Die Schweizer Gemeinden – Herausforderungen und Reformen Prof. Andreas Ladner FHS St. Gallen 6./7....

Die Schweizer Gemeinden – Herausforderungen und ReformenProf. Andreas Ladner

FHS St. Gallen6./7. November 2014

| ©IDHEAP – [email protected] | | 26/04/23 |

Ein Land ...


und 2408 Gemeinden (Stand: 1.1.2013)

Fahnenturm: Expo Lausanne 1964


Mit welchen Problemen sehen sich die Gemeinden heute konfrontiert?

Und wie sollen diese Probleme bewältigt werden?


Inhaltsverzeichnis

1. Herausforderungen2. Reformen


Die Gemeinden unter Druck

Aufgaben sind vielfältiger und komplexer geworden Finanzielle Situation hat sich in den 1990er Jahren in einzelnen

Gemeinden verschlechtert, allerdings geht es in jüngster Zeit vielen Gemeinden wieder deutlich besser

Es wird immer schwieriger, geeignete Kandidatinnen und Kandidaten zu finden

Städte und kleinere Gemeinden haben unterschiedliche Probleme, müssen aber alle den „Service public“ erbringen

Bedeutung Gemeindegrenzen hat in Gesellschaft abgenommen


Nettoverschuldung

Nettoverschuldung seit 2001 seit 2005 2005 2009stark zugenommen 4.1 4.5zugenommen 25.6 22.3gleich geblieben 22.5 20.2abgenommen 39 41stark abgenommen 8.8 12.1 N= 2096 1365


Steuerfuss

Steuerfuss

1994 1998 2005 2009

gestiegen 32.2 19.2 14.4 13.7

gleichgeblieben 36.8 63.5 45.3 53.8

gesunken 31 17.3 40.3 46.2

N= 2019 2438 2161 1408


Top Ten Leistungsgrenzen


Leistungsgrenzenindex


0

5

10

15

20

25

30

1990

1991

1992

1993

1994

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

Jahr

Ver

schu

ldun

gsqu

ote

BundKantoneGemeinden

Verschuldungsquote der staatlichen Ebenen


Schwierigkeiten genügend Kandidaten für Exekutivämter zu finden

Gemeindegrösse

2005 in Prozent 1998 in Prozent 1994 in Prozent N

-100 60.4 58.3 60.4 48 101-250 64.3 59.4 61.5 143 251-500 67.5 66.5 59.0 212 501-1000 67.7 68.8 69.2 266 1001-2000 70.2 66.0 67.2 262 2001-5000 69.5 69.9 74.9 279 5001-10000 64.3 73.5 66.3 98 10001-25000 48.0 58.0 54.0 50 25001- 25.0 33.3 58.3 12 66.6 66.4 66.4 1370


Grosser Bedarf an politischem Personal

(ca.) 2500 Gemeinden

15‘000 Exekutivsitze + 17‘500 Legislativsitze + viele Kommissionsmitglieder

= Total 140‘000 Personen


Anzahl Amtsinhaber und Anteil Amtsinhaber, nach Gemeindegrösse (1998)

durchschnittliche Anzahl Personen mit einem politischen Amt

durchschnittlicher Prozentanteil Amtsinhaber an der Einwohner-schaft

-249 16 12,5 186250-499 25 6,8 196500-999 34 4,8 2691000-1999 44 3,2 3082000-4999 69 2,3 2965000-9999 97 1,5 10610000-19999 119 0,9 5620000- 105 0,3 15

Alle Gemeinden 48 4,7 1432

Gemeindegrösse antwortende Gemeinden (N)


Inhaltsverzeichnis

1. Herausforderungen2. Reformen


Reaktionen

Riesiges, positives Medienecho …

… aber auch eine kritische Reaktion (NZZ) – Reformitis!


Verschiedene Reformbereiche

NPM PP- Partnership, Outsourcing

IKZ, Fusionen

Aufgaben-teilung

Finanz- und Lastenaus-gleich


Seither:

Das Umfeld hat sich gewandelt.

Die Reformbereitschaft hat eher zugenommen.

Die Schwerpunkte werden aber etwas anders gesetzt.


Reformbereich „Aufgabenteilung“

Schlüssel zu den Gemeindereformen

Subsidiarität, Gemeindeautonomie

Fiskalische Äquivalenz


Aufgabenteilung am Beispiel des Kantons Bern:

Verschiebung wichtiger Aufgaben (Fürsorge, Schule, Gesundheitswesen) zum Kanton.

