Einzelfallsteuerung in der Eingliederungshilfe ... · Hamburger Eingliederungshilfe kann ein...

Einzelfallsteuerung

in der Eingliederungshilfe

-Fallmanagement in Hamburg-

Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration Hamburg

01.08.2014

1

Inhaltsverzeichnis

Vorwort 2

1. Ausgangslage – Steuerungsnotwendigkeiten in der EGH 3

2. Steuerungsebenen 4

2.1 Struktur- und Angebotssteuerung 4

2.2 Einzelfallsteuerung 5

3. Das Fallmanagement in der Eingliederungshilfe in Hamburg 6

3.1 Aufbau und Implementierung 6

3.2 Änderung der Verfahrensablaufe: Das Fallmanagement im Fachamt

Eingliederungshilfe 7

3.3 Gesamtplan als zentrales Instrument des Fallmanagements 8

4. Steuerungseffekte durch qualifiziertes Fallmanagement 10

4.1 Senkung der durchschnittlichen Fallkosten 11

4.2 Steuerungseffekte durch Optimierung der Zugangssteuerung 13

4.3 Steuerungseffekte durch die Steigerung der Passgenauigkeit der

gewährten Leistungen 15

4.4 Qualitative Verbesserungen als Folgen der Steuerung durch das

Fallmanagement 17

5. Konsequente Weiterentwicklung des Steuerungsansatzes 20

5.1 Erweiterung des Fachamtes Eingliederungshilfe um medizinische

Kompetenz 20

5.2 Umbau der Sozialpsychiatrie 21

Anhang 23

Übersicht Grafiken 23

Übersicht Tabellen 23

Impressum 24

2

Vorwort

In der aktuellen Reformdiskussion zur Weiterentwicklung der Eingliederungshilfe

(„Bundesteilhabegesetz“) spielt die Notwendigkeit eines partizipativen, qualifizierten,

trägerübergreifenden Fallmanagements der Eingliederungshilfe-Leistungsträger eine

wichtige Rolle. Konkretisierende Stichworte sind Personen- statt Institutionenorientierung,

Leistungs- und Wirkungsorientierung, bundeseinheitliche Kriterien und Maßstäbe der

Bedarfsfeststellung – all dies vorrangig mit dem Ziel, Autonomie und Selbstbestimmung

sowie Teilhabe der Menschen mit Behinderungen zu stärken, und so dem Inklusionsimpuls

der Behindertenrechtskonvention der Vereinten Nationen zunehmende Geltung zu

verschaffen. Auch finanzielle Steuerungsziele wie Stärkung des Nachrangs und

Wirtschaftlichkeit in der Leistungserbringung dienen letztlich dem übergeordneten

sozialpolitischen Ziel, denn angesichts knapper öffentlicher Ressourcen sollten die

bedarfsdeckenden Leistungen wirklich weitestgehend den auf Teilhabe angewiesenen

Menschen zugutekommen, und nicht dem Ausbau von Metastrukturen und der

Professionalisierung und Verwaltung komplexer und z. T. irrationaler Systemschnittstellen.

Mit dem nun bereits seit über 10 Jahren in Hamburg schrittweise auf- und ausgebauten

Fallmanagement in der Eingliederungshilfe und den erzielten Steuerungsergebnissen

konnte belegt werden, dass es sich für alle Beteiligten – Leistungsberechtigte,

Leistungsträger und Leistungserbringer – letztlich lohnt, hier zu investieren und zu

kooperieren. Das Fallmanagement verursacht jährliche Kosten in Höhe von ca. 3,6 Mio €*;

pro Eingliederungshilfe-Leistungsfall sind dies ca. 179 € im Jahr** Es ist gelungen, eine

nachhaltige Dämpfung der Fallzahl- und Fallkostenentwicklung mit einem ambitionierten

fachlichen Reformprozess (persönliche Budgets, Geldpauschalleistungen,

Ambulantisierung, Sozialraumprojekte, Trägerbudgets) zu verknüpfen, und ein in ständiger

Fortentwicklung befindliches System zu generieren, das derzeit gut 20.000 Personen mit

Leistungen im Gegenwert von jährlich knapp 400 Mio. € versorgt. Dies wäre ohne das

Engagement und die ständige Veränderungsbereitschaft der Mitarbeiterinnen und

Mitarbeiter des Fachamtes Eingliederungshilfe, die auch zu diesem Bericht beigetragen

haben, so nicht möglich gewesen. Auch die alle Prozesse begleitende Partnerschaft mit

den Interessenvertretungen und Verbänden der Menschen mit Behinderungen ist dabei

wichtiger Erfolgsgarant.

Das zentrale, qualitätsgesicherte und multiprofessionelle Fallmanagement in der

Hamburger Eingliederungshilfe kann ein Beispiel sein, wie Einzelfallsteuerung in einem

inklusiven Teilhabeleistungssystem aussehen sollte. Daher stellen wir den nachfolgenden

Bericht der interessierten Fachöffentlichkeit zur Verfügung, und bringen uns aktiv in die

laufende Gesetzgebungsdebatte ein.

Dr. Peter Gitschmann

Leiter der Abteilung Rehabilitation und Teilhabe

Amt für Soziales / Behörde f. Arbeit, Soziales, Familie u. Integration

Freie und Hansestadt Hamburg

(August 2014)

* Personalkostenwert für 65 Mitarbeiter in E 9

** ohne ärztliche Feststellung Art und Wesentlichkeit der Behinderung und ohne sozialhilferechtliche Bearbeitung

(Einkommen, Vermögen etc.

3

1. Ausgangslage – Steuerungsnotwendigkeiten in der EGH

Der Bereich der Eingliederungshilfen für Menschen mit Behinderungen ist aufgrund der Zahl

der Hilfeempfänger und des Ausgabevolumens der bedeutendste Aufgabenbereich innerhalb

der Leistungen nach dem SGB XII. Die Eingliederungshilfe dient dazu, Menschen mit

Behinderungen ein selbstbestimmtes, barrierefreies Leben und eine größtmögliche Teilhabe

an der allgemeinen Versorgung, dem Arbeitsmarkt und dem Leben in der Gemeinschaft zu

ermöglichen. Als Sozialhilfeleistung ist sie nachrangig und überwiegend

bedürftigkeitsabhängig gestaltet.

Die Situation in der Eingliederungshilfe in Hamburg ist – wie im gesamten Bundesgebiet -

geprägt durch steigende Fallzahlen und entsprechende Ausgabensteigerungen.

Grafik 1 - Gesamtausgaben EGH

siehe Fußnote

1

Für die Eingliederungshilfe nach §§ 53 ff SGB XII für geistig, körperlich, seelisch, sinnes- und

mehrfachbehinderte Menschen inklusive Blindengeld und Blindenhilfe wurden in Hamburg im

Jahr 2013 rund 396 Mio. Euro an Haushaltsmitteln aufgewendet.

Der kontinuierliche Anstieg der Ausgaben liegt vor allem in den weiter steigenden Fallzahlen

begründet, die sich von knapp 12.000 in 2005 auf 16.500 in 2010 entwickelt haben und in

2011 mit monatsdurchschnittlich 17.000 Fällen nochmal um rund 6,5 % gestiegen sind. Die

jahresdurchschnittliche Fallzahl 2013 liegt bei 19.314 Fällen (ohne Beförderungspauschalen

und Blindengeld/-Blindenhilfe). Gegenüber dem Vorjahr 2012 ist die Fallzahl um 4,0%

gestiegen.

In der nachfolgenden Grafik sind die Entwicklungen der Fallzahlen2, der Ausgaben und der

Fallkosten in der Eingliederungshilfe einmal für den klassischen Bereich der

Eingliederungshilfeleistungen (also ohne Blindengeld, Blindenhilfe etc.) dargestellt. Im

besonderen Interesse ist dabei auch die Entwicklung der Fallkosten, da sie im unmittelbaren

Zusammenhang mit den Steuerungsansätzen stehen, wie in den weiteren Kapiteln

ausgeführt wird.

1 Hinweis: Es handelt sich hier um die Gesamtausgaben aller Eingliederungshilfeleistungen im erweiterten Sinn, also auch

Blindengeld, Blindenhilfe etc. 2 In der Eingliederungshilfe werden nicht die Personen, sondern die gewährten Leistungen als Fälle erfasst. Einer Person

können eine oder mehrere Leistungen bewilligt werden. Jede Leistung wird als einzelner Fall registriert, sodass jede Person

bei jeder Leistung neu erfasst wird. Als Durchschnittsausgaben wird die durchschnittliche Höhe je gewährter Leistung

bezeichnet.

325,1

344,7 355,8

370,5 380,6

394,1

300

320

340

360

380

400

2008 2009 2010 2011 2012 2013

Mio

. €

Jahr

Entwicklung der Gesamtausgaben in der Eingliederungshilfe

4

Grafik 2 - Fallzahlen, Fallkosten, Ausgaben Eingliederungshilfe gesamt

Die höchsten Steigerungsraten, was die Fallzahlen angeht, verzeichnet dabei die

Sozialpsychiatrie; während die Fallzahlen in der klassischen Eingliederungshilfe (f. geistig

und mehrfach behinderte Menschen) nahezu konstant geblieben sind.

