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Grundsätze des Verwaltungsverfahrens Principles of administrative procedure Grundzüge des Rechts für Bauwissenschaften und Architektur An Introduction to Law Herbst 2011 Gerard Hertig (ETH Zurich)

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Grundsätze des Verwaltungsverfahrens

Principles of administrative procedure

Grundzüge des Rechts für Bauwissenschaften und ArchitekturAn Introduction to Law

Herbst 2011

Gerard Hertig (ETH Zurich)

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InhaltsverzeichnisCourse Outline

1. Begriff

2. Gestaltung des erstinstanzliches Verfahrens

3. Mindestansprüche = Gleiche und gerechte Behandlung

‚Skript‘: Häfelin/Müller/Uhlmann § 2405.12.2011

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Zusammenfassung: Grundrechte

• Menschenrechte– Universelle Anerkennung, wirksame Einhaltung– Konkretisierung in der BV

• Verwirklichung und Einschränkung– Der Staat muss für die Wirksamkeit der Grundrechte sorgen– Einschränkungen bedürfen einer gesetzlichen Grundlage,

müssen im öffentliche Interesse und verhältnismässig sein

• Eigentumsgarantie– Schützt Vermögenswerte– Enteignung setzt volle Entschädigung voraus

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Zusammenfassung: Verwaltungsverfahren

1. Nichtstreitiges / Streitiges Verfahren 2. Gestaltung des erstinstanzliches Verfahrens

A. ZuständigkeitB. Anwendbares RechtC. Eröffnung von VerfügungenD. Rechtsmittel BelehrungE. Fristen

3. Mindestansprüche = Gleiche und gerechte BehandlungA. Verbot der Verweigerung und VerzögerungB. Verbot des überspitzten FormalismusC. Richtige Zusammenfassung der BehördeD. Anspruch auf rechtliches Gehör

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1. Nichtstreitiges / Streitiges Verfahren Non-adversary / Adversary Procedures

• Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren / Non adversary procedures– Vorbereitung von erstinstanzlichen Verfügungen

Preparation of decision by first instance authorityBeispiel: Baubewilligungsgesuch, Prüfung der Pläne, Anhörung der Nachbarn,

Einholen von Expertengutachten, Stellungnahmen von Heimatschutzbehörden

– Erlass von erstinstanzlichen Verfügungen / Issuing a first instance decisionBeispiel: Grundeigentümer wird schriftlich informiert, dass Gesuch aufgrund

mangelnder Bodenstabilität abgelehnt wird

• Streitiges Verwaltungsverfahren / Adversary procedures– Anfechtung von Verfügungen / Obtaining decision reviewBeispiel: Frist, Form, Legitimation– Verfahren zur Erledigung des Rechtsstreites / Review procedureBeispiel: Zuständigkeit, Kognition, Wirkung des Entscheides

• Mindestansprüche gelten für alle Verfahren (unten 3) Minimum requirements for all procedures

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Zentrale Rolle der Verfügung• Definition

– Hoheitsakt (≠ Privaten, keine Zustimmung)– Individuell + konkret (≠ generell + abstrakt)– Rechtsbeziehung wird rechtsgestaltet oder festgestellt– Verbindlich + erzwingbar

• Funktionen– Konkretisierung der Rechtsordnung– Verständigung mit der Gegenseite nicht notwendig– Anfechtungsobjekt

• Abgrenzungen– Innerdienstlichen und organisatorischen Anordnungen

Beispiele: Umbenennung einer Poststelle Umstellung Bahnstrecke → Busbetrieb (keine unmittelbare Auswirkung)Fahrpläne der SBB (aber : vor 1994 = Verfügungscharakter)

– Tatsächliches Verwaltungshandeln (→ keine Rechte/Pflichten)• Amtliche Berichte und Stellungnahmen

Beispiel: Bericht eines Schulinspektors• Auskünfte, Empfehlungen

Beispiel: Mitteilung ihrer Rechtsauffassung durch Behörde A an Behörde b• Vollzugshandlungen

Beispiel: Abbruch einer baurechtswidrigen Baute aufgrund eines Abbruchbefehls05.12.2011

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2. Gestaltung des Verfahrens / Procedural Framework• Einleitung /Beendung eines Verfahrens / Opening/Ending a procedure

– Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren → die Behörden → Offizialprinzip Non adversarial procedure → essentially driven by the authorities

Beispiele: Einleitung eines Verfahrens auf Entzug des Führerausweises, Baugesuch– Streitiges Verwaltungsverfahren → beteiligte Private → Dispositionsprinzip

