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58640 Iserlohn

Version 1.0

ENTWICKLUNG DES KOMMUNALEN IT-DIENSTLESTUNGS- UND SOFTWARE-

MARKTES

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Inhalt Seite

1. ZUSAMMENFASSUNG ................................................................................................................... 2

2. EINLEITUNG ................................................................................................................................... 2

3. MEGATRENDS IN DER INFORMATIONSVERARBEITUNG ......................................................... 3

4. DER KOMMUNALE SOFTWARE-MARKT...................................................................................... 4

5. KURZFRISTIGE TRENDS .............................................................................................................. 5

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Auskunft erteilt: Dr. Michael Neubauer

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1. ZUSAMMENFASSUNG Der IT-Markt verfügt nach wie vor über Innovationspotential. Auch wenn viele Trends nur schwer

vorhersehbar sind, lassen sich doch zyklische Prozesse ausmachen, die Hinweise auf die weitere

Entwicklung geben. Viele Prognosen der Vergangenheit sind zwar nicht so eingetreten, wie sie

vorausgesagt wurden. Doch das betraf meist mehr den Zeitpunkt, zu dem eine Innovation vom Markt

angenommen wurde. Viele Trends, wie z.B. die Dezentralisierung von IT-Systemen oder die Bedeutung

mobiler Endgeräte, haben sich am Ende als Megatrends erwiesen.

Im Folgenden werden einige typische Trends der Vergangenheit dargelegt, um daraus Folgerungen für

die Zukunft abzuleiten.

2. EINLEITUNG Seit vielen Jahren wird beklagt, dass es in Nordrhein-Westfalen zu viele Flächenrechenzentren gibt.

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DIE LANDSCHAFT

Abbildung 1: IT-Landschaft in NRW

Die Abbildung 1 zeigt deutlich, dass viele Städte zu einem Großteil eine eigenständige IT-Konzeption

verwirklichen. Vor diesem Hintergrund hat der allgemein postulierte kommunalpolitische Konsens, der

auch im Bereich der interkommunalen IT notwendig ist, durchaus nennenswerte Widersprüche zur

kommunalen Organisationspraxis.

Eine stärkere Konzentration der IT-Dienstleister lässt sich aus verschiedenen Perspektiven herleiten

und sollen in den folgenden Abschnitten weiter untersucht werden:

Es gibt einen allgemeinen Trend zu großen IT-Dienstleistern, die konsequent Skaleneffekte

nutzen, um ihre Kunden in einem immer komplexeren IT-Umfeld optimal zu betreuen.

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Der Markt für Software und IT-Dienstleister befindet sich derzeit in einem Umbruch, der

vergleichbar mit der PC-Revolution in den 1980er Jahren ist. Diese Veränderungen werden

zeitverzögert auch auf die kommunalen IT-Dienstleister wirken.

Die Komplexität und Abhängigkeit der IT von Kommunen ist heute wesentlich höher, als in den

1980er Jahren. Die Innovation der kommunalen IT muss daher zwei Herausforderungen

gleichzeitig bewältigen:

- Fast vollständige Erneuerung der bestehenden IT durch neue internetorientierte und mobile

Anwendungen.

- Übernahme der heutigen Daten und Prozesse in die neue Welt bei gleichzeitigem Fortbestand

vieler alter Anwendungen.

3. MEGATRENDS IN DER INFORMATIONSVERARBEITUNG Die Informationstechnik hat sich in den letzten fünfzig Jahren phasenweise entwickelt. Diese sind

dadurch gekennzeichnet, dass nach einer kurzen sehr intensiven Innovationsphase, die nur von

wenigen Marktteilnehmern nachvollzogen wurde, eine Phase folgt, die von fast allen Marktteilnehmern

in ähnlicher Weise nachvollzogen wird.

Die systemtechnische Entwicklung der Rechnersysteme hat sich bspw. in folgenden Phasen vollzogen:

1960 bis 1980: Großrechnerphase.

1980 bis 2000: Mittlere Datentechnik.

1990 bis heute: PC-Phase.

2000 bis heute: Internet- und Web-Phase.

