Bundeszentrale für politische Bildung | Demokratie stärken, … · stitutionengefüge der...

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Beilage zur Wochenzeitung 20. Oktober 2003 Aus Politik und Zeitgeschichte 3 Ludger Helms Deutschlands ¹semisouveråner Staatª Kontinuitåt und Wandel parlamentarischer Regierung in der Bundesrepublik 9 Julia von Blumenthal Auswanderung aus den Verfassungs- institutionen Kommissionen und Konsensrunden 16 Roland Lhotta Zwischen Kontrolle und Mitregierung Der Bundesrat als Oppositionskammer? 23 Sabine Kropp Regieren als informaler Prozess Das Koalitionsmanagement der rot-grçnen Bundesregierung 32 Karl-Rudolf Korte Information und Entscheidung Die Rolle von Machtmaklern im Entscheidungsprozess von Spitzenakteuren 39 Ulrich Sarcinelli Demokratie unter Kommunikationsstress? Das parlamentarische Regierungssystem in der Mediengesellschaft B 43/2003

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  • Ludger Helms

    Deutschlands „semisouveräner Staat“

    Kontinuität und Wandel parlamentarischer Regierung in der Bundesrepublik

    Zum Konzept der„Semisouveränität“

    Dem schillernden Begriff der „Souveränität“begegnet man traditionell vor allem im Bereichder internationalen Beziehungen.1 In derGeschichte der Bundesrepublik spielte das Themaeiner eingeschränkten Souveränität zunächst invölkerrechtlicher Hinsicht eine wichtige Rolle.Heute kommen einem beim Nachdenken über dieHandlungssouveränität deutscher Regierungen, javon Regierungen in konsolidierten liberalen De-mokratien überhaupt, in der Regel zuerst dievielfältigen Wandlungen nationalstaatlicher Hand-lungsfähigkeit in den Sinn, die mit der fortschrei-tenden Internationalisierung von Politik zu tunhaben.2 In regional und funktional spezifizierterForm betreffen diese Internationalisierungseffektedie Bundesrepublik vor allem in Form der „Euro-päisierung“3.

    Speziell für die deutsche Nachkriegsdemokratiewurde die Vorstellung einer modifizierten bzw. ein-geschränkten Handlungssouveränität von Regie-rungen jedoch noch in einem anderen Zusammen-hang diskutiert. In einer der internationaleinflussreichsten Interpretationen des bundesdeut-schen Regierungssystems hat der in den Vereinig-ten Staaten lehrende Politikwissenschaftler Peter J.Katzenstein die Bundesrepublik gerade mit Blickauf die Bedingungen des Regierens im Innern als„semisouveränen Staat“ beschrieben.4 Dabei hatteKatzenstein das durch die Vielzahl von „Mitregen-ten“ und potentiellen „Vetospielern“ – wie den

    Bundesrat, das Bundesverfassungsgericht oderauch die mächtigen Interessenverbände – emp-findlich eingeschränkte Durchsetzungsvermögendeutscher Bundesregierungen vor Augen. Obwohles auch in einigen anderen westlichen Ländernstark gewaltenteilig angelegte Institutionenarran-gements gibt, verkörpert die Bundesrepublikzumindest innerhalb der Familie der parlamentari-schen Demokratien ein Modell, das durch einenahezu einmalige Vielfalt und Stärke von poten-tiellen „Vetospielern“ regierender Mehrheitengekennzeichnet ist.5

    Im Zentrum dieses Beitrags steht die Frage, wiesich das Gesicht des „semisouveränen Staates“ inKatzensteins Sinne in den vergangenen anderthalbJahrzehnten gewandelt hat und wie sich diese Ver-änderungen auf die strukturelle Handlungsfähig-keit parlamentarischer Mehrheitsregierungen inder Bundesrepublik ausgewirkt haben.6

    Die innenpolitische Handlungsfähig-keit deutscher Bundesregierungen

    Parteiensystem, Koalitionsregierungenund parlamentarische Mehrheitsverhältnisse

    Eines der zentralen Kennzeichen des „semisou-veränen Staates“ bei Katzenstein – die Vorherr-schaft von Koalitionsregierungen – ist jedem deut-schen Betrachter so vertraut, dass es scheinbar

    1 Vgl. zu den unterschiedlichen Dimensionen des politik-wissenschaftlichen Konzepts der „Souveränität“ MichaelRoss Fowler/Julie Marie Bunck, Law, Power, and the Sover-eign State. The Evolution and Application of the Concept ofSovereignty, University Park 1995.2 Vgl. Michael Zürn, Regieren jenseits des Nationalstaats.Globalisierung und Denationalisierung als Chance, Frank-furt/M. 1998.3 Für eine Analyse der „Europäisierungseffekte“ in derdeutschen Politik vgl. Roland Sturm/Heinrich Pehle, Dasneue deutsche Regierungssystem, Opladen 2001.4 Vgl. Peter J. Katzenstein, Policy and Politics in West-Germany: The Growth of a Semisovereign State, Philadel-phia 1987.

    5 Der in diesem Sinne verstandene Begriff der „Semi-souveränität“ hat in der vergleichenden Staatstätigkeits-forschung inzwischen weitere Verbreitung gefunden und wirdnun auch zur Charakterisierung anderer liberal-demo-kratischer Regierungssysteme herangezogen. Vgl. ManfredG. Schmidt, The Impact of Political Parties, ConstitutionalStructures and Veto Players on Public Policy, in: Hans Keman(Hrsg.), Comparative Democratic Politics, London 2002,S. 166–184, hier S. 178, Tab. 8.2.6 Es sei darauf hingewiesen, dass es Katzenstein nicht nurum die institutionellen Bedingungen des Regierens in derBundesrepublik, sondern auch um die politisch-materiellenErgebnisse des Entscheidungsprozesses ging, welche außer-halb des Fokus dieses Beitrags verbleiben. Verwiesen seidiesbezüglich aber auf eine demnächst erscheinende Studievon Simon Green/William E. Paterson (Hrsg.), Semisover-eignty Revisited: Governance, Institutions and Policies inUnited Germany.

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  • kaum der Erwähnung bedarf. Wie in der altenBundesrepublik ist Regieren auf Bundesebeneauch im vereinigten Deutschland praktisch nur inKoalitionen möglich. Das „klassische“ Koalitions-format in der Bundesrepublik ist trotz gelegentli-cher Spekulationen über die Bildung einer „gro-ßen Koalition“ die kleine Koalition (Kanzlerparteiplus Juniorpartner) geblieben. Die Vorherrschaftvon Koalitionsregierungen auf Bundesebene ist inhohem Maße ein Spiegel der Kräfteverteilungenim Parteiensystem, obwohl hierfür vereinzelt auchtief verwurzelte politisch-kulturelle Vorbehaltegegenüber der möglichen Alternative von Ein-parteien-Minderheitsregierungen verantwortlichgemacht wurden.7

    Die Kontinuität des Parteiensystems, die auf dergouvernementalen Ebene reflektiert wird, istjedoch zum Teil nur eine scheinbare. Gegenüberden achtziger Jahren gibt es in der Berliner Re-publik deutliche Veränderungen. Zu nennen isthier zunächst der offensichtliche Verlust einerstrukturellen Mehrheit zugunsten der Christdemo-kratie, die zu den zentralen Charakteristika desParteiensystems der alten Bundesrepublik gehör-te.8 Hinzu kommt die gewachsene Bipolarisierungdes Parteiensystems; eine strukturelle Konstel-lation, in der es zwei in etwa gleich starke Partei-formationen – die eine links, die andere rechts vonder Mitte – gibt. Nach Einschätzung einiger Beob-achter gibt es mittlerweile sogar Anzeichen dafür,dass es sich bei der Verbindung von Rot-Grün,über das Wahlkampfverhalten der Akteure hinaus,um ein immer fester zusammenwachsendes unddauerhaftes Bündnis handelt.9 Nach den erstendrei gesamtdeutschen Wahlen wurde die stärkersymmetrische Konstellation zwischen den „bürger-lichen“ und den links von der Mitte angesiedeltenParteien auf parlamentarischer Ebene jeweilsnoch durch die vergleichsweise starke Repräsen-tanz der als „nicht koalitionsfähig“ erachtetenPDS modifiziert. Dies hat sich durch die Bundes-tagswahl vom September 2002 und die nachfolgen-den Entwicklungen geändert. Die Repräsentati-

    onsstärke der PDS im 15. Deutschen Bundestagbeträgt gerade einmal 0,3 Prozent der Sitze. Dieschwere Führungskrise der PDS während derersten Hälfte des Jahres 2003 hat dazu beigetra-gen, die strukturelle Wettbewerbsfähigkeit derPartei eher noch zu verschlechtern als zu verbes-sern.

    Das im hier gegebenen Zusammenhang wichtigsteMoment des Wandels im Parteiensystem betrifftjedoch die parlamentarischen Mehrheitsverhält-nisse. Die Ergebnisse der Bundestagswahlen von1994 und 2002 waren – hinsichtlich des prozentu-alen Mandatsanteils der aus der jeweiligen Wahlhervorgehenden Regierungsparteien – die knapp-sten in der Geschichte der Bundesrepublik seit1949. Nach der Bundestagswahl vom September2002 schrumpfte die Mandatsdifferenz zwischenRegierungs- und Oppositionsfraktionen auf ledig-lich neun Sitze zusammen. Ohne den Gewinn vonÜberhangmandaten wäre die Mehrheit für dieRegierung von Gerhard Schröder sogar noch einwenig schmaler ausgefallen. In einer nach demMehrheitsprinzip funktionierenden parlamentari-schen Demokratie wie der Bundesrepublik sindsehr knappe parlamentarische Mehrheiten stetsmit der Gefahr eines Verlusts der politischenHandlungsfähigkeit der Regierung verbunden. Beiaußergewöhnlichen internationalen Herausforde-rungen und innenpolitischen Belastungen – zudenen die jüngste Vergangenheit gezählt werdenkann – gilt dies in besonderem Maße. Der Ent-schluss von Bundeskanzler Schröder, die parla-mentarische Entscheidung über den Antiterror-einsatz der Bundeswehr in Afghanistan im Herbst2001 mit einer Vertrauensfrage gemäß Art. 68 GGzu verbinden, symbolisiert die gewachsenenAnforderungen an das parlamentarisch-gouverne-mentale „Mehrheitsmanagment“ über den betref-fenden Einzelfall hinaus.10

    Interessengruppen

    In eine ähnliche Richtung weisen auch die jünge-ren Entwicklungen im Bereich der Interessenpoli-tik. Wie in allen westlichen Demokratien ist es inden vergangenen Jahrzehnten auch in der Bundes-republik zu einer deutlichen Zunahme von gesell-schaftlichen Akteuren gekommen, deren Ziel esist, Entscheidungen in ihrem Sinne zu beeinflussenoder weitgehend autonom zu treffen. Seitens derpolitischen Soziologie wurden diese Veränderungs-prozesse unter dem Stichwort der „Netzwerkge-sellschaft“ diskutiert. Die autopoietischen Radi-kalentwürfe der Bielefelder Schule – nach der sich

    7 Vgl. Gerhard Lehmbruch, Parteienwettbewerb im Bun-desstaat. Regelsysteme und Spannungslagen im In-stitutionengefüge der Bundesrepublik Deutschland, Opladen19982, S. 195f.8 Bis zur deutschen Vereinigung gab es nur eine einzigeBundestagswahl (1972), bei der die SPD ein besseres Wahl-ergebnis erzielte als die CDU/CSU. Dem steht die aus Sichtder Sozialdemokraten deutlich verbesserte Bilanz der jün-geren Vergangenheit gegenüber. Während die SPD bei derBundestagswahl 1998 klar stärkste Partei wurde, lagen SPDund CDU/CSU bei der Wahl vom September 2002 zumindestexakt gleichauf. Aufgrund eines Vorsprungs bei der Vergabevon Überhangmandaten stellte die SPD nach beiden Wahlendie stärkste Fraktion im Deutschen Bundestag.9 Vgl. Günter Bannas, Unter Dach und Fach, in: Frank-furter Allgemeine Zeitung vom 16. Oktober 2002, S. 1.

    10 Anmerkung der Redaktion: Siehe zur Frage des politi-schen Koalitionsmanagements auch den Beitrag von SabineKropp in dieser Ausgabe.

