Erbguth | Guckelberger Erbguth Guckelberger … · Abgaben- und Sozialrecht eine eigenständige...

NomosLehrbuch

AllgemeinesVerwaltungsrecht

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mit Verwaltungsprozessrecht und Staatshaftungsrecht

9. Auflage

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ISBN 978-3-8487-2937-1

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Nomos

NomosLehrbuch

AllgemeinesVerwaltungsrechtmit Verwaltungsprozessrecht und Staatshaftungsrecht

9. Auflage

Prof. Dr. Wilfried Erbguth, Universität RostockProf. Dr. Annette Guckelberger, Universität des Saarlandes

BUT_Erbguth_2937-1_9A.indd 3 26.09.17 08:42


Die Deutsche Nationalbibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.d-nb.de abrufbar.

ISBN 978-3-8487-2937-1 (Print)ISBN 978-3-8452-7331-0 (ePDF)

9. Auflage 2018© Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2018. Gedruckt in Deutschland. Alle Rechte, auch die des Nachdrucks von Auszügen, der fotomechanischen Wiedergabe und der Übersetzung, vorbehalten. Gedruckt auf alterungsbeständigem Papier.

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Vorwortmit wichtigen Hinweisen zur Arbeit mit dem Buch

Das Lehrbuch zum allgemeinen Verwaltungsrecht von Wilfried Erbguth ist erstmals2005 erschienen und hat seither eine positive Resonanz erfahren. Deshalb ist es einegroße Ehre für mich, die Fortführung seines etablierten Lehrbuchs zu übernehmen. Beider 9. Auflage des Lehrbuchs, für die ich erstmals verantwortlich bin, setze ich das vonihm entwickelte und bewährte didaktische Konzept des Lehrbuchs fort, welches dieBedeutung des allgemeinen Verwaltungsrechts in seiner Vernetzung mit dem besonde-ren Verwaltungsrecht sowie Verwaltungsprozessrecht aufzeigt. Im Vordergrund stehenQuerverbindungen zu den examensrelevanten Gebieten des Pflichtstoffs der juristi-schen Staatsprüfungen (öffentliches Baurecht, Kommunalrecht und Polizeirecht) sowiezu Fragen, die zum Grundwissen des Wirtschaftsverwaltungsrechts gehören. Weil dasAbgaben- und Sozialrecht eine eigenständige verfahrensrechtliche Ausgestaltung erfah-ren hat und auch besondere Gerichtszweige dafür bestehen, habe ich im Unterschiedzur Vorauflage davon abgesehen, Bezüge zu diesen Rechtsgebieten herzustellen. DasLehrbuch wurde von mir umfassend aktualisiert. Einbezogen wurden u.a. Entwicklun-gen aus dem Bereich der Digitalisierung von Verwaltung und Justiz (z.B. die Rechtsfi-gur des vollständig automatisierten Verwaltungsakts und das BDSG 2018), die jüngstbeschlossenen Änderungen des Grundgesetzes mit einem Bezug zur Verwaltung sowiedie am 2.6.2017 in Kraft getretene Novellierung des Umwelt-Rechtsbehelfsgesetzes,wodurch zugleich § 47 Abs. 2a VwGO aufgehoben wurde. Wie Wilfried Erbguth ist esmir ein wichtiges Anliegen, auch die Einwirkungen des Unionsrechts auf das allgemei-ne und besondere Verwaltungsrecht sowie auf das Verwaltungsprozessrecht zu be-leuchten. Schließlich habe ich einige der Übungsfälle durch solche aus meinen Lehrver-anstaltungen an der Universität des Saarlandes ausgetauscht.

Die Darstellung will den erstmaligen Zugang zum allgemeinen Verwaltungsrecht er-leichtern, aber auch die Möglichkeit der Vertiefung schaffen. Damit kann sie nicht al-lein der erstmaligen Aneignung des Stoffs zugrunde gelegt, sondern zugleich in derfortgeschrittenen juristischen Ausbildung und zur Examensvorbereitung herangezogenwerden. Dergestalt gilt für die Arbeit mit dem Buch folgende Zweiteilung:

n Bei der erstmaligen Aneignung des allgemeinen Verwaltungsrechts können die inkleinerer Schrift gesetzten Passagen im Text übersprungen werden. Entsprechendesgilt für umfangreiche Fußnoten, die zusätzliche Erläuterungen, Hinweise und Be-wertungen liefern.

n Zur vertiefenden Wiederholung am Ende der erstmaligen Beschäftigung mit demallgemeinen Verwaltungsrecht, in späteren Studienabschnitten oder zur Examens-vorbereitung, ferner für die (Verwaltungs-)Praxis, ist es hingegen unabdingbar, diein kleinerer Schrift gesetzten Passagen im Text mit zu lesen und zu verarbeiten.Hinsichtlich des dort vorfindlichen zusätzlichen Stoffs ging das Bemühen dahin,diesen möglichst knapp, aber gleichwohl verständlich und eingängig darzustellen.Zur Verstärkung des Lerneffekts empfiehlt sich, die Fälle zunächst selbstständig zulösen, bevor die angebotene Lösung zur Kontrolle herangezogen wird.

Das Verwaltungsprozessrecht erscheint weiterhin nicht monolithisch am Ende der Ab-handlung, sondern wird jeweils problemorientiert dem allgemeinen Verwaltungsrechtzugeordnet, um die prozessuale und damit praktische Bedeutung der jeweiligenRechtsfragen aufzuzeigen.

5


Allgemeines und besonderes Verwaltungsrecht sind miteinander verflochten, weil dasallgemeine Recht vielfach die Grundlage des besonderen Rechts bildet und das allge-meine (Verwaltungs-)Recht regelmäßig erst im Wege des besonderen Verwaltungs-rechts Anwendung findet. Die Darstellung möchte die(se) enge Verbindung zwischenallgemeinem und besonderem Verwaltungsrecht besonders verdeutlichen. Indem anden Schnittstellen zum allgemeinen (Verwaltungs-)Recht in wesentliche Grundlagendes besonderen Verwaltungsrechts eingeführt wird, erleichtert das die nähere Befas-sung im Rahmen des weiteren Studiums. Umfangreichere diesbzgl. Darstellungen wur-den kursiv gesetzt; sie sollten im Rahmen der Wiederholung des Stoffs (s.o.) durchge-arbeitet werden.

Für wertvolle Recherche- und Überprüfungsarbeiten sowie Anmerkungen aus Sichtvon Examenskandidatinnen und -kandidaten möchte ich mich bei meinem Lehrstuhl-team Dipl. iur. Emrah Dilek, cand. iur. Lukas Eisenhuth, Dipl. iur. Katja Gluding,Dipl. iur. Manuel Kollmann, Dipl. iur. Dominik Nüßgen, Dipl. iur. Frank Schmidt,Ass. iur. Philipp Singler sowie cand. iur. Gina Starosta bedanken. Dank gebührt desWeiteren meiner Sekretärin, Frau Marlies Weber, für das Korrekturlesen.

Ich hoffe, dass das nun in 9. Auflage vorliegende Lehrbuch weiterhin wohlwollend an-genommen wird, und freue mich auf Rückmeldungen und Verbesserungsvorschlägeaus dem Leserkreis, am einfachsten per E-Mail an:[email protected].

Saarbrücken, im August 2017 Annette Guckelberger

Vorwort mit wichtigen Hinweisen zur Arbeit mit dem Buch

6


Vorwort zur 1. Auflage

Dem gut besetzten Kanon der Darstellungen zum allgemeinen Verwaltungsrecht einweiteres Buch hinzuzufügen, stellt ein riskantes Unterfangen dar. Das Wagnis ist auchnur deshalb eingegangen worden, weil die Erfahrung lehrt, dass trotz aller – traditions-reichen wie jüngeren – Abhandlungen der Zugang zu diesem Rechtsgebiet von Seitender Studierenden vielfach als dornig begriffen wird: Das (allgemeine) Verwaltungsrechtrangiert im ohnehin nicht sonderlich beliebten „Ö-“Recht regelmäßig am unterstenEnde.