Grafik 3 - Fallzahlen Eingliederungshilfe Menschen mit psychischen Behinderungen

Die

ambulanten Leistungen umfassen: Personenzentrierte Hilfen für psychisch kranke Menschen (PPM), Betreutes Wohnen

(BeWO)

Der Steuerung der Eingliederungshilfe kommt deshalb eine besondere Bedeutung zu; sie

erfolgt strukturell und einzelfallbezogen.

2. Steuerungsebenen

2.1 Struktur- und Angebotssteuerung

Eine Steuerung auf der Struktur- und Angebotsebene erfolgt in Hamburg im gemeinsamen

Wirken des Sozialhilfeträgers mit den Anbietern von Eingliederungshilfe-Leistungen.

13.722 14.605 15.423 16.437 17.473 18.572

293.348 € 308.916 €

328.263 € 339.193 €

353.735 € 363.563 €

21.378 € 21.151 € 21.284 € 20.610 € 20.274 € 19.936 €

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

400.000

2007 2008 2009 2010 2011 2012Fallzahlen EGH gesamt Ausgaben EGH FHH Fallkosten EGH Gesamt

5

Durch den Landesrahmenvertrag und Einzelvereinbarungen nach § 75 SGB XII gelingt es,

von stationären auf ambulante Angebote umzusteuern und die sozialräumlicher Angebote in

der Sozialpsychiatrie auch niedrigschwellig zu gestalten. So sind in Hamburg in den

vergangenen Jahren zunehmend stationäre Angebote zugunsten ambulant betreuter

Wohngemeinschaften abgebaut worden und es konnte so ein Ambulantisierungsgrad von

63,1 % erreicht werden (Rang 2 – nach Berlin - im BAGüS-Benchmarking).

2.2 Einzelfallsteuerung

Die Einzelfallsteuerung hat für die Gewährung zielgenauer und bedarfsgerechter Leistungen

zunehmend an Bedeutung gewonnen. Sie beinhaltet die ganzheitliche und umfassende

Betrachtung des Einzelfalles und ermöglicht die Berücksichtigung des Wunsch- und

Wahlrechtes behinderter Menschen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben. Sie soll

zielgenaue Hilfen ermöglichen und dabei helfen, die finanziellen Ressourcen effizient

einzusetzen. Dabei begleitet sie kontinuierlich die bereit gestellten Leistungen und überprüft

ihre Wirksamkeit auch hinsichtlich der Erreichung der vereinbarten Ziele.

In Hamburg erfolgt die Einzelfallsteuerung durch das Fallmanagement im Rahmen eines

qualifizierten, partizipativen Gesamtplanverfahrens.

Grafik 4 – Schaubild Steuerungsebenen

Diese Methode und ihre Auswirkungen/Erfolge sollen in diesem Bericht näher betrachtet

werden.

strukturell

Landesrahmen-vertrag nach §

79 SGB XII

Zielverein-barungen mit

Verbänden und Trägern

Budget-vereinbarungen

mit Trägern

Einzelver-einbarungen

nach § 75 SGB XII

Steuerungs-ebenen

einzelfall-bezogen

qualifiziertes, partizipatives Gesamtplan-

verfahren

personen-, bedarfs-,

leistungs- und wirkungs-

orientiertes Fallmanage-ment (FM)

6

3. Das Fallmanagement in der Eingliederungshilfe in Hamburg

3.1 Aufbau und Implementierung

Bereits seit 2004 war ein Schwerpunkt der Aufgabenwahrnehmung in der Eingliederungshilfe

in Hamburg die Umsteuerung von körper-, geistig- oder mehrfach behinderten Menschen

aus der stationären Versorgung in die ambulante Betreuung (sog. Ambulantisierungsprojekt).

In diesem Zusammenhang hat die Sozialbehörde in dem ihr zugeordneten

teilstationären/stationären Leistungsbereich sowie für die ambulanten Leistungsarten

„Betreute Wohngemeinschaft für psychisch kranke Menschen (BeWo)“ und „Ambulant

betreute Wohn-/Hausgemeinschaft für geistig und mehrfach behinderte Menschen

(AWG)“ Gesamtplanverfahren auf der Basis von Fallmanagement eingeführt. Für alle der

damals rund 3.500 stationär versorgten Hilfeempfänger, die dieser Personengruppe

angehörten, wurden Gesamtpläne nach § 58 SGB XII erstellt mit dem Ziel zu klären, ob

ambulante Betreuung im Einzelfall möglich ist.

Während sich also das Fallmanagement als Steuerungsinstrument in der stationären und

teilstationären Eingliederungshilfe bereits seit 2004 etabliert hat, ist der „Aufbau eines

Fallmanagements in der ambulanten Eingliederungshilfe“ erst mit Beschluss des Senats vom

11. November 2008 (vgl. Senatsdrucksache 2008/1597) – zunächst in Form eines Projektes

– initiiert worden. Mit diesem Beschluss des Senats wurde zudem die „Verlagerung von

Durchführungsaufgaben und die Neuordnung der Eingliederungshilfe“ festgelegt. Damit

sollten die Durchführungsaufgaben von der Fachbehörde (ministerielle Ebene) auf die

bezirklichen Dienststellen (Durchführungsebene) verlagert werden und mit der Errichtung

des Fachamtes Eingliederungshilfe (kurz W/EH) zentral beim Bezirksamt Wandsbek eine

Anlaufstelle geschaffen werden.

Mit dieser Neuordnung der Eingliederungshilfe und dem Aufbau eines Fallmanagements

wurden im Wesentlichen drei Ziele verfolgt:

Einführung von Gesamtplanverfahren gemäß § 58 SGB XII auch in der ambulanten

Eingliederungshilfe,

Verstärkung der Kundenorientierung und

Optimierung der Verfahrensabläufe zur Qualitätssicherung und Kostenbegrenzung in

der ambulanten Eingliederungshilfe.

Betroffen hiervon waren die Leistungsarten

PPM (Personenzentrierte Hilfen für psychisch kranke Menschen) mit

jahresdurchschnittlich 1.796 Fällen (in 2007),

PBW (Pädagogische Betreuung im eigenen Wohnraum für geistig und mehrfach

behinderte Menschen) mit jahresdurchschnittlich 699 Fällen (in 2007),

WA (Wohnassistenz für geistig und mehrfach behinderte Menschen) mit

jahresdurchschnittlich 681 Fällen (in 2007),

HFbK (Hilfen für Familien mit behinderten Kindern) mit jahresdurchschnittlich 211

Fällen (in 2007),

Heilpädagogische Maßnahmen und Frühförderung für behinderte Kinder bis zur

Einschulung mit jahresdurchschnittlich 377 Fällen (in 2007).

7

In 2007 gab es 3.764 Fälle dieser stundenbasierten Leistungen der ambulanten

Eingliederungshilfe PPM3, PBW4, WA

5, HfbK6 sowie Heilpädagogische Maßnahmen und

Frühförderung für behinderte Kinder, die ein Ausgabevolumen von 25,7 Mio. Euro aufwiesen.

Ausgehend von einem Fallzahlenschlüssel von 1:150 (Berechnungen des externen Beraters

„con-sens“ im Rahmen der Feinkonzeption für die Sozialen Dienstleistungszentren) wurden

deshalb zunächst 25 Fallmanagerinnen 7 mit der Erstellung von Gesamtplänen für diese

Hilfearten (ambulante Eingliederungshilfe) beauftragt. Nach Beendigung des Projektes und

Verstetigung der Stellen sind zum Stand 31.12.2013 rund 65 Fallmanagerinnen mit dem

Fallmanagement in der ambulanten und der stationären Eingliederungshilfe beschäftigt.

3.2 Änderung der Verfahrensablaufe: Das Fallmanagement im Fachamt

Eingliederungshilfe

Durch Errichtung des Fachamtes Eingliederungshilfe und die Übertragung sämtlicher

Durchführungsaufgaben auf die Bezirksverwaltung änderten sich die Verfahrensabläufe in

der gesamten Eingliederungshilfe.

11

Ablauf-Struktur

GS/SDZAltona,

Bergedorf,

Eimsbüttel,

Harburg,

HH-Mitte,

HH-Nord,

Wandsbek

prüft örtl.

Zuständig-

keit,

Einkommen

Vermögen

EGH-Antrag

Bewilligungs-Bescheid

GABeratung

§ 59 SGB XII

Feststellung

wesentliche

Behinderung

§ 53 SGB XII

EHGesamtplan

§ 58 SGB XII

Auftrag

Auftrag

Befürwortung

MitteilungBehind.Art

Der Leistungsantrag wird in den Bezirken gestellt: Die Aufnahme des Antrags geschieht

in dem zuständigen Fachamt Grundsicherung und Soziales (Soziales

Dienstleistungszentrum; GS/SDZ) und wird dort auf örtliche und sachliche Zuständigkeit

geprüft. Dies führt in der Regel dazu, dass zwei Folgeschritte ausgelöst werden. Zum

einen wird der Vorgang dem Gesundheitsamt vorgelegt, welches festzustellen hat, ob der

Leistungsberechtigte zum Personenkreis nach §53 SGB XII in Verbindung mit §2 Absatz

1 Satz 1 SGB IX gehört und wenn ja, welche wesentliche Behinderung und

Teilhabeeinschränkung vorliegt. Parallel wird das Gesamtplanverfahren (GSPL) im

Fachamt Eingliederungshilfe eingeleitet.