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  • weite Teile des Systems selbst steuern und demStaat bestenfalls die Rolle einer „Supervisionsin-stanz“ zukommt11 – treffen empirisch auf die Bun-desrepublik sicherlich ebenso wenig zu wie aufjede andere westeuropäische Demokratie. Selbstmoderatere Szenarien aus der Feder unterschied-licher „Steuerungsskeptiker“ erscheinen empirischkaum haltbar: Weder ist die Gesetzgebung als poli-tisches Steuerungsinstrument vollständig obsoletgeworden noch ist der Staat zu einem lediglichgleichberechtigten Spieler innerhalb eines nachallen Seiten offenen Entscheidungssystems herab-gesunken.12 Die analytische Unterscheidung zwi-schen einem Entscheidungssystem und einem Ein-flusssystem ist nach wie vor sinnvoll,13 und vieleder von den gesellschaftlichen Akteuren (mit)ge-prägten Entscheidungsprozesse finden zumindest„im Schatten der Hierarchie“ (Fritz W. Scharpf)des Staates statt, welcher als einziger über diewichtige Ressource der Rechtsetzungsfähigkeitverfügt.

    Graduelle Veränderungen sind jedoch unüberseh-bar. Selbst Vertreter der klassischen, rechtswissen-schaftlich dominierten Gesetzgebungslehre habenvon der Idee eines zentralen, verfassungsrechtlichberufenen Gesetzgebers mittlerweile Abschiedgenommen und diese durch die Vorstellung einer„Instanzenvielfalt in der offenen Gesellschaftder Gesetzgeber“14 ersetzt; damit korrespondierteine stärkere Fragmentierung des Entscheidungs-systems auch im Implementationsstadium desGesetzgebungsprozesses. Vor diesem Hintergrunderscheint die relative Schwächung der etabliertenGroßverbände (vor allem der Gewerkschaften)gegenüber dem Staat – als Folge anhaltender Mit-gliederverluste und schwindender Loyalitätensowie gewachsener verbandsinterner Verteilungs-kämpfe und zwischenverbandlicher Konkurrenz15

    – aus Sicht der regierenden Parteien nur als einmäßiger Gewinn. Die vorübergehende Wiederent-deckung tripartistischer Regulierungsmuster, vor

    allem in Form des mittlerweile gescheiterten„Bündnisses für Arbeit“16, und der verstärkte Ein-satz von Expertenkommissionen und -räten seitensder Regierung Schröder lässt sich am ehesten alsein strategischer Versuch bewerten, die gewachse-nen Restriktionen bezüglich des klassisch-hierar-chischen Steuerungspotentials des Staates durchdie Inanspruchnahme einer Schlichtungs- undModerierungsfunktion jedenfalls teilweise zu kom-pensieren.17

    Das föderative System

    Zu den klassischen Strukturen des deutschenRegierungssystems, welche die Reichweite derEntscheidungsmacht von Bundesregierungen deut-lich einschränken, gehört von jeher der föderativeStaatsaufbau. Hervorgehoben seien hier aus-schließlich einige der jüngeren Veränderungen, dieeinen signifikanten Einfluss auf den Handlungs-spielraum parlamentarischer Mehrheiten auf Bun-desebene haben. Zu den diesbezüglich erwäh-nenswerten Kennzeichen des Föderalismus imvereinigten Deutschland gehört zunächst die deut-lich gewachsene Vielfalt von Parteikoalitionen aufLänderebene. Zu Beginn des Jahres 2003 gab esnicht weniger als acht in parteipolitischer Hinsichtunterschiedlich zusammengesetzte Landesregie-rungen. Von den 16 Regierungen auf Landesebenewiesen nur fünf exakt die parteipolitische Zusam-mensetzung entweder der Bundesregierung oderdes „bürgerlichen“ Oppositionslagers (CDU/CSUund FDP) auf Bundesebene auf; bei allen anderenhandelte es sich um Alleinregierungen oder Partei-enbündnisse, für die es auf Bundesebene kein Pen-dant gibt.

    In der Kombination mit den extrem unterschiedli-chen finanziellen Leistungsgrenzen der Länder18

    hat die wachsende Vielfalt an Regierungskoali-tionen indirekt – und dies ist im hier interessie-renden Zusammenhang entscheidend – auch dieFunktionsweise des Bundesrates verändert. Seinegezielte parteipolitische Instrumentalisierung –eine in den Lehrbüchern zum deutschen Regie-

    11 Vgl. grundlegend Niklas Luhmann, Soziale Systeme,Frankfurt/M. 1984; speziell zur Idee der Supervision HelmutWilke, Supervision des Staates, Frankfurt/M. 1997.12 Vgl. Klaus von Beyme, Der Gesetzgeber. Der Bundestagals Entscheidungszentrum, Opladen 1997.13 Vgl. Thomas König, Die Bedeutung von Politik-Netz-werken in einem Modell politischer Entscheidung und poli-tisch-privater Einflussnahme, in: Journal für Sozialforschung,33 (1993), S. 343 – 367.14 Helmuth Schulze-Fielitz, Theorie und Praxis parla-mentarischer Gesetzgebung – besonders des 9. DeutschenBundestages (1980–1983), Berlin 1988, S. 266.15 Vgl. Thomas von Winter, Verbändemacht im ko-operativen Staat, in: Andrea Gourd/Thomas Noetzel (Hrsg.),Zukunft der Demokratie in Deutschland, Opladen 2001,S. 211–234. Zu einer geradezu symbolischen Demonstrationdes Machtverlusts der deutschen Gewerkschaften geriet dieNiederlage der IG Metall im Arbeitskampf um die 35-Stun-den-Woche im Osten Deutschlands Ende Juni 2003.

    16 Vgl. Wolfgang Streeck, No Longer the Century of Cor-poratism. Das Ende des „Bündnisses für Arbeit“, (MPIfGWorking Paper 03/04), Köln Mai 2003.17 Von einer „Präsidentialisierung“ des Regierens in derBundesrepublik lässt sich bei Anlegung sinnvoller Bewer-tungsmaßstäbe hingegen kaum sprechen. Zur Kritik ent-sprechender Deutungsversuche vgl. Ludger Helms, GerhardSchröder und die Entwicklung der deutschen Kanzlerschaft,in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 11 (2001), S. 1497–1517.18 Vgl. Rainer-Olaf Schultze, Wieviel Asymmetrie verträgtder Föderalismus?, in: Dirk-Berg Schlosser/Gisela Riescher/Arno Waschkuhn (Hrsg.), Politikwissenschaftliche Spiege-lungen. Festschrift für Theo Stammen, Opladen 1998, S. 199–216.

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  • rungssystem vor allem den Oppositionsparteienunterstellte Strategie – ist angesichts der gestiege-nen Zahl unterschiedlicher Koalitionsformate undder starken finanziellen Abhängigkeit der ärmerenLänder vom Bund schwieriger geworden. DieEigeninteressen der Länder haben gegenüber par-teipolitischen Motiven des Abstimmungsverhal-tens im Bundesrat relativ an Bedeutung hinzuge-wonnen. Das bedeutet: Für Regierungen ohneeigene Mehrheit im Bundesrat wird das Erlangeneiner Gesetzgebungsmehrheit in Bundestag undBundesrat – unter sonst gleichen Bedingungen –dadurch potentiell erleichtert. Umgekehrt ist esfür eine Opposition mit starker Repräsentanz inden Ländern und im Bundesrat vergleichsweiseschwerer, ihre eigenen Reihen – trotz strategischer„Aufweichungsversuche“ des Bundes – geschlos-sen zu halten. Wichtige Beispiele für die Möglich-keit, dass parteipolitische Fronten trotz großerKraftanstrengungen der in Opposition stehendenBundespartei(en) als Folge attraktiver finanziellerLockangebote des Bundes an einzelne Länder„einbrechen“ können, finden sich in der 14. Wahl-periode des Deutschen Bundestages (1998–2002)vor allem auf dem Gebiet der Steuer- und Renten-reform.19

    Diese Dynamisierung des Kräftespiels im födera-tiven System des vereinigten Deutschland gingjedoch mit beträchtlichen finanziellen Belastungeneinher, die den Handlungsspielraum der Bundesre-gierungen von anderer Seite her einschränken.Ungleich bedeutender als die für den gelegent-lichen „Stimmenkauf“ bei einzelnen Bundesrats-entscheidungen zu leistenden Zahlungen des Bun-des waren die enormen finanziellen Kosten derdeutschen Einheit, die seit 1990 zu einem im inter-nationalen Vergleich überdurchschnittlichenAnstieg der Staatsverschuldung in der Bundesre-publik führten. Sie wurden vor allem vom Bundgetragen.20 Auch jüngere Entwicklungen bestäti-gen diesen Trend. Die im Juni 2001 vereinbarteNeuregelung des horizontalen Finanzausgleichs abdem Jahre 2005 wurde nicht zuletzt möglich, weildie finanziellen Kosten der Reform auf den Bundabgewälzt wurden.21

    Bundesverfassungsgericht und Bundesbank

    Auf zwei anderen Feldern – der Verfassungsge-richtsbarkeit und der Geldpolitik – lässt sich aufden ersten Blick eine deutliche Schwächung ausge-rechnet von zwei der historisch schwergewichtigs-ten potentiellen „Vetospieler“ deutscher Regie-rungen erkennen. Sowohl Bundesbank als auchBundesverfassungsgericht haben im Zuge des fort-schreitenden europäischen Integrationsprozessesihre traditionelle Machtposition im deutschenRegierungssystem mehr oder minder deutlich ein-gebüßt. Dies gilt vor allem für die Bundesbank seitder „Wachablösung“ durch die Europäische Zen-tralbank im Gefolge der Euro-Einführung. Es giltin geringerem Maße, aber doch zumindest derTendenz nach, auch für die Rolle des Bundesver-fassungsgerichts, dessen exklusiver Kompetenz-bereich gegenüber demjenigen des EuropäischenGerichtshofs in den vergangenen Jahren merklichzusammengeschmolzen ist.22

    Zweifelsohne hat sich der strukturelle Handlungs-spielraum deutscher Bundesregierungen durch dieSupranationalisierung der Funktionen von Bun-desbank und Bundesverfassungsgericht nichtgerade vergrößert. Die alten mächtigen „Vetospie-ler“ sind vielmehr durch neue, von der Bundesre-gierung allein schon hinsichtlich der Elitenrekru-tierung noch unabhängigere und überdies wenigeram speziellen Wohl der Bundesrepublik orien-tierte potentielle „Vetoakteure“ ersetzt worden.Allerdings wird man einräumen müssen, dass Bun-desregierungen auf den Feldern der Geldpolitikund der Verfassungsgerichtsbarkeit ohnehin nichtsehr viel an Handlungsmacht zu verlieren hatten.Wie historische Bestandsaufnahmen belegen, warder Einfluss von Regierungen auf die Entschei-dungen von Bundesbank und Bundesverfassungs-gericht alles in allem stets gering. Dies gilt ins-besondere für die Geschichte von Konfliktenzwischen Bundesregierung und Bundesbank, wel-che durch zahlreiche Niederlagen und selteneErfolge der Regierung gekennzeichnet ist. NachEinschätzung einiger Beobachter war das hartnä-

    19 Vgl. Ludger Helms, Politische Opposition. Theorie undPraxis in westlichen Regierungssystemen, Opladen 2002,S. 61f.20 Vgl. Oliver Schwinn, Die Finanzierung der deutschenEinheit. Eine Untersuchung aus politisch-institutio-nalistischer Perspektive, Opladen 1997.21 Vgl. Ludger Helms, Strukturmerkmale und Entwick-lungsdynamik des deutschen Bundesstaates im inter-nationalen Vergleich, in: Zeitschrift für Politik, 49 (2002),S. 125–148, hier S. 136–137. Dabei sind die Restriktionengegenüber einer übermäßigen Staatsverschuldung des Bun-des in den vergangenen Jahren stärker geworden. So gibt es inGestalt des so genannten „Stabilitätspaktes“ seit Anfang derneunziger Jahre für die Bundesrepublik wie für die anderen

    Mitglieder der europäischen Gemeinschaftswährung – zu-sätzlich zu den traditionellen rechtlichen und politischenSchranken uferloser Verschuldung (Art. 115,1 GG) – nunauch eine internationale rechtliche und politische Barriere.Selbst wenn skeptische Beobachter mit ihrer EinschätzungRecht behalten sollten, dass die vorgesehenen Sanktionen beiVerstößen gegen die Regeln des „Stabilitätspaktes“ praktischkaum umsetzbar seien, vermag die bloße Existenz dieses in-ternationalen Referenzrahmens den Oppositionsparteien inder innenpolitischen Auseinandersetzung zweifelsohne alswirkungsvoller Verstärkungseffekt öffentlicher Kritik an derRegierung zu dienen.22 Vgl. Rainer Wahl, Das Bundesverfassungsgericht imeuropäischen und internationalen Umfeld, in: Aus Politikund Zeitgeschichte (APuZ), B 37–38/2001, S. 45–54, hierS. 51–53.

