Der zumutbare Schulweg - Fussverkehr Schweiz · Der Schulweg ist ein wichtiges Stück Lebensweg und...

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Faktenblatt 04 / 2018 Der zumutbare Schulweg Das Recht auf Bildung beginnt an der Haustüre www.fussverkehr.ch

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Faktenblatt 04 / 2018

Der zumutbare Schulweg

Das Recht auf Bildung beginnt an der Haustüre

www.fussverkehr.ch

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Impressum

Titel Der zumutbare Schulweg – Das Recht auf Bildung beginnt an der Haustüre

Faktenblatt 04 / 2018 revidierte Fassung (Erstpublikation 06/2014)

Autoren Thomas Schweizer / Pascal Regli

Titelbild Christine Bärlocher

Herausgeber Fussverkehr Schweiz

Klosbachstrasse 48

8032 Zürich

Tel. +41 43 488 40 30

[email protected] / www.fussverkehr.ch

Mit Unterstützung des Bundesamtes für Strassen ASTRA

Bereich Langsamverkehr

Bezug Fussverkehr Schweiz, www.fussverkehr.ch

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Positionspapier 2018/061

Der zumutbare Schulweg

Das Recht auf Bildung beginnt an der Haustüre Mit dem obligatorischen und unentgeltlichen Grundschulunterricht wird auch der An-

spruch an einen zumutbaren Schulweg festgesetzt. Der Schulweg liegt somit im Auf-

gabenbereich der öffentlichen Hand.

1. Einleitung

Der Schulweg ist ein wichtiges Stück Lebensweg und für die Persönlichkeitsentwicklung der

Kinder von grosser Bedeutung. Grundsätzlich soll der Schulweg von den Kindern selbständig

zurückgelegt werden können. Kinder lernen auf dem Schulweg ihre Umwelt kennen, sie spie-

len, knüpfen Kontakte und tragen ihre sozialen Konflikte ohne die Beteiligung von Erwachse-

nen aus (zum Wert des Schulwegs siehe «Sicher ankommen – Kinder auf dem Schulweg2.

Was für den Weg zur Schule gilt, muss auch für die Wege zwischen den einzelnen Schul-

standorten (Schulhaus, Turnhalle, Werkraum, Schwimmbad etc.) im Rahmen des schulischen

Angebotes gelten.

2. Gesetzliche Grundlage3

Gemäss Bundesverfassung4 ist der Grundschulunterricht obligatorisch und unentgeltlich. Dar-

aus ergibt sich, dass Kinder nicht nur Anspruch auf den Unterricht haben, sondern auch, dass

der Schulweg für sie keine unzumutbare Erschwerung des Schulbesuchs bedeutet. Ist der

1 Revidierte Fassung auf der Basis des Faktenblattes 2014/06 2 Sicher ankommen – Kinder auf dem Schulweg, Informationen und Tipps, Fussverkehr Schweiz, 2016.

www.schulweg.ch 3 Die Ausführungen basieren unter anderem auf dem Artikel «Der verfassungsmässige Anspruch auf einen zumut-

baren Schulweg» von Sándor Horváth. Er wurde veröffentlich im Schweizerischen Zentralblatt für Staats- und Ver-waltungsrecht ZBl 12/2007 und wird seither regelmässig von der Rechtsprechung zitiert.

4 Vgl. Art 19 und 62 der Bundesverfassung

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Schulweg für die Kinder zu weit, zu mühsam oder mit unzumutbaren Gefahren verbunden,

haben die Kantone und Gemeinden Abhilfe zu schaffen. In verschiedenen Kantonen wird die-

ser Anspruch mit Gesetzen, Merkblättern oder Reglementen konkretisiert. Die Aussage von

Schulbehörden, wonach der Schulweg alleinige Sache der Eltern sei, ist somit falsch. Diese

sind nur dann verantwortlich, wenn der Schulweg objektiv zumutbar ist.

