Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013 1 Prof. Dr. iur. Dr. rer.pol. Dr. h.c. Christian Kirchner,...

Christian Kirchner, Bankenunion 12.3.2013

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Prof. Dr. iur. Dr. rer.pol. Dr. h.c. Christian Kirchner, LL.M. (Harvard)Humboldt-Universität zu Berlin

Europäische Bankenunion: Rechtliche und ökonomische Herausforderung

Vortrag im Rahmen der „Berliner EU-Gespräche“

der Bundesakademie für öffentliche Verwaltung

im Bundesministerium der Finanzen

am 12. März 2013


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1. Einführung (1)

■ Unter der Überschrift „Wie Jens Weidmann doch noch Bankenaufseher wurde“ schreibt die NZZ in ihrer Ausgabe vom 4. März dieses Jahres: „Als EZB-Ratsmitglied wird Weidmann bald nicht nur die Verantwortung für alle deutschen Banken übernehmen, sondern generell für alle Banken der Währungsunion.“

■ Das Argument ist so verblüffend wie einfach: Bei einer Bankenaufsicht unter dem Dach der Europäischen Zentralbank ist eine saubere Trennung von Geldpolitik und Aufsicht im bestehenden rechtlichen Rahmen nicht zu machen.


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1. Einführung (2)

■ Interessenkonflikt der EZB: nur ein Problem der geplanten Europäischen Bankenunion unter vielen

■ Der Plan zur Schaffung einer Europäischen Bankenunion ist – gelinde gesagt – umstritten.

■ Notwendigkeit eines klaren methodischen Instrumentariums

■ Ziel:

Vorlage eigener Vorschläge auf der Grundlage einer kritischen Analyse der rechtlichen und ökonomischen Probleme der geplanten Regelungen für eine Europäische Bankenunion


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1. Einführung (3)

■ Kernpunkte einer Europäischen Bankenunion● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus für Banken

(SSM – single supervisory mechanism) [unter dem Dach der EZB]

● Europäischer Restrukturierungs- und Sanierungsmechanismus für systemrelevante Banken● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen

■ Alternativen ● risikoangemessene Eigenmittelunterlegung von

Staatsanleihen und Obergrenzen für die Kreditvergabe an Staaten (Lautenschläger)


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2. Vorgehensweise

■ Problemstellung

■ Methodisches Instrumentarium

■ Ist-Analyse der Vorschläge für die Ausgestaltung der Europäischen Bankenunion

● Finanzmarkt- und Europeripheriekrise

● geplante Regelungen der Europäischen Bankenunion

▪ rechtliche Probleme

▪ ökonomische Probleme

■ eigene Überlegungen


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3. Problemstellung

■ Förderung der Integration der europäischen Finanzmärkte durch gemeinschaftliche Bankenaufsicht (einschließlich Restrukturierungs- und Sanierungskompetenz der Auf-sichtsbehörde) ohne die Förderung des moralischen Risikos von Staaten und Banken


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4. Methodisches Instrumentarium (1)

■ Ausgangspunkt: rechtliche Regelungen als zentrale Gestaltungselemente

■ Auslegung rechtlicher Regelungen: Gewährleistung der Widerspruchsfreiheit des Rechtssystems (Dogmatik)

■ rechtliche Regelungen als Anreiz- und Sanktionsinstrumente

■ Erforderlichkeit einer Wirkungsanalyse rechtlicher Regelungen

■ Rückgriff auf das Instrumentarium der Institutionenökonomik


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4. Methodisches Instrumentarium (2)

■ Methodisches Instrumentarium der Institutionenökonomik● Institutionen als sanktionsbewehrte formale oder informelle Regelungen● notwendige Annahmen: Ressourcenknappheit, methodologischer Individualismus, eigennutz- orientiertes Rationalverhalten● unvollständige Information, beschränkte Rationalität,

Opportunismus, Existenz von Transaktionskosten● moralisches Risiko (moral hazard) als Unterfall opportunistischen Verhaltens● Geltung der Annahmen für alle Akteure (einschließlich politischer Entscheidungsträger und Mitglieder der Bürokratie)