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  • ckige Festhalten der Bundesbank an ihrem zinspo-litischen Kurs ein wesentlicher Grund für denMachtverlust von nicht weniger als drei Kanzlernder Bundesrepublik.23 Auch der gezielte und ein-seitige parteipolitische Einfluss von Regierungund Parlamentsmehrheit auf die Rechtsprechungs-praxis des Bundesverfassungsgerichts war – imVergleich insbesondere zu den USA – hierzulandeebenfalls schon immer sehr mäßig ausgeprägt.Dafür war nicht nur das hoch informalisierte undim Ergebnis streng proporzorientierte Selektions-verfahren von Richtern verantwortlich.24 Danebengab und gibt es ein insgesamt sehr hohes Maß anparteipolitischer Unabhängigkeit der Richter,welches zuweilen zu Enttäuschungen auf Seitender parteipolitischen Rekrutierungseliten geführthat, dem gesamtgesellschaftlichen Ansehen desGerichts hingegen zweifelsohne zugute gekommenist.25

    Die Rolle der Medien

    Maßgeblich verändert haben sich in den vergange-nen Jahren nicht zuletzt die Strukturen politischerKommunikation in der Bundesrepublik – einBereich, der in Katzensteins Untersuchung ausden achtziger Jahren keine Rolle spielt, der jedochso wichtig geworden ist, dass er hier berücksichtigtwerden soll. Grundlage der veränderten Bedin-gungen politischer Kommunikation in der Bundes-republik des frühen 21. Jahrhunderts sind signifi-kante Wandlungen des Mediensystems bzw. derRolle der Medien im politischen System.26 In die-sem Zusammenhang wurde von der Heraus-bildung einer „Mediengesellschaft“ gesprochen,die durch mindestens die folgenden fünf Charak-teristika gekennzeichnet sei: (1) eine quantitativeund qualitative Ausbreitung der publizistischenMedien, (2) die Entstehung neuer Medienformen(wie die Netzwerkmedien), (3) eine deutlicheZunahme der Vermittlungsleistung und -geschwin-digkeit von Informationen durch Medien, (4) eineimmer stärkere Durchdringung aller gesellschaft-lichen Bereiche durch die Medien („Medialisie-rung“) sowie (5) eine angesichts hoher Beach-tungs- und Nutzungswerte deutlich gestiegene

    gesamtgesellschaftliche Aufmerksamkeit und An-erkennung der Medien.27

    Entscheidend ist im hier interessierenden Zusam-menhang, dass die Massenmedien im Kontext der„Mediengesellschaft“ in den vergangenen Jahrenzu einem eigenständigen politischen Akteur aufge-stiegen sind, der durchaus die Qualitäten eines„Vetospielers“ von Regierungen entfalten kann.28

    Wichtig hierfür waren auch Faktoren, die in deroben gegebenen Definition von „Mediengesell-schaft“ noch gar nicht berücksichtigt sind. Dazugehört insbesondere die gewachsene ökonomischeOrientierung des Mediensystems, aufgrund dererzum einen die politisch-rechtlichen Gestaltungs-und Einflussmöglichkeiten der staatlichen Akteureauf die Medien abgenommen haben und sich zumanderen die Orientierung der Medien aufbestimmte Gruppen und politische Werte deutlichabgeschwächt hat.29 Beide Entwicklungen sinddafür verantwortlich, dass die Medien in der Poli-tikvermittlung zunehmend eigenständig agierenund dabei gegebenenfalls durchaus auch in dieRolle eines neuartigen, einflussreichen „Vetospie-lers“ von Regierungen schlüpfen können.

    Dieser Strukturwandel im Verhältnis Staat-Me-dien-Bürger hat zu grundlegend veränderten Be-dingungen des Regierens in der Bundesrepublikgeführt. Darstellungspolitik ist dadurch zwar nichtvollständig an die Stelle von Entscheidungspolitikgetreten. Professionelles Medienmanagement istunter den Bedingungen medialer Allgegenwartaber ohne Zweifel zu einem konstitutiven Teil desRegierungsprozesses geworden. Dadurch sindRessourcen, die ansonsten für die Wahrnehmungder „klassischen“ Regierungsaufgaben verwendetwerden könnten, anderweitig gebunden. Die dras-tisch gewachsene Personalisierung von Politik30 ist

    23 Vgl. David Marsh, The Bundesbank: The Bank thatRules Europe, London 1992, S. 170.24 Vgl. Ludger Helms, Entwicklungslinien der Verfas-sungsgerichtsbarkeit in der parlamentarischen Demokratieder Bundesrepublik Deutschland, in: Eckhard Jesse/KonradLöw (Hrsg.), 50 Jahre Bundesrepublik Deutschland, Berlin1999, S. 141–164, hier S. 147f.25 Vgl. Peter Häberle, Die Verfassungsbeschwerde imSystem der bundesdeutschen Verfassungsgerichtsbarkeit, in:Jahrbuch des öffentlichen Rechts, 45 (1997), S. 89–135, hierS. 93.26 Anmerkung der Redaktion: Siehe hierzu auch den Bei-trag von Ulrich Sarcinelli in dieser Ausgabe.

    27 So der Kriterienkatalog bei Otfried Jarren, „Medien-gesellschaft“ – Risiken für die politische Kommunikation, in:APuZ, B 41–42/2001, S. 10–19, hier S. 11.28 Vgl. in diesem Sinne auch Ralf Dahrendorf, Regie-rungen ohne Opposition, in: Süddeutsche Zeitung vom14. November 2002, S. 2.29 Vgl. Otfried Jarren/Patrick Donges, Die Mediengesell-schaft als Herausforderung für die „Berliner Republik“, in:Roland Czada/Hellmut Wollmann (Hrsg.), Von der Bonnerzur Berliner Republik. 10 Jahre Deutsche Einheit, Opladen2000, S. 363–381, hier S. 366.30 Diese ist – trotz vielfacher gegenteiliger Behauptungen –eher in der Tagespolitik als auf der Ebene von Wahlent-scheidungen zu beobachten. Im Vorfeld der Bundestagswahl2002 gaben jedenfalls 64 Prozent der Befragten an, dass siedie parteipolitische Zusammensetzung der Regierung fürwichtiger erachteten als die „Kanzlerfrage“. Vgl. For-schungsgruppe Wahlen, Bundestagswahl. Eine Analyse derWahl vom 22. September 2002. Berichte der Forschungs-gruppe Wahlen e. V., Nr. 108, Mannheim 2002, S. 36–37. Vgl.zu diesem Themenkomplex aus vergleichender Perspektivejetzt Anthony King (Hrsg.), Leaders’ Personalities and theOutcomes of Democratic Elections, Oxford 2002.

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  • das vielleicht greifbarste Phänomen der diesbezüg-lichen Veränderungen. Gleichwohl ist darauf hin-zuweisen, dass die zunehmende Konzentration deröffentlichen Aufmerksamkeit auf einzelne Spit-zenpolitiker – zumal den Regierungschef – nichtausschließlich ein Ergebnis veränderter Medienbe-richterstattung ist, sondern in Form des rasan-ten Bedeutungszuwachses der weltweiten „Gipfel-diplomatie“ auch einen wichtigen materiellenAnsatzpunkt findet. Hinzu kommen drastisch ver-kürzte Entscheidungsfristen der Politik in der„Mediengesellschaft“, deren Effekte nicht nur aufder Ebene des politischen Prozesses, sondernpotentiell auch auf der Ebene materieller Politikzum Tragen kommen. Der „trial-and-error-approach“ der Regierung Schröder, wie ihn einigegenannt haben, mag andere Ursachen haben; erwurde durch die Gesetzmäßigkeiten der „Medien-gesellschaft“ jedoch zweifelsohne strukturell be-günstigt und potenziert.

    Kontinuität und Wandelparlamentarischer Regierung in

    der Bundesrepublik

    Eine Bestandsaufnahme der jüngeren Entwicklun-gen in Deutschlands „semisouveränem Staat“ ist –ungeachtet der in diesem Beitrag vorherrschendenKonzentration auf die wichtigsten Veränderungen– durch Wandel und Kontinuität gekennzeichnet.Erhalten geblieben ist die in wesentlichen Teilenbereits im Grundgesetz angelegte und durch viel-fältige politische und politisch-kulturelle Faktorenbefestigte ausgeprägte Machtteilung im deutschenRegierungssystem. Gemeinsam mit den USA undder Schweiz verkörpert die Bundesrepublik in derFamilie der westlichen Länder nach wie vor einenExtremfall von „institutionellem Pluralismus“.31

    Auch einige der traditionellen Unterschiede zwi-schen der Bundesrepublik und den beiden erwähn-ten Ländern – darunter zumindest die ungleichgrößere Bedeutung des freien Marktes in denUSA und die schon aufgrund ihrer geringenGröße viel enger geknüpften Entscheidungsnetz-werke in der Schweiz – sind erhalten geblieben.32

    Unterhalb dieser Ebene von prinzipieller Konti-nuität sind unterschiedliche Dimensionen vonWandel, wie sie in diesem Beitrag beschriebenwurden, jedoch unverkennbar. In der Summe derEntwicklungen lässt sich von einer weiter reduzier-ten innenpolitischen Handlungsfähigkeit undGestaltungsmacht parlamentarischer Mehrheitenin der Bundesrepublik sprechen.33 Dies gilt insbe-sondere hinsichtlich des verbleibenden politisch-gesellschaftlichen Bereichs, in dem die Regierungund die sie tragenden Mehrheitsfraktionen auto-nom handeln und hierarchisch regieren können.In diesem Sinne ist die Bundesrepublik heutesicherlich in noch höherem Maße ein „semi-souveräner Staat“ als in den vergangenen Jahr-zehnten. Wie Manfred G. Schmidt jüngst gezeigthat, ist effektives Regierungshandeln beinahenur noch in Ausnahmesituationen oder auf derGrundlage strategisch besonders geschicktenAgierens möglich. Es ist zudem durch ein hohesMaß an unerwünschten Folgekosten gekenn-zeichnet. Zu diesen gehören gegebenenfalls einübermäßiger Einfluss nicht legitimierter Sonder-interessen (als Preis eines hochgradig informali-sierten Entscheidungsprozesses) oder eine seg-mentierte Problembearbeitung und eine weitereErhöhung der „Erblast“ der Politik (als poten-tieller Negativeffekt einer stark klientelbezoge-nen Politik).34

    Bemerkenswert ist, wie wenig die deutlich gestie-gene Medienpräsenz im Regierungssystem zurErhöhung von Transparenz und Nachvollziehbar-keit des Entscheidungsprozesses beiträgt. Insge-samt scheint es vielmehr so zu sein, dass die viel-fältigen Mechanismen der „Mediengesellschaft“mit der ihr eigenen starken Konzentration auf ein-zelne Persönlichkeiten – nicht zuletzt den ver-meintlich allmächtigen Regierungschef – mehrdazu angetan sind, den beschriebenen Wandel desRegierungssystems zu verschleiern als adäquat zureflektieren.

    31 Josep M. Colomer, Introduction, in: ders. (Hrsg.), Poli-tical Institutions in Europe, London–New York 1996, S. 1–17, hier S. 9.32 Für eine vergleichende Bestandsaufnahme der insti-tutionellen Rahmenbedingungen des Regierens in derBundesrepublik vgl. Ludger Helms, Regieren unter denBedingungen des „institutionellen Pluralismus“: ein deutsch-

    amerikanischer Vergleich, in: Politische Vierteljahresschrift,44 (2003), S. 66–85.33 Dies gilt selbst dann, wenn man davon ausgeht, dass derExekutive im Zuge einer fortschreitenden Internationalisie-rung von Politik neue Handlungs- und Gestaltungsoptionenzuwachsen, die auch auf den innenpolitischen Bereich aus-strahlen. Vgl. hierzu etwa Andrew Moravcsik, Warum dieEuropäische Union die Exekutive stärkt: Innenpolitik undinternationale Kooperation, in: Klaus Dieter Wolf (Hrsg.),Projekt Europa im Übergang, Baden-Baden 1997, S. 211–269.34 Vgl. Manfred G. Schmidt, Politiksteuerung in der Bun-desrepublik Deutschland, in: Frank Nullmeier/Thomas Sa-retzki (Hrsg.), Jenseits des Regierungsalltags. Strategiefähig-keit politischer Parteien, Frankfurt/M. – New York 2002,S. 23–38, hier S. 33–36.

