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FORSCHUNGSINSTITUT FÜR EUROPAFRAGEN RESEARCH INSTITUTE FOR EUROPEAN AFFAIRS

WIRTSCHAFTSUNIVERSITÄT WIEN UNIVERSITY OF ECONOMICS ANDBUSINESS ADMINISTRATION VIENNA

Working Papers

IEF Working Paper Nr. 21

STEFAN GRILLER

Ein Staat ohne Volk?Zur Zukunft der Europäischen Union

Oktober 96

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Die IEF Working Papers sind Diskussionspapiere von MitarbeiterInnen und Gästendes Forschungsinstituts für Europafragen an der Wirtschaftsuniversität Wien, diedazu dienen sollen, neue Forschungsergebnisse im Fachkreis zur Diskussion zustellen. Die Working Papers geben nicht notwendigerweise die offizielle Meinungdes Instituts wieder. Sie sind gegen einen Unkostenbeitrag von öS 100,- am Instituterhältlich. Kommentare sind an die jeweiligen AutorInnen zu richten.

Medieninhaber, Eigentümer Herausgeber und Verleger: Forschungsinstitut für Eu-ropafragen der Wirtschaftsuniversität Wien, Althanstraße 39 45, A 1090 Wien;

Für den Inhalt verantwortlich: Univ.-Prof. Dr. Stefan Griller,Althanstraße 39 45, A 1090 Wien.

Nachdruck nur auszugsweise und mit genauer Quellenangabe gestattet.


Stefan Griller

I. Einleitung ................................................................................................................................1

II. Eine Verfassung für Europa? ..................................................................................................1

III. Volk und Staat.......................................................................................................................4

IV. Die Bedeutung Europäischer Identität....................................................................................9

V. Was fehlt der EU zum Staat? ................................................................................................ 121. Staatenverbindungen: Staatenbund und Bundesstaat...................................................... 122. Die Drei-Elemente-Lehre und die EU............................................................................ 143. Die Vertragsschlußkompetenz der Mitgliedstaaten ........................................................ 20

VI. Die Relevanz der Staatlichkeitsdebatte................................................................................. 22

VII. Konsequenzen.................................................................................................................... 23

Literaturverzeichnis................................................................................................................... 26

Abkürzungsverzeichnis ............................................................................................................. 30

Bisher erschienene IEF Working Papers .................................................................................... 32

Bisher erschienene Bände der Schriftenreihe des Forschungsinstituts für Europafragen............. 33


Stefan Griller

I. EinleitungSeit März 1996 tagt die in Art N Abs 2 des Vertrages über die Europäi-

sche Union (EUV) vorgesehene Regierungskonferenz. Neben einer Füllevon Detailreformen steht dort auch ein Umbau der Fundamente der westeu-ropäischen Integrationsentwicklung seit dem 2. Weltkrieg auf der Tages-ordnung. Demokratisierung der Union, Erhöhung der Transparenz und Effi-zienz der Entscheidungsmechanismen, nicht zuletzt zur Vorbereitung aufeine mögliche Verdopplung der Mitgliederzahl – das sind die Kristallisati-onspunkte der Debatte1). Darin eingeschlossen sind die Fragen: Braucht dieEU eine Verfassung? Soll sie zu einem Bundesstaat weiterentwickelt wer-den? Soll das Europäische Parlament zusammen mit oder statt dem Rat derEG zum zentralen Rechtsetzungsorgan werden? Fehlt nicht ein Europäi-sches Volk als zentrale Voraussetzung solcher Veränderungen?

Es erscheint in Anbetracht der höchst unterschiedlichen Ausgangsposi-tionen der Mitgliedstaaten2) heute sehr zweifelhaft, ob in diesen Punktenweitreichende Ergebnisse erzielbar sein werden. Was immer das Resultatsein wird: Orientierung ist nötig, sei es zur besseren Fundierung von Ver-handlungspositionen, sei es zur Beurteilung des Ergebnisses der Konferenz,sei es zur Festlegung der Desiderate für die Entwicklung der nächsten Jahr-zehnte. Eine solche Orientierung erfordert die Besinnung auf Grundfragender Organisation von Staat und internationaler Gemeinschaft.

II. Eine Verfassung für Europa?Die jüngere Verfassungdebatte in Europa und vor allem in der Bundes-

republik Deutschland läßt sich plakativ durch den Satz: "Wo kein Staat, dakeine Verfassung" charakterisieren3). Dazu kommt die Heraushebung desVolkes als Staatselement. "Volk" ist dabei nicht einfach die Summe der

1) Der Anmerkungsapparat in diesem Beitrag ist auf das Nötigste beschränkt.Statt vieler vgl Leicht (1996). Zu einigen Positionen des Autors siehe Gril-ler/Müller (1995).

2) Siehe Griller et al (1996), hier insb 21 ff.3) Isensee (1987) Rz 1: Die Verfassung sei "nicht zu verstehen ohne Staat.

"Dieser ist ihr Gegenstand und ihre Voraussetzung."


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Rechtsunterworfenen, sondern nach manchen Autoren nur eine Gemein-schaft im Zustand der "relativen Homogenität"4). Folgerichtig ist dann die –aus einem "relativ homogenen Volk" bestehende – Nation die "Grundlagedes Verfassungsstaates"5). Dabei spielen unter anderem ethnische, sprachli-che, religiöse, kulturelle Gemeinsamkeiten eine Rolle6). Entscheidend seiaber ein "Wir-Gefühl"7), der "Wille(n) der beteiligten Menschen zu staatli-cher Gemeinsamkeit."8)

Da diese Voraussetzungen, insbesondere jene einer "kulturellen Ein-heit" in der EU nicht gegeben und ihr Erreichen auch ausgeschlossen sei9),ist die Konsequenz klar: Der EU fehle das Volk, damit die wesentlicheVoraussetzung eines Staates, und damit zugleich die wesentliche Voraus-setzung für eine Verfassung.

Wie weitreichend und praktisch-politisch bedeutsam diese Konstrukti-on für die Zukunftsperspektive der EU ist, zeigt sich unter anderem am sogMaastricht-Urteil des deutschen Bundesverfassungsgerichts10) (BVerfG),das auf einer abgemilderten Variante der soeben skizzierten Sicht fußt:"Vermitteln die Staatsvölker – wie gegenwärtig – über die nationalen Par-lamente demokratische Legitimation, sind mithin der Ausdehnung derAufgaben und Befugnisse der Europäischen Gemeinschaften vom demokra-tischen Prinzip her Grenzen gesetzt. Jedes der Staatsvölker istAusgangspunkt für eine auf es selbst bezogene Staatsgewalt. Die Staatenbedürfen hinreichend bedeutsamer eigener Aufgabenfelder, auf denen sichdas jeweilige Staatsvolk in einem von ihm legitimierten und gesteuertenProzeß politischer Willensbildung entfalten und artikulieren kann, um sodem, was – relativ homogen – geistig, sozial und politisch verbindet...,rechtlichen Ausdruck zu geben." Auch an anderer Stelle scheint das Gerichtdeutlich davon auszugehen, daß die Union als Staat nur bei Bestehen einesrelativ homogenen europäischen Volkes denkbar sei, wenn es betont, daßdie Union einen Staatenverbund begründe, aber "keinen sich auf ein euro-

4) ZB Böckenförde (1987) Rz 63 ff.5) Kirchhof (1994) 79. Isensee (1987) Rz 111: "In der Tat setzt die staatliche

Einheit als Zweck-, Organisations- und Verfassungseinheit voraus die nationaleEinheit des Volkes."

6) ZB Kirchhof (1994) 71 ff.7) Böckenförde (1987) Rz 63.8) Isensee (1987) Rz 111.9) Kirchhof (1994) 71.10) BVerfGE 89, 155 (186) – Hervorhebung von mir.

Griller, Ein Staat ohne Volk? Zur Zukunft der Europäischen Union

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päisches Staatsvolk stützenden Staat"11). Bedeutsam ist dies unter anderemfür die Demokratiediskussion. Im Lichte der Begriffstrias "Staat – Volk –Verfassung" läßt sich nämlich schließen: Da es kein europäisches Volk gibt,kommt auch seine gesamteuropäische parlamentarische Repräsentationnicht in Frage. Demokratische Legitimation europäischer Entscheidungenmüsse daher primär über die nationalen Parlamente geleistet werden12). Sogesehen ist jeder Ausweitung der Befugnisse des Europäischen Parlamentsmit Skepsis zu begegnen13).

Diesem Gedankengebäude nähert man sich am besten schrittweise.Nicht sehr schwierig ist es, die in der engen Verknüpfung von "Verfas-

sung" und "Staat" gelegene, völlig unbegründete Abweichung vomallgemeinen juristischen Sprachgebrauch herauszuarbeiten. Im Schrifttumist es selbstverständlich, als "Verfassung" einer internationalen Organisationihre rechtliche Grundordnung zu bezeichnen14). Meist handelt es sich umeinen völkerrechtlichen Vertrag, der die Errichtung der Organisation, ihreRechtspersönlichkeit sowie Änderungs- und Beendigungsvorgänge regelt.Die Gründungsverträge zB der UNESCO, der WHO, der ILO und derFAO15) sind wörtlich als "Verfassung" bzw "constitution" überschrieben,ohne daß jemand auf die Idee verfiele, diesen Gemeinschaften Staatseigen-

11) BVerfGE 89, 155 (188).12) BVerfGE 89, 155 (186). Demokratische Legitimation sei beim gegenwärti-

gen Stand der innergemeinschaftlichen Demokratie nur gewährleistet, wenn "demDeutschen Bundestag Aufgaben und Befugnisse von substantiellem Gewicht ver-bleiben". Vgl dazu und zu den Konsequenzen Griller (1995) 165 ff.

13) ZB Ossenbühl (1993) 633 ff. Eng damit verknüpft ist ein weiteres Argu-ment – vgl zB Grimm (1995): Wesentlich seien "die vielfältigen intermediärenStrukturen innerhalb der Gesellschaft" (587), aber doch auch eine irgendwie daraufruhende "kollektive Identität" (589 f). Über den demokratischen Gehalt eines poli-tischen Systems sage die Existenz gewählter Parlamente weniger (!) "als diePluralität, innere Repräsentativität, Freiheitlichkeit und Kompromißfähigkeit desintermediären Bereichs der Parteien, Verbände, Assoziationen, Bürgerbewegungenund Kommunikationsmedien." (588). Diese Voraussetzungen ließen sich auch nichtohne weiteres schaffen. "Aussichten auf eine Europäisierung des Kommunikations-systems bestehen vollends gar nicht." (588). Insgesamt wird der Schluß gezogen,"daß eine volle Parlamentarisierung der Europäischen Union nach dem Muster desnationalen Verfassungsstaats das europäische Demokratieproblem eher verschärftals löst" (589). Zutreffend kritisch zu diesen Gedankengängen bereits Pernice(1993) 479 ff mwN.