Adversarial procedure → essentially driven by participating private persons

Beispiel: Rekurs gegen Entzuge des Führerausweises

• Behauptungs- und Beweisführungslast / Burden of allegation and proof– Nichtstreitiges Verwaltungsverfahren → die Behörden → Untersuchungsprinzip

Non adversarial procedure → burden essentially upon the authorities

– Streitiges Verwaltungsverfahren → die beteiligten Privaten → Verhandlungsprinzip Adversarial procedure → burden essentially upon participating private persons

– Mitwirkungspflicht der Parteien: Unterlagenbeschaffung, Abklärung von TatsachenPrivate parties‘ duty to cooperate: providing documents, establishing facts

– Folgen der Beweislosigkeit: Entscheid gegen die ‚verlangende‘ Partei, Androhung einer Ungehorsamsstrafe, Anwendung von unmittelbarem ZwangProof cannot be established: deciding against interested party, forcing cooperation

Beispiel: Halter eines Auto behauptet, er sei nicht der Fahrer05.12.2011

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A. Zuständigkeit / Jurisdiction

• Wird von Amtes wegen geprüftAuthority has duty to establish jurisdiction

• Zuständigkeitsvereinbarungen sind nicht erlaubt Prorogation not valid

• Zweifel über die ZuständigkeitJurisdiction is questionable– Meinungsaustausch zwischen Behörden

Exchange of views among authorities– Überweisung

Reallocation

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B. Anwendbares Recht / Applicable law

• Behörden müssen die richtige Rechtsnorm anwendenAuthorities have the obligation to apply the appropriate norm

• Rechtsvorbringen: Parteien können den Kreis der untersuchten Rechtsfragen beeinflussenParties can influence legal analysis by suggesting relevant legal issues

• Die Parteien haben mit der Anwendung einer Rechtsnorm nicht gerechnetThe parties did not expect the application of a given norm

– Information der Parteien / Informing the parties

– Vorgängige Äußerung / Possibility to comment prior to the decision

Beispiel: Anwendung von Invalidenversicherungsbestimmungen, die im Verfahren nicht behandelt wurden

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C. Eröffnung von Verfügungen / Decision Notification

• Ermöglicht die Anfechtung der VerfügungAllows to challenge decision

• Adressaten / Addressees– Direkt Betroffene / Persons directly part to the procedure– Mittelbar Betroffene ← Zur Beschwerde befugt

Persons that may challenge the decision

• Grundsätzlich Formfreiheit / No formal requirements– Behörde trägt die Beweislast / Authority bears the burden of proof– Amtliche Publikation: Zahlreiche Parteien, unbekannter Aufenthaltsort

Publication in official journal: Multiple parties, residence unknown

• Mangelhafte Eröffnung / Deficient notification– Kein Rechtsnachteil für die Betroffenen

Parties to the procedure cannot be negatively affected – Beginn der Rechtsmittelfrist / Start of period for appeal

• Zeitpunkt der Kenntnisnahme / When was notice known• Vernünftige Frist / Reasonable period

Beispiel: X lernt 10 Tage nach der Eröffnung, dass es eine Verfügung gibt.05.12.2011

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D. RechtsmittelbelehrungIndicating where to appeal

• Bund + meisten Kantone → Allgemeine PflichtBut for a few cantons, authorities must indicate

• Ernennung der ordentlichen RechtsmittelDuty refers to ordinary appeals– Bei welcher Instanz / Which authority– Innerhalb welcher Frist / Within which period

• Fehlerhafte oder unrichtige BelehrungErroneous or false indication– Kein Rechtsnachteil für die Betroffenen

Parties to the procedure cannot be negatively affected – Konsultierung der relevanten Verfahrensbestimmungen kann von

den Betroffenen erwartet werdenOne can be expected to read the relevant procedural rules

Beispiel: Anwältin bemerkt nicht, dass Frist unrichtig ist (↓ Nachschlag der Judikatur und Literatur wird nicht verlangt – 1980)

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E. Fristen / Time limits • Rechtsmittelfristen → formelle Rechtskraft

Time limits to appeal → entering into force

• Vornahme einer Parteihandlung → Zügiges VerfahrenTime limit for procedural act by party → Efficiency

• Berechnung der Frist / Calculating a time limit

– Erster Tag → nicht gezählt / First day does not count

– Letzter Tag ist Samstag, Sonntag oder Feiertag → folgender Werktag Next working day if last day is Saturday, Sunday or holiday

