iENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLEEN AMERICA LATINA Y EL CARIBE:

GUIA PARA LA FORMULACION DE POLITICAS ENERGETICAS

PROYECTO ENERGIA Y DESARROLLO SUSTENTABLE EN AMERICA LATINA Y EL CARIBE

EJECUTADO POR LAS SIGUIENTES ORGANIZACIONES:

ORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA - OLADECOMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE - CEPALDEUTSCHE GESELLSCHAFT FUR TECHNISCHE ZUSAMMENARBEIT - GTZ

Quito, ECUADORJulio 2000

OLADE

La autorizacin para reproducir este trabajo debe solicitarse al Director de Planificacin y ProyectosEnergticos de OLADE. Los Pases Miembros y sus instituciones gubernamentales pueden reproducirla sinautorizacin previa aunque se solicita mencionar la fuente.

ISBN en trmite

ORGANIZACION LATINOAMERICANA DE ENERGIA (OLADE)Casillas 17-11-6413 CCNU/17-09-7301 San Carlos

Quito, ECUADORTelfonos: (593 2) 531 672/293 529

Fax: (593 2) 531 691E-mail: figueroa@olade.org.ec

COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)Casilla 179-D

Santiago de Chile, CHILETelfono: (562) 210 2000Fax: (562) 208 1946/0252

E-mail: haltomonte@eclac.cl

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El punto de partida de las re f l ex io ne s, anlisis y re s u l t a dos que aqu se pre s e ntan se re mo nta af i nes de 1993, cua ndo la Organizacin Latino a me r ic a na de Ene rga (OLADE), la Comisin Econ-m ica para Amrica Latina y el Caribe de las Na c io nes Un idas (CEPAL) y la Age nc ia de Coopera c i nT c n ica de la Repblica Fede ral de Alema n ia (GTZ), con el auspic io y apoyo fina nc ie ro del Gobie r-no Alemn, logra ron un acuerdo para impulsar el proyecto Ene rga y Desarrollo Sustentable enA m r ica Latina y el Caribe cuyo propsito es contribuir a crear condiciones para que el de -s a r rollo sustentable sea incorporado como una prioridad en la formulacin y aplicacin de laspolticas energticas de los pases de la re g i n .

Es claro que el de s a r rollo sustentable no se re f ie re a una meta tangible ni cua nt i f icable a sera l c a n z a da en de t e r m i na do plazo y mo me nto. Se re f ie re ms bien a la posibilidad de ma nt e ne run equilibrio ent re fa c t o res que ex p l ican un cierto nivel de de s a r rollo del ser hu ma no que es tra n-s i t o r io y est en ge ne ral en un proceso de evolucin que debera ser conduc e nte a me j o rar lac a l idad de vida de las persona s.

D e s de esta ptica, en sus dos etapas ant e r io re s, el Proyecto analiz los pro b l e mas que enfre nt ael sector ene rg t ico de los pases de la regin y los pre s e nt en nu me rosos trabajos de investi-gacin, confere nc ias y fo ros int e r na c io na l e s. Sus principales conc l u s io nes se sint e t i z a ron en ell i b ro Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Enfoques para la poltica ener -g t i c a.

Sin embargo, se cons ider de importanc ia llenar un vaco me t o do l g ico, tanto por los line a m ie n-tos para las pro p o s ic io nes en la fo r mulacin de las poltic a s, como en su concepcin. El Pro y e c t oc o ncibe a la poltica ene rg t ica como una partic u l a r idad sectorial de la poltica socio e c o n m ic ade largo plazo tend ie nte a inducir una cierta orie ntacin al proceso de de s a r rollo. Desde esaperspectiva, las de c i s io nes de poltica ene rg t ica pueden tener una influenc ia sig n i f icativa parael logro de una mayor sustent a b i l idad del proceso de de s a r rollo en todas sus dime ns io nes: ma y o re f ic ie nc ia en la pro duccin y utilizacin de la ene rga (para contribuir al objetivo de alcanzar unr i t mo sostenido de c re c i m i e n to econmico); cre c ie nte cobertura de los re q u e r i m ie ntos bsic o sde ene rga, en cant idad y calidad (que resulta esenc ial para el logro de una m a yor equidad so -c i a l); explotacin ra c io nal de los recursos na t u rales ene rg t icos y mayor empleo de fuentes re-novables y de tecnologas limpias (que coadyuvan de c i s i v a me nte a alcanzar metas de s u s t e n ta -bilidad ambienta l) .