14) Statt aller Schermers (1980) § 1002 mwN.15) In der Reihenfolge: BGBl 1949/49, 96, 223 und BGBl 1950/181.


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schaft zuzuschreiben oder ihren Gründern in diese Richtung gehende Ab-sichten zu unterstellen.

Es ist kein guter Grund ersichtlich, sich diesem Sprachgebrauch zu ver-schließen. Auf seinem Boden ist es zum einen selbstverständlich, daß dieEU bereits eine Verfassung hat16)17). Zum anderen kann es dann in einer"Verfassungsdiskussion" nur darum gehen, in welcher Weise tatsächlicheoder vermeintliche Schwächen der geltenden Rechtsordnung beseitigt wer-den sollen18). Dabei kann die Frage, ob die EU zu einem Staat weiter-entwickelt werden soll, zunächst getrost ausgeklammert werden. Man kannsich konkret der Beseitigung von Schwächen der geltenden Ordnung ohneeine solche begriffliche Verkrampfung widmen19). Freilich ist der Re-formdebatte damit zunächst nur ein begriffliches Hindernis aus dem Weggeräumt. Wie die Grenze zwischen Staatenbund und Bundesstaat zu ziehenist, und vor allem, was eine Grenzüberschreitung für Konsequenzen hätte,ist damit nicht gesagt. Darauf ist zurückzukommen.

III. Volk und StaatDie eingangs skizzierte These vom homogenen Volk als Voraussetzung

des Staates knüpft an die sog Drei-Elemente-Lehre des Staates an: Danachbesteht der Staat aus Staatsgebiet, Staatsvolk und Staatsgewalt20). Wesent-lich ist hier also ein qualifizierter Volksbegriff.

Zu prüfen ist, ob das Völkerrecht oder das staatliche Recht – undgleichsam zur abrundenden Kontrolle auch: ob maßgeblich Konzeptionender Allgemeinen Staatslehre – tatsächlich solche Homogenitätsanforderun-gen enthalten und welche Konsequenzen gegebenenfalls daran geknüpftwerden. Zunächst dürfte unbestritten sein, daß das Völkerrecht, für welches

16) So zB Petersmann (1995) 172, Seidel (1995) 221 ff. Vgl ferner Schwarze

(1984), insb 23 ff. Wie im Text auch Bieber (1995) 292 ff.Vgl aber auch schon Kelsen (1925) 195 und Verdross (1926) 101 f.17) Vgl aus der jüngeren Jud des EuGH insb Gutachten 1/91, EWR I, Slg

1991, I-6079 (Rz 21). Dort – also bereits vor dem Inkrafttreten des EUV – hat derEuGH den damaligen EWG-Vertrag als "die grundlegende Verfassungsurkunde"der Gemeinschaft bezeichnet.

18) In diese Richtung gehen auch etliche Beiträge in der aktuellen Auseinan-dersetzung. Vgl zB Läufer (1995), insb 363 ff, Petersmann (1995) 174 f.

19) Desiderata gibt es genug: Vgl zB Griller/Müller (1995) 27 ff, Griller et al(1996).

20) Bahnbrechend insb Jellinek (1914) 394 ff. Vgl die Anknüpfung zB beiIsensee (1987) Rz 30 ff.


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der Staatsbegriff vor allem zur Bestimmung seiner (voll handlungsfähigen)Rechtssubjekte wichtig ist, keinerlei Homogenitätsbedingung enthält."Staatsvolk" ist völkerrechtlich ein Synonym für "Bevölkerung"21). Die Be-sorgnis um die Völkerrechtssubjektivität der EU oder der drei EG kann esalso nicht sein, die zu einer solchen "inhaltlichen Aufladung" des "Staats-volkes" Anlaß gibt.

Aber auch etwaige verfassungsrechtliche Bedenken dürften ausschei-den, auch unter Berücksichtigung rechtsvergleichender Aspekte. Zum einenhat es der Verfassungsgeber in der Hand, das Volk im Rechtssinn zu defi-nieren22), und es ist dafür keine vorgegebene Bindung an besonderekulturelle, ethnische oder sonstige Homogenitätsanforderungen ersichtlich.Das schließt nicht aus, daß solche Festlegungen tatsächlich vorgenommenwerden. Sie beruhen aber auf einer rechtspolitischen Entscheidung des Ge-setzgebers und nicht auf unentrinnbaren Implikationen der Abgrenzung desKreises der Staatsbürger. Dabei mag in Rechtsordnungen wie der deutschenoder österreichischen, in denen die Orientierung primär am ius sanguinis er-folgt, eine ethnisch-kulturelle Abgrenzung im Vordergund stehen (wenn-gleich sie selbst in diesen Ländern keineswegs allein maßgeblich ist). Esliegt auf der Hand, daß dies von vornherein dort anders ist (zB in den USA),wo primär das ius soli maßgeblich ist. Es ist schon mehrfach zutreffendhervorgehoben worden23), daß es genügend Beispiele gibt, die es nachgera-

21) Statt vieler Geiger (1994) 21: "Das Staatsvolk besteht aus einer Anzahl

seßhafter Menschen. Staatsvolk bedeutet daher dasselbe wie Bevölkerung. Eineethnische Verbindung dieser Bevölkerung ist dagegen nicht notwendig. DasStaatsvolk muß, mit anderen Worten, keine Nation bilden. Dies zeigt schon diegroße Zahl der Vielvölkerstaaten." Ferner etwa Seidl-Hohenveldern (1994) Rz 622ff. Ohne Einwand zB auch Isensee (1987) Rz 33.

22) So auch Isensee (1987) Rz 113 ff. Man sollte aufmerksam registrieren, daßin diesem Zusammenhang auch heute noch unter unbefangenem Verweis auf CarlSchmitt der gesamten "Staatstheorie" unterstellt wird, sie betone "den Gegensatzvon Freund und Feind, um dem Denken und Handeln eine verläßliche Ausrichtungzu geben" – so Kirchhof (1992) Rz 31 – vor allem, um diese Sicht nicht unreflek-tiert auch dem Verfassungsgesetzgeber zu unterschieben.

Saladin (1995) 218 bemerkt im übrigen treffend zur ungebrochenen "Nachfra-ge" nach Werken Carl Schmitts: "Dies ist ein Phänomen, dem ich als Ausländerverständnislos gegenüberstehe. Denn alle Brillianz bildet doch für sich allein nichteine tragfähige Brücke, auf der man unbeschädigt über die von Carl Schmitt aufge-rissenen inhaltlichen Abgründe schritte. Oder werden seine Lehren zum Zweckeder Abschreckung so eifrig bewegt?"

23) Statt vieler nur Bieber (1995) 301 f, Schneider (1995) 702 ff; ferner zBOeter (1995) 691 f.


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de absurd erscheinen lassen, ethnisch-kulturelle Homogenitätsanforde-rungen in die Nähe von Bedingungen der Staatlichkeit zu rücken, und seienes auch so bedeutsame Merkmale wie die gemeinsame Sprache. Man denkenur an die USA, Kanada, Belgien oder die Schweiz, aber auch an das Deut-sche Reich ab 187124) und den zisleithanischen Teil der HabsburgerMonarchie25). Diesen Gemeinschaften wird wohl kaum jemand ihre Staat-lichkeit absprechen wollen, obgleich sie die hier zur Debatte stehendenHomogenitätsanforderungen offensichtlich nicht erfüll(t)en. Es ist auch zu-treffend bemerkt worden, daß die Auflösungserscheinungen der Staats-elemente gerade wegen der zunehmenden internationalen Verflechtungenauch vor dem Staatsvolk nicht Halt machen26). Resümierend kann man fest-halten, daß es jedem Verfassungsgeber im Rahmen des Völkerrechtsgrundsätzlich frei steht, besondere ethnische, kulturelle usw Homogenitäts-anforderungen für die Abgrenzung des "Staatsvolkes" festzulegen. Einesolche Festlegung ist aber nicht geboten und entspringt gegebenenfalls einerWertentscheidung des Gesetzgebers, die gemäß den verfassungsrechtlichenÄnderungsanforderungen auch reversibel ist.

Davon ausgehend ist, um den Blick wieder auf die EU zu richten, keinGrund ersichtlich, warum nicht das Konzept der Unionsbürgerschaft, indem an die Staatsangehörigkeit der Mitgliedstaaten angeknüpft wird, wenig-stens prinzipiell ein tauglicher Ansatz für eine zukünftige Abgrenzung des"Europäischen Volkes" werden könnte27) – zunächst einmal unterstellt, dieanderen Attribute der Staatlichkeit würden sich finden. Das Fehlen ethni-scher oder kultureller Homogenitätsanforderungen dieser Abgrenzung istnicht von vornherein mangelhaft. Mit etwas anderem Blickwinkel gesagt:

24) Das nach hA als Bundesstaat gilt: Kunz (1929) 538 ff; vgl aber auch zurstaatsrechtlichen Debatte des ausgehenden 19. Jahrhundert dieser Frage Oeter(1995) 664 ff mwN. Hingegen wird der Deutsche Bund bekanntlich als Staatenver-bindung eingeordnet.

25) Die Qualifikation als Staat bezieht sich – wie zur Vermeidung von Mißver-ständnissen gesagt sei – auf den zisleithanischen Teil des Reiches. Denn dieVerbindung mit Ungarn (Transleithanien) wird von der hA als Realunion und damitals völkerrechtliche Staatenverbindung qualifiziert – vgl nur Herrnritt (1909) 60 ff,225 ff, Kunz (1929) 409 ff. Sowohl das Deutsche Reich als auch Österreich-Ungarn bieten reiches Anschauungsmaterial für die fließenden Grenzen zwischenStaatenbund und Bundesstaat. Es ist durchaus bezeichnend, daß (auch) für dieösterreichisch-ungarische Monarchie "eine Mischung bundesstaatlicher und staa-tenbündischer Elemente" diagnostiziert werden konnte: Tezner (1905) 43 ff.

26) Saladin (1995) 26 ff.27) Vgl Art 8 ff EGV. Ob das im Detail ein glückliches Konzept ist, braucht

hier nicht erörtert zu werden; dazu die Kritik von Weiler (1996), insb 65 ff.