• Private müssen die Einhaltung beweisenPrivate parties must prove compliance

• Aufgabe bei der schweizerischen Post, elektronische Zustellung Mailing at Swiss post office or electronically

• Keine Erstreckung, unter Umständen Wiederherstellung No extension, restoration possible in some circumstancesBeispiel: Ablehnung Fristwiederherstellungsgrund, mit Zustellung war zu rechnen (↓

Festsetzung der Sozialbeiträge für die Jahre 1978 bis 1980 hatte schon längere Zeit auf sich warten lassen und nichts deutete darauf hin, dass die fraglichen Verfügungen gerade in den Tagen einer 2-monatige Landesabwesenheit eintreffen würden)05.12.2011

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3. Gleiche und Gerechte BehandlungEqual and Fair Treatment

A. Verbot der Verweigerung und Verzögerung

B. Verbot des überspitzten Formalismus

C. Richtige Zusammenfassung der Behörde

D. Anspruch auf rechtliches Gehör

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A. Verbot der Verweigerung und VerzögerungProhibition to refuse or delay a decision

• Anspruch des Privaten auf BehandlungRight to get a decision– Ja: Bewilligungsgesuch– Nein: Wiedererwägungsgesuch

• Behörde darf nicht untätig bleibenAuthority cannot stay inactive

• Verzögerung / Delay– Nicht binnen angemessener (≠ sofort) Frist behandelt

Not dealt with during adequate period of time– Natur der Sache und Gesamtheit der übrigen Umstände

Case specificities and other circumstancesBeispiel: 14 Monate für Steuereinsprache

2 Jahre für IV-Rente3 Jahre für Beschwerde gegen Nutzungsplan05.12.2011

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B. Verbot des überspitzten FormalismusProhibition to be excessively formalistic

• Sachlich nicht gerechtfertigte FormvorschriftenFormal requirements unjustified in specific case

• Übertriebene Forderungen für RechtsschriftenExcessive requirements for legal briefs

• Rechtsweg wird in unzulässiger Weise versperrtAppeal prevented in groundless wayBeispiele: Gesuch wird auf Deutsch statt auf Italienisch

verfasstAnwaltsvollmacht wird bei der falschen Abteilung des Gerichtes eingereicht

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C. Richtige Zusammenfassung der Behörde Adequate Composition of Authority

• Organisations- und VerfahrensrechtOrganization and procedural law

• Unabhängigkeit und UnbefangenheitIndependent and non-conflicted– Ausstand / Excusing oneselfBeispiel: Praktizierender Anwalt wirkt als Prüfungsexperte bei

einer Anwaltsprüfung (↑Konkurrenzverhältnis führt nicht zu Interessenkollision)

– Bekanntgabe der BehördenmitgliederMaking the names of the authority‘s members public

Beispiel: Nicht Erwähnung der Namen im Entscheid selbst (↓ Recht auf richtige Besetzung der Behörde wird verletzt)

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D. Anspruch auf rechtliches GehörRight to be Heard

• Allgemeiner Umfang / Scope– Anhörung (Folien 18-19), Einblick in die Akten (Folie 20), Stellungnahme,

VertretungHearing, access to case file, filing briefs, representation

– Hängt grundsätzlich von der Intensität der Betroffenheit abDepends upon intensity of constraint

– Kein Recht auf Anhörung beim Erlassen von RechtssätzenNo right to be heard during lawmaking process

• Schranken / Limitations– Massnahme ist besonders dringlich / Urgency– Schutzwürdige Interessen Dritter oder des Staates stehen entgegen

Predominant third party or state interests– Zweck der Massnahme wird durch Anhörung vereitelt

Hearing would defeat purpose of measureBeispiele: Evakuierung von Personen wegen Lawinen

Anonymität eines InformantenFestnahme einer PersonÜberprüfung der Aussagen, um widersprüchliche Aussagen zu vermeiden05.12.2011

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Vorgängige Anhörung / Pre-decision Deposition

• Vor Erlass der Verfügung / Before adoptionBeispiel: Änderung eines kommunalen Zonenplanes

• Information → voraussichtlicher Inhalt– Wesentliche Elemente / Main components– Sachverhalt, anwendbares Recht , Ausübung des

Ermessens (nicht Begründung) Facts, applicable law, use of discretion (not motivation)

Beispiel: Experte äussert sich zur Rechtsanwendung im konkreten Fall

• Äusserungen / Statements– Tatsächlich zur Kenntnis genommen

Effectively taken into consideration– Kein Anspruch auf mündliche Stellungnahme

No right to request oral deposition

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Mittwirkungsrechte / Collaboration rights• Abnahme der rechtszeitig /formgerecht angebotenen Beweismittel