In Anbetracht dessen versteht sich die bewusst nicht ausufernd verfasste Darstellungals reines Lehrbuch. Es versucht auf sprachlich eingängige Weise und mit einer Viel-zahl von Beispielen und Fällen die Materie nicht nur verständlich, sondern auchschmackhaft zu machen. Zur Vertiefung finden sich in den Fußnoten ergänzende Be-merkungen mit weiterführenden Hinweisen.

Zu danken ist Frau Wissenschaftlicher Mitarbeiterin Jana Kenzler für weitreichendeinhaltliche Vorarbeiten. Frau Kathrin Podehl, die am Lehrstuhl für öffentliches Rechtund am Ostseeinstitut für Seerecht, Umweltrecht und Infrastrukturrecht die Aufgabender Verwaltung und Organisation wahrnimmt, hat – nicht zum ersten Mal – mit Sorg-falt die notwendigen Korrekturen und Formatierungen vorgenommen; auch ihr ge-bührt daher Dank.

Dankbar wäre ich schließlich für Hinweise, Anregungen und Kritik.

Rostock, im Januar 2005

7


Inhalt

Vorwort mit wichtigen Hinweisen zur Arbeit mit dem Buch 5

Vorwort zur 1. Auflage 7

Verzeichnis der Übersichten und Prüfungsschemata 25

Abkürzungsverzeichnis 27

Verzeichnis der abgekürzt zitierten Literatur 34

EinführungTeil 1Begriff der öffentlichen Verwaltung§ 1 40

Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht§ 2 45

Verwaltungsrecht und Unionsrecht§ 3 49Geltungsumfang des Unionsrechts in den MitgliedstaatenI. 50Auswirkungen des Unionsrechts auf die mitgliedstaatliche VerwaltungII. 53

Umsetzung durch nationales Recht1. 53Vollzug durch nationale Behörden2. 53Europäischer Verwaltungsverbund3. 54Europäische Verwaltungszusammenarbeit4. 55Besonderes Verwaltungsrecht5. 56

Wiederholungs- und Verständnisfragen zu Teil 1§ 4 59

Grundlagen des VerwaltungsrechtsTeil 2Einordnung und Abgrenzungen des Verwaltungsrechts imGesamtrechtssystem der Bundesrepublik Deutschland

§ 561

Verwaltungsrecht und seine UntergliederungenI. 61Verwaltungsrecht als Teilgebiet des öffentlichen Rechts und seineAbgrenzung zum Privatrecht

II.62

Bedeutung der Abgrenzung1. 62Ansatzpunkte für die Abgrenzung2. 63

Abgrenzungstheoriena) 63Aufgabenbereich der Behördeb) 66Zwei-Stufen-Theoriec) 67Problemfälled) 68

Realakteaa) 69Rechtsaktebb) 71

Prüfung der Generalklausel in § 40 Abs. 1 VwGOIII. 72Aufdrängende Sonderzuweisungen1. 73Merkmale der Generalklausel in § 40 Abs. 1 VwGO2. 73

Öffentlich-rechtliche Streitigkeita) 74Nichtverfassungsrechtliche Streitigkeitb) 74

9


Fehlen einer abdrängenden Sonderzuweisungc) 76Verfahren bei Rechtswegstreitigkeitend) 77

Wiederholungs- und VerständnisfragenIV. 78

Verwaltungsorganisation§ 6 79GrundbegriffeI. 79

Verwaltungsträger1. 79Organ, Behörde, Amt2. 80

ZuständigkeitenII. 82VerwaltungsaufbauIII. 82

Unmittelbare Staatsverwaltung1. 84Unmittelbare Bundesverwaltunga) 84Unmittelbare Landesverwaltungb) 85

Mittelbare Staatsverwaltung2. 85Körperschaftena) 85Anstaltenb) 88Stiftungenc) 89Beliehened) 89

StaatsaufsichtIV. 91Arten der Aufsicht1. 92Aufsicht bei unmittelbarer Staatsverwaltung2. 92Aufsicht bei mittelbarer Staatsverwaltung3. 92Aufsicht des Bundes gegenüber den Ländern4. 93

Wiederholungs- und VerständnisfragenV. 93

Rechtsquellen der Verwaltung§ 7 94VerfassungsrechtI. 94Formelle GesetzeII. 94Materielle GesetzeIII. 95

Rechtsverordnungen1. 95Satzungen2. 96

VerwaltungsvorschriftenIV. 96GewohnheitsrechtV. 96RichterrechtVI. 97Allgemeine RechtsgrundsätzeVII. 97Unionsrecht und VölkerrechtVIII. 98

Unionsrecht1. 98Völkerrecht2. 99

Rangordnung der RechtsquellenIX. 99Prüfungs- und Verwerfungskompetenz der VerwaltungX. 101Wiederholungs- und VerständnisfragenXI. 103

Grundsatz der Gesetzmäßigkeit der Verwaltung§ 8 104Vorrang des GesetzesI. 104Vorbehalt des GesetzesII. 105

Begriff1. 105Parlamentsvorbehalt und Rechtssatzvorbehalt2. 106Zum Geltungsbereich des Vorbehalts des Gesetzes3. 107

Eingriffsverwaltunga) 107

Inhalt

10


Leistungsverwaltungb) 108Wiederholungs- und VerständnisfragenIII. 110

Subjektiv-öffentliche Rechte§ 9 111BegriffsbestimmungI. 111Voraussetzungen für die Annahme subjektiv-öffentlicher RechteII. 111

Allgemeines und Herangehensweise1. 111Explizite Aussage zum (Nicht-)Vorliegen eines subjektivenöffentlichen Rechts

a)112

b) Schutznormtheorie 112Einzelfragen2. 115

Formelle Vorschriften, insbesondere Verfahrensregelungena) 115Grundrechte und grundrechtsähnliche Rechtspositionenb) 116Europarecht im engeren und weiteren Sinnec) 118Besonderes Verwaltungsrechtd) 122

Verwaltungsprozessrechtliche Bedeutung: KlagebefugnisIII. 129Funktion und Bedeutung der Klagebefugnis1. 129Vorliegen der Klagebefugnis2. 131Klagebefugnis kraft Unionsrechts3. 135


Verwaltungsrechtsverhältnisse§ 10 141Begriff des VerwaltungsrechtsverhältnissesI. 141Arten von VerwaltungsrechtsverhältnissenII. 141Begründung von VerwaltungsrechtsverhältnissenIII. 143Verwaltungsprozessrechtliche Bedeutung: FeststellungsklageIV. 144

Statthaftigkeit1. 144Richtiger Streitgegenstanda) 144Subsidiaritätb) 146

Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen2. 147Feststellungsinteressea) 147Klagebefugnisb) 148Widerspruchsverfahren und Klagefristc) 149Klagegegnerd) 149

Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen3. 150Begründetheit4. 150


Systematisierung des Verwaltungshandelns und Verwaltungsrechtsschutz§ 11 153

VerwaltungsaktTeil 3Begriff, Funktionen und Arten des Verwaltungsakts§ 12 157

Tatbestandsmerkmale des VerwaltungsaktsI. 158Hoheitliche Maßnahme1. 158Behörde2. 159Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts3. 160Regelung4. 160

Abgrenzung zu Realaktena) 161

Inhalt

11


Vorbereitungs- und Teilakteb) 163Öffentlich-rechtliche Willenserklärungenc) 164

Einzelfall5. 166Merkmale konkret-individuell/abstrakt-generella) 166Allgemeinverfügungb) 168

Außenwirkung6. 170Abgrenzung zu innerdienstlichen Weisungena) 171Maßnahmen zwischen und innerhalb von Verwaltungsträgernb) 173Mehrstufige Verwaltungsaktec) 175Organisationsakted) 176

Vollständig automatisierter Verwaltungsakt7. 179Funktionen des VerwaltungsaktsII. 180Arten von VerwaltungsaktenIII. 181