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Da das Fehlen einer ethnischen, kulturellen usw Homogenitätskomponentefür die taugliche Abgrenzung eines Staatsvolks unschädlich ist, gilt dies um-so mehr für die Abgrenzung des Kreises der Bürger einer supranationalenGemeinschaft. Es muß dann von anderen Faktoren abhängig sein, ob sicheine solche Gemeinschaft zu einem Staat entwickeln kann, und es ist eineFrage der Terminologie, ob die Bevölkerung einer solchen Gemeinschaft als(in unserem Fall: Europäisches) Volk bezeichnet werden oder ob man bes-ser von einer Gemeinschaft der Völker28) sprechen soll. Für den erstenFall29) ist selbstverständlich festzuhalten, daß aus der terminologischenFestlegung keineswegs die Konsequenz der Staatlichkeit folgt. Ein (Euro-päisches) Volk könnte demnach in mehreren Staaten leben und nicht in ei-nem einzigen Staat vereinigt sein.

Wenn weder das Völkerrecht noch verfassungsrechtliche Überlegungentragend für die Bildung eines auf Homogenitätskriterien ruhenden Volksbe-griffs sind, bleibt ein Blick auf die Allgemeine Staatslehre zu tun. Schon inder Drei-Elemente-Lehre Jellineks findet sich die These, eine Vielheit vonMenschen, die unter einer gemeinsamen Herrschaft stehen, "ohne die sub-jektive Qualität eines Volkes zu besitzen, wäre kein Staat, weil jedes dieeinzelnen zu einer Einheit verbindende Moment mangelte"30). Allerdingsstellt Jellinek hinsichtlich dieser subjektiven Qualität nicht auf ethnisch-kulturelle Aspekte, sondern auf den Charakter des Staates als Genossen-schaft ab, näherhin auf das Bestehen von subjektiven Rechten des einzelnengegenüber dem Staat, was ihn vom Objekt zum Rechtssubjekt macht31).Carl Schmitt32) blieb es vorbehalten, in Anknüpfung daran und an Wurzelnschon in der Französischen Revolution ein explizit nationalistisch-ausgrenzendes Konzept zu formulieren. Er meinte: "Staat ist ein bestimmterStatus eines Volkes, und zwar der Status politischer Einheit." Die Voraus-setzung der Demokratie nach dem Modell der französischen Revolution seidie "nationale Homogenität". "Nation" bedeute "gegenüber dem allgemei-nen Begriff Volk ein durch politisches Sonderbewußtsein individualisiertesVolk". Dabei sei die gemeinsame Sprache wichtig, aber nicht allein aus-

28) Vgl Art A EUV: "... Verwirklichung einer immer engeren Union der Völ-

ker Europas ...".29) Für den das konstituierende Merkmal – wenn man will: die differentia spe-

cifica zu anderen Rechtsgemeinschaften – dann noch zu finden wäre.30) Jellinek (1914) 407.31) Jellinek (1914) 409: "Das subjektive öffentliche Recht ist die Grundlage

des korporativen Charakters des Staates." Siehe dazu die Kritik bei Kelsen (1925)160 ff.

32) Schmitt (1928) 205.


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schlaggebend. "Maßgebend sind Gemeinsamkeit des geschichtlichen Le-bens, bewußter Wille zu dieser Gemeinsamkeit, große Ereignisse undZiele." Ein national homogener Staat erscheine als etwas Normales, einStaat, dem diese Homogenität fehle, habe etwas Abnormes. In einem sol-chen Fall, wenn etwa ein Staat aus verschiedenen Nationen bestehe oderMinderheiten enthalte, gebe es vor allem zwei Möglichkeiten. "Zunächstder Versuch eines friedlichen Ausgleichs; das bedeutet aber in Wahrheitentweder friedliche Auseinandersetzung und Trennung, oder aber, friedlicheAssimilierung an die herrschende Nation... Die andere Methode ist schnellerund gewaltsamer: Beseitigung des fremden Bestandteils durch Unterdrük-kung, Aussiedlung der heterogenen Bevölkerung und ähnliche radikaleMittel."33) Es verwundert kaum noch: "Die demokratische Gleichheit istwesentlich Gleichartigkeit, und zwar Gleichartigkeit des Volkes. Der zen-trale Begriff der Demokratie ist Volk und nicht Menschheit."34)

Es ist schon mehrfach bemerkt worden35): Die Nähe dieser – historischschwer belasteten – Formulierungen zu der vom BVerfG offenbar als "nor-mal" betrachteten "relativen Homogenität" des Staatsvolkes ist viel größerals jene der Thesen Hermann Hellers, auf den sich das Gericht36) fälschlichberuft. In Wahrheit läßt sich kaum ein besserer Opponent aus jener Zeit fin-den als Heller, der sich scharf gegen "volkliche Bedingungen" des Staateswendet37): "Weder das Volk noch die Nation dürfen als die gleichsam na-türliche Einheit angesehen werden, die der staatlichen Einheit vorgegebenwäre und sie selbsttätig konstituierte. Oft genug war es ... umgekehrt diestaatliche Einheit, welche die ‘natürliche’ Einheit des Volkes und der Na-tion erst gezüchtet hat ... Es zeigt sich also..., daß eine Relativierung derstaatlichen Einheit auf ihre Substanz, das Volk, nicht möglich ist."

Man braucht also gar kein Anhänger der Kelsenschen Identifizierungvon Staat und Recht zu sein, um die in Rede stehende Auffassung von derrelativen Homogenität des Volkes als Voraussetzung der Staatlichkeit einerGemeinschaft oder zumindest als Normalzustand eines Staates abzulehnenund ihre politische Schlagseite aufzuweisen. Nichtsdestoweniger lohnt inunserem Zusammenhang ein Blick auf die hier tatsächlich ideologiekritischeSchärfe der Reinen Rechtslehre, welche die einheitsstiftende Kraft derRechtsordnung hervorhebt. Das einheitliche "Volk" bildet danach ein Staat-

33) Schmitt (1928) 231 ff.34) Schmitt (1928) 234.35) Griller/Müller (1995) 32 f FN 39 f, Schneider (1995) 712 f, Weiler (1995)

1654 f. Vgl auch schon Bryde (1994).36) BVerfGE 89, 155 (186).37) Heller (1928) 148 ff, 158 ff (Zitat 164 f).


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selement nicht als Voraussetzung und nicht einmal als anzustrebendes De-siderat, sondern als rechtlich erst erzeugte Größe, und seine ethnische,religiöse oder sonstige Homogenität ist für die Qualifikation eines Zusam-menschlusses als Staat ebenso irrelevant wie grundsätzlich für die Eignungeiner Gemeinschaft, einen Staat zu gründen. In der inzwischen klassischenFormulierung von Kelsen38): "Es ist im Grunde nur ein juristischer Tatbe-stand, der sich als Volkseinheit einigermaßen präzise umschreiben läßt: DieEinheit der das Verhalten der normunterworfenen Menschen regelndenstaatlichen Rechtsordnung. In ihr konstituiert sich – als Inhalt der die Ord-nung bildenden Rechtsnormen – die Einheit der Vielheit menschlicherHandlungen, die das 'Volk' als Element des Staates, als einer spezifischensozialen Ordnung, darstellt. Als solche Einheit ist das 'Volk' gar nicht – wiedie naive Vorstellung vermeint – ein Inbegriff, ein Konglomerat gleichsamvon Menschen, sondern nur ein System von einzelmenschlichen Akten, diedurch die staatliche Rechtsordnung bestimmt sind."

Mit Blick auf die EU ist daraus folgendes zu lernen: Ob die EU einStaat ist oder sich dahin entwickelt, kann zunächst getrost ausgeklammertbleiben. Der Bestand eines ethnisch-kulturell homogenen Volkes ist – juri-stisch und staatswissenschaftlich – keine notwendige Voraussetzung für dieGründung oder den Bestand eines Staates. Noch weniger kann dies für einesupranationale Organisation gefordert werden.

IV. Die Bedeutung Europäischer IdentitätNatürlich bleibt ein wichtiger Punkt: Was bewegt die einer staatlichen

oder staatsähnlichen Gewalt unterworfenen Menschen, das System zu ak-zeptieren? Was sind die Bedingungen für das gute Funktionieren einerRechtsgemeinschaft, eines Staates? Ist das erwähnte "Wir-Gefühl", wennschon nicht als Element des Staatsbegriffs, so vielleicht doch für die Per-spektiven einer staatlichen oder staatsähnlichen Gemeinschaft von entschei-dender Bedeutung, vor allem, wenn diese demokratisch organisiert und da-mit von der Zustimmung der Bürger getragen sein soll?

Es lohnt, hier kurz inne- und festzuhalten: Wir verlassen das Terrainder juristischen und staatswissenschaftlichen Begriffsabgrenzung und tretenin die vor allem in der Politikwissenschaft geführte Legitimitätsdebatte39)ein. Diese kann hier nur angedeutet werden. Im Kontext der europäischen

38) Kelsen (1929) 14 ff, Zitat: 15. Vgl auch Kelsen (1925) 149 ff, insb 160 ff.39) Siehe zB Schneider (1994); Hrbek (1995); jeweils mwN. Vgl im übrigen

disziplinübergreifend zur Abgrenzung der Begriffe "Staat", "Volk", "Nation" und"Ethnizität" aus der jüngeren Lit Marko (1995) 37 ff mwN.


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Integration wird man nicht alle Varianten der Legitimationsstiftung40) inBetracht ziehen müssen, sondern angesichts der historischen Entwicklungwährend der letzten zwei Jahrhunderte annehmen dürfen, daß zB Demokra-tie, Rechtsstaatlichkeit, Sozialstaatlichkeit, Subsidiarität und ausreichenderGrundrechtsschutz41) wesentliche Bausteine eines funktionierenden Systemssein werden. Natürlich gehört dazu auch die aktuelle Debatte darüber, dieGewaltentrennung zu verbessern sowie die Entscheidungsprozesse transpa-renter und leichter verständlich zu machen42). In all diesen Punkten lassensich gute Gründe für die Reformbedürftigkeit der EU angeben, völlig unab-hängig von ihrer juristischen Qualität. Solche Reformen scheinen auchnötig, um die Akzeptanz der Bürger für die Machtverlagerung von der na-tionalen auf die europäische Ebene zu erhöhen.