Verschiebung von finanziellen Ressourcen (Steuerzehntel) zum Kanton.


Wie berechnet man die Lasten?

Wie berechnet man generell den Anspruch?


Reformbereich „NPM“: Gemeindeprojekte (1998)

Ein Drittel der Gemeinden befasste sich mit dem NPM Gedankengut.

Ein Viertel der Gemeinden hatte bereits erste Schritte unternommen.

Woher kommt NPM und was ist genau damit gemeint?


Verwaltungs(un)kultur!

Rigides, anonym-autoritäres, innovationsfeindliches Klima

Opportunismus (und Schlaumeiertum)

Absicherungsmentalität

Misserfolgsverhinderer statt Erfolgssucher

Anspruchsmentalität

Materielle Kompensation für Frustration


Hauptmerkmale nach Buschor: Kunden- und Bürgerinnenorientierung Kostensenkungs- und Effizienzdruck Wirkungs- statt Inputsteuerung Leistungsaufträge, Wettbewerb über interne Märkte,

Auswärtsvergabe und Privatisierung Trennung von strategischen und operativen Kompetenzen Trennung der Funktionen des Leistungsträgers und des

Leistungsfinanzierers Schaffung konzernähnlicher Verwaltungsstrukturen Umfassende Wirkungs- und Ordnungsmässigkeitsprüfung Nichtmonetäre Leistungsanreize und Leistungslohn


Produkte als Grundlagen: Was ist ein Produkt?

Ein Produkt wird durch eine Verwaltungseinheit erstellt, verfeinert oder vermittelt.

Ein Produkt deckt die Bedürfnisse und den Bedarf von identifizierbaren KundInnen.

Ein Produkt wird an andere Verwaltungen, an BürgerInnen oder an Organisationen abgegeben.

Für ein Produkt lässt sich ein Preis berechnen; es dient in der betrieblichen Kostenrechnung als Kostenträger.


Produkte als Grundlagen: Wozu dient eine Produktedefinition?

Sie fördert die Effizienz- und Kostenüberlegungen.

Sie stärkt die Orientierung an den Bedürfnissen der KundInnen.

Sie zwingt dazu, nach Möglichkeiten der Leistungs-, Wirkungs- und Nutzenmessung zu suchen.

Sie erhöht die Transparenz und Nachvollziehbarkeit politischer Entscheidungsprozesse.


Bilanz NPM 2005

Nein: 91 %; definitiv eingeführt: 5 %; teilweise eingeführt: 3 %, gestoppt 2 %

Allerdings: Man findet viele Elemente des New Public Managements, aber nur wenig Gemeinden arbeiten mit Produktdefinitionen und Globalbudgets.


NPM without NPM (2009)


NPM

-2.0

-1.5

-1.0

-0.5

0.0

0.5

1.0

1.5

2.0

Bes

sere

Bür

gern

ähe

Höh

ere

Par

tizip

atio

n

Stä

rkun

g D

emok

ratie

Kos

tens

enku

ngen

Sch

nelle

reE

ntsc

heid

ungs

weg

e

Gem

eind

eent

wic

klun

g

Qua

ntita

tiv m

ehr

Die

nstle

istu

ngen

Qua

litat

iv b

esse

reD

iens

tleis

tung

en

Red

uktio

n de

rD

iens

tleis

tung

en

Ziele Auswirkungen

Ziele und Auswirkungen im Vergleich


Fazit NPM

Der Erfolg von NPM nicht an den hohen Ansprüchen messen. Diese waren notwendig, um das Ganze in Gang zu setzen.

Die konkrete Umsetzung unterscheidet sich von der reinen Lehre

Ein Kulturwandel hat bereits stattgefunden. NPM hat viel bewirkt und wegweisende Impulse gebracht.

Inkrementelle Veränderung, keine Revolution.


Ziele und Auswirkungen


Wer plant und steuert?

Die traditionelle Vorstellung (Volk -> Parlament -> Exekutive -> Verwaltung) stimmt nur in Ausnahmen.

In der Regel geht die Planung von Exekutive und Verwaltung aus.