Es würde den Rahmen dieses Papieres sprengen, die einzelnen Phasen im Detail zu erläutern und die

vielen Zusammenhänge aufzuklären. Festzustellen ist in jedem Fall, dass in den letzten Jahren eine

deutliche Beschleunigung der Innovationen festzustellen ist. Darüber hinaus lassen sich heute viele

Phasen nicht mehr klar gegeneinander abgrenzen. Wichtig ist auch zu erkennen, dass mit dem Ende

einer Phase die entsprechende Technik nicht vom Markt verschwunden ist – im Gegenteil; viele

Technologien sind noch Jahrzehnte später im Einsatz. So werden Großrechner und Systeme der

mittleren Datentechnik nach wie vor breit eingesetzt. Auch wenn diese Systeme weitgehend unbeachtet

sind, so sind sie in vielen Teilen noch heute im Einsatz. Neben den hohen Kosten für die Einführung

einer vollständig neuen Technik dürfen die Kosten für die Übernahme der Daten und Verfahren aus der

alten Rechnerwelt nicht unterschätzt werden. So hat die Migration der Anwendungen des Großrechners

der KDVZ Citkomm fast 8 Jahre in Anspruch genommen. Davor fanden ähnliche Prozesse bei der

Ablösung der mittleren Datentechnik (AS/400) statt.

Was bringt diese historische Betrachtung für die strategischen Überlegungen der Zukunft? Es gibt

zurzeit eine breite Übereinstimmung im Bereich der IT-Industrie, dass wir uns derzeit wieder an einer

Schnittstelle für eine neue IT-Phase befinden. Drei Trends sind hierfür ausschlaggebend:

Mobile Endgeräte: Mit dem flächendeckenden Ausbau funkgestützter Hochgeschwindigkeits-

datennetze haben mobile Endgeräte wie Smartphones und Tablet PCs eine ähnliche Revolution

ausgelöst, wie wir sie aus der Zeit der PC-Revolution kennen. Hierdurch werden komplett neue

Anwendungen möglich, die aber technisch und organisatorisch vollständig in die bereits

bestehende IT-Anwendungslandschaft integriert werden müssen.

Web-Anwendungen: Schon seit vielen Jahren gibt es den Trend, PC-Anwendungen so

umzustrukturieren, dass sie in einem Webbrowser ablaufen können. Es besteht ein allgemeiner

Konsens, dass damit auch die gesamte IT-Infrastruktur zunehmend zentralisiert und von so

genannten Cloud-Anbietern übernommen wird.

Komplexität: Moderne IT-Anwendungen hatten um 1980 mit der damals eingesetzten

Großrechnertechnik bereits einen erheblichen Komplexitätsgrad erreicht. Mit der Einführung des

PCs entstand der Eindruck, als könne diese Komplexität wesentlich reduziert werden. Dies

führte dazu, dass viele Anwender den Betrieb der IT-Systeme in die eigene Hand nahmen. Mit

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der Vernetzung der PCs und der dann folgenden Integration in das weltweite Internet hat sich

die Komplexität aber weit über das bis dahin bekannte Maß hinaus entwickelt. Linux- und

Windows-Betriebssysteme haben inzwischen eine Funktonalität erreicht, die der alter

Mainframes ähnelt. Darüber hinaus wird mit dem Verschmelzen von Datentechnik,

Telefonanlage und Produkte der Consumer Electronics (Smartphones) heute einen

Komplexitätsgrad erreicht, der ein hochspezialisiertes Expertenteam im IT-Servicecenter

erfordert. Vor diesem Hintergrund werden heute nicht nur von Mittelständlern, sondern auch von

weltweit agierenden Industrieunternehmen zunehmend IT-Serviceleistungen von Dritten in

Anspruch genommen. Die eigene IT-Abteilung hat im Wesentlichen eine strategische und

steuernde Funktion, die operative Ausführung wird zunehmend ausgelagert.

Bei allen diesen Trends gibt es einen breiten Konsens, dass dies erst der Anfang einer dramatischen

und tiefgreifenden Veränderung ist. Dabei handelt es sich in vielen Bereichen nicht um Prognosen,

sondern um bereits von vielen innovativen Unternehmen vollzogene Veränderungen. Aus Sicht des

Autors kann kein Zweifel daran bestehen, dass kleinere Kommunen mit zwei oder drei IT-Mitarbeitern in

der absehbaren Zukunft mit den Anforderungen einer modernen IT-Systemtechnik und

Systemintegration überfordert sind. Aber auch die Großstädte im Verbandsgebiet mit zehn bis zwanzig

Mitarbeitern im IT-Umfeld werden diesen Anforderungen vermutlich nicht gewachsen sein. Wenn selbst

Weltunternehmen mit IT-Abteilungen, die aus mehreren tausend Mitarbeitern bestehen, über ein

Outsourcing von operativen IT-Leistungen nachdenken, spricht viel dafür, dass dies auch auf der Skala

der kommunalen Anwender zutrifft. Vor diesem Hintergrund müssen selbst Großstädte ihre IT-Strategie

nachhaltig überdenken.