Damit komme ich auf den wichtigen Punkt des Zugehörigkeitsgefühlsder Bürger zu einer Gemeinschaft zurück. In der jüngeren Literatur wird das"Wir-Gefühl" als wesentliche Bedingung eines Volkes aufgegriffen undversucht, es von seinen ethnisch-kulturellen Bestandteilen zu befreien undso für die EU fruchtbar zu machen. Das Zugehörigkeitsgefühl zur EU könneals Bekenntnis zu den in der Unionsverfassung ausgedrückten Werten auf-gefaßt werden. "The substance of membership (and thus of the demos) is ina commitment to the shared values of the Union as expressed in its constitu-ent documents, a commitment to the duties and rights of a civic societycovering discrete areas of public life, a commitment to membership in a po-lity which privileges exactly the opposites of classic ethno-nationalism –those human features which transcend the differences of organic ethno-culturalism... What is special in this concept is that it invites individuals tosee themselves as belonging simultaneously to two demoi, albeit based ondifferent subjective factors of identification."43) In der Tat ist der Gedankeder "Mehrfachzugehörigkeit" (zB Tiroler – Österreicher – Europäer) einwichtiger Ansatz, sofern man das Identifikationsgefühl als vitale Bedingungfür das gute Funktionieren einer Rechtsgemeinschaft sieht. Wie bedeutsamdieser Aspekt wirklich ist und welchen Eigenwert er neben den anderen,oben beispielsweise angesprochenen Legitimationselementen besitzt, kannhier offen bleiben. Allein ausschlaggebend ist er wohl nicht44), vor allem

40) Ausgehend von der Grundlegung durch Max Weber (1922) 475 ff.41) Vgl die Vorgaben für die EU in Art 23 Bonner Grundgesetz.42) Hrbek (1995) 180 ff, Schneider (1994) 254 ff.43) Weiler (1995) 1683 ff (Zitat: 1685).44) Zumindest ist vorstellbar, daß die Friedensfunktion einer Rechtsgemein-

schaft wie der EU – wie sie etwa im nachfolgenden Zitat von Hobbes zumAusdruck kommt – für manche einen so hohen Eigenwert besitzt, daß zusätzliche


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aber ist seine Verwirklichung abhängig von der konkreten Ausgestaltungdes gesamten Systems und damit wohl vor allem von den vorhin genanntenFaktoren. Jedenfalls wird man nicht leugnen können, daß die stetige undumfassende Überprüfung bestehender Strukturen sinnvoll ist, um die stabili-sierende und nutzenmaximierende Funktion rechtlicher Gemeinschaften zuoptimieren, wie sie schon Thomas Hobbes zum Ausdruck gebracht hat: "DieAbsicht und Ursache, warum die Menschen bei all ihrem natürlichen Hangzur Freiheit und Herrschaft sich dennoch entschließen konnten, sich gewis-sen Anordnungen, welche die bürgerliche Gesellschaft trifft, zu unter-werfen, lag in dem Verlangen, sich selbst zu erhalten und ein bequemeresLeben zu führen; oder mit anderen Worten, aus dem elenden Zustande einesKrieges aller gegen alle gerettet zu werden."45)

Was bedeutet dies für die Debatte um die Zukunft der EuropäischenIntegration und der EU? Die im Unionsvertrag festgeschriebenen Wertekönnten eine taugliche Basis für die Konstituierung einer spezifisch Euro-päischen Identität und zugleich die Konstitutierung eines EuropäischenVolkes sein46). Es ist keineswegs ausgemacht, daß die inhaltlichen Anforde-rungen für eine solche Identitätsfindung deckungsgleich mit jenen zu seinhaben, wie sie für Staaten traditionell vertreten werden. Vielmehr ist gutvorstellbar, daß der Mehrfachzugehörigkeit auch eine gemeinschaftenspezi-fisch differenzierte Palette an Anforderungen angemessener ist. Eine solcheIdentitätsbestimmung wäre zugleich Anker für die Legitimität der Herr-schaftausübung durch die EU, Grundlage des so bedeutsamen "Wir-Gefühls" in Europa, und damit Angelpunkt für die Akzeptanz von Mehr-heitsentscheidungen auf Europäischer Ebene. Daß der status quo dieoptimalen Grundlagen einer solchen Entwicklung bereits enthält, muß ent-schieden bezweifelt werden47). Der Reformbedarf der Union ist unterdiesem Gesichtspunkt von besonderer Dringlichkeit.

Von den Gegnern dieses Ansatzes – der, wie zu betonen ist, immernoch unabhängig von einer allfälligen Staatsqualität der Union ist – ist einüberzeugendes Alternativkonzept für die Legitimierung der heute in vielen

Legitimationselemente aus der konkreten Ausgestaltung des Systems demgegen-über in den Hintergrund treten.

45) Hobbes (1651) 151.46) Die traditionelle Debatte, die Identitätsfindung an Gemeinsamkeiten wie

Sprache, Religion, Geschichte, politische und traditionelle Tradition diskutiert undzur Voraussetzung für die Entstehung von Nationen deklariert, schenkt mE demAnsatz der Mehrfachzughörigkeit (der zB auch in föderalen Staaten bedeutsam ist)zu geringe Beachtung. Vgl zB Bakke (1995).

47) ZB Club de Florence (1996) insb 41 ff.


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Bereichen der sog ersten Säule der EU längst selbstverständlichen binden-den und in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen wirkenden Mehrheits-entscheidungen zu fordern. Die defensive Ablehnung von neuen Strukturie-rungen der EU erscheint angesichts dieses längst gegebenen status quo alsunzulänglich. Denn entgegen der Auffassung zB des BVerfG können dieder Beeinflussung durch die europäische Bevölkerung nur sehr beschränktunterliegenden Entscheidungen auf der Ebene der Union mit dem Argumentder Zustimmung der nationalen Parlamente in sehr vielen Fällen nicht über-zeugend legitimiert werden. Dieser Mechanismus genügt den Anforderun-gen demokratischer Herrschaftslegitimation nicht48). Neben diesem wohlbesonders gravierenden und von der Bevölkerung zunehmend wahrgenom-menen Mangel treten andere, stichwortartig zum Teil schon erwähnteGravamina, wie etwa mangelnde Transparenz oder zweifelhafte Rechts-staatlichkeit des Systems.

V. Was fehlt der EU zum Staat?

1. Staatenverbindungen: Staatenbund und BundesstaatEs gibt Stimmen, die als Konsequenz einer "Verfassung" für die EU

den Schritt zu einer neuen Staatlichkeit sehen49). Wie sich aus den bisheri-gen Ausführungen ergibt, ist dies nicht zwingend. Zu erörtern bleibt,wodurch sich die EU heute von einem Staat unterscheidet und worin diewesentliche Bedeutung einer solchen Veränderung läge. Der Hintergrund,vor dem diese Frage zu erörtern ist, ist im Prinzip ebenso unstrittig wie be-eindruckend50): Etwa zwei Drittel des in den MS anzuwendenden Rechtswurzelt in unmittelbar anwendbarem Gemeinschaftsrecht (hauptsächlichPrimärrecht oder Verordnungen) oder in transformationsbedürftigen Ge-meinschaftsrechtsakten (insb Richtlinien). In diesen Bereichen hat eineÜbertragung von Hoheitsrechten von den MS auf die EG stattgefunden, dieeine weitreichende Entmachtung der nationalen Parlamente einschließt.Unmittelbar anwendbares EG-Recht genießt Vorrang vor nationalem Rechteinschließlich Verfassungsrecht. Es ist kaum zu bestreiten, daß ein solchesRechtssystem verknüpft mit der Fülle der Kompetenzen der EG leicht denEindruck erweckt, hier liege zumindest staatsähnliche Tätigkeit vor51).

48) Vgl dazu Griller (1995) 172 ff, 174 ff mwN.49) ZB Lecheler (1995) 393 ff, insb 403, Seidel (1995) 223.50) Vgl zum folgenden nur Streinz (1995), insb §§ 3 und 5.51) Das wird zumindest teilweise auch von den Kritikern dieser Entwicklung so

gesehen: vgl zB Isensee (1995) 573.


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Die Abgrenzung zwischen Staatenbund und Bundesstaat ist ein in derLiteratur ausführlich und kontroversiell diskutiertes Thema52). Im folgendensoll darauf und auch auf die rechtliche Relevanz der Abgrenzung eingegan-gen werden.

Die Schwierigkeiten lassen sich gut an folgendem prominenten Stand-punkt diskutieren: "Staatenbund und Bundesstaat, diese beiden Haupttypender Staatenverbindungen, unterscheiden sich voneinander nur durch denGrad der Dezentralisation oder Zentralisation."53) Daran ist sicher richtig,daß eine trennscharfe Abgrenzung nicht vorgegeben ist und nicht nur in derTheorie alle Varianten der Verteilung von Hoheitsrechten zwischen demBund und seinen Mitgliedern denkbar sind, sondern daß sehr viele Spielar-ten einer solchen Aufgabenteilung in der Praxis vorkommen undvorgekommen sind. Die zitierte Position Kelsens könnte aber auch so ver-standen werden, als wäre die Grenzziehung zwischen den beiden Typen anStaatenverbindungen beinahe beliebig und vor allem bloß von akademi-schem Interesse. Der Frage der Grenzziehung soll in diesem Abschnittetwas genauer nachgegangen werden, jener nach der rechtlichen Relevanzder unterschiedlichen Qualifikation im nächsten.

Zunächst ist jedenfalls gegen Kelsen und mit Verdross und Kunz daraufhinzuweisen, daß die Abgrenzung nach wie vor von erheblicher rechtlicherBedeutung ist, insoweit es nämlich um die Abgrenzung von Völkerrechts-subjekten geht. Ferner ist festzuhalten, daß entgegen Kelsen nichts dagegenspricht, die Abgrenzung als rechtsinhaltliche und vom Völkerrecht getroffe-ne Einteilung zu konzipieren. Es läßt sich danach der Staatenbund als einevölkerrechtliche Staatenverbindung denken, in der die vom Bundesvertragnicht geregelten Rechtsverhältnisse der Mitglieder dem allgemeinen Völker-recht unterstellt bleiben, während ein Bundesstaat eine Staatenverbindungist, in der die Rechtsverhältnisse der Mitglieder untereinander nur durchstaatliches Recht bestimmt werden54). Kunz bezeichnet den ersten Fall als"echte", den zweiten als "unechte" Staatenverbindung: "Echte Staatenver-bindungen sind rechtliche Verbindungen von ‘Staaten im Sinne des Völker-rechts’, unechte Staatenverbindungen sind rechtliche Verbindungen von

52) Auf ausführliche Literaturhinweise wird hier verzichtet. Es sei aber offen-

gelegt, daß ich es für sinnvoll hielte, die ältere Diskussion für die aktuellenDebatten in stärkerem Maß fruchtbar zu machen. Zu Unrecht ist insb das Werkvon Kunz (1929) beinahe völlig in Vergessenheit geraten. Vgl ferner auch Bind-schedler (1954), insb 67 ff, 96 ff.

