweiten Kammern die Funktion attestiert, zu

einer verstärkten Legitimation des Gesamtsystemsbeizutragen. Diese scheint aber gerade dann zu lei-den, wenn sie die Rolle eines Veto-Players43 über-nehmen und dabei Entscheidungskosten sowieeine „verwässerte Gesetzgebung“ produzieren –was zu dem Vorwurf der Reformverzögerung, sub-optimaler Problemlösung und damit der Verlet-zung des Gemeinwohls führt.44 Kontrolle und Mit-regierung des Bundesrates scheinen also partiellinkompatiblen Legitimitätskriterien unterworfenzu sein. Insofern mag es angebracht sein, den Blickauf Zahlen und Fakten zu lenken, die das Verhal-ten des Bundesrates bei der Gesetzgebung sowiebeim Erlass von Rechtsverordnungen und allge-meinen Verwaltungsvorschriften verdeutlichen.

Das Abstimmungsverhalten desBundesrates bei zustimmungsbe-

dürftiger Rechtsetzung des Bundes

Die verfassungsrechtlich vorgeschriebene, in derIntensität nach Einspruchs- und Zustimmungsge-setzen abgestufte Mitwirkung der Zweiten Kam-mer hat nachhaltige Auswirkungen sowohl auf denpolitischen Prozess als auch auf den Inhalt derGesetzgebung. Kann man aber auch von ostinatenBlockaden und von Reformverhinderung spre-chen? Gewiss, der Bundesrat ist der wichtigste Ortder Aufgabenverschränkung von Bund und Län-dern, wo die „Ingerenzrechte der Länder gegen-über dem Bund gebündelt sind“45 – und zwar ineiner Weise, dass sie im Fall der Zustimmungsge-setze die Qualität einer Veto-Power erlangen, imFalle der Einspruchsgesetze eine zumindest retar-dierende Wirkung haben. Allerdings ist auch beiEinspruchsgesetzen eine absolute Vetomacht mög-lich, wenn im Bundestag nur knappe Mehrheits-verhältnisse herrschen, im Bundesrat dagegen dieOpposition über eine komfortable Zweidrittel-mehrheit verfügt und der Bundestag nicht in derLage ist, einen Einspruch des Bundesrates mitgleicher Mehrheit zurückzuweisen. Versteht manGesetzgebung als konstitutiven Bestandteil des

35 Vgl. Arend Lijphart, Patterns of Democracy. Govern-ment Forms and Performance in Thirty-Six Countries, NewHaven-London 1999, S. 312 ff.36 M. G. Schmidt (Anm. 34), S. 350 f.37 Tanja Börzel, Europäisierung und innerstaatlicher Wan-del. Zentralisierung und Entparlamentarisierung?, in: PVS,41 (2000), S. 225–250, hier S. 228.38 Vgl. André Kaiser, Vetopunkte der Demokratie. EineKritik neuerer Ansätze der Demokratietypologie und einAlternativvorschlag, in: ZParl, 29 (1998), S. 525–541, hierS. 536 ff.39 Heidrun Abromeit, Der verkappte Einheitsstaat, Op-laden 1992, S. 33 ff.40 Vgl. Winfried Steffani, Der parlamentarische Bundes-staat als Demokratie, in: ZParl, 30 (1999), S. 980–998, hierS. 998.41 Gisela Riescher, Do Second Chambers Matter? Fragenund Ergebnisse zum internationalen Vergleich bikameralerSysteme, in: Jahrbuch des Föderalismus 2001, Tübingen 2001,S. 87–98, hier S. 89.42 Vgl. D. Grimm (Anm. 25), S. 139.

43 Vgl. George Tsebelis, Decision Making in PoliticalSystems. Veto Players in Presidentialism, Parliamentarism,Multicameralism and Multipartyism, in: British Journal ofPolitical Science, 25 (1995), S. 289–325.44 Vgl. Robert E. Goodin, Institutionalizing the Public In-terest. The Defense of Deadlock and Beyond, in: AmericanPolitical Science Review, 90 (1996), S. 331–342, hier S. 331.45 Roman Herzog, Stellung des Bundesrates im demo-kratischen Bundesstaat, in: Josef Isensee/Paul Kirchhof(Hrsg.), Handbuch des Staatsrechts der BundesrepublikDeutschland II, Heidelberg 1987, S. 467–488, hier S. 472,Rz. 11. Anmerkung des Verfassers: Bei den Ingerenzrechtenhandelt es sich um Einflussrechte.

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Regierens im Bundesstaat46, fungiert die ZweiteKammer in der Bundesrepublik offenkundig alsbundespolitische Regierungsinstitution;47 welchezwar die von Alexis de Tocqueville befürchtete„Tyrannei der Mehrheit“48 bändigen kann, imExtremfall aber die „Tyrannei der umgekehrtenMehrheit“ im Bundesrat ermöglicht. Bislang istnoch jede Bundesregierung von der Kooperationauch solcher Länderregierungen abhängig gewesen,die nur zum Teil oder gar nicht der parteipolitischenZusammensetzung der Koalition im Bund entspra-chen.49 Berücksichtigt man, dass der durchschnittli-che Anteil der Zustimmungsgesetze in der 1. bis 14.Legislaturperiode 53,2 Prozent betrug, dann kannman in der Tat davon sprechen, dass der Bundesrateine „Mitregierung“ der Länder auf Bundesebeneermöglicht.50 Wie Tabelle 1 zeigt, bedeutet „Mitre-gierung“ aber durchaus nicht permanente Blockadeund Zustimmungsverweigerung,51 sondern vorallem inhaltliche Einflussnahme.

Zudem bleibt zu berücksichtigen, dass im Falleeiner Entscheidungsblockade die außerordentlicheffektive „Scharnierinstitution“ Vermittlungsaus-schuss zur Verfügung steht. Dessen Tätigkeitweist eine sehr hohe Erfolgsquote auf, so dass dieZahl der tatsächlich scheiternden Gesetze insge-samt außerordentlich gering ist.52 Dem stehen diequantitativ wenigen, qualitativ aber bedeutsamenFälle gegenüber, in denen der Bundesrat heraus-ragende Gesetzgebungsvorhaben der Bundesre-gierung und der Mehrheitsfraktionen aus Grün-den parteipolitischer Opposition blockiert hat. Obman aus dieser in den siebziger Jahren einsetzen-den expliziten Politisierung des Vetos im Bundes-rat eine stärkere Abhängigkeit der Bundesregie-rung folgern kann, da dieses sich nunmehr stärkerauf die materielle Politik richtete und nicht mehrauf die Verwaltungsvorschriften und damit denGesetzesvollzug wie noch in den fünfziger undsechziger Jahren,53 ist allerdings zweifelhaft. Letz-teres lässt sich nämlich weder aus der Bundesrats-statistik noch aus der für diese Zeit referiertenPraxis ableiten. Zwar war und ist die Beteiligungdes Bundesrates an der Verwaltung des Bundesimmer noch ein Hauptgrund für die Zustim-mungsbedürftigkeit,54 es kommt dadurch abernicht ständig zu Konflikten. Vielmehr hattenBund und Länder ein ausgeprägtes Interesse ander einheitlichen Ausführung von Bundesgeset-zen, weshalb Verwaltungsvorschriften des Bundes

Tabelle 1: Einspruchs- und Zustimmungsgesetze im Bundesrat, 1. bis 14. Legislaturperiode

Legislaturperiode Vom Bundestagbeschlossene unddem Bundesrat

zugeleitete Geset-zesvorlagen

Gesetzesvorlagen:Einspruchsgesetze

Einsprüche desBundesrates

Gesetzesvorlagen:Zustimmungs-

gesetze

VersagteZustimmung des

Bundesrates

1. 1949–1953 559 317 1 228 122. 1953–1957 518 256 1 254 113. 1957–1961 428 188 3 236 44. 1961–1965 429 198 – 227 75. 1965–1969 461 229 – 224 106. 1969–1972 334 161 1 172 37. 1972–1976 516 237 5 269 198. 1976–1980 354 157 7 182 159. 1980–1983 139 65 7 71 6

10. 1983–1987 320 128 – 192 –11. 1987–1990 369 164 1 202 112. 1990–1994 507 211 5 282 2113. 1994–1998 565 223 13 328 2214. 1998–2002 558 247 5 296 19

Quelle: http://www.bundesrat.de/PDundF/index.html

46 Vgl. Wilhelm Hennis, Aufgaben einer modernen Regie-rungslehre, in: ders., Regieren im modernen Staat. Politik-wissenschaftliche Abhandlungen I, Tübingen 2000, S. 142–168, hier S. 146.47 Vgl. R. Herzog (Anm. 45), S. 481 ff., Rz. 33–42.48 Vgl. Alexis de Tocqueville, Über die Demokratie inAmerika, ausgewählt und herausgegeben von J. P. Mayer,Stuttgart 1985, S. 139 ff.49 Vgl. für entsprechende Berechnungen T. Bauer(Anm. 12), S. 110.50 Zur formalen Seite dieser „Mitregierung“ vgl. H. Laufer/U. Münch (Anm. 18), S. 181 ff.51 Vgl. hierzu Thomas König/Thomas Bräuninger, Wiewichtig sind die Länder für die Politik der Bundesregierungbei der Einspruchs- und Zustimmungsgesetzgebung?, in:ZParl, (1997), S. 605–628; Thomas König, Politikverflech-tung oder Parteienblockade? Das Potential für politischenWandel im deutschen Zweikammersystem, in: Staatswissen-schaft und Staatspraxis, 8 (1997), S. 135–159.

52 Vgl. hierzu T. Bauer (Anm. 12) sowie R. Lhotta(Anm. 12).53 Vgl. Roland Sturm, Föderalismus in Deutschland, Op-laden 2001, S. 63 f.54 Vgl. Heiderose Kilper/Roland Lhotta, Föderalismus inder Bundesrepublik Deutschland. Eine Einführung (Grund-wissen Politik, Bd. 15), Opladen 1996, S. 170 ff.

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nicht nur reichlich eingesetzt, sondern auch vonden Ländern akzeptiert wurden – was im Übrigenauch als Indikator für die wirksame Koordinationauf der dritten Ebene gelten darf.55 Wenn über-haupt, kann man eine gewisse „Widerborstigkeit“des Bundesrates nur bei Rechtsverordnungenkonstatieren, denen in der ersten bis drittenLegislaturperiode gelegentlich die Zustimmungverweigert wurde (vgl. Tabelle 2).

Angesichts der überaus erfolgreichen und koope-rativen Mitregierung des Bundesrates beimAbschluss von Gesetzgebungsvorhaben und beider Mitwirkung an der Verwaltung erstaunt es,dass diese positive Bilanz in der öffentlichen Dis-kussion regelmäßig ignoriert wird und stattdessendie wenigen Fälle tatsächlicher Blockade56

geradezu aufgebauscht werden. Demnach produ-ziere die „legale Prämie“57 auf den Machtbesitz imBundesrat nichtlegitime Folgen für das Gemein-wesen und „vergewaltige“ die demokratische,direkt vom Volk legitimierte parlamentarischeMehrheit im Bundestag. Zugleich ist aber zu lesen,es sei „im demokratischen Parteienstaat legitim,auch den Bundesrat als Instrument der Oppositionzu verwenden, wenn es um grundlegende Ent-scheidungen für das Gesamtsystem geht. DasRecht auf verfassungsmäßige Ausübung einerOpposition gehört zu den unantastbaren Bestand-

teilen der freiheitlichen demokratischen Grund-ordnung. Die dem Bundesrat für seine Aufgabenim politischen Prozess zur Verfügung stehendenEinrichtungen und Kompetenzen lassen es zu, dassder Bundesrat oppositionelle Funktionen aus-übt“58. Legal? Legitim? Legal und auch legitim?Legal, aber nicht legitim?59 Die Parameter demo-kratisch legitimen Regierens im Bikameralismussind offenkundig unklar. Davon zeugt auch diebemerkenswerte Verschiebung in der zweiten Auf-lage von Gerhard Lehmbruchs „Parteienwettbe-werb im Bundesstaat“: Lehmbruch sieht just dieseParteienkonkurrenz, wie sie sich auch im Bundes-rat speziell bei umgekehrten Mehrheiten manifes-tiert, nicht mehr in erster Linie von einer „Legiti-mitätslücke“ bedroht, sondern spricht nunmehrvon einer „Effektivitätslücke“60. Die Legitimitäts-wurde jedoch nicht durch die Effektivitätslückesubstituiert. Vielmehr stellt die Effektivitätslückeeine qualitative Variante der Legitimitätslückedar; denn in der Perzeption weiter Teile derÖffentlichkeit nimmt der Bundesrat die ihm zuge-dachten Funktionen – Legitimation des Gesamt-systems, Kontrolle, Beteiligung der Länder an derWillensbildung des Bundes – nicht mehr zufrie-denstellend wahr, weil Kontrolle und Mitregierungzwar legal, aber nicht mehr legitim – da exzessiv –ausgeübt würden und dies zu Effektivitätsverlus-ten des Regierens auf Bundesebene führe.

Tabelle 2: Rechtsverordnungen und allgemeine Verwaltungsvorschriften im Bundesrat,1. bis 14. Legislaturperiode

Legislaturperiode RVO* Zustimmung zurRVO versagt

AllgemeineVerwaltungs-vorschriften

Zustimmung zurVerwaltungsvorschrift

versagt

1. 1949–1953 426 6 110 22. 1953–1957 579 12 66 13. 1957–1961 471 9 58 –4. 1961–1965 550 2 72 –5. 1965–1969 525 2 62 –6. 1969–1972 471 2 60 –7. 1972–1976 680 – 81 –8. 1976–1980 554 2 78 –9. 1980–1983 298 5 45 1

10. 1983–1987 448 2 71 –11. 1987–1990 546 1 61 –12. 1990–1994 639 1 47 113. 1994–1998 619 5 69 114. 1998–2002 504 3 58 1

* RechtsverordnungQuelle: http://www.bundesrat.de/PDundF/index.html

55 Vgl. Willi Blümel, Verwaltungszuständigkeit, in: JosefIsensee/Paul Kirchhof (Hrsg.), Handbuch des Staatsrechtsder Bundesrepublik Deutschland IV, Heidelberg 1990,S. 857–963, hier S. 879, Rz. 39.56 Eine kurze Auflistung der bekanntesten Fälle bei H.Laufer/U. Münch (Anm. 18), S. 191.57 Carl Schmitt, Legalität und Legitimität, Berlin 19935,S. 33.

58 H. Laufer/U. Münch (Anm. 18), S. 195.59 Theodor Eschenburg, Die Demokratie kann viel er-tragen, man muss nur zäh bleiben, in: ders. (Anm. 5), S. 278.60 Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bundes-staat. Regelsysteme und Spannungslagen im Institutionenge-füge der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden 19982,S. 179.

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WiderstreitendeLegitimitätsparameter

Gleichwohl ist es angebracht, das gerade skiz-zierte Legitimitätsdilemma zwischen Kontrolleund Mitregierung zu relativieren. Das Regierenim Bundesstaat wird nämlich stets anhand norma-tiver Kriterien beurteilt. Dies birgt ein erheblichesRisiko, weil das Merkmal der „Richtigkeit“ unddamit ein Wahrheitsanspruch in die Reformdis-kussion eingeführt wird.61 Und sobald ein diffusesund aktionistisches Verständnis von Reform zumParameter legitimen Regierens schlechthin wird,gerät in der Tat jeder Konsens zum Nonsens, weiler sich als Ausdruck von Stillstand stilisieren lässt.Analog gilt dies für Institutionen der föderalenKonsensdemokratie wie den Bundesrat. Es bleibtaber daran zu erinnern (und hierauf hat ArthurBenz zutreffend hingewiesen), „dass Reformbe-darf niemals objektiv existiert“. Vielmehr müsstensich Ziele der Reformpolitik stets aus dem demo-kratischen Prozess ergeben62. Im Rahmen diesesdemokratischen Prozesses sind aber verschiedene– durch die konstitutionellen „Opportunitäts-strukturen“ ermöglichte und damit legale – Hand-lungsstrategien denkbar, deren sich die partei-politisch affizierten bundesstaatlichen Akteurebedienen können: „Die Handlungsstrategien sichverändernder Parteien innerhalb eines sich gleich-falls immer wieder verändernden Parteiensystemsbilden demnach in jedem pluralistisch demokrati-schen System eine Variable, deren Entfaltungs-spielraum weniger durch die vor- und aufgegebe-nen Verfassungsstrukturen als vielmehr durchPolitikintentionen bestimmt werden.“63 Die Aus-wirkungen lassen sich – wie die (normative) insti-tutionelle Ökonomie bikameraler Systeme beimVergleich moderner Bundesstaaten zeigt64 – mitdem Begriff der effizienten und der redistributivenInstitutionen65 beschreiben. Aber es müssen letzt-

lich alle (Reform-)Pläne scheitern, die das Han-deln der parteipolitischen Akteure durch rational(nach wessen Ratio eigentlich?) konstruierte, dasallgemeine Wohl „besser“ befördernde Institutio-nen auszugleichen versuchen. Damit begeht manden Fehler, die Meinung einer – ohnehin volatilen– Mehrheit aufgrund ihrer vermuteten oder sug-gerierten größeren Nähe zum Gemeinwohl als dieeinzig richtige zu begreifen.66 Dies widersprichtaber dem Grundgedanken einer gewaltenteilen-den Mischverfassung,67 der gerade in föderalenKonsensusdemokratien stark präsent ist und fürden die Institution des Bundesrates ein herausra-gendes Beispiel ist.

Es bleibt somit festzuhalten: „Von den Blockade-möglichkeiten, die Regierungssysteme mit echtenzweiten Kammern bieten, sind wir in der Bundes-republik weit entfernt. (. . .) Der Bundesrat ist einefür die Regierungspolitik gelegentlich sicher unbe-queme Hürde. Er kann aber nie die gesamteRegierungspolitik zum Stillstand bringen oder gardie Regierung stürzen.“68 Der Bundesrat ist keinostinater Veto-Player, nicht einmal in Phasenumgekehrter Mehrheiten. Ursula Münch undHeinz Laufer ist zuzustimmen: Der Schluss wärefalsch, „dass der Bundesrat unter dem Deckmantelder ,Sachbezogenheit‘ zum großen Verhinderer impolitischen System der Bundesrepublik würde.Seine Vorgehensweise und Orientierung wirkendurchaus positiv auf die Funktionsfähigkeit desSystems; sie stabilisieren, verbessern und bewah-ren es. Wenn sie jedoch kaum verändernde, refor-mierende Auswirkungen haben, ist dies daraufzurückzuführen, daß der Bundesrat grundsätzlichein Mitwirkungsorgan und eben kein Leitungsor-gan im Regierungssystem darstellt.“69 Reform ansich ist kein Signum „guten“ Regierens, dem manmit fragwürdigen Legitimitätskriterien hinterher-hecheln muss. Es ist einer der Grundgedanken desBikameralismus und der Mischverfassung, einersolchen kurzatmigen (Reform-)Politik ein retar-dierendes und moderierendes Element beizu-geben. In der gegenwärtigen Reformdiskussionkönnte eine Rückbesinnung auf dieses Prinzipnicht schaden.

61 Vgl. Roland Lhotta, Der „lästige“ Föderalismus. Über-legungen zum konsensuellen „deadlock“ am Beispiel vonBundesrat und Vermittlungsausschuß, in: Ursula Männle(Hrsg.), Föderalismus zwischen Konsens und Konkurrenz,Baden-Baden 1998, S. 79–92, hier S. 87.62 Vgl. Arthur Benz, Reformmotoren oder Reform-blockierer? Die Rolle der Parteien im Bundesstaat, in: APuZ,B 29–30/2003, S. 32–38, hier S. 32.63 W. Steffani (Anm. 40), S. 992.64 Vgl. Saul Levmore, Bicameralism: When are two Deci-sions better than one?, in: International Review, of Law andEconomics, 12 (1992), S. 145–162; William H. Riker, TheJustification of Bicameralism, in: International PoliticalScience Review, 13 (1992), S. 101–116; ders., The Merits ofBicameralism, in: International Review of Law and Econo-mics, 12 (1992), S. 166–168.65 Vgl. George Tsebelis/Jeanette Money, Bicameralism,Cambridge 1997, S. 16.

66 In diesem Kontext treffend die Bemerkung von H. Ab-romeit: „Demokratie mit der einfachen Mehrheitsregelgleichzusetzen, ist durch nichts gerechtfertigt als durchUngeduld.“ Vgl. Heidrun Abromeit, Volkssouveränität, Par-lamentssouveränität, Verfasungssouveränität. Drei Realmo-delle der Legimitation staatlichen Handelns, in: PVS, 36(1995), S. 49 – 66, hier S. 51.67 Vgl. Dolf Sternberger, Die neue Politie. Vorschläge zueiner Revision der Lehre vom Verfassungsstaat, in: ders.,Verfassungspatriotismus, Frankfurt/M. 1990, S. 156–231 so-wie mit Blick auf den Bikameralismus R. Lhotta (Anm. 12),S. 96.68 R. Sturm (Anm. 53), S. 66.69 H. Laufer/U. Münch (Anm. 18), S. 190.