Es un he c ho destacable que los go b ie r nos y la socie dad civil de la regin hayan re a l i z a do, alo largo de la ltima dcada, un importante esfuerzo por superar los re z a gos socia l e s. En parti-c u l a r, el nivel de la inversin pblica social ha aume nt a do en la mayora de los pases, par-t ic u l a r me nte en las reas de la educacin, la seguridad social, inc re me nto que en muc ho scasos ha ido acompaado de una serie de re fo r mas en el mbito socia l *. Esas posibilida des de

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Prefacio

* D e c l a racin de Sant ia go, Segunda Confere nc ia Regio nal de Seguimie nto de la Cumbre Mu nd ial sobre Desarrollo Social, Sant ia gode Chile, mayo del 2000.

c o nc recin de bene f ic ios de carcter social, asig nan ent o nces al mbito del Estado la ne c e s i-dad de desempear tambin una funcin activa, en partic u l a r, en la fo r mulacin de la poltic ae ne rg t ica. Cons e c u e nt e me nt e, la Gua que se pre s e nta, pro p o ne que en el proceso de fo r mu-lacin de polticas ene rg t icas se cons ide re el nuevo cont exto na c io nal e int e r na c io nal en elque debe desenvolverse la accin del Estado y que atie nda as a los desafos para lograr unamayor sustent a b i l idad del de s a r rollo. Los princ i p ios ge ne rales que sirven de orie ntacin al pro-ceso de fo r mulacin de polticas ene rg t icas hacen aconsejable que se soporten en al me no sseis pilares bsic o s.

En primer lugar, en las opcio nes pro p ias a cada re a l idad especfica y no en enfoques do c t r i na-r ios de supuesta aplicacin universal.

En segundo trmino, se re q u ie re de un cuida doso estud io de situa c io nes especficas que orie n-ten la ide nt i f icacin de objetivos, la eleccin de ins t r u me ntos a travs de los que han dec o nc retarse las opcio nes de accin, as como el anlisis de los posibles efectos de las misma sen las difere ntes dime ns io nes re l e v a nt e s. Las ex p e r ie nc ias surg idas de otras re a l ida des puede nservir como eleme ntos de re f e re nc ia.

C o mo tercer punto, se otorga una especial atencin a los equilibrios en el balance de int e re s e sde las partes involuc ra das y a la pre v e ncin de conductas ant ic o m p e t i t i v a s. Los mbitos de ac-cin de los me c a n i s mos de me rc a do re q u ie ren, en el nuevo cont exto de r i v a do de las re fo r ma s,de ma rcos re g u l a t o r ios fo r ma l me nte establecidos y eficaces para gara ntizar y prevenir ese tipode situa c io ne s.

Una cuarta cons ide racin se vincula a la int ro duccin de las re fo r mas que si bien en muc hos ca-sos mejor el desempeo en la gestin de las empresas y su efic ie nc ia pro ductiva, los me c a-n i s mos de me rc a do en los que ellas operan no aseguran automtic a me nte el cumplimie nto deo t ros importantes objetivos del de s a r rollo sustent a b l e. Por ello, parece ind i s p e nsable la accinc o m p l e me nt a r ia de las polticas pblic a s. Debe destacarse que la me j o ra de la cobertura de losre q u e r i m ie ntos bsicos de ene rga, en cant idad y calida d, no es sufic ie nte y que constituye unp ro b l e ma a resolver de particular importanc ia de nt ro de la age nda de los pases de la Reginque no debe esperarse que sea resuelto espont ne a me nte por los me c a n i s mos int ro duc idos porlas re fo r ma s.

En quinto lugar, el do m i n io social sobre los recursos na t u rales ene rg t icos supone una re s p o n-s a b i l idad ine l udible del Estado en supervisar su ma nejo en re p re s e ntacin de la socie da d, espe-c ia l me nte en el caso de los recursos no re no v a b l e s. Del mismo mo do, la event ual diverge nc iae nt re los costos privados y sociales que pueda implicar impactos ambie ntales negativos re q u ie-re tambin de una int e r v e ncin indelegable de la poltica ene rg t ica que pro p o nga pro mover las u s t e nt a b i l idad del de s a r rollo.

F i na l me nt e, de nt ro de los princ i p ios que orie nta la fo r mulacin de polticas ene rg t icas no de b esoslayarse el apoyo a las org a n i z a c io nes re g io nales dirig idas a ex p resar y re p re s e ntar los int e re-ses comu nes en los fo ros int e r na c io na l e s.