53) Kelsen (1925) 193 ff (Zitat 194).54) Verdross (1926) 108 ff.


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‘Staaten im Sinne des Staatsrechts’."55) Auf dieser Grundlage liefert klarer-weise primär das Völkerrecht die Maßstäbe dafür, ob eine Verbindung alsStaatenverbindung zu betrachten ist, oder ob durch die Verbindung ein neu-er Staat entsteht und die sich verbindenden Staaten als Völkerrechtssubjekteuntergehen.

2. Die Drei-Elemente-Lehre und die EUNach wie vor ist im Völkerrecht in dieser Hinsicht die schon erwähnte

Drei-Elemente-Lehre maßgeblich56). Sie im Auge behaltend soll die ge-stellte Frage somit erörtert werden.

Zunächst soll dabei ausgeklammert sein, ob die EU überhaupt Rechts-persönlichkeit besitzt. Die hA verneint dies bekanntlich57), wenngleich wohlzu Unrecht58). Aber selbst wenn man die hA vorläufig akzeptieren wollte,bleibt die Frage, ob nicht die drei EG Staatsqualität besitzen, und natürlichauch, ob die Union mit der Zuerkennung von Rechtssubjektivität unverse-hens zum Staat mutieren könnte. Wenn in der Folge von der EU die Redeist, wird somit nur der Einfachheit halber die Rechtspersönlichkeit der EUunterstellt. Die Argumentation hängt aber nicht von diesem Punkt ab, son-dern kann auch für die drei EG allein geführt werden.

Was die Drei-Elemente-Lehre betrifft, so wird behauptet, der Unionfehlten alle drei Elemente59): Es gebe kein Staatsgebiet, sondern nur dennach den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen bestimmten Geltungsbereichdes EGV (Art 227 EGV). Es gebe kein Staatsvolk, sondern nur die "Völkerder in der Gemeinschaft zusammengeschlossenen Staaten" (Art 137 EGV).Schließlich fehle auch die Staatsgewalt, weil das Gewaltmonopol nach wievor bei den Mitgliedstaaten liege. Insbesondere bleibe Militär, Polizei, jadie ganze Ausführung des europäischen Rechts – von Ausnahmen abgese-hen – im nationalen Bereich.

Alle diese Einwände sind nicht zwingend. Was das Staatsgebiet betrifft,so verlangt das Völkerrecht nach unbestrittener Auffassung nur den Bestandeines gesicherten Raums, auf dem das Volk seine Herrschaft ausüben

55) Kunz (1929) 113.56) Verdross/Simma (1984) §§ 378 ff mwN; zur (beschränkten) Völkerrechts-

persönlichkeit internationaler Organisationen ebendort §§ 415 ff.57) Repräsentativ Streinz (1995) 4 ff.58) ZB Ress (1995) 27 ff. Hingegen wohl etwas zu weit gehend von Bogdan-

dy/Nettesheim (1996), insb 12 ff, die von einer einheitlichen, die drei EGintegrierenden Rechtspersönlichkeit der EU ausgehen.

59) Statt vieler Oppermann (1994) 91 f.


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kann60). Warum die Festlegung dieses Gebiets in der "Staatsverfassung"nicht unter Bezugnahme auf die territoriale Abgrenzung seiner territorialenUntergliederungen, etwa der Länder einer bundesstaatlichen Organisation,möglich sein soll, bleibt unerfindlich. Niemand stößt sich daran, daß Art 2B-VG, der Österreich bekanntlich als Bundesstaat bezeichnet, in seinemAbs 2 sagt: "Der Bundesstaat wird gebildet aus den selbständigen Ländern....", und daß Art 3 Abs B-VG bestimmt: "Das Bundesgebiet umfaßt dieGebiete der Bundesländer."

Was die Existenz eines Europäischen Volkes anbelangt, so wurde be-reits darauf hingewiesen, daß der Begriff "Volk" im Völkerrecht alsSynonym für "Bevölkerung" gebraucht wird. Im Sinne des Völkerrechts be-reitet es also keine unüberwindliche Hürde, schon heute vom Bestand einesEuropäischen Volkes zu sprechen.

Bleibt schließlich der Einwand einer fehlenden Staatsgewalt. In diesemPunkt muß wohl differenziert werden. Der zitierte Einwand des fehlendenGewaltmonopols ist für sich betrachtet sicher nicht stichhaltig. Das Völker-recht will nämlich Formen dezentralisierter Staaten nicht verhindern, indenen die Rechtsdurchsetzung primär in den Händen von einigermaßenselbständigen Untergliederungen (Ländern) bleibt. Es handelt sich dann umFormen der mittelbaren Verwaltung, ein in Bundesstaaten geradezu selbst-verständliches Phänomen61). Auch ist es einigermaßen schwierig, demVölkerrecht essentialia von Bundeskompetenzen zu entnehmen62) – einmaldie Parallele zwischen der EU und einer bundesstaatlichen Konstruktionunterstellt. Wenn also Polizei und Militär bei den Gliedstaaten verbleiben,so ist das zwar mit Sicherheit eine historisch betrachtet gänzlich unüblicheVerteilung der Kompetenzen zwischen zentraler Einheit und dezentralenEinheiten – allerdings nur bezüglich des Militärs, keineswegs bezüglich derPolizei63). Der kategorische Ausschluß der Staatlichkeit für ein solches Ge-bilde dürfte dem Völkerrecht allerdings nicht ohne weiteres zu entnehmensein. Denn dem Völkerrecht kommt es beim Kriterium der Staatsgewalt aufdie volle Selbstregierung und auf die rechtliche Unabhängigkeit von ande-

60) ZB Verdross/Simma (1984) § 380.61 Vgl nur Kunz (1929) 649. Es ist allerdings – siehe wiederum nur Kunz

(1929) 655 ff (siehe aber auch auf 688) – festzuhalten, daß militärische Angelegen-heiten historisch betrachtet prinzipiell in die Kompetenz des Bundes fallen.

62) Vgl schon Kelsen (1925) 110.63) Die etwa in der BRD im Schwergewicht in die Landeskompetenz fällt:

Stern (1984) 675.


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ren Staaten an64). Wie die Wahrnehmung der Staatsgewalt intern aufgeteiltist, erscheint demgegenüber nicht von zentraler Bedeutung.

Eine besonders wichtige Rolle spielt in dieser Hinsicht die als Aus-druck der Selbstregierung geltende Verfassungautonomie. Dabei geht es vorallem um das Recht der Staatenverbindung, über die Änderung der Verfas-sung selbständig entscheiden zu können. Zunächst ist auch hier wieder aufdie primäre Zielrichtung dieser Regel, nämlich auf die Unabhängigkeit vonDritten, hinzuweisen. Inwieweit ein Mitwirkungs- oder Blockaderecht derMitglieder der Verbindung besteht, ist demgegenüber von untergeordneterBedeutung. Dies ist der Punkt, der in der EU-internen Diskussion immerwieder mit der Formulierung umschrieben wird, ob die MS der Gemein-schaften noch die "Herren der Verträge" seien65). Nach dem Gesagten magbezweifelt werden, daß diese Frage wesentlich ist für eine etwaige "Verfas-sungsautonomie" der Union bzw der drei Gemeinschaften im Sinne desVölkerrechts. Denn dafür dürfte, wie schon angedeutet, vor allem entschei-dend sein, daß kein Dritter allfällige Veränderungen maßgeblich diktierenoder verhindern kann. Die Befugnis der Mitglieder, Veränderungen maß-geblich zu bestimmen, ist der Verfassungsautonomie der Gemeinschafthingegen nicht von vornherein abträglich66). Historisch betrachtet ist esauch keineswegs unüblich, daß die Gliedstaaten eines Bundesstaats bei Ver-fassungsänderungen das letzte Wort haben, wenn auch das Erfordernis derAnnahme von Änderungen durch alle Mitglieder eine besonders rigideKonstruktion ist.

Vor diesem Hintergrund ist es durchaus bedeutsam, daß die heute gel-tende Rechtslage eine Änderung der Gemeinschaftsverträge bloß unterMitwirkung von Gemeinschaftsorganen zuläßt. Es muß nämlich eine Revi-sionskonferenz vom Präsidenten des Rates auf der Grundlage einerStellungnahme des Rates einberufen werden67). Eine "Verfassungsände-rung" bedarf also bereits heute der Mitwirkung der Gemeinschaftsorgane.Durch das erforderliche Ratifikationsverfahren und die Form der diesemvorangehenden Regierungskonferenz liegt das Schwergewicht wohl bei den

64) ZB Verdross/Simma (1984) §§ 380 ff mwN.65) Zu dieser Frage aus der jüngeren Lit Heintzen (1994) 564 ff mwN.66) Kunz (1929) 666: "Insbesonders ist die Frage, ob eine solche Verfas-

sungsänderung der ‘Mitwirkung der Gliedstaaten’ bedarf oder nicht, keineswegs apriori aus dem ‘Wesen des Bundesstaates’, sondern nur aus den positiven Verfas-sungsrechtsnormen zu beantworten."

67) Art N EUV. Dabei wird in Anbetracht von Art E EUV iVm Art 148 EGVdavon auszugehen sein, daß der Rat seine Stellungnahme mit einfacher Mehrheit zubeschließen hat.


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MS. Ob es aber tatsächlich einen Qualitätssprung in Sachen Bundesstaat-lichkeit gegenüber dem status quo bedeuten würde, wenn zB zusätzlich dieZustimmung des EP zu einer Vertragsänderung erforderlich wäre, könntedurchaus bezweifelt werden. Die Beseitigung der Blockademöglichkeit derMS im Zuge des Ratifikationsverfahrens dürfte jedenfalls in Anbetracht derhistorischen Vorbilder für ähnliche Zustimmungserfordernisse68) kaum es-sentiell für eine bundesstaatliche Konstruktion sein. Man denke nur an ArtV der Verfassung der USA, demzufolge vom Kongreß beschlossene Verfas-sungänderungen durch ¾ der gesetzgebenden Körperschaften der Glied-staaten der USA ratifiziert werden müssen, um in Geltung zu treten. Vordiesem Hintergrund könnte man auch heute im Sinne des allgemeinen Völ-kerrechts von einer Verfassungsautonomie der Union sprechen, ohnedeshalb schon der umstrittenen Meinung des EuGH anzuhängen, wonachdie MS nicht (mehr) dazu berechtigt sind, die Gemeinschaftsverträge belie-big abzuändern, auch nicht im Wege eines förmlichen Vertragsänderungs-verfahrens69).