Befehlende, gestaltende und feststellende Verwaltungsakte1. 181Befehlende Verwaltungsaktea) 181Gestaltende Verwaltungsakteb) 182Feststellende Verwaltungsaktec) 183

Begünstigende und belastende Verwaltungsakte2. 184Einseitige und mitwirkungsbedürftige Verwaltungsakte; einstufigeund mehrstufige Verwaltungsakte

3.184

Behördliche Erklärungen – Zusage/Zusicherung, Vorbescheid,Teilgenehmigung, vorläufiger und vorsorglicher Verwaltungsakt

4.185

Zusicherunga) 185Zusageb) 187Vorbescheidc) 188Teilgenehmigungd) 189Vorläufiger Verwaltungsakte) 189Vorsorglicher Verwaltungsaktf) 190

Differenzierung mit Blick auf die räumliche Reichweite:Transnationale und interföderale Verwaltungsakte

5.191

Transnationaler Verwaltungsakta) 191Interföderaler Verwaltungsaktb) 193


Bekanntgabe und Wirksamkeit von Verwaltungsakten, Rechtsnachfolge§ 13 194Wirksamkeit von VerwaltungsaktenI. 196BekanntgabeII. 197

Adressat der Bekanntgabe1. 197Voraussetzungen der Bekanntgabe2. 198Verwaltungsprozessuale Relevanz der Bekanntgabe3. 198Formen der Bekanntgabe4. 199

RechtsnachfolgeIII. 203Wiederholungs- und VerständnisfragenIV. 205

Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen des Verwaltungsakts§ 14 206Ermächtigungsgrundlage zum Erlass von VerwaltungsaktenI. 207

Erforderlichkeit der Ermächtigungsgrundlage – Vorbehalt desGesetzes

1.207

Verwaltungsaktsbefugnis2. 208

Inhalt

12


Formelle RechtmäßigkeitII. 211Zuständigkeit1. 211

Sachliche Zuständigkeita) 211Örtliche Zuständigkeitb) 212

Verfahren2. 213Verwaltungsverfahrena) 213

Anwendungsbereich des VwVfGaa) 214Verfahrensartenbb) 215Allgemeine Verfahrensgrundsätze des nichtförmlichenVerfahrens

cc)220

Anhörung als besonderes Verfahrenserfordernisb) 222Akteneinsichtc) 224

Form3. 225Rechtsbehelfsbelehrung als Formerfordernis der VwGO4. 227

Materielle RechtmäßigkeitIII. 227Unbestimmte Rechtsbegriffe und Beurteilungsspielraum1. 229

Unbestimmte Rechtsbegriffea) 229Beurteilungsspielraumb) 230

Prüfungs- und prüfungsähnliche Entscheidungenaa) 232Weitere unbestimmte Rechtsbegriffe mitBeurteilungsspielraum

bb)234

Ermessen2. 237Begriffa) 237Arten von Ermessenb) 238Rechtsbindung des Ermessensc) 240Ermessensfehlerd) 240Ermessensreduzierung auf Nulle) 242Anspruch auf ermessensfehlerfreie Entscheidungf) 243

Koppelungsvorschriften3. 244Exkurs: Planerische Abwägung4. 246Übereinstimmung mit sonstigen Rechtsgrundsätzen undhöherrangigem Recht

5.247

Verhältnismäßigkeita) 247Bestimmtheitb) 249Tatsächliche und rechtliche Unmöglichkeitc) 250Kein Verstoß gegen die Rechtskraft eines vorherigen Urteilsd) 250Kein Verstoß gegen sonstiges höherrangiges Rechte) 251


Rechtsfolgen fehlerhafter Verwaltungsakte§ 15 253Rechtsunwirksamkeit und Rechtswidrigkeit von VerwaltungsaktenI. 253

Nichtigkeitsgründe1. 254Nichtigkeitsfolgen2. 256

Anfechtbarkeit und AufhebbarkeitII. 257Anfechtbarkeit1. 257

Widerspruch und Anfechtungsklagea) 257Bestandskraft von Verwaltungsaktenb) 258

Aufhebbarkeit2. 258Teilrechtswidrigkeit, Teilanfechtbarkeit und Teilaufhebbarkeit3. 258

Inhalt

13


Folgen von Verfahrens- und FormfehlernIII. 259Heilung von Verfahrens- und Formfehlern1. 261Unbeachtlichkeit von Verfahrens- und Formfehlern2. 265

Umdeutung fehlerhafter VerwaltungsakteIV. 267Sonstige FehlerfolgenV. 268Wiederholungs- und VerständnisfragenVI. 269

Rücknahme und Widerruf von Verwaltungsakten§ 16 270Begriffe: Rücknahme und WiderrufI. 270

Unterscheidung rechtmäßige und rechtswidrige Verwaltungsakte1. 271Unterscheidung belastende und begünstigende Verwaltungsakte2. 272

RücknahmeII. 273Belastende Verwaltungsakte1. 275Begünstigende Verwaltungsakte2. 276

Rücknahme leistungsgewährender Verwaltungsaktea) 277Vertrauenstatbestandaa) 277Schutzwürdigkeitbb) 278

Rücknahme sonstiger begünstigender Verwaltungsakteb) 280Rücknahmefrist3. 282

WiderrufIII. 285Belastende Verwaltungsakte1. 285Begünstigende Verwaltungsakte2. 286

ErstattungspflichtIV. 290Rücknahme und Widerruf von begünstigenden Verwaltungsakten mitbelastender Drittwirkung

V.292

Rücknahme und Widerruf unionsrechtswidriger VerwaltungsakteVI. 293Rücknahme belastender unionsrechtswidriger Verwaltungsakte1. 293Rücknahme begünstigender unionsrechtswidriger Verwaltungsakte2. 293Widerruf nachträglich unionsrechtswidriger Verwaltungsakte3. 296

Wiederholungs- und VerständnisfragenVII. 298

Wiederaufgreifen des Verfahrens§ 17 299Zulässigkeit des Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens i.e.S.I. 300Begründetheit des Antrags auf Wiederaufgreifen des Verfahrens i.e.S.II. 301Begründetheit des Antrags auf Aufhebung des VerwaltungsaktsIII. 302Wiederaufgreifen i.w.S.IV. 303Exkurs: Wiederaufnahme des verwaltungsgerichtlichen VerfahrensV. 304Wiederholungs- und VerständnisfragenVI. 305

Nebenbestimmungen zum Verwaltungsakt§ 18 306Arten von Nebenbestimmungen, Rechtsnatur, AbgrenzungI. 307

Befristung1. 307Bedingung2. 307Widerrufsvorbehalt3. 308Auflage4. 308Auflagenvorbehalt5. 308Rechtsnatur der Nebenbestimmungen6. 309Abgrenzung7. 309

Auflage und Bedingunga) 309

Inhalt

14


Auflage und „modifizierende Auflage“b) 310Rechtliche Zulässigkeit von NebenbestimmungenII. 311Rechtsschutz gegen NebenbestimmungenIII. 313

Meinungsstand1. 313Beurteilung2. 314


Vollstreckung von Verwaltungsakten§ 19 317Grundstrukturen der VerwaltungsvollstreckungI. 317

Begriff und Bedeutung1. 317Rechtliche Grundlagen2. 318

Erzwingung von Handlungen, Duldungen und UnterlassungenII. 318Überblick über die Zwangsmittel1. 318

Ersatzvornahmea) 319Zwangsgeldb) 320Unmittelbarer Zwangc) 321

Voraussetzungen2. 322Gestrecktes Verfahrena) 322

Grundverfügungaa) 323Androhung des Zwangsmittelsbb) 325Festsetzung des Zwangsmittelscc) 326Anwendung des Zwangsmittelsdd) 327

Sofortiger Vollzugb) 327Keine Vollstreckungshindernisse3. 330Keine Vollstreckung gegen Behörden4. 330Rechtsschutzeröffnung5. 331

Gegen die Grundverfügunga) 331Auf Einstellung der Vollstreckungb) 332Gegen Vollstreckungsmaßnahmenc) 332Gegen den Kostenbescheidd) 333