La orie ntacin que se ha da do a los procesos de re fo r ma hacia las mo da l ida des de coord i na c i npor el me rc a do origin, de s de la perspectiva pblica de las urge nc ia s, el pre do m i n io en alguno saspectos de visio nes cent ra das en el corto plazo y un cierto me noscabo de la posibilidad de con-tar con estra t e g ias de largo plazo. Sin embargo, se cons ide ra que las polticas pblicas re q u ie-ren de accio nes org a n i z a das en torno a objetivos que bene f ic ien no slo a las ge ne ra c io ne sp re s e ntes sino tambin a las futura s. Por otra parte, la Gua sugie re la ne c e s idad de visualizar lo

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p b l ico en un sent ido amplio, que involuc ra a todas las ins t a nc ias de la socie dad y a la ne c e s ida dde abrir espacios de participacin a todos los involuc ra dos en las de c i s io nes del Estado.

Muc hos de estos aspectos, nt i ma me nte vinc u l a dos con el proceso de de s a r rollo de cada pas, sema n i f iestan bajo la fo r ma de ex t e r na l ida des de nt ro del cont exto de de c i s io nes de s c e nt ra l i z a da so del func io na m ie nto de los me c a n i s mos del me rc a do. Por ello, se re q u ie re cons ide rar que lara c io na l idad de las de c i s io nes ind i v iduales no habr de inc o r p o rar ne c e s a r ia me nte a aquellos obje-tivos que tie nen un carcter pre e m i ne nt e me nte global.

Por otra parte, los procesos de int e g racin pueden contribuir sig n i f ic a t i v a me nte a las dime ns io-nes me nc io na das del de s a r rollo sustent a b l e. En Amrica Latina y el Caribe existe an una con-s ide rable cant idad de oportunida des de int e g racin de los sistemas ene rg t ic o s. Sin embargo ,tambin en este caso an existen barre ras que obstaculizan su apro v e c h a m ie nto y, en muc ho sc a s o s, su superacin re q u ie re de la accin conc e r t a da y orie ntativa de los Estado s.

D e nt ro de la mo da l idad pre v a l e c ie nte con ant e r io r idad a los procesos de tra ns fo r macin, la polti-ca ene rg t ica se conc retaba por me d io de de c i s io nes cent ra l i z a das en el Estado con inc ide nc ia so-b re los pre c ios y la asig nacin de los re c u r s o s, en la me d ida en que las empresas pblicas cons t i-tuan una pro l o ngacin del aparato adm i n i s t rativo cent ral. En tal situacin, el accio nar de lase m p resas se enma rcaba de nt ro de las fina l ida des ge ne rales de la poltica socio e c o n m ica y la pla-n i f icacin ene rg t ica, que tenan un carcter clara me nte no r mativo. Pe ro an as, tal situacin noestaba exe nta de conflictos y cont ra d ic c io ne s. Por otra parte, no era posible concebir al Estado co-mo un conjunto ho mo g neo, sino que se pre s e ntaba en ge ne ral como un cong l o me ra do de int e re-ses muchas veces cont ra p u e s t o s. No r ma l me nt e, a esas difere nc ias en la de f i n icin de poltic a s, sea g regaban las pre s io nes de los difere ntes grupos sociales mo v i l i z a do s. Incluso, las gra ndes empre-sas pblicas del sector estaban en cond ic io nes de utilizar su poder econmico para hacer pre v a l e-cer algunas fina l ida des pro p ias fre nte al poder poltico adm i n i s t ra t i v o .

Pe ro, en el nuevo cont exto a partir de las re fo r ma s, las cond ic io nes de fo r mulacin e imple-me ntacin de polticas ene rg t icas se han torna do an ms complejas. Por una parte, la aper-t u ra a los me c a n i s mos de me rc a do implica la ne c e s idad de utilizar ins t r u me ntos ind i rectos pa-ra inc idir sobre sus actore s. Por otra parte, la de s c e nt ralizacin de las de c i s io nes relativas a laa s ig nacin de los recursos en el mbito sectorial da lugar a nuevos desafos para lograr unac o m p a t i b i l idad ent re la ra c io na l idad mic ro e c o n m ica y las fina l ida des globales y subsectoria l e sde polticas ene rg t ic a s.

