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SYNTHÈSE EVALUATION DES ACTIVITÉS DE DÉVELOPPEMENT 2015 Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep

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SYN

THÈS

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Unité d’Evaluation des Activités de DéveloppementTélédoc 552 - 139, rue de Bercy

75572 Paris Cédex 12

www.tresor.economie.gouv.fr/evaluation-des-activites-de-developpement

Septembre 2015

Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep

COUV_Synthese Fasep PPP.indd 1 10/6/15 3:56 PM

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É V A L U A T I O N D E S   A C T I V I T É S D E   D É V E L O P P E M E N T 2 0 1 5

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Sommaire

Avant-propos 5

Partie 1. Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep 7

1. Objectifs de l’évaluation 9

2. Périmètre de l’évaluation 9

3. Questions de l’évaluation et démarche méthodologique 10

4. Principales conclusions 11

5. Recommandations 16

6. Annexe – Liste des sigles, acronymes et abréviations 18

Partie 2. Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations 19

Partie 3. Pilotage de l’évaluation 27

1. Composition du comité de pilotage 29

2. Termes de référence 30

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Sommaire

Avant-propos 5

Partie 1. Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep 7

1. Objectifs de l’évaluation 9

2. Périmètre de l’évaluation 9

3. Questions de l’évaluation et démarcheméthodologique 10

4. Principales conclusions 11

5. Recommandations 16

6. Annexe – Liste des sigles, acronymeset abréviations 18

Partie 2. Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations 19

Partie 3. Pilotage de l’évaluation 27

1. Composition du comité de pilotage 29

2. Termes de référence 30

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Avant-proposLe Fonds d’étude et d’aide au secteur privé (Fasep) est l’un des deux instruments de coopération de la direction générale du Trésor (DG Trésor). Il poursuit deux objectifs : aider au développement durable des pays bénéficiaires et appuyer la présence à l’international d’entreprises françaises. Il finance principalement des études de faisabilité et d’assistance technique. Cer-taines des études financées font appel ou se proposent de mettre en place des partenariats public-privé (dits montage PPP). Il n’existe pas de Fasep dédié aux montages PPP, mais compte tenu d’un savoir-faire français reconnu dans ce domaine, notamment en matière d’infrastructures publiques et de gestion de services publics, la DG Trésor a souhaité examiner dans quelle mesure des études financées par le Fonds avec une dimension PPP contribuaient à aider un certain nombre de pays à mieux gérer leurs infrastructures et services publics et à soutenir les entreprises françaises dans la conquête de marchés PPP.

Dans ce but, la DG Trésor a sélectionné dix études1, financées entre 2002 et 2014 au bénéfice de sept pays, dont certaines sont achevées et d’autres encore en cours de réalisation. Elles ne constituent pas un échantillon représentatif mais doivent plutôt être considérées comme des études de cas dont chacune est riche d’enseignements. Un comité de pilotage, réunissant les différentes administrations et établissements concernés, a sélectionné sur appel d’offres Ernst & Young et supervisé les dif-férentes phases de l’évaluation. La synthèse de cette évaluation présente de façon claire les conclusions et recommandations de l’étude. Deux enseignements globaux s’en dégagent.

Le premier concerne le rapport des pays bénéficiaires au PPP : malgré les tentatives de la Banque mondiale et des bailleurs internationaux de diffuser ce mode de réalisation, la promotion du PPP reste à faire. Les réticences sont encore fortes. Elles sont à la fois techniques, juridiques mais aussi politiques. Aucune des études n’a donné lieu à la réalisation d’un projet en PPP. On peut retenir les enseignements de deux cas extrêmes : d’une part, l’assistance à la municipalité de Pimpri en Inde pour la distribution de l’eau qui a permis de démontrer la faisabilité d’une distribution 24h sur 24, 7 jours sur 7, et a constitué un argu-ment décisif pour convaincre les autorités locales de recourir à un PPP (non effectif au moment de l’évaluation) pour assurer la gestion de l’eau ; d’autre part, l’assistance à la municipalité de Kalouga (Russie) pour améliorer l’efficacité du chauffage urbain avec une proposition de PPP qui s’est heurtée à une divergence de points de vue entre la municipalité et le gouverneur de la province, mal prise en compte par le prestataire . Deux recommandations en résultent : d’une part, la nécessité de mieux cla-rifier le rôle du Fasep au sein de la coopération française en matière de PPP, d’autre part, celle d’un dialogue approfondi avec les bénéficiaires pour dégager de façon très pragmatique les modes d’association du privé les plus adaptés à leurs souhaits et à leurs contraintes.

Le second enseignement est complémentaire du premier. Les réticences des bénéficiaires vis-à-vis des montages PPP ne limitent nullement l’intérêt de ceux-ci pour l’expertise française en matière de réalisation d’infrastructures et de gestion de services publics. Le cas le plus exemplaire concerne la gestion de l’eau et l’assainissement à Alger, la seule étude à avoir été concrétisée, mais elle l’a été sans PPP. Toutes les études évaluées ont été réalisées conformément aux attentes des béné-ficiaires et leur ont donné satisfaction et toutes étaient pertinentes. Elles constituent indéniablement un excellent effet vitrine pour nos entreprises qu’il convient d’amplifier. L’expertise technique des entreprises françaises doit donc rester le critère prioritaire d’instruction des projets et le PPP peut être un atout supplémentaire dès lors qu’il est envisagé dans le cadre d’un dialogue avec les bénéficiaires, évoqué ci-dessus. Les recommandations de l’évaluation visent à bien distinguer ces deux dimensions pour mieux valoriser le double savoir-faire français : savoir-faire technique d’un côté, apport d’un montage public-privé de l’autre.

Dans cet esprit, il convient sans doute de favoriser les études qui comportent un effet de démonstration comme dans le cas du projet de gestion de l’eau de la ville de Pimpri (Inde). Démontrer concrètement le gain que les populations peuvent retirer de la prestation proposée reste le meilleur argument pour transformer une étude en un véritable projet. La procédure d’instruction devrait être particulièrement attentive à cet aspect.

1 Après examen des dossiers, deux des études retenues ont été écartées car sans lien effectif avec un PPP.

AvertissementLes évaluations publiées par le ministère des Finances et des Comptes publics ont pour objectif de rendre compte des activités d’aide au développement avec impartialité et d’améliorer leur efficacité. Ces évaluations sont conduites conformément aux principes du Comité d’aide au développement de l’Organisation de coopération et de développement économiques et dans le respect de la Charte de la Société française d’évaluation. Les appréciations, observations et recommandations exprimées dans la présente évaluation le sont sous la seule responsabilité des consultants qui l’ont réalisée et ne reflètent pas nécessairement le point de vue officiel du ministère.

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Avant-proposLe Fonds d’étude et d’aide au secteur privé (Fasep) est l’un des deux instruments de coopération de la direction générale du Trésor (DG Trésor). Il poursuit deux objectifs : aider au développement durable des pays bénéficiaires et appuyer la présence à l’international d’entreprises françaises. Il finance principalement des études de faisabilité et d’assistance technique. Cer-taines des études financées font appel ou se proposent de mettre en place des partenariats public-privé (dits montage PPP). Il n’existe pas de Fasep dédié aux montages PPP, mais compte tenu d’un savoir-faire français reconnu dans ce domaine, notamment en matière d’infrastructures publiques et de gestion de services publics, la DG Trésor a souhaité examiner dans quelle mesure des études financées par le Fonds avec une dimension PPP contribuaient à aider un certain nombre de pays à mieux gérer leurs infrastructures et services publics et à soutenir les entreprises françaises dans la conquête de marchés PPP.

Dans ce but, la DG Trésor a sélectionné dix études1, financées entre 2002 et 2014 au bénéfice de sept pays, dont certaines sont achevées et d’autres encore en cours de réalisation. Elles ne constituent pas un échantillon représentatif mais doivent plutôt être considérées comme des études de cas dont chacune est riche d’enseignements. Un comité de pilotage, réunissant les différentes administrations et établissements concernés, a sélectionné sur appel d’offres Ernst & Young et supervisé les dif-férentes phases de l’évaluation. La synthèse de cette évaluation présente de façon claire les conclusions et recommandations de l’étude. Deux enseignements globaux s’en dégagent.

Le premier concerne le rapport des pays bénéficiaires au PPP : malgré les tentatives de la Banque mondiale et des bailleurs internationaux de diffuser ce mode de réalisation, la promotion du PPP reste à faire. Les réticences sont encore fortes. Elles sont à la fois techniques, juridiques mais aussi politiques. Aucune des études n’a donné lieu à la réalisation d’un projet en PPP. On peut retenir les enseignements de deux cas extrêmes : d’une part, l’assistance à la municipalité de Pimpri en Inde pour la distribution de l’eau qui a permis de démontrer la faisabilité d’une distribution 24h sur 24, 7 jours sur 7, et a constitué un argu-ment décisif pour convaincre les autorités locales de recourir à un PPP (non effectif au moment de l’évaluation) pour assurer la gestion de l’eau ; d’autre part, l’assistance à la municipalité de Kalouga (Russie) pour améliorer l’efficacité du chauffage urbain avec une proposition de PPP qui s’est heurtée à une divergence de points de vue entre la municipalité et le gouverneur de la province, mal prise en compte par le prestataire . Deux recommandations en résultent : d’une part, la nécessité de mieux cla-rifier le rôle du Fasep au sein de la coopération française en matière de PPP, d’autre part, celle d’un dialogue approfondi avec les bénéficiaires pour dégager de façon très pragmatique les modes d’association du privé les plus adaptés à leurs souhaits et à leurs contraintes.

Le second enseignement est complémentaire du premier. Les réticences des bénéficiaires vis-à-vis des montages PPP ne limitent nullement l’intérêt de ceux-ci pour l’expertise française en matière de réalisation d’infrastructures et de gestion de services publics. Le cas le plus exemplaire concerne la gestion de l’eau et l’assainissement à Alger, la seule étude à avoir été concrétisée, mais elle l’a été sans PPP. Toutes les études évaluées ont été réalisées conformément aux attentes des béné-ficiaires et leur ont donné satisfaction et toutes étaient pertinentes. Elles constituent indéniablement un excellent effet vitrine pour nos entreprises qu’il convient d’amplifier. L’expertise technique des entreprises françaises doit donc rester le critère prioritaire d’instruction des projets et le PPP peut être un atout supplémentaire dès lors qu’il est envisagé dans le cadre d’un dialogue avec les bénéficiaires, évoqué ci-dessus. Les recommandations de l’évaluation visent à bien distinguer ces deux dimensions pour mieux valoriser le double savoir-faire français : savoir-faire technique d’un côté, apport d’un montage public-privé de l’autre.

Dans cet esprit, il convient sans doute de favoriser les études qui comportent un effet de démonstration comme dans le cas du projet de gestion de l’eau de la ville de Pimpri (Inde). Démontrer concrètement le gain que les populations peuvent retirer de la prestation proposée reste le meilleur argument pour transformer une étude en un véritable projet. La procédure d’instruction devrait être particulièrement attentive à cet aspect.

1 Après examen des dossiers, deux des études retenues ont été écartées car sans lien effectif avec un PPP.

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6 - 1 Avant-propos

Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep

Evaluation réalisée par Ernst & Young et Associés

Equipe d’évaluation

Arnauld Bertrand, associé

Stéphane Manoukian, associé

Christina Castella, directrice de mission

Ousmane Diawara, consultant senior

Sophie Troadec, consultante

Synthèse remise en mars 2015

Part

ie 1

Il importe maintenant que les autorités françaises se saisissent du travail d’évaluation réalisé et fassent connaître aux entre-prises à la fois les potentialités qui s’offrent à elles et leurs attentes pour renforcer notre présence à l’international au service du bien-être des populations des pays bénéficiaires.