3. Der Begriff der Zumutbarkeit

Die Zumutbarkeit ist ein Begriff aus der Rechtsprechung. Damit werden die minimalen Voraus-

setzungen für einen Schulweg definiert. Es gibt keine allgemeingültigen Regeln. Die Recht-

sprechung behandelt immer Einzelfälle, das heisst konkrete Situationen und konkrete Schüler

und Schülerinnen. Massgebend für die Beurteilung sind

• die Person des Schülers beziehungsweise der Schülerin,

• die Art des Schulwegs und

• die Gefährlichkeit des Schulwegs.

Bei jedem dieser Punkte sind diverse Aspekte zu beurteilen.

3.1 Person des Schülers, der Schülerin

Im Zentrum der Beurteilung steht das Alter des Kindes. In der Einzelfallbetrachtung sind dar-

über hinaus aber auch individuelle Aspekte von Bedeutung. So sind zum Beispiel die psychi-

schen und intellektuellen Fähigkeiten eines Kindes massgebend für die Beurteilung, ob der

Schulweg im konkreten Fall zumutbar ist oder nicht.

3.2 Art des Schulwegs

Wichtig für die Beurteilung der Art des Schulwegs sind die Länge, der Höhenunterschied und

die Beschaffenheit. Erschwernisse wie starke Steigungen, verlassene Abschnitte, Wälder oder

unattraktive Verbindungen sind zusätzlich zu berücksichtigen.

Schulwege sollten nicht zu lang sein. Wege bis 30 Minuten, die viermal pro Tag zurückzu-

legen sind, gelten grundsätzlich als zumutbar. Die Aufenthaltszeit zu Hause über Mittag soll

dabei mindestens 45 Minuten betragen.

Die sich daraus ergebende Distanz ist abhängig von der Gehgeschwindigkeit und damit wie-

derum von der Person des Schülers. 1,5 Kilometer lange Schulwege gelten in der Regel als

zumutbar. Für Kindergartenkinder sollten sie kürzer sein.

Beträgt die Mittagspause zu Hause weniger als 30 Minuten, muss dies nicht hingenommen

werden. In diesen Fällen müssen die kommunalen Schulbehörden für einen Schultransport

oder eine Mittagsverpflegung und -betreuung sorgen. Diese darf wegen des Unentgeltlich-

keitsprinzips des Grundschulunterrichts nicht teurer sein als eine zu Hause eingenommene

Mahlzeit. Das Bundesgericht hat festgehalten, dass der diesbezügliche Beitrag der Eltern von

6- bis 13-jährigen Kindern nicht höher sein darf als 5 Franken.5

5 Urteil des BGer 2C_433/2011 vom 1. Juni 2012. Diese und alle folgenden Zitate stammen aus «Der verfassungs-

mässige Anspruch auf einen zumutbaren Schulweg» von Sándor Horváth, vgl. Fussnote 3

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Die folgenden Tabellen geben Hinweise auf die Zumutbarkeit bezüglich Distanz6.

Abbildung 1: Zumutbare Distanz zu Fuss

Die Abbildung 1 zeigt die zumutbaren Distanzen je nach Alterskategorie. Höhenunterschiede

können in Distanzen umgerechnet werden, wobei pro 100m Höhenunterschied einem Kilome-

ter entsprechen.

Abbildung 2: Zumutbarkeit Benützung des öffentlichen Verkehrs

Kinder von 4 bis 5 Jahre alt sind nicht in der Lage den öffentlichen Verkehr ohne Begleitung

zu benutzen. Mit 6 bis 8 Jahren ist es zumutbar, solange die Kinder nicht lange warten und

nicht umsteigen müssen. (ausführlichere Grundlagen siehe bfu, Fachdokumentation 2.262

Schulweg zu Fuss, 2016)

3.3 Gefährlichkeit des Schulwegs

Für die Gefährlichkeit des Schulwegs stehen die Verkehrsgefahren im Vordergrund. Gegebe-

nenfalls sind auch Naturgefahren zu berücksichtigen.

Folgende Aspekte sind für die Einschätzung der Gefahren im Strassenverkehr wichtig:

• Vorhandensein und Ausgestaltung von Trottoirs und Fusswegen

• Verkehrsaufkommen und Anteil Schwerverkehr

• signalisierte beziehungsweise gefahrene Geschwindigkeit

• Art und Anzahl der Querungen (Vorhandensein von Fussgängerstreifen, Mittelinsel,

Lichtsignalanlage)

• Komplexität von Verkehrsknoten und -situationen

• Engstellen, Beleuchtungssituationen, Sichtbeziehungen und Übersichtlichkeit (auf Au-

genhöhe der Kinder) usw.