Dennoch soll gar nicht bestritten werden: Soweit zu sehen, behauptetkaum jemand, die EU bzw die EG seien bereits heute Staaten mit demRecht, ihre Verfassung selbständig abzuändern, bzw dem korrespondierend,die Mitgliedstaaten hätten ihre Staatsqualität bereits verloren. Nach wohlüberwiegender Ansicht ist es angesichts der längst gegebenen Staatsähn-lichkeit der EU bzw der drei EG vor allem das Fehlen der Kompetenz-Kompetenz, das nach wie vor einen wesentlichen Unterschied ausmacht70).Von diesem Standpunkt ausgehend muß man wohl sagen: Nur wenn in die"Verfassung" der EU eine Kompetenz-Kompetenz aufgenommen wird, diebisher überwiegend geleugnet wird71), wird die Union oder werden die dreiGemeinschaften zum Staat72).

68) Kunz (1929) 667 ff.69) Gutachten 1/91, EWR I, Slg 1991, I-6079 (Rz 69 ff, insb Rz 72).70) ZB Steinberger (1991) 16 f FN 21, 22; Streinz (1990) 955; Streinz (1995)

Rz 121.71) Vgl dazu BVerfGE 89, 155 (192 ff, insb 194 ff).72) Man wird kaum leugnen können, daß etwa der Zweite Bericht des Institu-

tionellen Ausschusses über die Verfassung der Europäischen Union v 9. 2. 1994(Berichterstatter: Fernand Herman), PE 203.601/endg 2, 13, va in seinem Art 31eine Kompetenz-Kompetenz anstrebt – so auch das Urteil von Petersmann (1995)190; aA zB Seidel (1995) 225 f.

Art 31 des Ausschußentwurfs will Verfassungsänderungen durch (quali-fizierten) Beschluß des EP und des Rates zulassen, ohne den MS oder den natio-nalen Parlamenten ein Zustimmungsrecht zu geben. Ein solches Konzept dürfte


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Die Frage sei aber erlaubt: Wie weit ist der status quo eigentlich vondiesem Zustand entfernt? Ist es wirklich so abwegig, schon heute im ange-sprochenen Art N EUV ein Verfahren des Zusammenwirkens zwischenGemeinschaftsorganen und MS für Verfassungsänderungen zu sehen, indessen Rahmen die MS Gemeinschaftsaufgaben wahrnehmen, also andersgesagt, in denen die MS als Organe der EU betrachtet werden? Läßt mansich auf diese Sichtweise ein, dann könnte man überpointiert und freilich imGegensatz zur herrschenden Auffassung durchaus sagen: Die Kompetenz-Kompetenz liegt wegen Art N EUV bereits bei der EU, sie ist durch dieEU-Organe Rat und Gemeinschaft der MS wahrzunehmen.

Es sei nochmals betont: Es soll hier keine Umdeutung der geltendenGemeinschaftsverfassung vorgenommen werden, sondern es soll bloß dieNähe der heutigen "Gemeinschaftsverfassung" zu Bundesstaatsmodellenaufgewiesen werden. In Anbetracht dieser Nähe erschiene es tatsächlichwenig adäquat, den von manchen gewünschten und von manchen gefürch-teten Qualitätssprung von konkreten Details – etwa: dem Zustimmungsrechtdes EP zu Vertragsänderungen, oder: dem Entfall des Zustimmungsrechtsder MS zu solchen Änderungen – abhängig machen zu wollen73). Vielmehrist an die bekannte Tatsache zu erinnern, daß die Anwendung der Drei-Elemente-Lehre in der Staatenpraxis Unschärfen aufweist, die es einerseitsmöglich machen, daß Gemeinschaften, die alle Kriterien erfüllen, nicht alsStaaten anerkannt werden, wie auch umgekehrt zur Anerkennung von Ge-meinschaften führen kann, bevor diese alle Kriterien erfüllen74). Eine nichtunwesentliche Rolle spielt dabei das Verhalten der beteiligten Akteure, alsoeinerseits das der Gemeinschaft und das ihrer Mitglieder.

Dieser Umstand dürfte es unter anderem erlauben, von einem fließen-den Übergang zwischen Staatenbünden und Bundesstaaten zu sprechen,wobei im Unschärfebereich der Drei-Elemente-Lehre der Staatenpraxis gro-ße Bedeutung zukommt. Vor diesem Hintergrund sei die These gewagt:Wichtiger als etwaige, nach der hier vertretenen Auffassung gar nicht vor-handene gravierende Defizite am Maßstab der Drei-Elemente-Lehre dürftedie Staatenpraxis dafür verantwortlich sein, daß der EU bzw den drei EG allerdings keine Chance auf Verwirklichung im Rahmen der laufenden Regierungs-konferenz haben.

73) Damit ist angedeutet: Zweifel erscheinen berechtigt, ob etwa die erwähnteKompetenz-Kompetenz wirklich das (im Völkerrecht) allein ausschlaggebendeZünglein an der Waage ist, oder ob dieses Kriterium nicht vielmehr dem Bedürfnisnach einer relativ – vgl auch hier die Auseinandersetzung im Maastricht-Urteil desBVerfG: BVerfGE 89, 155 (194 ff) – einfach handhabbaren Grenzziehung ent-springt. Anders noch Griller/Müller (1995), insb 94 These 4.

74) Vgl nur Verdross/Simma (1984) §§ 384 ff mwN.


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bislang keine Staatsqualität zuerkannt werden kann. Es fehlt an einer dahin-gehenden Willensäußerung der MS und der Unionsorgane. Daraus folgt –nur zur Verdeutlichung des Gedankengangs – die zweite These: Eine ein-heitliche Praxis der MS, die von der Staatsqualität der EU oder der drei EGausginge, könnte auch heute schon und ohne formelle Änderung der Uni-onsverträge zur Anerkennung der Staatlichkeit durch die Weltrechts-gemeinschaft führen. Klarer läge der Fall, wenn Hand in Hand mit dieserPraxisänderung etwa der Unionsverfassung in einer förmlichen Vertragsän-derung (aber sonst ohne wesentliche Inhaltsänderung) die Überschrift"Verfassung der Union Europäischer Staaten" gegeben würde.

Um es nochmals klar zu formulieren: Der entscheidende Grund, warumdie EU bzw die drei EG heute noch nicht als Europäischer Bundesstaatqualifiziert werden können, ist das Fehlen eines dahingehenden Willensaktsder MS und der Gemeinschaftsorgane, die vor dem Hintergrund der gege-benen Staatsähnlichkeit Gegenstand einer Anerkennung durch die Staaten-welt sein könnten. Nach dem status quo handelt es sich bei den EG daherum besonders hoch integrierte Gemeinschaften, die ihre Rechtsmacht ausden Gründungsverträgen ableiten und durch diese insofern völkerrechtlichbedingt und beschränkt sind. Die Gemeinschaftsverträge sind nicht, wie al-lerdings der EuGH glauben machen will, eine "autonome Rechtsquelle", ausder das sekundäre Recht mit völliger "Eigenständigkeit" fließt75). Die Ge-meinschaftsrechtsordnung ist nicht, im Gegensatz zu den Thesen der denEuGH stützenden sog Gesamtaktslehre, "autonom", die Gründungsverträgesind für die Gemeinschaft sehr wohl "Geltungsgrund ihrer Rechtsord-nung"76). Vielmehr bilden die Gemeinschaftsverträge den Geltungsgrundund zugleich die Begrenzung der aus ihnen abgeleiteten Gemeinschaftsge-walt77). Die Gründung eines neuen Staates ist aus diesen Akten nichtableitbar. Um diesen Zustand zu ändern, bedürfte es einer Vertragsänderung(aber sonst ohne wesentliche Inhaltsänderung), sei es ausdrücklich oderdurch spätere Praxis78).

Eine solche Entwicklung ist nicht in Sicht. Dies nicht zuletzt deshalb,weil die Verfassungen der meisten MS die Bildung eines entsprechendenStaatswillens nur unter erschwerten Bedingungen zulassen. In vielen, wennnicht in allen MS erforderte die Aufgabe der Eigenstaatlichkeit und das

75) So der EuGH in Rs 6/64, Costa/ENEL, Slg 1964, 585 (593 f).76) Siehe dazu den Begründer der Gesamtaktslehre, Ipsen (1972) 63.77) Zur Kritik an der Gesamtaktslehre vgl insb Köck (1978), insb 83 ff, 102 ff;

ferner schon Griller (1989) 316 ff. Aus der jüngeren Lit ähnlich zB Isensee (1995)573 ff mwN – dem allerdings in vielen anderen Punkten nicht zu folgen ist.

78) Dazu insb Karl (1983), va 349 f mwN.


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Aufgehen in einem Europäischen Bundesstaat qualifizierte Verfassungsän-derungen, zum Teil auch die Zustimmung des Volkes in einemReferendum79) – wenn nicht überhaupt die Zulässigkeit einer solchen Ent-wicklung in Abrede gestellt wird, wie es zT in der BRD geschieht80).

3. Die Vertragsschlußkompetenz der MitgliedstaatenDamit komme ich zu einem letzten Punkt, der bei der Abgrenzung von

Bundesstaat und Staatenbund erhebliche Schwierigkeiten bereitet: Der Be-stand von Reservatrechten der Mitglieder einer Staatenverbindung. Kurzgesagt geht es um die Frage, ob eine Staatenverbindung, deren Mitgliedervölkerrechtliche Zuständigkeiten – wie insb das Recht zum Abschluß völ-kerrechtlicher Verträge, aber auch zB das Gesandtschaftsrecht – besitzen,überhaupt ein Bundesstaat sein kann. Anders gewendet: Schließt es dasRecht der Unionsmitglieder, (in inzwischen allerdings erheblich be-schränktem Umfang) Verträge mit Dritten abzuschließen81) und (in ebensobeschränktem Umfang) Mitgliedschaftsrechte in internationalen Organisa-tionen wahrzunehmen82), nicht von vornherein aus, die Union oder die dreiGemeinschaften als Staaten im Sinne des Völkerrechts anzusehen?83)

Wiederum zeigt sich rasch eine spezifische Unschärfe des Völkerrechtsund der Bemühungen der Lehre. Denn: Auch Gliedstaaten eines Bundes-staates können – wie etwa die deutschen und die österreichischen Länder84)– nach völlig unbestrittener Auffassung völkerrechtliche Zuständigkeit be-sitzen, ohne daß die Staatenverbindung deshalb schon ein Staatenbundwäre. Ohne hier auf Details einzugehen, lassen sich vor allem zwei Positio-nen unterscheiden. Zum einen die vor allem von Kunz85) entwickelteKategorie der teilweise souveränen Staaten. Es sind dies Gliedstaaten einesBundesstaates, denen noch teilweise Völkerrechtsunmittelbarkeit zusteht.Das sei aber nicht der Fall bei den Gliedstaaten, die bloß eine durch dieBundesverfassung gewährte völkerrechtliche Zuständigkeit besitzen, son-dern nur dann, wenn diese Gliedstaaten im völkerrechtlichen Gründungs-

79) Siehe Griller/Maislinger/Reindl (1991) 239 ff et passim.80) Zuletzt zB Isensee (1995) 589 f. Dieser Auffassung ist allerdings nicht zu

folgen.81) Vgl nur das Gutachten 1/94, WTO-Abkommen, Slg 1994, I-5267.82) Zu den diesbezüglichen Beschränkungen der MS bei sog gemischten Ab-

kommen zuletzt EuGH, Rs C-25/94, FAO, 19. 3. 1996, noch nicht in Slg.83) In diesem Sinne offenbar Isensee (1995) 575 f.84) Vgl zB Art 32 Abs 3 Bonner Grundgesetz; Art 16 B-VG.85) Kunz (1929) 130 (die folgenden Zitate sind ohne die Hervorhebungen im

Original). Vgl auch ebendort 660 ff, 678 ff.