André GAURON,Conseiller maître honoraire à la Cour des comptes

Président du comité de pilotage

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Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep

Evaluation réalisée par Ernst & Young et Associés

Equipe d’évaluation

Arnauld Bertrand, associé

Stéphane Manoukian, associé

Christina Castella, directrice de mission

Ousmane Diawara, consultant senior

Sophie Troadec, consultante

Synthèse remise en mars 2015

Part

ie 1

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Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep - 9

1. Objectifs de l’évaluation

Le ministère des Finances et des Comptes Publics – direc-tion générale du Trésor (DG Trésor) a décidé de réaliser une évaluation rétrospective d’une grappe de projets financés sur le Fonds d’étude et d’aide au secteur privé (Fasep) pour des études et préparations de pro-jets en montage « partenariat public privé » (PPP).

Le Fasep est un instrument de don qui s’inscrit dans le cadre de l’aide publique au développement (APD) fran-çaise. Avec la Réserve pays émergents (RPE), il constitue le second instrument d’aide-projet de la DG Trésor qui s’inscrit dans le cadre de l’aide liée1 de la coopération au développement de la France. Il permet de financer des prestations réalisées exclusivement par des entre-prises françaises, au bénéfice d’entités publiques bénéficiaires dans une soixantaine de pays en déve-loppement et en transition2.

Le Fasep finance principalement des études de faisabilité ou de l’assistance technique pour des projets d’infrastruc-tures qui s’inscrivent dans la stratégie de développement des pouvoirs publics locaux. Il poursuit deux objectifs prin-cipaux  : (i) le développement des pays bénéficiaires dans une optique de développement durable (effet de support)  et (ii) le développement international des entreprises françaises (effet de levier). Les études Fasep visent à promouvoir un savoir-faire français reconnu dans la réalisation et l’exploitation d’infrastructures publiques cri-tiques pour le développement d’un pays : eau et assainis-sement, transports en commun, énergie, agronomie, etc.

L’intérêt porté par certains pays partenaires de la France au développement des PPP est une opportunité unique pour l’instrument de se positionner en appui dans l’élaboration de projets PPP, notamment dans les pays francophones partageant sa tradition juridique et administrative, et favo-risant par là-même le développement à l’international des entreprises françaises.

Dans ce contexte, l’évaluation a visé à exprimer une opi-nion indépendante et motivée sur l’utilisation de l’ins-trument Fasep pour financer la réalisation d’études

1 Aide liée : dons ou prêts d’origine publique ou bénéficiant d’un sou-tien public, servant à financer des achats de biens et services dans le seul pays donneur ou dans un groupe de pays qui ne comprend pas la quasi-totalité des pays bénéficiaires de l’aide (définition OCDE).

2 Carte des pays éligibles  : http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/403410

préalables à des projets en montage PPP. Menée dans une double logique d’apprentissage et de redevabilité vis-à-vis du citoyen et du contribuable, l’évaluation devait :

• tirer le bilan des suites obtenues d’une grappe d’études financées par le Fasep afin d’obtenir un retour sur le rôle de l’ingénierie dans l’opérationnalisation et la réussite des montages et dans le positionnement des entreprises fran-çaises ;

• porter un jugement évaluatif sur l’utilisation de l’instru-ment Fasep pour l’étude préalable de montages PPP ;

• déboucher sur des recommandations relatives aux orien-tations du Fasep et à son utilisation en préparation de projets en montage PPP.

2. Périmètre de l’évaluation

Le périmètre de l’évaluation a été constitué de huit études sélectionnées par les services de la DG Trésor en amont de l’évaluation et identifiées comme des études préparatoires de projets en montage PPP. Ces études ont été financées par l’outil Fasep entre 2002 et 2014 (certaines études restant en cours) pour un montant total de 4,3 millions d’euros (soit un montant moyen d’envi-ron 540 000 euros par projet). Sept pays en ont bénéficié, essentiellement dans les secteurs de l’eau et l’assainisse-ment au sens large (50% du montant), mais aussi dans l’énergie, le secteur routier, et le chauffage urbain.

Dix études avaient été initialement identifiées comme des études préalables à la réalisation de projets en montage PPP ; deux études ont été exclues du périmètre d’analyse dans la mesure où elles ne concernaient pas la préparation d’un projet PPP et ne présentaient donc pas de lien avec le sujet de l’évaluation.

Il n’existe pas de fléchage a priori des études susceptibles d’être catégorisées « PPP », et il n’a donc pas été possible de vérifier la représentativité de la grappe des huit projets évalués par rapport à l’ensemble des études Fasep dotées d’une composante PPP.

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10 - Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep

3. Questions de l’évaluation et démarche méthodologique

Les questions de l’évaluation ont été développées autour de quatre critères d’évaluation principaux :

• la pertinence  des études au regard des besoins des pays bénéficiaires d’une part – effet support –, et des

besoins de l’économie française d’autre part – effet de levier ;

• la cohérence des études et de l’instrument Fasep avec les autres interventions de la coopération française et internationale dans les secteurs concernés ;

• l’efficacité de la réalisation des objectifs des études (exécution opérationnelle et financière des études, satis-faction des bénéficiaires et de l’administration française, respect des cahiers des charges, qualité des procédures d’instruction, de suivi et de pilotage global) ;

Figure 1 - Tableau récapitulatif des études entrant dans le périmètre de l’évaluation

N° Pays Intitulé – Entreprise responsable Bénéficiaire localAnnée de début

– de fin de prestation

Secteur

565 Algérie

Diagnostic et plan d’action préalables à la proposition d’un PPP pour la gestion de l’eau et l’assainissement à Alger SAFEGE

Algérienne des eaux (ADE). Office nationale de l’Assainissement (ONA)

2002 - 2003 Eau

613 Inde

Etude de faisabilité d’un PPP pour la fourniture de services d’approvision-nement en eau potable, d’assainisse-ment et de traitement des déchets : municipalité de Bidhan Nagar SEURECA

Ville de Bidhan Nagar 2004 - 2006 Eau

639 Roumanie

Appui au financement des investisse-ments et à la mise en place de PPP dans 4 villes du sud de la Roumanie : Alexandria, Giurgiu, Calarasi, et Slo-bozia Pricewaterhouse Coopers audit

Ministère de l’Admi-nistration Publique, des Eaux et de l’Envi-ronnement 4 Municipalités (Alexandria, Giurgu, Calarasi, Slobozia)

2006 - Non achevé Eau

783 Russie

Assistance à la municipalité de Kalouga pour l’affermage du chauf-fage urbain et en améliorant son efficacité énergétique EGIS (avec Dalkia)

Municipalité de Kalouga. 2008 - 2010 Chauffage

urbain

858 Maroc

Assistance technique et juridique pour le projet d’usine de dessalement et d’irrigation de Chtouka sous la forme de PPP GIDE LOYRETTE NOUEL, BRLI

Ministère de l’Agricul-ture et de la Pêche maritime du Royaume du Maroc

2010 – Officielle-ment clos en 2014 Eau

903 TurquieEtude de faisabilité du réseau de chaleur d’Elbistan SAUNIER

Municipalité d’Elbistan 2011 - 2012 Energie

906 IndePréparation d’un PPP pour la gestion de l’eau à Pimpri SUEZ ENVIRONNEMENT

Municipalité de Pimpri 2011 - 2012 Eau

926 Trinité- et-Tobago

Etude de faisabilité d’un corridor routier au nord de Port of Spain. EGIS

NIDCO 2011 – Suspendu en 2014 Routier

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Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep - 11

• la mesure des résultats, des impacts et de la dura-bilité des études pour le pays bénéficiaire d’une part – effet support, développement du pays – et pour la France d’autre part – effet de levier, promotion et l’image de l’in-dustrie française et des savoir-faire techniques français, rayonnement international des cabinets d’ingénierie, pro-motion éventuelle d’un modèle français en matière de PPP.

Les travaux d’évaluation, qui ont débuté en juillet 2014 et se sont poursuivis jusqu’en février 2015, ont suivi une démarche structurée autour de trois grandes phases :

• une phase de structuration ayant permis de préciser l’approche évaluative, incluant la reconstitution du cadre logique du Fasep pour des études et préparation de pro-jets en montage PPP et la définition de l’approche métho-dologique qui en découle ;

• une phase de collecte articulée autour d’une étude documentaire, d’entretiens depuis Paris (avec les agences concernées, les cabinets d’ingénierie ayant participé aux études ainsi que les entreprises françaises pressenties pour réaliser les projets sous-jacents) et de visites de ter-rain dans trois pays concernés par quatre projets (Algérie, Roumanie et Inde). Cette phase a intégré les premières analyses sur la base des informations recueillies et a fait l’objet d’un rapport de mission ;

• une phase d’analyse et jugement récapitulant les prin-cipaux constats, conclusions et enseignements de l’éva-luation, et présentant un ensemble de recommandations. Un atelier autour des recommandations a été organisé avec les membres du comité de pilotage. Un rapport final d’évaluation a été remis au terme de cette troisième phase.

4. Principales conclusions

4.1. Des volets techniques jugés pertinents pour les études financées

Des études pertinentes au regard des besoins de développement des pays bénéficiaires dans les sec-teurs visés.

Quels que soient les secteurs et les contextes, la perti-nence des études financées est confirmée. L’ensemble des projets répond à des besoins concrets et clairement identifiés en matière d’investissement, de modernisation,

d’amélioration de la qualité ou d’extension du service dans les domaines concernés, qu’ils répondent à une nécessité de se mettre en conformité avec de nouvelles directives européennes (eau) dans le cas de l’étude roumaine, de résoudre le problème d’un réseau routier surchargé dans le cas trinidadien, ou d’assurer une fourniture en eau aux populations dans le cas indien. A titre d’exemple, le second Fasep indien lancé en 2011 est intervenu dans un contexte de besoins en accroissement constant de la population en matière d’amélioration de la distribution d’eau puisque seule la moitié de la population urbaine indienne (140 mil-lions de personnes) est directement connectée à un réseau de distribution, et environ 40 à 50% de l’eau pompée dans le système n’est pas disponible à la consommation en rai-son de fuites ou de vols.

Par ailleurs, l’impact attendu des études et des projets sous-jacents s’inscrit directement dans la perspective d’une amélioration des conditions de vie des populations et d’une contribution à l’atteinte de certains des Objectifs du millénaire pour le développement (OMD). Alors qu’il est estimé par l’Organisation mondiale de la santé (OMS) que 900 millions de personnes n’ont pas accès à l’eau potable et que 2,6 milliards ne disposent pas d’un système d’assainissement en 2010, le soutien au secteur proposé contribue directement à l’OMD 7C qui vise à réduire de moitié, d’ici à 2015, le taux de la population qui n’a pas d’accès à l’eau potable ni à des services d’assainissement de base.

Les études Fasep respectent enfin le principe d’ali-gnement de l’aide fournie aux pays bénéficiaires, les projets sous-jacents envisagés étant généralement bien identifiés dans les plans d’investissements des régions ou pays concernés, et intégrés en tant que priorités dans les stratégies de croissance générales et sectorielles des pays. A titre d’exemple, les Fasep indiens s’inscrivent dans le programme national de renouvellement urbain JNNURM (Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission), lancé par le ministère du Développement urbain en décembre 2005. Ce programme de subvention pour les villes indiennes prévoit une enveloppe de plus de 20 milliards de dollars sur une durée de sept ans, afin de les encourager à améliorer leurs infrastructures et la fourniture de services publics. Le programme incite d’ailleurs fortement les muni-cipalités à s’associer au secteur privé pour utiliser au mieux les financements apportés.

De réelles opportunités d’internationalisation pour les entreprises françaises.

Les études ciblent des secteurs dans lesquels les opportunités de développement commercial pour les entreprises françaises sont immenses au regard des perspectives de croissance et des besoins des pays. Elles se concentrent sur des pays émergents à forte croissance,

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dont les marchés intérieurs ou régionaux sont particulière-ment porteurs et dont les besoins en investissements dans les secteurs respectifs sont très importants (énergie, eau et assainissement). L’Analyse prospective des marchés à l’export, par secteur et par pays3 publiée par la DG Trésor en octobre 2012 classe ainsi l’Inde, la Russie et la Turquie parmi les 47 pays les plus porteurs pour les exportations françaises à horizon 2022.