Vollstreckung wegen GeldforderungenIII. 335Ablauf des Vollstreckungsverfahrens1. 335Rechtsschutz2. 336


Rechtsschutz im Widerspruchs- und Klageverfahren bei Verwaltungsakten§ 20 340WiderspruchsverfahrenI. 341

Ablauf des Widerspruchsverfahrens1. 342Zuständige Widerspruchsbehörde2. 344Zulässigkeitsvoraussetzungen des Widerspruchs3. 344

Eröffnung des Verwaltungsrechtswegs(§ 68 i.V.m. § 40 Abs. 1 VwGO analog)

a)345

Statthaftigkeit des Widerspruchs(§ 68 i.V.m. § 42 Abs. 1 VwGO analog)

b)345

Widerspruchsbefugnis (§ 68 i.V.m. § 42 Abs. 2 VwGO analog)c) 347Form und Frist des Widerspruchs (§ 70 VwGO)d) 347Widerspruchs- bzw. Sachbescheidungsinteressee) 349Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungenf) 350

Begründetheit des Widerspruchs4. 350

Inhalt

15


Reformatio in peius5. 350Anfechtungs- und VerpflichtungsklageII. 353

Statthaftigkeit1. 353Anfechtungsklagea) 353Verpflichtungsklageb) 354

Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungs- undVerpflichtungsklage

2.359

Klagebefugnisa) 359Widerspruchsverfahrenb) 359Klagefristc) 361Klagegegnerd) 362

Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen der Anfechtungs- undVerpflichtungsklage

3.363

Eröffnung des Verwaltungsrechtswegsa) 364Beteiligungsfähigkeitb) 364Prozess- und Postulationsfähigkeitc) 365Rechtsschutzbedürfnisd) 366Zuständigkeit des Gerichtse) 367Klagehäufungf) 368Exkurs: Beiladungg) 369

Begründetheit von Anfechtungs- und Verpflichtungsklage4. 370Anfechtungsklagea) 370Verpflichtungsklageb) 375

FortsetzungsfeststellungsklageIII. 377Statthaftigkeit1. 377Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungen2. 380

Klagebefugnisa) 380Widerspruchsverfahrenb) 380Klagefristc) 381Klagegegnerd) 382Fortsetzungsfeststellungsinteressee) 382

Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungen3. 384Begründetheit der Fortsetzungsfeststellungsklage4. 384

Verfahrensgrundsätze im VerwaltungsprozessIV. 389Wiederholungs- und VerständnisfragenV. 390

Vorläufiger Rechtsschutz gegen und auf Verwaltungsakte§ 21 392Funktion und Arten vorläufigen RechtsschutzesI. 392Aufschiebende Wirkung und AussetzungsverfahrenII. 392

Begriff und Rechtsfolgen1. 392Voraussetzungen der aufschiebenden Wirkung2. 394Ausnahmetatbestände3. 395

Ausnahmen kraft gesetzlicher Regelunga) 395Ausnahme kraft behördlicher Anordnungb) 396

Formelle Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnungaa) 397Materielle Rechtmäßigkeit der Vollziehungsanordnungbb) 399

Inhalt

16


Antrag auf Anordnung oder Wiederherstellung der aufschiebendenWirkung allgemein

4.400

Zulässigkeit des Antragsa) 400Statthaftigkeitaa) 400Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungenbb) 402

Begründetheit des Antragsb) 403Berücksichtigung des Unionsrechtsc) 405

Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts aufgrund nichtigenEU-Rechts

aa)405

Rechtswidrigkeit des Verwaltungsakts aufgrundfehlerhaften Vollzugs von EU-Recht

bb)406

Vorläufiger gerichtlicher Rechtsschutz bei Verwaltungsakten mitDrittwirkung

5.408

Behördlicher Rechtsschutza) 408§ 80a Abs. 1 Nr. 1 VwGOaa) 408§ 80a Abs. 1 Nr. 2 VwGObb) 409§ 80a Abs. 2 VwGOcc) 409

Gerichtlicher Rechtsschutzb) 409Statthaftigkeitaa) 409

§ 80a Abs. 3 S. 2 i.V.m. § 80 Abs. 5 S. 1 VwGO(1) 410§ 80a Abs. 3 S. 2 i.V.m. § 80 Abs. 5 S. 3 VwGO(2) 410

Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungenbb) 410Begründetheitcc) 411

Antrag auf Anordnung oder Wiederherstellung bzw.Feststellung der aufschiebenden Wirkung

(1)411

Antrag auf Anordnung der sofortigen Vollziehung undAntrag auf Aufhebung der behördlichen Aussetzungder Vollziehung

(2)

412Antrag auf Vornahme von Sicherungsmaßnahmen undAntrag auf Vollzugsfolgenbeseitigung

(3)412

Einstweiliger gerichtlicher Rechtsschutz in der VerpflichtungssituationIII. 414Wiederholungs- und VerständnisfragenIV. 415

Rechtsmittel§ 22 416

Weitere Handlungsformen der VerwaltungTeil 4Realakte§ 23 419

BegriffI. 420Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen von RealaktenII. 421Informelles VerwaltungshandelnIII. 422Rechtsschutz gegen und auf Realakte: allgemeine Leistungsklage undeinstweiliger Rechtsschutz

IV.424

Allgemeine Leistungsklage1. 424Statthaftigkeita) 424Besondere Zulässigkeitsvoraussetzungenb) 425

Klagebefugnisaa) 425Widerspruchsverfahren und Klagefristbb) 426

Inhalt

17


Klagegegnercc) 426Qualifiziertes Rechtsschutzbedürfnisdd) 426

Allgemeine Zulässigkeitsvoraussetzungenc) 428Beteiligungs- und Prozessfähigkeitaa) 428Allgemeines Rechtsschutzbedürfnisbb) 428

Begründetheitd) 428Sonderfall: Kommunalverfassungsstreit2. 431

Statthaftigkeita) 433Klagebefugnisb) 434Allgemeines und besonderes Feststellungsinteressec) 435Sonstige Zulässigkeitsvoraussetzungend) 435Begründetheite) 436

Einstweilige Anordnung nach § 123 VwGO3. 437Statthaftigkeita) 437Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungenb) 437Begründetheitc) 439


Öffentlich-rechtliche Verträge§ 24 443AnwendungsbereichI. 443Merkmale des öffentlich-rechtlichen VertragsII. 444

Vertrag1. 444Vertragsinhalt2. 445Auf dem Gebiet des öffentlichen Rechts3. 445

Arten öffentlich-rechtlicher VerträgeIII. 447Koordinationsrechtliche und subordinationsrechtliche öffentlich-rechtliche Verträge

1.447

Besondere Vertragstypen2. 449Vergleichsvertraga) 449Austauschvertragb) 450

Ordnungsgemäßes Zustandekommen öffentlich-rechtlicher VerträgeIV. 452Zulässigkeit des Handelns durch Vertrag1. 452Formelle Rechtmäßigkeit2. 452

Zuständigkeita) 452Schriftformb) 453Zustimmung von Dritten und Behördenc) 453

Materielle Rechtmäßigkeit3. 454Der fehlerhafte öffentlich-rechtliche Vertrag4. 455

Rechtswidrigkeit und Rechtsunwirksamkeita) 455Nichtigkeitb) 455

Besondere Nichtigkeitsgründeaa) 456Allgemeine Nichtigkeitsvorschriftbb) 456Folgen der Nichtigkeitcc) 458

Abwicklung wirksamer öffentlich-rechtlicher VerträgeV. 458Durchsetzung1. 458Anpassung oder Kündigung2. 459

Wiederholungs- und VerständnisfragenVI. 461

Inhalt

18


Rechtsverordnungen§ 25 462BegriffI. 462Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der RechtsverordnungII. 463

Ermächtigungsgrundlage1. 463Formelle Rechtmäßigkeit2. 465

Zuständigkeita) 465Verfahrenb) 465Formc) 466

Materielle Rechtmäßigkeit3. 466Rechtswidrigkeit der Rechtsverordnung und RechtsschutzIII. 467Wiederholungs- und VerständnisfragenIV. 470