4. DER KOMMUNALE SOFTWARE-MARKT Die Entwicklung kommunaler Anwendungssoftware fand zunächst im Wesentlichen bei den

kommunalen IT-Dienstleistern selbst statt. Sie betrieben große IBM- und Siemens-Rechner, für die

spezifische Softwareentwicklungen vorgenommen wurden. Im Rahmen des interkommunalen

Austausches wurden die so entwickelten Softwarekomponenten in der ganzen Republik verteilt und

nach einem kooperativen Konzept gemeinschaftlich gepflegt. Das war im Übrigen eine Entwicklung, die

in ganz ähnlicher Weise auch in der Privatwirtschaft festzustellen war.

Mit der Einführung der mittleren Datentechnik und später der PC-Serversysteme bildete sich ein

zunehmend von der Privatwirtschaft geprägter Markt für Verwaltungssoftware. Viele der heute

bundesweit eingesetzten Softwaresysteme wurden damals zunächst für kleine isolierte Anwendungen in

der Verwaltung entwickelt. Über einen jahrzehntelangen Entwicklungsprozess wurden diese Systeme

immer weiter elaboriert und verdrängten zu Beginn dieses Jahrtausends zunehmend die Anwendungen,

die von kommunalen IT-Dienstleistern entwickelt wurden. Dieser Prozess wurde im Wesentlichen durch

folgende Trends positiv beeinflusst:

Zu Zeiten der PC-Revolution ging es vielen Kommunen finanziell gut, sodass es für viele private

Anbieter lukrativ war, diesen Markt zu bedienen. Ursprünglich wurden die PC-Anwendungen für

den Einsatz auf isolierten Rechnern programmiert und wurden nur schrittweise für eine

Vernetzung weiterentwickelt. Sehr häufig wurden auch Anwendungen im PC bereitgestellt, die

es bisher auf dem Großrechner nicht in vergleichbarer Form gab.1 In der Konsequenz mussten

daher nur wenige Daten aus bestehenden Anwendungen übernommen werden. In vielen Fällen

fand mit der Neueinführung derartiger IT-Systeme eine vollständige Neuerfassung der Daten

statt. Die Integration in eine übergeordnete Datenwelt fand erst später auf der Basis der dann

bereits existierenden dezentralen isolierten Welt statt.

1 So hatte es zwar verschiedene Versuche gegeben, auch geografische Datenverarbeitung mit einem

Großrechner zu bewerkstelligen. Diese Systeme waren aber unflexibel und teuer. Mit der Einführung des PCs wurden auf diese Weise Lösungen möglich, die auf dem Großrechner vielfach gescheitert waren.

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Alle diese Überlegungen machen eines deutlich: Die Umstellung von der Großrechner-Welt auf

die Welt der mittleren Datentechnik und der PC-Technik hat sich über mehrere Jahrzehnte

hinweg vollzogen. Die dabei notwendige vollständige Neuentwicklung der

Anwendungslandschaft hat wesentlich davon profitiert, dass die Marktsituation zum Zeitpunkt

der PC-Revolution ausgesprochen günstig war. Sie hat außerdem davon profitiert, dass viele

Systeme mehr oder weniger auf der grünen Wiese entstanden und von daher viele

Systemkonventionen der Vergangenheit nicht in die Zukunft übernommen werden mussten.

Das war letztendlich nur möglich, weil zum Zeitpunkt der Einführung der PC-Systeme

Informationstechnik im Wesentlichen zur Abwicklung der kommunalen Kernprozesse eingesetzt wurde.

In diesem Kontext sind die so genannten „Wesen“ zu nennen. Hiermit werden Kernverfahren wie z. B.

das Einwohnerwesen, das Personalwesen oder das Finanzwesen bezeichnet.