• Baustellen, temporäre Hindernisse

6 Quelle; Bfu Fachdokumentation 2.262 Schulweg zu Fuss, 2016. Sie basiert auf der SVI-Studie, Sichere Schulwege,

Gefahrenanalyse und Massnahmenplanung, Februar 2016, SVI 2004/049, Nr. 1555

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Das Überqueren von schwach befahrenen Strassen auf Fussgängerstreifen wird meist auch

Kindergartenkindern zugemutet. Der Umgang mit kleineren Gefahren ist auch Teil der Ver-

kehrsbildung. Das Queren von stark befahrenen Strassen gilt in der Regel als unzumutbar.

Ab welchen Verkehrsfrequenzen eine Fussgängerquerung oder das Gehen entlang einer

Strasse als gefährlich beziehungsweise unzumutbar eingestuft werden muss, darüber liegen

die Einschätzungen von Eltern, der Fachleute und die Urteile der Rechtsprechung relativ weit

auseinander. Es gibt keine allgemein verbindlichen Grundlagen, auf die abgestützt werden

könnte. Die Gerichte muten den Kindern deutlich mehr zu und erachten Schulwege noch als

zumutbar, die Fachleute als unzumutbar einstufen. Im Anhang wird dieser Aspekt mit Beispie-

len weiter ausgeführt.

Die folgenden Tabellen geben Hinweise auf die Zumutbarkeit bezüglich Gefährlichkeit entlang

der Fahrbahn beziehungsweise quer zur Fahrbahn7.

Abbildung 3: Zumutbare Distanz und Verkehrsbelastung und Verkehrsregime (Fussverkehr längs)

Entlang von wenig belasteten Strassen mit einem tiefen Geschwindigkeitsregime sind separa-

te, ununterbrochene Flächen für den Fussverkehr nicht zwingend. Punktuelle Sicherungs-

massnahmen sind aber auch bereits bei tiefen Geschwindigkeitsregimen und geringen Ver-

kehrsmengen prüfenswert. Neben der Verkehrsmenge und dem Geschwindigkeitsregime sind

für die Beurteilung auch der Schwerverkehrsanteil und die Sichtbeziehungen Faktoren, die in

die Beurteilung einbezogen werden sollen. Auf Ausserortsstrecken sind Mischverkehrsflächen

grundsätzlich nicht geeignet.

7 BFU Fachdokumentation 2.262 Schulweg zu Fuss, 2016. Sie basiert auf der SVI-Studie, Sichere Schulwege, Ge-

fahrenanalyse und Massnahmenplanung, Februar 2016, SVI 2004/049, Nr. 1555

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Abbildung 4: Zumutbare Distanz und Verkehrsbelastung und Verkehrsregime (Fussverkehr quer)

Analog dem Kriterium «Fussverkehr längs» sind für die Beurteilung der Querungen die Ver-

kehrsmenge und das Geschwindigkeitsregime wichtig. Für Querungen entscheidend sind zu-

dem die Sichtbeziehungen. Das Massnahmenspektrum der Sicherheitsmassnahmen ist sehr

gross. Auch hier gilt es, situativ die beste Lösung zu bestimmen. (ausführlichere Grundlagen

siehe bfu, Fachdokumentation 2.262 Schulweg zu Fuss, 2016)

4. Aufgabe der Schulbehörden

Die öffentliche Hand hat die Pflicht, die Zumutbarkeit der Schulwege zu gewährleisten. Im

Fuss- und Wanderweggesetz (FWG)8 ist festgehalten, dass im Siedlungsgebiet Fusswegnetze

bezeichnet, angelegt und erhalten werden müssen. Sie verbinden insbesondere auch Schulen

und Kindergärten mit den Wohngebieten. Die Wege müssen frei und möglichst gefahrlos be-

gangen werden können.