Satzungen§ 26 471BegriffI. 471Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen der SatzungII. 471

Ermächtigungsgrundlage1. 471Formelle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen2. 472Materielle Rechtmäßigkeitsvoraussetzungen3. 473

Rechtswidrigkeit der Satzung und RechtsschutzIII. 473Wiederholungs- und VerständnisfragenIV. 474

Verwaltungsvorschriften§ 27 475BegriffI. 475Arten von VerwaltungsvorschriftenII. 475Allgemeine rechtliche Anforderungen an VerwaltungsvorschriftenIII. 476RechtsnaturIV. 477Wiederholungs- und VerständnisfragenV. 481

Normenkontrolle, § 47 VwGO§ 28 482Begriff und FunktionI. 482StatthaftigkeitII. 483AntragsbefugnisIII. 487AntragsfristIV. 489Beteiligungsfähigkeit, Prozessfähigkeit, Postulationsfähigkeit,Antragsgegner

V.490

RechtsschutzbedürfnisVI. 491BegründetheitVII. 491Einstweilige Anordnung nach § 47 Abs. 6 VwGOVIII. 493

Statthaftigkeit1. 494Weitere Zulässigkeitsvoraussetzungen2. 494Begründetheit3. 494

Wiederholungs- und VerständnisfragenIX. 497

Privatrechtliches Handeln der Verwaltung und Privatisierung§ 29 498Privatrechtliches HandelnI. 498

Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben in Form des Privatrechts:Verwaltungsprivatrecht

1.498

Wahlfreiheita) 498

Inhalt

19


Zwei-Stufen-Theorieb) 499Gewährung von Subventionenaa) 499Zugang zu kommunalen öffentlichen Einrichtungenbb) 502

Geltung der Grundrechtec) 503Fiskalverwaltung2. 504

Geschäfte zur Bedarfsdeckung/fiskalische Hilfsgeschäfte(Staat als Kunde)

a)504

Erwerbswirtschaftliche Geschäfte (Staat als Unternehmer)b) 506Verwaltung von Vermögensgegenständen (Staat alsEigentümer)

c)508

PrivatisierungII. 508Formelle Privatisierung1. 510Funktionale Privatisierung2. 510Materielle Privatisierung3. 512Vermögensprivatisierung4. 512Public-Private-Partnership5. 513Regulierung6. 513

Wiederholungs- und VerständnisfragenIII. 515

Recht der öffentlichen SachenTeil 5Begriff, Begründung und Einteilung der öffentlichen Sachen§ 30 517

Begriff der öffentlichen SachenI. 517Statusbegründung bei öffentlichen SachenII. 518

Gemeinwohlfunktion1. 518Begründung eines öffentlich-rechtlichen Status2. 518

Rechtsnatur der öffentlichen Sachena) 518Widmungb) 520

Voraussetzungen der Widmungaa) 521Arten der Widmungbb) 521

Änderung der Widmungc) 523Aufhebung der Widmungd) 523

Indienststellung3. 523Einteilung der öffentlichen SachenIII. 523

Öffentliche Sachen im Gemeingebrauch§ 31 525Straßenrechtlicher GemeingebrauchI. 525Straßenrechtliche SondernutzungII. 526

Öffentlich-rechtliche Sondernutzung1. 527Privatrechtliche Sondernutzung2. 529

Abgrenzung Gemeingebrauch und öffentlich-rechtliche SondernutzungIII. 529Anliegergebrauch1. 530Weitere grundrechtsrelevante Abgrenzungen zwischenGemeingebrauch und Sondernutzung

2.531

Öffentliche Sachen im Sondergebrauch§ 32 534

Inhalt

20


Öffentliche Sachen im Anstaltsgebrauch§ 33 535Sachenrechtliche WidmungI. 536Nutzung von Sachen im AnstaltsgebrauchII. 536

Öffentliche Sachen im Verwaltungsgebrauch§ 34 540

Wiederholungs- und Verständnisfragen§ 35 541

Haftung für VerwaltungshandelnTeil 6Einführung in das Staatshaftungsrecht§ 36 543

Amtshaftungsansprüche§ 37 545Charakterisierung des AmtshaftungsanspruchsI. 545AnspruchsvoraussetzungenII. 546

Handeln in Ausübung eines öffentlichen Amtes1. 546Öffentliches Amta) 546In Ausübungb) 549

Verletzung der einem Dritten gegenüber obliegenden Amtspflicht2. 550Amtspflichta) 550Verletzungb) 551Drittrichtung der Amtspflichtc) 553

Verschulden3. 557Verschuldensmaßstab und Mitverschuldena) 557Beweislastb) 559

Schaden4. 560Kausalitäta) 560Art und Umfang des Schadensb) 561

Ausschlussgründe des § 839 BGB5. 561Subsidiaritätsklausela) 561Richterspruchprivilegb) 563Rechtsmittelversäumnisc) 564

Schuldner des Anspruchs6. 564Verjährung des Amtshaftungsanspruchs7. 566

Sachverständigenhaftung gem. § 839a BGBIII. 567Regress gegen den AmtsträgerIV. 568Wiederholungs- und VerständnisfragenV. 568

Haftung bei Verletzung von Unionsrecht§ 38 569Haftung der Europäischen UnionI. 569

Voraussetzungen des Anspruchs aus Art. 340 Abs. 2 AEUV1. 569Rechtswidriges Verhalten eines Organs oder Bediensteten derEuropäischen Union

a)570

Schaden und Kausalitätb) 572Verjährungc) 573

Verhältnis zu anderen Rechtsbehelfen2. 573Art. 340 Abs. 2 AEUV und unionsrechtlicher(Primär-)Rechtsschutz

a)573

Art. 340 Abs. 2 AEUV und nationale Rechtsbehelfeb) 574

Inhalt

21


Mitgliedstaatliche HaftungII. 575Rechtsgrundlage des Anspruchs1. 575Voraussetzungen des Anspruchs2. 575

Schutznormverletzunga) 575Hinreichend qualifizierter Rechtsverstoßb) 576Unmittelbare Kausalitätc) 578

Geltendmachung des unionsrechtlichen Staatshaftungsanspruchs3. 578Verhältnis zu nationalen Haftungsansprüchen4. 579

Haftung im Europäischen VerwaltungsverbundIII. 580Wiederholungs- und VerständnisfragenIV. 581

Entschädigungsansprüche bei Eigentumseingriffen§ 39 582Überblick über die EntschädigungsregelungenI. 582EnteignungsentschädigungII. 582

Eigentum1. 583Enteignung2. 584

Historische Entwicklung des Enteignungsbegriffsa) 584Rechtsprechung des BVerfGb) 585

Zulässigkeitsvoraussetzungen der Enteignung3. 587Ermächtigungsgrundlage (aufgrund eines Gesetzes oder durchein Gesetz)

a)588

Allgemeinwohlb) 588Verhältnismäßigkeitc) 590Entschädigungsregelungd) 591

Rechtsfolge: Entschädigung4. 592Haftungsgegner5. 592Verjährung6. 593Rechtsweg7. 593Enteignungsverfahren8. 593Rückenteignung9. 594

Ausgleichspflichtige Inhalts- und SchrankenbestimmungenIII. 595Rechtmäßigkeit von Inhalts- und Schrankenbestimmungen1. 595Ausgleichspflicht bei Inhalts- und Schrankenbestimmungen2. 596Entschädigung3. 598Rechtsweg4. 598

Enteignungsgleicher EingriffIV. 599Definition und Rechtsgrundlage des enteignungsgleichen Eingriffs1. 600Voraussetzungen2. 601

Eigentum als Eingriffsobjekta) 601Rechtswidriger hoheitlicher Eingriffb) 601Unmittelbarkeit des Eingriffsc) 602Sonderopferd) 602Mitverschulden (§ 254 BGB)e) 603

Entschädigung3. 603Haftungsgegner4. 604Verjährung5. 604Rechtsweg6. 604Anspruchskonkurrenzen7. 604