Heute gibt es praktisch keinen kommunalen Prozess mehr, der nicht in irgendeiner Weise mit IT

unterstützt wird. Auch die Integration der verschiedenen Verfahren ist heute weit fortgeschritten. Dieser

Prozess wird sich in Zukunft weiter fortsetzen, weil insbesondere die Bundesregierung mit ihrer Initiative

zur Standardisierung von Datenformaten (XÖV) eine weitere Vernetzung und Integration von

öffentlichen Anwendungen auch über Behördengrenzen hinweg vorantreibt. Es ist damit offensichtlich,

dass eine neue IT-Revolution in der kommunalen Landschaft nur dann möglich ist, wenn alle heute

bestehenden Anwendungen in Stufen auf diese neue Struktur umgesetzt werden. Von daher müssen

bei der Einführung einer solchen Struktur nicht nur die Einführungskosten für die neue Technik, sondern

auch der Betrieb für die alte Technik bzw. die Umsetzung der alten Technik auf eine neue Technik mit

berücksichtigt werden. Die dabei entstehenden Kosten lassen sich nicht annähernd beziffern. Es ist

jedoch offensichtlich, dass diejenigen Kommunen, die über einen starken gemeinsamen IT-Dienstleister

verfügen, in diesem Prozess eine günstige Position einnehmen. Zum einen haben Sie schon heute

einen Großteil ihrer strategischen Datenbestände an einem Ort konzentriert, sodass eine Migration

dieser Datenbestände in eine neue Technik nur einmal für viele erfolgen muss. Hingegen muss bei

vielen anderen Kommunen, die ihre Datentechnik dezentral errichtet haben, dieser Vorgang für jede

Kommune einzeln finanziert werden.

Darüber hinaus bietet die IT-technische Kompetenz der zentralen kommunalen IT-Dienstleister das

Potential, diesen Umstellungsprozess kostengünstig mit eigenem Personal zu begleiten. Hierbei bietet

die Non-Profit-Struktur der kommunalen IT-Dienstleister den entscheidenden Vorteil, dass die

Kommunen nur den tatsächlichen Aufwand und nicht den zum Teil üppigen Gewinnerwartungen der

Privatwirtschaft finanzieren müssen.

5. KURZFRISTIGE TRENDS Der kommunale IT-Markt adressiert rund 14.000 Kommunen in der Bundesrepublik. Eine

Europäisierung oder gar Globalisierung dieses IT-Marktes ist mehr als unwahrscheinlich, da die meisten

Anwendungen einen starken Bezug zum deutschen Recht haben. Die auf den ersten Blick große Anzahl

von deutschen Kommunen relativiert sich dadurch, dass darin auch viele kleine Gemeinden enthalten

sind, die deutlich weniger als 10.000 Einwohnerhaben.

Vor diesem Hintergrund verwundert es nicht, dass der größte Teil der Anbieter von kommunalen

Software-Anwendungen ausgesprochen klein ist. Eine genaue und systematische Sichtung des

kommunalen Marktes ist nicht bekannt. Nach Einschätzung des Autors haben mehr als 95% aller

kommunalen Software-Anbieter weniger als 10 Beschäftigte, die diesen kommunalen Markt auch

tatsächlich bedienen. Nur im Bereich der kommunalen Kernanwendungen gibt es einzelne Hersteller,

die bis zu 100 Mitarbeiter beschäftigen. Sie bedienen in der Regel einen Markt, der eine oligopolistische

Struktur hat.

Die meisten Anbieter kommunaler Software haben diese zu Beginn der PC-Revolution erstellt und in

den letzten Jahren nur wenig weiterentwickelt. Die Pflege dieser Software bestand im Wesentlichen

darin, gesetzliche Anforderungen umzusetzen und die verschiedenen technologischen

Weiterentwicklungen der Firma Microsoft nachzuvollziehen. Die Margen dieser Unternehmen sind

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gering, da die Kommunen in den letzten Jahren aufgrund der finanziellen Engpässe wenig Spielraum für

Preiserhöhungen und Gewinnausweitungen ermöglichten. Das IT-Know-how dieser Mitarbeiter ist

insbesondere auf den Bereich der Microsoft-Technik fokussiert. Viele Entwickler haben primär

Kompetenzen im Bereich der jeweiligen kommunalen Fachfragen, als im Bereich der IT selbst. Aufgrund

der knappen Finanzausstattung und der geringen Gewinnerwartungen ist es diesen Unternehmen in

den meisten Fällen auch nicht gelungen, junge Nachwuchskräfte zu gewinnen. Die Mitarbeiterschaft ist

zum Teil überaltert und in Fragen der modernen Software-Entwicklung schlecht ausgebildet. Diese

Einschätzung wird z.B. dadurch belegt, dass die von diesen Unternehmen entwickelten Web-

Anwendungen sehr häufig über eklatante Sicherheitsmängel verfügen. Auch die Anbindung an

modernen eGovernment-Standards gelingt mit diesen Unternehmen meistens nur schlecht und

unvollständig.

Der kommunale Software-Markt unterliegt von daher seit vielen Jahren einem Konsolidierungsprozess.