En suma, si bien puede destacarse que, de nt ro de los go b ie r nos de mo c r t icos de la regin, lass i t ua c io nes que han enfre nt a do en el pasado para fo r mular e impleme ntar polticas ene rg t ic a shaban buscado el cons e nso, ste no sie m p re se obtuvo. Pe ro en el nuevo cont exto, re s u l t a nt ede los procesos de re fo r ma, se pre s e ntan ra s gos muy ma rc a dos y ne c e s a r ios de poder comparti-do, por lo cual resulta esenc ial atender a los aspectos vinc u l a dos con construir la via b i l idad delos objetivos e ins t r u me ntos pro p u e s t o s.

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RECONOCIMIENTOS

La direccin del Proyecto integrada por Byron Chiliquinga, Director (E) de Planificacin y ProyectosEnergticos (DIPLAP) de OLADE, Axel Dourojeanni, Director de la Divisin de Infraestructura y RecursosNaturales de CEPAL, y Paul H. Suding, Coordinador de GTZ, agradecen al Ministerio de CooperacinAlemn (BMZ) su contribucin para que el Proyecto Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latinay el Caribe haya podido concretar este trabajo, que es el resultado de la acumulacin de diversasexperiencias durante tres fases consecutivas que configuran el ciclo del proyecto, y a UNEP CollaboratingCentre on Energy and Environment por su contribucin a parte del financiamiento de los consultores quehan participado en la preparacin del trabajo que se presenta. Tambin, a los funcionarios de OLADE yCEPAL que aportaron comentarios y participaron en las diferentes reuniones de discusin preparatoriasen varios talleres realizados en Quito y Santiago de Chile.

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La redaccin de "Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Guapara la Formulacin de Polticas Energticas" fue realizada por:

Hctor Pistonesi, con la colaboracin de Vctor Rodrguez Padilla y CsarChvez

La coordinacin y la revisin del trabajo fue realizada por:

Francisco Figueroa de la Vega (OLADE), Hugo Altomonte (CEPAL) y Paul H.Suding (GTZ)

Las tareas de edicin fueron coordinadas en OLADE por Gustavo Martnez con lacolaboracin de Patrick Saari, que tuvo a su cargo la correccin de estilo y latraduccin al ingls, y de Juan Carlos Vega, que realiz la diagramacin y arte.

Las opiniones expresadas en este trabajo son de exclusiva responsabilidad de ladireccin del proyecto y no comprometen a las instituciones involucradas.

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INDICE

Prefacio .........................................................................................................iReconocimientos .........................................................................................................ii

I. Introduccin........................................................................................................1

1.1 Antecedentes ...................................................................................................................11.2 Objetivos de la Gua .........................................................................................................11.3 Naturaleza y orientacin de la poltica energtica ..............................................................21.4 Los cambios en el proceso de formulacin de las polticas energticas.................................3

Parte A. Bases Conceptuales: Poltica Energtica,Sustentabilidad y Reformas .....................................................................5

II. La Poltica Energtica y la Sustentabilidad del Desarrollo .......................................7

2.1 Los conceptos de sustentabilidad ......................................................................................72.1.1 La sustentabilidad del desarrollo y las formas de capital..............................................82.1.2 El ser humano como sujeto y objeto del desarrollo sustentable .....................................10

2.2 Las dimensiones de la sustentabilidad .............................................................................112.2.1 Indicadores de sustentabilidad .................................................................................112.2.2 Los patrones ms caractersticos en ALC ....................................................................13

2.3 La poltica energtica y la sustentabilidad del desarrollo ..................................................142.3.1 La energa y las dimensiones de sustentabilidad..........................................................142.3.2 Indicadores energticos y las dimensiones de sustentabilidad .......................................162.3.3 Patrones de sustentabilidad general y energtica ........................................................18

2.4 Algunas conclusiones sobre el aporte del sistema energtico a la sustentabilidad ...............20

III. Los Arreglos Institucionales y las Modalidades de la Coordinacin Sectorial ...........23

3.1 Principales aspectos del proceso de re e s t r u c t u racin del sector energtico y de los arreglos institucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 33.1.1 Naturaleza jurdica de las empresas y los derechos de propiedad....................................233.1.2 La organizacin productiva de las industrias energticas ..............................................233.1.3 Formas de funcionamiento y marco regulatorio............................................................243.1.4 Las formas emergentes de la institucionalidad sectorial................................................25

3.2 Las modalidades de coordinacin sectorial .......................................................................253.2.1 Control central ......................................................................................................253.2.2 El comprador nico.................................................................................................273.2.3 Modalidad de estructura integrada regulada ................................................................273.2.4 La coordinacin por el mercado ................................................................................27