Les études portent par ailleurs sur des secteurs dans lesquels la technologie française est légitime et pour lesquels l’effet vitrine potentiel est particulièrement fort. En particulier, les entreprises françaises du secteur de l’eau et de l’assainissement (première éco-industrie française) occupent les premiers rangs mondiaux avec Suez Envi-ronnement et Veolia qui sont les plus grands exportateurs mondiaux dans les activités d’ingénierie de la construction et d’exploitation de stations et réseaux.

Les pays d’intervention des études Fasep ont systémati-quement représenté une priorité stratégique de déve-loppement pour les entreprises françaises bénéficiaires, qu’il s’agisse de cabinets d’ingénierie ou d’industriels associés aux projets. Pour l’ensemble des projets, l’objectif était notamment d’asseoir une position déjà établie dans les pays visés (Roumanie) parfois au risque de créer un effet d’aubaine, sinon un précédent afin de favoriser une implantation durable sur un marché représentant de fortes opportunités.

4.2. Des volets PPP dont la pertinence n’est en revanche pas toujours vérifiée

Les PPP comme moyen de financement du dévelop-pement impliquant le secteur privé dans les pays éli-gibles au Fasep.

A l’échelle mondiale, les partenariats public-privé se sont fortement développés depuis les années 1990, comme mécanismes innovants de financement de la construction, de la maintenance et de l’exploitation d’in-frastructures publiques. Entre 1990 et 2013, le volume des investissements financés par des acteurs privés est ainsi passé de 8 milliards de dollars à 126,5 milliards4. Cet essor des PPP concerne aussi les pays émergents ou en voie de développement, où le potentiel de financements

3 Disponible sur le site Internet de la DG Trésor  : http://www.tresor.economie.gouv.fr/File/379031

4 Source : Public-private infrastructure advisory facility (https://www.ppiaf.org)

de projets sous la forme de PPP est immense au vu des besoins en infrastructures et en financement des services. Dans ces pays, les PPP sont présentés comme des leviers majeurs de la réalisation des objectifs du millénaire pour le développement (OMD), puis des objectifs de développement durable (ODD). L’atteinte de ces objectifs de développement nécessite en effet des efforts combinés de tous les acteurs économiques via des partenariats collaboratifs reposant sur une logique de communauté d’intérêts et de partage des risques entre les parties, dont font partie les PPP.

Le financement de projets via des PPP est considéré par de nombreux observateurs comme un montage qui crée des conditions de croissance plus efficaces que le recours à des structures publiques classiques. Pour la Banque mondiale par exemple, les PPP représentent, dans les pays émer-gents, un moyen d’améliorer la gouvernance des projets en les soumettant à la discipline financière du secteur privé. Les PPP sont aussi susceptibles de permettre une accélé-ration du potentiel de modernisation des services publics, l’amélioration de la passation des marchés, la limitation des budgets d’investissement, et un possible renforcement de la capacité d’innovation et de développement de nouveaux pôles d’activité dans le secteur privé.

Des volets PPP plus ou moins marqués, dont le rôle potentiel dans le positionnement des entreprises françaises et la réalisation des projets reste à clarifier.

Le Fasep peut intervenir à des stades variés de maturité des projets pour financer : (i) des études de faisabilité/ pré-faisabilité  ; (ii) des études juridico-financières de définition du type de montage envisageable, permettant de définir si un montage en PPP est possible ou non, s’il constitue la meilleure option et quel type de contrat en particulier doit être privilégié ; (iii) la préparation de l’appel d’offres ; et (iv) la phase d’appel d’offres. Couvrant différentes étapes du processus de développement de projets, les études évaluées sont dotées d’une composante PPP plus ou moins marquée, associée le plus souvent à une ingé-nierie technique et sectorielle issue de filières éco-in-dustrielles dans les secteurs concernés.

Les huit études du périmètre d’évaluation peuvent être regroupées en trois catégories  : trois études sont dotées d’une composante PPP explicite complémentaire à une ingénierie de nature technique (Fasep marocain, Fasep russe et Fasep indien n°613), trois projets sont des études techniques dont la composante PPP est simplement évo-quée (Fasep indien n°906, Fasep turc et Fasep trinidadien), et deux études sont exclusivement centrées sur la prépa-ration des montages juridico-financiers de type PPP (Fasep algérien et Fasep roumain).

Par nature, la composante PPP de l’ingénierie financée dans le positionnement des entreprises françaises lors de

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Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep - 13

la réalisation des projets étudiés revêt un rôle plus ad hoc que dans le cadre d’études techniques, pour lesquelles la capacité à peser sur les orientations du futur projet sous-jacent est plus immédiate et évidente.

Dans ce contexte, la justification du « PPP » est par-fois insuffisante, tant du point de vue des besoins locaux que des opportunités de promotion de l’ingé-nierie française dans le domaine des PPP.

Dans le cadre des études évaluées, la justification du recours à un montage de type PPP pour financer les projets envisagés apparaît parfois insuffisante ou intéressée, retenant souvent le seul point de vue de l’en-treprise à l’origine de la demande sans que soient pris suffi-samment en compte les risques et les obstacles potentiels à l’opérationnalisation des montages envisagés.

Lorsqu’elle est explicite, l’analyse de la structuration juridi-co-financière est souvent reléguée au second plan au sein d’un volet secondaire ou complémentaire au volet tech-nique. Surtout, les études ne mettent pas suffisam-ment en évidence les enjeux des montages PPP et les conditions garantissant leur pertinence ne sont pas toujours soulignées ni anticipées. Pourtant, si les PPP peuvent apporter une contribution majeure au développe-ment économique et à l’amélioration des infrastructures et des services publics, ils présentent aussi un certain nombre d’obstacles et certaines conditions doivent donc être réu-nies pour mener à bien les projets: un cadre institutionnel et réglementaire précis, des politiques sectorielles crédibles et une capacité de pilotage de la puissance publique assurant leur mise en œuvre.

A titre d’exemple, on peut s’interroger sur la pertinence du Fasep indien n°613 compte tenu du contexte local de l’Etat du Bengale-Occidental au moment du lancement de l’étude, marqué par une absence de données relatives aux ressources financières et à la notation du bénéficiaire local (posant la question du futur financement du PPP), qui affichait par ailleurs une corruption et des déficits fiscaux importants.

4.3. Un manque de synergie avec les autres interventions françaises dans le domaine des PPP

Un instrument Fasep sans vocation particulière sur le champ des PPP…

Outil destiné à promouvoir une technologie et un savoir-faire sectoriel détenus par les acteurs industriels français,

l’instrument Fasep n’a pas fait l’objet d’une doctrine particulière en matière de PPP. A ce titre, l’instrument Fasep n’est jamais considéré, du point de vue des acteurs de la coopération française rencontrés, comme ayant vocation à promouvoir ou favoriser l’émergence de PPP, ni à participer à une coopération française en matière de PPP.

…. et qui ne présente que peu d’articulation avec les autres formes de coopération de la France dans le domaine.

La coopération de la France en matière de PPP ne s’appuie pas sur des orientations stratégiques spécifiques5. Perçue d’abord comme un moyen de financer le développement des pays, la coopération française en matière de PPP s’ins-crit dans une perspective de financement de l’aide au déve-loppement partagée par l’ensemble de la communauté des bailleurs, dans un contexte où l’aide publique internationale atteint ses limites. La coopération en matière de PPP se structure progressivement. Adetef (Expertise France) a mis en place en 2012 et préside un comité de pilotage straté-gique dédié. Il réunit notamment la DG Trésor, la Mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat public-privé (MAPPP, rattachée à la DG Trésor), l’AFD et l’Institut de la gestion déléguée (IGD).

La France intervient principalement par le biais de l’AFD et d’Adetef (Expertise France depuis le 1er jan-vier 2015) qui disposent d’une large palette d’ins-truments pour accompagner les acteurs sur la thé-matique des PPP et/ou financer et faire émerger des projets de développement et d’infrastructures : assistance technique et appuis institutionnels, renforcement de capacités, prêts de l’AFD au secteur public et au sec-teur privé.

Alors que le Fasep peut potentiellement intervenir en aval d’actions d’assistance technique, d’appuis institutionnels ou de renforcement de capacités, ou bien en amont de prêts ou de subventions de l’AFD, il n’a pas été constaté d’articulation particulière entre les études Fasep évaluées et les autres instruments de la coopération française. L’organisation de séminaires ou d’événe-ments de sensibilisation des autorités et des acteurs privés dans certains pays sur les PPP (Roumanie et Inde par exemple) est de nature à améliorer les conditions de mise en œuvre de projets PPP, mais ces initiatives n’ont pas été directement connectées aux projets Fasep tant en ce qui concerne le calendrier que de contenu.

5 Elle est mentionnée à plusieurs reprises dans les documents de stratégie de la France, en tant que levier du développement, en par-ticulier dans le Document cadre de coopération au développement (DCCD), publié en 2011.

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14 - Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep

4.4. Des études réalisées conformément aux attentes des bénéficiaires

Un bilan physico-financier globalement satisfaisant.

Cinq études sur huit ont été achevées à la date de l’évaluation. Sur un montant total de 5 695 356 euros, dont 4 295 482 euros financés par le Fasep, 3 369 130 euros ont été effectivement versés au 31 décembre 2014. Malgré le nombre important d’études financées sous la forme d’avances, seul le Fasep algérien a fait l’objet d’un remboursement effectif de l’avance versée.

Les études ont été réalisées conformément aux attentes des entités publiques locales bénéficiaires, en dépit d’un démarrage et d’une réalisation marqués par un certain nombre de difficultés et de retards, dans le cas du Fasep indien n°613 (en lien avec les élections municipales) et du Fasep turc (en raison de démarches administratives longues). Malgré des délais de réalisation parfois supérieurs au calendrier prévu dans le cahier des charges, les représen-tants des entités bénéficiaires interrogés s’affirment satisfaits des prestations fournies, et n’ont pas relevé de délais inha-bituellement longs par rapport à d’autres études similaires.

De manière générale, les évolutions intervenues dans le contexte politique (local ou national) ont constitué le princi-pal facteur de ralentissement ou de blocage de la réalisation des études en entraînant des changements d’interlocuteurs et des renversements de priorités politiques. Par exemple,

dans le cas du Fasep roumain, la demande de Fasep avait été formulée peu avant les élections présidentielles, au cours desquelles le parti au pouvoir a été battu. Par conséquent, des réorganisations administratives importantes s’en sont suivies avec à la clé un changement d’interlocuteurs. De même, l’étude trinidadienne a été entravée par un contexte politique changeant ; le moindre intérêt porté à l’étude par le bénéficiaire local a conduit les autorités françaises en sus-pendre la réalisation en avril 2014.

Des volets PPP plus ou moins bien exécutés.

Si la composante technique des études est maitrisée et répond de manière satisfaisante aux besoins des bénéfi-ciaires, l’analyse de la structuration juridico-financière est souvent reléguée au second plan (volet secondaire/ com-plémentaire au volet technique), et ne met pas toujours en évidence les enjeux des montages PPP. Trois études (Fasep Maroc, Fasep Russie et Fasep n°613 en Inde) font bien le lien entre les différentes composantes du projet (technique, juridique, socio-économique et financière) afin d’aboutir à des recommandations opérationnelles pour le développe-ment du projet sous-jacent selon un schéma PPP « opti-mal  ». Trois autres (Turquie, n°906 en Inde, Trinidad) se limitent à une présentation générale des schémas PPP envi-sageables sans tenir compte des spécificités du projet ou n’évoquent la notion de PPP que de manière très indirecte.

A noter que la satisfaction exprimée par la partie locale vis-à-vis du résultat des études financées par le Fasep doit, dans certains cas, être nuancée du fait du manque de capacité spécifique de ces derniers en matière de PPP, rendant leurs exigences potentielles relativement faibles.