Reformgrundsätze (NSB):

Handlungsweise der Politik und der Verwaltung beruht auf den Grundlagen von Demokratie und Rechtsstaat

Die Politik ist in der Lage, gesellschaftliche Entwicklungen in der Stadt Bern aktiv zu gestalten

Ein modernes Staatsverständnis stellt Gewaltenteilung, Kooperation und Vertrauen zwischen den beteiligten Akteurinnen und Akteuren in den Vordergrund


Steuerung auf den verschiedenen Ebenen

Visionen

Leitbilder

Raum- und Versorgungspläne

Steuer- und Verschuldungspläne

Jahreskontrakte

Produktegruppenbudgets

Legislaturplan

Integrierter Aufgaben- und Finanzplan


Legislaturplan

Formulierung der politischen Absichtserklärungen Setzen von politischen Schwerpunkten in ausgewählten

Aufgabenbereichen

Formulierung der politischen Ziele in Form von Wirkungszielen

Konkretisierung der Massnahmen für die jeweiligen Produktegruppen

Tabellarische Übersicht über die finanziellen Konsequenzen Gesetzgebungsfahrplan

Brühlmeier et al. 2001: 115 f.


Integrierter Aufgaben- und Finanzplan Prognostizierte, noch nicht korrigierte Ist-Entwicklung der Aufgaben

Gewünschte, korrigierte Soll-Entwicklung der Aufgaben

Prognostizierte Ist-Entwicklung der Finanzen

Gewünschte, korrigierte Soll-Entwicklung der Finanzen

Notwendige Massnahmen zum Erreichen der Soll-Entwicklung

Substanzwert des Finanz- und Verwaltungsvermögens

Höhe der Steuersätze und daraus resultierende Verschuldung

Problemfelder und Handlungsspielräume

Brühlmeier et al. 2001: 117


Knacknüsse

1. Die Parlamente lassen sich nicht ausschliesslich auf die Wirkungsebene respektive auf normative Entscheidungen zurück binden.

2. Die Parlamente lassen sich nicht längerfristig binden.


Verhältnis Regierung - Parlament

Die Regierung trägt die Hauptverantwortung für die politische Planung.

Das Parlament muss/kann einen Legislaturplan nicht bewilligen, es genügt wenn es davon Kenntnis nimmt

Das Parlament braucht aber Instrumente der direkten und indirekten Einflussnahme auf die politische Planung. Konkret: Planungsauftrag und Grundsatzbeschluss


NPM = Neoliberalimus?

Antwort: Nein!


Strukturdefizite der „traditionellen“ Staatskonzeptionen

Der Sozialstaat leidet unter Politikversagen und einer unkontrollierten Aufblähung des Staatsapparates.

Der Neo-Liberalismus leidet unter Marktversagen.


Überwindung des ideologischen Antagonismus als Grundlage für NPM (Schedler/Proeller 2000:31)

Neo-Liberalismus Sozialstaat

Gewährleistungsstaat

NPM

(Der Dritte Weg!)


Reformbereich „Zusammenarbeit und Fusionen“

Zusammenarbeit, Fusionen oder FOCJ?


Prozentanteil Gemeinden N

1998 63 24452005 72 2150

Zunahme der IKZ


IKZ nach Aufgabengebiet

0.0% 10.0% 20.0% 30.0% 40.0% 50.0% 60.0% 70.0% 80.0% 90.0% 100.0%

Zivilschutz

medizinische Versorgung (Spitex/Hauspflege)

Schulfragen

Feuerwehr

Abwasser/Kanalisation

Abgall/Entsorgung

Unterstützung und Betreuung älterer Personen

Neue Armut/Fürsorge/Vormundschaft

Wasserversorung

Energieversorung

öffentlicher Verkehr

Unterstützung und Betreuung von Arbeitslosen

Jugendfragen

Wirtschaftsförderung

Betreuung von Asylsuchenden

Sport/Sportanlagen

Gemeindepolizeiliche Aufgaben

Gemeindeverwaltung: Informatik

Länger als 5 JahreBis 5 Jahre

N= 2156 (2005)


Probleme der Zusammenarbeit

Je nach Aufgabe und Gemeinden drängen sich unterschiedliche Rechtsformen auf.