3 . 3 Combinaciones: Modalidades de coordinacion y arreglos institucionales . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .2 9

IV. Los Recientes Procesos de Reforma Energtica en Amrica Latina .........................31

4.1 Las re formas econmicas y las re formas de los sistemas energticos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 14.1.1 Las reformas econmicas como marco .......................................................................314.1.2 Rasgos sobresalientes de la interaccin entre las reformas econmicas

generales y la reestructuracin de los sistemas energticos...........................................324.1.2.1 La reforma del Estado y la descentralizacin de la toma de decisiones ...............324.1.2.2 Las reformas econmicas y sus efectos sobre el sector energtico ......................334.1.2.3 Motivaciones especficas de la reforma de los sistemas energticos .....................334.1.2.4 Mayor simetra entre las polticas energticas y las polticas macroeconmicas......34

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4.2 La tra n s formacin de los sistemas energticos nacionales: cambios en las modalidades de coordinacin y nuevos arreglos institucionales. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .3 54.2.1 Las especificidades propias de las cadenas productivas energticas...............................334.2.2 Las trayectorias seguidas por el proceso de la reforma .................................................36

4.2.2.1 Las reformas en los sistemas elctricos ..........................................................364.2.2.2 Las reformas en la industria del gas natural ...................................................384.2.2.3 Las reformas en la industria del petrleo........................................................144.2.2.4 Las reformas energticas en el caso de los mercados pequeos...........................43

4.2.3 Las reformas y los sistemas de precios .......................................................................454.2.4 Las reformas, las estrategias empresariales y la reintegracin de las cadenas energticas..47

4.2.4.1 Algunas estrategias de las empresas elctricas.................................................484.2.4.2 Las estrategias empresariales en el mbito petrolero ........................................49

4.2.5 El rol del Estado en los procesos de reforma ..............................................................514.2.6 Distintas visiones de los procesos de reforma como potenciales fuentes de conflicto .......52

V. El Plano Internacional: Las Reformas y los Procesos de Integracin .......................57

5.1 El nuevo ambiente internacional ......................................................................................575.2 El nuevo dinamismo de los procesos de integracin econmica subregional ........................585.3 Las nuevas modalidades de integracin energtica ............................................................62

5.3.1 Naturaleza de las reformas y el proceso de integracin energtica .................................635.3.2 Algunos rasgos sobresalientes de la interaccin entre reformas e integracin.................66

5.4 Impacto de integracin energtica sobre los precios de los energticos ..............................675.5 El papel de los organismos de financiamiento ..................................................................69

Parte B: Elementos para la Formacin de la Poltica Energtica...................................................................71

VI. El Proceso de Formacin de Polticas ...................................................................73

6 . 1 N a t u raleza de la poltica energ t i c a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .736.1.1 La poltica energtica deriva de la poltica nacional de desarrollo..................................736.1.2 La poltica energtica es una responsabilidad del Estado ..............................................736.1.3 El diseo de la poltica energtica requiere la participacin de todos los actores .............74

6.2 Principios, criterios y condiciones de marco .....................................................................746.2.1 Las nuevas condiciones de contexto para la poltica energtica.....................................746.2.2 Las condiciones del plano internacional.....................................................................756.2.3 Algunos principios para orientar la formulacin de las polticas energticas ....................76

6.3 Las bases formales para la poltica energtica ..................................................................776.4 El papel de los actores dentro de las nuevas modalidades de coordinacin ..........................78

VII. Objetivos e Instrumentos de la Poltica Energtica ...............................................83

7.1 Aspectos generales .........................................................................................................837.2 Los objetivos de la poltica energtica .............................................................................83

7.2.1 Objetivos sectoriales y subsectoriales........................................................................877.2.2 Objetivos suprasectoriales y transversales...................................................................877.2.3 Objetivos econmicos, sociales y ambientales.............................................................87

7.3 Lneas principales y condiciones de mnima .....................................................................887.4 Instrumentos de poltica energtica .................................................................................89

7.4.1 Instrumentos de poltica que establecen estructuras....................................................907.4.2 Instrumentos de poltica que intervienen en el funcionamiento.....................................91

7.4.2.1 De intervencin directa ................................................................................917.4.2.2 Instrumentos inductivos o de fomento............................................................927.4.2.3 Compromisos y normas negociadas.................................................................93

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VIII. Enfoques y Herramientas en el Proceso de Formulacin de Polticas Energticas.....95