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5. Ist-Analyse (1)

■ Ausgangslage: Finanzmarktkrise

● Internationale Finanzmarktkrise: Gefährdung nationaler Bankensysteme

● Fehlen funktionsfähiger Bankenrestrukturierungs-regelungen

● Staaten unter Zugzwang: Staatshilfen zur Rettung der nationalen Finanzmärkte

● Beanspruchung der staatlichen Haushalte


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5. Ist-Analyse (2)

■ Ausgangslage: Europeripherie-Krise● Anreize zur extensiven Staatsverschuldung für Europeripherie-Staaten bei historisch niedrigen Zinsen und Fehlen glaubhafter Sanktionen im Falle der Staatsinsolvenz● Übermäßige Lasten aus staatlichen Hilfen für nationale Banken nicht generalisierbar (aber Irland und Spanien)● Fehlen eines Insolvenzregimes für souveräne Schuldner● Zerstörung der Glaubhaftigkeit der Nichtbeistandsklausel (Bailout-Verbot) in Art. 125 AEUV● Beistandsprogramme (EFSF, ESM, EZB-Staatsanleihenkäufe): Schonung der Gläubiger souveräner Schuldner


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5. Ist-Analyse (3)

■ Interdependenzen zwischen Finanzmarkt- und Euro-Peripheriekrise● Banken

▪ fehlende Eigenkapitalunterlegung von Staats- anleihen ▪ Anreize zum Erwerb von Staatsanleihen durch

falsche Staatenratings ▪ Erwartung von Beistandsmaßnahmen (bailout) ● Europeripherie-Staaten

▪ Staatshilfen für Bankenrettung (Irland, evtl. Spanien) ▪ Beistand für Staaten schützt Gläubiger der

Banken (Fall Zypern)


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5. Ist-Analyse (4)

■ These vom „Teufelskreis“

● Insolvenzrisiko systemischer Banken erhöht das Insolvenzrisiko von Europeripherie-Staaten

● Insolvenzrisiko von Europeripherie-Staaten erhöht das Bankeninsolvenzrisiko

■ versteckte Annahmen:

● kein funktionsfähiges Bankenrestrukturierungssystem

● kein funktionsfähiges Staatsschulden-restrukturierungssystem


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5. Ist-Analyse (5)

■ Moralisches Risiko (moral hazard) von Banken und Staaten● Banken: Eingehen hoher Risiken

▪ bei niedriger Eigenkapitalquote: Abwälzen von Verlusten auf Gläubiger

▪ bei staatlichen Hilfen zur Bankenrettung: Abwälzung von Verlusten auf die Steuerzahler (des eigenen Landes oder auf Steuerzahler anderer Länder)● Staaten: Eingehen hoher Staatsverschuldung

▪ bei Kauf von Staatsanleihen durch die EZB: Abwälzen von Verlusten auf die Steuerzahler der

Staaten, die eine Rekapitalisierung der EZB vorzunehmen haben▪ bei Zahlungen aus der EFSF und/oder dem ESM:

Abwälzen von Verlusten auf Steuerzahler der Länder, die die EFSF und den ESM finanzieren


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6. Analyse der EuropäischenBankenunion (1)

■ Rechtliche Regelungsprobleme (Ausgangspunkte)● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus ▪ Erforderlichkeit eines europäisch harmonisierten

Regelwerks (Single Rulebook) ▪ Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB

auf der Grundlage des Art. 127 Abs. 6 AEUV● Europäischer Restrukturierungs- und

Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungskompetenz ▪ Entscheidungskompetenz: Sanierung/Abwicklung

● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ▪ Inkompatibilität mit existierenden nationalen Sicherungssystemen


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■ Rechtliche Regelungsprobleme (Einzelfragen) (1)● Einheitliches Regelwerk der Finanzmarktaufsicht ▪ Single Rulebook: Regelungen der Finanzmarkt-

regulierung nur harmonisiert (Richtlinien!), nicht vereinheitlicht! → massives Problem der

Kollektiventscheidung (collective action problem) (CA-Problem)

● Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB auf der Grundlage des Art. 127 Abs. 6 AEUV

▪ Vorrang von Art. 127 Abs. 1 und 2 AEUV vor Abs. 6 ▪ Unabhängigkeit der EZB-Ratsmitglieder (Art. 130 AEUV) gefährdet (Kompetenz des Vermittlungs- ausschusses!)