Feststellung des Personenkreises: Das Gesundheitsamt (GA) prüft die Zugehörigkeit

zum Personenkreis gemäß §53 SGB XII. Diese Prüfung kann entweder nach Aktenlage

geschehen – wenn der Leistungsberechtigte bereits einschlägige eigene

Befunde/Unterlagen von Ärzten einreichen kann. Allerdings müssen dann erkennbar die

gleichen Kriterien angewandt worden sein, die die behördliche Begutachtung beinhaltet.

3 PPM = Personenzentrierte Hilfen für psychisch kranke Menschen

4 PBW = Pädagogische Betreuung im eigenen Wohnraum für geistig und mehrfach behinderte Menschen

5 WA = Wohnassistenz

6 HfbK = Hilfen für Familien mit behinderten Kindern

7 im Bericht wird zur Vereinfachung der Begriff Fallmanagerinnen verwendet, da es sich überwiegend um weibliche

Mitarbeiterinnen handelt – natürlich sind mit dem Begriff auch die männlichen Mitarbeiter umfasst

8

Sofern dies nicht der Fall ist, wird der Leistungsberechtigte zu einer Untersuchung im

Gesundheitsamt eingeladen.

Gesamtplanverfahren (GSPL): Das Fachamt Eingliederungshilfe übernimmt die

fachliche Steuerung des Befürwortungsprozesses. Auf der Grundlage der Stellungnahme

vom GA wird durch W/EH das GSPL fortgeführt. Der Antragssteller wird von dem

Fachamt Eingliederungshilfe nun zu einer Gesamtplankonferenz (GPK) eingeladen,

welche den fachlichen Dreh- und Angelpunkt in dem Bewilligungsprozess darstellt. Hier

wird durch ein persönliches Gespräch mit dem Menschen mit Behinderung der Bedarf an

Eingliederungshilfe festgestellt. Dieses wird durch die Fallmanagerinnen, die eine

sozialpädagogische bzw. eine speziell auf die Arbeit im Fallmanagement zugeschnittene

Case-Management-Qualifikation vorweisen können, durchgeführt. Weitere Hilfsmittel zur

genauen Bedarfsfeststellung (oder zur Einordnung in bestimmte Hilfebedarfsgruppen)

wie der Metzler-Bogen werden auf Grundlage des Gesprächs angewandt und mit in die

Ergebnisse eingearbeitet. Es wird ein Gesamtplan erstellt, welcher die Grundlage zur

Befürwortung durch W/EH wird. Die darauf folgende Befürwortung durch das Fachamt

und das Verweisen auf passende Maßnahmen geschehen auf Grundlage der

Gesamtplankonferenz und sollen den Wünschen des Leistungsempfängers im

gesetzlichen Rahmen Rechnung tragen. Ein Gesamtplan ist ausschließlich

personenbezogen und wird so individuell wie möglich auf den Leistungsberechtigten

ausgelegt. Eine Zusammenfassung der vereinbarten Ziele und Leistungen wird sowohl

vom Leistungsberechtigten als auch vom Fachamt unterzeichnet (Zielvereinbarung).

Bewilligung der Leistung: In der Folge wird das Ergebnis des Gesamtplanverfahrens

an das GS/SDZ geleitet, welches die sozialhilferechtliche Bearbeitung durchführt und

einen Bescheid an den Antragssteller erstellt. Mit diesem Bescheid ist der

Leistungsberechtigte berechtigt, die Leistung durch einen von ihm frei wählbaren

Leistungserbringer in Anspruch zu nehmen. Ein Folgeantrag folgt einer ähnlichen

Struktur, jedoch wird praktisch nur bei Auffälligkeiten zu einem weiteren Gespräch

eingeladen. Die Prüfung der Sozialverlaufsberichte, die durch den Leistungserbringer

erstellt und an die Fallmanagerinnen gesendet werden, stellt die Grundlage für die

Weiterbewilligung dar.

Mit diesem Verfahren sind einheitliche Abläufe für ganz Hamburg festgelegt worden.

Im Gegensatz zu früher können die behinderten Menschen nunmehr sämtliche Anträge auf

Eingliederungshilfe bei ihrem zuständigen Sozialen Dienstleistungszentrum im Bezirk stellen.

Es entscheidet nicht mehr die Art des Antrags über Zuständigkeiten, sondern der Wohnort.

3.3 Gesamtplan als zentrales Instrument des Fallmanagements

Nach § 58 SGB XII ist der Träger der Sozialhilfe verpflichtet, so frühzeitig wie möglich einen

Gesamtplan zur Durchführung der einzelnen Leistungen der Eingliederungshilfe aufzustellen.

Dabei muss er mit den behinderten Menschen und den sonst im Einzelfall Beteiligten

zusammenwirken.

Der Gesamtplan ist das zentrale Instrument einer professionellen und kostenoptimierten

Hilfeplanung. Mit den Methoden des Fallmanagements werden die Bedarfe des

Leistungsberechtigten ermittelt, die Ziele und Maßnahmen der Leistungen formuliert und die

Hilfen passgenau gesteuert. Ein einheitliches Fallmanagement auf Basis einer

Gesamtplanung

9

gewährleistet eine verbesserte Steuerung der Eingliederungshilfe

Durch individuelle Planung und Optimierung des Hilfeangebotes können Kosten und

Qualität der Leistungen gesteuert und ihre Wirkung im Einzelfall überprüft werden.

gewährleistet eine hohe Kundenorientierung

Der behinderte Mensch wird an Auswahl und Planung des Hilfeangebotes beteiligt. Auch

bei einem Wechsel der Maßnahme oder der Einrichtung behält er einen festen

Ansprechpartner.

stellt eine einheitliche Praxis sicher

Ein einheitliches Fallmanagement sichert auch bei komplexen Hilfen eine

Gleichbehandlung der Bürger.

bietet bessere Möglichkeiten zur Umsetzung der konzeptionellen

Weiterentwicklung

Für die Umsetzung der veränderten Ausrichtung der Eingliederungshilfe mit der

Personenzentrierung und dem Vorrang ambulanter vor stationärer Leistungsgewährung

ist der Aufbau bzw. die Weiterentwicklung eines professionellen Fallmanagements

unabdingbar.

Grafik 5 – Aufgaben des Gesamtplans (GSPL)

Erläuterung GSPL

Individuelle Bedarfsermittlung: Bedingt durch die relativ kurze Zeit einer

Gesamtplankonferenz (1 – 1,5 h) ist es nicht einfach, eine über alle Bereiche tiefe,

fundierte Analyse zu erstellen. Gerade deshalb ist es besonders wichtig, sich auf die

Bereiche, die aus Sicht des Fallmanagements besonders kritisch sind, zu konzentrieren

und dort eine präzise Bedarfsermittlung zu gestalten. Dabei müssen die von dem

GSPL

individuelle Bedarfs-

ermittlung

Ermittlung vorhandener Ressourcen

Evaluation und Kontrolle der

Ziele und Leistungen

Festlegung von Zielen (SMART)

10

Leistungsberechtigten beschriebenen Probleme möglichst genau hinterfragt werden, um

den dahinter stehenden Änderungswunsch und –bedarf beziehungsweise Hilfebedarf

feststellen zu können.

Ermittlung der Ressourcen: Die individuelle Aktivierung der Ressourcen, die der

Leistungsberechtigte bereits hat, ist grundlegende Aufgabe des Fallmanagements. Es

soll nicht vorrangig betrachtet werden, welche Defizite ein Mensch vorweist, sondern

welche Möglichkeiten und Kompetenzen bereits vorhanden sind. Diese Ressourcen

müssen gestärkt werden, um den Leistungsberechtigten möglichst unabhängig von Hilfen

zu machen -dies ist ein wesentlicher Bestandteil des Gesamtplans. Die vorhandenen

Ressourcen eines Leistungsberechtigten können jeden Teil des Lebensumfeldes

betreffen: Ein starkes soziales Netzwerk um den Menschen herum,

Unterstützungsleistungen durch Dritte, technische Hilfsmittel, eine feste Wohnung oder

ein fester Arbeitsplatz, technische Hilfsmittel und ähnliches.