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Sabine Kropp

Regieren als informaler Prozess

Das Koalitionsmanagement der rot-grünen Bundesregierung

Informalität als Schlüsselkategorieder Koalitions- und Parlaments-

forschung

Formale Institutionen wie Gesetze oder Verfas-sungsorgane bilden die Realität des Regierens nurunvollständig ab. In allen politischen Systemenpflegen sich informale Regeln einzuspielen, wel-che diese nicht nur ergänzen und miteinander ver-knüpfen, sondern auch definieren, wie die Machtunter den Akteuren realiter verteilt ist. InformalesRegieren kann auf der Grundlage soziologischerTheorien einerseits als Ausdruck verinnerlichter,habitualisierter Rollen der politischen Akteureund ihrer Sozialisation interpretiert werden. Ausneoinstitutionalistischer Sicht1 lassen sich infor-male Regierungspraktiken andererseits auch alseine strategische Antwort der handelnden Akteureauf die je unterschiedlichen institutionellen Konfi-gurationen von Regierungssystemen begreifen.Demnach bilden die Institutionen lediglich Hand-lungskorridore aus, innerhalb derer politischeAkteure über Spielräume verfügen.2 Um Hand-lungsunsicherheiten zu reduzieren, werden diezwischen den formalen und rechtlich gesatztenInstitutionen regelungsoffen verbleibenden Berei-che durch informale Regeln gleichsam „verfugt“.

Gerade wenn ein Regierungssystem wie das deut-sche stark fragmentiert ist und somit unterschiedli-che Handlungsebenen – z. B. innerparteiliche undföderale Konflikte, Koalitionskompromisse unddie Willensbildung in der Fraktion oder in euro-päischen Institutionen – ausbalanciert und mitei-nander verbunden werden müssen, bilden sichmehr oder weniger regelhafte, in vielen Fällenaber nicht rechtlich verfasste und daher anpas-sungsfähige Entscheidungs- und Handlungsmusteraus; diese verdichten sich wiederum selbst zu nor-mativen Verhaltenserwartungen. Dies trifft insbe-sondere auf Koalitionen zu, die zur Konsensbil-

dung eine ganze Reihe solcher Handlungsebenenberücksichtigen müssen. In Regierungsbündnissensind zudem verhandlungsdemokratische Verfahreneingebaut: Diese setzen informelle Absprachenvoraus; sie gehen einher mit Prozessen politischenTauschs und wenig transparenten Entscheidungs-verläufen, von denen die Öffentlichkeit weitge-hend ausgeschlossen ist.

Informales Regieren in Koalitionen erfordert„Verhandlungsführungen“ und Vorentscheiderbzw. „Grenzstellenakteure“, welche die wichtigs-ten Handlungsebenen einander zuordnen. So giltes beispielsweise Kompromisse, die in Koalitions-runden erzielt werden, innerparteilich und in dieFraktion hinein zu vermitteln. Damit drohen aberEinflusspotential und Autorität aus den formalenInstitutionen, insbesondere aus den Parlamenten,auf wenige zentrale Spieler verlagert zu werden.3

Daher gebührt den Beziehungsmustern und Legiti-mationsketten zwischen diesen zentralen Spielernund den formal entscheidungsbefugten Institutio-nen besondere Aufmerksamkeit. Zu solchen Spit-zenakteuren zählen in Koalitionen insbesondere –oft in Personalunion – die Partei- und Fraktions-vorsitzenden, einzelne Regierungsmitglieder undaufgrund der föderalen Verflechtung auch Landes-politiker (z. B. Ministerpräsidenten).

Um wechselseitige Abhängigkeiten zwischenAkteuren deuten zu können, wird in der Parla-mentarismusforschung mittlerweile häufig auf sogenannte „Principal-Agent-Theorien“ zurückge-griffen, die ökonomischen Handlungsmodellenentlehnt sind; demnach verfolgen die an einemDelegationsverhältnis beteiligten Akteure ihreEigeninteressen. Diesen Theorien zufolge sind dieChancen zur Informationsgewinnung zwischendem „Prinzipal“ – in unserem Falle den regie-rungstragenden Fraktionen – und dem „Agenten“– der Regierung und den Fraktionsführungen –asymmetrisch verteilt.4 Grenzstellenakteure kön-

1 Vgl. für viele: Douglass C. North, Institutions, In-stitutional Change and Economic Performance. PoliticalEconomy of Institutions and Decisions, Cambridge 1990.2 Vgl. Fritz W. Scharpf, Games Real Actors Play. Actor-Centered Institutionalism in Policy Research, Boulder 1997.

3 Vgl. Waldemar Schreckenberger, Sind wir auf dem Wegezu einem Parteienstaat? „Koalitionsrunden“ mit ihren Ver-abredungen als Symptom, in: Frankfurter Allgemeine Zei-tung (FAZ) vom 5. Mai 1992, S. 12 f.4 Vgl. Arthur Lupia/Mathew D. McCubbins, Who Con-trols? Information and the Structure of Legislative DecisionMaking, in: Legislative Studies Quarterly, 19 (1994), S. 361 –384.

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nen sich aus dieser Sicht im ungünstigen Falle denLegitimationsanforderungen ihrer „entsenden-den“ Institution entziehen – insbesondere dann,wenn unterschiedliche Interessen auf beiden Sei-ten gegeben sind, der Prinzipal nur über be-grenzte Kontrollmöglichkeiten verfügt und sichkeine alternativen Informationsquellen zu er-schließen vermag.

Informale Regeln sind – empirisch gesehen – auskeinem politischen System wegzudenken. Sie wer-den normativ jedoch unterschiedlich bewertet. Insteuerungstheoretischer Perspektive sorgen sie fürdie erforderliche Flexibilität im Regierungssystem,Vertreter verfassungsrechtlich-normativer Ansätzebetrachten sie jedoch oft skeptisch: Entscheidungs-prozesse würden intransparent, die Verantwort-lichkeiten ließen sich nicht mehr eindeutig zuord-nen und die formalen Institutionen würden überGebühr abgewertet – so lauten die gängigstenMonita. Insbesondere die Parlamente seien dieVerlierer der informalen Regierungspraxis, da sienurmehr ex post – nachdem Vorentscheidungenunter exekutiver Führerschaft fast unverrückbarausgehandelt worden seien – als ratifizierendeInstanzen auf den Plan träten. Damit würden abergerade die einzigen Institutionen, welche inDeutschland der Volkssouveränität Ausdruck ver-leihen, in demokratietheoretisch bedenklicherWeise abgewertet.5

Informale Regierungspraktiken können formaleInstitutionen stützen und „verkitten“. Problema-tisch werden sie, wenn sie das Institutionengefügezu unterwandern beginnen oder wenn politischeAkteure Parallelstrukturen ausbilden, ihr Han-deln sich damit nicht mehr durch formale Institu-tionen legitimieren lässt oder gar der Rechtsför-migkeit entbehrt. Die Grenzlinie zu fragwürdigenMustern von Informalität ist oft nur schwer auszu-machen und wird von den verschiedenen wissen-schaftlichen Denkschulen unterschiedlich gesetzt.Dies ist ihrer jeweiligen methodischen und nor-mativen Annäherung an das Thema geschuldet:Steuerungstheoretische Ansätze sind an effekti-vem und effizientem Entscheiden interessiert;dagegen sind verfassungsrechtlich-normative undrepräsentationstheoretische Ansätze stärker aufdie Frage gerichtet, inwieweit die Grundsätze derGleichheit von Einflusschancen und der Trans-

parenz sowie der Legitimation von Entscheidun-gen eingehalten werden. Dieser Zugang bedingttendenziell strengere Maßstäbe und ausgeprägtereVorbehalte gegen jedwede Art informaler Auslage-rung von Zuständigkeiten aus den Parlamenten.

Der rot-grünen Koalition im Bund wird attestiert,dass sie dem ohnehin beachtlichen Grad an „Infor-malisierung“, wie er die exekutiven Entschei-dungsprozesse in der Ära Helmut Kohl6 kenn-zeichnete, keineswegs entgegengewirkt habe; die„Entparlamentarisierung“ des Regierens sei seitihrer Amtsübernahme vielmehr vorangeschritten.Neben der fortschreitenden Europäisierung vonEntscheidungsprozessen7 und den vielfach kriti-sierten Kommissionen und Beiräten wird – schonfast traditionell – das informale Koalitionsmanage-ment dafür verantwortlich gemacht, dass sich zwi-schen Regierung und regierungstragenden Frak-tionen hierarchische Beziehungsmuster ausbilden.8

Im parlamentarischen Regierungssystem findenjedoch Kontrolle und Einflussnahme innerhalb derdurch wechselseitige Loyalitäten und den Wahl-modus „verschweißten“ Regierungsmehrheit weit-gehend abseits der Öffentlichkeit statt – was einerealistische Einschätzung mitunter erschwert.Informale Verflechtungen innerhalb der Regie-rungsmehrheit geben somit nicht nur Aufschlussdarüber, wie sich die Kontrolle empirisch gestaltet;sie sind auch für die normative Einschätzung desVerhältnisses von Regierung und regierungstra-genden Fraktionen in Koalitionen unverzichtbar.Informalität muss somit als eine Schlüsselkate-gorie der Parlaments- und Koalitionsforschungbetrachtet werden.

Zur Entwicklung informalerKoalitionspolitik in der

Bundesrepublik

Seit Bestehen der Bundesrepublik haben sich, wieauch in anderen europäischen Ländern, allmählichinformale Regeln der Koalitionspolitik herausge-

5 Vgl. Dieter Grimm, Die Verfassung und die Politik. Ein-sprüche in Störfällen, München 2001, S. 320 ff. Zur abwägen-den Beurteilung aus verfassungsrechtlicher Sicht vgl. Hel-muth Schulze-Fielitz, Der informale Verfassungsstaat.Aktuelle Beobachtungen des Verfassungslebens der Bundes-republik Deutschland im Lichte der Verfassungstheorie,Berlin 1984; zur „Entparlamentarisierung“ durch informaleRegeln vgl. S. 136.

6 Vgl. Philip Manow, Informalisierung und Partei-politisierung. Zum Wandel exekutiver Entscheidungs-prozesse in der Bundesrepublik, in: Zeitschrift für Parla-mentsfragen, 27 (1996), S. 96 – 107.7 Vgl. Andrew Moravcsik, Warum die Europäische Uniondie Exekutive stärkt: Innenpolitik und internationale Ko-operation, in: Klaus Dieter Wolf (Hrsg.), Projekt Europa imÜbergang? Staat und Demokratie in der EuropäischenUnion, Baden-Baden 1997, S. 211 – 269.8 Vgl. Karl-Rudolf Korte, In der Präsentationsdemokratie.Schröders Regierungsstil prägt die Berliner Republik, in:FAZ vom 26. Juli 2002, S. 6.

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bildet.9 Schon 1961 haben CDU/CSU und FDP aufDrängen des kleineren Koalitionspartners dieerste schriftliche Koalitionsvereinbarung abge-schlossen. Seither sind solche Abkommen, welchedie Verteilung von Ämtern, Entscheidungsregelnund gemeinsame Vorhaben bzw. Zugriffsrechteder Parteien in einzelnen Politikfeldern festlegen,selbstverständlicher Bestandteil von Regierungs-bündnissen. Koalitionsausschüsse bzw. -gesprächewerden – in unterschiedlicher Zusammensetzungund Intensität – eingesetzt, um ein effektivesEntscheidungszentrum zwischen den formalenInstitutionen zu installieren. Arbeitsfähige Koali-tionsausschüsse umfassen die Spitzenpolitiker ausKabinett, Fraktion und Parteien; hinzu stoßen – jenach Thema – profilierte Fachpolitiker der Regie-rungsmehrheit. In der Ära Kohl haben sich auf-einander abgestimmte, hierarchisch abgestufteFormen des Koalitionsmanagements entwickelt;10

dabei wurde die zentrale Koalitionsrunde sogardurch eigene, fachspezifische Arbeitsgruppen –bestehend aus Mitgliedern der Administrationund der Fraktionen – unterstützt.11 Solche Koordi-nationsgremien können durch weitere informale,mehr oder weniger regelmäßig zusammentref-fende Zirkel abgerundet werden, die auf parla-mentarischer Ebene (z. T. fachspezifisch bzw. sek-toral) angesiedelt sind und die flexibel – je nachEntscheidungssituation – um weitere Akteureerweitert werden.

Inzwischen verfügen die Parteien über ein gewach-senes Steuerungswissen und vielfältige Erfahrun-gen, was den Alltag von Regierungskoalitionenbetrifft. Obgleich unterschiedliche Führungsstile,Koalitionsformate und parteipolitische Zusam-mensetzungen eines Bündnisses mit Variationendes Koalitionsmanagements einhergehen, sind dieEntscheidungsregeln, über die in Regierungsbünd-nissen Konsens erzielt werden soll, mittlerweilebeinahe standardisiert. So ähneln sich Koalitions-vereinbarungen in Bund und Ländern in den Tei-len, in denen die Partner ihre Zusammenarbeitregeln, oft bis auf den Wortlaut.12 Auch die Struk-

tur von Koalitionsverhandlungen weist ähnlicheMuster auf. Die regierungstragenden Fraktionengelten als Verlierer des informalen Koalitionsma-nagements, da Kompetenzen aus den parlamen-tarischen Gremien in informale Steuerungszirkelverlagert werden. Die gängigsten Argumentelauten:

– Koalitionsverhandlungen sind „Sache der Par-teien“; die Verwaltung sowie die anschließend zubildende Regierungsmehrheit werden durch Koali-tionsverträge an die „Kette der Parteien“ gelegt.13

Diese Einwände lassen sich der Kritik an den Aus-formungen des deutschen „Parteienstaats“ zurech-nen. Jedoch zeigen Auswertungen von Koalitions-verhandlungen, dass die Abgeordneten undkünftige Regierungsmitglieder intensiv an derErarbeitung der Vereinbarungen beteiligt sind.14

In den zentralen Verhandlungsgremien sindRegierung, Fraktion und Partei sowie die föderaleEbene durch Personalunion und Mehrfachfunk-tionen der Akteure miteinander verschränkt.Somit kommt es auch höchst selten vor, dass ein(künftiger) Minister die mittlerweile detailliertenRegelungen eines Koalitionsvertrages lediglichratifizieren muss oder die Abgeordneten derRegierungsfraktionen von Verhandlungen ausge-schlossen bleiben. Je detaillierter ein Koalitions-vertrag einzelne Sachpolitiken regelt, desto grö-ßer ist tendenziell der Einfluss der Fachpolitikerin den Koalitionsverhandlungen. Selbst wenn esim Zuge der Regierungsbildungen vor 1998 nichtin allen Parteien fest installierte Arbeitsgruppenvon Abgeordneten gegeben hat, so wurden dieFraktionsspezialisten doch entweder direkt einbe-zogen (z. B. in der CDU 1982) oder aber die vor-läufigen Verhandlungsergebnisse wurden regel-mäßig rückgekoppelt (in der SPD 1980), um sichder Folgebereitschaft der Fraktionen zu verge-wissern und Kompromisse auszuloten.15 Damitsind im Regelfall Fachpolitiken, die Steuerungund Vernetzung sektoraler Politik sowie die Ent-scheidung über politische Richtlinien schon inden Koalitionsverhandlungen eng aufeinanderbezogen.

– Ein weiterer Kritikpunkt lautet: Werden Koaliti-onsausschüsse nicht nur als Instrument der Kon-fliktschlichtung eingesetzt, sondern als regelmäßig

9 Vgl. Wolfgang Rudzio, Koalitionen in Deutschland: Fle-xibilität informellen Regierens, in: Sabine Kropp/Suzanne S.Schüttemeyer/Roland Sturm (Hrsg.), Koalitionen in West-und Osteuropa, Opladen 2002, S. 41 – 67.10 Kritisch zu dem damit einhergehenden beschränktenSpielraum der Mehrheitsfraktionen: Suzanne S. Schütte-meyer, Fraktionen im politischen Entscheidungsprozess, in:Axel Görlitz/Hans-Peter Burth (Hrsg.), Informale Verfas-sung, Baden-Baden 1998, S. 67 – 84, hier S. 81 f.11 Vgl. Waldemar Schreckenberger, Informelle Verfahrender Entscheidungsvorbereitung zwischen der Bundesregie-rung und Mehrheitsfraktionen: Koalitionsgespräche undKoalitionsrunden, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 25(1994), S. 329 – 346; ders. (Anm. 3).12 Dies betrifft z. B. die Regeln zur Ächtung wechselnderMehrheiten, Verfahren der parlamentarischen Kooperation

oder in Länderregierungen die Regeln zum Bundes-ratsverhalten.13 Vgl. zum Beispiel Dorothea Berger, Kein Spielraum.Der rotgrüne Koalitionsvertrag legt die Verwaltung an dieKette, in: Die Zeit vom 14. Juni 1996, S. 16.14 Vgl. Suzanne S. Schüttemeyer, Koalitionsbildungen imBund: Sache der Parteien?, in: Roland Sturm/Sabine Kropp(Hrsg.), Hinter den Kulissen von Regierungsbündnissen. Ko-alitionspolitik in Bund, Ländern und Gemeinden, Baden-Ba-den 1999, S. 81 – 95, hier insbes. S. 87.15 Vgl. ebd., S. 92 f.

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zusammentretende Steuerungsgremien, wertetdies die formal zuständigen Institutionen – allenvoran die Fraktionen – zu Ratifikationsinstanzenab. Allerdings sind an den Sitzungen des Koaliti-onsausschusses bereits seit langer Zeit die Frak-tionsvorsitzenden und teilweise auch Fachpoliti-ker der Fraktionen beteiligt. Die Stärke eines/rFraktionsvorsitzenden hängt davon ab, in wel-chem Umfang er/sie Zustimmung und Loyalität inden eigenen Reihen genießt und ob er/sie dieFolgebereitschaft der Abgeordneten richtig einzu-schätzen weiß. Ein(e) fähige(r) Fraktionsvorsit-zende(r) wird daher in Koalitionsgremien eher alsMittler zwischen Abgeordneten und den Verhand-lungsspitzen auftreten, nicht aber als Agent derRegierung, der in Koalitionszirkeln abgespro-chene Kompromisse nur noch „nach unten“ hinexekutiert.

– Von der Praxis informalen Koalitionsmanage-ments wird schließlich die – mehr oder wenigerexplizite – Annahme abgeleitet, dass sich zwi-schen den an Koalitionsverhandlungen beteiligtenAkteuren und der Parlamentsmehrheit Bezie-hungsmuster ausbilden, die den Prämissen von„Principal-Agent-Theorien“ entsprechen. Da dieVorentscheider in informale Steuerungsgremieneingebunden sind, verfügen sie über einen unein-holbaren Informationsvorsprung; zudem könnendie von ihnen ausgehandelten Koalitionskompro-misse von den regierungseigenen Abgeordnetennurmehr um den Preis des Scheiterns der voran-gegangenen Verhandlungen wieder aufgeschnürtwerden. Damit bilden sich aber auf der Grund-lage informalen Regierens quasi-hierarchischeMechanismen aus, die Prinzipien demokratischerLegitimation in Frage stellen. Die daraus erwach-senden Probleme der Delegation können zumeinen im Verhältnis zwischen der Regierung undden sie tragenden Fraktionen, zum anderen in derBeziehung zwischen der Fraktionsführung undden so genannten „einfachen“ Abgeordneten auf-treten.

Da im Folgenden die Beziehungsmuster in derrot-grünen Regierungsmehrheit analysiert wer-den, lautet die entscheidende Frage also, ob undinwieweit es Regierung und Fraktionsvorsitzen-den gegenüber der Parlamentsmehrheit möglichist, Politik auf informalen Kanälen und abgekop-pelt von den Fraktionen zu formulieren und dieseVorentscheidungen – nach gleichsam hierarchi-schem Verfahrensmodus – durchzusetzen. Ent-scheidend bleibt dabei, ob und in welchemUmfang die an sich durch den Wahlmodusgestützte Loyalitätsbeziehung durch einen weitrei-chenden Informationsvorsprung von Vorentschei-dern unterlaufen wird.

Beziehungsmuster zwischenRegierung und Mehrheitsfraktionen

in der rot-grünen Koalition

Koalitionsmanagement:Beharrungskraft informaler Steuerung

Über Jahrzehnte hinweg haben sich in der Bundes-republik gleichsam „Regieanweisungen“ für dasKoalitionsmanagement verstetigt.16 Diese konntenlange Zeit nahtlos weitergegeben werden, weil bis1998 auf Bundesebene nie eine komplette Abwahlder Regierung erfolgte. Vielmehr wurde eineamtierende Regierung entweder bestätigt oder eswurde nur einer der beiden Koalitionspartner aus-gewechselt. Im ersten Falle konnte der Regie-rungsapparat für den Koalitionsvertrag zuarbeiten;im zweiten Falle konnte der Partner, der neu indas Regierungsbündnis eintrat, durch die Beteili-gung von Landespolitikern immerhin noch Koaliti-onswissen von der Länderebene in die Verhand-lungen importieren. Denn bis heute waren alleParteien an einer Landesregierung beteiligt, bevorihnen der Sprung in die Bundesregierung gelang.Der Regierungswechsel 1998 stellte dagegen in derGeschichte der Bundesrepublik eine Zäsur dar, dadie amtierende CDU/CSU-FDP-Koalition voll-ständig ausgetauscht wurde. Der Regierungsappa-rat konnte somit in der Phase der informalenRegierungsbildung nicht genutzt werden; gleich-zeitig wurden die SPD-Ministerpräsidenten nurungenügend eingebunden. Diese besondere Kon-stellation hat dazu beigetragen, dass die Erforder-nisse informalen Koalitionsmanagements anfäng-lich gravierend vernachlässigt wurden.