Demokratische Legitimation ist nicht immer sichergestellt. Hier besteht ein Reformbedarf (Output-Steuerung, Mandat für die Delegierten, gemeinsame Abstimmungen)


% N % N

Fusion wird diskutiert 18.2 2432 38.7 2165Fusionsprojekte 7.9 2412 22.7 2024

1998 2005

Verbreitung Gemeindefusionen


Diskussionen über Gemeindefusionen und Gemeindegrösse


TI: per 4. April 2004 die Gemeinden Castro, Corzoneso, Dongio, Largario, Leontica, Lottigna, Marolta,

Ponto Valentino und Prugiasco wurden zur Gemeinde Acquarossa zusammengeschlossen. die Gemeinden Bioggio, Bosco Luganese und Cimo wurden zur Gemeinde Bioggio

zusammengeschlossen. die Gemeinden Casima, Castel San Pietro, Monte und das Dorf Campora der Gemeinde

Caneggio wurden zur Gemeinde Castel San Pietro zusammengeschlossen. die Gemeinden Agra, Gentilino und Montagnola wurden zur Gemeinde Collina d’Oro

zusammengeschlossen. die Gemeinden Broglio, Brontallo, Fusio, Menzonio, Peccia und Prato-Sornico wurden zur

Gemeinde Lavizzara zusammengeschlossen.

die Gemeinden Breganzona, Cureggia, Davesco-Soragno, Gandria, Lugano, Pambio-Noranco, Pazzallo, Pregassona und Viganello wurden zur Gemeinde Lugano zusammengeschlossen.

die Gemeinden Aurigeno, Coglio, Giumaglio, Lodano, Maggia, Moghegno und Someo wurden zur Gemeinde Maggia zusammengeschlossen.

die Gemeinden Mendrisio und Salorino wurden zur Gemeinde Mendrisio zusammengeschlossen.

http://de.wikipedia.org/wiki/Castro_TI

http://de.wikipedia.org/wiki/Corzoneso

http://de.wikipedia.org/wiki/Dongio

http://de.wikipedia.org/wiki/Largario

http://de.wikipedia.org/wiki/Leontica

http://de.wikipedia.org/wiki/Lottigna

http://de.wikipedia.org/wiki/Marolta

http://de.wikipedia.org/wiki/Ponto_Valentino

http://de.wikipedia.org/wiki/Prugiasco

http://de.wikipedia.org/wiki/Acquarossa

http://de.wikipedia.org/wiki/Bioggio

http://de.wikipedia.org/wiki/Bosco_Luganese

http://de.wikipedia.org/wiki/Cimo

http://de.wikipedia.org/wiki/Casima

http://de.wikipedia.org/wiki/Castel_San_Pietro_TI

http://de.wikipedia.org/wiki/Monte_TI

http://de.wikipedia.org/wiki/Caneggio

http://de.wikipedia.org/wiki/Agra_TI

http://de.wikipedia.org/wiki/Gentilino

http://de.wikipedia.org/wiki/Montagnola


TA-online, 23.2.2009


Einschätzung Exekutivmitglieder (N=7399)


Fazit Fusionen

Fusionen sind ein grosses Thema geworden

Heute wird in grösseren Dimensionen gedacht


Der Kanton Glarus hat seine Probleme gelöst:

Die « byzantinische Vielfalt an Gemeinden » (NZZ, 8.5.2006) wird radikal verkleinert.

Die 70 noch bestehenden Orts-, Bürger-, Schul- und Fürsorgegemeinden (ca. 500 Ämter) wurden an der Landsgemeinde zuerst zu Einheitsgemeinden zusammengefasst.

Dann wurden die Gemeinden von 25 auf 3 reduziert! Das Sozial- und Vormundwesen wurde kantonalisiert.

=> Einwohnerzahlen neu: 10’000 bis 16’000


Es gibt keine optimale Gemeindegrösse

Je nach Art der Gemeinde ist eine andere Grösse optimal.

Je nach Art der Aufgabe ist ein anderer Perimeter optimal.


Entwicklung

Fusionskantone: TG, FR, TI, GR, LU, GL, SH, AG und GL (!)

Nicht die kleinen und schwachen Gemeinden fusionieren. Es braucht einen starken Partner.

Die Zukunft liegt bei FOCJ oder Zweckgemeinden?

| ©IDHEAP – [email protected] | | 26/04/23 | | Diapositive 66 |

Einschätzung der Bedeutung der verschiedenen Staatsebenen auf das alltägliche Leben

49.165.1 58.5

39.2

30.48.0

10.9

20.5 26.9 30.6

59.6

1.3

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

CH NO DK NL

Commune Canton Confédération

Source: Size and Local Democracy: Pourcentages de réponses „grande influence“


Beispiel Dänemark

1950: fast 1400 Gemeinden. Durch freiwillige Zusammenschlüsse verringerte sich diese Anzahl bis 1970 auf 1089.

Bei der ersten großen kommunalen Gebietsreform am 1. April

1970 wurde die Anzahl der Gemeinden von 1089 auf 277 reduziert.