Um die Sicherheit der Kinder auf dem Schulweg zu gewährleisten, sind in erster Linie Mass-

nahmen zu wählen, welche die Verkehrssicherheit langfristig und zu allen Tageszeiten erhö-

hen. Bauliche Massnahmen sind dazu in der Regel am geeignetsten. Die Schulbehörden

kommen ihrer Pflicht am besten nach, wenn sie solche Massnahmen an die Hand nehmen

oder darauf hinwirken, dass diese Massnahmen ergriffen werden.

Organisatorische Massnahmen wie Pedibus oder Lotsendienste sind nur als temporäre Mass-

nahme sinnvoll (vgl. Faktenblatt von Fussverkehr Schweiz, 2011/07, «Sichere Schulwege:

Pedibus ist nur zweitbeste Lösung»).

Schultransporte sind nur vorzusehen, wenn der Weg aufgrund der Distanzen nicht mehr zu-

mutbar ist. Grundsätzlich soll sichergestellt werden, dass Kinder den Schulweg sicher bewälti-

gen können, die Jüngeren zu Fuss, grössere Kinder allenfalls auch mit dem Fahrrad.

Die Schulbehörden setzen sich idealerweise dafür ein, dass die Verkehrssicherheit in der

Gemeinde systematisch analysiert und verbessert wird. Sie werden dabei selbständig aktiv

8 704 Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege (FWG) vom 4. Oktober 1985 (Stand am 1. April 1996)

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und thematisieren die Schulwegsicherheit, nehmen Kontakt auf mit den für den Bau und Un-

terhalt von Kantons- und Gemeindestrassen zuständigen Stellen. Sie erarbeiten zusammen

mit Planungsfachleuten Verbesserungsmöglichkeiten und geben Empfehlungen bezüglich

Wegwahl und Verkehrsmittelwahl zuhanden der Eltern ab.

Bei der Zuteilung der Schülerinnen und Schüler, bei der Wahl der Schulstandorte und bei der

Zusammenlegung von Schulen sollte die Zumutbarkeit der Schulwege für die Kinder bezie-

hungsweise die daraus erwachsenden Probleme und Kosten thematisiert und als Entschei-

dungsgrundlage mitberücksichtigt werden.

5. Aufgabe der Eltern

Ist der Schulweg als zumutbar eingestuft, so liegen die weiteren Aufgaben in Bezug auf den

Schulweg im Verantwortungsbereich der Eltern. Sie berücksichtigen die Empfehlungen der

Schulbehörden und entscheiden, ob der Schulweg zu Fuss, mit dem Bus oder mit dem Velo

zurückgelegt werden soll.

6. Interventionsmöglichkeiten

Wenn die Einschätzung der Zumutbarkeit beziehungsweise die Sicherheitsvorstellungen der

Eltern und der Behörden auseinanderklaffen, ist es meist sinnvoll, das Gespräch mit der

Schulleitung, einem Mitglied der Schulpflege oder einem Vertreter der Gemeinde zu suchen.

Unternehmen die Behörden nichts, obwohl der Schulweg unzumutbar erscheint, kann ent-

weder rechtlich oder politisch eine Lösung eingefordert werden.

Die Eltern sind für ihr Kind beschwerdeberechtigt und können den Anspruch auf einen zumut-

baren Schulweg rechtlich einfordern. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass der

Rechtsweg meist lang ist und nicht alle gewünschten Massnahmen beantragt werden können.

Vor Beschwerdeinstanzen geht es in erster Linie um Transportdienste oder Transportkosten-

ersatz. Obschon bauliche Massnahmen oft sinnvoller und nachhaltiger wären, können diese in

der Regel juristisch nur schwer eingefordert werden.

Um bauliche Verbesserungen zu erreichen, ist der politische Weg meist erfolgversprechender.

Mit Anfragen, Medienarbeit, Briefen, Petitionen an die zuständigen Behörden kann Schulweg-

sicherheit als politisches Thema lanciert werden. Weitere Mittel können Initiativen oder politi-

schen Vorstösse in Parlamenten sein. Die Anträge sind so zu formulieren, dass sie umsetzbar

und politisch mehrheitsfähig sind.