Schon die Koalitionsverhandlungen von 1998 zeig-ten die Schwierigkeit, dem vielfältigem Proporzbeider Parteien bei der Zusammensetzung derVerhandlungsgremien Rechnung zu tragen.17 DasBestreben, möglichst repräsentative Gremien zuschaffen, führte deshalb schon während der Regie-rungsbildung dazu, dass umstrittene Fragen ineinem Vierer-Zirkel – bestehend aus den Spitzen-politikern und späteren RegierungsmitgliedernGerhard Schröder, Oskar Lafontaine (beide SPD),Joschka Fischer und Jürgen Trittin (beide Bündnis90/Die Grünen) – geklärt wurden, nicht aber indem aufgrund seiner Größe von 26 Mitgliedernnur bedingt arbeitsfähigen zentralen Verhand-lungsgremium. Unterhalb des zentralen Gremiumshaben SPD und Bündnis 90/Die Grünen in den

16 Vgl. W. Rudzio (Anm. 9), S. 54 ff.17 Vgl. Sabine Kropp, Die rot-grüne Koalitionsverein-barung der Bundesparteien vom 20.10.1998. Ein Plan und dieersten Schritte seiner Realisierung, in: Gegenwartskunde, 48(1999), S. 31 – 44.

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Koalitionsverhandlungen von 1998 und 2002 fach-spezifische Arbeitsgruppen – unter Beteiligung derFraktionsspezialisten – gebildet; in diesen wurdenDetailfragen des Koalitionsabkommens ausgear-beitet. Als die rot-grüne Regierung 2002 durch dieWähler bestätigt wurde, hatten sich in den Par-teien bereits Lerneffekte durchgesetzt: Der Kreisder Unterhändler wurde nun auf je sieben pro Par-tei begrenzt.

In etlichen Bundesländern hat sich die Praxis einge-schliffen, dass die Vorsitzenden der regierungstra-genden Fraktionen an den Kabinettsitzungen teil-nehmen. Diese Verschränkung von Legislative undExekutive kann in der Tat als Instrument eingesetztwerden, um den Regierungswillen mit Hilfe derFraktionsspitzen in die regierungstragenden Frak-tionen zu übertragen. Aus der Sicht der Abgeord-neten drohen die Fraktionsführer damit jedoch zuAgenten der Regierung zu werden und ihren durchWahl begründeten Vertrauensvorschuss zu ver-brauchen. Noch um die Stabilisierung ihrer Ver-trauensbasis bemüht, vermieden es deshalb die bei-den neu gewählten Fraktionsvorsitzenden von SPDund Bündnis 90/Die Grünen, Peter Struck undRezzo Schlauch, regelmäßig an Kabinettsitzungenteilzunehmen.18 Inzwischen sind die Fraktionschefsbei wichtigen Kabinettsitzungen jedoch zugegen.

Der Koalitionsausschuss war 1998 ursprünglichnicht als regelmäßig tagendes Steuerungsgremium,sondern lediglich als Instrument zur Konflikt-schlichtung konzipiert worden.19 Ziel war es, dashohe Maß an informalem und intransparentempolitischen Management der Kohl-Ära zu vermei-den. Da die gerade gewählten Fraktionsführungenbefürchteten, dass die Fraktion in einem Koaliti-onsausschuss von der Regierung übermäßig in dieVerantwortung genommen werden und die Ent-scheidungsmacht auf solche informalen Gremienübergehen könnte, suchte insbesondere PeterStruck die Sitzungen des Koalitionsausschussesanfänglich zu umgehen.20 Das Gewicht eines Frak-tionsvorsitzenden wiegt zudem in bilateralenGesprächen mit der Regierung stärker als inerweiterten Koalitionsrunden. Wenn informaleGremien aber abgelehnt werden, fehlt den Bünd-nispartnern eine Schaltstelle, in der die Fäden desalltäglichen Koalitionsgeschäfts zusammenlaufen.

Zwar trafen sich die Fraktionsführungen wöchent-lich, um die parlamentarische Koordination abzu-stimmen; an dieser interfraktionellen Kooperationwaren allerdings die Regierungsmitglieder und dieParteivorsitzenden nicht beteiligt. Erschwerendkam hinzu, dass die Grünen an der Trennung vonParteiamt und Mandat festhielten; dies führtedazu, dass die Ebenen von Partei, Fraktion undRegierung beim kleinen Koalitionspartner nichtdurch Personalunion und nur mit erheblichenTransaktionskosten – über einen eigenen „grünen“Koalitionsausschuss21 – miteinander verknüpft wer-den konnten. Insbesondere die Parteivorsitzendender Grünen waren, da der Koalitionsausschussanfänglich nur selten zusammentrat und sie wederauf Regierungsämter noch auf Mandate zurückzu-greifen vermochten, kaum in die informale Steue-rung des Regierungsbündnisses eingebunden unddementsprechend geschwächt. Auch im „Vierer-Zirkel“ waren die Fraktionen sowie die grüne Par-tei nicht präsent;22 zudem litt diese Runde an derzeitlichen Überlastung der ihr angehörendenRegierungsmitglieder.23

Nachdem in der Koordination zwischen den SPD-Ministern, der SPD-Fraktion, der Parteiorganisa-tion, den SPD-Ministerpräsidenten und dem Kanz-leramt fortlaufend Kommunikationspannen aufge-treten waren, wurde schließlich auf Drängen deskleineren Koalitionspartners ein strafferes Koaliti-onsmanagement eingeführt.24 Der Koalitionsaus-schuss, dessen Sitzungen im Kanzleramt vorberei-tet werden, tagt mittlerweile regelmäßig; imKoalitionsabkommen von 2002 wurde eine min-destens monatliche Sitzungsfrequenz festgeschrie-ben. Dass die Grünen an der Regierung beteiligtsind, wirkt auch auf ihr programmatisches Selbst-verständnis zurück: Nachdem der Bremer Partei-tag im Oktober 2002 die Trennung von Amt undMandat erneut (mit einer knapp erzielten Sperrmi-norität von einem Drittel der Delegiertenstim-men) bestätigt hatte, mussten die ParteisprecherFritz Kuhn und Claudia Roth schließlich auf ihreÄmter verzichten; die grüne Partei stand vorüber-gehend ohne Führung da. Im Mai 2003 wurdeschließlich mit Hilfe einer Urabstimmung einKompromiss erzielt, wonach es nun zwei der sechsVorstandsmitglieder erlaubt ist, ein Abgeordne-tenmandat (nicht jedoch einen Fraktionsvorsitz)innezuhaben. Die erzielte Kompromissformeldürfte in der Zukunft nicht nur die Koordination18 Vgl. Ludger Helms, The Changing Chancellorship: Re-

sources and Constraints Revisited, in: German Politics, 10(2001), S. 155–168.19 Aufbruch und Erneuerung – Deutschlands Weg ins21. Jahrhundert. Koalitionsvereinbarung zwischen der So-zialdemokratischen Partei Deutschlands und Bündnis 90/DieGrünen vom 20. Oktober 1998.20 Vgl. Karl-Rudolf Korte, Solutions for the Decision Di-lemma: Political Styles of Germany’s Chancellors, in: GermanPolitics, 9 (2000), S. 1 – 22, hier S. 11.

21 Vgl. Koalitionsausschuss will künftig als Führungsorgander Grünen auftreten, in: FAZ vom 28. September 1999, S. 2.22 Vgl. Viererrunde soll zentrale Regierungsvorhaben ko-ordinieren, in: FAZ vom 24. Februar 1999, S. 1.23 Vgl. W. Rudzio (Anm. 9), S. 62.24 Vgl. wegen „Kommunikationsstörungen“ rufen dieGrünen bereits nach dem Koalitionsausschuss, in: FAZ vom23. November 1998, S. 1.

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zwischen Fraktion und Partei, sondern auch dieSuche nach qualifizierten Kandidat/innen für denParteivorsitz deutlich erleichtern.

Die informalen Regeln des Koalitionsmanage-ments, die sich seit den sechziger Jahren herausge-bildet haben, bewiesen somit auch in den erstenJahren der rot-grünen Regierung nach 1998 erneutin hohem Maße faktische Geltungskraft – obwohlbeide Parteien sie anfänglich abgelehnt hatten.

Sektorale Politik: InformalesMitregieren der Koalitionsfraktionen

Im Mittelpunkt der fallstudienbasierten Parla-mentsforschung stehen oft Aufsehen erregendeAuseinandersetzungen zwischen Regierung undParlamentsmehrheit, die ein entsprechendesMedienecho gefunden haben. Dies führt zu sys-tematisch verzerrten Einschätzungen, da außer-gewöhnliche Situationen als typisch für denRegierungsalltag angenommen werden. Existenz-bedrohende Konflikte zwischen der Regierungund den sie tragenden Koalitionsfraktionen (s. u.)sind aber – zumindest in handlungsfähigen Regie-rungsmehrheiten – eher die Ausnahme. Einbeachtlicher Teil der alltäglichen Koordination fin-det sektoral, d. h. innerhalb einzelner Politikfelder,statt; dabei stimmt sich die Exekutive oft eng mitden Fachpolitikern der Koalition ab. Das Verhält-nis zwischen den Abgeordneten der Koalitions-fraktionen und den Ministerien ist in manchenPolicies eher durch gemeinsame Interessenlagen(z. B. Sicherung der eigenen Programme gegenSparmaßnahmen des Finanzministers) geprägt.Dabei sind – je nach dem Grad der Polarisierungzwischen den Koalitionsfraktionen und je nachPolitikfeld freilich in sehr unterschiedlichemUmfang – eher sektoral versäulte „Fachbruder-schaften“ als durch eine fortgesetzte Gegnerschaftgeprägte Beziehungsmuster gegeben.

Sind Abgeordnete fortlaufend in exekutive Ent-scheidungsprozesse eingebunden, bietet ihnen diesintensive Kontrollmöglichkeiten. So findet in fach-politischen, wöchentlich tagenden Arbeitskreisender Regierungsfraktionen eine enge Abstimmungzwischen den Fachpolitikern und den dort anwe-senden Beamten der Ministerialbürokratie sowieder Spitze des Ministeriums statt. Auch wenn dieMinisterialbürokratie einen nur schwer einholba-ren Informations- und damit Machtvorsprungbesitzt, weisen die Autoritäts- und Einflussverhält-nisse durchaus nicht immer ein hierarchischesGefälle zwischen Minister und Abgeordnetenauf.25 Darüber hinaus werden Fachpolitiken bei

mehr oder weniger regelmäßigen informalen Tref-fen und in unterschiedlicher Intensität zwischender Exekutive und den Fachabgeordneten abge-stimmt. Dass die Fachpolitiker der Koalitionsfrak-tionen keine periodischen gemeinsamen Sitzungenabhielten, verringerte nach Einschätzung vonBeobachtern ihren Einfluss gegenüber der Exeku-tive. Allerdings zeigt eine Fallstudie, dass diesefesten Sitzungen durch flexiblere Formen derinterfraktionellen Abstimmung teilweise ersetztwerden können.26

Politiknetzwerke, die neben der Exekutive auchExperten und Vertreter von Verbänden umfassen,binden zudem nicht selten die Fachpolitiker derRegierungsfraktionen ein. Daneben kommt esebenfalls zum Informationsaustausch der Abge-ordneten mit parteipolitisch „befreundeten“ Län-derregierungen. Ob dabei der jeweilige Koalitions-partner einbezogen wird, hängt von strategischenErwägungen und dem wechselseitigen Vertrauens-verhältnis ab. Auch an den SPD-geführten A-Län-der-Koordinierungen im Zuge der Ministerkonfe-renzen der Länder sind neben Vertretern desBundes die fachpolitischen Sprecher der Regie-rungsfraktionen regelmäßig beteiligt. In solchenKoordinationsrunden wird exekutive Politik kei-neswegs immer hierarchisch zur Fraktionsseite hinvermittelt. Vielmehr kommt es angesichts desUmstands, dass die Beteiligten in Entscheidungs-prozessen sowohl bei der Politikformulierung alsauch bei der Implementation von Entscheidungenaufeinander angewiesen sind, zum wechselseitigenAustausch von Positionen und Erfahrungen. Istdas Vertrauensverhältnis zwischen Minister undFachpolitikern der regierungstragenden Fraktio-nen intakt, können Letztere notwendige Informa-tionen zudem auch „quer“ – ohne den Umwegüber den Leitungsstab des Ministeriums – aus derMinisterialbürokratie anfordern. Dies gelingtihnen freilich eher in den Ministerien, die partei-politisch gleich „eingefärbt“ sind.

Die vielfältigen Formen informaler parlamentari-scher Mitsteuerung27 im Regierungsalltag korrigie-ren somit das Bild, wonach die regierungstragen-den Fraktionen lediglich eine ratifizierendeFunktion einnehmen. Zudem stehen den Abge-ordneten – wie gezeigt – vielfältige Informations-

25 Vgl. Joachim Jens Hesse/Thomas Ellwein, Das Regie-rungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 1: Text,Opladen 19927, S. 231.

26 Vgl. Günter Bannas, Murren in der SPD-Fraktion.Schröders Regierungsstil geht zu Lasten der Legislative, in:FAZ vom 29. Juli 2000, S. 12. Für nachfolgende Aus-führungen vgl. Sabine Kropp, Exekutive Steuerung und in-formale Parlamentsbeteiligung in der Wohnungspolitik, in:Zeitschrift für Parlamentsfragen, 33 (2002), S. 436 – 452.27 Vgl. hierzu ausführlich die Untersuchung von ManfredSchwarzmeier, Parlamentarische Mitsteuerung. Strukturenund Prozesse informalen Einflusses im Deutschen Bundestag,Wiesbaden 2001.

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quellen offen, die das Informationsgefälle zwi-schen ihnen und der Regierung teilweise ausglei-chen. Allerdings verstärkt der hohe Grad an Infor-malität in den Fraktionen ein hierarchischesMuster: Neben der Fraktionsführung sind es diefachpolitischen Sprecher, also die mittlere Ebenedes Fraktionsmanagements, die gegenüber den„einfachen“ Abgeordneten über einen In-formationsvorsprung verfügen. Damit werdenPrincipal-Agent-Probleme in die Fraktion selbstverlagert. Die fachpolitischen Sprecher sind in-dessen selbst von den Abgeordneten ihrer Frak-tion gewählt, so dass zwischen ihnen und der Frak-tion das Loyalitäts- und Vertrauensverhältnisgepflegt und stabilisiert werden muss. Um Miss-trauen zu vermeiden, betrachten es manche Fach-politiker – abhängig freilich von ihrem persön-lichen Führungsstil – als geeignete Strategie,möglichst lückenlos zu informieren und die Ab-geordneten fortlaufend in die Entscheidungsbil-dung einzubinden.28 Das Hierarchie-Argumentwird überdies dadurch relativiert, dass einzelneFachpolitiker in ihrem Arbeitsfeld zwar über eineherausragende Funktion verfügen, sie aber inanderen Sachpolitiken „einfache Abgeordnete“sind und in der notwendig arbeitsteilig organisier-ten Fraktion auf die Urteilskraft ihrer ebenfallsfachpolitisch spezialisierten Fraktionskollegenangewiesen bleiben.

Führung nichtunitarischer Fraktionenund Parteien

Die programmatische Polarisierung zwischen denbeiden Koalitionspartnern war seit 1998, gemessenan anderen denkbaren Regierungsbündnissen,eher mäßig. Kommunikationsstörungen und Koa-litionskonflikte waren zwar auch zwischen SPDund Bündnis 90/Die Grünen regelmäßig an derTagesordnung; sie erreichten aber kaum den Gradeiner existenziellen Krise.29 Gravierende Schwie-rigkeiten traten allerdings auf, wenn es galt, sym-bolhaft besetzte Regierungsvorhaben in zentralenPolitikfeldern (Außen-, Sozialpolitik) in die Par-teiorganisationen und Fraktionen zu übersetzen.Insbesondere im ersten Jahr von Rot-Grün wurdedie Regierungsarbeit durch den Richtungskonfliktzwischen Kanzler Gerhard Schröder und seinemWiderpart, Finanzminister Oskar Lafontaine,gelähmt. Lafontaine verfügte über beachtlicheRessourcen: Einerseits stand er als Parteivorsit-

zender der SPD vor, andererseits band er gleich-zeitig Loyalitäten in einem Teil der Fraktion. Zwarwar in der Geschichte der Bundesrepublik durch-aus nicht jeder Kanzler gleichzeitig Vorsitzenderseiner Partei; in der rot-grünen Koalition kam esaber zum ersten Mal zu der brüchigen Konstella-tion, dass der Parteivorsitzende in die Kabinetts-disziplin eingebunden war. Um ein Gegengewichtzu Lafontaine zu schaffen, unternahm der Flügelder „Modernisierer“ unter Schröder wiederholtden Versuch, die SPD mit Hilfe des Kanzleramtesunter seinem ambitionierten Chef Bodo Hombachpolitisch auf die Linie des Kanzlers („DritterWeg“) und gegen den traditionalistischen KursLafontaines in Stellung zu bringen.

Erst nachdem Lafontaine im März 1999 von Par-tei- und Regierungsamt zurückgetreten war undGerhard Schröder den Parteivorsitz übernommenhatte, schwächte sich die partei- und regierungsin-terne Polarisierung ab. Nach dem Wechsel vonFrank Walter Steinmeier an die Spitze des Kanz-leramtes im Jahre 1999 wurde dieses zudem all-mählich zur Schaltstelle der Regierungsarbeit aus-gebaut. Wie Helmut Kohl und Konrad Adenauer,führte Schröder die Partei von nun an stärker ausdem Kanzleramt heraus; die innerparteiliche Wil-lensbildung wird auf diese Weise mehr den Prämis-sen des Regierens angepasst. Das Verhältnis zwi-schen Kanzler und SPD-Fraktion, die gerade mitBlick auf die sozialpolitischen Reformen durchauskeinen homogenen Akteur darstellt, blieb in derFolgezeit gleichwohl nicht ohne Spannungen. Sowar es immer wieder mit erheblichen Mühen ver-bunden, bei Vorhaben, welche die Führungsbefug-nis des Kanzlers unmittelbar berührten, die erfor-derlichen Mehrheiten zu organisieren.

Die in der SPD und in den regierungstragendenFraktionen umstrittene Agenda 2010 zur Reformder Sozialpolitik verdeutlicht die Schwierigkeitenhierarchisch-exekutiver Führung. Da die im Okto-ber 2002 auf den Parteitagen von SPD und Bünd-nis 90/Die Grünen beschlossene Koalitionsver-einbarung an den politischen Realitäten vorbeiformuliert worden war, mussten die sozialpoliti-schen Marksteine des Regierungsprogramms ange-sichts sich weiter verschlechternder Rahmendatennur wenige Monate später neu gesetzt werden; dasVotum der Parteitage erwies sich damit als hin-fällig.

Dass Schröders Regierungserklärung zur Agenda2010 vom 14. März 2003, die den Reformkurs fürdie weitere Legislaturperiode vorgeben sollte, denFraktionen in etlichen Details nicht bekannt war,hat deren Folgebereitschaft durchaus gemindert.Die SPD-Fraktionsmitglieder, die ein Mitglieder-begehren gegen die Agenda einleiteten, hatten

28 Vgl. S. Kropp (Anm. 26), S. 445 f.29 Bündnis 90/Die Grünen sind zudem – anders als die FDP– in Koalitionsverhandlungen kein „dominant player“. Dasheißt, sie können gegenüber der SPD keine alternativenBündnisoptionen ins Feld führen. Das Gewicht der Parteigegenüber dem großen Koalitionspartner hat allerdingsdurch ihre Zugewinne bei den Bundestagswahlen 2002 unddie Verluste der SPD zugenommen.

29 Aus Politik und Zeitgeschichte B 43 / 2003

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den Fraktionsvorsitzenden Franz Müntefering, derden Kurs des Kanzlers stützte, nicht über ihr Vor-gehen informiert. In der in dieser Frage ebenfallsnicht homogenen Fraktion von Bündnis 90/DieGrünen signalisierte der Flügel um den Abgeord-neten Hans-Christian Ströbele, dass man mit denSPD-Rebellen zusammenarbeiten wolle. Geradedieses Beispiel zeigt, wie prekär es sein kann,wenn die Regierung Informationsasymmetrien alsstrategisches Mittel einsetzt oder zumindest billi-gend in Kauf nimmt, um umstrittene Reformpa-kete – zumal bei knappen Mehrheiten – auchgegen abweichende Meinungen in der Fraktiondurchzusetzen.30 Wenn sich die Fraktionsführungzudem aus der Sicht von Abgeordneten als Agentder Regierung einspannen lässt, setzt sie die Loya-lität der Fraktion aufs Spiel. Solche Konflikte ver-deutlichen, dass es im parlamentarischen Betrieberforderlich ist, die regierungstragenden Fraktio-nen in den Gang der Regierungsgeschäfte einzu-binden; denn bei einseitiger Information sindWiderstände und Misstrauen programmiert. DieRebellen erzwangen schließlich Sonderparteitagevon SPD und Bündnis 90/Die Grünen, auf denennach intensiver Diskussion letztlich die überwälti-gende Mehrheit der Delegierten – allein rund 90Prozent bei der SPD – der Agenda zustimmte. DasVorgehen der SPD-Abweichler, das den parlamen-tarischen Gepflogenheiten nicht entsprach undgegen den Grundsatz der Fraktionsloyalität ver-stieß, verstärkte so – zumindest im konkreten Fall– die Solidarität von Fraktion und Partei mit demKanzler.31

Dass sich zwischen den informalen Steuerungsgre-mien der Koalition und den keineswegs unitarischauftretenden Fraktionen immer wieder Koordina-tionsprobleme auftaten, belegt auch Schrödersumstrittene Vertrauensfrage. Nachdem bereits derMazedonien-Einsatz der Bundeswehr nur mit denStimmen der Opposition beschlossen werdenkonnte und die Regierungsmehrheit damit verfehltworden war, geriet die Frage der deutschen Betei-ligung an dem Afghanistan-Einsatz im November2001 für die Regierung auch zu einer Nagelprobeihrer Verlässlichkeit auf internationalem Parkett.Noch wenige Tage vor der Abstimmung im Bun-destag signalisierten zwölf Abgeordnete der Grü-nen und vier der SPD, dass sie dem Einsatz nichtzustimmen wollten. Die Situation wurde zusätzlichdadurch verschärft, dass die lokalen Parteiorgani-sationen zeitgleich die Kandidaten für die Landes-listen nominieren mussten. Die in dieser Situationbesonders enge innerparteiliche Rückkopplung

erschwerte es insbesondere den Abgeordnetenvon Bündnis 90/Die Grünen, sich – abweichendvon genuin „grünen“ Zielen – kompromissbereitzu verhalten. Um die potentiellen Abweichler zudisziplinieren, verband Kanzler Schröder schließ-lich die Vertrauensfrage mit einer Sachfrage – undgriff damit auf das verfassungsrechtlich letzte Mit-tel zurück, um eine geschlossene Regierungsmehr-heit herbeizuführen. Sofern die Vertrauensfragenicht, wie unter den Kanzlern Helmut Kohl 1982und Willy Brandt 1972, als Mittel zur Parlaments-auflösung eingesetzt wird, signalisiert sie eineschwerwiegende Krise der Regierung. Im gegebe-nen Fall stand jedoch die Bereitschaft, das Regie-rungsbündnis fortzusetzen, in beiden Fraktionengrundsätzlich nicht in Frage. Auch die parlamenta-rische Mehrheit war – bis die Vertrauensfrageangekündigt wurde – durch die zustimmende Hal-tung der Opposition gesichert. Eine eigene Majori-tät sollte dennoch erzwungen werden, um dieaußenpolitische Handlungsfähigkeit der rot-grü-nen Koalition und nicht zuletzt die Autorität desKanzlers zu wahren. Nach intensiven Verhandlun-gen mit den potentiellen Abweichlern erzielte manschließlich einen Kompromiss: In der SPD-Frak-tion fehlte am Ende nur eine Stimme; bei den Grü-nen stimmten vier der zuletzt acht Abweichlergegen den Einsatz, so dass die kritische Distanzeines Teils der Grünen und ihre in dieser Fragegespaltene Haltung auch im Stimmverhalten derFraktion gegenüber der Basis erkennbar wurden.