Figure 2 - Les interventions de l’AFD et d’Adetef (Expertise France) dans la coopération en matière de PPP et leur potentielle articulation avec l’instrument Fasep

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Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep - 15

4.5. Les procédures d’instruction et de suivi Fasep pourraient être mieux adaptées aux PPP

Les procédures d’instruction, de suivi et de pilotage mis en place par la DG Trésor et son réseau de ser-vices économiques ont permis une organisation et une supervision efficaces des études. L’évaluation relève cependant que l’expertise spécifique en matière de PPP mobilisée au moment de l’instruction et du suivi des projets est globalement insuffisante. En effet, peu d’avis sont portés au cours de l’instruction sur la pertinence d’envisager un projet sous-jacent en PPP, sur la pertinence de la métho-dologie envisagée pour traiter cet aspect ou sur l’étape d’in-tervention de l’étude dans le projet PPP. De plus, il n’existe pas de suivi spécifique aux études PPP.

Les études et préparations de projets en montage PPP finan-cées sur le Fasep ne sont pas toujours identifiées en tant que telles lors de leur instruction, y compris lorsqu’elles incluent une composante PPP explicite. Il convient de souligner que le montage juridico-financier envisagé n’est pas toujours identi-fié en amont des études (ce qui semble légitime compte tenu de la dépendance du type de montage aux caractéristiques intrinsèques du projet), et même lorsqu’un PPP est envisagé, sa forme et sa viabilité restent à confirmer.

Hormis dans les cas du Fasep algérien et du second Fasep indien (n°906), le portage des études par les bénéficiaires

locaux semble avoir été insuffisant, alors même que l’appropriation des projets par les bénéficiaires constitue un élément clé de la réussite de tels montages PPP. Le manque de capacité des bénéficiaires, notamment en matière de PPP mais également parfois techniquement (comme dans le cas du projet de Kalouga ou à Trinité-et-Tobago) est une des raisons pour lesquelles l’appropriation n’a pas toujours été à la hauteur des attentes. A l’inverse, une forte implication et une réelle motivation des bénéficiaires locaux tout au long de l’étude, un portage technique local indé-pendant du contexte politique (comme cela a été le cas pour le Fasep indien, où l’interlocuteur technique est resté le même, indépendamment des élections et changements politiques) et un portage politique au plus haut niveau de l’Etat (comme cela a été le cas pour le Fasep algérien) ont constitué des facteurs de réussite des études, augmen-tant les chances de concrétisation des projets sous-jacents.

4.6. Un effet de support limité

A la date de l’évaluation, l’effet de support reste d’envergure limitée, les études n’ayant pas, pour la plupart, débouché sur la réalisation des projets sous-jacents (en PPP ou non)…

En effet, seule une étude sur les huit Fasep évalués (Fasep algérien) a donné lieu à la réalisation du projet visé (qui n’est pas financé sous la forme d’un contrat PPP). Deux des quatre autres études achevées pourraient cependant

Figure 3 : Bilan physico-financier des dix projets évalués

N° Pays

Montant Fasep (en €)

(% du montant total de la prestation)

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versé (en €)

Montant remboursé

(en €)

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639 Roumanie 583 825 (100%) 307 895 (53%) 0 Satisfaction Non. Phase 2 de l’étude non réalisée

783 Russie 646 602 (100%) 632 152 (98%) 0 Satisfaction Oui

858 Maroc 605 350 (100%) 339 954 (56%) 0 Satisfaction**Non. Etude toujours en cours, désormais hors

financement Fasep

903 Turquie 463 845 (100%) 430 464 (93%) 0 Satisfaction Oui

906 Inde 460 000 (49%) 447 000 (97%) 0 Satisfaction Oui

926 Trinidad et Tobago 535 860 (71%) 211 665 (40%) 0 Avis réservé en fin

de phase I Non. Etude suspendue

TOTAL 4 295 482 3 369 130 500 000

* Par le bénéficiaire local

** Prestataires reconduits dans les phases ultérieures de l’étude.

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16 - Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep

conduire à la réalisation de projets sous-jacents sous la forme de PPP. Dans le cas du projet pilote indien en particulier, la prestation réalisée avec succès semble avoir constitué un argument décisif ayant permis de convaincre les autorités locales de la pertinence de mettre en place un PPP dans le futur pour assurer la gestion de l’eau à Pimpri.

… mais des impacts observés pour le pays bénéfi-ciaire en termes de connaissance et de savoir-faire.

Le transfert de compétences vers les acteurs locaux est contrasté, et seules quelques études ont véritable-ment contribué à un renforcement des capacités admi-nistratives et du savoir-faire des bénéficiaires locaux en matière de PPP (réflexions, prise de conscience, apprentis-sage, savoir-faire acquis permettant de répliquer le projet, réutilisation des termes de référence de l’étude, etc.).

4.7. Un effet de levier bénéficiant d’abord aux entreprises prestataires

Un effet de levier pour l’ingénierie française en matière de PPP limité aux seuls prestataires du Fasep…

Les études Fasep achevées ont constitué un effet de levier évident pour la plupart des cabinets d’ingénie-rie qui les ont réalisées en leur permettant d’acquérir une référence et de développer leur connaissance des contextes locaux.  Attestant de leurs capacités à mener à bien les différentes tâches prévues (diagnostics, audits, analyses techniques, etc.), les études ont également permis aux prestataires de monter en compétence sur le sujet du projet (connaissance des enjeux liés à un secteur particulier dans un pays donné tels que les contraintes spé-cifiques au pays), et d’entrer en relation avec de nombreux acteurs locaux, tant des partenaires potentiels (bureaux d’étude, cabinets d’avocats, etc.) que des clients possibles (bénéficiaires locaux, autorités nationales, etc.). A la suite du Fasep, certains prestataires français ont ainsi remporté

d’autres marchés dans le pays bénéficiaire, même s’il est parfois difficile d’isoler la contribution du Fasep à l’obtention de ces nouveaux contrats.

L’effet de levier pour l’ingénierie française en matière de PPP est néanmoins resté limité aux seuls presta-taires des Fasep. Les études financées ne semblent pas avoir eu d’effet d’entrainement particulier sur l’image et le positionnement de l’ingénierie française en matière de PPP dans les différents pays.

… et un effet de levier restreint pour les industriels français.

Le taux de réalisation des projets sous-jacents aux études Fasep évaluées étant faible (un sur huit), l’effet levier direct pour les industriels français pressentis pour réaliser le projet sous-jacent l’est également. Il est limité à la seule étude dont le projet sous-jacent a vu le jour (Fasep algérien). Dans les autres cas, aucun lien n’a été constaté entre le Fasep et d’éventuels contrats rem-portés par les entreprises françaises. En effet, les entre-prises françaises ne sont pas parvenues à obtenir des débouchés commerciaux subséquents. Cela peut notamment s’expliquer par la faible mise en relation des entreprises françaises avec les industriels locaux et par une trop faible mise en avant des spécificités techniques des partenaires par le prestataire de l’étude.

5. RecommandationsL’évaluation propose une série de cinq recommandations de nature stratégique et opérationnelle visant à optimiser l’utilisation de l’instrument Fasep pour financer la réalisation d’études préalables à des projets en mon-tage PPP.

Un rappel des conclusions de l’évaluation et une décli-naison des recommandations en seize préconisations se trouvent dans la partie 2 « Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations ».

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Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep - 17

Recommandations

Recommandation n°1 : Clarifier le rôle du Fasep au sein de la coopération française en matière de PPP afin d’assurer sa complémentarité avec les autres instruments

Recommandation n°2 : Elaborer une doctrine d’emploi du Fasep-Etudes en matière de PPP

Recommandation n°3 : Identifier les conditions de succès du Fasep en matière de PPP

Recommandation n°4 : Adapter le processus de sélection et de suivi des Fasep-Etudes pour les projets fléchés PPP

Recommandation n°5 : Garantir la qualité de l’étude, de sa mise en œuvre et de sa capitalisation pour augmenter les chances de retombées et de réalisation du projet sous-jacent 

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18 - Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep

Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations

Part

ie 26. Annexe

Liste des sigles, acronymes et abréviations

ADE Algérienne des eaux

AFD Agence française de développement

CA Chiffre d’affaires

DG Trésor Direction générale du Trésor

Fasep Fonds d’étude et d’aide au secteur privé

IGD Institut de la gestion déléguée

JNNURM Jawaharlal Nehru National Urban Renewal Mission (Inde)

MAPPP Mission d’appui à la réalisation des contrats de partenariat public - privé

ODD Objectifs de développement durable

OMD Objectifs du millénaire pour le développement

ONA Office nationale d’assainissement (Algérie)

PPIAF Public-Private Infrastructure Advisory Facility

PPP Partenariat public privé

RPE Réserve pays émergents

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19

Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations

Part

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20 - Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations

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rsqu

’elle

s se

pré

sent

ent.

Une

art

icul

atio

n au

cas

par

cas

ave

c le

s in

stru

men

ts

de

la c

oo

pér

atio

n fr

ança

ise

est

do

nc e

nvis

agea

ble

et

la

dir

ecti

on

gén

éral

e p

rop

ose

de

po

rter

une

plu

s g

rand

e at

tent

ion

aux

syne

rgie

s q

ui p

euve

nt s

e p

rése

nter

lors

de

l’ins

truc

tio

n et

du

suiv

i des

pro

jets

. Cet

te f

acul

té d

épen

-d

ra c

epen

dan

t d

e la

po

ssib

ilité

de

fair

e ap

pel

aux

aut

res

acte

urs

de

la c

oo

pér

atio

n en

ter

mes

de

PP

P d

ans

le

mo

ntag

e d

es p

roje

ts F

asep

.

1.2

Dét

erm

iner

les

pri

ncip

es g

énér

aux

d’a

rtic

ulat

ion

du

Fase

p a

vec

les

autr

es in

stru

-m

ents

de

la c

oo

pér

atio

n fr

ança

ise.

Il ne

s’a

git p

as d

e fa

ire é

volu

er l’

inst

rum

ent,

mai

s pl

utôt

de

préc

iser

les

cas

de fi

gure

dan

s le

s-qu

els

une

com

plém

enta

rité

doit

être

env

isag

ée (e

n re

spec

tant

les

règl

es d

’élig

ibilit

é et

les

prin

-ci

pes

d’ut

ilisat

ion

du F

asep

-étu

des)

, et l

es li

mite

s au

-del

à de

sque

lles

le F

asep

ne

devr

ait p

as

inte

rven

ir (a

fin d

’évi

ter

une

conc

urre

nce

entr

e in

stru

men

ts d

’aid

e-pr

ojet

). Le

Fas

ep p

ourr

ait ê

tre

mob

ilisé

de m

aniè

re d

érog

atoi

re :

si le

s ca

ract

éris

tique

s pr

opre

s de

l’in

stru

men

t, et

not

amm

ent s

on q

ualifi

catif

d’a

ide

liée,

le ju

sti-

fient

 : ap

pui à

une

ingé

nier

ie fr

ança

ise,

ou

com

plém

ent d

’une

étu

de te

chni

que

à en

jeux

pou

r le

s en

trep

rises

nat

iona

les 

;si

l’ét

ude

PP

P c

onst

itue

un é

lém

ent d

écis

if vo

ire u

n av

anta

ge c

oncu

rren

tiel p

our

la c

oncr

étis

atio

n d’

un p

roje

t d’in

vest

isse

men

t str

atég

ique

, et s

i auc

une

autr

e so

urce

de

finan

cem

ent n

’est

sus

cep-

tible

d’ê

tre

mob

ilisée

.R

espo

nsab

les 

: DG

Tré

sor,

MA

EDI,

autr

es a

cteu

rs d

e la

coo

péra

tion

1.3

Mo

bili

ser

les

com

plé

men

tari

tés

et le

s sy

nerg

ies

avec

les

autr

es in

stru

men

ts d

e l’a

ide

au d

ével

op

pem

ent.