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Anhang:

Zusätzliche Hinweise und Erkenntnisse aus Rechtsfällen

Die öffentliche Hand ist grundsätzlich verpflichtet, Massnahmen zu ergreifen, um die Zumutbarkeit

des Schulweges zu gewährleisten. Die Frage der Zumutbarkeit wird von den Beschwerdeinstanzen

insbesondere bezüglich der Notwendigkeit von Schultransportdiensten diskutiert. Aber auch die

Reduktion der Gefährlichkeit durch verkehrsplanerische oder organisatorische Massnahmen (zum

Beispiel Lotsendienste) wird in den Beschwerdeentscheiden angesprochen. Die kommunalen

Schulbehörden müssen die Zumutbarkeit des Schulwegs

sicherstellen, sind jedoch bezüglich der Massnahmen frei.

Die Beschwerdeinstanzen beurteilen immer konkrete Einzelfälle. Insofern ist es nicht möglich, aus

der Praxis der Behörden und Gerichte allgemeingültige Hinweise für die Zumutbarkeit herauszufil-

tern. Zwischen den verschiedenen kantonalen Beschwerdeinstanzen und auch dem Bundesgericht

bestehen zudem erhebliche Differenzen in der Beurteilung. Das Bundesgericht mutete den Schü-

lern in der Vergangenheit oft mehr zu als die kantonalen Beschwerdeinstanzen. In jüngerer Zeit ist

jedoch eine Trendwende erkennbar. Obere kantonale Gerichte (Verwaltungsgericht beziehungs-

weise Kantonsgericht) und das Bundesgericht kassieren vorinstanzliche Entscheide häufiger.

Würde auf die Meinung der Fachleute abgestützt (Verkehrspsychologen, Schulpsychologen, Sozi-

alwissenschaftler usw.), die sich mit den Fähigkeiten und Entwicklungsstufen der Kinder befassen,

so müssten eine Vielzahl der real existierenden Schul- und Kindergartenwege als unzumutbar qua-

lifiziert werden, weil sie entweder zu gefährlich, zu lang oder anderweitig als unzumutbar beurteilt

werden. So erachten Fachleute Schulwege von über 500 Metern und die Überquerung von Stras-

sen (trotz vorhandener Lichtsignalanlage) für Vier- bis Fünfjährige generell als unzumutbar. Die

geplante Einführung der Basisstufe stellt die zuständigen Schulbehörden in Bezug auf die Schul-

wegplanung vor neue Herausforderungen, sind sie doch verpflichtet, bei Unzumutbarkeit Mass-

nahmen zu ergreifen. Diese können (raum-)planerischer, verkehrstechnischer oder organisatori-

scher Art sein.

Die Massnahmen dürfen die Eltern nichts kosten. Sofern nur einzelne Kinder betroffen sind und

deswegen aus Verhältnismässigkeitsüberlegungen keine kollektiven Massnahmen getroffen wer-

den, müssen die Eltern für die Begleitung ihrer Kinder zur Schule von den zuständigen Behörden

entschädigt werden, sofern ihnen die Begleitung beziehungsweise ein Transportdienst überhaupt

zugemutet werden kann und dieser faktisch und rechtlich möglich ist. Ansonsten sind andere Mas-

snahmen erforderlich – allenfalls auch Taxidienste für einzelne Kinder.

Oft stehen anstelle von Schulbussen öffentliche Transportmittel zur Verfügung. Diese können je-

doch von Kindern im Basisstufenalter nicht selbständig benutzt werden. Bei Benützung öffentlicher

Transportmittel sind zusätzlich ein Begleitdienst durch die Schulbehörden zu organisieren (vgl.

BVR 2013/1 und Entscheid des regionalen Schulinspektorates des Kantons Bern vom 24. Mai

2013).