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oder Beitrittsvertrag "sich hinsichtlich gewisser Belange ihre Völkerrechts-unmittelbarkeit bewahrt, sich Rechte, sog Reservatrechte vorbehaltenhaben, die ihnen auch nach Vertragserfüllung unmittelbar aus dem Völker-recht, nicht aus dem Bundesstaatsrecht zustehen..." In bezug auf dieseReservatrechte, die nur auf völkerrechtlichem Weg abgeändert oder aufge-hoben werden könnten, blieben die Gliedstaaten daher völkerrechts-unmittelbar. Diesen Typus nennt Kunz den unechten Bundesstaat. "Dieserbildet daher eine wirkliche juristische Übergangsform zwischen Staaten-bund und Bundesstaat."

Auch wenn man dem zustimmt, zeigt sich sogleich in der Praxis dieSchwierigkeit einer exakten Abgrenzung. Für die MS der EU ließe sich et-wa argumentieren, sie hätten sich anläßlich der Gründung der Gemein-schaften und der Union bzw anläßlich des jeweiligen Beitritts durch denBeitrittsvertrag die Zuständigkeit in einzelnen Bereichen – zB zum Ab-schluß außenpolitischer Übereinkommen, aber auch grundsätzlich zumAbschluß von Handelsabkommen außerhalb des Anwendungsbereichs derGemeinsamen Handelspolitik (Art 113 EGV) – vorbehalten. Denn sie habenja nur den acquis communautaire akzeptiert, der ihnen eine entsprechendeZuständigkeit sichert. Die MS wären danach jedenfalls teilweise souveräneStaaten, unabhängig von der sonstigen Qualifikation der EU oder der EG.Mit gleichem Recht könnte man aber wohl auch sagen, die in Rede stehendeZuständigkeit werde den MS durch die Unionsverträge zugewiesen, sei also– unter der Prämisse der Staatlichkeit der Union bzw der EG – nur ein Aus-druck einer spezifischen Dezentralisation der Aufgabenwahrnehmung.

Für die Frage der Qualifikation der EU als Staatenbund oder Bundes-staat gewinnt man daraus wenig. Festzuhalten ist vielmehr, daß dieZuständigkeit der Mitglieder einer Staatenverbindung zur Vornahme völker-rechtlicher Handlungen keinen sicheren Rückschluß auf die Qualifikationdieser Verbindung zuläßt, und nicht einmal den auf die Völkerrechtsunmit-telbarkeit der Glieder. Aus dieser Perspektive hat die Schlußfolgerungdurchaus etwas Einladendes, die EG sei eine besondere Rechtsgemein-schaft, "die sich in einem Zwischenzustand zwischen Staatenbund undBundesstaat befindet"86). Wie beim dictum von Kunz von der "Übergangs-form" kann man darin freilich auch das Eingeständnis des Scheiterns einesVersuchs der trennscharfen Grenzziehung zwischen Staatenbund und Bun-desstaat sehen.

Der andere hier zu erwähnende Standpunkt wurde vor allem von Ver-dross entwickelt. Im Gegensatz zu Kunz erachtet er auch solcheGliedstaaten eines Bundesstaats als völkerrechtsunmittelbar, denen der Ver-

86) Ress (1990) 59.


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kehr mit Drittstaaten nicht durch völkerrechtlichen Vertrag, sondern aus-schießlich durch das Staatsrecht eingeräumt ist. Es handle sich dabei umteils staatsunterworfene, teils völkerrechtsunmittelbare Staaten87). Auchdaraus läßt sich für die hier erörterte Frage kein unmittelbarer Nutzen zie-hen. Klar ist nur, daß sich auf der Grundlage dieser Position selbst aus der(partiellen) Völkerrechtsunmittelbarkeit eines Mitglieds einer Staatenver-bindung nicht ohne weiteres den Rückschluß zuläßt, es handle sich hier umeinen Staatenbund.

Die in Rede stehende Auseinandersetzung macht deutlich, daß auch dieBestimmung des Begriffs der Völkerrechtsunmittelbarkeit nicht frei vonZweifeln ist. Dies fügt sich zwanglos ins Bild einer alles andere als einfa-chen oder stets zweifelsfreie Ergebnisse liefernden Anwendung der Drei-Elemente-Lehre. Auch aus diesem Grund bleibt daher die Einordnung einerStaatenverbindung als Staatenbund oder Bundesstaat oft zweifelhaft.

VI. Die Relevanz der StaatlichkeitsdebatteNehmen wir nun an, es käme zu einer Vertragsänderung – sei sie aus-

drücklich oder durch konkludente Praxis –, damit zur Entstehung derStaatlichkeit der Union, und das so entstandene Gebilde hätte eine föderaleStruktur.

In einem solchen Fall müßte man wohl mit der überwiegenden Mei-nung sagen: Ein Unterschied zum status quo bestünde zum einen in derAusweitung der beschränkten bzw zT völlig geleugneten Völkerrechtssub-jektivität der Union – bzw in einer Ausweitung der beschränktenVölkerrechtssubjektivität der EG – zu einer unbeschränkten. Zum anderenkäme es zum Verlust der Völkerrechtsunmittelbarkeit der Mitgliedstaaten.Wie bereits erörtert, ist gerade dieser letzte Befund allerdings nicht völligunstrittig. Jedenfalls sind völkerrechtliche Zuständigkeiten von Gliedstaateneines Bundesstaats keineswegs völlig ausgeschlossen. An der auch heutebestehenden Teilung der Zuständigkeit zwischen EG und MS zum Abschlußvölkerrechtlicher Verträge mit Dritten müßte sich also nichts Grundsätzli-ches ändern. Unterschiedlicher Auffassung mag man dann darüber sein, obes sich dabei um eine dezentralisierte Aufgabenwahrnehmung im Bundes-staat oder um den partiellen Weiterbestand von Völkerrechtsunmittelbarkeithandeln würde.

Aber auch die interne Zuständigkeitsverteilung könnte unverändertbleiben. In Anbetracht der diesbezüglichen Unbestimmtheit der Drei-Elemente-Lehre müßte es wohl nicht einmal zu einer deutlichen Veranke-rung der Kompetenz-Kompetenz der Union kommen.

87) Verdross (1926) 125 (siehe aber auch 123).


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Eine weitere wesentliche Auswirkung, auf die hier nur hingewiesen sei,läge in der völkerrechtlichen Haftung der Union nicht nur für ihre eigenenHandlungen, sondern auch für die ihrer MS.

Auf dem Boden der herrschenden Souveränitätslehre müßte man fernerjedenfalls sagen: Eine solche Entwicklung hätte nicht nur (wie bisher) eineBeschränkung der politischen Souveränität der Mitgliedstaaten zur Folge,sondern einen Übergang der Souveränität im Rechtssinne auf die Unionbzw die Gemeinschaften88). Auf dem Boden der älteren, neuerdings aberwieder in die Diskussion gebrachten89) Konzeption von der geteilten Souve-ränität wäre nicht einmal in diesem Punkt eine gravierende Änderung zukonstatieren. Auf dieser Grundlage könnte man in der Tat schon heute einenZustand geteilter oder dualer Souveränität feststellen90), der durch die Ent-wicklung der EU zu einem Bundesstaat keinen Qualitätssprung erführe.Auch als Glieder eines Bundesstaates würde der Rechtsstatus der Mitglied-staaten keine dramatische Änderung erfahren, sondern sich dann einfachanhand der "Bundesverfassung" statt der "Unionsverfassung" bestimmen.

Es soll kein Mißverständnis entstehen: Das ist kein Plädoyer für die Er-richtung eines Europäischen Bundesstaates. Wohl aber führen dieseÜberlegungen zur Konsequenz: Nüchtern betrachtet zwingt der Schritt zurStaatlichkeit der Union oder der Gemeinschaften nicht zur völligen Neuord-nung des Verhältnisses zu den Mitgliedstaaten. Im Gegenteil: Die konkreteAusgestaltung der Kompetenzverteilung zwischen der Union (den Gemein-schaften) und den MS, die Befugnisse der MS gegenüber Drittstaaten undinternationalen Organisationen müßten sich nicht ändern, sondern könntenim wesentlichen gleichbleiben.

VII. KonsequenzenDie zuletzt angestellte Überlegung läßt sich "umdrehen" und ist dann

zugleich eine der wichtigsten Konsequenzen dieses Beitrags: Wenn derSchritt zur Staatlichkeit keine radikale Umwälzung zur Folge hätte, danngibt es keinen Grund, sinnvolle Reformen mit dem Hinweis auf die fehlendeStaatlichkeit zu blockieren. Das gilt für die gesamte Verfassungsdebatte.Ein besonders wichtiger Punkt, an dem sich dies demonstrieren läßt, ist dieAuseinandersetzung um die Demokratisierung der Union. Diesbezüglichwird, wie schon ausgeführt, eine Aufwertung des EP mit der Begründung

88) Vgl zur Souveränitätsdiskussion im Zusammenhang mit der Übertragung

von Hoheitsrechten Griller (1989) 13 ff.89) Oeter (1995) 670 ff mwN.90) Oeter (1995) 685.