8.1 Herramientas para la formulacin de polticas .................................................................958.1.1 Diagnstico y anlisis .............................................................................................958.1.2 Sistemas de informacin energtica ..........................................................................988 . 1 . 3 El rol de la planificacin y la pro s p e c t i v a. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .98

8.1.3.1 Planificacin energtica .............................................................................1018.1.3.2 Prospectiva: La tcnica de escenarios............................................................102

8.2 Formulacin por objetivos .............................................................................................106

IX. Operatividad de la Formulacin de Polticas .......................................................115

9.1 Consideraciones generales .............................................................................................1159.2 Situacin inicial del proceso de planificacin..................................................................1159.3 Construccin de la propuesta inicial ...............................................................................117

9.3.1 Diagnstico..........................................................................................................1179.3.1.1 Identificacin de problemas ........................................................................1179.3.1.2 Manifestacin del problema.........................................................................1189.3.1.3 Causas del problema..................................................................................1189.3.1.4 Actores involucrados ..................................................................................118

9.3.2 Priorizacin de problemas ......................................................................................1199.3.3 Objetivos especficos.............................................................................................1209.3.4 Lneas estratgicas................................................................................................1219.3.5 Caracterizacin de los instrumentos.........................................................................122

9.4 Construccin de la viabilidad social y poltica.................................................................1229.4.1 Matriz de reaccin de los actores ............................................................................1249.4.2 Matriz de conflictividad .........................................................................................1249.4.3 Definicin de actividades.......................................................................................124

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1.1 Antecedentes

En el marco del proyecto Energa y Desa-rrollo Sustentable en ALC, impulsado conjun-tamente por OLADE, CEPAL y GTZ, se ha realiza-do una serie de estudios de caso sobre un con-junto diverso de pases de la regin con el ob-jetivo central de examinar el aporte de las po-lticas energticas para mejorar las condicionesde desarrollo y sustentabilidad.

Los procesos de transformacin de las in-dustrias energticas, implementados en el mar-co de las reformas econmicas impulsadas enlos pases de la regin, constituyeron uno delos principales ejes de anlisis dentro de losmencionados estudios de caso. El tamao y ni-vel de desarrollo de los pases, la dotacin dis-ponible de recursos naturales energticos y elgrado de avances alcanzados en la ejecucin delos procesos de reforma fueron los criterios uti-lizados para lograr una razonable diversidaddentro del conjunto necesariamente limitadode los estudios de caso realizados.

La investigacin de dimensiones especia-les de la problemtica energtica regional, den-tro de la que se destaca el anlisis de los pro-cesos de integracin a nivel subregional, juntoa los principales resultados de los primeros es-tudios de caso (Chile, Colombia, El Salvador) yel uso de informacin secundaria, derivadaprincipalmente del Sistema de InformacinEconmica-Energtica (SIEE) de OLADE, consti-tuy los elementos con base en los cuales seelabor una sntesis regional (Energa y Desa -rrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe:Enfoques para la poltica energtica) donde sepresenta un panorama de la situacin de lospases de la regin con respecto a la interac-cin entre la evolucin de los sistemas energ-ticos y la sustentabilidad. Los diferentes patro-nes que se observan con relacin al comporta-miento de esa interaccin permite identificarun variado conjunto de objetivos prioritariospara el establecimiento de polticas energticasque promuevan el desarrollo sostenible.

El posterior estud io de los procesos de re e s-t r uc t u racin ene rg t ica impleme nt a dos en la re-gin, que aport los eleme ntos bsicos al Te maFocal de la Reunin de Ministros de OLADE (L aModernizacin del Sector Energtico en AmricaLatina y el Caribe: Marco regulatorio, desincorpo -racin de activos y libre comercio), as como lae j e c ucin de nuevos estud ios de caso (Bolivia ,B rasil) y el seguimie nto de los re a l i z a dos pre v ia-me nt e,^ permiti efectuar un primer anlisis de laporte de la nueva ins t i t uc io na l idad de los siste-mas ene rg t icos de Amrica Latina y el Caribe(en ade l a nte ALC) a la sustent a b i l idad del de s a-r ro l l o .

A partir de las principales conclusiones deesos anlisis se desprende que, pese a las me-joras logradas con las reformas sobre el funcio-namiento de los sistemas energticos (mejorasen la eficiencia productiva, mayores inversionespara la expansin del abastecimiento, menordiscrecionalidad en la formacin de los precios)relativo a su contribucin al crecimiento ener-gtico, queda pendiente un conjunto de impor-tantes desafos para la poltica energtica, es-pecialmente en su relacin con las dimensionessociales y ambientales, el manejo sustentablede los recursos energticos y el perfecciona-miento de los mecanismos regulatorios y de losprocesos de formulacin de polticas pblicas.