Bezüglich Verkehrsgefahren liegen zur Zumutbarkeit folgende Gerichtsentscheide vor:

Kindergarten

• Die Überquerung einer stark befahrenen Strasse kann Kindergartenkinder nicht zugemu-

tet werden, und zwar auch dann nicht, wenn ein Fussgängerstreifen mit Mittelinsel vor-

handen ist.9

• Einem Kindergartenschüler ist das Überqueren einer Kantonsstrasse, die täglich von

9900 Fahrzeugen befahren wird, auf einem nicht idealen (unübersichtlichen) Fussgän-

9 Entscheid des Bildungs- und Kulturdepartements des Kantons Luzern vom 23. Januar 2012.

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gerstreifen nicht zumutbar.10

• Die Überquerung einer täglich von mehr als 10 000 Fahrzeugen befahrenen Kantons-

strasse ist trotz Ampelanlage einem Kind im Kindergartenalter nicht zuzumuten.11

• Die Überquerung einer durch Lichtsignale gesicherten Strasse ist nach Meinung des Er-

ziehungsdepartements auch von Kindern im Kindergartenalter zu bewältigen.12

• Ein Schulweg von 1,2 Kilometern entlang einer Kantonsstrasse, weitgehend ohne Trot-

toir, mit geringem Verkehrsaufkommen, aber regelmässigem Schwerverkehr, kann Kin-

dern im Kindergartenalter ohne Begleitung nicht zugemutet werden.13

Primarschule

• Einem siebenjährigen Kind kann die Überquerung einer stark frequentierten Kantons-

strasse ohne Fussgängerstreifen und Ampel nicht zugemutet werden.14

• Ein Schulweg auf einer Strasse ohne Fussweg, welche mit 80 km/h befahren werden

kann und von 10 bis 15 Fahrzeugen pro Stunde frequentiert wird (in Stosszeiten 30 Fahr-

zeuge), muss für Kindergartenschüler und Kinder der ersten und zweiten Klasse als zu

gefährlich und unangemessen bezeichnet werden.15

• Neun- bis zehnjährige Viertklässer sind in der Lage, eine stark frequentierte, übersichtli-

che und mit Verkehrsampeln gesicherte Strasse zu überqueren.16

• Ein Schulweg entlang einer Kantonsstrasse ohne Trottoir, Radweg oder Radstreifen kann

zehnjährigen Schulkindern nicht zugemutet werden.17

• Ein Schulweg entlang einer zum Teil engen, kurvenreichen und stellenweise unübersicht-

lichen Strasse ohne Trottoir, die schwach, aber eher schnell befahren wird, ist – unab-

hängig vom Alter der Kinder – nicht zumutbar18 und kann von den Kindern auch nicht mit

Fahrrädern oder Motorfahrrädern befahren werden.19

• Ein 1,7 Kilometer langer Schulweg, der in 30 Minuten bewältigt werden kann, ist für alle

Primarschüler zumutbar. Ein urbanes Umfeld, das ein mehrmaliges Überqueren der

Strasse bedinge, wobei die schwierigeren Übergänge alle mit Ampelanlagen gesichert

seien, könne vom Gefahrenpotenzial her nicht als unzumutbar betrachtet werden.

Oberstufe

• Ein Schulweg von 2,8 Kilometern, der teilweise mit dem Fahrrad zurückgelegt werden

kann, und eine anschliessende Bahnfahrt von rund acht Minuten, was zu einer Gesamt-

schulwegdauer von rund 50 Minuten führt, ist für eine 13-jährige Oberstufenschülerin zu-

mutbar.20

10 Entscheid des Erziehungs- und Kulturdepartements Luzern vom 11. August 1998, E. 3. 11 Erziehungsrat Aargau, 21.1.1994, zit. nach Plotke, S. 230. 12 Erziehungsdepartement Basel, 30.7.1998, zit. nach Plotke, S. 229. 13 Erziehungsdepartement Graubünden, 29.1.1997, zit. nach Plotke, S. 230. 14 PVG 2002, Nr. 1, S. 15 ff. (17), E. 2b. 15 Entscheid der Schulrekurskommission des Kantons Zürich vom 21. Januar 2002, S. 6, E. 7. 16 Erziehungsrat Zürich, 4.11.1997, zit. nach Plotke, S. 230. 17 Entscheid des Erziehungs- und Kulturdepartements Luzern vom 29. September 2000, E. 6c. 18 Entscheid des Erziehungs- und Kulturdepartements Luzern vom 29. September 2000, E. 6c 19 Entscheid des Erziehungs- und Kulturdepartements Luzern vom 11. November 1997, E. 8c. 20 Urteil des BGer 2P.101/2005 vom 25. Juli 2005, E. 5.2.