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abgelehnt, mangels europäischem Volk sei die demokratische Legitimationeuropäischer Rechtsakte über die nationalen Parlamente herzustellen91).Nun läßt sich allerdings zeigen, daß dies aus verschiedenen Gründen nichtfunktioniert92). Das scheinbare Dilemma ist aber überwindbar. Die Auf-wertung des Europäischen Parlaments (vor allem durch die Übertragung derRechtsetzungsbefugnis) wäre in Wahrheit kein entscheidender Schritt zumEuropäischen Bundesstaat93). Denn damit muß weder die Einräumung vonKompetenz-Kompetenz an die EU oder die EG noch die Ausweitung derEU-Kompetenzen insgesamt verbunden werden94). Aber selbst wenn mandas anders sehen wollte, ist die Alternative nicht sehr verlockend: Lieber ei-ne demokratisch schwach legitimierte staatsähnliche Rechtsordnung als einedemokratisch ausreichend legitimierte bundesstaatliche Ordnung?

Nach diesem Beispiel für die Nutzanwendung der hier entwickeltenÜberlegungen und die mögliche Überwindung eines in der aktuellen Dis-kussion anzutreffenden "Denkverbots" seien die wichtigsten Konsequenzendieses Beitrags thesenartig zusammengefaßt:

1. Die Europäische Union hat bereits eine Verfassung, "Verfassung"verstanden als rechtliche Grundordnung. So gesehen ist die Verfas-sungsdiskussion eine Diskussion über die Verbesserung des derzeitgeltenden Rechtssystems.

2. Die verbreitete und offenbar auch dem Bundesverfassungsgericht inseinem Maastricht-Urteil nicht gänzlich fern liegende Position, wo-nach die ethnische oder kulturelle Homogenität eines Volkes eineVoraussetzung jeder Staatlichkeit, und damit auch der Entwicklungder EU zu einem Staat ist, entspringt einer ideologischen Grund-haltung, die historisch belastet ist. Die besseren Gründe sprechengegen diese Position.

3. Die politische Brisanz der Debatte, ob die EU bereits ein Staat istoder einer werden sollte, ist viel größer als die rechtliche. Rechtlichbetrachtet hat sich die EU oder genauer: haben sich die drei EG ei-nem Europäischen Bundesstaat bereits heute so weit angenähert,daß die Debatte weitgehend akademischen Charakter hat. An der

91) Siehe oben im Text bei FN 13. Ferner zum Thema Oeter (1995) 661 f, 688

ff, 694 ff, 700 ff mwN.92) Vgl Griller (1995) 172 ff.93) So aber zB schon Badura (1966) 73 f. Ferner zB Streinz (1994) 332.94) Vgl zB auch Ress (1989) 646 f, insb aber 673 f. Es soll aber nicht verkannt

werden, daß der Einfluß der Mitgliedstaaten dadurch geschwächt würde; vgl dieEinwände gegen Ress zB bei Streinz (1990) 959 mwN.


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konkreten Ausgestaltung des Verhältnisses zwischen der Union undihren Mitgliedstaaten, aber selbst am Verhältnis zu Drittstaaten undinternationalen Organisationen bräuchte sich selbst bei einemSchritt zu einem neuen Staat nichts Fundamentales zu ändern.

4. Die Union ist kein Staat. Es fehlt vor allem an einem dahingehen-den Willensakt der Mitgliedstaaten und der Unionsorgane, dieGegenstand der Anerkennung durch die Weltrechtsgemeinschaftsein könnten.

5. Die aktuelle Reformdiskussion in der EU sollte nicht mit den Aus-einandersetzungen um die Existenz eines Europäischen Volkes oderdie Staatlichkeit der Union belastet oder gar von ihnen dominiertwerden. Viel wichtiger wäre es, sich ohne Vorbehalte der Beseiti-gung der zahlreichen Defizite der aktuellen Unionsverfassung zuwidmen.


26

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Abkürzungsverzeichnis

aA andere AnsichtAbs AbsatzArt ArtikelB-VG Bundes-VerfassungsgesetzBGBl BundesgesetzblattBRD Bundesrepublik DeutschlandBVerfG BundesverfassungsgerichtBVerfGE Entscheidung(en) des BundesverfasssungsgerichtsEG Europäische Gemeinschaft(en)EGV Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemein-

schaftendg endgültigEP Europäisches ParlamentEU Europäische UnionEuGH Europäischer GerichtshofEUV Vertrag über die Europäische UnionEWR Europäischer WirtschaftsraumFAO Food and Agricultural OrganizationFN FußnotehA herrschende AnsichtILO International Labor Organizationinsb insbesondereiVm in Verbindung mitJud JudikaturLit LiteraturmE meines ErachtensMS Mitgliedstaat(en)mwN mit weiteren NachweisenRs RechtssacheRz RandzahlSlg Sammlungsog sogenannte(r, s)


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UNESCO United Nations Education, Scientific and Cultural Or-ganization

USA Vereinigte Staaten von Amerikausw und so weiterva vor allemvgl vergleicheWHO World Health OrganizationWTO World Trade OrganizationzB zum BeispielzT zum Teil


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Bisher erschienene IEF Working Papers1 Gerhard Fink, A Schedule of Hope for the New Europe, Oktober 1993.2 Gerhard Fink und Jutta Gumpold, Österreichische Beihilfen im europäischen

Wirtschaftsraum (EWR), Oktober 1993.3 Gerhard Fink, Microeconomic Issues of Integration, November 93.4 Fritz Breuss, Herausforderungen für die österreichische Wirtschaftspolitik und

die Sozialpartnerschaft in der Wirtschafts- und Währungsunion, November 93.5 Gerhard Fink, Alexander Petsche, Central European Economic Policy Issues,

July 94.6 Gerhard Fink, Alexander Petsche, Antidumping in Österreich vor und nach der

Ostöffnung, November 94.7 Fritz Breuss and Karl Steininger, Reducing the Greenhouse Effect in Austria: A

General Equilibrium Evaluation of CO2-Policy-Options, March 95.8 Franz-Lothar Altmann, Wladimir Andreff, Gerhard Fink, Future Expansion of

the European Union in Central Europe, April 95.9 Gabriele Tondl, Can EU's Cohesion Policy Achieve Convergence?, April 95.10 Jutta Gumpold, Nationale bzw. gesamtwirtschaftliche Effekte von Beihilfen -

insbesondere Exportbeihilfen, April 95.11 Gerhard Fink, Martin Oppitz, Kostensenkungspotentiale der Wiener Wirtschaft

- Skalenerträge und Kostendruck, August 95.12 Alexander Petsche, Die Verfassung Ungarns im Lichte eines EU-Beitritts, Sep-

tember 95.13 Michael Sikora, Die Europäische Union im Internet, September 95.14 Fritz Breuss, Jean Tesche, A General Equilibrium Analysis of East-West Mi-

gration: The Case of Austria-Hungary, January 96.15 Alexander Petsche, Integrationsentwicklung und Europaabkommen EU - Un-

garn, Juli 96.16 Jutta Gumpold, Die Ausfuhrförderung in der EU, Juni 96.17 Jutta Gumpold, Internationale Rahmenregelungen zur Ausfuhrförderung, Juni

96.18 Fritz Breuss, Austria's Approach towards the European Union, April 96.19 Gabriele Tondl, Neue Impulse für die österreichische Regionalpolitik durch die

EU-Strukturfonds, Mai 96.20 Griller, Droutsas, Falkner, Forgó, Klatzer, Mayer, Nentwich, Regierungskon-

ferenz 1996: Ausgangspositionen, Juni 96.21 Stefan Griller, Ein Staat ohne Volk? Zur Zukunft der Europäischen Union, Ok-

tober 96.


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Bisher erschienene Bände der Schriftenreihe des Forschungsinstitutsfür Europafragen

(Zu beziehen über den Buchhandel)1 Österreichisches Wirtschaftsrecht und das Recht der EG. Hrsg von Karl Kori-

nek/Heinz Peter Rill. Wien 1990, Verlag Orac. XXIV und 416 Seiten. (öS1.290,-)

2 Österreichisches Arbeitsrecht und das Recht der EG. Hrsg von Ulrich Rung-galdier. Wien 1990, Verlag Orac. XIII und 492 Seiten. (öS 1.290,-)

3 Europäische Integration aus österreichischer Sicht. Wirtschafts-, sozial undrechtswissenschaftliche Aspekte. Hrsg von Stefan Griller/Eva Lavric/ReinhardNeck. Wien 1991, Verlag Orac. XXIX und 477 Seiten. (öS 796,-)

4 Europäischer Binnenmarkt und österreichisches Wirtschaftsverwaltungsrecht.Hrsg von Heinz Peter Rill/Stefan Griller. Wien 1991, Verlag Orac. XXIX und455 Seiten. (öS 760,-)

5 Binnenmarkteffekte. Stand und Defizite der österreichischen Integrationsfor-schung. Von Stefan Griller/Alexander Egger/Martina Huber/Gabriele Tondl.Wien 1991, Verlag Orac. XXII und 477 Seiten. (öS 796,-)

6 Nationale Vermarktungsregelungen und freier Warenverkehr. Untersuchung derArt. 30, 36 EWG-Vertrag mit einem Vergleich zu den Art. 13, 20 Freihandels-abkommen EWG - Österreich. Von Florian Gibitz. Wien 1991, Verlag Orac.XIV und 333 Seiten. (öS 550,-)

7 Banken im Binnenmarkt. Hrsg von Stefan Griller. Wien 1992, Service Fach-verlag. XLII und 1634 Seiten. (öS 1.680,-)

8 Auf dem Weg zur europäischen Wirtschafts- und Währungsunion? Das Für undWider der Vereinbarungen von Maastricht. Hrsg von Stefan Griller. Wien 1993,Service Fachverlag. XVII und 269 Seiten. (öS 440,-)

9 Die Kulturpolitik der EG. Welche Spielräume bleiben für die nationale, insbe-sondere die österreichische Kulturpolitik? Von Stefan Griller. Wien 1995, Ser-vice Fachverlag.

10 Das Lebensmittelrecht der Europäischen Union. Entstehung, Rechtsprechung,Sekundärrecht, nationale Handlungsspielräume. Von Michael Nentwich. Wien1994, Service Fachverlag. XII und 403 Seiten. (öS 593,-)

11 Privatrechtsverhältnisse und EU-Recht. Die horizontale Wirkung nicht umge-setzten EU-Rechts. Von Andreas Zahradnik. Wien 1995, Service Fachverlag.(öS 345,-)

12 The World Economy after the Uruguay Round. Hrsg von Fritz Breuss. Wien1995, Service Fachverlag. XVII und 415 Seiten. (öS 540,-)

13 European Union: Democratic Persectives after 1996. Von Gerda Falkner/ Mi-chael Nentwich. Wien 1995, Service Fachverlag. XII und 153 Seiten. (öS 385,-)

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