Festlegung von Zielen: Die aus den beiden zuvor genannten Punkten resultierenden

Ziele („Was will der Leistungsberechtigte wie und unter Aufwendung welcher Ressourcen

und Mittel erreichen?“) stellen das Kernstück des Gesamtplans dar. Diese sind nicht nur,

als Kombination aus dem individuellen Bedarf und den vorhandenen Ressourcen, für die

Darstellung des Umfangs der Eingliederungshilfe wichtig, sondern sind auch als

Arbeitsauftrag für den Leistungserbringer zu verstehen. Diese Ziele sollten möglichst

konkret sein, um zu verhindern, dass zu weit gefasste Zielsetzungen den Auftrag

„schwammig“ machen. Sogenannte ‚Leitziele‘, die die umfassenden Wünsche eines

Klienten beinhalten, müssen möglichst in kleinere Unterschritte geteilt werden, um zu

gewährleisten, dass ein zielgerichtetes Arbeiten möglich ist. Auch für die Kontrolle der

erbrachten Leistungen ist dieses Vorgehen weitaus effizienter. Hierbei wird in Hamburg

nach dem S.M.A.R.T.-Modell gehandelt, d.h., Ziele müssen „Spezifisch, Messbar,

Attraktiv, Realistisch und Terminiert“ sein.

Die Evaluierungs- und Kontrollfunktion des Gesamtplans ist dafür vorgesehen, den

Leistungsberechtigten auch nach der Erstbefürwortung weiterhin eine bedarfsgerechte

Leistung zu garantieren, gleichzeitig aber auch aus fachlicher Sicht eine passgenaue

Eingliederungshilfe zu gewährleisten. In diesem Schritt sollen die Fortschritte, die der

Leistungsberechtigte gemacht oder nicht gemacht hat, überprüft werden. Dies ist zur

Aktualisierung der Ziele, Erfassung der Zielerreichungsgrade, der weiterhin benötigten

Dauer der Maßnahme und als Grundlage für das weitere Vorgehen wichtig.

Entsprechend des Bedarfs des Menschen mit Behinderung können hier sowohl die

vorher festgesetzten Leistungen weiterbefürwortet, zusätzliche Leistungen gewährt als

auch bei hohem Zielerreichungsgrad angepasst werden. Dafür gibt es verschiedene

Instrumente, die eine Fallmanagerin anwenden kann Außerdem muss der Gesamtplan

im Rahmen einer Folgebewilligung entsprechend des Zielerreichungsgrades und der

erforderlichen Leistungen, um die festgeschriebenen Ziele zu erreichen, geändert und

aktualisiert werden. 8

4. Steuerungseffekte durch qualifiziertes Fallmanagement

Im Rahmen der Evaluation des zunächst als Projekt initiierten Fallmanagements wurden für

die Jahre 2009 bis 2011 Sonderauswertungen elektronisch verfügbarer Daten veranlasst

(PROSA und Access Datenbank von W/EH).

8 Auszug aus Hausarbeit Niklas Lannte, Fallmanagement in der Eingliederungshilfe der Freien und Hansestadt Hamburg - Grundlagen und praktische Betrachtung der fachlichen Steuerung; 26.2.2014

11

Diese Auswertungen zeigen die verschiedenen Steuerungseffekte auf, die durch das

Fallmanagement erzielt werden können. Dabei geht es nicht nur um die finanziellen Effekte

sondern auch um die erzielten qualitativen Verbesserungen durch die konsequente

Erstellung von Gesamtplänen.

4.1 Senkung der durchschnittlichen Fallkosten

In der Evaluation konnte nachgewiesen werden, dass es durch die Steuerung im Rahmen

des Fallmanagements gelungen ist, die durchschnittlichen Fallkosten je Tag je nach Hilfeart

zwischen 1 Euro und 7 Euro abzusenken.

Dazu sind die Maßnahmekosten (d.h. die unmittelbaren Kosten der Eingliederungshilfe, die

sich bei stundensatzfinanzierten ambulanten Hilfen nach Umfang der bewilligten Stunden

und den mit den jeweiligen Leistungsanbietern vereinbarten Vergütungen bestimmen) aus

dem Erhebungszeitraum 1.1.2009-31.12.2011 mit den für 2007 ermittelten durchschnittlichen

Kosten je Hilfeempfänger / Tag in Höhe von

- PBW = 20,73 €

- WA = 12,74 €

- HfbK = 26,13 €

- Heilpädagogik/Frühförderung = 19,04 €

- PPM = 19,71 €

verglichen worden.

Tabellen 1- 3: Entwicklung der durchschnittlichen Fallkosten 2009-2011 im Vergleich zu 2007

PROSA-Zahlungen 2009

Hilfeart Ø Kosten

im Monat

Ø Kosten

am Tag

Anzahl

Befürwort.

Anzahl

Klienten

Ø

Fallkosten/Tag

in 2007 (gem.

Refinanzv.)

Ø

Fallkosten/Tag

Erheb.zeitrau

m (*1)

Differenz

zu 2007

Minder- /

Mehrausg. im

Jahr(*2)

PBW 612,06 € 20,11 € 109 97 20,73 € 19,29 € -1,44 € -51.018 €

WA 408,90 € 13,43 € 43 38 12,74 € 12,88 € 0,14 € 1.943 €

HFbK 567,27 € 18,64 € 21 19 26,13 € 17,88 € -8,25 € -57.253 €

PPM 594,39 € 19,53 € 652 580 19,71 € 18,74 € -0,97 € -205.490 €

Heilpädagogische

Leistungen für

Kinder9 297,24 € 9,77 € 8

Heilpädagogische

Maßnahmen 248,53 € 8,17 € 19

Summe Ersparnis 2009 -311.818 €

Quelle: Dataport Sonderauswertung vom 23. 11. 2011, Berechnungen SI 1124 und von W/EH

9 Die beiden Hilfearten „Heilpädagogische Leistungen für Kinder“ und „Heilpädagogische Maßnahmen“ bilden die Leistungsart „Heilpädagogik“. Da diese mindestens bis Ende 2011 aus dem Gesamtplanverfahren herausgenommen wurde, um das Fallmanagement zu entlasten, werden in der Evaluation nur die Fälle berücksichtigt, bei denen zusätzliche Eingliederungshilfeleistungen bewilligt wurden.

12


Hilfeart Ø Kosten

im Monat

Ø Kosten

am Tag

Anzahl

Befürwort.

Anzahl

Klienten

Ø

Fallkosten/Tag

in 2007 (gem.

Refinanzv.)

Ø

Fallkosten/Tag

Erheb.zeitraum

(*1)

Differenz

zu 2007

Minder- /

Mehrausg. im

Jahr(*2)

PBW 641,94 € 21,09 € 541 340 20,73 € 20,11 € -0,62 € -76.995 €

WA 462,26 € 15,19 € 503 430 12,74 € 14,49 € 1,75 € 274.851 €

HFbK 692,30 € 22,75 € 115 87 26,13 € 21,69 € -4,44 € -141.089 €

PPM 600,24 € 19,72 € 3.853 2.582 19,71 € 18,81 € -0,90 € -848.768 €

Heilpädagogische

Leistungen für

Kinder 333,19 € 10,95 € 64

Heilpädagogische

Maßnahmen 294,73 € 9,68 € 79

Summe Ersparnis 2010 -792.001 €

Quelle: Dataport Sonderauswertung vom 23. 11. 2011, Berechnungen SI 1124 und von W/EH


Hilfeart Ø Kosten

im Monat

Ø Kosten

am Tag

Anzahl

Befürwort.

Anzahl

Klienten

Ø

Fallkosten/Tag

in 2007 (gem.

Refinanzv.)

Ø

Fallkosten/Tag

Erheb.zeitrau

m (*1)

Differenz

zu 2007

Minder- /

Mehrausg. im

Jahr(*2)

PBW 651,13 € 21,39 € 848 512 20,73 € 20,29 € -0,44 € -82.284 €

WA 486,83 € 15,99 € 1.652 990 12,74 € 15,16 € 2,42 € 875.066 €

HFbK 750,71 € 24,66 € 172 135 26,13 € 23,39 € -2,74 € -135.106 €

PPM 584,50 € 19,20 € 8.576 4.570 19,71 € 18,21 € -1,50 € -2.503.789 €

Heilpädagogische

Leistungen für

Kinder 405,52 € 13,32 € 66

Heilpädagogische

Maßnahmen 357,09 € 11,73 € 41

Summe Ersparnis 2011 -1.846.113 €

Quelle: Dataport Sonderauswertung vom 18.04.2012, Berechnungen SI 1124 und von W/EH

Zu *1) Steigerung der Kostensätze: 2007 2008: 1,4%, 2008 2009: 2,8%, 2009 2010:

0,6%, 2010 2011: 0,55%. Die inflationsbereinigten Ø Fallkosten/Tag wurden unter

Berücksichtigung der Kostensatzsteigerungen unter Einbeziehung des Zinseszinseffektes

ermittelt.

Zu *2) Anzahl Klienten * Differenz zu Ø Fallkosten/Tag im Erhebungszeitraum zum

Referenzjahr * 365,25 Tage = Gesparte Kosten im Jahr.