Atendiendo especialmente a estos desa-fos, se implement en el marco del Proyectoun conjunto de talleres subregionales con elobjeto de aportar a la mejora de los procesos deformulacin de polticas energticas que favo-rezcan a la sustentabilidad del desarrollo. Estasexperiencias mostraron la conveniencia de con-tar con una gua que se pudiera utilizar en fu-turas acciones de difusin y capacitacin ten-dientes a mejorar el proceso de identificacin yformulacin de polticas dentro de un contextode institucionalidad mucho ms complejo.

1.2 Objetivos de la Gua

La Gua se propone como objetivo centralrealizar una presentacin de los elementos b-

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I. Introduccin

sicos necesarios en los procesos de identifica-cin y formulacin de polticas energticasconducentes a una mayor sustentabilidad deldesarrollo, as como tambin la discusin deinstrumentos y enfoques que permitan mejorarlas condiciones de viabilidad de las polticasque se formulen.

Atendiendo a este objetivo principal, lapresente Gua se propone abordar los siguientestemas:

Presentar, a modo de diagnstico, las ca-ractersticas principales de los procesos detransformacin de los sistemas energticosen los pases de ALC (estado, alcance, pro-fundidad, velocidad de ejecucin). Analizarlas formas ms tpicas que presenta la nue-va organizacin productiva e institucionalde las industrias energticas de los pasesde la regin, los rasgos sobresalientes desus esquemas regulatorios y las modalida-des de coordinacin predominantes en lasmismas. Este anlisis responde a dos fina-lidades vinculadas al objetivo central de laGua: a) poner en evidencia los principalesdesafos que debe enfrentar la polticaenergtica, atendiendo problemas no re-sueltos en los procesos de reforma y que re-sultan cruciales para lograr una mayor sus-tentabilidad; b) mostrar la mayor compleji-dad que presenta la implementacin de po-lticas energticas dentro de los nuevoscontextos de organizacin productiva e ins-titucional.

Analizar la nueva dinmica de integracineconmica y energtica tratando de evi-denciar sus vinculaciones con los procesosde reforma. Este anlisis debe incluir laidentificacin de oportunidades ms tpicasde cada subregin, que propendan a favo-recer la sustentabilidad, y las principalesbarreras que dificultan su concrecin. Eneste caso, es importante discutir las moda-lidades de coordinacin de los procesos deintegracin.

Exponer los enfoques que puedan ser utili-zados para la identificacin de los objeti-vos de la poltica energtica ms relevanteso propicios para mejorar las condiciones de

sustentabilidad del desarrollo y de los po-tenciales instrumentos alternativos dispo-nibles para alcanzarlos. La utilizacin detales enfoques implica: a) identificar lascondiciones marco para la accin de la po-ltica energtica; b) explicitar los princi-pios y criterios utilizados en la identifica-cin de objetivos; c) definir la naturalezade los objetivos identificados (mbito alque estn vinculados); d) establecer prio-ridades entre los objetivos identificadospor su relevancia y definir el alcance de lasmetas que persiguen; e) identificar los ins-trumentos potenciales vinculados con cadaobjetivo, tomando en cuenta las condicio-nes sociales, econmicas y polticas delcontexto en el que se pretende actuar; y f)examinar la naturaleza de los instrumentosidentificados.

1.3 Naturaleza y orientacin de la po-ltica energtica

La poltica energtica constituye una es-pecificacin sectorial de la poltica socioecon-mica de largo plazo que tiende a inducir unacierta orientacin al proceso de desarrollo. Da-da la importancia de la energa como elementodeterminante de la calidad de vida de la pobla-cin, como insumo imprescindible y difundidosobre todo el aparato productivo, como destinode una considerable magnitud de las inversio-nes requeridas por el sistema de abastecimien-to y atendiendo a la fuerte interaccin con elmedio ambiente, tanto por el uso intensivo delos recursos naturales como por los impactosderivados de su produccin, transporte y utili-zacin, la poltica energtica desempea un rolde especial significacin dentro de las polticasde desarrollo.

De ese modo, las decisiones de polticaenergtica pueden tener una influencia signifi-cativa para lograr una mayor sustentabilidaddel proceso de desarrollo, dado que:

Una mayor eficiencia en la produccin yutilizacin de la energa contribuye al ob-jetivo de alcanzar un ritmo sostenido decrecimiento econmico.