    8Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/ 2003

  • Julia von Blumenthal

    Auswanderung aus den Verfassungsinstitutionen

    Kommissionen und Konsensrunden

    Als „Führung im Konsens“ charakterisierte FrankWalter Steinmeier, Chef des Bundeskanzleramtes,den Regierungsstil der rot-grünen Koalition. MitHilfe von auf Zeit eingerichteten Kommissionenund Räten werde „Konsenssuche“ zu „einem dy-namischen Prozess, in dessen Verlauf man traditio-nelle Blockaden überwindet“.1 Bundestagspräsi-dent Wolfgang Thierse (SPD) pflichtete ihm bei:Die Kommissionen seien der richtige Weg, umeinen breiteren gesellschaftlichen Konsens undeine gleichmäßige Lastenverteilung zu erreichen;zudem werde so „hoch spezialisierter Sachver-stand“ für den politischen Entscheidungsprozessmobilisiert.2 Kritiker hingegen monierten, dass diezahlreichen von der Regierung Schröder einberu-fenen Kommissionen und Konsensrunden zu einerEntmachtung des Parlaments führten und denRegierungsprozess undurchschaubar machten. Sowarnte der Präsident des Bundesverfassungsge-richts, Hans-Jürgen Papier, „die Verlagerungwesentlicher Teile staatlicher Politik in verschie-dene Formen einer Kooperation mit gesellschaftli-chen und wirtschaftlichen Verbänden“ könne zueiner Gefahr für das parlamentarische Regierungs-system der Bundesrepublik werden.3

    Auch wenn die intensive öffentliche Debatte überdie Gefahr einer „Entparlamentarisierung“ einenanderen Eindruck erweckt, sind von der Regie-rung4 initiierte Kommissionen und Konsensrundenkein neues Phänomen.5 Dabei lassen sich nach den

    konstitutionellen Rahmenbedingungen ihrer Ent-stehung und dem Kreis der Beteiligten drei For-men unterscheiden:6

    1) Unter den Begriff pluralistischer Korporatis-mus werden die Konsensrunden gefasst, indenen der Staat/die Regierung in Verhandlun-gen mit Interessenverbänden tritt.7 In der Ver-fassung sind solche Runden nicht vorgesehen,die Verhandlungen finden im Wesentlicheninformell statt. Ihre Einrichtung beruht auf derÜberlegung, im Konsens mit den beteiligtenVerbänden bessere Lösungen zu erreichen alsim Wege einseitiger Politikgestaltung. JüngereBeispiele sind das Bündnis für Arbeit, dieGespräche der Bundesregierung mit den Ver-tretern der Energiewirtschaft, die zum „Atom-konsens“ führten, sowie die Vereinbarung mitden Spitzenverbänden der Privatwirtschaftüber Maßnahmen zur Förderung der Chancen-gleichheit von Frauen.

    2) Die zweite Form, Kommissionen, die von derRegierung einberufen werden und denen vor-rangig Wissenschaftler angehören, sind zunächst

    1 Frank Walter Steinmeier, Konsens und Führung, in: FranzMüntefering/Matthias Machnig (Hrsg.), Sicherheit im Wan-del. Neue Solidarität im 21. Jahrhundert, Berlin 2001, S. 272.2 Wolfgang Thierse, Eine Runde der Abnicker? Zum an-geblichen und tatsächlichen Bedeutungsverlust des Parla-ments, in: Frankfurter Rundschau (FR) vom 15. Juli 2001,S. 6.3 Hans-Jürgen Papier, Reform an Haupt und Gliedern.Eine Rede gegen die Selbstentmachtung des Parlaments, in:Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) vom 31. Januar 2003,S. 8.4 Bei den vom Bundestag eingesetzten Enquete-Kommis-sionen, in denen Abgeordnete gemeinsam mit Experten be-raten und Berichte zu bestimmten Themen erstellen, stelltsich die Gefahr der „Entparlamentarisierung“ nicht, da sie inder Verfahrenshoheit des Parlaments bleiben; vgl. Ralf Al-tenhof, Die Enquete-Kommissionen des Deutschen Bundes-tages, Wiesbaden 2002.5 Im Gesundheitswesen existiert seit mehr als 30 Jahren dieso genannte „konzertierte Aktion“. Unter gleichem Namenfanden bereits in den siebziger Jahren Gespräche zwischen

    Arbeitgebern, Gewerkschaften und Regierung statt. Für die13. Wahlperiode (1990–1994) sind in einem Bericht der Bun-desregierung an den Bundestag 127 Beiräte und Sach-verständigenkommissionen beim Bundeskanzleramt und denBundesministerien nachgewiesen. Vgl. Zweiter Bericht derBundesregierung über den Anteil von Frauen in wesentlichenGremien im Einflussbereich des Bundes vom 20. Mai 1998,Bundestagsdrucksache 13/10761, S. 6.6 Die Bezeichnung der Runden ist vielfältig und folgt kei-ner Systematik. Zum Zweck der besseren Lesbarkeit werdenin diesem Text nur „Konsensrunden“ und „Kommissionen“unterschieden. Die folgende Typologie orientiert sich an derUnterscheidung verschiedener Ausprägungen der Verhand-lungsdemokratie; vgl. Roland Czada, Konkordanz, Korpora-tismus und Politikverflechtung. Dimensionen der Verhand-lungsdemokratie, in: Everhard Holtmann/Helmut Voelzkow,Zwischen Wettbewerbs- und Verhandlungsdemokratie. Ana-lysen zum Regierungssystem der Bundesrepublik Deutsch-land, Wiesbaden 2000.7 Der Begriff „pluralistischer Korporatismus“ hebt hervor,dass es sich hierbei nicht ausschließlich um dreiseitige Ver-handlungen zwischen Staat, Arbeitgeberverbänden und Ge-werkschaften handelt, sondern um ein breites Spektrum angesellschaftlichen Interessen. Damit verbindet sich die posi-tive Vorstellung einer Ausweitung von Beteiligung; vgl. Ed-win Czerwick, Verhandlungsdemokratie. Zur Überwindungvon Politikblockaden, in: Zeitschrift für Politikwissenschaft, 9(1999) 2, S. 415–438, S. 424 f.

    9 Aus Politik und Zeitgeschichte B 43 / 2003

  • Instrumente der Politikberatung.8 Mit ihrerHilfe soll externer Sachverstand für die Regie-rung nutzbar gemacht werden. Wie die aktuel-len Beispiele der Zuwanderungskommission,der Rürup-Kommission(en) sowie der Hartz-Kommission zur Arbeitsmarktreform zeigen,handelt es sich in vielen Fällen jedoch nicht umreine Expertenkommissionen; vielmehr sind anden Gremien auch Interessengruppen sowiegesellschaftliche Vereinigungen wie die Kirchenbeteiligt. Es ist zu fragen, welche Wirkungendiese Kommissionen über ihre Beratungsfunk-tion hinaus auf den Entscheidungsprozess inRegierung und Parlament entfalten.

    3) Von diesen beiden Formen sind Konsensge-spräche zwischen den Koalitionsparteien imBund und der größten Oppositionspartei zuunterscheiden. Hierbei handelt es sich in denmeisten Fällen um Folgen der „konstitutionel-len Politikverflechtung“9, welche die Regierungim Bund in ihrer Möglichkeit begrenzt, miteigener Mehrheit Gesetze zu verabschieden.Dies gilt für Verfassungsänderungen sowie fürzustimmungspflichtige Gesetze immer dann,wenn in beiden Kammern unterschiedlicheMehrheitsverhältnisse herrschen. InformelleVerhandlungen, wie die im Juli 2003 geführtenKonsensgespräche zur Gesundheitsreform,werden hier dem formellen Gesetzgebungsver-fahren vorgeschaltet.10 Diese Art von Konsens-gesprächen zwischen den Parteien soll hiernicht weiter analysiert werden, da die Aus-gangslage für ihre Einsetzung eine andere istals bei den zuvor genannten Formen, die prinzi-piell von einer Regierung freiwillig gewähltwerden. Hier gilt: „Die Alternative zu Ver-handlungen ist die Nichtentscheidung.“11

    Aushöhlung derparlamentarischen Demokratie

    Die Entscheidungsvorbereitung durch Experten-kommissionen und in korporatistischen Konsens-runden wird als Teil einer allgemeinen Tendenzzur Informalisierung und Entparlamentarisierung

    kritisiert.12 Die verfassungsrechtliche Kritik knüpftdaran an, dass das förmliche Rechtssetzungsverfah-ren in einem Ausmaß inhaltlich im Voraus festge-legt wird, dass „der Form das materielle Substratentzogen ist, weil die politischen Weichenstellun-gen bereits früher und außerhalb des Parlamentserfolgt sind“13. Dadurch werden demokratischeGrundprinzipien berührt, die in der repräsen-tativen parlamentarischen Demokratie ihren Ortwesentlich im Parlament finden: politische Verant-wortung, Transparenz und Öffentlichkeit sowiepolitische Beteiligung.

    Politische Verantwortung

    Repräsentative Demokratie basiert darauf, dassmittels Wahl auf Zeit Verantwortung übertragenwird. Die Möglichkeit, den Inhaber eines öffentli-chen Amtes für seine politischen Handlungen zurRechenschaft zu ziehen, besteht im Wesentlichenbei der nächsten Wahl. Voraussetzung dafür ist, dassdie Entscheidungen zurechenbar sind.14 In demMaße, wie eine wachsende Zahl von informellenGremien an ihnen beteiligt ist, wird dies erschwert.

    In diesem Zusammenhang erweist sich die fakti-sche Bindungswirkung von Konsensverhandlungenmit Verbänden in besonderer Weise als problema-tisch, da „das Parlament in die Rolle der Ratifika-tionsinstanz gedrängt wird, die [. . .] nur mit Jaoder Nein antworten kann, weil andernfalls dasmühsam erzielte Verhandlungsergebnis auseinan-derbrechen würde“15. Dies bedeutet, dass dieAbgeordneten Verantwortung für eine politischeEntscheidung übernehmen, auf die sie keinen odernur minimalen Einfluss hatten. Dem steht entge-gen, dass das formale Letztenscheidungsrecht desParlaments eine rechtliche Hürde darstellt, dieihrerseits Vorwirkungen auf den informellen Ver-handlungsprozess entfaltet.16 Wie weit die Ent-

    8 Vgl. Axel Murswieck, Des Kanzlers Macht: Zum Regie-rungsstil Gerhard Schröders, in: Christoph Egle/Tobias Ost-heim/Reimut Zohlnhöfer (Hrsg.), Das rot-grüne Projekt.Eine Bilanz der Regierung Schröder 1998–2002, Wiesbaden2003, S. 123 ff.9 R. Czada (Anm. 6), S. 44.10 Zu dieser Art von informellen Verhandlungen, die häu-fig auch parallel zum Gesetzgebungsverfahren weitergeführtwerden, vgl. Julia von Blumenthal, Amtsträger in der Partei-endemokratie, Wiesbaden 2001.11 R. Czada (Anm. 6), S. 44.