Tabelle 4: Überblick Minder- oder Mehrausgaben durch veränderte durchschnittliche

Fallkosten pro Tag

Hilfeart

Minder- / Mehr-

ausgaben im Jahr

2009

Minder- / Mehr-

ausgaben im Jahr

2010

Minder- / Mehr-

ausgaben im Jahr

2011

PBW -51.018 € -76.995 € -82.284 €

WA 1.943 € 274.851 € 875.066 €

HFbK -57.253 € -141.089 € -135.106 €

PPM -205.490 € -848.768 € -2.503.789 €

Gesamt - 311.818 € - 792.001 € -1.846.113 € Quelle: Dataport Sonderauswertung vom 18.04. 2012, Berechnungen SI 1124 und von W/EH

Mit der Absenkung der durchschnittlichen Fallkosten/Tag bei PPM gelingt es, die Ausgaben

trotz gestiegener und weiter ansteigender Fallzahlen zumindest zu begrenzen.

13

In der Hilfeart WA sind die durchschnittlichen Fallkosten im Laufe der Jahre angestiegen.

Dies liegt daran, dass es im Fallmanagement gelungen ist, zunehmend von der

„teuren“ Hilfeart PBW auf WA umzusteuern. Insbesondere bei den Bestandsfällen zeigte sich,

dass in der Vergangenheit viele Klienten bereits länger als 2 Jahre PBW erhielten, obwohl

die geltende Globalrichtlinie eine Beschränkung auf diesen Zeitraum vorsah. Im

Fallmanagement wurden diese Fälle nun auf WA umgesteuert; dies hat zwar eine Erhöhung

des gewährten Stundenumfangs zur Folge, bringt aber dennoch im Saldo Einsparungen mit

sich, da die WA im monatlichen Durchschnitt um 164,30 Euro günstiger ist als die PBW.

In den Jahren 2012 und 2013 wurden keine gesonderten Auswertungen veranlasst. Die

nachfolgenden Zahlen aus dem Controllingbericht der Behörde für Arbeit, Soziales, Familie

und Integration belegen aber beispielhaft bei der Eingliederungshilfe für Menschen mit

psychischen Behinderungen, dass es trotz der anhaltenden Fallzahlensteigerung mit dem

Fallmanagement zumindest gelingt, die durchschnittlichen Ausgaben pro Leistung weiterhin

abzusenken.

Grafik 6 - Entwicklung der Ausgaben für Menschen mit psychischen Behinderungen

Dennoch gilt es insbesondere in diesem Bereich durch weitergehende Umsteuerungen den

anhaltenden Fallzahlensteigerungen und Kostenentwicklungen entgegenzuwirken (vgl.

hierzu auch Kapitel 5.2).

4.2 Steuerungseffekte durch Optimierung der Zugangssteuerung

Ein wesentlicher Erfolg der Arbeit des Fallmanagements in der ambulanten

Eingliederungshilfe zeigt sich in der Optimierung der Zugangssteuerung.

Einzelfallüberprüfungen, beispielsweise durch die Vorprüfstelle, haben gezeigt, dass

Eingliederungshilfen häufig anstelle von vorrangigen Leistungen beantragt werden, weil die

vorrangigen Leistungen von Krankenkassen, niedergelassenen Ärzten, Krankenhäusern etc.

nur widerwillig oder gar nicht verschrieben bzw. erbracht werden.

In der Vergangenheit oblag es den GS- und GA-Dienststellen der Bezirke, den ambulanten

Eingliederungshilfebedarf eines Leistungsberechtigten festzustellen, den Umfang der

notwendigen Hilfen zu definieren und die Leistungen zu befürworten. Aufgrund

14

Personalmangels und struktureller Defizite erfolgte dies in der Regel nicht durch Erstellung

eines Gesamtplans, in dem gemeinsam mit dem behinderten Menschen die konkreten

Bedarfe ermittelt, die Ziele und Maßnahmen formuliert und passgenau ausgewählt werden.

Dieses Vollzugsdefizit in der Vergangenheit war wiederholt seitens des Rechnungshofes

kritisiert worden.

Auf die Erstellung eines Gesamtplans haben die behinderten Menschen einen Anspruch (vgl.

§ 58 SGB XII). Dieser Anspruch wird nun im Rahmen des Fallmanagements erfüllt.

Durch das Fallmanagement werden vorrangige Kostenträger (z.B. Rentenversicherung,

Krankenversicherung, Pflegeversicherung) konsequent einbezogen, so dass Leistungen der

Eingliederungshilfe abgelehnt oder reduziert werden konnten. Im Untersuchungszeitraum für

die Evaluation - Januar 2009 bis 31.12.2011 - konnten durch die Ablehnung von 442

Anträgen ca. 3.467.647 € an Kosten gespart werden (siehe nachfolgende Tabelle ).

Tabelle 5: Steuerungserfolge ambulantes Fallmanagement durch strikten Nachrang

2009 2010 Bis 31.12.2011

Leistungsarten

Anzahl

abgelehnt.

Anträge

durch FM10

gesparte

Kosten/Jahr

im Rahmen

des FM11

Anzahl

abgelehnt.

Anträge durch

FM12

gesparte

Kosten/Jahr

im Rahmen

des FM13

Anzahl

abgelehnt.

Anträge durch

FM14

gesparte

Kosten/Jahr

im Rahmen

des FM15

PPM16

31 231.097 € 143 1.332.446 € 133 884.610 €

PBW17

18 124.258 € 37 369.143 € 28 207.506 €

WA18

1 5.559 € 7 51.510 € 14 77.521 €

HFbK19

4 34.538 € 8 97.028 € 1 8.543 €

Heilpädagogik 5 19.623 € 5 19.623 € 1 4.642 €

SUMME 65 415.075 € 200 1.869.750 € 177 1.182.822 €

Quelle: Access-Datenbank und Berechnungen von W/EH. Die Berechnung der eingesparten Kosten erfolgt rechnerisch auf ein Jahr, da am

Beispiel sämtlicher PPM-Befürwortungen vom 01.01.2009-31.12.2011 eine durchschnittliche Befürwortungsdauer von 12,35 Monaten errechnet

wurde.

Diese Ablehnungen erfolgten im Rahmen des Fallmanagements; die Ablehnungen, die bei

den GS- und GA- Dienststellen erfolgen, sind hierin nicht enthalten.

Für den Zeitraum 01.01.2013 bis 31.12.2013 liegen die Datenauswertungen nur direkt aus

dem Fachamt Eingliederungshilfe vor. In diesem Zeitraum wurden 17.526 Folgeanträge und

10

Die Ablehnung einer Leistung wird über Access/Prosa an GS übermittelt; dort wird dann der Ablehnungsbescheid gefertigt. 11

Anzahl Ablehnungen * durchschn. Kosten je HE / Tag * 365,25 Tage im Jahr 12





PPM = Personenzentrierte Hilfen für psychisch kranke Menschen 17

PBW = Pädagogische Betreuung im eigenen Wohnraum für geistig und mehrfach behinderte Menschen 18

WA = Wohnassistenz für geistig und mehrfach behinderte Menschen 19

HfbK = Hilfen für Familien mit behinderten Kindern

15

2.688 Neuanträge an das Fachamt W/EH übermittelt. Im Ergebnis (nach dem

Fallmanagement) sind 22.079 Rückübermittlungen 20 an die GS-Dienststellen für 13.650

Leistungsberechtigte erfolgt. Statistisch gesehen wird jeder EGH-Leistungsfall in Hamburg

1mal jährlich vom Fallmanagement „angefasst“.

Tabelle 5: Übersicht Ablehnungen und Befürwortungen durch das Fallmanagement in 2013

Ergebnis Anzahl %

Ablehnungen 1.045 4,7%

Befürwortungen 19.073 86,4%

Weiterleitung des Antrags 1.702 7,7%

Antrag zurückgezogen 259 1,2%

Gesamtergebnis 22.079 100,0%

Auch diese Zahlen belegen, welche wichtige Steuerungsrolle das Fallmanagement beim

Zugang zu den Leistungen der Eingliederungshilfe spielt.

4.3 Steuerungseffekte durch die Steigerung der Passgenauigkeit der gewährten

Leistungen

Weitere wesentliche Steuerungseffekte sind durch die im Fallmanagement erfolgte

passgenaue Gewährung von Leistungen erzielt worden. Dies zeigt sich insbesondere bei der

erfolgten Absenkung von beantragten Stunden, da damit zu einer erheblichen Vermeidung

von Kosten beigetragen wurde.

Die Eingliederungshilfe wird mitunter noch von den Leistungsanbietern dominiert. Ohne die

Leistungserbringer könnte die Teilhabe von Menschen mit wesentlichen Behinderungen nicht

sichergestellt werden. Sie sind die wichtigsten Partner im Geschehen. Dennoch verfolgen

Leistungsanbieter eigene wirtschaftliche Interessen. Sie akquirieren Aufträge, formulieren die

Anträge und sind bestrebt, den Auftrag zur Leistungserbringung zu erhalten. Nicht immer

wird dabei eine effiziente Mittelverwendung beachtet oder die Stärkung der Selbsthilfe

konsequent verfolgt. Eine Korrektur erfährt diese von wirtschaftlichen Interessen geleitete

Antragstellung der Leistungsanbieter durch das Fallmanagement. Hier steht die konkrete

Bedarfsfeststellung für den jeweils einzelnen, behinderten Menschen am Beginn und erst

anschließend wird ein Leistungserbringer unter Berücksichtigung des Wunsch- und

Wahlrechts des behinderten Menschen ausgewählt und beauftragt.