Kontinuität informalenKoalitionsmanagements – zum

Nachteil der Fraktionen?

Das Koalitionsmanagement der rot-grünen Regie-rung steht somit in der Kontinuität informalenRegierens. Trotz anfänglich entschiedener Ableh-nung, insbesondere durch die Fraktionsführungen,setzten sich ähnliche Muster durch, wie sie aus denzurückliegenden Jahrzehnten bekannt waren. DieExistenz informaler Regeln ist größtenteils institu-tionell begründet: Die Struktur des deutschenRegierungssystems hat zur Folge, dass Regierungs-koalitionen die Willensbildung auf unterschiedli-chen Handlungsebenen verstreben müssen. Dieformal zuständigen parlamentarischen Gremiensind schon wegen ihrer Größe und Zusammenset-zung nicht für diese Aufgabe geeignet. Im Zeitver-lauf haben sich stattdessen bewährte und verste-tigte „Regieanweisungen“, sprich: Entscheidungs-und Verhaltensregeln, herausgebildet. Diesehaben – da sie in der Vergangenheit erfolgreicherprobt wurden – mittlerweile selbst einen hohen

30 Vgl. Evelyn Roll, Wann wir streiten Seit’ an Seit’, in:Süddeutsche Zeitung vom 10./11. Mai 2003, S. 3.31 Vgl. Dissidenten in der SPD isoliert, in: FAZ vom 8. Mai2003, S. 4.

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Grad an Institutionalisierung und Erwartungssi-cherheit erreicht. Koalitionsabkommen und -aus-schüsse sind markante Beispiele dafür, dass infor-male Regeln ein hohes Maß an normativerWirkungsmacht entfalten können.

Das informale Koalitionsmanagement stärkt zwei-felsohne Regierung und Fraktionsspitzen gegen-über den „einfachen“ Abgeordneten. Dennochbleiben die so genannten „Grenzstellenakteure“im parlamentarischen Regierungssystem auf dieFolgebereitschaft der mehrheitsbildenden Fraktio-nen angewiesen. Insbesondere die Stärke des oderder Fraktionsvorsitzenden in Koalitionsverhand-lungen wird durch den Grad der Loyalität, den dieAbgeordneten ihm bzw. ihr entgegenbringen,wesentlich definiert. Principal-Agent-Theoriengehen dabei zuweilen paradigmatisch von einemInteressenkonflikt zwischen beiden Seiten aus.Dieser ist jedoch gerade in Gesinnungsgemein-schaften, wie sie Fraktionen bzw. Parteien darstel-len, nicht notwendig und keinesfalls ständig gege-ben. Es gehört zudem zu den fraktionsinternenSpielregeln, dass – von echten Gewissensfragenabgesehen – auch dort letztlich das Mehrheitsprin-zip wirksam ist.

Die Koalitionspraxis der rot-grünen Bundesregie-rung zeigt, dass es – verglichen mit der Kohl-Ära –eher schwieriger geworden ist, die Folgebereit-schaft der regierungstragenden Fraktionen sicher-zustellen. Beide Fraktionen sind keineswegs unita-rische Akteure. Daneben tragen SPD und Grüneauch den Charakter von Programmparteien,welche die Regierungsbeteiligung nicht nur alsEigenwert begreifen. Teilen der Parteielite undder Basis ist daran gelegen, programmatische Posi-tionen mit möglichst geringen Abstrichen inRegierungshandeln umzusetzen. Diese Merkmaleerschweren es den Verhandlungsführern in Koa-litionen mitunter, Policy-Positionen flexibel an dieDynamik des Regierungsalltags anzupassen.Gerade in Reaktion auf den hierarchischen Füh-rungsstil von Kanzler Schröder haben die Fraktio-nen in zentralen Fragen immer wieder Rückkopp-lungen und parlamentarische Mitsteuerungerzwungen. Selbst unter den Bedingungen einesinformalen Koalitionsmanagements, das tenden-ziell hierarchische Beziehungen begünstigt, weisendie Verflechtungen innerhalb der Regierungsmehr-heit also vielfältige Schattierungen und Abhängig-keiten auf.

31 Aus Politik und Zeitgeschichte B 43 / 2003

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Karl-Rudolf Korte

Information und Entscheidung

Die Rolle von Machtmaklern im Entscheidungsprozess von Spitzenakteuren

Drei Dimensionen desPolitikmanagements

Das Politikmanagement von Regierungen ist kom-plex. Es verbindet die Steuerungsfähigkeit derwichtigen politischen Akteure mit der Steuerbar-keit des politischen Systems. Dabei sind stets Sach-und Machtfragen ineinander verwoben.1 Nur werdies von Beginn an kalkuliert, kann Politikmanage-ment aktiv betreiben: Das ist der Stoff der Politik.Die jeweiligen Entscheidungen des Politikmanage-ments, das Tun und Lassen der Regierungen, sindabhängig von den Informationsgrundlagen derSpitzenakteure. Die politische Lageanalyse ist dasFundament jeder Regierungssteuerung.

Wenn materielle Politikziele erreicht werden sol-len, muss die politische Führung danach streben,Mehrheiten aus sehr unterschiedlichen Interessen-gruppen täglich neu zu schmieden. Dabei gilt es,die Sachrationalität der geplanten Maßnahme(Wie kann eine Problemlösung aussehen?) gegendie politische Vermittlungsrationalität (Wie undmit wem muss ich die Lösung des Problems ver-mitteln, um Mehrheiten dafür zu organisieren?)und die Durchsetzungsrationalität (In welchenProzessen und Strukturen kann ich die Lösungdurchsetzen?) abzuwägen. Politikmanagement istdeshalb häufig eher pragmatische Moderation alshierarchische Steuerung. All diese Prozesse setzeneinen permanenten Informationsfluss voraus.Information gilt als Machtressource. An der Spitzeder Informationspyramide steht idealtypisch derKanzler, Ministerpräsident oder Fraktionsvorsit-zende. Die Informationen sind gefiltert und selek-tiert durch hausinterne Prozesse. Rund zwei Drit-tel der Nachrichten, die den Bundeskanzler täglicherreichen, sind öffentlicher Natur. Die Exklusivitätsolcher Informationen liegt nicht im Inhalt derNachricht, sondern in der Frühzeitigkeit, in derSchnelligkeit des Zugangs.2 Damit rückt das Infor-

mations- und Kommunikationsmanagement insZentrum der Regierungsforschung. Systematischsollen drei Fragen das Themenfeld zwischen Infor-mation und Entscheidung strukturieren:

– Auf welcher Informationsgrundlage entschei-den die politischen Spitzenakteure (wie z. B.Kanzler, Minister oder Fraktionsvorsitzender)?

– Wie gestalten sie das Informationsmanage-ment?

– Welchen Anteil haben dabei personale, ad-ministrative (Stichwort politische Verwaltungs-führung) und systemische Faktoren?

Die systemischen Faktoren des deutschen Regie-rungssystems verweisen vor allem auf das Struk-turmerkmal der verhandelnden Wettbewerbsde-mokratie: Eine Vielzahl von so genanntenNebenregierungen mit Veto-Potential muss beiEntscheidungsprozessen berücksichtigt werden.Hinzu kommen die unterschiedlichen Handlungs-und Entscheidungslogiken von Kanzler-, Parteien-,Koalitions- oder Mediendemokratie, denen Spit-zenakteure je nach Publikum oder Problemlageentsprechen müssen.3

Die administrativen Faktoren beziehen sich auf dieverschiedenen Arten bürokratischer Rationalität.4

Gemeint ist der Einfluss auf die Regierungssteue-rung, der sich auf die Zuarbeit der Ministerialbü-rokratie, der politischen Verwaltung bezieht.5 Mitpolitischer Verwaltungsführung ist auch gleichzei-tig der gesamte Prozess einer politischen Verwal-tung mit kodifizierten Regeln und Richtlinien,hierarchischen Kompetenzstrukturen, geregelterArbeitsteilung und exakt definierten Verfahrens-weisen für die Erfüllung der öffentlichen Aufga-

1 Grundsätzlich zum Politikmanagement und der Regie-rungssteuerung vgl. Karl-Rudolf Korte/Manuel Fröhlich, Po-litik und Regieren in Deutschland, Paderborn u. a. 2003.2 So Michael Mertes nach Informationen von EduardAckermann: Bundeskanzleramt und Bundespresseamt. DasInformations- und Kommunikationsmanagement der Regie-

rungszentrale, in: Gerhard Hirscher/Karl-Rudolf Korte(Hrsg.), Information und Entscheidung. Kommunikations-management der politischen Führung, Wiesbaden 2003 (i. E).3 Vgl. Karl-Rudolf Korte, Regieren, in: ders./Werner Wei-denfeld (Hrsg.), Deutschland-TrendBuch. Fakten und Orien-tierungen, Opladen 2001, S. 515–546.4 Vgl. Dieter Grunow/Michael Felder, Das administrativeKommunikationsmanagement. Von der Implementations-zur Entscheidungsvorbereitung, in: G. Hirscher/K.-R. Korte(Anm. 2).5 Vgl. Klaus-Eckart Gebauer, Zur Optimierung von Koor-dination und Planung in einer Regierungszentrale, in: Ver-waltungs-Archiv, (1994) 4, S. 485–521.

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ben gemeint.6 Den Alltag bestimmen dabei Routi-neabläufe, in welche die Spitzenakteure nur seltenpersönlich eingebunden sind. Ob und in welchemAusmaß sich der politische Spitzenakteur über-haupt auf Vorschläge „seines Apparates“ einlässtoder diese nur als eine Entscheidungsgrundlageneben anderen bewertet, wird unten problemati-siert. Die Möglichkeiten der Einflussnahme neh-men zu, wenn man den Grad der Politisierung derFührungsebene innerhalb der Bürokratie einbe-zieht. Man kann feststellen: Je stärker die Beset-zung dieser Führungsebene – also z. B. die Abtei-lungsleiter in einem Ministerium – politischemZugriff unterliegt, desto geringer ist das Potenzialfür bürokratische Verselbstständigung und Beein-flussung politischer Entscheidungen durch büro-kratisches Management.7

Für unseren Kontext bleibt wichtig, dass Regie-rungsbürokratien einen nicht zu unterschätzendenEinfluss auf die Entscheidungsfindung ausübenkönnen. Der Einfluss ist sicher am größten imBereich der Routineabläufe und am geringsten inder tagespolitischen Programmgestaltung. Regie-rungssteuerung ist somit in Abhängigkeit vonden formalisierten, administrativen Prozessendes Informationsmanagements zu bewerten, dieals Politikberatung von innen bezeichnet werdensollen.

Wie sich jedoch der Spitzenakteur (personalerFaktor) auf diese formalisierten Wege der Infor-mationsverarbeitung von innen – eines „Hauses“(des Ministeriums, des Kanzleramts) – einlässt, istvon seinem persönlichen Führungsstil abhängig.Das Beziehungsfeld zwischen Information undEntscheidung ist somit auch auf den Faktor deshandelnden Akteurs zuzuspitzen;8 die Entschei-dungsvorbereitung lebt vom Einfluss der persona-len Faktoren. Für das Informationsmanagementder Spitzenakteure sind Personen mit Makler-macht (beratender Vermittlungsmacht) unver-zichtbar. Für die Optimierung des Informations-managements ist nicht die Selektion der In-formationsflut oder die Organisation des „Hauses“entscheidend, sondern vorrangig die Arbeits-teilung zwischen Spitzenakteur und Makler. Aufdie Politikfelder, somit auf die Inhalte einer Regie-rung, haben die Personen mit Maklermacht großen

Einfluss. Dieser liegt weit über der aus dem Orga-nigramm eines Ministeriums, einer Behörde etc.ersichtlichen Stellung des Maklers.

Politikberatung von innen

Durch welche Formen lässt sich das Informations-management charakterisieren? Welcher Art ist dieso genannte Politikberatung von innen, die zurEntscheidungsvorbereitung gehören kann? Be-deutsam sind folgende Beratungsformen:

– die formale Zuarbeit der Planungsabteilungund die Vorbereitung innerhalb der Exekutivebzw. Verwaltung (Organisationskreislauf);

– informelle Netzwerke zur Zielfindung (dieHierarchien in Parteien und die Seilschaftenwerden nicht nach formellen politischen Kate-gorien gebildet, sondern kommen durch Sym-pathie, durch die informellen Formen derKommunikation zustande, wobei diese imBeratungsfall durchaus auch mit Sachkompe-tenz kompatibel sein können);

– Runde Tische oder Bündnisse auf Zeit (for-mell-institutionell, mit den Tarifpartnern oderInteressengruppen und Verbänden);

– persönliche Berater und Vertraute innerhalboder außerhalb der Exekutive;

– das parteipolitische Umfeld (Gremien, Flügel,Machtzirkel);

– die Medien als Seismograph, als Coacher undAgendasetter (mit vertrauten Journalisten wer-den Argumentationsketten auf ihre Wirksam-keit getestet);

– wissenschaftliche Expertisen (können formellangefordert werden als Politikberatung vonaußen).

Das Informationsmanagement ist wichtig für denSpitzenakteur, weil Information zu seiner zentra-len Machtressource gehört. Die Information kannsich sowohl auf die Policies beziehen (im Sinneeiner problemlösenden Argumentationskette) alsauch auf herrschaftssichernde Indikatoren (Wel-chen machtpolitischen Stellenwert hat die Infor-mation? Wer ist dafür, wer dagegen?). DieMaxime lautet: Nicht wie man Entscheidungentrifft, sondern wie man sie machterhaltend vorbe-reitet, ist wichtig. Zielpunkt sollte sein, die Vielfaltan Informationen bis zum Spitzenakteur durch-lässig zu halten. Nur wer sich langfristig Unab-hängigkeit sichert, alternative Beratungsquellenzur Entscheidungsvorbereitung zu nutzen, kann

6 Vgl. Dieter Grunow, Bürokratietheoretische Ansätze, in:Dieter Nohlen/Jürgen Kriz/Rainer-Olaf Schultze (Hrsg.),Lexikon der Politik, Bd. 2: Politikwissenschaftliche Me-thoden, München 1994, S. 59–637 Vgl. Hans-Ulrich Derlien, The Politicization of Bureau-cracies in Historical and Comparative Perspective, in: B. GuyPeters/Bert A. Rockman (Hrsg.), Agenda for Excellence 2.Administering the State, Chatham 1996, S. 149–162.8 Ein Überblick auch im internationalen Vergleich findetsich bei G. Hirscher/K.-R. Korte (Anm. 2).

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die Ressource Information zur Machtstabilisierungeinsetzen. Politische Macht bedeutet immer auch,Entscheidungsalternativen zu haben. AlternativeBeratungsquellen neben den aufbereiteten schrift-lichen und mündlichen Vorgängen der eigenenVerwaltung können persönliche Berater ebensowie Telefonate mit wichtigen Parteimitgliedernsein. Auch gilt es wieder, die Sachrationalität dergeplanten Maßnahme gegen die politische Ver-mittlungs- und Durchsetzungsrationalität abzuwä-gen. Politische Macht hat hierbei eine stark kom-munikative Komponente.9 Sie ist von politischenKonstellationen abhängig, weniger von Über- undUnterordnung in Amts- oder Parteihierarchien.Wer ein wichtiges Amt erhält, muss sich als Macht-jongleur täglich Macht durch Führung und Ein-flusssicherung erarbeiten. Macht bedeutet heute,Kontaktstellen zu haben, Netzwerke zu pflegen.

Abstrakt kann man sich dieses permanent ablau-fende Informationsmanagement als Teil der Poli-tikberatung von innen in einem dreistufigen Stra-tegieprozess vorstellen:

– Informations- und Ideengewinnung (Problem-definition, Risikoeinschätzung, Lageanalyse);

– Informations- und Ideenauswertung bzw. -ver-arbeitung. (Wie kommuniziere ich wann dasProblem?);

– Informationsinterpretation (Zuweisung derInformation durch die Suche nach Sach- undMachtkoalitionen).

Konkret hat das formelle und informelle Informa-tionsmanagement aus Sicht des Spitzenakteursdarüber hinaus folgende Gründe:

– Es gilt einen „geistigen Fitnesskurs“ zu absol-vieren: Sachkenntnisse, Argumentationsmusterund Gegenpositionen müssen genauso angeeignetwerden wie der Stand der Willensbildung undorganisatorische Details. Gleichzeitig wird einmöglicher Mitsteuerungsbedarf geprüft. Stets wer-den Informationen gewichtet und selektiert.

– Die Gewichtung und Selektion der Informatio-nen erfolgt in erster Linie nach politischer Ratio-nalität: Täglich müssen Mehrheiten geschmiedet,muss die Wiederwahl gesichert werden. Das heißt,Sachverhalte und Probleme werden auf ihre Bri-sanz, ihre Koppelung mit anderen Themen undvor allem auf persönlichen Schaden oder Nutzengeprüft.

– Herrschaftswissen wird fragmentiert. Unter-schiedliche Netzwerke lassen sich nutzen: a) for-

malisierte Dienstwege vom Chef des Kanzleramtesüber die Abteilungsleiter bis hin zu den Referatenoder b) Ad-hoc-Gruppen, die ressortübergreifendgebildet werden. So erfolgt eine Inklusion bzw.Exklusion von Personen. Zudem muss das Presti-gebedürfnis der „Höflinge“ befriedigt werden:Alle sollen das Gefühl haben, an der Entschei-dungsvorbereitung beteiligt zu sein. So kann sichdie Rivalität im Haus (dem Kanzleramt, demMinisterium) oder zwischen den Ressorts austoben(„Spielwiese“).10 Bekannt sind die Rivalitäten zwi-schen dem Auswärtigen Amt und der auswärtigenFachabteilung des Kanzleramtes, obwohl viele derdort arbeitenden Beamten aus dem AuswärtigenAmt stammen.

Entscheidend bleibt, wo die Informationen wannzusammenlaufen. Idealtypisch bündeln sie sichbeim Spitzenakteur (Informationspyramide). Fak-tisch erfolgt dies in der Regel und zum über-wiegenden Teil vermittelt durch Personen mitMaklermacht im direkten Umfeld des Spitzenak-teurs. Das können sein: Presse- oder Regierungs-sprecher, Büro- oder Abteilungsleiter, Amts- oderPlanungschefs. Wolfgang Schäuble war als engerVertrauter des damaligen Bundeskanzlers HelmutKohl (beide CDU) von 1984 bis 1989 Chef desKanzleramtes, danach bis 1991 Bundesinnenminis-ter, bevor er den Vorsitz der CDU/CSU-Bundes-tagsfraktion übernahm. Das Zusammenspiel zwi-schen Kohl und Schäuble galt jahrelang alsvorbildlich, weil es geräuschlos und effizient ablief.Schäuble besaß gegenüber Kohl Maklermacht:

„Wir (Schäuble und Kohl; d. Verf.) haben jaeigentlich immer ein sehr enges Vertrauensverhält-nis gehabt, d. h., er hat mich weitgehend machenlassen. Aber natürlich im Rahmen der Grundrich-tung. Und die Grundrichtung war deswegen auchnicht problematisch, da ich aus heutiger Sicht [. . .]sagen würde, ich habe von Anfang an im Grundedas Prinzip haben können: ich mache das schonrichtig, so wie er es wollen würde, wenn er eswüsste. [. . .] Ich habe ihn informiert, meistens imGespräch, ob nun in seinem Büro oder im Bunga-low (gemeint war der Bonner Kanzlerbungalow;d. Verf.). Bei ihm ist auch wichtig, man muss einGefühl dafür haben, wann er mit was belästigt wer-den will und mit was nicht. Er darf aber nie dasGefühl haben, dass man ihn hintergeht oder ihmetwas verheimlicht. Das hat er bei mir nie gehabtund nie haben müssen. [. . .] Im Nachhinein würdeein normaler Mensch das aber nicht glauben kön-

9 Zum kommunikativen Machtbegriff vgl. Manuel Fröh-lich, Dag Hammarskjöld und die Vereinten Nationen, Pa-derborn u. a. 2002, S. 95–99.