    12 Vgl. grundlegend zur Bedeutung und Bewertung infor-maler Regeln im Entscheidungsprozess Helmut Schulze-Fie-litz, Der informale Verfassungsstaat, Berlin 1984. Vgl. auchMartin Morlok, Informalisierung und Entparlamentarisie-rung politischer Entscheidungen, in: Leistungen des Verfas-sungsrechts. Berichte und Diskussionen auf der Tagung derVereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer in St. Gallenvom 1. bis 5. Oktober 2002 (Veröffentlichungen der Vereini-gung der Deutschen Staatsrechtslehrer), Berlin 2003, S. 44.13 H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8. Schon 1984 wies Schulze-Fielitz auf die „faktisch präjudizierende politische Kraft vonwissenschaftlicher Beratung“ hin: H. Schulze-Fielitz(Anm. 12), S. 139.14 Vgl. Wilhelm Hennis, Amtsgedanke und Demokratie-begriff, in: ders., Politikwissenschaft und politisches Denken,Tübingen 2000, S. 133 f.15 H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8.16 Insofern geht die sehr prinzipielle verfassungsrechtlicheKritik zum Teil von einem unrealistischen Parlaments-verständnis aus. Als Beispiele einer sehr weitgehenden Kritikvgl. H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8. Zum Teil wird dabei nochvom Modell der klassischen Gewaltenteilung zwischen

    10Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/ 2003

  • machtung des Parlaments gehen kann, ist danneine Frage des Entscheidungsprozesses innerhalbder Fraktionen der regierenden Mehrheit, derenZustimmung erforderlich ist. Hier sind beide Mög-lichkeiten denkbar: eine Einbindung in den Ver-handlungsprozess zumindest durch einzelne Ver-treter oder ein weitgehender Ausschluss aus denVerhandlungen, der jedoch stets die Gefahr birgt,die Folgebereitschaft der Fraktion mittelfristig zugefährden.17 Auch für den Fall der Beteiligung vonFraktionsexperten sind negative Auswirkungen zubeobachten, da diese zur Hierarchisierung inner-halb der Fraktionen beiträgt.18 Schwieriger stelltsich die Lage für den Fall dar, dass die Regierungin Absprache mit privaten Interessen beschließt,nicht tätig zu werden. Eine Gesetzesinitiative derMehrheitsfraktionen gegen den Willen der Regie-rung ist sehr viel schwerer vorstellbar und eindeutliches Signal des Misstrauens.19

    Auch die Kommissionen erweisen sich im Hinblickauf die politische Verantwortung als problematisch.Expertenwissen kann dazu führen, dass politischeVerantwortung nicht übernommen, sondern anscheinbar „objektiv“ urteilende Experten delegiertwird.20 Angesichts des in den Ministerien und durchzahlreiche Gutachten ohnehin verfügbaren Exper-tenwissens ist nicht von der Hand zu weisen, dassdas „Ziel der Kommissionen [. . .] gerade nicht dieGewinnung von Expertise (ist), da die notwendigenDaten ebenso wie vielfältige Konzepte längst vor-liegen und bekannt sind. Ihre wesentliche Funktionbesteht vielmehr darin, die Durchsetzungschancenzu erhöhen“21. Kündigt die Regierung an, die Emp-fehlungen von Expertenkommissionen – wie beiden Plänen zur Reform der Bundesanstalt fürArbeit – „1:1“ umzusetzen, so ist dies ein Versuch,sich von der Last der eigenen Entscheidung undderen Begründung zu befreien.22

    Politische Verantwortung wird durch die Kommis-sionen und Expertenrunden insofern nicht aufge-hoben, als die Federführung bei der Regierungbleibt und das Letztentscheidungsrecht des Parla-ments besteht. Die „verfassungsrechtliche Vermu-tung der Autorschaft und Verantwortlichkeit“liegt bei den demokratisch legitimierten Verfas-sungsorganen.23 Dennoch droht die Bedeutung desParlaments relativiert zu werden: In dem Maße,wie das Parlament auf die Rolle der Ratifikations-instanz reduziert wird, wird es auch als Ort deröffentlichen Debatte über Politik, als „Forum deröffentlichen Rechtfertigung und Kritik der unter-schiedlichen Standpunkte“24, entwertet. Gründetsich eine Entscheidung auf den Konsens zwischenRegierungsmehrheit und Opposition oder ist siemit dem Mythos der Objektivität des Expertenratsversehen, so droht die strittige Diskussion über daspolitisch Gewünschte und damit der Kerngehaltdemokratischer Politik verloren zu gehen.25 Diesentzieht auch dem Wettbewerb um die Wähler-stimmen den Boden und lässt Wahlen an Bedeu-tung verlieren.26

    Gemeinwohl und Interesse

    Ein weiterer Strang der Kritik setzt an der Frageder Beteiligung an. Konsensrunden und Sachver-ständigenkommissionen gefährden die demokrati-schen Prinzipien „der Interessenvermittlung zwi-schen Regierten und Regierenden sowie derpolitischen Gleichheit“27. Die Interessengruppen,die an den Verhandlungen beteiligt werden, er-halten eine zweifache Partizipationschance: alsWahlbürger sowie als Betroffene bei bestimmtenEntscheidungen.28 Die Auswahl der zu berücksich-tigenden Interessengruppen steht stets unter demdemokratietheoretischen Vorbehalt, dass Interes-sen nicht in gleicher Weise organisations- unddurchsetzungsfähig sind, es somit durch die Ver-handlungen zu einer Bevorzugung bestimmterInteressen kommen kann. Besonders problema-tisch wird eine Einigung zwischen Staat und priva-ten Interessen dann, wenn sie zu Lasten Drittererfolgt.29

    Gesamtparlament und Regierung ausgegangen, die im parla-mentarischen Regierungssystem durch die Gewaltenteilungzwischen Regierung und den sie tragenden Fraktionen aufder einen Seite sowie den Oppositionsfraktionen auf der an-deren Seite weitestgehend abgelöst ist.17 Vgl. J. von Blumenthal (Anm. 10), S. 22 f., 233 ff. Zur Be-teiligung von Experten vgl. Sabine Kropp, Exekutive Steuerungund informale Parlamentsbeteiligung in der Wohnungspolitik,in: Zeitschrift für Parlamentsfragen, 33 (2002) 3, S. 436–452.18 Vgl. Suzanne S. Schüttemeyer, Fraktionen im DeutschenBundestag 1949–1999, Wiesbaden 1998, S. 334 f.19 Vgl. Dieter Grimm, Bedingungen demokratischerRechtsetzung, in: Lutz Wingert/Klaus Günther, Die Öffent-lichkeit der Vernunft und die Vernunft der Öffentlichkeit.Festschrift für Jürgen Habermas, Frankfurt/M. 2001, S. 493.20 Vgl. dazu die Mahnung von Bundespräsident JohannesRau bezüglich Fragen der Bioethik: Wird alles gut? Für einenFortschritt nach menschlichem Maß, Berliner Rede vom18. Mai 2001, S. 13.21 H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8.22 Zur „1:1“-Umsetzung des Hartz-Konzeptes vgl. „Schlussmit dem Palaver“, in: FAZ vom 23. November 2002, S. 4.

    23 Vgl. M. Morlok (Anm. 12), S. 70.24 Dieter Grimm, Die Verfassung und die Politik. Ein-sprüche in Störfällen, München 2001, S. 146.25 Vgl. Fritz W. Scharpf, Versuch über Demokratie im ver-handelnden Staat, in: Roland Czada/Manfred G. Schmidt(Hrsg.), Verhandlungsdemokratie, Interessenvermittlung,Regierbarkeit, Opladen 1993, S. 29 f.26 Vgl. D. Grimm (Anm. 24), S. 147.27 Arthur Benz, Postparlamentarische Demokratie? De-mokratische Legitimation im kooperativen Staat, in: MichaelGreven (Hrsg.), Demokratie – eine Kultur des Westens?,Opladen 1998, S. 202.28 Vgl. D. Grimm (Anm. 24), S. 321.29 Vgl. A. Benz (Anm. 27), S. 206. Als bemerkenswertesBeispiel sei hier auf die im November 2001 geschlossene

    11 Aus Politik und Zeitgeschichte B 43 / 2003

  • Die Auswahl der Beteiligten an Expertenkommis-sionen sowie Konsensrunden gerät aus einemzweiten Grund in die Kritik. Abgeordnete undRegierungsmitglieder unterliegen einer Gemein-wohlverpflichtung; sie sind an die Interessen derWählerschaft und deren grundsätzliche Zustim-mung gebunden.30 Die Repräsentanten der Ver-bände hingegen sind nur dem partikularen Inter-esse ihrer Organisation verpflichtet. Es stellt sichdie Frage nach der Rückbindung der Interessender Verbände und der Experten mit ihrem Fach-wissen an die Vorstellungen der Wählerschaft.Eine enge Verbindung zur Wählerschaft und eineGemeinwohlorientierung kann allerdings ausempirischer politikwissenschaftlicher Sicht auchfür Abgeordnete und Minister nicht ohne weiteresdurchgehend bestätigt werden. Angesichts der fak-tisch starken parteipolitischen Bindung kann manzu dem Schluss kommen, dass Argumenten, „diesich auf kooperative Politik beziehen, [. . .] dieVermutung einer höheren Verallgemeinerbarkeit“zukommt.31

    Zusammenfassend lässt sich feststellen, dass einTeil der Kritik die Bindungswirkung des Experten-rates überschätzt und zugleich unterschätzt, in wel-chem Maße eine Regierung auf die sie tragendeMehrheit im Parlament bereits während des(außerparlamentarischen) VerhandlungsprozessesRücksicht nehmen muss. Dennoch sind negativeAuswirkungen korporatistischer Konsensrundenund Expertenkommissionen auf die demokratischeLegitimation politischer Entscheidungen festzu-stellen: Sie verschärfen das Problem ungleicherpolitischer Beteiligungschancen. Zudem stehtKonsens als vorherrschender Einigungsmodus ineinem Spannungsverhältnis zum Prinzip des Wett-bewerbs der Parteien. Expertenkommissionenkönnen zur Verwischung politischer Verantwor-tung beitragen, wenn ihr Rat von der Regierungals verbindliche Vorgabe angesehen und vorge-stellt wird.

    Diese Kritik konzentriert sich im Wesentlichen aufeinen Teilaspekt von Legitimität, nämlich die„Anerkennungswürdigkeit und tatsächliche Aner-kennung, die aus authentischer Beteiligung undWillensbildung erwachsen“32. Zudem basiert dieAblehnung eines Regierungsstils, der auf Konsenssetzt, auf einer bestimmten Vorstellung des Regie-rens. Im Zentrum steht dabei der Gedanke, dassauch in einer Demokratie eine „größere Gemein-schaft ohne Führung nicht auskommen kann“33.Diese setzt „ein gewisses Maß an Entscheidungs-freiheit“ der Regierung voraus.34 Die Entschei-dungen sollen in einem „öffentlichen parlamen-tarischen Verfahren“ getroffen werden, dieHandlungsfähigkeit der Politik zeigt sich in ihrerFähigkeit, „zielorientiert verbindliche Entschei-dungen durchzusetzen“35.

    Wiedergewinnung staatlicherHandlungsfähigkeit

    Die Fähigkeit des Staates, einseitig Maßnahmenzur Erreichung politischer Ziele durchzusetzen,wird seit der Diskussion über die „Unregierbar-keit“ in den siebziger Jahren immer wiederbezweifelt.36 Als Reaktion auf den Verlust natio-nalstaatlicher Handlungsspielräume, der durch diezunehmende ökonomische Vernetzung und Euro-päisierung begünstigt wird, hat sich das Regierengewandelt hin zu einem komplexen Prozess desAushandelns, an dem verschiedene gesellschaft-liche Interessen beteiligt werden.37 Dies kann soweit gehen, dass von staatlicher Seite auch dort aufZwangsmittel verzichtet wird, wo deren Einsatzrechtlich möglich wäre.38 Die Einbeziehung der

    Vereinbarung zwischen den im Verband Forschender Arz-neimittelhersteller organisierten Pharmaunternehmen undder Bundesregierung verwiesen. Im Tausch gegen eine frei-willige Einmalzahlung der Pharmaindustrie an die gesetz-lichen Krankenkassen in Höhe von ca. 200 Millionen Euroverzichtete die Regierung auf eine gesetzliche Regelung, diezu wesentlich höheren Einspareffekten bei den Ausgaben fürMedikamente führen sollte. Vgl. „Keine Senkung der Arz-neipreise“, in: FAZ vom 9. November 2001, S. 15.30 Vgl. H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8; W. Hennis (Anm. 14),S. 136 f.31 A. Benz (Anm. 27), S. 218. Auch Schulze-Fielitz gingvon einer „konsensschaffenden Versachlichung durch Sach-verständigenkommissionen“ aus; diese sollten parteipolitischpluralistisch zusammengesetzt sein und eine gewisse Ferne zuVerbänden aufweisen, vgl. H. Schulze-Fielitz (Anm. 12),S. 113.