Le F

asep

dev

rait

par

exem

ple

inci

ter

à m

obilis

er d

’aut

res

inst

rum

ents

(ass

ista

nce

tech

niqu

e,

form

atio

n, e

tc.),

en

amon

t ou

conc

omita

mm

ent a

ux é

tude

s fin

ancé

es, l

orsq

ue la

situ

atio

n lo

cale

le

just

ifie

(man

que

de c

apac

ités,

man

que

de c

onna

issa

nce

sur

les

PP

P, e

nviro

nnem

ent l

égal

in

adap

té) e

t pou

r au

gmen

ter

les

chan

ces

de re

tom

bées

des

étu

des

finan

cées

.Le

Fas

ep d

evra

it re

cher

cher

une

art

icul

atio

n av

ec E

xper

tise

Fran

ce e

t l’A

FD e

n s’

insc

rivan

t dan

s la

con

tinui

té d

es in

itiat

ives

lanc

ées

(coo

péra

tion

inst

itutio

nnel

le p

ar e

xem

ple)

et e

n pr

ivilé

gian

t au

tant

que

pos

sibl

e le

s zo

nes

d’in

terv

entio

n de

l’A

FD e

t sa

filia

le P

ropa

rco

pour

le fi

nanc

emen

t po

tent

iel d

es p

roje

ts s

ous-

jace

nts.

Res

pons

able

s : D

G T

réso

r, M

AED

I, au

tres

act

eurs

de

la c

oopé

ratio

n

Page 22: Evaluation du développement d'éudes de projets en montage …‰tudes-projets-montage... · 2016. 3. 29. · Le cas le plus exemplaire concerne la gestion de l’eau et l’assainissement

Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations - 21

1.4

Ren

forc

er la

co

ncer

tati

on

avec

les

autr

es a

cteu

rs d

e la

co

op

érat

ion

fran

çais

e d

ans

le c

ham

p d

es P

PP,

en

assu

rant

une

par

tici

pat

ion

de

la D

G T

réso

r au

x in

stan

ces

créé

es.

La c

once

rtat

ion

avec

les

autr

es a

cteu

rs d

e la

coo

péra

tion

franç

aise

peu

t rev

êtir

diffé

rent

es

form

es :

part

icip

atio

n au

x in

stan

ces

déci

sion

nelle

s, c

onsu

ltatio

n sy

stém

atiq

ue a

u m

omen

t de

l’ins

truc

tion

des

Fase

p ay

ant u

ne c

ompo

sant

e P

PP,

etc

. Cet

te c

once

rtat

ion

est d

ésor

mai

s fa

ci-

litée

grâ

ce à

la c

onst

itutio

n, à

la d

eman

de d

e la

DG

Tré

sor

qui e

n es

t mem

bre,

du

com

ité d

e pi

lota

ge s

trat

égiq

ue P

PP

mis

en

plac

e en

201

2 pa

r A

dete

f (dé

sorm

ais

Exp

ertis

e Fr

ance

) en

vue

d’am

élio

rer

la c

oord

inat

ion

entr

e le

s di

ffére

nts

part

enai

res

conc

erné

s et

de

faire

ém

erge

r de

s or

ient

atio

ns s

trat

égiq

ues

franç

aise

s à

cett

e co

opér

atio

n.R

espo

nsab

les 

: DG

Tré

sor,

MA

EDI,

autr

es a

cteu

rs d

e la

coo

péra

tion

A la

rése

rve

près

évo

quée

ci-d

essu

s, la

dire

ctio

n gé

néra

le

cons

tate

le b

ien-

fond

é de

cet

te re

com

man

datio

n et

con

sidè

re

que

la c

once

rtat

ion

avec

les

autre

s ac

teur

s de

la c

oopé

ratio

n pe

ut ê

tre a

mél

ioré

e. E

lle e

st d

éjà

en c

onta

ct a

vec

Expe

rtis

e Fr

ance

et p

ourr

ait c

oopé

rer d

avan

tage

ave

c l’A

FD s

ur le

suj

et.

Tout

efoi

s, é

tant

don

né le

faib

le n

ombr

e de

pro

jets

Fas

ep q

ui

sont

con

cern

és p

ar d

es P

PP,

il n

’est

pas

jugé

sou

haita

ble

d’in

s-tit

utio

nnal

iser

des

renc

ontre

s ré

guliè

res

mai

s il

est p

réfé

rabl

e d’

opér

er a

u ca

s pa

r cas

en

fonc

tion

des

beso

ins

iden

tifiés

sur

le

s pr

ojet

s. C

ela

perm

ettr

a au

ssi d

e te

nir c

ompt

e de

s sp

écifi

-ci

tés

de c

haqu

e pr

ojet

qui

ne

perm

ette

nt p

as d

e pr

évoi

r une

mar

che

glob

ale

syst

émat

ique

.La

dire

ctio

n gé

néra

le e

ncou

rage

ra u

ne c

once

rtat

ion

avec

les

autr

es a

cteu

rs d

e la

coo

péra

tion

fran

çais

e da

ns

le c

ham

p de

s P

PP

qui

soi

t dim

ensi

onné

e à

l’ins

trum

ent

Fase

p et

aux

bes

oins

qui

se

prés

ente

nt a

u fu

r et

à m

esur

e de

l’in

stru

ctio

n de

s pr

ojet

s.

Page 23: Evaluation du développement d'éudes de projets en montage …‰tudes-projets-montage... · 2016. 3. 29. · Le cas le plus exemplaire concerne la gestion de l’eau et l’assainissement

22 - Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations

Rec

om

man

dat

ion

n°2 

: Ela

bo

rer

une

do

ctri

ne d

’em

plo

i du

Fase

p-E

tud

es e

n m

atiè

re d

e P

PP

Rap

pel

de

la c

onc

lusi

on

de

l’éva

luat

ion

Les

Fase

p-ét

udes

dot

és d

’une

com

posa

nte

PP

P p

rése

nten

t de

nom

breu

ses

spéc

ifici

tés

(nat

ure,

con

tenu

, enj

eux,

con

trai

ntes

) non

pris

es e

n co

mpt

e da

ns le

s ob

ject

ifs a

ssig

nés

à l’i

nstr

umen

t, ni

dan

s le

s pr

oces

sus

d’in

stru

ctio

n et

de

suiv

i des

étu

des.

Les

Fase

p-ét

udes

dot

és d

’une

com

posa

nte

PP

P p

rése

nten

t de

nom

breu

ses

spéc

ifici

tés

(nat

ure,

con

tenu

, enj

eux,

con

trai

ntes

) qui

inte

rrog

ent l

’ada

ptat

ion

des

obje

ctifs

ass

igné

s à

l’ins

trum

ent a

ux c

as p

artic

ulie

rs d

es é

tude

s P

PP.

Pré

coni

sati

on

Rép

ons

e d

e la

DG

Tré

sor

2.1

Pré

cise

r le

le e

t le

s o

bje

ctifs

sp

écifi

que

s p

our

le F

asep

en

mat

ière

de

PP

P.

En

part

icul

ier,

les

levi

ers

du P

PP

sur

la ré

alis

atio

n de

s pr

ojet

s ne

son

t pas

les

mêm

es q

ue c

eux

d’un

e ét

ude

Fase

p « 

clas

siqu

e »,

et i

l se

pose

la q

uest

ion

du li

en e

ntre

étu

de ju

ridic

o-fin

anci

ère

et

posi

tionn

emen

t d’u

ne in

dust

rie e

t d’u

n sa

voir-

faire

fran

çais

dan

s le

s se

cteu

rs c

once

rnés

.La

doc

trin

e d’

empl

oi d

u Fa

sep

pour

la p

répa

ratio

n de

PP

P d

evra

it cl

arifi

er le

s ob

ject

ifs p

artic

ulie

rs

des

étud

es e

n te

rmes

de

levi

ers

mob

ilisés

et d

e re

tom

bées

att

endu

es.

Res

pons

able

 : D

G T

réso

r

La d

irect

ion

géné

rale

juge

qu’

une

répo

nse

glob

ale

peut

êtr

e ap

port

ée à

ces

deu

x pr

écon

isat

ions

.E

lle re

conn

ait l

a pe

rtin

ence

des

con

stat

s m

ais

souh

aite

dim

en-

sion

ner

la p

orté

e de

s re

com

man

datio

ns à

la ré

alité

de

l’ins

tru-

men

t Fas

ep. A

u vu

du

faib

le n

ombr

e de

pro

jets

Fas

ep p

ouva

nt

abou

tir à

un

proj

et e

n P

PP

et d

e l’h

étér

ogén

éité

de

ces

proj

ets,

il

sem

ble

en e

ffet p

eu o

ppor

tun

d’ét

ablir

une

doc

trin

e d’

em-

ploi

spé

cifiq

ue. L

e ris

que

est d

e cr

éer

à te

rme

un «

 Fas

ep

PP

P »

, alo

rs q

ue la

tend

ance

est

plu

tôt à

une

sim

plifi

catio

n de

l’o

util

Fase

p, c

omm

e le

mon

tre

d’ai

lleur

s la

sup

pres

sion

des

« 

Fase

p-fo

rmat

ion

prof

essi

onne

lle »

et d

es «

 Fas

ep-r

espo

nsa-

bilit

é so

cial

e de

s en

trep

rises

 » e

n 20

15.

Cel

a ét

ant c

larifi

é, la

dire

ctio

n re

conn

ait l

a pe

rtin

ence

des

po

ints

d’a

tten

tion

rele

vés

dans

le r

appo

rt p

our

ce q

ui c

once

rne

la p

hase

d’in

stru

ctio

n de

s pr

ojet

s qu

i peu

vent

con

cern

er u

n m

onta

ge e

n P

PP.

La

dir

ecti

on

gén

éral

e p

rop

ose

d’é

tab

lir u

ne li

ste

de

po

ints

d’a

tten

tio

n à

pre

ndre

en

com

pte

lors

de

l’ins

truc

-ti

on

des

pro

jets

Fas

ep c

onc

erna

nt u

n P

PP

(« li

ste

d’in

s-tr

ucti

on 

»).

2.2

Iden

tifi

er le

s rè

gle

s d

’uti

lisat

ion

du

Fase

p e

n m

atiè

re d

e P

PP,

en

fonc

tio

n d

u co

ntex

te, d

es g

éog

rap

hies

, des

sec

teur

s à

rete

nir

ou

à p

rivi

lég

ier,

et d

éclin

er u

n p

ro-

cess

us d

’inst

ruct

ion

adap

té.

La d

octr

ine

devr

ait c

laire

men

t :sp

écifi

er le

s pa

ys, s

ecte

urs

et te

chno

logi

es p

riorit

aire

s du

Fas

ep d

ans

le c

as d

e P

PP,

en

conc

er-

tatio

n av

ec le

s au

tres

act

eurs

de

la c

oopé

ratio

n fra

nçai

se.

spéc

ifier

les

cond

ition

s à

réun

ir, m

ais

égal

emen

t les

con

text

es à

priv

ilégi

er, p

our

finan

cer

des

étud

es p

répa

rato

ires

de P

PP,

par

exe

mpl

e so

us la

form

e d’

une

liste

de

vérifi

catio

n ad

apté

e (v

oir

reco

mm

anda

tion

3 pr

opos

ant d

es é

lém

ents

de

cont

enu

de c

ette

list

e).

préc

iser

les

mod

alité

s de

l’in

stru

ctio

n de

s de

man

des

de F

asep

en

cas

de P

PP

(voi

r re

com

man

-da

tion

4).

Res

pons

able

 : D

G T

réso

r

Page 24: Evaluation du développement d'éudes de projets en montage …‰tudes-projets-montage... · 2016. 3. 29. · Le cas le plus exemplaire concerne la gestion de l’eau et l’assainissement

Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations - 23

Rec

om

man

dat

ion

n°3 

: Id

enti

fier

les

cond

itio

ns d

e su

ccès

du

Fase

p e

n m

atiè

re d

e P

PP

Rap

pel

de

la c

onc

lusi

on

de

l’éva

luat

ion

Mal

gré

un in

térê

t, vo

ire u

n po

tent

iel,

pour

les

PP

P d

ans

les

pays

bén

éfici

aire

s, la

réal

isat

ion

des

proj

ets

sous

-jace

nts

s’es

t heu

rtée

à d

es d

ifficu

ltés

spéc

ifiqu

es d

ont

cert

aine

s au

raie

nt p

u êt

re d

’ant

icip

ées.

Afin

d’a

ugm

ente

r le

s ch

ance

s de

reto

mbé

es p

our

l’ind

ustr

ie fr

ança

ise,

des

con

ditio

ns p

réal

able

s do

iven

t êtr

e vé

rifiée

s.