10 Vgl. Michael Mertes, Führen, Koordinieren, Strippenziehen. Das Kanzleramt als des Kanzlers Amt, in: Karl-Ru-dolf Korte/Gerhard Hirscher (Hrsg.), Darstellungspolitikoder Entscheidungspolitik? Über den Wandel von Politik-stilen in westlichen Demokratien, München 2000, S. 62–84.

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nen, denn wie gesagt, so furchtbar viel haben wiruns da nicht abgestimmt. Aber was er wissenmusste, hat er gewusst.“11

Kohls Informationsmanagement lief maßgeblichüber den Chef des Kanzleramtes. Auch KanzlerGerhard Schröder (SPD) handhabt es mit FrankWalter Steinmeier, dem derzeitigen Chef desKanzleramtes, nicht anders. Um die täglicheArbeit zu koordinieren, pflegten alle Kanzler einemorgendliche Lagebesprechung („Morgenlage“)anzusetzen.12 Dabei handelt es sich primär nichtum ein Entscheidungsgremium, sondern um eineInformationsrunde. Diese ist ausschließlich aufden Kanzler bezogen; der persönliche Charakterdieser Besprechungsrunde dominiert. Die Lagedient der Einordnung und Interpretation der poli-tischen Tagessituation: Welches Thema liegt inwelcher Form an? Wie brisant ist die Problematik,dass sich die Lage damit bereits beschäftigenmuss? In diesem Kreis werden allerdings Entschei-dungen vorgezeichnet. Denn durch die Selektionder Informationen ist der Filter geschaffen, um dieRealitätswahrnehmung des Kanzlers in diesemAugenblick zu konstituieren. Jede Neueinschät-zung der Lage durch die Beteiligten bedeutetbereits eine Entscheidung.

An die Stelle der so genannten „Kleinen Lage“bzw. des „Kleeblatts“13 bei Helmut Schmidt (SPD)trat bei Kohl die Morgenlage mit veränderterFunktion. Jeden Morgen saßen um 8.30 Uhr imArbeitszimmer des Kanzlers zusammen: der Chefder Bundeskanzleramtes, die jeweiligen Staatsmi-nister des Kanzleramtes, der Leiter der Abteilung2 „Außenpolitik“, die persönliche Referentin desKanzlers sowie drei bis vier Öffentlichkeitsar-beiter: Abteilungsleiter 5 „Kommunikation undDokumentation“, der Chef des Presse- und Infor-mationsamtes und zusätzlich der Chef-Reden-schreiber. Häufig auch der Leiter der AbteilungInland des Presse- und Informationsamtes derBundesregierung.

In der Regel eröffnete Eduard Ackermann (späterAndreas Fritzenkötter), Kohls Medienmann, miteinem Überblick über die Presselandschaft dieRunde. Danach verteilte Kohl Aufträge an die

Teilnehmer. Mit dem Regierungssprecher klärte erVerlautbarungen des Tages ab. Termine undweitere Aufgabenverteilungen wurden koordi-niert. Die Morgenlage setzte sich aus engenpersönlichen Vertrauten von Kohl zusammen. Siewar nach administrativen Gesichtspunkten hete-rogen. Staatsminister, Abteilungsleiter, Gruppen-leiter saßen zu einer Informationsbesprechungzusammen. Normalerweise trafen sich die Beam-ten nur auf hierarchisch gleichen Ebenen, also nurAbteilungsleiter, nur Gruppenleiter usw.

Die Morgenlage erfüllt bei Schröder ganz ähnlicheAufgaben. Ein kleiner, ausgewählter Kreis trifftsich dreimal wöchentlich. Mit dabei waren vonBeginn an neben dem Kanzler14 der Chef desKanzleramtes, der Regierungssprecher, die Leite-rin des Kanzlerbüros, der Staatsminister im Kanz-leramt, aber auch der SPD-Fraktionsvorsitzendeund der SPD-Generalsekretär.

Daneben existiert ein so genannter „Steinmeier-Kreis“. Schröder setzt in seiner näheren Umge-bung verstärkt auf Niedersachsen. Zum „Stein-meier-Kreis“ gehören außer dem Chef des Kanz-leramtes regelmäßig folgende Personen: SchrödersBüroleiterin Sigrid Krampitz, RegierungssprecherBela Anda und dessen Stellvertreter Thomas Steg(der schon in Hannover zu Schröders Vertrautengehörte und in dessen erster Legislaturperiode imKanzleramt auch als Chef-Redenschreiber fun-gierte) sowie der Kommunikationsberater desKanzlers, Reinhard Hesse (jetzt Chef-Reden-schreiber, jedoch nicht in die Amtshierarchie desKanzleramtes eingebunden). Nur ein Ministeriumist im „Steinmeier-Kreis“ vertreten: das von Wirt-schaftsminister Wolfgang Clement (SPD). DessenPlanungschef Henry Cordes gehört in der Regelmit zu dem Zirkel.15

Die Aufgabe dieser informellen Kreise bestehtdarin, sich ein Bild von der politischen Lage zuverschaffen und Reaktionsmuster – der Stein-

11 Zitiert nach Karl-Rudolf Korte, Deutschlandpolitik inHelmut Kohls Kanzlerschaft – Regierungsstil und Ent-scheidungen 1982–1989, Stuttgart 1998, S. 210 f.12 Vgl. auch nachfolgend zur Organisation bei HelmutKohl ebd., S. 27 ff.; Volker Busse, Bundeskanzleramt undBundesregierung, Heidelberg 2001, S. 122; auch Jürgen Gros,Politikgestaltung im Machtdreieck Partei, Fraktion, Regie-rung, Berlin 1998.13 An der „Kleinen Lage“ nahmen täglich fast 20 Personenteil. Das „Kleeblatt“ – die Chefs von Kanzleramt und Presse-und Informationsamt der Bundesregierung, der Staats-minister im Kanzleramt und der Kanzler selbst – traf sicheinmal in der Woche.

14 Vgl. zur Regierungsorganisation unter Kanzler Schrö-der: Chatrin Vorrink, Die Führungsstile der BundeskanzlerWilly Brandt und Gerhard Schröder im Vergleich, Köln2001 (Magisterarbeit, http://www.karl-rudolf-korte.de/Mag_Vorrink.pdf); Sybille Krause-Burger, Wie GerhardSchröder regiert. Beobachtungen im Zentrum der Macht,Stuttgart 2000, S. 34; Karl-Rudolf Korte, Das System Schrö-der. Wie der Kanzler das Netzwerk seiner Macht knüpft, in:Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 25. Oktober1999; M. Mertes (Anm. 2); Axel Murswieck, Des KanzlersMacht. Zum Regierungsstil Gerhard Schröders, in: ChristophEgle u. a. (Hrsg.), Das rot-grüne Projekt. Eine Bilanz derRegierung Schröder 1998–2002, Wiesbaden 2003, S. 117–135; Ludger Helms, Gerhard Schröder und die Entwicklungder deutschen Kanzlerschaft, in: Zeitschrift für Politikwis-senschaft, 11 (2001) 4, S. 1497–1517; auch K.-R. Korte(Anm. 3).15 Vgl. Eckhart Lohse, Strategie ohne Festlegung, in: FAZvom 4. Januar 2003.

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meier-Kreis erarbeitet auch Strategieentwürfe – zuentwickeln. Führen, Koordinieren, Strippenziehenverdichtet sich als Aufgabenstellung in solchenhandverlesenen Informationsrunden. Gerade dieArbeitsweise des Leitungsbereichs ist wesentlichgeprägt durch den wöchentlichen Arbeitsrhythmusvon Parlament und Regierung.16

Informationsmanagement durchMaklermacht

Das Informationsmanagement wird maßgeblichdurch die Personen im Umfeld des Kanzlers mit sogenannter Maklermacht – der beratenden Vermitt-lungsmacht – strukturiert. Ihr Aufgabentableau istdifferenziert:

Reziprozität: Das Verhältnis der Personen mitMaklermacht zu ihrem Chef besteht in einer wech-selseitigen Vermittlung der verabredeten Infor-mation. Der Spitzenakteur beauftragt den Ver-mittler, eine spezifische Aufgabe in seinem Sinnezu erfüllen.

Sonderstatus: Personen mit Maklermacht habeneine exzeptionelle Stellung innerhalb der Organi-sation oder des Apparates, ohne dass diese injedem Fall formal abgeleitet werden könnte.Unter Umständen haben die Machtmakler sogareine geringe positionale Autorität. Dies könnenz. B. Gruppenleiter aus einer Fach-Abteilung sein,zu denen der Spitzenakteur ein vertrauensvollesVerhältnis aufgebaut hat. Helmut Kohl favorisierteLagerunden, in denen nicht nur die Spitzen derLeitungsebene mit am Tisch saßen. HelmutSchmidt hielt sich eher an die Hierarchien desHauses. Gerhard Schröder räumt diesen Sonder-status den „Hannoveranern“ ein.

Abgeleitete Autorität: Personen mit Maklermachtbesitzen eine vom Spitzenakteur ableitete Autori-tät. Neben der Beherrschung des bürokratischenApparates ist ihre Entscheidungsmacht von derFührungsstärke des Spitzenakteurs abhängig. Beieinem personenzentrierten Regierungsstil wird dieNähe und der direkte Zugang zum Spitzenakteurihre wichtigste Machtressource.

Informationsvorsprung und Krisen-Sensor: Macht-makler zeichnet die Flexibilität ihres Einsatzge-bietes und eine elastische Interpretation vonHandlungsabläufen aus. Sie selektieren wichtigeThemen und entscheiden, welche Sachverhalteund Informationen zu einem bestimmten Zeit-punkt auf dem Tisch ihres Spitzenakteurs landen.Hierbei ist die persönliche Einschätzung von Prio-

rität wichtig. Bei der Gewichtung lässt sich derMakler jedoch auch von ganz persönlichen Sympa-thien, Antipathien, Themenkenntnissen und Inte-ressen leiten. Wenn ein Ressortminister den Chefdes Kanzleramtes oder der Staatskanzlei nicht sen-sibel einbindet, landen die Ressortwünsche eheram Ende der Tagesordnung.

Chef der Netzwerke: Personen mit Maklermachtsind ein Knotenpunkt von Gesinnungsgemein-schaften, anderen Chef-Netzwerkern aus den Res-sorts oder Parteien bzw. „alten Kameraden“. Injedem Fall sind sie Mittelpunkt der informalenOrganisation von Arbeits-, Kommunikations- undHerrschaftsstrukturen. Machtmakler besitzen vorallem Vermittlungsmacht, was ihnen informaleMitsteuerung ermöglicht. Dies bedeutet aber nurteilweise auch Entscheidungsmacht; gerade des-halb verfügen die Machtmakler über große Infor-mationsressourcen. Solche Mitsteuerungsbezie-hungen sind immer Machtbeziehungen.

Vertrauensvorsprung/Maklerprovision: Machtmak-ler haben ein über lange Jahre gewachsenes Ver-trauensverhältnis zu ihrem Spitzenakteur. Mit ihmzusammen bilden sie ein „Paar“, das sich durchreziproke Tauschverhältnisse und wechselseitigeVertrauensübertragung auszeichnet. Sie sind einzweckorientiertes Erfolgsduo, manchmal sogareine Schicksalsgemeinschaft: Sie durchlaufengemeinsame politische Stationen. Karrieresprüngedes Spitzenakteurs ziehen Karrieresprünge desMachtmaklers nach sich und sind sein „Erfolgsho-norar“ bzw. die „Maklerprovision“. Den machtpo-litischen Rückhalt, den eine Regierungszentralebieten kann, gerade wenn die Verortung in derPartei brüchig ist wie bei Kanzler Schmidt oderteilweise auch bei Schröder, sicherten die jeweili-gen Chefs des Kanzleramtes ab. Als zeitgeschicht-lich wichtige Paare sind zu nennen: KonradAdenauer/Hans Globke, Willy Brandt/HorstEhmke, Helmut Schmidt/Manfred Schüler, Hel-mut Kohl/Wolfgang Schäuble und Gerhard Schrö-der/Frank Walter Steinmeier.17

Kalkulierte Selbstkasteiung: Die Person mit Mak-lermacht sollte keine eigenen politischen Ambitio-nen hegen. Scheu vor allzu viel Öffentlichkeit istebenso hilfreich wie die Bereitschaft zu Entbeh-rungen auf Zeit. Chefkoordinatoren mit Makler-macht wissen, „wo gezielt zu schweigen ist, wokommuniziert werden muss, was zu tun ist, umBesprochenes oder Notwendiges umzusetzen, woVerbündete gesucht, Gegengeschäfte angebotenund Enttäuschte zumindest verbal aufgefangen

16 Vgl. V. Busse (Anm. 12), S. 123.

17 Vgl. Franz Walter/Kay Müller, Die Chefs des Kanzler-amtes. Stille Elite in der Schaltzentrale des parlamentari-schen Systems, in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 33 (2002),S. 474–501.

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werden müssen“. So etwas „bedarf einer festenVertrauensbasis, eingespielter Abläufe undgenauer Kenntnis des handelnden Politikers“18.Wer diese kalkulierte Selbstkasteiung nicht beher-zigt wie Bodo Hombach, der erste Kanzleramts-chef unter Schröder, stört die Steuerungsprozesseund überdehnt seine Maklermacht. Schon nachwenigen Monaten schied Hombach deshalb aus.

Vermittler der Botschaft des Herrn: Machtmaklerdienen den Spitzenakteuren als „Sprachrohr“. Siemüssen immer und überall als Ansprechpartnerbereit stehen. Gleichzeitig betreiben sie Informa-tionsmanagement als Informationsselektion undminimieren das Risiko von Indiskretionen. Dennwer gute Darstellungspolitik betreiben möchte,muss die dafür benötigten Informationen unterseine Kontrolle bringen. Nur Diskretion sichertInterpretationshoheit – vor allem die Souveränität,den Zeitpunkt der Veröffentlichung einer brisan-ten Information selber zu bestimmen. So geschahes beispielsweise beim „Green-Card-Coup“19: Diekomplexe Zuwanderungs- und Asyldiskussionkonnte damals von Schröder offensiv auf eine öko-nomische Standortfrage reduziert werden. DieMakler hatten nicht nur die Inszenierung, sondernauch die Interpretationslinie vorgegeben. DieInformationsselektion gegenüber den Medienerfolgt jedoch nicht nach objektiven Rationalitäts-kriterien, sondern nach persönlicher Rationalität.Machtmakler managen die Wissenden.

Sparring-Partner: Personen mit Maklermacht sindauch Trainingspartner für den argumentativenSchlagabtausch. Hier kann sich der Spitzenakteurargumentationstechnisch fit machen, ohne dassdieses Üben öffentlich wird. Dies geschieht häufigauf langen gemeinsamen Dienstreisen. Die Härtedes Schlagabtausches ist dabei grenzenlos.

Koordination: Machtmakler sind der Dreh- undAngelpunkt im Policy-Zirkel. Ohne ihre Beteili-gung, ohne ihren „Segen“ und ihre Kenntnis-nahme läuft nichts. Durch ihre Mitsteuerungbeeinflussen sie politische Inhalte und die Herbei-führung von verbindlichen Entscheidungen. Siesind Haupt-Netzwerker und betreiben Koordina-tion als Informationsmanagement. Dabei bedeutetdie Gewichtung der alltäglichen Informationsflutnicht automatisch Reduktion. Zuweilen muss dieKomplexität von Sachverhalten auch ausgehaltenoder ihr potentieller Mehrwert bei der Entschei-dungsfindung erschlossen werden. Koordinationbedeutet auch die konzeptionelle Beteiligung von

politischen Akteuren und die prozedurale Ab-stimmung im Entscheidungsprozess. Die eigen-verantwortliche Koordinierung der Linie ist vonder Teilhabe am politischen Informationsflussgeprägt. So kommt dem Makler und seinem Stabnicht nur lenkende, sondern auch motivierendeBedeutung zu. Durch seine Koordinationsfunktionträgt er zur Entlastung der formalen Handlungs-ebene bei. Bevor Kanzler Schröder offiziell eineneue Kommission für Strukturreformen in derSozial- und Arbeitsmarktpolitik vorschlägt unddas Kanzleramt zur Umsetzung dieser Entschei-dung veranlasst, hat Steinmeier in Abstimmungmit den zuständigen Ressorts und der Fraktions-spitze (meist mit dem Ersten ParlamentarischenGeschäftsführer der SPD-Bundestagsfraktion Wil-helm Schmidt) längst sondiert, wer die Kommis-sion leiten soll und – nach dem Ausschlussmodell– wer auf keinen Fall Mitglied werden sollte.

Personifiziertes Frühwarnsystem: Zu den wich-tigsten Aufgaben der Makler gehört effektivesKonfliktmanagement. Dazu bedienen sie sichhäufig der „Geheimdiplomatie“. Insbesondere sogenannte „Vorfeldmethoden“ kommen hier zurAnwendung: Telefondiplomatie, Begegnungen mitwichtigen Akteuren, die Inszenierung von Pseudo-Ereignissen, Infotainment, das Streuen gezielterIndiskretionen usw. Machtmakler besitzen einhohes Störpotential gegenüber politischen Geg-nern oder Rivalen. Für ihren Spitzenakteur hin-gegen betreiben sie Konfliktprävention. Beson-dere Aufmerksamkeit musste Gerhard Schröder1998 seinem Finanzminister, dem damaligen SPD-Parteivorsitzenden Oskar Lafontaine, widmen.Das programmatisch und machtpolitisch gleichge-wichtige Duo („Innovation und Gerechtigkeit“)war für den Wahlerfolg 1998 wichtig, jedoch stö-rend für die Regierungsarbeit. Schröder musstefrühzeitig eine Gegenmacht aufbauen und Lafon-taine isolieren, um seine Richtlinienkompetenzdurchzusetzen. Das konnte nicht am Kabinetts-tisch passieren, sondern nur subtil im Vorfeld.Schröders damaligem Kanzleramtschef Hombachgelang es mit „Geheimdiplomatie“, viele Initiati-ven des Finanzministers vorzeitig publik zumachen und diesen so allmählich ins politischeAbseits zu drängen.

Abschirmung und karitative Funktionen: Der Mak-ler schirmt den Spitzenakteur gegenüber Drittenab, vor allem auch gegenüber dem eigenen Haus(Ministerium, Kanzleramt, Parteizentrale etc.).Nach langen Arbeitstagen muss er sich auch alsSeelentröster oder – wenn sich die Lage drama-tisch zuspitzt – als Blitzableiter für den angestau-ten Unmut des Spitzenakteurs betätigen. Geradesolche Abschirmungsversuche machen den Maklerim eigenen Hause nicht besonders populär.

18 Michael Eilfort, Politische Führung in der CDU/CSU-Bundestagsfraktion. Beratung und Information des Frak-tionsvorsitzenden, in: G. Hirscher/K.-R. Korte (Anm. 2).19 Dazu Hans-Jörg Hennecke, Die dritte Republik, Mün-chen 2003, S. 184–188.

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Fazit

Das Ausmaß der Maklermacht ist abhängig vonder Persönlichkeit des Spitzenakteurs und von sei-nem Politikverständnis bzw. Führungsstil.20 Dabeikann ein klientelistischer/personenzentrierter voneinem legalistischen/positionsorientierten Politik-stil unterschieden werden. Der Einfluss des Mak-lers ist bei dem erstgenannten Führungsstil sicher-lich größer als bei einem Spitzenakteur, der sichprimär auf die Zuarbeit aus „seinem Hause“bezieht. Hier werden die formalisierten offiziellenInformationswege eine größere Rolle spielen. Hel-mut Kohl war deutlich personenzentrierter ausge-richtet als sein Vorgänger Schmidt, der sich auchangesichts begrenzter Parteimacht (er war nichtzugleich Parteivorsitzender) primär auf das Kanz-leramt und dort – positionsorientiert – auf die Lei-tungsebene verließ. Schröder wiederum neigt eherdem klientelistischen Modell zu.

Frühwarnsysteme, an denen die Makler großenAnteil haben, funktionieren in der Regel aufder Höhe des Machterwerbs. In diesem Frühjahrjedenfalls versagte das Frühwarnsystem beiKanzler Schröder kurzzeitig. Anders ist nicht zuerklären, wie es zu der Fehleinschätzung beider Agenda 2010 kam: Die SPD-Basis rebel-lierte gegen die Reformagenda, was zu erwartenwar – und ertrotzte sich einen Sonderparteitag,scheiterte gleichwohl mit einem Mitgliederbe-gehren. Makler sind somit keinesfalls vor Pan-nen gefeit.

Die Informationsgrundlage der Spitzenakteure istäußerst komplex. Schnelligkeit charakterisiert denInformationsweg. Die Entscheidung selbst ist inAbhängigkeit von der Informationslage zu sehen.Je höher die politische Brisanz, desto eher wirdsich der Spitzenakteur selbst damit befassen.

Schreiten die Prozesse der Informalisierung undPersonalisierung des Regierungshandelns voran,treten die formalisierten Prozesse der Ministerial-und Regierungsbürokratie dahinter zurück. DieAnalysen zum Politikmanagement lassen keinanderes Ergebnis zu: eine zunehmende Zentra-lisierung von Macht und Verantwortung bei derSpitze der Exekutive, bis hin zu Formen derPräsidentialisierung („Chefsachen-Mythos“ und

„Going public“21). Dies ist kein ausschließlichdeutscher Befund, sondern trifft auf viele westlicheDemokratien zu.22 Zur Kehrseite der Gouverne-mentalisierung der Gesetzgebung und dem damiteinhergehenden exekutiv-kooperativen Politikstilgehört die schleichende Entmachtung der Parla-mente. Gestaltungsmacht ist zu gleicher Zeit demBundesverfassungsgericht, den runden Tischenund Kommissionen („Räterepublik“), den neokor-poratistisch-verbändestaatlichen Formen von Poli-tik und nicht zuletzt eben auch den Personen mitMaklermacht zugewachsen.