Inhalt

22


Enteignende EingriffeV. 605Definition und Rechtsgrundlage des enteignenden Eingriffs1. 606Voraussetzungen2. 607

Eigentum als Eingriffsobjekta) 607Rechtmäßiges hoheitliches Handelnb) 607Unmittelbarkeit des Eingriffsc) 607Sonderopferd) 607Mitverschulden (§ 254 BGB)e) 608

Weitere Voraussetzungen3. 609Anspruchskonkurrenzen4. 609

Wiederholungs- und VerständnisfragenVI. 610

Ansprüche aus (allgemeiner) Aufopferung§ 40 611Definition und Rechtsgrundlage des allgemeinenAufopferungsanspruchs

I.611

AnwendungsbereichII. 611VoraussetzungenIII. 612

Nichtvermögenswerte Rechtsgüter1. 612Hoheitlicher und unmittelbarer Eingriff2. 612Sonderopfer3. 612Mitverschulden (§ 254 BGB)4. 613Entschädigung5. 613Anspruchskonkurrenzen6. 613


Folgenbeseitigungs-, Unterlassungs- und Herstellungsansprüche§ 41 615Begriff des FolgenbeseitigungsanspruchsI. 615RechtsgrundlageII. 616VoraussetzungenIII. 616

Öffentlich-rechtliches Handeln1. 616Verletzung subjektiver Rechte2. 617Fortdauernde rechtswidrige Folgen3. 617

AusschlussgründeIV. 618Rechtliche und tatsächliche Möglichkeit der Wiederherstellung1. 618Zumutbarkeit der Wiederherstellung2. 619

MitverschuldenV. 620RechtsfolgeVI. 620

Wiederherstellung des ursprünglichen Zustands1. 620Unmittelbarkeit (Zurechenbarkeit) der Folgen2. 621

HaftungsgegnerVII. 622VerjährungVIII. 622Geltendmachung des FolgenbeseitigungsanspruchsIX. 622Öffentlich-rechtlicher UnterlassungsanspruchX. 624

Rechtsgrundlage1. 624Voraussetzungen2. 625

Hoheitlicher Eingriffa) 625Rechtswidrigkeit des Eingriffsb) 625Eingriff dauert an oder steht bevorc) 625Prozessuale Durchsetzungd) 625

Inhalt

23


Sozialrechtlicher HerstellungsanspruchXI. 626Wiederholungs- und VerständnisfragenXII. 627

Öffentlich-rechtliche Erstattungsansprüche§ 42 628Begriff der öffentlich-rechtlichen ErstattungsansprücheI. 628RechtsgrundlagenII. 628VoraussetzungenIII. 629

Öffentlich-rechtliche Rechtsbeziehung1. 629Vermögensverschiebung2. 630Rechtsgrundlosigkeit der Vermögensverschiebung3. 630

AusschlussgründeIV. 631Wegfall der Bereicherung1. 631§§ 814, 817 BGB sowie Treu und Glauben2. 632

VerjährungV. 632Geltendmachung des ErstattungsanspruchsVI. 632Wiederholungs- und VerständnisfragenVII. 634

Ansprüche aus öffentlich-rechtlichen Schuldverhältnissen§ 43 635Begriff der öffentlich-rechtlichen SchuldverhältnisseI. 635Öffentlich-rechtliche Leistungs- und BenutzungsverhältnisseII. 637Öffentlich-rechtliche VerwahrungIII. 638BeamtenverhältnisIV. 639RechtswegV. 640AnspruchskonkurrenzVI. 640Wiederholungs- und VerständnisfragenVII. 641

Ansprüche aus öffentlich-rechtlicher Geschäftsführung ohne Auftrag (GoA)§ 44 642Abgrenzung öffentlich-rechtliche und privatrechtliche GoAI. 642Anwendbarkeit der GoA-VorschriftenII. 642

Hoheitsträger handelt für ein Privatrechtssubjekt1. 643Hoheitsträger handelt für einen anderen Hoheitsträger2. 643Privatrechtssubjekt handelt für einen Hoheitsträger3. 645

VoraussetzungenIII. 645Fremdes Geschäft1. 645Fremdgeschäftsführungswille2. 646Ohne Auftrag oder sonstige Berechtigung3. 646Berechtigte Übernahme der Geschäftsführung4. 646

ErsatzansprücheIV. 646Aufwendungsersatz1. 646Schadensersatz2. 646Herausgabe des Erlangten3. 647Rechtsweg4. 647


Anhang: Definitionen 649

Stichwortverzeichnis 657

Inhalt

24


Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht

Besondere Prägung erhält das Verwaltungsrecht durch die Verfassung (das Grundge-setz).1 Plakativ wird es daher auch als „konkretisiertes Verfassungsrecht“ bezeichnet.2

Das Grundgesetz enthält eine Reihe verwaltungsbezogener Vorgaben und Leitbilder.Zu diesem sog. Verwaltungsverfassungsrecht mit seinem umfassenden Geltungsan-spruch, das jedwedes Verwaltungshandeln erfasst,3 gehört Art. 20 Abs. 3 GG, wonachdie Verwaltung in ihrem Handeln Gesetz und Recht unterworfen ist. Das Verwaltungs-handeln unterliegt der Kontrolle durch Gerichte: Art. 19 Abs. 4 GG eröffnet Rechts-schutz gegen Maßnahmen der öffentlichen Gewalt, soweit Bürger hierdurch in eigenenRechten verletzt werden können. Als weitere bedeutsame Verfassungsgrundsätze sindz.B. der gleiche Zugang aller Bürger zu öffentlichen Ämtern (Art. 33 Abs. 2 GG) oderdas in den 1990er Jahren verankerte Modell des Gewährleistungsstaats in Art. 87e, fGG zu nennen. Durch das Gesetz zur Änderung des Grundgesetzes vom 13.7.2017wurde Art. 91c GG ein Absatz 5 hinzugefügt, wonach der übergreifende informations-technische Zugang zu den Verwaltungsleistungen von Bund und Ländern durch Bun-desgesetz mit Zustimmung des Bundesrates geregelt wird.4 § 1 Abs. 1 Onlinezugangs-gesetz v. 14.8.2017 (OZG) verpflichtet Bund und Länder, bis spätestens zum Ablaufdes fünften Kalenderjahres, das auf die Verkündung dieses Gesetzes folgt, ihre Verwal-tungsleistungen auch elektronisch über Verwaltungsportale anzubieten.5 Dadurch wirddie Einrichtung eines Portalverbunds durch Verknüpfung der Online-Verwaltungspor-tale ermöglicht (s. § 1 Abs. 2 OZG), so dass die Online-Anwendungen von Bund, Län-dern und Kommunen für die Bürger und Unternehmen über jedes Bürgerportal einfachund sicher zugänglich und nutzbar sind.6

Aus dem Verfassungsrecht ergeben sich vorrangige Maßstäbe, an denen sich das Han-deln der Verwaltung orientieren muss. So ist die Verwaltung an die Grundrechte ge-bunden, Art. 1 Abs. 3 GG, denen sie bei Auslegung und Anwendung des einfachen Ver-waltungsrechts Rechnung tragen muss. Die hierdurch geschaffenen Schutzpositionenmüssen etwa im Rahmen von Beurteilungs- und Ermessensspielräumen der Verwaltungbeachtet werden.7 Das gilt auch für die Einhaltung des Gleichheitssatzes (Art. 3 Abs. 1GG) und kann zu einer Selbstbindung der Verwaltung bei der Behandlung gleich gela-gerter Fälle führen.8

Aus den Grundrechten und dem Rechtsstaatsprinzip (Art. 20 Abs. 3, 28 Abs. 1 GG)rühren allgemeine Grundsätze des Verwaltungsrechts her, wie das Bestimmtheitsgebot,die Verhältnismäßigkeit von Mittel und Zweck, der Vertrauensschutz.9 Aufgrund desRahmencharakters des Grundgesetzes sowie des Gestaltungsspielraums des Gesetzge-

§ 2

1 Eingehend dazu Michael, VVDStRL 75 (2016), 131 ff. sowie Wollenschläger, VVDStRL 75 (2016), 187 ff.2 Werner, DVBl. 1959, 527; s. dazu auch Michael, VVDStRL 75 (2016), 131, 152 f. Das Verwaltungsrecht wirkt aller-

dings i.S.d. Modernisierung, also des Transports von Innovationen, auf das Verfassungsrecht ein, vgl. Shirva-ni, BayVBl. 2012, 197; Wollenschläger, VVDStRL 75 (2016), 187, 210 ff.