L’év

alua

tion

a co

nfirm

é qu

’une

fort

e im

plic

atio

n de

s bé

néfic

iaire

s lo

caux

, un

port

age

tech

niqu

e lo

cal i

ndép

enda

nt d

u co

ntex

te p

oliti

que

et u

n po

rtag

e po

litiq

ue a

u pl

us h

aut n

ivea

u de

l’E

tat c

onst

ituen

t des

con

ditio

ns d

e su

ccès

.

Pré

coni

sati

on

Rép

ons

e d

e la

DG

Tré

sor

3.1

Pre

ndre

en

com

pte

cer

tain

s p

rére

qui

s p

our

la b

onn

e m

ise

en œ

uvre

des

ét

udes

PP

P (é

tude

jurid

ico-

finan

cièr

e ex

clus

ivem

ent o

u in

tégr

atio

n d’

un v

olet

PP

P

dans

le c

as d

’étu

des

pure

men

t tec

hniq

ues)

et é

vite

r le

s éc

hecs

renc

ontr

és d

ans

cer-

tain

s pa

ys. C

es p

rére

quis

incl

uent

 :le

bie

n-fo

ndé

d’un

fina

ncem

ent P

PP

(et d

u re

cour

s à

des

finan

cem

ents

priv

és) p

our

perm

ettr

e la

réal

isat

ion

des

proj

ets 

;un

inté

rêt d

e la

par

t de

l’ent

ité p

ubliq

ue b

énéfi

ciai

re ;

un p

orta

ge te

chni

que

loca

l ind

épen

dant

du

cont

exte

pol

itiqu

e et

un

port

age

polit

ique

au

plu

s ha

ut n

ivea

u de

l’E

tat.

Res

pons

able

s : D

G T

réso

r, en

trep

rises

La d

irect

ion

géné

rale

juge

qu’

une

répo

nse

glob

ale

peut

êtr

e ap

port

ée

à ce

s de

ux p

réco

nisa

tions

, qui

font

par

aille

urs

écho

à la

pré

céde

nte

reco

mm

anda

tion

sur

l’ins

truc

tion

des

proj

ets

Fase

p po

uvan

t don

ner

lieu

à de

s m

onta

ges

en P

PP

(cf.

reco

mm

anda

tion

2).

De

man

ière

gén

éral

e, le

rap

port

d’é

valu

atio

n fa

it ré

fére

nce

à pl

usie

urs

poin

ts q

ui c

once

rnen

t l’e

nsem

ble

des

proj

ets

Fase

p et

non

les

seul

s pr

ojet

s po

uvan

t don

ner

lieu

à de

s P

PP.

Ces

pré

coni

satio

ns s

orte

nt d

onc

quel

que

peu

du m

anda

t de

l’éva

luat

ion.

D

e pl

us, l

a di

rect

ion

géné

rale

por

te d

éjà

une

atte

ntio

n pa

rtic

uliè

re a

ux

prér

equi

s et

levi

ers

évoq

ués

ici.

Elle

vér

ifie

par

exem

ple

syst

émat

ique

-m

ent l

’inté

rêt d

e l’e

ntité

pub

lique

bén

éfici

aire

, qui

tte

à de

man

der

à ce

tte

dern

ière

un

cofin

ance

men

t de

l’étu

de F

asep

, san

s qu

’il n

e so

it to

utef

ois

poss

ible

de

prév

enir

tous

les

impo

ndér

able

s qu

i peu

vent

sur

veni

r da

ns

les

pays

bén

éfici

aire

s de

l’ai

de p

ubliq

ue a

u dé

velo

ppem

ent o

ù le

s ad

mi-

nist

ratio

ns n

e so

nt p

as to

ujou

rs s

olid

es e

t sta

bles

.La

dir

ecti

on

gén

éral

e re

lève

cep

end

ant

un b

eso

in d

’am

élio

rer

les

véri

fica

tio

ns a

yant

tra

it à

l’ex

iste

nce

d’u

n av

anta

ge

conc

urre

ntie

l ap

po

rté

à la

fo

urni

ture

de

serv

ices

d’in

gén

ieri

e en

mat

ière

de

PP

P (d

erni

er p

oin

t, p

réco

nisa

tio

n 3.

2) e

t s’

asso

cie

ple

inem

ent

aux

cons

tats

fai

ts d

ans

le r

app

ort

d’é

valu

atio

n en

la m

atiè

re.

La d

irect

ion

géné

rale

pre

ndra

en

com

pte

le p

oint

sur

la v

érifi

catio

n d’

un

avan

tage

con

curr

entie

l app

orté

par

la fo

urni

ture

de

serv

ices

d’in

géni

e-rie

dan

s le

cad

re d

e la

« li

ste

d’in

stru

ctio

n »

des

proj

ets

Fase

p po

uvan

t do

nner

lieu

à u

n m

onta

ge P

PP

évo

quée

ci-d

essu

s.

3.2

Véri

fier

et

app

uyer

les

levi

ers

just

ifian

t l’i

ntég

rati

on

d’u

n vo

let

PP

P d

ans

des

étu

des

de

pré

par

atio

n d

e p

roje

ts d

’inve

stis

sem

ent.

Un

cont

exte

favo

rabl

e à

la ré

alis

atio

n du

pro

jet s

ous-

jace

nt p

ar u

n in

dust

riel f

ranç

ais

(cho

ix d

e se

cteu

rs e

t de

pays

à p

oten

tiel).

L’op

port

unité

de

prom

ouvo

ir un

sav

oir-

faire

et d

e po

sitio

nner

une

ingé

nier

ie fr

ança

ise

dans

le p

ays

en m

atiè

re d

e P

PP.

L’op

port

unité

d’in

stau

rer

un d

ialo

gue

avec

les

auto

rités

loca

les

et/o

u jo

uer

un rô

le d

e ve

cteu

r d’

info

rmat

ion

entr

e le

bén

éfici

aire

loca

le e

t les

indu

strie

ls fr

ança

is.

L’ex

iste

nce

d’un

ava

ntag

e co

ncur

rent

iel a

ppor

té p

ar la

four

nitu

re d

e se

rvic

es d

’ingé

nie-

rie e

n m

atiè

re d

e P

PP.

Res

pons

able

s : D

G T

réso

r, en

trep

rises

3.3

Favo

rise

r l’a

rtic

ulat

ion

entr

e ét

udes

tec

hniq

ues

et é

tud

es P

PP

.P

ar e

xem

ple,

le c

as d

u « 

proj

et p

ilote

 » in

dien

(qui

a re

prés

enté

en

tant

que

tel u

n ar

gu-

men

t déc

isif

pour

con

vain

cre

de la

per

tinen

ce d

e m

ettr

e en

pla

ce u

n P

PP

dan

s le

futu

r) té

moi

gne

de la

per

tinen

ce d

u re

cour

s à

ce ty

pe d

e so

lutio

n si

cel

a es

t pos

sibl

e.R

espo

nsab

les 

: DG

Tré

sor,

entr

epris

es

La d

irect

ion

géné

rale

reco

nnai

t la

pert

inen

ce d

u co

nsta

t ass

ocié

à c

ette

pr

écon

isat

ion,

mai

s so

uhai

te s

oulig

ner

qu’e

lle e

st li

ée à

la n

atur

e m

ême

du F

asep

, don

t la

voca

tion

est d

e fin

ance

r de

s pr

ojet

s co

uvra

nt d

es

cham

ps e

t bud

gets

rédu

its e

t qui

ne

perm

et p

as to

ujou

rs d

e fin

ance

r de

s ét

udes

tech

niqu

es. D

e pl

us, l

a di

rect

ion

géné

rale

rap

pelle

que

dan

s un

e of

fre –

spon

tané

e ou

non

- po

ur u

n m

onta

ge d

e pr

ojet

en

PP

P, l’

étud

e te

chni

que

final

e es

t gén

éral

emen

t à la

cha

rge

de l’

entr

epris

e ré

pond

ant

à l’a

ppel

d’o

ffres

et u

n fin

ance

men

t Fas

ep a

bout

irait

dans

de

nom

breu

x ca

s à

une

disq

ualifi

catio

n de

s en

trep

rises

fran

çais

es a

yant

par

ticip

é au

pr

ojet

.

Page 25: Evaluation du développement d'éudes de projets en montage …‰tudes-projets-montage... · 2016. 3. 29. · Le cas le plus exemplaire concerne la gestion de l’eau et l’assainissement

24 - Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations

Rec

om

man

dat

ion

n°4 

: Ad

apte

r le

pro

cess

us d

e sé

lect

ion

et d

e su

ivi d

es F

asep

-Etu

des

po

ur le

s p

roje

ts fl

éché

s P

PP

Rap

pel

de

la c

onc

lusi

on

de

l’éva

luat

ion

Il n’

exis

te p

as d

e pr

océd

ure

de s

élec

tion

ou d

e su

ivi s

péci

fique

s da

ns le

cas

de

Fase

p do

tés

d’un

e co

mpo

sant

e P

PP.

Pou

rtan

t, le

s sp

écifi

cité

s pr

opre

s au

x ét

udes

pr

épar

atoi

res

de p

roje

ts e

n m

onta

ge P

PP

app

elle

nt à

une

ada

ptat

ion

du p

roce

ssus

de

séle

ctio

n et

de

suiv

i.

Pré

coni

sati

on

Rép

ons

e d

e la

DG

Tré

sor

4.1

Iden

tifi

er, d

ans

le c

adre

de

la p

rocé

dur

e d

e sé

lect

ion

« cl

assi

que

 » d

es F

asep

-E

tud

es, l

es a

ctio

ns /

po

ints

de

cont

rôle

sup

plé

men

tair

es à

met

tre

en œ

uvre

. R

espo

nsab

les 

: DG

Tré

sor,

autr

es a

cteu

rs d

e la

coo

péra

tion

et e

xper

ts

Com

me

déta

illé p

récé

dem

men

t, la

dire

ctio

n gé

néra

le p

ourr

a ét

ablir

un

e lis

te d

es p

oint

s d’

atte

ntio

n su

pplé

men

taire

s à

vérifi

er lo

rs d

e l’i

nstr

uctio

n de

s Fa

sep

pouv

ant d

onne

r lie

u à

des

proj

ets

PP

P (c

f. re

com

man

datio

n 2)

. Le

poi

ds d

es p

roje

ts P

PP

dan

s l’e

nsem

ble

des

proj

ets

Fase

p ne

ju

stifi

e to

utef

ois

pas

d’ét

ablir

un

circ

uit d

’inst

ruct

ion

spéc

ifiqu

e et

paré

des

aut

res

proj

ets

Fase

p-ét

udes

don

t ils

font

par

tie in

té-

gran

te.