Demokratietheoretisch stimmt es bedenklich,wenn immer mehr „Erwählte“ an Stelle der„Gewählten“ an Einfluss gewinnen. Parlamenta-rismus ist in der Demokratie schließlich ein Ver-fahren zur Beteiligung aller. Da Regieren sich aberzunehmend kommunikationsabhängig und ver-flochten im Sinne eines Interdependenzmanage-ments gestaltet, nehmen Prozesse der Informalisie-rung – und damit auch das Gewicht von Maklern –potentiell zu. Ihr Einfluss besteht eben nicht nur inder Informationsaufbereitung, sondern auch in derInformationsinterpretation, was einer inhaltlichenPolitikausrichtung gleichkommt.

Damit sind alternative Entscheidungsstrukturen inder unmittelbaren Nähe der Spitzenakteuregeschaffen worden. Die Vitalität der Spitzenak-teure im Umgang mit diesem Mix aus formalisier-ten und informalen Informationswegen ist macht-sichernd elementar und demokratietheoretischzwingend. Verkümmern die Informationswegeoder wird daraus „Hofberichterstattung“, dann istauch die Entscheidungsfindung betroffen. DieEntscheidungselite wird zahlenmäßig immer aufeinen kleinen Kreis beschränkt und durch persön-liche Loyalität zum Spitzenakteur charakterisiertbleiben. All diese Prozesse der Informations-beschaffung und -selektion bis hin zur Ent-scheidungsfindung laufen im Regierungsalltagpermanent und pausenlos ab. Das soll der Pro-blemlösung ebenso dienen wie der Machtabsiche-rung: Frühzeitige Information sichert Gefolgschaft(Mitwisser einbinden und beschäftigen); nachläs-sige, unvollständige, positiv-gefärbte Informatio-nen rufen schnell Widerstände hervor. Trotz derDominanz von Machtmaklern im Politikmanage-ment legt die politische Elite großen Wert aufUnabhängigkeit bei der Informationsgewinnung,denn (scheinbare) Unangreifbarkeit lebt vomMythos nicht vorhandener Transparenz.

20 Vgl. Bodo Benzner, Ministerialbürokratie und Inte-ressengruppen, Baden-Baden 1989; Hans-Georg Merz, Re-gierungshandeln im Lichte einer Befragung deutscher Bun-desminister, in: ders./Udo Kempf (Hrsg.), Kanzler undMinister 1949–1998. Biografisches Lexikon der deutschenBundesregierungen, Wiesbaden 2001, S. 36–81.

21 Anmerkung der Redaktion: „Going public“ bedeutet dieMöglichkeit des Amtsinhabers, sich direkt an die eigene Be-völkerung zu wenden, um Unterstützung für bestimmte poli-tische Vorhaben zu mobilisieren; vgl. K.-R. Korte (Anm. 3).22 Vgl. K.-R. Korte/G. Hirscher (Anm. 10), S. 323–446.

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Ulrich Sarcinelli

Demokratie unter Kommunikationsstress?

Das parlamentarische Regierungssystem in der Mediengesellschaft

Politische Legitimationin der Mediengesellschaft

Politik als Schauspiel und als inszeniertes Politspek-takel – dieser Generalverdacht wird nicht nur andeutschen Stammtischen laut. Die Frage, wie eineangemessene politische Kommunikation aussehensollte, ist ein altes Thema wissenschaftlicher undpolitischer Reflexion.1 Umso mehr muss verwun-dern, welche lebhaften Reaktionen der saarländi-sche Ministerpräsident Peter Müller (CDU) miteinem Vortrag zum Thema „Politik und Theater –Darstellungskunst auf der politischen Bühne“ aus-löste.2 Vorausgegangen war eine dramatische Sit-zung des Bundesrates über das Zuwanderungsge-setz. Im Verlaufe eines umstrittenen und vomBundesverfassungsgericht inzwischen für verfas-sungswidrig3 erklärten Abstimmungsprozesses wares zu tumultartigen Szenen gekommen. Die Em-pörung der Unionsvertreter in der Länderkammer,räumte Müller einen Tag nach der Sitzung ein, seiverabredet gewesen, und man habe Theater gespielt,aber eben doch „legitimes Theater“. Diese unver-blümten Äußerungen über die Spielregeln politi-schen Handelns in der Mediengesellschaft haben inder Öffentlichkeit Unbehagen hervorgerufen.

Dabei geht es nicht um die demokratische Selbst-verständlichkeit, dass Politik zustimmungsabhän-gig und deshalb begründungspflichtig ist, Kommu-nikation und Demokratie demnach zwei Seiteneiner Medaille sind. Entscheidender ist, wie sichdas parlamentarische Regierungssystem unter denBedingungen einer dauernden medialen Fremd-und Selbstbeobachtung verändert, welche Anpas-sungsleistungen an den Medienbetrieb es erbringt

und welche Folgen es zeitigt, wenn eine Demokra-tie unter Kommunikationsstress steht.

Öffentlichkeit und Demokratie

In der Demokratie stellt Macht keine dauerhafteGröße dar. Sie gründet vielmehr auf Meinungenund bedarf der steten kommunikativen Erneue-rung. Karl W. Deutsch hat in seiner „PolitischenKybernetik“ die Überlebensfähigkeit politischerSysteme an ihre Kommunikations- und Lernfähig-keit geknüpft. Deshalb sind Demokratien histo-risch betrachtet anderen politischen Systemenüberlegen: Sie lassen Öffentlichkeit als kritischeInstanz zu und stellen so das gesellschaftliche undpolitische System unter permanenten Lernzwang.Nur mit einer funktionierenden Öffentlichkeitsind politische Systeme korrekturfähig.

Wie andere demokratische Ordnungen erkenntauch das Grundgesetz weder ein Wahrheitsmono-pol noch einen homogenen Volkswillen an. Deshalbmuss der Vorgang der politischen Willensbildung„prinzipiell in das Licht der Öffentlichkeit“4 ge-rückt werden. Mit der Herausbildung des Bürger-tums und im Zuge der Aufklärungsphilosophie istÖffentlichkeit zum „Lebensgesetz der Demokra-tie“5 geworden. Im freien und offenen Austauschmüssen sich die politischen Alternativen bewähren.

Der Glaube an eine „lineare Legitimationshierar-chie“ hoheitlicher Institutionen ist längst erschüt-tert.6 Das durch Kooperation und Verflechtunggekennzeichnete, vielleicht etwas voreilig als„postparlamentarisch“ charakterisierte politischeSystem der Bundesrepublik stellt in Wirklichkeitein „komplexes Arrangement verbundener Are-nen“7 dar. Das Prinzip der „Legitimation durch

1 Vgl. Hajo Diekmannshenke, Politische Kommunikationim historischen Wandel. Ein Forschungsüberblick, in: ders./Iris Meißner (Hrsg.), Politische Kommunikation im histori-schen Wandel, Tübingen 2001, S. 1–27; Herfried Münkler/Markus Llanque, Ideengeschichte (Politische Philosophie),in: Otfried Jarren/Ulrich Sarcinelli/Ulrich Saxer, PolitischeKommunikation in der demokratischen Gesellschaft. EinHandbuch mit Lexikonteil, Wiesbaden 2002 (Nachdr. von1998), S. 65–80.2 Peter Müller, Das haben wir dann gemacht, in: Frank-furter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 28. März 2002, S. 11.3 Vgl. BVerfGE 2, BvF 1/02.

4 Konrad Hesse, Grundzüge des Verfassungsrechts derBundesrepublik Deutschland, Heidelberg 199520, S. 62.5 Otto Depenheuer, Öffentlichkeit und Vertraulichkeit, in:ders. (Hrsg.), Öffentlichkeit und Vertraulichkeit. Theorie undPraxis politischer Kommunikation, Wiesbaden 2000, S. 7.6 Wolfgang Hofmann-Riem, Mediendemokratie zwischenVision und normativem Albtraum, in: Wolfgang Donsbach/Olaf Jandura (Hrsg.), Chancen und Gefahren der Medien-demokratie, Konstanz 2003, S. 30.7 Arthur Benz, Postparlamentarische Demokratie. Demo-kratische Legitimation im kooperativen Staat, in: MichaelGreven (Hrsg.), Demokratie – eine Kultur des Westens?(20. Kongress der Deutschen Vereinigung für Politische Wis-senschaft), Opladen 1998, S. 201 f.

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Kommunikation“ gilt deshalb für alle relevantengesellschaftlichen Akteure. Wer im politischenRaum Einfluss ausüben will und dabei Legitimitätbeansprucht, kann dies nur im Lichte der Öffent-lichkeit tun.

Aus verfassungsrechtlicher und demokratietheore-tischer Sicht mag dieser Anspruch als selbstver-ständliche Voraussetzung für die „Rationalisierungdes politischen Prozesses“ erscheinen.8 Rationali-tät setzt aber voraus, dass die Massenmedien auchentsprechende Leistungen für das demokratischeSystem erbringen. Deshalb hängt die Zukunft derDemokratie nicht zuletzt davon ab, ob sich „dieInteraktionseffekte“ zwischen Politik und Medienals hilfreich bei der Lösung politischer Problemeerweisen oder als „problemverstärkend“.9

Die Medien: Medium, Faktor und Akteur

Bereits im ersten Fernsehurteil 1961 sprach dasBundesverfassungsgericht davon, dass die Mediennicht nur „Medium“ seien, also Forum und Platt-form unterschiedlicher Meinungen und Interessen,sondern auch ein „eminenter Faktor der öffentli-chen Meinungsbildung“.10 Mehr als drei Jahrzehntespäter ist der Medienmarkt weithin liberalisiertund in hohem Maße kommerzialisiert. Die quanti-tative Ausweitung der Anbieter im elektronischenBereich und die Differenzierung der Angebote beigleichzeitiger Konzentration der Medienunterneh-men haben die medialen Verhältnisse unübersicht-licher gemacht. Die Medien entfernen sich weitervon der Politik und folgen stärker ihrer eigenenLogik. Diese ist – nicht nur, aber unter wachsendemKommerzialisierungsdruck in hohem Maße auch –bestimmt durch die Nachfrage des Marktes. Undauf diesem Markt trägt die Erhöhung der Informa-tionsqualität nicht unbedingt zur Steigerung derVerkaufszahlen und Einschaltquoten bei.

Die Politik kann diese Entwicklungen nicht völligignorieren. Denn Politik und Medien brauchen sichwechselseitig. Sie stehen sich nicht im Sinne einerGewaltenteilung (die Medien als „vierte Gewalt“)gegenüber, so sehr sich diese Vorstellung festge-setzt und als normatives Regulativ nach wie vorBerechtigung hat. Ebenso wenig lässt sich von ein-seitiger Abhängigkeit bzw. Instrumentalisierungsprechen. Kennzeichnend für das Beziehungsge-flecht ist eine Art Symbiose, ein Tauschverhältnis.Politik braucht Publizität, verfügt kaum über

eigene Kommunikationsmittel und bedient sich derMassenmedien als Plattform. Zugleich sind diesefür die Politik unverzichtbar zur Selbstbeobachtungund zur Beobachtung der gesellschaftlichenUmwelt. Die Medien ihrerseits suchen die Nähezur Politik, weil sie an exklusiven und kontinuier-lich fließenden Informationen interessiert sind.

Wenn die Einschätzung zutrifft, dass sich Politikaufgrund dieser Entwicklungen – auch und zu-nehmend – an den Funktionsmechanismen desMedienbetriebs orientiert, dann stellt sich dieFrage nach den Folgen eines möglichen politisch-medialen Verdrängungswettbewerbs. Führt dervermeintliche Zwang zur „Darstellungspolitik“ zurVerdrängung unpopulärer „Entscheidungspoli-tik“?11 Welche Konsequenzen hat es für dieLösung politischer Aufgaben, wenn Medienattrak-tivität und Kommunikationskompetenz zu einer(mit)entscheidenden Machtprämie werden?

Enttäuschungsanfälligkeitund Kommunikationsabhängigkeit

Für die auf Zustimmung angewiesenen politischenAkteure steigen die Anforderungen an Vermitt-lungskompetenz auch deshalb, weil sich die Orga-nisationsbindungen im Zuge gesellschaftlicherModernisierung gelockert haben.12 Ob es um dieParteimitgliedschaft oder Identifikation im Sinneeiner dauerhaften, gefühlsmäßigen Bindung geht,um Gewerkschafts- und Verbandszugehörigkeitoder Kirchenbindung: Der Verpflichtungscharak-ter sozialer Kontexte ist zwar nicht verschwunden,aber schwächer geworden. In dem Maße, wie politi-sches Verhalten für eine wachsende Zahl von Bür-gern zu einem Verhalten der „Wahl“ wird, des nut-zenorientierten Kalküls im Rahmen kurzfristigerEntscheidung, wird Politik anfälliger für Enttäu-schungen und damit kommunikationsabhängiger.

Das muss nicht unbedingt ein Verlust für dieDemokratie sein. Ebenso wenig rechtfertigt derverstärkte Kommunikationsdruck jedoch diebedingungslose Unterwerfung politischen Han-

8 K. Hesse (Anm. 4), S. 62.9 Manfred G. Schmidt, Entwürfe demokratischer Regie-rungsweise und die Zukunft der Demokratie, in: Hans-DieterKlingemann/Friedhelm Neidhardt (Hrsg.), Zur Zukunft derDemokratie. Herausforderungen im Zeitalter der Globali-sierung (WZB-Jahrbuch 2000), Berlin 2000, S. 513.10 BVerGE 12, S. 205 ff.

11 Vgl. dazu näher Ulrich Sarcinelli, Mediale Politikdar-stellung und politisches Handeln. Analytische Anmerkungenzu einer notwendigerweise spannungsreichen Beziehung, in:Otfried Jarren (Hrsg.), Politische Kommunikation in Hör-funk und Fernsehen, Opladen 1994, S. 35–50; ders., Sym-bolische Politik, Opladen 1987.12 Vgl. die umfassende Aufarbeitung des Forschungs-standes sowie die empirische Analyse politischer Kom-munikatoren bei Jens Tenscher, Professionalisierung derPolitikvermittlung. Politikvermittlungsexperten im Span-nungsverhältnis von Politik und Massenmedien, Wiesbaden2003; Ulrich Sarcinelli (Hrsg.), Politikvermittlung und De-mokratie in der Mediengesellschaft. Beiträge zur politischenKommunikationskultur (Schriftenreihe der Bundeszentralefür politische Bildung, Bd. 352), Bonn 1998; O. Jarren/U.Sarcinelli/U. Saxer (Anm. 1).

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delns unter die Medienlogik oder gar schierenPopulismus. Gleichwohl wird politischer Erfolg inder Mediengesellschaft – auch und nicht zuletzt –auf der „Galerie“, also von den „Laien“ desMedienpublikums, entschieden und nicht allein inden politisch-institutionellen „Arenen“.13

Die Parteiendemokratiein der Mediengesellschaft

Parlamentarische Regierungssysteme sind Partei-endemokratien. Die politische Steuerung des par-lamentarischen Betriebs folgt deshalb „nicht derLogik von juristisch abgegrenzten Institutionen-Kooperationen“, sondern letztlich „einer parteipo-litischen Logik“.14 Die Beschäftigung mit dem par-lamentarischen Regierungssystem im Medienzeit-alter erfordert deshalb besonderes Augenmerk fürParteien als Hauptakteure der politischen Willens-bildung und Interessensvermittlung.

Angesichts der diagnostizierten Legitimationskriseerscheinen Parteien in Deutschland wie ein „ana-chronistisches Wunder“15. Doch die Spekulationenüber ein „Ende der Parteien“ in der Mediengesell-schaft erweisen sich als wenig realistisch.16 Gleich-wohl fordert der „Kampf um öffentliche Aufmerk-samkeit“17 seinen Tribut.

Lange Zeit bestimmte die Kritik an der Überdeh-nung des Parteienstaates und dem Wandel vomgrundgesetzlichen Mitwirkungs- zu einem politi-schen Allzuständigkeitsanspruch die Diskussion.18

Inzwischen hat sich der Akzent verlagert. Es wirdbezweifelt, dass die Parteien ihr eigentliches Privi-leg, die Vermittlung zwischen gesellschaftlicherVielfalt und staatlicher Einheit, die Transforma-tion von „Volkswillensbildung“ in „Staatswillens-bildung“,19 unter den Bedingungen einer moder-nen Mediengesellschaft noch ausüben können.Damit rückt die „defizitäre Kommunikation zwi-schen Parteien und Bürgern“20 in den Blick.

„Drinnen“ und „draußen“: UnterschiedlicheOrganisations- und Kommunikationswelten

Das Medienbild von Parteien ist organisations-blind und prominenzlastig. Auf wenige Spitzenak-teure vor allem der Bundesebene beschränkt,bleibt die komplexe Organisationswirklichkeit derpolitischen Großbetriebe, wie sie Volksparteiendarstellen, in der Regel ausgeblendet. Mehr alsalle anderen Politikvermittlungsagenturen sind dieParteien aber – in der Gesellschaft verankert undzugleich in die staatliche Ebene wirkend – Zwitter-wesen mit zwei unterschiedlichen Organisations-und Kommunikationswelten. In der „duale(n)Kommunikationslogik“21 der Parteien gibt es ein„drinnen“ und „draußen“. „Drinnen“ bedeutetKommunikation zwecks innergesellschaftlicherund -organisatorischer Interessenwahrnehmungund -integration. „Draußen“ bezieht sich auf dieKommunikation mit dem Ziel des Machterwerbs.

In beiden Kommunikationssphären kommen dieMedien in unterschiedlicher Weise ins Spiel. Aufder Ebene der Ortsvereine ist massenmedialeKommunikation, sieht man von lokalen Medienab, von nachgeordneter Bedeutung. Hier gilt es,„die primären gesinnungsexpressiven und sozial-integrativen Kommunikationsbedürfnisse der frei-willigen Mitglieder“22 zu befriedigen. DieserKommunikationsraum dient als politisches Sozia-lisations-, Lern- und Politikvermittlungsumfeld. Erermöglicht den Parteien „neben der kurzfristigenMobilisierung von Wählerstimmen immer auchdauerhafte und verlässliche Anbindungen an ihregesellschaftliche Umwelt“23. Vor allem erscheint

13 Zum Arenamodell von Öffentlichkeit und zur Unter-scheidung zwischen „Arena“ und „Galerie“ vgl. Jürgen Ger-hards/Friedhelm Neidhardt, Strukturen und Funktionen mo-derner Öffentlichkeit. Fragestellungen und Ansätze, in:Wolfgang Langenbucher (Hrsg.), Politische Kommunikation.Grundlagen, Strukturen, Prozesse, Wien 1993, S. 52–89.14 Klaus von Beyme, Der Gesetzgeber. Der Bundestag imEntscheidungszentrum, Wiesbaden 1997, S. 93.15 Tobias Dürr, „Irlandisierung“ nicht zu Ende? EinigeÜberlegungen zur Zukunft der deutschen Volksparteien nachdem Zerfall ihrer Voraussetzungen, in: ders./Franz Walter(Hrsg.), Solidargemeinschaft und fragmentierte Gesellschaft.Parteien, Milieus und Verbände im Vergleich, Opladen 1999,S. 205.16 Vgl. den missverständlichen Titel: Richard Meng, Nachdem Ende der Parteien. Politik in der Mediengesellschaft,Marburg 1997, S. 237. Zur komplexen Organisations-wirklichkeit vgl. Thomas Poguntke, Parteiorganisation imWandel. Gesellschaftliche Verankerung und organisatorischeAnpassung im Vergleich, Wiesbaden 2000.17 Ulrich Sarcinelli, Im Kampf um öffentliche Aufmerk-samkeit. Wie sich die politischen Parteien in der Medien-demokratie verändern, in: FAZ vom 24. September 1998.18 Vgl. Richard von Weizsäcker im Gespräch mit GunterHofmann und Werner A. Perger, Frankfurt/M. 1992 sowie zuder dadurch ausgelösten Diskussion Gunter Hofmann/Wer-ner A. Perger (Hrsg.), Die Kontroverse. Weizsäckers Partei-enkritik in der Diskussion, Frankfurt/M. 1992.

19 Dieter Grimm, Die Zukunft der Verfassung, Frankfurt/M. 1991, S. 265.20 Richard Stöss, Parteienstaat oder Parteiendemokratie?,in: ders./Oscar W. Gabriel/Oskar Niedermayer (Hrsg.), Par-teiendemokratie in Deutschland, Bonn 20012, S. 35.21 Elmar Wiesendahl, Parteienkommunikation parochial.Hindernisse beim Übergang ins Online-Parteienzeitalter, in:Ulrich von Alemann/Stefan Marschall (Hrsg.), Parteien inder Mediendemokratie, Wiesbaden 2002, S. 365; vgl. auchders., Parteienkommunikation, in: O. Jarren/U. Sarcinelli/U.Saxer (Anm. 1), S. 442–449.22 Ebd., S. 365 f.23 E. Wiesendahl, Die Zukunft der Parteien, in: O.W. Ga-briel/O. Niedermayer/R. Stöss (Anm. 20), S. 607 f.; mit Ver-weis auf T. Poguntke (Anm. 16).