Bei der zweiten großen kommunalen Gebietsreform am 1. Januar 2007 wurde die Anzahl der Gemeinden auf 98 reduziert.


Grösse der Gemeinden in Dänemark

Einwohner Vor 1.4.1970 Ab 1.1.2007>150000 1 4100000-150000 3 240000-100000 10 5020000-40000 22 3515000-20000 13 010000-15000 22 33000-10000 206 3<3000 821 1

Insgesamt 1098 98


Aufgabenzuständigkeiten

Region (5): Krankenhäuser, öffentliche Krankenversicherung , Psychiatrie, Angebote für Schwerbehinderte, regionaler Entwicklungsrahmen für die Bereiche Natur, Umwelt, Unterricht und Kultur (für die praktische Lösung dieser Aufgaben sind die Kommunen zuständig). Kein selbständiges Steuerbestimmungsrecht.

Gemeinden: Mit der Vergrößerung der Kommunen wurde auch die Breite der kommunalen Aufgaben erweitert. Dadurch sollte den Kommunen ermöglicht werden, den öffentlichen Dienst weiter auszubauen und zu rationalisieren.


CH-Kantone: Einwohnerzahlen 1888 und 2007

Einwohner Anzahl 2007 Anteil 2007 Anzahl 1888 Anteil 1888 Veränderung Anteil

Zürich 1'307'290 17.2 337'183 11.6 5.7Bern 962'702 12.7 536'679 18.4 -5.7Waadt 671'673 8.8 247'655 8.5 0.4Aargau 581'146 7.7 193'580 6.6 1.0St. Gallen 465'879 6.1 228'174 7.8 -1.7Genf 437'391 5.8 105'509 3.6 2.1

Luzern 362'990 4.8 135'360 4.6 0.1Tessin 328'660 4.3 126'751 4.3 0.0Wallis 298'885 3.9 101'985 3.5 0.4Basel-Landschaft 268'969 3.5 61'941 2.1 1.4Freiburg 264'043 3.5 119'155 4.1 -0.6Solothurn 250'427 3.3 85'621 2.9 0.4Thurgau 238'233 3.1 104'678 3.6 -0.4


CH-Kantone: Einwohnerzahlen 1888 und 2007

Einwohner Anzahl 2007 Anteil 2007 Anzahl 1888 Anteil 1888 Veränderung Anteil

Graubünden 188'387 2.5 94'810 3.2 -0.8Basel-Stadt 184'972 2.4 73'749 2.5 -0.1Neuenburg 169'963 2.2 108'153 3.7 -1.5Schwyz 140'987 1.9 50'307 1.7 0.1Zug 108'961 1.4 23'029 0.8 0.6Schaffhausen 74'469 1.0 37'783 1.3 -0.3

Jura 69'556 0.9 0.9Appenzell A.Rh. 52'863 0.7 54'109 1.9 -1.2Nidwalden 40'378 0.5 12'538 0.4 0.1Glarus 38'118 0.5 33'825 1.2 -0.7Uri 34'923 0.5 17'249 0.6 -0.1Obwalden 34'090 0.4 15'043 0.5 -0.1Appenzell I.Rh. 15'461 0.2 12'888 0.4 -0.2

7'591'416 100 2'917'754 100


Die sieben Grossregionen


Agglomerationen


Metropolitanregionen


ARE 2008: Raumkonzept Schweiz


Multi-level Governance


Schlussbemerkungen

Ganzheitliche Betrachtung: Man kann nicht gleichzeitig Gemeinden und Kantone stärken und mit Agglomerationen und Regionen noch neue Gebilde schaffen.

Neben der horizontalen Dimensionen wird auch die vertikale Dimension zunehmend ein Thema.

Zukünftige Lösungsansätze gehen eher von den Aufgaben und Herausforderungen aus. Form follows function!


Gewisse Grundprinzipien müssen überdacht werden. Z.B.

Eine Gemeinde soll für alle lokalen Aufgaben aufkommen.

Alle Gemeinden sind staatsrechtlich einander gleichgestellt.

Es darf keine vierte Staatsebene geben.


Besten Dank für Ihre Aufmerksamkeit!

Die Schweizer Gemeinden – Herausforderungen und Reformen Prof. Andreas Ladner FHS St. Gallen 6./7....

Documents

Transcript of Die Schweizer Gemeinden – Herausforderungen und Reformen Prof. Andreas Ladner FHS St. Gallen 6./7....