Hierbei haben sich einzelne Software-Hersteller herausgebildet, die einen monopolen oder oligopolen

Markt bedienen. Ihr Geschäftskonzept liegt im Wesentlichen darin, die einzelnen Fachanwendungen

optimal zu unterstützen. Integrationsbeziehungen zu anderen Fachbereichen können sie in der Regel

nur unvollständig befriedigen.

Die Marktbereinigung und Konsolidierung wird hauptsächlich durch folgende Trends bestimmt:

Die Einführung von modernen eGovernment-Lösungen nach dem Standardisierungskonzept

XÖV stellt viele Marktteilnehmer vor unlösbare technische Probleme. Da viele dieser Standards

zu einem gesetzlichen Termin umgesetzt werden müssen, sind in den letzten Jahren viele

Software-Anbieter aus dem Markt ausgestiegen. Ein prominentes Beispiel für diese Entwicklung

ist der Einwohnerbereich. Hier gab es vor der Einführung der XÖV-Standards ca. 12 Anbieter in

Deutschland. Heute gibt es substanziell noch zwei bundesweit agierende Anbieter und einige

kommunale Datenzentralen, die nach wie vor Eigenentwicklungen ihren Verbandsmitgliedern

zur Verfügung stellen. Ein schon beängstigender Prozess hat im Bereich des

Personenstandwesens stattgefunden. Hier gibt es heute praktisch nur noch einen bundesweit

agierenden Anbieter.

Es spricht viel dafür, dass dieser Trend künftig nicht nur anhält, sondern sich beschleunigt. Mit

anderen Worten bedeutet das: Schon ohne eine Veränderung der technischen Infrastruktur in

den Kommunen wird es in den nächsten Jahren eine Konsolidierung des Marktes geben. Die

Auswahlmöglichkeit der Kunden wird stark eingeschränkt sein. Die Abhängigkeit von einzelnen

Anbietern wird dazu führen, dass es zu signifikanten Preiserhöhungen in diesem Markt kommen

wird. Auch die Abhängigkeit von einzelnen Anbietern wird zunehmen. Nimmt man den Trend

hinzu, dass es zukünftig eine weitgehende Zentralisierung von Anwendungen geben wird und

berücksichtigt weiter, dass viele Windows-Anwendungen zukünftig auf eine Webtechnologie

umgestellt werden müssen, so wird evident, dass es in den kommenden Jahren eine

Angebotsknappheit im Markt für kommunale Software geben wird. Dieser Trend wird dadurch

verstärkt, dass im Bereich der Privatwirtschaft immer weniger Software nach einem

Lizenzmodell verkauft wird. Auch hier spürt man den Trend, Betriebsleistung, Softwareprodukt

und Service-Dienstleistungen ähnlich wie z. B. bei dem Anbieter Amazon in einer Hand zu

vereinigen. Diese so genannten Cloud-Lösungen sind ausgesprochen preiswert, rechnen sich

aber nur, weil sie für einen globalen Markt konzipiert sind. Ihre Anwendung auf den Bereich der

öffentlichen Datenverarbeitung ist jedoch beschränkt. Derartige Konzepte sehen immer den

Betrieb und die Speicherung der Daten bei den privaten Dienstleistern vor. Das ist aus Gründen

des Datenschutzes und sonstiger rechtlicher Regelungen für die Öffentliche Hand kein

gangbarer Weg.

Es spricht also viel dafür, dass die Strukturen der Privatwirtschaft, in der Lizenzbetrieb und

Service-Leistungen in einer Hand integriert werden, auch zukünftig in den Bereich der

öffentlichen und kommunalen Software-Landschaft einziehen werden. Da ein Betrieb einer

Software-Lösung durch private an vielen Stellen auch auf rechtliche Vorbehalte stößt wird diese

Funktion später wieder verstärkt den öffentlichen IT-Anbietern zufallen. Darüber hinaus haben

viele Anbieter ein Geschäftsmodell, das sowohl die Software-Erstellung als auch den Software-

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Betrieb beinhaltet. Inwieweit solche Lösungen für die öffentliche Hand möglich sind, ist mehr als

fraglich, da es hier viele rechtliche Beschränkungen gibt.

Das führt in der Konsequenz dazu, dass es zukünftig notwendig sein kann, auch wieder

verstärkt über eine Software-Entwicklung im Bereich der kommunalen IT-Dienstleister

nachzudenken. Hier wären u. U. die kooperativen Modelle der 80er Jahre ein Vorbild für

zukünftige Entwicklungen.