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Mitgliederkommunikation nach wie vor geeignet,ein vom Medienbild relativ unabhängiges institu-tionelles „Vertrauenskapital“ aufzubauen.24 Ge-rade bei unpopulären Entscheidungen ist derLoyalitätspuffer innerparteilicher Solidarität einStabilitätsfaktor und ein wichtiges Element politi-scher Durchsetzungsmacht, vor allem bei langfris-tigen Zielen. Umso problematischer ist es, wenndiese vorparlamentarische Kommunikationssphärevon Medien wie politischen Akteuren unterschätztund politisch marginalisiert wird und sich alleEnergien auf die Außenkommunikation richten.

Parteien im Kommunikationsspagat

Die neuen Anforderungen an die „Parteien inder Mediendemokratie“25 haben die Forschungzu einigen Parteitypologien veranlasst: Die Ent-wicklung gehe weg von Mitglieder- und hinzu „professionalisierten Wählerparteien“26, vonMilieu- und Programmparteien zu Dienstleis-tungsorganisationen, professionellen Kaderpar-teien oder eben auch modernen „Medienkom-munikationsparteien“27. Gemeinsam ist diesenKonzepten, dass sie von einem Umsteuern derParteien von der Mitgliederbeteiligung weg undhin zur Befriedigung von Bedürfnissen ihrer Kli-enten ausgehen.28 Tatsächlich bemühen sich Par-teien inzwischen um eine Modernisierung ihrerOrganisationsstruktur und ihrer Kommunikati-onskompetenz.29 Das zielt einerseits auf die Revi-talisierung der Mitgliederpartei und andererseitsauf die modernisierte Berufspolitikerpartei, diesich in Sachen Demoskopie, Kommunikation undMedien zunehmend eines professionellen Herr-schaftswissens bedient.

So ist das Modell einer „Netzwerkpartei“ auf dieKommunikationskompetenz eines professionellenKerns gerichtet, der politisch mobilisiert, „Allian-zen auf Zeit“ und „lose verkoppelte Interessenge-meinschaften“ schmiedet.30 Was als Modernisie-

rung erschein, birgt die Gefahr einer weiteren„kognitiven Entfremdung“31 der beiden politi-schen Deutungswelten. Dennoch gibt es zum Spa-gat zwischen modernisierter Binnen- und Außen-kommunikation der Parteien keine Alternative.

Allerdings: Auch im Medienzeitalter sind Parteienkeine „Event-Agenturen“32. Wenn sie mit demkurzfristigen Erfolg auf der Medienbühne alleinauf den „Homo oeconomicus“ einer „Wahldemo-kratie“ zielen, der „Homo politicus“ einer – nachwie vor durch große Mitgliederparteien geprägten– „Beteiligungsdemokratie“33 aber aus dem Blickgerät, führt dies in die Modernisierungsfalle. Esmacht das parlamentarische Regierungssystemschutzlos gegen „launische Stimmungstrends“ und„demütigende plebiszitäre Abstrafaktionen“.34

Das Parlament: nur ein medien-attraktives Staatsnotariat?

Im parlamentarischen Regierungssystem gilt ge-meinhin das Parlament als wichtigster Ort demo-kratischer Legitimation. Ihm kommt eine Schlüssel-funktion als Institution der Willensbildung undEntscheidungsfindung zu. Es sollte die „zentralepolitische Kommunikationsagentur“35 in einemkomplexen Netzwerk sein. Diese normative Zu-schreibung ist von der Realität aber weit entfernt.

Nicht zu übersehen ist ein Bedeutungsrückgangdes Parlaments. Dieser ist nicht allein medien-gesellschaftlichen Entwicklungen geschuldet. Derpolitisch-institutionelle Ansehensverlust36 hängtmit dem Gewicht der Regierung als Ort der politi-schen Initiative und Führung zusammen sowie mitder schwer vermittelbaren Arbeitswirklichkeiteines Gremienparlaments. Für das mitregierendeParlament ist die Einhaltung strikter Kommunika-tions- und Verhaltensregeln oft der Preis, dengerade die Parlamentsmehrheit dafür zahlen muss,dass sie „auf dem Wege der informalen Mitsteue-

24 Vgl. E. Wiesendahl, Parteienkommunikation parochial(Anm. 21), S. 376.25 Vgl. die Beiträge in U. v. Alemann/S. Marschall(Anm. 21).26 Klaus Beyme, Parteien im Wandel. Von den Volks-parteien zu den professionalisierten Wählerparteien, Wies-baden 2000.27 Uwe Jun, Forza Italia. Der Prototyp einer Medienkom-munikationspartei?, in: T. Dürr/F. Walter (Anm. 15), S. 187–208.28 Vgl. Bernhard Weßels, Verbände, Parteien und Inte-ressenvermittlung – Erosion oder Stabilität, in: H.-D. Klin-gemann/F. Neidhardt (Anm. 9), S. 46.29 Vgl. näher Ulrich Sarcinelli, Parteien und Politikver-mittlung. Von der Parteien- zur Mediendemokratie?, in: ders.(Anm. 12), S. 286 ff.30 Mathias Machnig, Den letzten beißen die Wähler. Par-teien im Wandel der Zeit, in: Ulrich Sarcinelli/Jens Tenscher(Hrsg.), Machtdarstellung und Darstellungsmacht, Baden-Baden 2003, S. 58 ff. (i. E.).

31 E. Wiesendahl, Parteienkommunikation parochial(Anm. 21), S. 378.32 Ulrich Sarcinelli, Vom Traditionsverein zur Event-Agentur? Anmerkungen zur jugendrelevanten Moder-nisierung der Parteien in der Mediengesellschaft, in: U. v.Alemann/S. Marschall (Anm. 21), S. 347–363.33 Zur Unterscheidung zwischen „Wahldemokratie“ und„Beteiligungsdemokratie vgl. Giovanni Sartori, Demokratie-theorie, Darmstadt 1992, S. 113 f.34 E. Wiesendahl (Anm. 23), S. 596.35 Werner Patzelt, Parlamentskommunikation, in: O. Jar-ren/U. Sarcinelli/U. Saxer (Anm. 1), S. 431.36 Vgl. auch im Vergleich mit Parlamenten anderer Demo-kratien die Hinweise bei Bernhard Weßels, Wer murrt undmosert, kennt seinen Abgeordneten meist nicht, in: Das Par-lament vom 25. August 2003, S. 9.

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rung einen substantiellen Beitrag“37 zur Formulie-rung der Regierungspolitik leisten kann.

Neben der Gouvernementalisierung und Profes-sionalisierung der Parlamentsarbeit wird die Aus-wanderung der Politik in – mehr oder weniger pro-minent besetzte und schon deshalb öffentlich starkbeachtete – extrakonstitutionelle Gremien, Kreiseund Kommissionen beklagt. Mag mit der Entinsti-tutionalisierung der Politik ein Effizienzgewinnverbunden sein, so verstärkt dies doch den Ein-druck zunehmender Intransparenz. Es verschleiertpolitische Verantwortlichkeiten und degradiert dasParlament zur politischen Nebenbühne.

Parlamentarische Arenen: zwischenBühne und Entscheidungszentrum

Umso schwerer wiegt die Sorge, dass die „einheits-und identitätsstiftende Funktion des Parlaments“38

nicht zur Geltung kommt und Politik als institutio-nalisiertes und Legitimation verschaffendes Ver-fahren nicht mehr mit diesem in Verbindunggebracht wird. Denn trotz ihrer legitimatorischenSonderstellung können sich der Bundestag und dieLandtage in der Konkurrenz um das knapper wer-dende Gut Aufmerksamkeit nur dann durchset-zen, wenn das parlamentarische Geschehen mög-lichst vielen „Nachrichtenfaktoren“39 entspricht,also medialen Darstellungsregeln folgt.

Aber nicht alles im parlamentarischen Betrieb hatNachrichtenwert. Auch hier ist zwischen „Arbeits-,Durchsetzungs- und Darstellungskommunika-tion“40 zu unterscheiden. Kollegialität, Diskretionund Sachlichkeit bestimmen die von Expertendominierte Binnenkommunikation, bei der sich das„Spiel über die Bande der Öffentlichkeit“41 verbie-tet, wenn man bei der Durchsetzung erfolgreichsein will. Die parlamentarische „Darstellungskom-munikation“ dient dagegen der (medien)öffentli-chen Präsentation wesentlicher Kommunikations-und Entscheidungsprozesse im Plenum.

Die Klage über die eingeschränkte, medienvermit-telte Parlamentswirklichkeit ist nicht neu.42 Siegab bereits mehrfach Anlass für Reformvorschlä-

ge.43 Einen neuen Vorstoß unternahm die Vizeprä-sidentin des Deutschen Bundestages, Antje Voll-mer (Bündnis 90/Die Grünen). Unter Verweis aufdie Konkurrenz reichweitenstarker Polit-Talk-shows sowie das öffentliche Interesse an außerpar-lamentarischen Expertenrunden fordert sie, dasParlament stärker zur politischen Arena zumachen. Es solle einen „Gegenpol zum Fernse-hen“ bilden. Dabei empfiehlt sie einerseits Mitteldes Medienbetriebs wie die „Technik der Zuspit-zung“ oder die erhöhte Präsenz von politischemSpitzenpersonal in Plenardebatten. Andererseitsrät sie zu mehr Abstand gegenüber den Medien.In der Mediendemokratie anzukommen bedeute„die Medien als eigenständige Machtsphäre stattals verlängerten Arm des Politischen zu be-greifen“44. Hinter diesen Vorschlägen steckt dieFurcht, dass die Vorbehalte gegen Entscheidungs-verfahren der repräsentativen Demokratie durchdas Auftreten spektakulär in Szene gesetzter„Nebenautoritäten ohne Mandat“ (Vollmer) zu-nehmen.

Das Plenum als Bühne,Staatsnotariat oder Diskursraum?

So plausibel die Diagnose vom negativen Erschei-nungsbild des Bundestages ist, wichtiger erscheintdie Frage, mit welchen Nebenwirkungen eine The-rapie verbunden ist, die letztlich auf die Steigerungder Publikums- bzw. Medienattraktivität des Parla-ments zielt. Verbindet sich damit nicht zwangsläu-fig ein Parlamentarismusverständnis, wonach dieAbgeordneten mehr unabhängige Anwälte alsabhängige Delegierte einer Partei sind?45 Der Bun-destag als Forum rationaler Argumentation fürVolksvertreter, die sich – parteipolitisch unabhän-gig und „nur ihrem Gewissen unterworfen“(Art. 38 GG) – entscheiden? Diese Vorstellunggeht an der Wirklichkeit eines „Parteienparlamen-tarismus“ vorbei, in dem politische „Bekehrung“sogar als „degoutant“ empfunden wird.46

37 Manfred Schwarzmeier, Parlamentarische Mitsteuerung.Strukturen und Prozesse informalen Einflusses im DeutschenBundestag, Wiesbaden 2001, S. 385.38 Klaus Grimmer, Der Deutsche Bundestag im parla-mentarischen Regierungssystem, in: Raban Graf von West-phalen (Hrsg.), Parlamentslehre. Das parlamentarische Re-gierungssystem im technischen Zeitalter, München-Wien1993, S. 196.39 Helmut Scherer, Nachrichtenfaktoren, in: O. Jarren/U.Sarcinelli/U. Saxer (Anm. 1), S. 690 f.40 W. Patzelt (Anm. 35), S. 437.41 Ebd.42 Vgl. Suzanne S. Schüttemeyer, 50 Jahre deutscher Par-lamentarismus, in: Thomas Ellwein/Everhard Holtmann(Hrsg.), 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland. Rahmen-

bedingungen – Entwicklungen – Perspektiven (PVS Sonder-heft 30/1999), Wiesbaden 1999, S. 495.43 Vgl. frühe Anstöße für Forschung und Praxis in: UlrichSarcinelli (Hrsg.), Öffentlichkeitsarbeit der Parlamente. Po-litikvermittlung zwischen Public Relations und Parlaments-didaktik, Baden-Baden 1994, sowie mit weiteren VerweisenStefan Marschall, Öffentlichkeit und Volksvertretung. Theo-rie und Praxis der Public Relations von Parlamenten, Wies-baden 1999; Edwin Czerwick, Parlamentarische Politikver-mittlung – zwischen Basisbezug und Systembezug, in: U.Sarcinelli (Anm. 12), S. 253–272.44 Antje Vollmer, Befreit das deutsche Parlament, in: DieZeit vom 14. März 2000, S. 8.45 Vgl. Ulrich Sarcinelli, Repräsentation oder Diskurs? ZuLegitimität und Legitimitätswandel durch politische Kom-munikation, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 8 (1998),S. 547–567.46 K. v. Beyme (Anm. 14), S. 247 und S. 249; vgl. DietrichHerzog, Der Funktionswandel des Parlaments in der sozial-

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Es kann nicht um die Rückkehr zum Honoratio-renparlament gehen, sondern nur um eine attrakti-vere Debattenkultur. Diese Impulse sind umsoernster zu nehmen, wenn sie mit parlaments-,wahl- und parteienrechtlichen Überlegungen ver-bunden werden. Dies beträfe etwa die Frage, wiedie Stellung der Abgeordneten auch durch neueRegeln in der Geschäftsordnung von Gesamtparla-ment und Fraktionen sowie durch eine bessereBeteiligung von Parteimitgliedern und Wählernbei der Rekrutierung von Kandidaten gestärktwerden kann. Verfassungsrechtlich gesprochen,liefen diese Bemühungen auf eine Neujustierungdes im Grundgesetz (Art. 21 GG) angelegten Ver-hältnisses zwischen Abgeordnetenfreiheit und Par-teienstaatlichkeit hinaus – ein Verhältnis, das sichin der Praxis des Bundestages einseitig in RichtungParteienparlamentarismus verschoben hat.

Die Steigerung vordergründiger Medienattraktivi-tät allein wird dem Parlament keinen Legitimitäts-gewinn verschaffen, sondern nur ein neu austarier-tes Verhältnis „zwischen professioneller, ordnungs-wie geschäftsmäßiger Aufgabenerledigung und –für ein erfolgreiches Parlament ebenso professio-neller – Offenheit und Kreativität“47. Das Plenumist öffentliches Staatsnotariat und als solches legi-matorisch nicht bloß Nebenbühne. Auch wennhier im Wesentlichen bereits vorverhandelte Ent-scheidungen abgesegnet werden, so gilt es zu ver-mitteln, dass die Parlamentsdebatte in ein Misch-system aus eher vertraulich operierender Konsens-und Verhandlungsdemokratie einerseits undöffentlichkeitsadressierter Mehrheits- und Kon-fliktdemokratie andererseits eingebettet ist.48 DieGüte politischer Kommunikation bemisst sichnicht allein am schönen Schein inszenierter Parla-mentsdebatten, sondern vor allem auch an derQualität politischer Problemlösungen.

Medialisierung des Regierungsstils

Regieren heißt in allen liberalen DemokratienHandeln unter den Bedingungen wachsenderUnsicherheit. Autoritative Entscheidungen wer-den im Zuge verstärkter partizipatorischerAnsprüche weniger akzeptiert. Parteienprofile

werden undeutlicher und damit auch politischeVertretungsansprüche heterogener. Die zuneh-mende Komplexität der Probleme erfordert dieEinbeziehung von institutionellen und fachlichenAutoritäten. Nicht zuletzt schafft die Entgrenzungdes Politischen nationale und internationale Ver-flechtungen, die den Kooperations- und Koordina-tionsbedarf ständig erhöhen. So gesehen ist Regie-ren in den vergangenen fünf Jahrzehnten auch inDeutschland „anspruchsvoller, komplizierter undzeitaufwändiger“49 geworden. Und dies hat nichtnur mit dem Medienzeitalter zu tun.

Die populäre Charakterisierung des deutschenRegierungssystems als „Kanzlerdemokratie“50 warwissenschaftlich nie unumstritten. Denn bei allerKonstanz politischer Konfliktregelungen, was denverfassungsrechtlichen Kompetenzrahmen, wasKoalitionsabhängigkeiten, föderale Verflechtungu. a. betrifft, gab es immer auch einen Wandel inden gouvernementalen Entscheidungskulturen, inden institutionellen Machtverhältnissen, denPolitikstilen der Regierungsmitglieder und desRegierungschefs.51 Gleichwohl hat sich das „parla-mentarische Regierungssystem mit Kanzlerhege-monie“52 auch in Deutschland in Richtung eines„Prime-ministerial government“ entwickelt. Legtman das Augenmerk weniger auf die exekutiveEntscheidungsmacht und mehr auf die exekutiveDarstellungsmacht, dann verfügt gerade der Kanz-ler in der modernen Mediengesellschaft über eineArt mediale Hegemonie.53 Wie aber verändern sichStil und Substanz des Regierens unter den Bedin-gungen medialer Dauerbeobachtung und -präsenz?

Der Wechsel von der Dauerkanzlerschaft HelmutKohls zu Gerhard Schröder wurde vielfach als eineArt „Systemwechsel“ wahrgenommen.54 Auchwenn dies eine kurzsichtige Perspektive ist, so las-

staatlichen Demokratie, in: ders./Hilke Rebenstorf/BernhardWeßels (Hrsg.), Parlament und Gesellschaft. Eine Funk-tionsanalyse der repräsentativen Demokratie, Opladen 1993,S. 27.47 S. S. Schüttemeyer (Anm. 42), S. 495.48 Vgl. Ulrich Sarcinelli/Jens Tenscher, Vom repräsen-tativen zum präsentativen Parlamentarismus? Entwurf einesArenenmodells parlamentarischer Kommunikation, in:Otfried Jarren/Kurt Imhof/Roger Blum (Hrsg.), Zerfall derÖffentlichkeit?, Wiesbaden 2000, S. 74 – 94.

49 Göttrik Wewer, Regieren in Bund und Ländern (1948–1998), in: T. Ellwein/E. Holtmann (Anm. 42), S. 496–519, hierS. 519.50 Karlheinz Niclauß, Kanzlerdemokratie, Stuttgart u. a.1988; vgl. auch Peter Haungs, Kanzlerprinzip und Regie-rungstechnik im Vergleich, in: Aus Politik und Zeitgeschichte(APuZ), B 1–2/89, S. 28–39; Udo Kempf/Hans-Georg Merz(Hrsg.), Kanzler und Minister 1949–1989. BiographischesLexikon der deutschen Bundesregierungen, Wiesbaden 2001,S. 76 ff.51 Vgl. Karl-Rudolf Korte, Veränderte Entscheidungs-kultur. Politikstile der deutschen Bundeskanzler, in: ders./Gerhard Hirscher (Hrsg.), Darstellungspolitik oder Ent-scheidungspolitik. Über den Wandel von Politikstilen inwestlichen Demokratien, München 2000, S. 13–37.52 Winfried Steffani, Parlamentarische und präsidentielleDemokratie, Opladen 1979, S. 155.53 Vgl. exemplarisch für die kanzlerfixierte Berichter-stattung: „Auf den Kanzler kommt es in den Medien wiederan“, in: Medientenor Forschungsbericht Nr. 128, 15. Januar2003, S. 10 f.54 Günter Bannas, Systemwechsel. Mechanismen derMachtausübung: Schröder regiert anders als sein Vorgänger,

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sen sich doch Unterschiede zwischen dem „SystemKohl“ und dem „System Schröder“ aufzeigen.

Das „System Kohl“: Nicht nur parteiendemokra-tische Kommunikations- und Loyalitätsgeflechte

Dass der Langzeitkanzler Helmut Kohl (CDU),der nicht über die Attribute eines Medienstars ver-fügte und zum Ende seiner Amtszeit dennoch zumpolitisch-medialen Antistar wurde, zugleich einegewisse Medienresistenz leistete und sich medialenAnpassungszwängen entzog, sollte über einesnicht hinwegtäuschen: Auch das „System Kohl“verfügte über ein hoch entwickeltes Instrumenta-rium zur Beobachtung und Beeinflussung deröffentlichen Meinung. Allerdings kam die Rolledes Regierungschefs allein mit der zunehmendenAmtsdauer auch medial mehr zur Geltung. Dasneutralisierte den wachsenden medialen Druck,sich aktiv als politischer Kommunikator in denMedien behaupten zu müssen.

Ein noch wichtigerer Schutz gegen die Anpas-sung an mediengesellschaftliche Zwänge war dieparteiendemokratische Verankerung als Regie-rungschef und langjähriger Parteivorsitzender.Denn das „System Kohl“ fand seine Legitima-tionsbasis in den traditionellen Institutionen,Mechanismen und in den persönlichen Loyalitä-ten der alten Parteiendemokratie. Dieses überJahrzehnte vor allem durch informelle Kommuni-kation gepflegte, „geradezu osmotische Verhält-nis“55 gab Kohl eine gewisse Unabhängigkeit vonMedienresonanz und Publikumssympathie. Zuge-spitzt formuliert: Die Parteiendemokratie ran-gierte im Konfliktfall vor der Mediendemokratie.