Diese „Korrektur“, die in der Vergangenheit nicht regelhaft erfolgte, führt dazu, dass im

gesamten Untersuchungszeitraum durch die Reduzierung von beantragten Stunden Kosten

in maximaler Höhe von 8.466.997 Euro vermieden werden konnten (Tabelle 6).21 Diese

Kosten wären entstanden, wenn – wie häufig in der Vergangenheit vor der Einführung des

Fallmanagements – alle Stunden wie beantragt bewilligt worden wären. Ihre Vermeidung ist

also der erfolgreichen Arbeit des Fallmanagements zuzurechnen.

20

(Zu einem von GS/W/EH1 übermittelten GSPL-Verfahren kann es mehrere Befürwortungen geben – für einen Leistungsberechtigten können in dem Abfragezeitraum mehrere GSPL-Verfahren ausgelöst worden sein)

21 Die Minderausgaben aus Tabelle 1 wären in diesem Szenario, das keinerlei Steuerung der beantragten Stundenzahl

unterstellt, enthalten.

16

Tabelle 7: Steuerungserfolge ambulantes Fallmanagement durch Stundenreduzierungen

2009 2010 Bis 31.12.2011

Leistungsarten

Anzahl

reduzierter

Anträge22

gesparte Kosten/Jahr

durch

Stundenreduzierung

(max. Höhe)23

Anzahl

reduzierter

Anträge24

gesparte

Kosten/Jahr durch

Stundenreduzierung

(max. Höhe)25

Anzahl

reduzierter

Anträge26

gesparte

Kosten/Jahr durch

Stundenreduzierung

(max. Höhe)27

PPM28

621 726.073 € 2.624 2.883.910 € 3.244 3.488.603 €

PBW29

95 184.408 € 362 510.910 € 160 203.248 €

WA30

35 60.480 € 365 74.984 € 609 165.006 €

HFbK31

23 21.212 € 165 129.421 € 43 18.833 €

Heilpädagogik 0 0 € 135 0 € 26 0 €

SUMME 774 992.082 € 3.651 3.599.225 € 4.082 3.875.690 €

Quelle: Access-Datenbank und Berechnungen von W/EH. Die Berechnung der eingesparten Kosten erfolgt hier aufs Jahr, da

Stundenabsenkungen in der Regel dauerhaft sind. Bisher wurde eine durchschnittliche Befürwortungsdauer von 12,35 Monaten errechnet, so

dass die Einsparung je Fall über 12 Monate gerechnet und rechnerisch dem Jahr der Entscheidung zugewiesen wurde.

Insgesamt ist im Projektzeitraum bewiesen worden, was sich im Vorfeld schon andeutete:

Eine effiziente Einzelfallsteuerung durch ein qualifiziertes Fallmanagement führt neben den

qualitativen Verbesserungen auch zu deutlichen Einsparungen bzw. Minderausgaben in der

Eingliederungshilfe.

Für den Projektzeitraum geben die nachfolgenden Tabellen eine Übersicht über

aufgewandte Mittel für Personal- und Sachkosten und im Verhältnis dazu die erzielten

Einsparungen bzw. Minderausgaben:

22

Die beantragten Stunden werden, soweit bekannt, fallbezogen in die Datenbank eingegeben. und durch technische Auswertung ins Verhältnis zur befürworteten Stundenzahl gesetzt. Bei dieser Anzahl von Fällen wurden weniger Stunden befürwortet als beantragt.

23 Anzahl befürwortete Anträge * durchschn. Std.-Satz je Leistungsart * eingesparte Std./Woche * 52 (621*0,61*52*36,86),

(95*1,01*52*36,96),(35*1,1*30,21*52), (23*0,53*52*33,32) 24



(362*0,73*52*37,18),(365*0,13*52*30,39), (165*0,45*52*33,52) 26



(160*0,64*52*38,17),(609*0,17*30,65*52), (43*0,25*52*33,69) 28

PPM = Personenzentrierte Hilfen für psychisch kranke Menschen 29

PBW = Pädagogische Betreuung im eigenen Wohnraum für geistig und mehrfach behinderte Menschen 30

WA = Wohnassistenz für geistig und mehrfach behinderte Menschen 31

HfbK = Hilfen für Familien mit behinderten Kindern

17

Tabelle 8: Personal- und Sachausgaben im Projektzeitraum fürs ambulante FM

Gesamtaufwand in Euro Haushaltsjahr

2008

(6 Monate)

Haushaltsjahr

2009

Haushaltsjahr

2010

2011

und Folgejahre

Sach- und Fachausgaben 166 Tsd 260 Tsd 199 Tsd

199 Tsd

Personalausgaben 394Tsd 1.579 Tsd 1.579 Tsd

1.579 Tsd

Gesamtausgaben 560 Tsd 1.839 Tsd 1.778 Tsd

1.778 Tsd

Tabelle 8: Überblick über gesamte Einsparungen bzw. Minderausgaben im Projektzeitraum

Einsparungen Haushaltsjahr

2009

Haushaltsjahr

2010 2011

durch Senkung Fallkosten 311 Tsd € 792 Tsd € 1.846 Tsd €

Minderausgaben

durch Umsteuerung/

Ablehnungen 415 Tsd € 1.869 Tsd € 1.182 Tsd €

durch

Stundenreduzierungen 992 Tsd € 3.599 Tsd € 3.875 Tsd €

Nach Beendigung des Projektes und Verstetigung der Stellen im Fallmanagement fand eine

interne Umorganisation innerhalb des Fachamtes für Eingliederungshilfe statt – eine

Unterteilung in ambulantes und stationäres Fallmanagement findet nicht mehr statt.

Insgesamt sind nunmehr rund 65 Fallmanagerinnen im Fachamt tätig.

4.4 Qualitative Verbesserungen als Folgen der Steuerung durch das

Fallmanagement

Die Etablierung eines Fallmanagements in der ambulanten Eingliederungshilfe hilft nicht nur

bei der Kostenbegrenzung und der Steuerung der Eingliederungshilfe, sondern führt auch zu

qualitativen Verbesserungen durch die Einbeziehung behinderter Menschen in die Erstellung

der Leistung, die Gewährung passgenauer Hilfen und durch die Vereinheitlichung von

Abläufen und Standards in der Leistungsgewährung.

a.) Verstärkte Kundenorientierung

Das Hauptaugenmerk liegt hier bei den „leistungsberechtigten behinderten Menschen“ und

deren Zufriedenheit.

Bei der Leistungserbringung im personenzentrierten Ansatz erfolgt die Ausrichtung der Hilfen

am individuellen Bedarf der leistungsberechtigten behinderten Menschen. Die Umsetzung

erfolgt durch die individuelle Bedarfsermittlung im Rahmen des Gesamtplanverfahrens nach

§ 58 SGB XII durch das nunmehr zentral zuständige Fachamt Eingliederungshilfe im

Bezirksamt Wandsbek.

18

Eine verbesserte Kundenorientierung beinhaltet, dass der behinderte Mensch in einem

verbindlichen und kooperativen Verfahren eine angemessene Beratung und eine individuelle,

zielgerichtete, passgenaue und effiziente Leistung erhält. Die Erstellung eines Gesamtplans,

auf den der behinderte Mensch gemäß § 58 SGB XII einen Anspruch hat, ist ein derartiger

Prozess, in den der behinderte Mensch (oder seine Betreuung) aktiv einbezogen wird. Es

werden Bedürfnisse, Wünsche, Ziele, Entwicklungsmöglichkeiten und Selbsthilfepotentiale

des behinderten Menschen erfasst, der notwendige Hilfebedarf ermittelt, gemeinsam mit

dem behinderten Menschen werden Art und Umfang der Leistung festgelegt und gemeinsam

wird der Leistungserbringer gewählt.

Im Projektzeitraum 1.1.2009 bis 31.12.2011 wurden 6.461 Gesamtpläne im Fallmanagement

erstellt; in 2013 sind es bereits 3.857 Gesamtpläne für ambulante Leistungen.

Um einen Einblick darüber zu erhalten, wie dieses neue, partizipative Verfahren seitens der

behinderten Menschen empfunden wird, wurde von Dezember 2010 bis Februar 2011 vom

Fachamt eine Kundenbefragung durchgeführt. Es wurden 143 Kunden befragt, die in dieser

Zeit an einer Gesamtplankonferenz teilgenommen haben. Es gab einen Rücklauf von 57

Fragebögen, was einer Rücklaufquote von 39,9 % entspricht.