    32 Manfred G. Schmidt, Die komplexe Demokratietheorienach drei Jahrzehnten, in: Renate Mayntz/Wolfgang Streeck(Hrsg.), Die Reformierbarkeit der Demokratie, Frankfurt/M. – New York 2003, S. 162.33 Theodor Eschenburg, Staat und Gesellschaft inDeutschland, München 1963, S. 654.34 Ebd., S. 656.35 H.-J. Papier (Anm. 3), S. 8. Vgl. auch Rainer-OlafSchultze, Regierbarkeit, in: Dieter Nohlen/Rainer-OlafSchultze, Lexikon der Politikwissenschaft, Band 2, S. 796.36 Vgl. u. a. Wilhelm Hennis (Hrsg.), Regierbarkeit, Stutt-gart 1977; A. Benz (Anm. 27), S. 203 f.; E. Czerwick (Anm. 7),S. 419; Fritz W. Scharpf, Interaktionsformen, Opladen 2000,S. 336 ff.37 In der Politikwissenschaft wird dies unter den Stich-worten „kooperativer Staat“ und „Verhandlungsdemokratie“diskutiert; vgl. Rüdiger Voigt (Hrsg.), Der kooperative Staat.Krisenbewältigung durch Verhandlung?, Baden-Baden 1995;F. W. Scharpf (Anm. 25); R. Czada (Anm. 6).38 Vgl. Rüdiger Voigt, Der kooperative Staat: Auf der Su-che nach einem neuen Steuerungsparadigma, in: ders.(Anm. 37), S. 42; A. Benz (Anm. 27), S. 204. Kritisch zuweitgehenden Tendenzen im Bereich der Verwaltung Gött-

    12Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/ 2003

  • Betroffenen soll die Effektivität und Effizienzstaatlichen Handelns steigern, indem Inhaber vonVetopotenzial durch frühzeitige Einbindung vonder Ausübung eines „destruktiven Vetos“ abgehal-ten werden.39 Ob dies gelingt, hängt jedoch vonder Art des zu lösenden Problems, den Interessender Beteiligten sowie den institutionellen Rah-menbedingungen ab.40

    Konsensrunden, in denen die Regierung in direkteVerhandlungen mit Interessenvertretern tritt (wiebeim Atomkonsens) oder als beteiligter DritterVerhandlungen zwischen verschiedenen privatenInteressen führt (wie beim Bündnis für Arbeit),machen sich das Eigeninteresse der privatenAkteure zunutze, um in den Verhandlungen eineLösung zu erreichen, die für alle Beteiligten besserist als eine Nichteinigung. Die Neigung der Inter-essenvertreter, einem Kompromiss zuzustimmen,wird dabei durch den „Schatten der Hierarchie“befördert, d. h. die Drohung des Staates mit nichtausgehandelten Maßnahmen.41

    So fanden die Verhandlungen, die zum Atomkon-sens führten, „im Schatten“ einer möglichen einsei-tigen Änderung des Atomgesetzes entsprechenddem Ausstiegsziel der rot-grünen Bundesregierungstatt. Der Vorteil des konsensualen Vorgehens lagfür den Bund darin, dass er auf diese Weise keinekostspieligen und zeitraubenden Schadensersatz-klagen der Energiekonzerne befürchten musste.Allerdings musste er dafür in Kauf nehmen, dieRealisierung des politischen Ziels zeitlich erheblichnach hinten zu verschieben.42

    Angesichts der einflussreichen Wirkung des „Schat-tens der Hierarchie“ wird fraglich, inwieweit korpo-ratistische Verhandlungsrunden tatsächlich geeig-net sind, den staatlichen Handlungsspielraum zuerweitern. Fehlen staatliche Handlungsmöglichkei-ten, so verringert sich auch die Einigungsbereit-schaft der verhandelnden privaten Akteure.43 Ein

    im Hinblick auf eine Einigung positiver Effekt kannsich dennoch daraus ergeben, dass Kommunika-tionsbeziehungen über einen längeren Zeitraumbei allen Beteiligten die Kooperationsneigungerhöhen.44 Die Gefahr, dass sich in Verhandlungentendenziell die einflussreichen Interessen durch-setzen und die Einigung jeweils nur im kleinstengemeinsamen Nenner besteht, bleibt jedochbestehen. Tritt die Regierung als Verhandlungspart-ner auf, so muss sie gewährleisten können, dass dievon ihr zugesagten Entscheidungen auch entspre-chend dem vereinbarten Kompromiss ausfallen.Eine Erfolgsbedingung der Konsensrunden istdaher, dass das Parlament schnell und widerspruchs-los ratifiziert.

    Auch die Kommissionen verfolgen das Ziel, dieEffektivität und Effizienz von Entscheidungen zuverbessern. Wenn ihr Beitrag über das klassischeRegieren hinausgehen soll, müssen sie mehrleisten, als – im Zweifel auch auf andere Weiseerwerbbares – Wissen zu beschaffen. Von Vorteilsind Kommissionen als Teil einer bewussten Stra-tegie der Veränderung der Verhandlungssituation,welche die Inhaber von Blockademöglichkeitendavon abhalten soll, diese zu nutzen.45 Sie sollen„Unabhängigkeit und Überparteilichkeit vermit-teln“46, um so Widerstand und Konflikte zu verrin-gern. Adressaten sind hier nicht nur die gesell-schaftlichen Interessen, sondern auch diejenigen,die am regulären Gesetzgebungsprozess beteiligtsind. Die Empfehlungen einer Kommission kön-nen jedoch nur dann ihre konfliktmindernde Bin-dungswirkung entfalten, wenn diese weitgehendeinheitlich erfolgen. Diese Voraussetzung ist ange-sichts der Komplexität vieler Probleme und derAusdifferenzierung der Wissenschaften immer sel-tener gegeben.47

    Der wesentliche Gewinn von Konsensrunden undKommissionen liegt in der Vermeidung von Kon-

    rick Wewer, Vom Bürger zum Kunden? Beteiligungsmodelleund Verwaltungsreform, in: Ansgar Klein/Rainer Schmalz-Bruns, Politische Beteiligung und Bürgerengagement inDeutschland, Bonn 1997.39 Vgl. Arthur Benz, Konstruktive Vetospieler in Mehr-ebenensystemen, in: R. Mayntz/W. Streeck (Anm. 32)S. 212 ff.40 Vgl. F.W. Scharpf (Anm. 36), S. 197 ff., 248 f.41 Vgl. ebd., S. 329 ff.42 Eine ähnlich ambivalente Bewertung lässt sich auch fürden Weg vornehmen, den die rot-grüne Bundesregierung ge-wählt hat, um die Karrierechancen von Frauen in der Privat-wirtschaft zu verbessern. Anstelle eines Gleichstellungs-gesetzes wurde eine Vereinbarung mit den Spitzenverbändender Privatwirtschaft geschlossen, deren Wirksamkeit sich ineiner vorläufigen Bilanz als minimal erwies. Vgl. CorinnaEmundts, Frauenförderung? Fehlanzeige?, in: FR vom 26.Juli 2003, S. 4.43 Die Lage auf dem Ausbildungsmarkt hingegen deutetdarauf hin, dass Einigungen ohne den „Schatten des Ge-

    setzes“ weniger wirksam sind. Die im Rahmen des Bündnis-ses für Arbeit gegebene Selbstverpflichtung der Arbeit-geberseite zur Schaffung von mehr Ausbildungsplätzen hatoffenbar keine nachhaltige Wirkung gezeitigt, so dass dieBundesregierung mittlerweile von ihrer vorherigen Fest-legung, keine gesetzliche Regelung zur Einführung einerUmlagefinanzierung zu treffen, abgekommen ist. Vgl. auchF.W. Scharpf (Anm. 36), S. 331, der eine ähnliche Diagnosefür die siebziger Jahre trifft.44 Zu den Vorzügen von Netzwerken vgl. ebd., S. 233 ff.45 Vgl. A. Benz (Anm. 39), S. 222 ff.46 Reimut Zohlnhöfer, Rot-grüne Regierungspolitik inDeutschland 1998–2002. Versuch einer Zwischenbilanz, in:ders./Ch. Egle/T. Ostheim (Anm. 8), S. 415.47 Vgl. Ulrich Beck, Risikogesellschaft, Frankfurt 1986,S. 254 ff. Als aktuelle Illustration vgl. die strittige Debatte inder Kommission zur Reform der Gesundheitsreform (Rü-rup I): Karl Doemens, Rürups Ypsilon-Modell ist untenwackelig und oben unentschieden, in: FR vom 10. April 2003,S. 4.

    13 Aus Politik und Zeitgeschichte B 43 / 2003

  • flikten und der Beschleunigung von Entschei-dungsprozessen.48 Wenn Kommissionen und Kon-sensrunden Effektivität und Effizienz steigerndeWirkung entfalten, stärken sie die Output-Legiti-mität demokratischer Systeme, die neben derbereits diskutierten Input-Legitimation – der Qua-lität demokratischer Verfahren – ein wesentlicherBestandteil der demokratischen Legitimität ist:„Die Output-Perspektive betont die sachlicheQualität der Politik und die Effektivität der Orien-tierung auf das Gemeinwohl, die erst die Opferrechtfertigen kann, die kollektives Handeln vonden Einzelnen fordert.“49 Maßgebliches Kriteriumzur Beurteilung von Verhandlungen ist, ob „füralle Beteiligten gemeinsam – das bestmöglicheErgebnis erreicht wurde“50.

    Verbreiterung politischerBeteiligung

    Die Fähigkeit von Regierungen, den Entschei-dungsprozess wesentlich einseitig zu gestalten,wobei die demokratische Legitimation aus derWahl der Repräsentanten erwächst, gerät auchdadurch an Grenzen, dass politische Entscheidun-gen nicht mehr ohne weiteres auf Akzeptanz sto-ßen und Bürger mehr Teilhabe einfordern.51 DieErweiterung des Kreises der Beteiligten an derPolitikformulierung soll die Akzeptanz für eineEntscheidung verbreitern und so das notwendigeMaß an gesellschaftlichem Konsens und Integra-tion gewährleisten, das in ausdifferenziertenGesellschaften durch die Parteien nicht mehr inausreichender Weise gesichert sei.52 Durch die Ver-handlungen zwischen verschiedenen Interessenund die Notwendigkeit des Ausgleichs steige dieChance, dass die „Gemeinwohl-Dienlichkeit derErgebnisse“ höher ist, als sie es im Fall einer poli-tischen Entscheidung allein im Rahmen der parla-mentarischen Institutionen gewesen wäre.53

    Überlegungen zur deliberativen Demokratie gehengenerell von der (anspruchsvollen) Annahme aus,

    dass „Angelegenheiten, die in der Bürgergesell-schaft entscheidungsnah vorbesprochen sind, nichtnur besser akzeptiert werden, sondern auch besserund nachhaltiger sind“54. Verständigung und Kon-sensfindung wird allerdings wahrscheinlicher, wennder Kreis der Beteiligten klein ist und die Verhand-lungen ohne Beteiligung der Öffentlichkeit statt-finden.55 Die Ziele der Verbreiterung der Be-teiligungschancen durch eine Ausweitung desTeilnehmerkreises und die Stärkung der Konsens-orientierung durch Kommunikation stehen daherin einem Spannungsverhältnis.56

    Korporatistische Konsensrunden bringen nur sehrbegrenzt eine Verbreiterung der Beteiligung, da inder Regel nur ein begrenzter Kreis einflussreicher,etablierter Interessenorganisationen in die Ver-handlungen einbezogen wird.57 Da das Ziel derKonsensrunden die Überwindung von Blockadepo-tenzial ist, entscheidet „Tauschmacht – die Fähig-keit für die Kooperationspartner relevante Leistun-gen anbieten oder mit deren Verweigerung drohenzu können“ – darüber, ob eine Gruppe in die Ver-handlungen einbezogen wird.58 Breitere Akzeptanzfinden die dort getroffenen (Vor-)Entscheidungenin erster Linie bei den beteiligten Akteuren.

    Bei den von der Regierung einberufenen Exper-tenkommissionen ist eine breitere Repräsentanzverschiedener Interessen festzustellen. Dabeibeschränkt sich die Beteiligung jedoch auch hierauf einen engen Kreis direkt oder mittelbar betrof-fener, etablierter und gut organisierter Verbände;so waren zum Beispiel Migrantenorganisationen inder Zuwanderungskommission nicht repräsen-tiert.59 Im Fall der Wehrstrukturkommission domi-nierten weniger organisierte Interessen als viel-

    48 Vgl. F. W. Steinmeier (Anm. 1), S. 264 f.; E. Czerwick(Anm. 7), S. 425.49 F.W. Scharpf (Anm. 25), S. 27.50 Ebd., S. 42.51 Vgl. Wolfgang van den Daele/Friedhelm Neidhardt,„Regierung durch Diskussion“ – Über Versuche, mit Argu-menten Politik zu machen, in: dies. (Hrsg.), Kommunikationund Entscheidung. Politische Funktionen öffentlicher Mei-nungsbildung und diskursiver Verfahren, Berlin 1996, S. 14.52 Vgl. ebd., S. 12 ff.; Rolf G. Heinze, Das „Bündnis fürArbeit“ – Innovativer Konsens oder institutionelle Erstar-rung, in: Ch. Egle/T. Ostheim/R. Zohlnhöfer (Anm. 8),S. 137 f.; E. Czerwick (Anm. 7), S. 429; F.W. Steinmeier(Anm. 1), S. 269.53 F.W. Scharpf (Anm. 25), S. 40.