Das „System Schröder“: Nicht nurmediendemokratische Akklamation

Zunächst schien es, dass mit Gerhard Schröderauch in Deutschland Medienpräsenz und Fernseh-kompetenz bestimmendes Merkmal des Regierenswürden, ein Wechsel also von der „Kanzlerdemo-kratie“ zur „Teledemokratie“56. Ausdruck fand dieauch intendierte Legitimationsverschiebung indem Kanzlerwort, man müsse jeden Tag so regie-ren, dass man am nächsten Sonntag Wahlen gewin-nen könne. Inzwischen ist offenkundig: Regierenund politische Führung erschöpfen sich nicht inPublizitätsgewinn und Publikumssympathie, in

„image management“ und „public leadership“.57

Das Amt bringt institutionelle Handlungszwängemit sich, die „teledemokratisches“ Regieren alsein allzu schlichtes Muster erscheinen lassen.58 Sobleibt die Partei eine ebenso unverzichtbareMachtressource wie die Fraktion. Beide bedürfender Pflege durch Binnenkommunikation.59

Der „Trend, immer mehr Themen zumindest zeit-weilig aus dem allgemeinen Verfahren zu ziehen(Runde Tische, Gipfel, Kamingespräche)“60, infor-malisiert Entscheidungsverfahren und ermöglichtdiskrete Inklusion. Er begünstigt stilles Regierenund die gerade auch von Schröder praktizierte„Netzwerk-Pflege“61 durch einen korporatisti-schen Führungsstil.62 Vertrauliche „Konsensrun-den“ schließen den fernsehgerechten Auftritt nichtaus; hier kommt die schon unter Schröders Amts-vorgängern zu beobachtende quasipräsidialeModeratorenrolle des Regierungschefs zum Tra-gen:63 Der Kanzler macht ein Problem zur „Chef-sache“64 und demonstriert damit Verantwortung,Kompetenz und Führungsstärke. Mit diesem gou-vernementalen Stil lässt sich wirkungsvoller ope-rieren als mit dem – auf politische Schwäche deu-tenden – Verweis auf die Richtlinienkompetenzdes Kanzlers oder dem politisch schnell abgenutz-ten Instrument der Vertrauensfrage.

Präsidialisierung der Regierung: Stil und Substanz

Auch unter medialen Stressbedingungen folgtRegieren nicht einer eindimensionalen Kommuni-kationslogik. Die Kompetenzausstattung des Bun-deskanzlers, die Rahmenbedingungen des Amtesund die Anforderungen des modernen Medienbe-triebes begünstigen aber „Tendenzen zu einem prä-

in: FAZ vom 22. Januar 2003, S. 10; Karl-Rudolf Korte, Prä-sentationsdemokratie, in: FAZ vom 26. Juli 2003, S. 6.55 Hermann Rudolph, zit. nach K. Niclauß (Anm. 50),S. 140.56 Vgl. dazu Ulrich Sarcinelli, „Teledemokratische Fürs-tenherrschaft“ – ein Jahr nach der Bundestagswahl 1998. NurMachtwechsel oder auch Demokratiewandel?; in: Gegen-wartskunde, 48 (1999) 4, S. 395–403.

57 Ludger Helms, Gerhard Schröder und die Entwicklungder deutschen Kanzlerschaft, in: Zeitschrift für Politikwis-senschaft, 11 (2001), S. 1497.58 Vgl. Karl-Rudolf Korte, Was kennzeichnet modernesRegieren? Regierungshandeln von Staats- und Regierungs-chefs im Vergleich, in: APuZ, B 5/2001, S. 3–13; SamuelKernell, Going Public. New Strategies of Presidential Lea-dership, Washington, DC 1993.59 Vgl. Franz Walter, Führung in der Politik. Am Beispielsozialdemokratischer Parteivorsitzender, in: Zeitschrift fürPolitikwissenschaft, 7 (1997) 4, S. 1287–1336.60 Klaus-Eckart Gebauer, Regierungskommunikation, in:O. Jarren/U. Sarcinelli/U. Saxer (Anm. 1), S. 464–472.61 K.-R. Korte (Anm. 58), S. 9.62 Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu auch die Bei-träge von Julia von Blumenthal und Karl-Rudolf Korte indieser Ausgabe.63 Vgl. Axel Murswieck, Die Bundesrepublik Deutschland– Kanzlerdemokratie, Koordinationsdemokratie oder wassonst?, in: Hans-Hermann Hartwich/Göttrik Wewer (Hrsg.),Regieren in der Bundesrepublik, Bd. 1: KonzeptionelleGrundlagen und Perspektiven der Forschung, Opladen 1990,S. 151–169.64 Zum „Chefsachen-Mythos“ vgl. K.-R. Korte (Anm. 58),S. 10.

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sidialen Regierungsstil“.65 Dabei meint die Theseeiner „Präsidialisierung“ nicht den konstitutionel-len Wandel vom parlamentarischen zum präsiden-tiellen Regierungssystem, sondern zielt auf die„Veränderung der Verfassungspraxis parlamentari-scher Systeme“, die eine Angleichung mehr im Stilals in der Funktionslogik beider Regierungssys-teme fördert.66 Das personelle und charismatischeMoment des Regierens wird gegenüber dem insti-tutionellen gestärkt. Dies bedeutet eine Konzentra-tion der exekutiven Macht, die – zumindest inmedialer Optik67 – den Kanzler gegenüber demKollegialorgan Bundesregierung heraushebt unddie Aktionseinheit von Regierung und Regie-rungsfraktionen lockert. Allerdings geht es hier umvariable Kräfteverhältnisse, die nicht linear einerMedienlogik folgen. So war das Machtzentrum inder Vergangenheit mal das Kanzleramt, mal dasPräsidium der Regierungsparteien, mal waren esKoalitionsgremien oder Regierungsfraktionen.

Unverkennbar ist jedenfalls eine Gewichtsver-schiebung in der demokratischen Regierungs-weise. Neigungen der exekutiven Spitze, den „Wegzum Volk“ direkt über die Medien zu suchen undsich durch Akklamation eine quasiplebiszitäreLegitimation zu verschaffen, werden von derMediengesellschaft begünstigt. Ein zunehmendmedien- und demoskopiefixierter Regierungsstilreduziert institutionelle Abhängigkeiten (von Re-gierung, Partei, Fraktion), macht aber umsoabhängiger von politisch-medialen Stimmungen.68

Die liberale Demokratie imMedienzeitalter

Zwei übergreifende, für die Demokratieentwick-lung relevante Tendenzen verdienen Beachtung.

Das Auseinanderdriften politischer Kommunikati-onswelten: Es verfestigt sich der Eindruck einer

Spaltung der politisch-medialen Wirklichkeit. Diebeiden Kommunikationswelten „Darstellungs-“und „Entscheidungspolitik“ driften auseinander.Der Wettbewerb um Aufmerksamkeit verselbstän-digt sich gegenüber dem politischen Entschei-dungshandeln. Die Wechselwirkungen zwischen„Darstellungspolitik“ und „Entscheidungspolitik“liegen wissenschaftlich bisher weithin im Dunkeln.Es spricht einiges dafür, dass es einen gegen Insze-nierung resistenten Kern des Politischen gibt undein öffentliches Interesse an Authentizität, Origi-nalität und Unangepasstheit angesichts verbreite-ter politisch-medialer Stromlinienförmigkeit.

Ob ein Mehr an Medienpräsenz zu einer erhöhtenRationalität und Transparenz des politischen Pro-zesses beiträgt, hängt nicht zuletzt von der Quali-tät des politischen Kommunikationsangebots, vonder Professionalität des Journalismus und denQualitätsansprüchen der Bürger ab. Jedenfallssteigen mit der Ausweitung einer Kommunikation,die Bürger nicht auf Distanz halten will, sonderneinbezieht, die politischen Entscheidungskosten.

Die Plebiszitarisierung der Politik: In Politikdar-stellung und -wahrnehmung sind Tendenzen einerPlebiszitarisierung unverkennbar. Politik insze-niert sich als medienöffentlicher Dialog zwischender Politikprominenz und dem Publikum. Und dieMassenmedien geben – in Verbindung mit derDemoskopie – die Bühne ab, die der Politik dieBeobachtung eines vermeintlichen Volkswillenerlaubt. Dabei scheint eine gewisse Abneigunggegen das Institutionelle in der Politik die medien-präsente Politprominenz und die Bürger alsMedienpublikum zu verbinden.69

Verdrängt die Legitimation des Augenblicks insti-tutionelles Vertrauen? Dies wäre nicht nur ver-hängnisvoll, weil eine medienfixierte Stimmungs-demokratie anfällig ist für kollektiven Irrtum. Eswäre auch folgenreich für die liberale Demokratie.Denn die freiheitliche Verfassung setzt nicht auf„identitäre Kurzschlüsse“70, sondern auf die Unter-scheidung zwischen Freiheit und Herrschaft, dasliberale Prinzip rechtsgebundener Amtsautoritätund das an Verfahren gebundene demokratischePrinzip der Volkssouveränität. Diese Balance giltes auch im Medienzeitalter zu halten. Gefährdeterscheint die Balance weniger durch Kommunikati-onsstress als vielmehr durch medialen Stress, demdas parlamentarische Regierungssystem auch inDeutschland zunehmend ausgesetzt ist.

65 Thomas Poguntke, Präsidiale Regierungschefs. Verän-dern sich die parlamentarischen Demokratien?, in: OskarNiedermayer/Bettina Westle (Hrsg.), Demokratie und Parti-zipation. Festschrift für Max Kaase, Wiesbaden 2000, S. 356und S. 359; vgl. ebenso Gert-Joachim Glaeßner, Demokratieund Politik in Deutschland, Opladen 1999, S. 229.66 T. Poguntke (Anm. 16), S. 362.67 Dies schlägt sich in der Sichtbarkeit des Regie-rungspersonals nieder. Während der Kanzler den über-wiegenden Anteil an der Regierungsberichterstattung aus-macht, sind eine Reihe von Kabinettsmitgliedern blindeFlecken in der Medienlandschaft.68 Vgl. Gustav Seibt, Die Betrogenen. Was heißt hier Lüge.Stimmungspolitik und Wahrheit, in: Süddeutsche Zeitungvom 21. Oktober 2002. Von „Alternativlosigkeit im Grund-sätzlichen und Sprunghaftigkeit in den Details“ spricht Ri-chard Meng, Der Medienkanzler. Was bleibt vom SystemSchröder?, Frankfurt/M. 2002, S. 23.

69 Vgl. Sandra Seubert, Paradoxien des Charisma. MaxWeber und die Politik des Vertrauens, in: Zeitschrift für Po-litikwissenschaft, 12 (2002), S. 1123–1148.70 Udo di Fabio, Ein großes Wort. Verantwortung als Ver-fassungsprinzip, in: FAZ vom 2. Mai 2002, S. 10.

46Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/ 2003

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Ludger Helms

PD, Dr. phil., geb. 1967; Heisenberg Fellow im Departmentof Government der London School of Economics and Politi-cal Science, UK.

Anschrift: Department of Government, London School ofEconomics and Political Science, Houghton Street, LondonWC2A 2AE, UK. E-Mail: [email protected]

Veröffentlichungen u. a.: (Hrsg.) Institutions and Institutio-nal Change in the Federal Republic of Germany, London2000; Politische Opposition. Theorie und Praxis in west-lichen Regierungssystemen, Opladen 2002; zahlreiche Auf-sätze in deutschen und internationalen Fachzeitschriften.

Julia von Blumenthal

Dr. rer. pol., geb. 1970; wiss. Assistentin am Institut für Poli-tikwissenschaft der Universität der Bundeswehr Hamburg.

Anschrift: Universität der Bundeswehr Hamburg, Institut fürPolitikwissenschaft, Holstenhofweg 85, 22043 Hamburg.E-Mail: [email protected]

Veröffentlichungen u. a.: Amtsträger in der Parteiendemo-kratie, Wiesbaden 2001; Auswanderung der Politik aus denInstitutionen. Replik auf Eberhard Schuett-Wetschky, in:Zeitschrift für Politikwissenschaft, 12 (2002) 1.

Roland Lhotta

Dr. phil., Privatdozent, geb. 1962; z. Zt. Lehrstuhlvertreteram Institut für Politikwissenschaft der Universität der Bun-deswehr Hamburg.

Anschrift: FB WOW/Politikwissenschaft, Universität der Bun-deswehr Hamburg, Holstenhofweg 85, 22043 Hamburg.E-Mail: [email protected]

Veröffentlichungen u. a.: Imperiale Verfassungsgerichtsbar-keit und Föderalismus. Das Judicial Committee of the PrivyCouncil und der BNA Act (Studien und Materialien zur Ver-fassungsgerichtsbarkeit, Bd. 63), Baden-Baden 1995; (zus.mit Heiderose Kilper) Föderalismus in der BundesrepublikDeutschland (Grundwissen Politik, Bd. 15), Opladen 1996;Rudolf Smend (Reihe „Staatsverständnisse“), Baden-Baden2004 (i. E.).

Sabine Kropp

Privatdozentin, Dr. phil., geb. 1964; z. Zt. Vertreterin desLehrstuhls „Regierungssystem Deutschland/Innenpolitik“ ander Wirtschafts- und Sozialwissenschaftlichen Fakultät derUniversität Potsdam.

Anschrift: Universität Potsdam, Wirtschafts- und Sozialwis-senschaftliche Fakultät, Postfach 601 553, 14415 Potsdam.E-Mail: [email protected]

Veröffentlichungen u. a.: (Hrsg. zus. mit Roland Sturm) Hin-ter den Kulissen von Regierungsbündnissen. Koalitionspoli-tik in Bund, Ländern und Gemeinden, Baden-Baden 1999;Regieren in Koalitionen. Handlungsmuster und Entschei-dungsbildung in deutschen Länderregierungen, Wiesbaden2001; (Hrsg. zus. mit Suzanne S. Schüttemeyer und RolandSturm) Koalitionen in West- und Osteuropa, Opladen 2002.

Karl-Rudolf Korte

Dr. phil., Dr. rer. pol. habil., geb. 1958; o. Professor für Poli-tikwissenschaft an der Universität Duisburg-Essen und Leiterder Forschungsgruppe „Regieren“.

Anschrift: Institut für Politikwissenschaft, Universität Duis-burg-Essen (Campus Duisburg), Lotharstr. 65, 47057 Duis-burg.E-Mail: [email protected]

Veröffentlichungen u. a.: (zus. mit Manuel Fröhlich) Politikund Regieren in Deutschland, Paderborn u. a. 2003; Wahlenin der Bundesrepublik Deutschland, Bonn 20034; (Hrsg. zus.mit Gerhard Hirscher) Information und Entscheidung. Kom-munikationsmanagement der politischen Führung, Wiesba-den 2003 (i. E.).

Ulrich Sarcinelli

Dr. phil. habil., geb. 1946; Professor für Politikwissenschaftan der Universität Koblenz-Landau, Abt. Landau, mit demSchwerpunkt Politikvermittlung und Politische Kommunika-tion.

Anschrift: Universität Koblenz-Landau, Campus Landau,Institut für Politikwissenschaft, Kaufhausgasse 9, 76829Landau.E-Mail: [email protected]

Veröffentlichungen u. a.: Öffentlichkeitsarbeit der Parla-mente. Politikvermittlung zwischen Public Relations undParlamentsdidaktik, Baden-Baden 1994; (Hrsg.) Politikver-mittlung und Demokratie in der Mediengesellschaft. Bei-träge zur politischen Kommunikationskultur, Bonn 1998;(Hrsg. zus. mit Otfried Jarren und Ulrich Saxer) PolitischeKommunikation in der demokratischen Gesellschaft. EinHandbuch mit Lexikonteil, Wiesbaden 2002 (Nachdruckvon 1998); (Hrsg. zus. mit Jens Tescher) Machtdarstellungund Darstellungsmacht, Baden-Baden 2003.

Nächste Ausgabe

Anne Jenter/Vera Morgenstern/Christiane WilkeOhne Frauen keine Reform – Essay

Claudia PinlUralt, aber immer noch rüstig: der deutsche Ernährer– Essay

Mechthild VeilKinderbetreuungskulturen in Europa: Schweden,Frankreich, Deutschland

Carmen Klement/Brigitte RudolphAuswirkungen staatlicher Rahmenbedingungen undkultureller Leitbilder auf das GeschlechterverhältnisDeutschland und Finnland

Corinna Onnen-IsemannFamilienpolitik und Fertilitätsunterschiede in Europa:Frankreich und Deutschland

Silke ReuterFrankreich: Die vollzeitberufstätige Mutter als Aus-laufmodell

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Ludger HelmsDeutschlands „semisouveräner Staat“Kontinuität und Wandel parlamentarischer Regierung inder BundesrepublikAus Politik und Zeitgeschichte, B 43/2003, S. 3 – 8

� In einer einflussreichen Studie aus den achtziger Jahrenwurde die Bundesrepublik im Hinblick auf die besonderszahlreichen „Mitregenten“ und „Vetospieler“ parlamen-tarischer Mehrheitsregierungen als „semisouveränerStaat“ beschrieben. In diesem Beitrag wird danachgefragt, wie sich die damit bezeichneten institutionellenRahmenbedingungen des Regierens seither veränderthaben. In der Summe der unterschiedlichen Faktoren lässtsich feststellen, dass sich der autonome Handlungsspiel-raum parlamentarischer Mehrheiten verkleinert hat unddas Regieren schwieriger geworden ist. Verantwortlichhierfür sind vor allem die knapperen parlamentarischenMehrheitsverhältnisse, die Zunahme gesellschaftlicherAkteure sowie die veränderte Rolle der Medien.

Julia von BlumenthalAuswanderung aus denVerfassungsinstitutionenKommissionen und KonsensrundenAus Politik und Zeitgeschichte, B 43/2003, S. 9 – 15

� Konsensrunden, in denen die Regierung mit Vertreternprivater Interessen verhandelt, und Kommissionen, indenen Experten Vorschläge für politische Reformen erar-beiten, sind als wesentliche Instrumente des Regierens derrot-grünen Bundesregierung in die Kritik geraten. Analy-siert man diese – nur scheinbar neuen – Phänomene ausdemokratietheoretischer Sicht, so ergibt sich ein ambiva-lentes Ergebnis. Konsensrunden und Kommissionenbeeinträchtigen wesentliche Grundprinzipien der parla-mentarischen Demokratie: politische Verantwortung,öffentliche Diskussion sowie Gleichheit der Partizipationund Interessenberücksichtigung. Dem steht, zumindestim Fall der Konsensrunden, ein Gewinn an Handlungsfä-higkeit des Staates gegenüber.

Roland LhottaZwischen Kontrolle und MitregierungDer Bundesrat als Oppositionskammer?Aus Politik und Zeitgeschichte, B 43/2003, S. 16 – 22

� Der Beitrag diskutiert die Rolle des Bundesrates zwi-schen Kontrolle und Mitregierung vor dem Hintergrunddemokratisch legitimen Regierens im deutschen Bundes-staat. Ausgehend von der institutionellen Logik bikameralorganisierter, föderalistischer Konsensdemokratien sowiedem Abstimmungsverhalten des Bundesrates bei zustim-mungsbedürftiger Rechtsetzung des Bundes, wird dieThese vom Bundesrat als Reformbremse und Blockadein-strument zurückgewiesen. Dabei wird deutlich, dass das„Regieren“ im deutschen Bundesstaat inkompatiblenLegitimitätskriterien unterworfen ist: Die Diskussion umdas Abstimmungsverhalten des Bundesrates wird auf dieDualität von Legalität und Legitimität reduziert. Dies führtzu einem Missverständnis der institutionellen Logik desBikameralismus und damit – wie in der gegenwärtigenDebatte – zu überhasteten Reformvorschlägen.

Sabine KroppRegieren als informaler ProzessDas Koalitionsmanagement der rot-grünenBundesregierungAus Politik und Zeitgeschichte, B 43/2003, S. 23 – 31

� Das Koalitionsmanagement ist von informalen Regelngeprägt, die sich seit Bestehen der Bundesrepublik ausge-bildet haben. Die Wirkungsmacht solcher Regeln wird ins-besondere am Beispiel der rot-grünen Koalition erkenn-bar. Diese hatte ein hohes Maß an informeller Steuerunganfänglich entschieden zurückgewiesen, da sie einenBedeutungsverlust der Fraktionen und eine mangelndeTransparenz des Regierungsprozesses befürchtete. ImLaufe eines Lernprozesses wurden die bewährten infor-malen Regeln jedoch schließlich auch von der rot-grünenKoalition aktualisiert. Informalität ist insbesondere durchdie institutionelle Struktur des Regierungssystems begrün-det und für das Regieren in Koalitionen unverzichtbar.

Karl-Rudolf KorteInformation und EntscheidungDie Rolle von Machtmaklern im Entscheidungsprozessvon SpitzenakteurenAus Politik und Zeitgeschichte, B 43/2003, S. 32 – 38

� Für das Informationsmanagement der Spitzenakteuresind Personen mit Maklermacht (beratender Vermittlungs-macht) unverzichtbar. Für die Optimierung des Informati-onsmanagements ist nicht die Selektion der Informations-flut oder die Organisation des „Hauses“ entscheidend,sondern vorrangig die Arbeitsteilung zwischen Spitzenak-teur und Makler. Auf die Politikfelder, somit auch dieInhalte einer Regierung, haben die Personen mit Makler-macht großen Einfluss. Dieser liegt weit über ihrer forma-len Stellung. Machtmakler sind Chef-Netzwerker und Bot-schafter der politischen Spitze im Hintergrund.

Ulrich SarcinelliDemokratie unter Kommunikationsstress?Das parlamentarische Regierungssystemin der MediengesellschaftAus Politik und Zeitgeschichte, B 43/2003, S. 39 – 46

� In der Demokratie stellt Macht keine dauerhafte Größedar. Sie gründet auf Meinungen und bedarf der stetenkommunikativen Erneuerung. Für die politischen Akteuresteigen damit die Anforderungen an Kommunikations-und Medienkompetenz. Denn politischer Erfolg wird inder Mediengesellschaft auch auf der „Galerie“ entschie-den, also vom Medienpublikum, und nicht allein in denpolitisch-institutionellen „Arenen“. Mit dieser Entwick-lung geht eine Gewichtsverschiebung vom Parlament zurExekutive einher: Das personelle und charismatische Ele-ment des Regierens wird gegenüber dem institutionellengestärkt; der Bundeskanzler rückt – zumindest in medialerOptik – noch mehr in den Vordergrund. Neigungen derexekutiven Spitze, den „Weg zum Volk“ über die Medienzu suchen, werden durch die Mediengesellschaft begün-stigt. Ein zunehmend medien- und demoskopiefixierterRegierungsstil macht jedoch abhängiger von politisch-medialen Stimmungen.