4.2

Défi

nir

des

act

ions

sp

écifi

que

s à

met

tre

en œ

uvre

en

par

allè

le d

e la

pro

céd

ure

de

séle

ctio

n cl

assi

que

po

ur c

hacu

n d

es p

oin

ts d

e co

ntrô

le :

défin

ir s’

il ex

iste

une

opp

ortu

nité

d’a

rtic

uler

l’ét

ude

avec

les

autr

es in

stru

men

ts d

e la

coo

pé-

ratio

n fra

nçai

se. S

i oui

, vér

ifier

tout

au

long

de

la p

hase

d’in

stru

ctio

n qu

e ce

tte

artic

ulat

ion

est b

ien

pris

e en

com

pte

et s

uffis

amm

ent v

alor

isée

 ;au

cou

rs d

e la

pré

-inst

ruct

ion,

dan

s le

cad

re d

e l’a

vis

info

rmel

, for

mul

er u

n pr

emie

r avi

s su

r le

sect

eur e

t le

pays

cho

isis

, ain

si q

ue s

ur l’

exis

tenc

e d’

un c

adre

jurid

ique

et i

nstit

utio

nnel

« P

PP

 »

cons

trui

t ou

en c

onst

ruct

ion

dans

le p

ays

obje

t de

l’étu

de. S

i le

proj

et s

e si

tue

dans

un

pays

ci

ble

de l’

assi

stan

ce te

chni

que,

ém

ettre

un

prem

ier a

vis

quan

t aux

pot

entia

lités

d’a

rtic

ulat

ion 

; si

le c

omité

inte

rmin

isté

riel d

’exa

men

des

pro

jets

se

pron

once

en

fave

ur d

u pr

ojet

, for

mul

er

des

dem

ande

s sp

écifi

ques

pou

r le

dos

sier

de

dem

ande

 : (i)

étu

de e

xhau

stiv

e de

s co

nditi

ons

de s

uccè

s, p

ar ty

pe d

’étu

de, (

ii) c

ondi

tion

de m

ise

en œ

uvre

du

club

de

suiv

i et (

iii) m

odal

i-té

s d’

appr

opria

tion

par

les

béné

ficia

ires

loca

ux. S

i le

proj

et s

e si

tue

dans

un

pays

cib

le d

e l’a

ssis

tanc

e te

chni

que,

pro

pose

r au

dem

ande

ur d

e pr

écis

er le

s m

odal

ités

d’ar

ticul

atio

n de

l’é

tude

ave

c l’a

ssis

tanc

e te

chni

que 

; un

e fo

is le

dos

sier

de

dem

ande

tran

smis

, exa

min

er d

e m

aniè

re a

ppro

fond

ie c

es d

iffér

ents

po

ints

et v

érifi

er q

ue le

s cr

itère

s te

chni

ques

de

séle

ctio

n de

s ét

udes

en

fonc

tion

de l’

étap

e d’

inte

rven

tion

du F

asep

dan

s la

pré

para

tion

du p

roje

t PP

P s

ont b

ien

resp

ecté

s. S

ollic

iter

alor

s l’a

vis

de p

erso

nnal

ités

de la

coo

péra

tion

franç

aise

, un

avis

« te

chni

que 

» su

r le

con

tenu

de

l’ét

ude

et u

n av

is s

trat

égiq

ue d

u se

rvic

e éc

onom

ique

sur

le c

onte

xte

des

PP

P d

ans

le

pays

et l

e se

cteu

r co

ncer

né.

Res

pons

able

s : D

G T

réso

r, au

tres

act

eurs

de

la c

oopé

ratio

n et

exp

erts

4.3

Co

nsti

tuer

un

gro

upe

d’e

xper

ts e

t d

istr

ibue

r le

s rô

les

et r

esp

ons

abili

tés.

R

espo

nsab

les 

: DG

Tré

sor,

autr

es a

cteu

rs d

e la

coo

péra

tion

et e

xper

tsC

omm

e év

oqué

pré

céde

mm

ent,

la d

irect

ion

géné

rale

enc

oura

gera

la

con

cert

atio

n av

ec le

s au

tres

act

eurs

de

la c

oopé

ratio

n fra

nçai

se

dans

le c

ham

p de

s P

PP

(cf.

reco

mm

anda

tion

1.4)

. Elle

juge

tout

e-fo

is q

ue la

dem

ande

lim

itée

pour

des

Fas

ep p

ouva

nt a

bout

ir à

des

PP

P e

t les

moy

ens

asso

ciés

ne

just

ifien

t pas

l’ét

ablis

sem

ent d

’un

grou

pe d

’exp

erts

. Elle

tend

à p

rivilé

gier

plu

tôt l

a vo

ie d

’une

con

cer-

tatio

n in

form

elle

à la

quel

le e

lle a

ura

reco

urs

si b

esoi

n es

t.

4.4

Met

tre

en p

lace

une

pro

céd

ure

spéc

ifiq

ue d

e su

ivi d

es F

asep

qui

rec

ouv

rent

un

e d

imen

sio

n P

PP,

afi

n d

e p

ouv

oir

les

iden

tifi

er à

to

ut m

om

ent.

R

espo

nsab

les 

: DG

Tré

sor,

autr

es a

cteu

rs d

e la

coo

péra

tion

et e

xper

ts

La d

irect

ion

géné

rale

ne

souh

aite

pas

inst

ituer

une

pro

cédu

re d

e su

ivi

spéc

ifiqu

e po

ur le

s pr

ojet

s re

leva

nt d

e P

PP,

pro

cédu

re q

ui re

vien

drai

t à

crée

r une

nou

velle

cat

égor

ie d

e « 

Fase

p P

PP

 ». T

oute

fois

elle

peu

t ét

udie

r la

poss

ibilit

é et

l’in

térê

t d’id

entifi

er le

s pr

ojet

s P

PP

dan

s sa

flexi

on in

tern

e su

r le

suiv

i des

pro

jets

Fas

ep.

La d

irec

tio

n g

énér

ale

étud

iera

, dan

s le

cad

re d

e la

pro

céd

ure

de

révi

sio

n d

u su

ivi d

es p

roje

ts F

asep

qui

est

act

uelle

men

t en

co

urs,

l’in

térê

t d

e si

gna

ler

les

pro

jets

po

uvan

t d

onn

er li

eu

à d

es m

ont

ages

en

PP

P.

Page 26: Evaluation du développement d'éudes de projets en montage …‰tudes-projets-montage... · 2016. 3. 29. · Le cas le plus exemplaire concerne la gestion de l’eau et l’assainissement

Réponse de la direction générale du Trésor aux conclusions et recommandations - 25

Rec

om

man

dat

ion

n°5 

: Gar

anti

r la

qua

lité

de

l’étu

de,

de

sa m

ise

en œ

uvre

et

de

sa c

apit

alis

atio

n p

our

aug

men

ter

les

chan

ces

de

reto

mb

ées

et d

e ré

alis

atio

n d

u p

roje

t so

us-j

acen

t

Rap

pel

de

la c

onc

lusi

on

de

l’éva

luat

ion

Un

cert

ain

nom

bre

de c

onst

ats

ont t

rait

au c

onte

nu, à

la m

ise

en œ

uvre

et à

la c

apita

lisat

ion

men

ée à

la s

uite

des

étu

des 

:en

am

ont d

es é

tude

s, l’

anal

yse

de la

str

uctu

ratio

n ju

ridic

o-fin

anci

ère

est s

ouve

nt re

layé

e au

sec

ond

plan

(vol

et s

econ

daire

et c

ompl

émen

taire

au

vole

t tec

hniq

ue),

et n

e m

et q

ue r

arem

ent e

n év

iden

ce le

s en

jeux

des

mon

tage

s P

PP

et l

eur

cohé

renc

e da

ns le

cyc

le d

e vi

e de

s pr

ojet

s ;

pend

ant l

a ré

alis

atio

n de

s ét

udes

, le

tran

sfer

t de

com

péte

nces

ver

s le

s ac

teur

s lo

caux

est

con

tras

té e

t sou

vent

insu

ffisa

nt ;

en a

val e

nfin,

on

cons

tate

que

les

entr

epris

es fr

ança

ises

ne

sont

pas

par

venu

es à

obt

enir

des

débo

uché

s co

mm

erci

aux

anne

xes.

Pré

coni

sati

on

Rép

ons

e d

e la

DG

Tré

sor

5.1

S’a

ssur

er d

e la

sp

écifi

cité

du

cont

enu

de

l’étu

de

rela

tive

à la

que

stio

n d

u P

PP

. D

ans

le c

adre

de

la s

élec

tion

d’ét

udes

pou

r le

dév

elop

pem

ent d

e pr

ojet

en

PP

P, il

est

impo

rtan

t de

s’as

sure

r de

la s

péci

ficité

« te

chni

que 

» du

con

tenu

de

l’étu

de re

lativ

e à

la q

uest

ion

spéc

ifiqu

e du

PP

P.

L’ét

ude

de s

truc

tura

tion

jurid

ico-

finan

cièr

e do

it in

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Page 27: Evaluation du développement d'éudes de projets en montage …‰tudes-projets-montage... · 2016. 3. 29. · Le cas le plus exemplaire concerne la gestion de l’eau et l’assainissement

Pilotage de l’évaluation

1. Composition du comité de pilotage

2. Termes de référence

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ie 3

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Page 28: Evaluation du développement d'éudes de projets en montage …‰tudes-projets-montage... · 2016. 3. 29. · Le cas le plus exemplaire concerne la gestion de l’eau et l’assainissement

27

Pilotage de l’évaluation

1. Composition du comité de pilotage

2. Termes de référence

Part

ie 3

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Pilotage de l’évaluation - 29

1. Composition du comité de pilotage

André Gauron, Cour des comptes, conseiller maître honoraire, président du comité de pilotage

Emmanuel Bossière, bureau Aide projet, direction générale du Trésor

Olivier Froment, bureau Aide projet, direction générale du Trésor

Patrice Grassart, bureau Soutien à l’exportation, ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie

Bernard Lemperière, Natixis

Jean-Philippe Nadal, Adetef/Expertise France

Hélène Ortiou, Ubifrance/Business France

Paul-Jean Rémy, division Evaluation et capitalisation, Agence française de développement

Géraldine Rollin, division Financements structurés, Agence française de développement

Gwendoline Rouzière, bureau Soutien à l’exportation, ministère de l’Ecologie, du Développement durable et de l’Energie

François Sueur, division Eau et assainissement, Agence française de développement

Mauricette Gady-Laumonier, unité d’évaluation des activités de développement, direction générale du Trésor

Michelle Marlard, unité d’évaluation des activités de développement, direction générale du Trésor

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30 - Pilotage de l’évaluation

2. Termes de référence

2.1. Éléments de contexte

2.1.1. Instrument Fasep

Avec la Réserve pays émergents (RPE), le Fasep constitue le second instrument de l’aide-projet liée française. Le Fasep est un instrument de don. Il permet de financer des prestations réalisées exclusivement par des entreprises françaises. Une soixan-taine de pays en développement et en transition y sont éligibles.

Le Fasep a deux objectifs principaux  : (i) le développement des pays bénéficiaires dans une optique de développement durable (effet de support) et (ii) le développement international des entreprises françaises (effet de levier). Le Fasep finance principalement des études de faisabilité (avant-projets sommaires, avant projets détaillés…) ou de l’assistance technique (à la préparation ou la réalisation) pour des projets d’infrastructures qui s’inscrivent dans la stratégie de développement des pou-voirs publics locaux, qui sont susceptibles de faire appel au savoir-faire des entreprises françaises et mettent l’accent sur le développement durable (transport de masse, environnement, énergie, santé, télécommunications, agro-industrie et irrigation).

Le Fasep se décline sous quatre formes différentes : le Fasep-Études (l’instrument « classique », le plus utilisé et notamment dans le cas de l’évaluation objet de ce marché), le Fasep-Innovation verte, axé sur le développement durable, le Fasep-Forma-tion professionnelle et le Fasep-Responsabilités sociales et environnementales (RSE) qui vise au renforcement des capacités, des exigences sociales et environnementales.

2.1.2. Partenariats public/privé dans les pays émergents : Enjeux et défis

Le développement des partenariats public-privé dans les pays émergents est caractérisé par plusieurs éléments à prendre en considération dans la conception d’intervention d’appui :

Diversité des contrats : l’appellation PPP recouvre en fait un panel très divers de contrats : contrat de services, délé-gation de service public / contrat de gestion déléguée, contrat de partenariat, concession, etc. Le contenu de ces contrats varie. Dans certains cas, l’entité privée contractante a la responsabilité de construire une infrastructure en investissant ses propres fonds ; parfois simplement de l’exploiter, ou encore de l’entretenir. Par ailleurs, le risque pris par les entités contrac-tantes n’est pas le même dans ces différents types de contrats, et varie également en fonction du secteur concerné ( par exemple : l’entretien d’un hôpital contre la perception d’un «loyer» fixe auprès de l’Etat n’est pas la même chose en termes de risque pour une entreprise privée que la construction et l’exploitation d’une ligne de transport en commun fondée sur les recettes de titres de transport vendus).