    54 Claus Leggewie, Regieren mit Kommissionen und Bür-gerkonferenzen, in: Sozialwissenschaftliche Informationen,31 (2002) 4, S. 34–42, hier S. 41. Grundlegend dazu vgl. PeterFeindt, Regierung durch Diskussion?, Frankfurt/M. 200155 Vgl. W. van den Daele/F. Neidhardt (Anm. 51), S. 27. Zuden Anforderungen vgl. auch P. Feindt (Anm. 54), S. 256 ff.56 Vgl. A. Benz (Anm. 27), S. 206 f.; W. van den Daele/F.Neidhardt (Anm. 51), S. 22 f.57 Vgl. E. Czerwick (Anm. 7), S. 430. Scharpf unterscheidetzweiseitige Verhandlungen, bei denen die Gefahr einer„Kolonisierung des Staates“ besonders groß sei (S. 37), drei-seitige Verhandlungen, bei denen die Gefahr externerEffekte verringert, aber weiterhin relevant sei, sowie„pluralistische Politiknetzwerke“, die er überwiegend positivbewertet: F.W. Scharpf (Anm. 25), S. 37–40.58 A. Benz (Anm. 27), S. 206.59 Der Zuwanderungskommission und der Wehrstruk-turkommission gehörten Vertreter der Evangelischen und derKatholischen Kirche sowie des Zentralrats der Juden inDeutschland an. Der Zuwanderungskommission gehörtenzudem Vertreter von Organisationen an, deren Interessenvon Migration in besonderer Weise betroffen sind: Gewerk-schaften, Unternehmerverbände und Spitzenverbände derlokalen Gebietskörperschaften sowie das Flüchtlingswerk derVereinten Nationen.

    14Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/ 2003

  • mehr Wissenschaftler aus dem Bereich der Sicher-heits- und Friedensforschung sowie einzelnebekannte Persönlichkeiten.60 Auch bei der Aus-wahl der Experten lässt sich die Tendenz feststel-len, dass nur ein kleiner Kreis von Personen regel-mäßig an solchen Prozessen beteiligt ist.61

    Ob Verständigung in der breiten Öffentlichkeiteinen größeren Stellenwert erhält, ist von der Artdes Konflikts abhängig und insbesondere dannfraglich, wenn es sich um stark parteipolitisch auf-geladene Konflikte handelt. Insofern konnte auchdie Zuwanderungskommission vermutlich nur ingeringem Maße dazu beitragen, bei einem größe-ren Teil der Bevölkerung Akzeptanz für diesesThema zu schaffen. Die Beteiligung der Opposi-tion durch einzelne, nicht von ihr benannte Vertre-ter konnte nicht verhindern, dass das Thema starkparteipolitisch polarisiert blieb. Die Wirkung vonExpertendiskussionen auf die Akzeptanz politi-scher Entscheidungen bleibt angesichts des gesell-schaftlichen Wertepluralismus fraglich.62 Wederbieten sie den Bürgern direkte Partizipationsmög-lichkeiten noch können sie angesichts des begrenz-ten Teilnehmerkreises ohne weiteres eine höhereRepräsentativität der vertretenen Interessen fürsich in Anspruch nehmen, als dies im gewähltenParlament der Fall ist.

    Fazit

    Die Kritik im ersten Teil hat gezeigt, dass dieAuswanderung politischer (Vor-)Entscheidungenin Konsensrunden und Expertenkommissionenwesentliche Grundprinzipien parlamentarischerDemokratie in Frage stellt. Allein das Letztent-scheidungsrecht des Parlaments trägt durch seineVorwirkung auf die außerparlamentarischen Ver-handlungsprozesse dazu bei, ein Mindestmaß anpolitischer Verantwortung, öffentlicher Diskus-sion, Gleichheit der Partizipation und Interessen-berücksichtigung zu verbürgen.

    Dem stehen zumindest für die KonsensrundenVorteile im Hinblick auf den Handlungsspielraum

    entgegen. Der Vorzug der korporatistischen Kon-sensrunden liegt im Wesentlichen in ihrer Eignungzur Überwindung von Blockadepotenzial; diesimpliziert jedoch, dass das Parlament sich aufseine Rolle als Ratifikationsinstanz reduzierenlässt. Hier gilt: „Kooperative Politik kann ein Effi-zienzgewinn sein, sie ist kein Demokratiege-winn.“63 Für die Kommissionen ist der Gewinn anEffizienz nicht unmittelbar ersichtlich; ihr Vorzugkann vielmehr darin liegen, durch eine Verbreite-rung der Beteiligung und einen vielseitigen Aus-tausch ein Mehr an Alternativen und einen breite-ren Konsens zu erreichen.64 Dabei geraten siejedoch in besonderer Weise in Konkurrenz zumdemokratisch gewählten Parlament. Gerade wennes um grundlegende Fragen geht, bei denen dieöffentliche Debatte und die Rückbindung an dieBürger von besonderer Bedeutung sind, ist zwei-felhaft, welchen Vorzug eine von der Regierungeinberufene Kommission gegenüber den zur Ver-fügung stehenden Beratungs- und Entscheidungs-foren des Parlamentes haben kann.65

    Die Einberufung des Nationalen Ethikrats durchKanzler Schröder parallel zur bereits existierendenEnquete-Kommission des Bundestages ist ein Bei-spiel für eine Entparlamentarisierung, der kein ent-sprechender Vorteil gegenübersteht. Zugleich zeigtes, dass das Parlament auch Möglichkeiten hat, sichseiner Entmachtung entgegenzustellen. Der Bun-destag hat durch die Herstellung von Öffentlichkeitund die Diskussion von Alternativen die Initiativevon der Regierung zurückgewonnen und einenwesentlichen Beitrag zur Formulierung einer Rege-lung geleistet, die Akzeptanz findet.

    Nach Wilhelm Hennis bezeichnet Regieren das„Geschäft der Lenkung, der Führung und Koordi-nation eines Gemeinwesens“66. Die Auswande-rung der Politik aus den Verfassungsinstitutionenist ein Hinweis darauf, dass der dritte Teil derTrias, die Koordination, zunehmend an die ersteStelle rückt. Auch diese ist jedoch darauf angewie-sen, dass politische Verantwortung übernommenwird und Richtungsentscheidungen getroffen wer-den.67

    60 Darunter der (frühere) Herausgeber der ZEIT, TheoSommer, der letzte DDR-Ministerpräsident Lothar de Mai-zière und die Grünen-Politikerin Waltraud Schoppe.61 A. Benz (Anm. 27), S. 207. Hier sei auf die wiederholteHinzuziehung von Bert Rürup als Leiter von Kommissionen,die sich mit der Reform der Sozialversicherung beschäftigen,hingewiesen. Rürup war bereits unter der vorherigen Regie-rung als Berater tätig. Vgl. „Rürup soll es richten“, in: FAZvom 12. Dezember 2002, S. 10.62 Vgl. C. Leggewie (Anm. 54), S. 41, der den NationalenEthikrat mit anderen Verfahrensarten vergleicht, die eine di-rekte Beteiligung von Bürgern ermöglichen.

    63 W. van den Daele/F. Neidhardt (Anm. 51), S. 45.64 Vgl. F.W. Steinmeier (Anm. 1), S. 267; E. Czerwick(Anm. 7), S. 430.65 Zur Abgrenzung zwischen grundlegenden Ent-scheidungen und Fragen normaler Regierungspolitik vgl. J.von Blumenthal (Anm. 10), S. 238.66 Wilhelm Hennis, Aufgaben einer modernen Regie-rungslehre, in: ders., Regieren im modernen Staat, Tübingen2000, S. 146.67 Zu diesem Ergebnis führt auch eine vergleichende Ana-lyse des Bündnisses für Arbeit: Nico A. Siegel/Sven Jochem,Konzertierung und Wohlfahrtsstaat, in: dies. (Hrsg.), Kon-zertierung, Verhandlungsdemokratie und Reformpolitik imWohlfahrtsstaat, Opladen 2003, S. 358.

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  • Roland Lhotta

    Zwischen Kontrolle und MitregierungDer Bundesrat als Oppositionskammer?

    „Konsens ist Nonsens“1 – auf diesen Nenner lassensich weite Teile der aktuellen Reformdiskussionum das institutionelle System der BundesrepublikDeutschland und seine verfassungsrechtlichenGrundlagen bringen. Endlich erfahren wir, dassdie Deutschen mit einer vollkommen „verstaub-ten“ Verfassung leben.2 Vor allem die Mitwirkungdes Bundesrates an Gesetzgebung und Verwaltungdes Bundes sei „grober Unfug“ und daher kurzer-hand aus der Verfassung zu streichen.3 Durch denZwang zur Konsensbildung trügen der Födera-lismus und insbesondere der Bundesrat dazubei, dass schnelle und effiziente Entscheidungen– gerade in Zeiten erhöhten Reformdrucks –unmöglich seien. In diesem Zusammenhang istbemerkenswert, wie vehement neuerdings das„Regieren“ in den Vordergrund rückt und alsGrundvoraussetzung für Reformfähigkeit gehan-delt wird – mit erkennbaren Folgen für die Positio-nierung des Bundesrates zwischen Kontrolle undMitregierung. Im Folgenden möchte ich die bishe-rige Diskussion über den Bundesrat skizzieren undeinige Überlegungen zur institutionellen Logikbikameraler Systeme anstellen. Abschließend wirduntersucht, inwieweit die These von der Blockade-rolle des Bundesrates wirklich haltbar ist.

    Die neue Lust am „Regieren“ undder „lästige“ Bundesrat

    Das politische Handeln im deutschen Bundesstaatist eine immer komplexere Angelegenheit gewor-den. Nicht zuletzt deshalb erlebt das Regieren imSinne einer „umfassenden, initiativpflichtigen,jederzeit handlungsbereiten und kontinuierlichenFührungstätigkeit“4 eine ungeahnte Aufwertunggegenüber der konsensualen Variante. Effektivitätund Effizienz gelten nunmehr als Parameter eines

    demokratisch legitimen Regierens im parlamen-tarischen Bundesstaat; der einst von TheodorEschenburg diagnostizierte „Antiführungskom-plex“5 in der Bundesrepublik scheint überwunden.Vor diesem Hintergrund hat sich das hohe Kon-sensniveau politischer Entscheidungen in der Bun-desrepublik von einem stabilisierenden, integrie-renden und die soziale Kohäsion sicherndenFaktor6 zu einem handfesten Nachteil entwickelt.Hauptschuldiger: der Bundesrat. Dieser wird inder öffentlichen Debatte mit geradezu „fahrlässi-ger Leichtigkeit in einem Atemzug mit Politik-blockaden im Föderalismus“ genannt.7 In derRegierungszeit der rot-grünen Koalition wurdehier ein denkwürdiger Tiefpunkt mit dem Theaterbei der Bundesratsabstimmung zum Zuwande-rungsgesetz erreicht.8 Zwar hat das Bundesver-fassungsgericht (wenn auch nicht unbedingt über-zeugend) die rechtlich-prozedurale Seite desAbstimmungskonflikts entschieden,9 den verhee-renden Eindruck der (Selbst-)Demontage einerVerfassungsinstitution konnte dies aber nicht ver-hindern. Und spätestens seit den Landtagswahlenin Hessen und Niedersachsen im Februar 2003, diezu einer Blockademehrheit der Union im Bundes-rat führten, und dem Versuch der Regierung Schrö-der, eine umfassende Reform des Arbeitsmarktes,des Steuerwesens und der Sozialsysteme – mit demBundesrat als Gegenspieler – durchzusetzen, brichtdie Diskussion nicht mehr ab. Dabei ist einegewisse Parallele zur Blockade der Steuerreform

    1 Thomas Darnstädt, Die verstaubte Verfassung (I): Dieenthauptete Republik, in: Der Spiegel, Nr. 20 vom 12. Mai2003, S. 40.2 Vgl. ders. Hans Michael Klodt, Die Konsens-Falle, in:ebd., S. 34 ff., hier S. 37.3 T. Darnstädt (Anm. 1), S. 43.4 Karl-Heinz Seifert/Dieter Hömig, Grundgesetz für dieBundesrepublik Deutschland. Taschenkommentar, Baden-Baden 19955, Abschnitt VI: Die Bundesregierung – Vorbe-merkungen, Rz. 2.