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■ Rechtliche Regelungsprobleme (Einzelfragen) (2)● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungskompetenz: Übertragung von

Fiskalkompetenzen auf eine unabhängige, der Geldwertstabilität verpflichteten Einrichtung

unver- einbar mit dem Auftrag der EZB (Vorrang von Art.

127 Abs. 1 und 2 AEUV) ▪ Entscheidungskompetenz Sanierung/Abwicklung: Konflikt mit Eigeninteressen der EZB als Gläubigerin der betreffenden Banken


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■ Ökonomische Probleme (Ausgangspunkte)● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus ▪ Erforderlichkeit eines europäisch harmonisierten

Regelwerks (Single Rulebook) ▪ Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus ▪ Finanzierungsprobleme ▪ Entscheidungsprobleme: Sanierung/Abwicklung● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen ▪ Bildung eines europäischen Haftungsverbunds


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■ Ökonomische Probleme (Einzelprobleme) (1)● Einheitlicher Aufsichtsmechanismus ▪ Scheitern der Schaffung eines europäisch

harmonisierten Regelwerks (Single Rulebook) an den Rechtsetzungskosten (CA-Problem)

▪ Übertragung der Aufsichtskompetenz auf die EZB:

Gefährdung des Ziels der Geldwertstabilität als Folge des Interessenkonflikts der EZB


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■ Ökonomische Probleme (Einzelprobleme) (2)

● Europäischer Restrukturierungs- und Abwicklungsmechanismus

▪ Finanzierungsproblematik: massive Probleme des moralischen Risikos (moral hazard) bei Staaten,

deren Banken mit Hilfen des ESM gerettet werden

▪ Entscheidungsprobleme: Sanierung/Abwicklung; massives Problem des moralischen Risikos (moral hazard) bei den Entscheidern auf der Ebene der

EZB


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■ Ökonomische Probleme (Einzelprobleme) (3)

● Europäisches Sicherungssystem für Bankeinlagen

▪ Opportunismusgefahr (common pool)


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7. Eigene Überlegungen (1)

■ Einheitliche europäische Bankenaufsicht notwendig

● Auswirkungen einer nationalen Finanzmarktkrise auf Finanzmärkte anderer Staaten (externe Effekte)

● Eliminierung des nationalen Vorurteils (home bias)

nationaler Bankenaufsichtsbehörden

■ Ansiedlung der europäischen Bankenaufsicht bei der EZB aus rechtlichen und ökonomischen Gründen abzulehnen

■ Erforderlich:

● einheitliche europäische Regelungen für Bankenrestrukturierungen mit Beteiligung verschiedener

Gruppen von Gläubigern


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7. Eigene Überlegungen (2)

■ Erforderliche Regelungen für das Durchbrechen des ‚Teufelskreises‘● einheitliche europäische Regelungen für Bankenrestrukturierungen mit Beteiligung verschiedener Gruppen von Gläubigern● nationale fiskalische Verantwortung [zur Vermeidung

des Problems des moralischen Risikos (moral hazard)]● risikoangemessene Eigenmittelunterlegung von Staatsanleihen und Obergrenzen für die Kreditvergabe an Staaten (Lautenschläger)● Regelungen für Restrukturierung von Schulden souveräner Schuldner (Pariser Club, Londoner Club)


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8. Ausblick

■ Pfadabhängigkeit beim Voranschreiten zur Europäischen Bankenunion

● einheitliche Aufsicht

● einheitliche Restrukturierungsregelungen für Banken

■ Punkte für Neuverhandlungen

● keine Bankenaufsicht bei der EZB

● keine Hilfen auf ESM oder europäischen Fonds für Bankenrestrukturierung

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