Dans les pays émergents, les PPP se substituant ainsi à la privatisation prônée dans les années 90, sont en train de devenir un instrument majeur de financement du développement pour les banques multilatérales ou régionales de développement, telles que la Banque mondiale (BM) et l’International Finance Corporation (IFC) pour générer les investissements requis dans les infrastructures, au travers des investissements directs étrangers (IDE) et de l’expertise technique étrangère. La BM consi-dère d’ailleurs que les PPP sont un bon moyen d’introduire de la gouvernance dans les projets de développement en les soumettant à la discipline financière du secteur privé.

Opérationnalisation des PPP : le contexte législatif et réglementaire relatif aux PPP est plus ou moins abouti en fonction des pays. L’expérience en matière de montage de projets en PPP est également très inégale d’un pays à l’autre. A cet égard, on constate que les autorités publiques des pays peu expérimentés en la matière sont attirées par le concept PPP comme par une «recette miracle» sans en appréhender la réalité et ont tendance à croire que le secteur privé se substitue au secteur public dans le montage financier. Or ce n’est pas exact puisque les entreprises et les prêteurs, en particulier les banques, se tourneront vers le secteur public pour couvrir les risques associés au projet. Par ailleurs, selon les pays, il est plus ou moins envisageable de répercuter sur l’usager le coût de l’infrastructure réalisée, ce qui revient une nouvelle fois à se poser la ques-tion de la capacité du secteur public à subventionner cette infrastructure. La difficulté rencontrée dans beaucoup de pays tient à la nécessité d’avancer simultanément dans la création d’un cadre législatif/institutionnel et dans la préparation de projets susceptibles de se prêter à un montage de type PPP.

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Pilotage de l’évaluation - 31

2.1.3. Quelle utilisation du Fasep dans ce domaine ?

La priorité accordée par certains pays partenaires au développement des PPP ouvre à la France une opportunité unique de se positionner en appui dans l’élaboration de projets PPP, notamment pour les pays francophones partageant sa tradition juridique et administrative, favorisant par là-même le développement à l’international des entreprises françaises. Compte tenu de la spécificité du Fasep, instrument financier d’aide liée, l’instruction d’un dossier Fasep veille à s’assurer que le dévelop-pement du PPP est bénéfique en matière de retombées pour le commerce extérieur français et que le montage financier du projet aval est crédible.

2.2. Objet de l’évaluation 

L’évaluation porte sur les 10 études préparatoires de projets en montage « PPP » financées par l’outil Fasep et réalisées entre 2002 et 2011.

Liste des projets Fasep pour des Partenariats Public/Privé

FasepN° Pays Intitulé du Fasep - Entreprise

responsable

Montant du Fasep en euros

AnnéeType

de contrat PPP envisagé

Secteur Achevé

565 Algérie

Diagnostic et plan d’action préa-lables à la proposition d’un PPP pour la gestion de l’eau et l’assai-nissement à Alger.SAFEGE

500 000 2002 Contrat de gestion

Eau, assai-nissement Oui

613 Inde

Etude de faisabilité d’un PPP pour la fourniture de services d’approvi-sionnement en eau potable, d’as-sainissement et de traitement des déchets : municipalité de Bidhan Nagar.SEURECA

500 000 2004Contrat de gestion délé-guée

Eau, assai-nissement Oui

639 Roumanie

Appui au financement des investis-sements et à la mise en place de PPP dans quatre villes du sud de la Roumanie : Alexandria, Giurgiu, Calarasi, et Slobozia.Pricewaterhouse Coopers audit

583 825 2004 Contrat d’affer-mage Eau Non

702 Russie

Gestion du trafic et information des usagers de la route dans l’agglo-mération de Moscou.ISIS

546 350 2008 A déterminer par l’étude

Gestion du trafic routier

Oui

783 Russie

Assistance à la municipalité de Kalouga pour l’affermage du chauffage urbain et en améliorant son efficacité énergétique.BCEOM

646 602 2008 Affermage Chauffage urbain Oui

853 Kazakhstan

Etude de faisabilité d’une unité de production de modules de cap-teurs solaires.CEIS

411 760 2010 A déterminer par l’étude Energie Oui

858 Maroc

Assistance technique et juridique pour le projet d’usine de dessa-lement et d’irrigation de Chtouka sous la forme de PPP.GIDE LOYRETTE NOUEL, BRL

605 350 2010 Contrat de concession

Eau, irriga-tion Non

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32 - Pilotage de l’évaluation

FasepN° Pays Intitulé du Fasep - Entreprise

responsable

Montant du Fasep en euros

AnnéeType

de contrat PPP envisagé

Secteur Achevé

903 TurquieEtude de faisabilité du réseau de chaleur d’Elbistan.SAUNIER

463 845 2010 A déterminer par l’étude Energie Oui

906 IndePréparation d’un PPP pour la gestion de l’eau à Pimpri.SUEZ

406 000 2011 A déterminer par l’étude

Gestion de l’eau Oui

926 Trinidad et Tobago

Etude de faisabilité d’un corridor routier au nord de Port of Spain.EGIS

535 860 2011 A déterminer par l’étude Routier Non

L’évaluation devra prendre en compte la diversité de ces projets Fasep tant du point de vue (i) des types de contrat PPP, (ii) des secteurs d’infrastructure, (iii) des zones géographiques ou encore (iv) des types d’étude plus ou moins en amont des projets PPP eux-mêmes.

2.3. Objectifs et questions évaluatives

La présente évaluation devra pour chaque projet :

• mettre en évidence les résultats en terme de développement du pays bénéficiaire ; identifier les facteurs de succès qui condi-tionnent la réalisation du projet PPP sous-jacent ; mettre en évidence, à l’inverse, les raisons qui ont conduit à la remise en question du projet PPP sous-jacent (effet support) ;

• mettre en évidence les résultats pour les entreprises françaises : donner le détail des retombées induites pour les entreprises françaises en aval (retombées directes et indirectes, effet d’influence, implantation commerciale…) en termes de promotion du savoir-faire et de la technologie française et des exportations françaises (effet de vitrine/effet levier), en distinguant les contrats octroyés à des entreprises françaises des retombées pour les exportations françaises.

L’évaluation s’efforcera également, à partir de l’évaluation des 10 projets Fasep de tirer des conclusions et enseignements sur l’utilisation du Fasep pour les études préalables de projets en montage PPP, et de proposer des recommandations visant à l’améliorer.

Les questions évaluatives spécifiques relatives à l’effet support et à l’effet levier seront déterminées à partir du cadre logique d’intervention qui sera reconstitué par les évaluateurs dans la note de structuration.

Questions évaluatives indicatives :

• dans quelle mesure les projets ont-ils répondu à des besoins locaux et ont-ils permis d’atteindre les objectifs de dévelop-pement souhaités ? Ces projets ont-ils eu un effet additionnel par rapport à la situation qui aurait prévalu en leur absence ?

• quel a été le degré d’implication et d’appropriation par les pouvoirs publics et les équipes techniques des pays bénéficiaires ?

• quelles sont les chances de pérennité des projets ?

• quelle est la place des Fasep dans l’aide au pays bénéficiaire et quel est son attractivité par rapport à d’autres financements extérieurs ?

• quel est le degré de réalisme du montage PPP envisagé dans chaque pays.

2.4. Approche et méthode

L’évaluation devra porter un jugement argumenté sur l’instrument Fasep sur la base de l’évaluation des dix projets selon les cinq critères d’évaluation définis par le Comité d’aide au développement (Cad) de l’Organisation de coopération et de

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Pilotage de l’évaluation - 33

développement économiques (OCDE) à savoir la pertinence, l’efficacité, l’efficience, la durabilité et l’impact. Toutefois l’application de ces critères et de tout critère supplémentaire, dépend des questions évaluatives. Lorsqu’un critère n’est pas appliqué, une justification sera fournie dans le rapport d’évaluation, de même s’il y a eu recours à des critères supplémen-taires.

L’évaluation sera réalisée sur la base :

• d’une revue documentaire ;

• d’entretiens auprès des principales institutions impliquées dans le pilotage et l’accompagnement des projets financés sur le Fasep (ministère des Finances et des Comptes publics, Natixis, Agence française de développement, ministère des Affaires Étrangères, ministères techniques concernés en fonction des projets) ;

• du recueil et de l’analyse de données administratives, économiques et financières en lien notamment avec les services éco-nomiques concernés ;

• d’entretiens auprès des entreprises françaises ;

• d’un échantillon illustratif de ces projets qui fera l’objet d’une évaluation approfondie comprenant des missions sur le terrain. La sélection sera faite sur la base de critères explicites (notamment géographiques et sectoriels) à proposer par l’équipe d’évaluation et à valider par le comité de pilotage dans le cadre de la discussion de la note de structuration.

2.5. Produits attendus et calendrier

Une note de structuration sera préparée pour début septembre 2014 ; elle a pour objet de préciser l’approche évaluative, notamment de reconstituer le cadre logique de la politique concernée et les questions évaluatives spécifiques qui découlent de ce cadre logique.

Un rapport de mission sera transmis fin octobre 2014 ; il fournira les premiers éléments de constat et d’analyse ainsi que les travaux complémentaires envisagés.

Un rapport provisoire sera transmis novembre 2014  ; il préfigurera le rapport final et fournira les premiers éléments de conclusion et de recommandation de l’évaluation.

Un rapport final sera transmis en décembre 2014. Ce rapport final comportera une synthèse d’environ 20 à 30 pages qui rappellera les objectifs de l’évaluation et reprendra les principales conclusions et recommandations du rapport. La synthèse devra pouvoir être lue indépendamment du reste du rapport.

La version validée par le comité de pilotage du rapport final constituera le rapport final définitif qui sera remis dans un délai d’un mois suivant la validation du rapport final à l’unité d’évaluation des activités de développement (UEAD) de la direction générale du Trésor (DG Trésor). Le rapport est la propriété du ministère qui seul décide de sa publication. Seule la synthèse du rapport fait l’objet d’une publication en français et en anglais.

Un atelier de restitution pourra être organisé en fin de processus (postérieurement à la remise du rapport final définitif), à une date qui sera décidée par la DG Trésor.

La prestation débutera après signature du contrat entre le consultant et le représentant du pouvoir adjudicateur du ministère des Finances et des Comptes publics. Le démarrage de l’évaluation se fera dès la notification du contrat pour une durée de validité de sept mois.

Elle comprendra la participation à au moins cinq réunions du comité de pilotage à Paris, des missions dans différents pays en fonction de ce qui aura été acté sur la base de la note de structuration et enfin, une réunion de restitution des résultats et des recommandations de l’évaluation s’il y a lieu.

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2.6. Confidentialité

Compte-tenu du caractère sensible du sujet et des données traités, il sera demandé aux consultants retenus de s’en tenir à la plus grande confidentialité quant aux documents obtenus et aux conclusions de cette évaluation.

Conformément au principe d’impartialité, l’évaluation est réalisée par des consultants n’ayant pas eu à travailler sur les projets évalués. Les consultants indiqueront la Charte déontologique à laquelle ils adhèrent.

2.7. Comité de pilotage et équipe d’évaluation

L’évaluation est placée sous la responsabilité d’un comité de pilotage. Ce comité est composé de représentants des ministères et agences concernés ainsi que de personnalités extérieures compétentes. Le comité définit et valide les termes de référence de l’étude, procède au choix du candidat, assure le suivi de son travail et valide le rapport final au sens où il garantit que ses commentaires et suggestions ont été pris en compte par l’équipe d’évaluation qui reste seule responsable du contenu et de la qualité du rapport final. Il se réunira au moins cinq fois entre la sélection des candidats et la dernière réunion de présentation du rapport final.

Le secrétariat du comité de pilotage est assuré par l’UEAD de la DG Trésor.

Conformément aux normes du Cad de l’OCDE pour une évaluation de qualité, les travaux des consultants feront objet d’une évaluation par le comité de pilotage.

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Unité d’Evaluation des Activités de DéveloppementTélédoc 552 - 139, rue de Bercy

75572 Paris Cédex 12

www.tresor.economie.gouv.fr/evaluation-des-activites-de-developpement

Septembre 2015

Etudes de projets en montage « partenariat public privé » financées par le Fasep

COUV_Synthese Fasep PPP.indd 1 10/6/15 3:56 PM