Accepting timely and formally appropriate evidenceBeispiel: Einreichung zusätzliches Gutachten

• Teilnahme an Augenscheinen und ZeugenvernahmenParticipating in on-site meeting and deposition of witnessesBeispiel: Informelle Besichtigung von Grundstücken

• Protokollierung der wichtigen AussagenGetting important declarations into minutesBeispiel: Vorsorgliche Massnahmen im Rahmen einer Schmuckmesse

• Stellungnahme zur Äusserungen der GegenparteiMaking observations on the opposing party‘s statementsBespiel: Eigene Prüfungsleistung (ohne Erklärung bewertbar)

• Stellungnahme zum Ergebnis des BeweisverfahrensCommenting upon the gathered evidence05.12.2011

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Akteneinsichtsrecht / Access to Case Files• Am Sitz der aktenführenden Behörde / At location of authority in charge

– Aufzeichnungen machen, Fotokopien erstellen / Taking notes, making photocopies– Zusendung der Akten? Right to get delivery of files?

• Nicht für verwaltungsinterne Akten (interne Meinungsbildung)Does not apply to internal documents (internal decision-making)Beispiel: Beratende Fachkommission in einem Heilmittelzulassungsverfahren

• Auch unabhängig von Verfahren, wenn besonders schutzwürdiges InteresseStand alone right in presence of interests deserving special protection– Spezifisches Freiheitsrecht / Specific freedom rights– Sachnähe / Proximity to situation– Persönliche Daten werden registriert / Personal data is being recorded

Beispiele:Identitätskontrolle an Ort, wo Homosexuellen sich treffen (Registereintrag)Sohn eines ausserehelichen Vater (abgeschlossene Prozessakten)

• Geheimhaltungsinteresse des Staates oder anderer PersonenDenying access because of state or third party interestBeispiele: Interesse der Kinder Privatsphäre der verstorbene Patientin (Vertrauensarzt)

Interesse des Betroffenen Identität des InformantenInteresse des Asylbewerbers Identität des Sprachgutachter Interesse des Adoptivkindes Identität der leiblichen Eltern05.12.2011

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Begründung von VerfügungenMotivating Decisions

• Beurteilung der Tragweite der VerfügungAssessing the impact of the decision

• Höhere AnforderungenMore demanding requirements– Entscheidungsspielraum / Authority has discretion– Komplexität der Sach- und Rechtslage / Complex case

• Keine Verpflichtung sich zu allen Rechtsvorbringen der Parteien zu ÄussernNo obligation to address all the legal issues raised by the parties

• Völlig neue Begründung → ParteistellungnahmeFully new motivation → Parties must be allowed to comment

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Folgen der Verletzung des AnspruchesRemedies for Violation of Right to be Heard

• Anspruch auf rechtliches Gehör ist formeller NaturRight to be heard is a formal right– Verletzung → Aufhebung der Verfügung

Violation → Decision is rescinded– Relevanz der Anhörung spielt keine Rolle

Whether hearing has relevance is not pertinent• Nachholung im Rechtsmittelverfahren

Making good during appeal– Prüft im gleichen Umfang wie die Vorinstanz

Reviews with same powers than first authority– Verletzung des rechtlichen Gehörs ist nicht besonders schwer

Violation of right to be heard is not especially grave– Rasche Erledigung / Allows for prompt correction– Zustimmung des Betroffenen? Victim consent?

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VERWALTUNGSHANDELN: DIE VERFÜGUNG (JANUAR 2011)Die Verfügung hat im Verwaltungsrecht zentrale Bedeutung.a) Sie ist jedoch kein Hoheitsakt.b) Sie hat jedoch nicht die Begründung, Änderung oder

Aufhebung von Rechten und Pflichten als Gegenstand.c) Sie grenzt sich allenfalls durch ihre Konkretheit und

Individualität vom Rechtsnorm ab.Massgebend für die Form der Verfügung ist die zugrunde liegende Gesetzgebung. Bei fehlender Regelung gilt:aa) die freie Formwahl.bb) die schriftliche Form.cc) die mündliche Form.

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FEHLERHAFTE VERFÜGUNGEN (JANUAR 2011)Fehlerhafte Verfügungen sind:a) vorerst rechtswirksam, aber grundsätzlich

anfechtbar.b) immer nichtig.c) in der Regel durch Ablauf der Beschwerdefrist

geheilt.

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