Die Rückmeldungen über die Arbeit des Fachamtes waren dabei äußerst positiv. Während

sich nur 43 % zufrieden über die Arbeit der Verwaltung im Allgemeinen äußerten, waren 84 %

mit der Arbeit des Fachamtes „sehr bzw. überwiegend zufrieden“. Positiv wurden vor allem

die „Stärkung der eigenen Teilhabe“ und die „genauere Ermittlung des tatsächlichen

individuellen Bedarfs“ hervorgehoben. Unzufrieden waren rund 30% nur mit der Dauer

zwischen dem Zeitpunkt der Antragstellung und der Bescheiderstellung.

Die Beobachtung des Projektverlaufs ergab, dass sich die Bearbeitungszeit im

Fallmanagement der ambulanten Eingliederungshilfe auf zunächst teilweise bis zu 6 Monate

verlängerte. Auch bei GA und GS gab es teilweise sehr lange Bearbeitungszeiten

(Feststellung der Zugehörigkeit zum Personenkreis § 53 SGB XII und Prüfung der örtlichen

und sachlichen Zuständigkeit sowie der Bedürftigkeit (Einkommens- und

Vermögensprüfung)). Als Grund wurden einerseits Personalknappheit in den Ämtern und

andererseits fehlende Unterlagen des Antragstellers identifiziert. Eine fehlende Mitwirkung

der Antragsteller - insbesondere Vorlage von Einkommensunterlagen und ärztlichen

Berichten sowie fehlende Reaktion auf Einladungen zu Gesamtplankonferenzen – verlängert

die Bearbeitungszeiten. Bei Folgeanträgen halten Leistungsanbieter häufig die Fristen zur

Vorlage von Sozial- Verlaufsberichten (6 Wochen vor Ende der Befürwortung) nicht ein. Hier

besteht weiterer Optimierungsbedarf.

b.) Passgenaue Hilfen

Wie bereits geschildert, lässt sich durch das Fallmanagement auch die Passgenauigkeit der

gewährten Hilfen verbessern. Dies ist nicht nur ein individueller Eindruck der

Leistungsberechtigten, sondern ergibt sich aus Art und Inhalt von Gesamtplänen und

Gesamtplankonferenzen. Gesamtpläne gemäß § 58 SGB XII beinhalten nicht alleine die

pädagogischen Eingliederungshilfen PPM, PBW und WA. Darüber hinaus werden auch

andere Unterstützungen in die Hilfeplanung einbezogen, wie z.B. Hauswirtschaftliche Hilfen,

fachpsychiatrische Krankenpflege und Pflegeversicherungsleistungen. Zur Ermittlung des

Pflegebedarfs kann zudem auch auf das Pflegekompetenzteam des Fachamtes

zurückgegriffen werden.

19

Die Feststellung des gesamten Bedarfs verhindert Überforderung und Überversorgung und

nimmt vorrangige Kostenträger in Anspruch. An zwei Stellen machte sich diese

Bedarfsermittlung besonders bemerkbar:

Umsteuerung von PBW zur kostengünstigeren Wohnassistenz nach zwei oder mehr

Jahren und

bei der Abstimmung von Eingliederungshilfen für Kinder.

Menschen mit geistigen Behinderungen benötigen oft dauerhaft eine Unterstützung aber

keine pädagogische Hilfe. Die lernzielorientierte Pädagogische Unterstützung im eigenen

Wohnraum wurde in den Bezirken jedoch häufig weiterbefürwortet, obwohl ein Lernerfolg

nicht zu verzeichnen war. Als dauerhafte Unterstützung ist diese kostenintensive Maßnahme

jedoch nicht gedacht. Zur laufenden Unterstützung für Menschen mit einer geistigen

Behinderung ist die Wohnassistenz die richtige Maßnahme. In 281 Fällen kam es während

des Projektzeitraumes zu dieser Umsteuerung. Da WA im Durchschnitt um 164,30 Euro

monatlich günstiger als die PBW ist, konnten dadurch Einsparungen bei der PBW in Höhe

von 554.020 Euro/jährlich erbracht werden.

Kinder erhalten oft gleichzeitig unterschiedliche Eingliederungshilfe, ohne dass alle

voneinander wissen. So werden z.B. in der Kindertagesstätte Eingliederungshilfen gewährt,

aber auch Schulbegleitung in der Schule oder heilpädagogische Maßnahmen/

Therapiestunden im Autismusinstitut und Hilfen für das behinderte Kind, die alle von

unterschiedlichen Kostenzuständigkeiten geprägt bzw. bewilligt werden. Im

Gesamtplanverfahren werden diese Informationen zusammengetragen und aufeinander

abgestimmt.

c.) Vereinheitlichung von Standards und Abläufen

Ein einheitliches Fallmanagement für die gesamte Eingliederungshilfe sichert die

Gleichbehandlung der Antragsteller auch bei komplexen Hilfen.

Dies wird durch die Einführung standardisierter Instrumente und einheitlicher

Verfahrensabläufe gewährleistet. Nach anfänglichen Umstellungsschwierigkeiten hat sich

das neue Verfahren inzwischen eingespielt. Während die Bearbeitung vorher in den Bezirken

durchaus unterschiedlich war, ist durch das Fallmanagement sichergestellt, dass jeder

Antrag gleich behandelt wird.

Hilfreich war eine monatlich tagende Begleitgruppe mit Praktikern aus den Grundsicherungs-

und Sozialämtern und den Gesundheitsämtern. Sämtliche Schnittstellenprobleme wurden

hier vorgetragen, Lösungen gesucht und veröffentlicht (Intranet, Benutzerhinweise Prosa).

Anfang 2010 folgten zusätzliche Abstimmungsgespräche zwischen den Federführern GS,

GA und EH sowie zwischen EH und der Arbeitsgemeinschaft der Freien Wohlfahrtspflege.

Bei diversen Fragen wurden die Rechtsämter (z.B. Gestaltung des Leistungsbescheides)

und der Datenschutzbeauftragte (z.B. zur Information an Leistungserbringer, Vollmacht und

Schweigepflichtentbindung, amtsärztliche Stellungnahme) hinzugezogen.

Immer ist der Antrag im für den Wohnort zuständigen Sozialen Dienstleistungszentrum zu

stellen. Dort erfolgt die Einkommens- und Vermögensberechnung, wird die Anfrage zur

Zugehörigkeit zum Personenkreis an das Gesundheitsamt gesandt und das Fachamt mit

dem Gesamtplanverfahren beauftragt. Bei jedem Erstantrag wird der Antragsteller zum

20

Gesamtplangespräch eingeladen, der Bedarf erhoben und Ziele für die Eingliederungshilfe

vereinbart. Das standardisierte Gesamtplanformular wird anschließend vom Fallmanager

ausgefüllt und an den Antragsteller gesandt, so dass er oder sein rechtlicher Betreuer

Abweichungen mitteilen kann. Er erklärt sich mit den vereinbarten Zielen einverstanden und

arbeitet daran mit.

Die Verfahrensabläufe sind u.a. im Internet 32 veröffentlicht und können von jedem

Antragsteller nachgelesen werden. In die Hilfeplanung werden Leistungsberechtigte

weitreichend einbezogen. Mit diesem Empowerment kann der Grad an Autonomie und

Selbstbestimmung im Leben von Menschen mit Behinderungen nachhaltig erhöht werden.

Sie können ihre Interessen selbstverantwortlich und selbstbestimmt vertreten und ihre

Gestaltungsspielräume und Ressourcen wahrnehmen und nutzen. Damit sind die

Grundbedingungen zur Teilhabe am Leben in der Gemeinschaft, zur Selbstbestimmung und

Inklusion erfüllt. Nicht andere bestimmen was sie benötigen, sondern sie sind selbst beteiligt

und können ihre persönlichen Wünsche und Zukunftsvorstellungen einbringen.

5. Konsequente Weiterentwicklung des Steuerungsansatzes

Nachdem sich das Fallmanagement in den vergangenen Jahren bewährt hat, gilt es nun

diesen Steuerungsansatz konsequent weiterzuentwickeln und auftretende Probleme und

Hemmnisse zu überwinden.

So haben die seit Jahren steigenden Fallzahlen und eine hohe Fluktuation bei den

Fallmanagerinnen-Stellen dazu geführt, dass sich die Bearbeitungszeiten im

Fallmanagement erhöht haben. Der Fallzahlenschlüssel hat sich von geplanten 1 zu 150 auf

faktisch 1 zu 240 in Jahr 2013 entwickelt. Durch Maßnahmen, wie der zeitweiligen

Herausnahme einiger Anträge bzw. Fallkonstellationen aus der Gesamtplanerstellung, wurde

versucht, die Situation zu mildern. Dies hat jedoch Auswirkungen auf die Steuerungsqualität

und führt zur Verringerung der Steuerungseffekte. Dies lässt sich teilweise bereits aus den

Ergebnissen ersehen.

Es ist festzustellen, dass die Eingliederungshilfe in den vergangenen Jahren zunehmend als

„Ausfallbürge“ für eigentlich vorrangige Leistungen des Sozialsystems herhalten muss.