3 Näher dazu Wollenschläger, VVDStRL 75 (2016), 187, 195 ff.4 BGBl. 2017 I S. 2347.5 BGBl. 2017 I S. 3138.6 BT-Drucks. 18/11131, S. 12, 16. Näher zur Digitalisierung der Verwaltung z.B. Berger, DVBl. 2017, 804 ff.; Martini,

DÖV 2017, 443 ff.7 Zu Beurteilungsspielräumen § 14 Rn. 27 ff.; zum Ermessen § 14 Rn. 36 ff. Zur (planerischen) Abwägung § 14

Rn. 51.8 Vgl. hierzu § 14 Rn. 47, § 27 Rn. 7.9 Wollenschläger, VVDStRL 75 (2016), 187, 197; zum Rechtsstaatsprinzip Voßkuhle/Kaufhold, JuS 2010, 116.

§ 2

45

1

2

3


bers obliegt ihm die Ausbalancierung von Gesetzesbindung und Vertrauensschutz.10

Schädigende Folgen des Verwaltungshandelns werden über das System der Staatshaf-tung (vgl. Art. 34 und 14 GG) ausgeglichen.

Die verfahrensrechtliche Dimension der Grundrechte11 und das Rechtsstaatsprinzipbeeinflussen die Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens durch den Gesetzgeber. Ein-zelne Verfahrensrechte der Bürger, wie das Recht auf Anhörung (§ 28 VwVfG) undAkteneinsicht (§ 29 VwVfG), sind daher als verfassungsrechtliches Minimum zu be-greifen, soweit es im Gefolge von Verwaltungsmaßnahmen zu Grundrechtseingriffenkommen kann.12

Besonderes Verwaltungsrecht:

n Verfassungsrechtlicher Hintergrund des Kommunalrechts (GO/KV der Länder)und damit der Kommunalverwaltung ist vornehmlich die Selbstverwaltungsgaran-tie des Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG.13 Diese sichert den Gemeinden die eigenverantwort-liche Wahrnehmung aller „Angelegenheiten der örtlichen Gemeinschaft“ zu. Letz-tere sind nach verfassungsgerichtlicher Sicht all diejenigen, die in der örtlichen Ge-meinschaft wurzeln oder auf sie einen spezifischen Bezug haben – ohne dass es aufdie Verwaltungskraft der Gemeinde(n) ankommt.14 Dem unterfallen nach her-kömmlicher Sicht die „Gemeindehoheiten“: Organisations-, Personal-, Finanz-,Gebiets-, Planungs- und Satzungshoheit.15 Da das Selbstverwaltungsrecht der Ge-meinden, das neben der Allzuständigkeit für die örtlichen Angelegenheiten die Be-fugnis zu deren eigenverantwortlichen Führung beinhaltet, nur „im Rahmen derGesetze“ besteht, darf der Gesetzgeber dieses unter Beachtung des Verhältnis-mäßigkeitsgrundsatzes sowie des Vorrangs gemeindlicher Aufgabenzuständigkeitausgestalten. Er darf mit seinen Regelungen nicht in den Kernbereich der Selbst-verwaltung eingreifen. Letzteres ist anzunehmen, wenn die kommunale Selbstver-waltung völlig beseitigt oder dermaßen ausgehöhlt wird, mithin der Gemeinde keinausreichender Spielraum mehr für ihre Ausübung verbleibt und sie sozusagen „er-stickt“ wird.16 Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG beinhaltet nur eine institutionelle Garantie.Es muss zwar Gemeinden als solche geben. Daraus ergibt sich aber für eine einzel-ne Gemeinde kein Recht auf Fortexistenz. Bestands- und Gebietsänderungen vonGemeinden sind rechtfertigungsbedürftig. Aus Art. 28 Abs. 2 S. 1 GG folgt, dasssolche nur aus Gründen des öffentlichen Wohls nach vorheriger Anhörung der be-troffenen Gebietskörperschaft zulässig sind.17

n Aufgrund der Planungshoheit als Ausprägung des kommunalen Selbstverwaltungs-rechts obliegt den Gemeinden im öffentlichen Baurecht die Aufstellung von Bau-leitplänen in Gestalt von vorbereitenden Flächennutzungs- und verbindlichen Be-bauungsplänen (§ 2 Abs. 1 BauGB i.V.m. § 1 Abs. 2 BauGB). Indem hierfür die öf-fentlichen und privaten Belange gerecht abzuwägen sind, § 1 Abs. 7 BauGB,kommt zugleich ihre rechtsstaatliche Anbindung, insbesondere die Beachtung des

10 Wollenschläger, VVDStRL 75 (2016), 187, 207, 210 m.w.N.11 BVerfGE 53, 30; 46, 325; 52, 380; Maurer, § 19 Rn. 9.12 Näher Laubinger, VerwArch 73 (1982), 60, 75 f.; Erbguth, Deregulierungsgesetzgebung, S. 27 ff.13 Vgl. § 6 Rn. 16 ff., 27.14 BVerfGE 79, 127, 151 f. (Rastede); 138, 1, 16, 24.15 Näher etwa Erbguth/Mann/Schubert, Rn. 55 ff.16 BVerfGE 103, 332, 365 f.; s. auch BVerfGE 138, 1, 22.17 BVerfGE 86, 90, 107; s. auch VerfGH RP, DVBl. 2016, 574, 576.

Teil 1 Einführung§ 2

46

4

5


Verhältnismäßigkeitsgrundsatzes, zum Tragen.18 Ansonsten geht es bei der Ertei-lung von Baugenehmigungen,19 aber auch beim Einschreiten gegen ungenehmigtesBauen20 um Art. 14 GG, so dass dessen Regelungssystematik und Schutzgehaltprägend für Auslegung und Anwendung der baurechtlichen Vorschriften sind.21

Zur Sicherung der kommunalen Planungshoheit wurde für Entscheidungen derBauaufsichtsbehörde über die Zulässigkeit von Bauvorhaben nach §§ 31, 33–35BauGB die Einholung des gemeindlichen Einvernehmens vorgeschrieben, s. § 36BauGB.22