    5 Theodor Eschenburg, Wir haben einen Antiführungs-komplex. Gespräch mit Sibylle Krause-Burger, gesendet am21. Oktober 1994 im Süddeutschen Rundfunk in der ReiheHeute im Gespräch, in: Theodor Eschenburg, Letzten Endesmeine ich doch. Erinnerungen 1933–1999, Berlin 2000,S. 253–265.6 Vgl. mit Verweisen auf die einschlägige Forschung Man-fred G. Schmidt, Das politische Leistungsprofil der Demo-kratien, in: Michael Th. Greven (Hrsg.), Demokratie – eineKultur des Westens? (20. Wissenschaftlicher Kongress derDeutschen Vereinigung für Politische Wissenschaft), Op-laden 1998, S. 181–199, hier S. 188.7 Roland Sturm, Zur Reform des Bundesrates. Lehren ei-nes internationalen Vergleiches der Zweiten Kammern, in:Aus Politik und Zeitgeschichte (APuZ), B 29–30/2003,S. 24–31, hier S. 25.8 Vgl. den Überblick bei Hans Meyer (Hrsg.), Abstim-mungskonflikt im Bundesrat im Spiegel der Staatsrechts-lehre, Baden-Baden 2003.9 Vgl. 2 BvF 1/02 vom 18. Dezember 2002 mit den ab-weichenden Meinungen der Richterinnen Osterloh undLübbe-Wolff.

    16Aus Politik und Zeitgeschichte B 43/ 2003

  • der Kohl-Regierung 1997/98 durch den SPD-domi-nierten Bundesrat augenfällig, die maßgeblich zumdamaligen Eindruck des Reformstaus beitrug.

    Der Bundesrat firmiert derzeit also vornehmlichals negativ besetzte Institution eines ohnehin maro-den und reformunfähigen Verfassungsganzen.Dabei ist es gerade der Eindruck politischen Still-stands, der auf den Einfluss eines „machtpervers“10

    instrumentalisierten Bundesrates zurückgeführtwird und diesen zum Objekt kritischer Analysenund Reformvorschläge macht. Seine Entwicklungzur faktischen „Zweiten Kammer“11 und die desVermittlungsausschusses zur faktischen Nebenre-gierung12 soll, wenn nicht rückgängig gemacht, sodoch abgemildert werden, und die Parteipolitisie-rung soll eingedämmt werden.13 All dies sind aberkeine wirklich neuen Themen. Die Festschreibungdes Bundesrates im Grundgesetz14 begründete einePfadabhängigkeit der Entwicklung des deutschenBundesstaates nach 194915 und provozierte mitschöner Regelmäßigkeit Kontroversen über dieverfassungskonforme und funktional angemessene

    Rolle des Bundesrates.16 Schon früh war es dieFrage einer Ausweitung der Zustimmungsbedürf-tigkeit,17 an der sich die Diskussion – Wahrung derföderalen Interessen der Länder und Einbringenihrer Verwaltungsexpertise einerseits und Ausspie-len der parteipolitischen Karte im Bundesrat undder damit verbundenen Bundespolitisierung derLandtagswahlen andererseits – entzündete.18

    Unmittelbar damit verknüpft war die Frage nachder Organqualität des Bundesrates19 und die Kritikan der Machtfülle eines nur mittelbar legitimierten,faktischen Mitgesetzgebers – Probleme, die seitden siebziger Jahren20 besonders virulent sind, weilimmer wieder so genannte „umgekehrte Mehrhei-ten“ in Bundestag und Bundesrat das Regieren aufBundesebene erschwerten. Gleichwohl sahenweder die „Enquete-Kommission Verfassungsre-form“21 in den siebziger Jahren noch die Gemein-same Verfassungskommission von Bundestag undBundesrat22 in den neunziger Jahren einen Anlassdafür, die verfassungsrechtlichen Stellschraubenfür den Bundesrat neu zu justieren.

    Sind die jüngsten Angriffe auf den Bundesrat alsonicht mehr als die übliche Kakophonie, welche dieDebatte um den Föderalismus seit 1949 beglei-tet?23 Oder steckt diesmal mehr dahinter als ein

    10 Theodor Eschenburg, Man muß den Leuten klarmachen:Ihr braucht Zäune – Gespräch mit Werner Birkenmaier undStefan Geiger, erschienen am 22. Oktober 1994 in der Stutt-garter Zeitung, in: T. Eschenburg (Anm. 5), S. 267–274, hierS. 279. Eschenburg bezog den Vorwurf der Machtperversitätauf die damalige Bundesratspolitik der SPD. Angesprochenauf ähnliche Praktiken des unionsbeherrschten Bundesratesin den siebziger Jahren differenzierte er dahingehend, dass esdem Bundesrat damals auch um politische Inhalte gegangensei, nicht aber um den Sturz der Bundesregierung – genaudies aber sei das Ziel von Oppositionsführer Oskar La-fontaine (SPD) gewesen. Mit der Wahrnehmung der Inter-essen der Länder habe dies somit nichts zu tun.11 Hans Hugo Klein, Der Bundesrat der BundesrepublikDeutschland – die „Zweite Kammer“, in: Archiv des öffent-lichen Rechts (AöR), 108 (1983), S. 329 ff.; Dieter Wyduckel,Der Bundesrat als Zweite Kammer. Zur verfassungs-rechtlichen Stellung des Bundesrats im Gesetzgebungs-verfahren, in: Die Öffentliche Verwaltung (DÖV), 42 (1989),S. 181–192.12 Vgl. differenzierend Thomas Bauer, Der Vermittlungs-ausschuss. Politik zwischen Konkurrenz und Konsens, Diss.Bremen 1998, sowie Roland Lhotta, Konsens und Konkur-renz in der konstitutionellen Ökonomie bikameraler Ver-handlungsdemokratie. Der Vermittlungsausschuss als effi-ziente Institution politischer Deliberation, in: EverhardHoltmann/Helmut Voelzkow (Hrsg.), Zwischen Wettbe-werbs- und Verhandlungsdemokratie. Analysen zum Regie-rungssystem der Bundesrepublik Deutschland, Wiesbaden2000, S. 79–103.13 Mögliche Optionen einer aktuellen Bundesratsreformwerden – mit berechtigt skeptischem Unterton – diskutiertbei R. Sturm (Anm. 7).14 Vgl. Rudolf Morsey, Die Entstehung des Bundesrates imParlamentarischen Rat, in: Der Bundesrat als Verfassungs-organ und politische Kraft, hrsg. vom Bundesrat, Bad Hon-nef–Darmstadt 1974, S. 63–7715 Vgl. Gerhard Lehmbruch, Der unitarische Bundesstaatin Deutschland: Pfadabhängigkeit und Wandel, in: ders./Ar-thur Benz (Hrsg.), Föderalismus. Analysen in entwicklungs-geschichtlicher und vergleichender Perspektive (PVS-Son-derheft 32/2001), Wiesbaden 2002, S. 53–110.

    16 Aus staatsrechtlicher Sicht Stefan Oeter, Integration undSubsidiarität im deutschen Bundesstaatsrecht. Untersuchun-gen zur Bundesstaatstheorie unter dem Grundgesetz, Tü-bingen 1998, S. 465 ff., sowie Rudolf Dolzer/Michael Sachs,Das parlamentarische Regierungssystem und der Bundesrat –Entwicklungsstand und Reformbedarf, in: Veröffentlichun-gen der Vereinigung der Deutschen Staatsrechtslehrer(VVDStRL), 58 (1999), S. 7 ff. bzw. S. 39 ff.17 Dieses Problem war von Anfang an präsent. Vgl. JakobKratzer, Zustimmungsgesetze, in: AöR, 77 (1951/52), S. 266–283; Hans Schneider, Die Zustimmung des Bundesrates zuGesetzen, in: Deutsches Verwaltungsblatt (DVBl.), (1953),S. 257–261; Harry Rohwer-Kahlmann, VerfassungsrechtlicheSchranken der Zustimmungsgesetze, in: AöR, 79 (1953/54),S. 208–226, sowie das umfassende Rechtsgutachten von FritzOssenbühl, Die Zustimmung des Bundesrates beim Erlassvon Bundesrecht, in: AöR, 99 (1974), S. 369–436.18 Vgl. Heinz Laufer/Ursula Münch, Das föderative Systemder Bundesrepublik Deutschland, Opladen 1998, S. 189 ff.19 Vgl. hierzu Hans Pollmann, Repräsentation und Organ-schaft. Eine Untersuchung zur verfassungsrechtlichen Stel-lung des Bundesrates der Bundesrepublik Deutschland, Ber-lin 1969.20 Vgl. hierzu Rolf Seeliger (Hrsg.), Der Bundesrat alsBlockadeinstrument der Union. Kritische Anmerkungen zurObstruktionspolitik der CDU/CSU im Bundesrat, München1982, sowie Friedrich Karl Fromme, Gesetzgebung im Wi-derstreit. Wer beherrscht den Bundesrat? Die Kontroverseseit 1969, Bonn 19802.21 Vgl. Schlussbericht der Enquete-Kommission Verfas-sungsreform, Bundestagsdrucksache (BT-Drs.) 7/5924,S. 95 ff.22 Vgl. Bericht der Gemeinsamen Verfassungskommission,BT-Drs. 12/6000, S. 30 ff. Die Länder votierten allerdings so-gar für eine Verstärkung des Gewichts eines qualifiziertenEinspruchs des Bundesrates; vgl. ebd., S. 40.23 Vgl. hierzu Roland Lhotta, Der „verkorkste Bundes-staat“. Anmerkungen zur bundesstaatlichen Reformdis-

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  • Strohfeuer, das spätestens dann schnell wieder aus-getreten wird, wenn das institutionelle Eigeninte-resse der politischen Akteure in Bund und Län-dern obsiegt?24 Vor allem: Ist die Kritik amBundesrat wirklich berechtigt? Und wo lässt sichder „richtige“ Platz des Bundesrates im parlamen-tarischen Bundesstaat verorten?

    Zur institutionellen Logikbikameraler Systeme

    Das institutionelle System der Bundesrepublik mitseinen widerstreitenden Strukturprinzipien Partei-enwettbewerb und Konsensherstellung ist – zumin-dest in Krisenzeiten – dem Problemdruck scheinbarkaum gewachsen. Das dem Parteienwettbewerbinhärente Einklagen von Handlungsbedarf und derVorwurf des „Blockierens“ an die parteipolitischeKonkurrenz führt letztlich in einen Teufelskreis,wie ihn Dieter Grimm zutreffend beschrieben hat:„Wo dagegen Einigungszwänge herrschen, wird dasPublikum auf eine harte Geduldsprobe gestellt.Die Parteien selber haben es durch die ständigeBeschwörung von Handlungsbedarf in Erwartungvesetzt und können diesen dann wegen der hohenKonsensschwellen nicht schnell genug decken. InReaktion auf den wachsenden Unmut überbietensie einander an Blockadevorwürfen, die sichschließlich für keine Seite mehr rentieren, sondern,nur noch die Verstimmung im Publikum steigern.Diese schlägt dann nicht mehr bestimmten Parteienoder Politikern entgegen. Sie erfasst vielmehr ,diePolitik‘ insgesamt. Das gilt erst recht in Umbruch-zeiten wie der jetzigen, die bewährten Problem-lösungen den Boden entziehen und in der Bevölke-rung Zukunftsängste erzeugen. (. . .) Während anRezepten Mangel herrscht, wächst das Konflikt-potential. Zwingt dann das institutionelle Arrange-ment beide Seiten zur Verständigung, kommt ent-weder keine Einigung oder nur eine verwässerteLösung zustande. (. . .) Was geschieht, wirkt ange-sichts der Größe der Herausforderung zu klein und

    erfolgt meist so spät, dass der Eindruck des Immo-bilismus bestehen bleibt.“25 Eine Politik des„reformlosen Wandels“26 und der evolutivenModernisierung des Staates27 mag für „Normalzei-ten“ eine durchaus taugliche und akzeptable Stra-tegie sein. In Krisenzeiten steigen jedoch dieErwartungen, und der Problemdruck verhält sichin der Perzeption einer zunehmend kritischenÖffentlichkeit umgekehrt proportional zur Lö-sungsfähigkeit des politischen Systems und seinerInstitutionen.28 „Constitutional Engineering“29 undinnovative Institutionspolitiken30 sind dann dasGebot der Stunde, um den etwaigen Immobilismuszu kompensieren.

    Die Politikwissenschaft hat unter dem Eindruckeines solchen Immobilismus verschiedene Theo-rieansätze entwickelt, mit denen die begrenzteProblemlösungsfähigkeit des deutschen Föderalis-mus erklärt werden kann.31 Vergleichende Studienzum Regieren in Demokratien zeigen zudem, dassder „Preis des Föderalismus“32 in der Bundesrepu-blik vor allem hinsichtlich der Effektivität undEffizienz zu entrichten ist.33 Regieren in derBundesrepublik spielt sich in einem institutionel-len Kontext ab, der treffend mit dem Beg