5.1 Erweiterung des Fachamtes Eingliederungshilfe um medizinische Kompetenz

Der Feststellung der Zugehörigkeit zum Personenkreis nach § 53 SGB XII XII durch die

Gesundheitsämter kommt im Rahmen der Zugangssteuerung der EGH – wie bereits

dargestellt - eine besondere Bedeutung zu.

Die Praxis der Begutachtungen und die Qualität der Gutachten sind auch in Hamburg sehr

unterschiedlich. In den meisten Fällen (ca. 80%) werden Gutachten aufgrund vorliegender

(Arzt-)Berichte erstellt und nicht aufgrund persönlicher Begutachtung des Antragstellers.

Durch Personalmangel und/oder Probleme in der Bearbeitung dauerte es z.T. sehr lange, bis

dem zentralen Fachamt Eingliederungshilfe die ärztliche Einschätzung übermittelt wird. Die

dem Fachamt zur Verfügung gestellten Informationen reichen dann oftmals nicht aus, um

eine passgenaue Hilfe zu entwickeln. Es kann daher vorkommen, dass damit Menschen ein

Zugang zu EGH-Leistungen gewährt wird, die eigentlich durch – häufig vorrangige – andere

32

http://www.hamburg.de/wandsbek/fragen-und-antworten/

http://de.wikipedia.org/wiki/Autonomie

http://de.wikipedia.org/wiki/Selbstbestimmung

http://de.wikipedia.org/wiki/Eigenverantwortung

http://de.wikipedia.org/wiki/Ressourcen

http://www.hamburg.de/wandsbek/fragen-und-antworten/

21

Leistungen gedeckt werden könnten. Zudem führt eine uneinheitliche Begutachtungspraxis

zu einer Ungleichbehandlung der Antragssteller.

Im letzten Jahr ist daher entschieden worden, das zentrale Fachamt Eingliederungshilfe um

eine medizinische Komponente zu erweitern, indem Ärzte direkt dort angebunden werden.

Hierdurch soll eine zeitnahe Feststellung der Zugehörigkeit zum Personenkreis, eine

Unterstützung und Beratung der Fallmanager bei der Prüfung vorrangiger

Leistungsansprüche und ggf. eine Beteiligung an komplexen Gesamtplanverfahren erreicht

werden. Doppelbegutachtungen sollen so vermieden, eine hamburgweit einheitliche

Begutachtungspraxis gesichert und die Kundenfreundlichkeit („eine zentrale Begutachtungs-

und Befürwortungsstelle“) erhöht werden.

Der ärztliche Dienst beim Fachamt wurde daher in 2014 aufgebaut und übernimmt nun

sukzessive bis zum Jahresende die Begutachtungen aus den Bezirken.

Die – unabhängige – Beratung von Bürgern in Gesundheitsfragen verbleibt bei den

Gesundheitsämtern.

5.2 Umbau der Sozialpsychiatrie

Wie bereits eingangs ausgeführt sind insbesondere bei den ambulanten

sozialpsychiatrischen Hilfen die Kosten in Hamburg innerhalb von 4 Jahren von 47,6 Mio. €

(2008) auf 63,6 Mio. € (2012), also um 33,6 Prozent, gestiegen. Hält dieser Trend an, steht

zu befürchten, dass die Eingliederungshilfe als Leistung der Sozialhilfe an die Grenzen ihrer

Finanzierbarkeit stoßen wird. Um die Leistungsfähigkeit der Eingliederungshilfe zu erhalten,

sind Veränderungen erforderlich.

Es geht um die qualitative Verbesserung der Leistungsangebote bei gleichzeitiger Beachtung

der finanziellen Rahmenbedingungen. Am Beispiel der Neukonzeptionierung der ambulanten

Sozialpsychiatrie in Hamburg wird in vier Schritten erläutert, wie beide Ziele erreicht werden

können.

Mit den Begegnungsstätten des BeWo und der PSK existiert eine regional ausgerichtete

Infrastruktur, die, gemeinsam mit der PPM, bereits jetzt den vergleichsweise hohen Anteil

(über 80 %) ambulanter sozialpsychiatrischer (gemeindenaher) Hilfen ermöglicht. Vor dem

Hintergrund, dass die rund 35 regionalen BeWo-Begegnungsstätten nur den Personen offen

stehen, denen die BeWo-Leistung bewilligt wurde, und darüber hinaus von den

durchschnittlich 46 Personen pro BeWo-Standort nicht alle die Begegnungsstätte in

Anspruch nehmen, wird deutlich, dass diese in der Stadt bereits vorhandene und

ausfinanzierte Ressource besser genutzt werden kann als bisher.

Zwischen den Angebotsformen der PSK, des BeWo sowie der PPM bestehen zum einen

Überschneidungen und zum anderen wechselseitige Ausschlüsse, die für einen

ganzheitlichen personenzentrierten Hilfeansatz nicht förderlich sind. So sind

die Angebote der Begegnungsstätten von PSK und BeWo vergleichbar. Im Unterschied

zur PSK ist der Anteil von Einzelbetreuungen im BeWo aber deutlich größer.

Gemeinsam ist BeWo und PPM die Erbringung von Einzelbetreuung.

22

Im Unterschied zum BeWo gehört eine Begegnungsstätte allerdings nicht zum Angebot

der PPM, so dass die vielfältigen Möglichkeiten zur Förderung von sozialen Kontakten

durch Gruppenangebote und dem „Offener Treff“ nicht zur Verfügung stehen.

Mit der Zusammenführung der drei Angebote zu einer integrierten Hilfe, der „ambulanten

Sozialpsychiatrie“, sollen zum einen alle bedarfsgerechten Hilfen aus einer Hand organisiert

werden können, zum anderen soll die sozialräumliche Gewichtung der Hilfe mit der im

Zentrum des neuen Angebots stehenden regionalen Begegnungsstätte gestärkt werden.

Dies geschieht zum einen durch die sozialen Kontakt- und Begegnungsmöglichkeiten in der

Begegnungsstätte selbst, zum anderen durch die Öffnung der Begegnungsstätte für die

Nachbarschaft, z.B. durch niedrigschwellige Angebote und solche, die die Interessen der

Nachbarschaft im Sinne klassischer Gemeinwesenarbeit unmittelbar ansprechen. Es geht im

inklusiven Sinne um die Förderung des wechselseitigen Prozesses der Teilhabe am Leben in

der Gemeinschaft.

Die neue ambulante Sozialpsychiatrie nutzt und erweitert die vorhandenen 9 PSK und rund

35 BeWo – Angebote.

Das Angebot der niedrigschwelligen PSK wird um die Möglichkeit erweitert zukünftig

personenzentrierte Hilfen anbieten zu können.

Das Angebot der Begegnungsstätten wird um niedrigschwellige Hilfen analog den PSK

erweitert.

Zukünftig werden in jeder der rund 44 vorhandenen PSK und BeWo alle erforderlichen Hilfen

zusammengefasst und aus einer Hand personenzentriert angeboten:

Einzelfallhilfen im eigenem Wohnraum (bisher PPM),

Einzel- und Gruppenangebote in der Begegnungsstätte sowie im eigenen Wohnraum

(bisher BeWo) und

niedrigschwellige Hilfen im sog. „Offenen Treff“ (bisher PSK).

Dieses Angebot wird ergänzt um auf den Sozialraum gerichtete Aktivitäten in dessen

Zentrum der Aufbau nachbarschaftlicher Kontakte und sozialer Netzwerke steht.

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Anhang

Übersicht Grafiken

Grafik 1 Gesamtausgaben EGH 3

Grafik 2 Fallzahlen, Fallkosten, Ausgaben Eingliederungshilfe gesamt 4

Grafik 3 Fallzahlen Eingliederungshilfe Menschen mit psychischen Behinderungen 4

Grafik 4 Schaubild Steuerungsebenen 5

Grafik 5 Aufgaben des Gesamtplans (GSPL) 9

Grafik 6 Entwicklung der Ausgaben für Menschen mit psychischen Behinderungen 13

Übersicht Tabellen

Tabellen 1- 3: Entwicklung der durchschnittlichen Fallkosten 2009-2011 im Vergleich

zu 2007 11

Tabelle 4: Überblick Minder- oder Mehrausgaben durch veränderte

durchschnittliche Fallkosten pro Tag 12

Tabelle 5: Steuerungserfolge ambulantes Fallmanagement durch strikten

Nachrang 14

Tabelle 5: Übersicht Ablehnungen und Befürwortungen durch das Fallmanagement

in 2013 15

Tabelle 7: Steuerungserfolge ambulantes Fallmanagement durch

Stundenreduzierungen 16

Tabelle 8: Personal- und Sachausgaben im Projektzeitraum fürs ambulante FM 17

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Impressum

Herausgeber: Freie und Hansestadt Hamburg Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration Hamburger Straße 47, 22083 Hamburg Redaktion: Monika Söth-Tübing, Referentin in der Behörde für Arbeit, Soziales, Familie und Integration Internet: www.hamburg.de/basfi August 2014

http://www.hamburg.de/basfi

Einzelfallsteuerung in der Eingliederungshilfe ... · Hamburger Eingliederungshilfe kann ein...

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