n Das Polizei- und Ordnungsrecht (bzw. Sicherheits- und Ordnungsrecht), das dieVerhütung und Verhinderung von Straftaten sowie die Abwehr von Gefahren fürdie öffentliche Sicherheit oder Ordnung bezweckt, ist zunächst materieller Aus-druck des rechtsstaatlichen Gebots der Rechtssicherheit („Staat als Garant des in-neren Friedens“).23 Weil die meisten polizeilichen Maßnahmen, wie Identitätsfest-stellungen, erkennungsdienstliche Maßnahmen, Platzverweise, Sicherstellung vonGegenständen, in die Grundrechte der Betroffenen eingreifen, ist dafür nach demVorbehalt des Gesetzes eine Befugnisnorm für die Polizei erforderlich. Da die Auf-gaben der Polizei- und Ordnungsbehörden von einer operativen Verantwortungeinschließlich der Befugnis, erforderlichenfalls Maßnahmen gegenüber Einzelnenmit Zwang durchzusetzen, geprägt sind, sind ihre Aufgaben gesetzlich differenziertumgrenzt. Ihnen steht ein materiell wie verfahrensrechtlich vielfältig abgestuftesArsenal von Handlungsbefugnissen zur Verfügung, die ihnen grundsätzlich nur auskonkretem Anlass verliehen werden.24 Zwar kann der Gesetzgeber ausnahmsweisefür die Polizei auch Eingriffsgrundlagen im Vorfeld einer konkreten Gefahr schaf-fen. Als Beispiel hierfür seien die aktuellen Überlegungen zur Einführung der elek-tronischen „Fußfessel“ für sog. Gefährder genannt (s. § 56 BKAG, der am25.5.2018 in Kraft tritt).25 Jedoch müssen derartige Normen dem Verfassungs-recht, insbesondere dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit, genügen. Immer wie-der betonte das BVerfG, dass polizeiliche Maßnahmen ins Blaue hinein unzulässigsind,26 es zumindest tatsächlicher Anhaltspunkte für die Entstehung einer konkre-ten Gefahr für die polizeilichen Schutzgüter bedürfe.27 Wegen der regelmäßig inRechtspositionen eingreifenden Maßnahmen (Auflösung einer Versammlung, kör-perliche Untersuchungen) spielen bei der Rechtsanwendung im Gefahrenabwehr-recht rechtsstaatliche Komponenten eine wesentliche Rolle. Die polizeiliche Maß-nahme muss zur Erreichung des mit ihr verfolgten Zwecks im Einzelfall geeignet,erforderlich und verhältnismäßig i.e.S. sein. Dazu sind der Zweck der Maßnahmeund die Grundrechtspositionen des Adressaten abzuwägen. wobei die Freiheits-grundrechte naturgemäß von zentraler Bedeutung sind (Art. 4, 5, 8, 9, 12, 14

18 Näher Erbguth, UPR 2010, 281.19 Bei der Interpretation des Genehmigungstatbestandes als gebundene Erlaubnis (etwa § 72 LBauO M‑V, da-

zu Erbguth/Schubert, Öffentliches Baurecht, § 13 Rn. 6).20 Vgl. Art. 76 BauO Bay; § 80 BauO M‑V; § 82 SaarlLBO; dazu Erbguth/Mann/Schubert, Rn. 1298 ff. m.w.N.21 BVerfG, NVwZ 2016, 1804, 1805 f. Zu Art. 14 GG näher § 39.22 OVG Münster, BauR 2015, 1810, 1815.23 Erbguth/Mann/Schubert, Rn. 395 f.24 BVerfG, NJW 2013, 1499, 1504.25 Zur Zulässigkeit der Abschiebung sog. Gefährder BVerfG, Beschl. v. 24.7.2017 – 2 BvR 1487/17, Rn. 35 ff. juris.26 BVerfGE 125, 260, 343; 130, 151, 205 f.; 141, 220, 297 f., 311.27 BVerfG, NJW 2016, 1781, 1785.

§ 2 Verwaltungsrecht und Verfassungsrecht § 2

47


GG).28 Die Maßnahme darf nicht zu einem Nachteil führen, der zu dem erstrebtenErfolg erkennbar außer Verhältnis steht.

28 Erbguth/Mann/Schubert, Rn. 407 ff.

Teil 1 Einführung§ 2

48


Verwaltungsrecht und Unionsrecht

Europäisches Recht wirkt zunehmend auf das deutsche öffentliche Recht ein.1 Insoweitkann von einer „Europäisierung“ des nationalen Verwaltungsrechts gesprochen wer-den,2 die im Prozess der europäischen Integration weiter voranschreiten wird.3

Dem geht allerdings die Entstehung des Unionsrechts voran, auf die das nationale Recht Einfluss neh-

men kann – und rechtspolitisch stärker einwirken sollte.4 Gem. Art. 298 Abs. 2 AEUV können im or-

dentlichen Gesetzgebungsverfahren Anforderungen an eine offene, effiziente und unabhängige europäi-

sche Verwaltung erlassen werden. Seit dem Vertrag von Lissabon enthält das Unionsrecht eine explizite

Kompetenzgrundlage für den Erlass eines allgemeinen EU-Verwaltungsverfahrensgesetzes, um das in

Art. 41 GRCh garantierte Recht auf eine gute Verwaltung zu konkretisieren. Art. 298 Abs. 2 AEUV be-

zieht sich nach zutreffender Ansicht nur auf die Organe, Einrichtungen und sonstigen Stellen der Union

– also nicht auf die nationalen Verwaltungen der Mitgliedstaaten.5 Im Januar 2016 hat eine Arbeits-

gruppe des Rechtsausschusses des Europäischen Parlaments einen Vorschlag für eine mögliche EU-Ver-

ordnung über das Verwaltungsverfahren der Organe, Einrichtungen, Ämter und Agenturen der EU vor-

gelegt.6 Die initiativberechtigte EU-Kommission hat jedoch bislang keine diesbezüglichen Gesetzge-

bungsschritte eingeleitet, obwohl es für eine solche Kodifizierung des allgemeinen Verwaltungsrechts für

alle EU-Behörden durchaus Vorarbeiten gibt. Besonders hervorzuheben ist der von einem Netzwerk aus

Wissenschaftlern der verschiedenen EU-Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit Praktikern aus der Ver-

waltungsgerichtsbarkeit, Anwalt- und Beamtenschaft erstellte ReNEUAL-Musterentwurf für ein EU-

Verwaltungsverfahrensrecht, der sich aus sechs Büchern (allgemeine Vorschriften, administrative Norm-

setzung, Einzelfallentscheidungen, Verträge, Amtshilfe, behördliches Informationsinstrument) zusam-

mensetzt.7

Das Unionsrecht untergliedert sich in Primärrecht und Sekundärrecht. Zum PrimärenUnionsrecht gehören die Gründungsverträge samt Änderungsverträgen, heute also derVertrag über die Europäische Union in der Fassung des Vertrags von Lissabon (EUV)sowie der Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV). Nach Art. 6Abs. 1 EUV ist die Charta der Grundrechte den Verträgen ebenbürtig. Während dasPrimärrecht sozusagen die Grundordnung für die Union enthält und diese begründet,wird das sekundäre Recht von der Union erlassen.8 Als Sekundärrecht werden die aufder Grundlage von EUV/AEUV ergangenen Rechtsakte des Unionsrechts bezeichnet:Verordnungen (Art. 288 Abs. 2 AEUV), Richtlinien (Art. 288 Abs. 3 AEUV), Beschlüs-se (Art. 288 Abs. 4 AEUV) sowie Empfehlungen und Stellungnahmen (Art. 288 Abs. 5AEUV). Als Beispiel für einen derartigen Sekundärrechtsakt, der auch zu Änderungen

§ 3

1 Dazu Siegel, Europäisierung, Rn. 150 ff.; zu den Materien eines „Internationalen Öffentlichen Rechts“ Käm-merer/Starski, AöR 139 (2014), 619, 626 ff. (zugleich Rezension).

2 Koch/Rubel/Heselhaus, § 1 Rn. 31; Ipsen, Rn. 134.3 Eingehend Ruffert, Verw 41 (2008), 543; zu den Innovationen für das nationale Recht Hatje in: FS für D. H.

Scheuing, 2011, S. 323; zu den Parametern einer notwendigen (Re-)Föderalisierung angesichts des europä-ischen Unitarisierungsprozesses Durner/Hillgruber, ZG 2014, 105. Die Folgewirkungen für das allgemeineVerwaltungsrecht und das (Verwaltungs-)Prozessrecht werden nachfolgend im jeweils einschlägigen Kon-text behandelt.

4 Näher Wahl, JZ 2012, 861.5 Näher Guckelberger/Geber, Allgemeines Europäisches Verwaltungsverfahrensrecht, S. 131 ff.6 Abrufbar unter: http://www.europarl.europa.eu/meetdocs/2014_2019/plmrep/COMMITTEES/JURI/DV/2016

/01-28/1081253DE.pdf (zuletzt abgerufen am 17.07.2017).7 ReNEUAL-Musterentwurf für ein EU-Verwaltungsverfahrensrecht, 2015, s. dazu auch den Tagungsband von

2016 sowie Augsberg, Verw 50 (2017), 1 ff.8 Näher zu Primär- und Sekundärrecht Siegel, Europäisierung, Rn. 12 ff.

§ 3

49

1


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