2

La cobertura de los requerimientos bsicosde energa, en cantidad y calidad, resultaesencial para lograr una mayor equidad so-cial.

La explotacin racional de los recursos na-turales energticos, la mayor eficiencia enel uso de la energa y el empleo de fuentesrenovables y de tecnologas limpias contri-buyen de modo decisivo para atenuar elinevitable impacto ambiental de las acti-vidades econmicas de produccin y consu-mo.

Muchos de estos aspectos, ntimamentevinculados al proceso de desarrollo de un pas,se manifiestan bajo la forma de externalida-des dentro del contexto de decisiones descen-tralizadas o del funcionamiento de los mecanis-mos del mercado. En trminos generales, la ra-cionalidad de las decisiones individuales no in-corpora necesariamente a aquellos objetivosque tienen un carcter preeminentemente glo-bal.

Por otra parte, los procesos de int e g ra-cin, segn como sean ma ne j a do s, puede nc o ntribuir sig n i f ic a t i v a me nte a aquellas tre sd i me ns io nes del de s a r rollo sustent a b l e. En ALCexiste an una cons ide rable cant idad de opor-t u n ida des de int e g racin de los sistemas ene r-g t icos; sin embargo, tambin existen barre ra sque obstaculizan su apro v e c h a m ie nto. En mu-c hos casos, la superacin de esos obstculosre q u ie re de la accin conc e r t a da y orie nt a do rade los Estado s.

Por ello las posibilidades de concrecin deaquellos beneficios de carcter social global,tendientes a mejorar la sustentabilidad del de-sarrollo, corresponden esencialmente al mbitode acciones del Estado y, en particular, a las depoltica energtica.

En cons e c u e nc ia, se est pro p o n ie ndoaqu, como objeto privilegiado de anlisis, alproceso de formulacin de polticas energticasque promuevan una mayor sustentabilidad entrminos de las dimensiones sealadas.

1.4 Los cambios en el proceso de for-mulacin de las polticas energ-ticas

Hacia fines de los aos ochenta y en eltranscurso de la dcada de los noventa, se hanintroducido importantes reformas en casi todoslos sistemas energticos de los pases de la re-gin. Tales procesos de reforma han mostradouna gran diversidad en cuanto a su profundi-dad, alcance (cadenas energticas que afecta-ron) y velocidad de ejecucin.

Sin embargo, las orientaciones predomi-nantes fueron las de otorgar una mayor partici-pacin a los actores privados y un protagonis-mo ms acentuado a los mecanismos del merca-do. Incluso, en aquellos pases donde no hubouna importante transferencia de las actividadesproductivas energticas al sector privado, se haotorgado una mayor autonoma de gestin a lasempresas pblicas, reservndose el Estado el rolde regulacin y control.

De este modo, las reformas han dado lugara un crecimiento del nmero de actores, al me-nos en trminos juridico-formales, y a una des-centralizacin del proceso de toma de decisio-nes.

En el contexto previo a las reformas predo-minaban en los sistemas energticos de los pa-ses de la Regin los monopolios pblicos inte-grados verticalmente. En tal situacin, el Esta-do poda controlar directamente la asignacinde los recursos a las diferentes actividadesenergticas y la gestin de las empresas delsector, incluyendo la determinacin de los pre-cios. En tales condiciones, la racionalidad delas decisiones empresarias estaba sujeta a loscriterios establecidos por las polticas de desa-rrollo y fomento, pero muchas veces tambinafectada por los vaivenes de las polticas decorto plazo1.

En tal contexto, la planificacin normativade las inversiones del sector constituy un ins-trumento privilegiado de la poltica energtica.

3

* En ciertos casos esa racionalidad fue subordinada a los intereses polticos partidarios o de ciertos grupos de poder.

Las decisiones contenidas en los planes eranejecutadas por las empresas pblicas que cons-tituan una prolongacin directa del aparatopoltico-administrativo del Estado.

Es claro que la eficacia de estos mecanis-mos estaba afectada por los problemas propiosdel funcionamiento del aparato estatal2 y/o porsituaciones no previstas en las condiciones delentorno externo e interno (por ejemplo, cam-bios en el contexto econmico y energticomundial, modificaciones en el ritmo de creci-miento de la economa nacional). Por otra par-te, la concepcin de la planificacin era un ac-to que conclua con la elaboracin del Plan yno como un proceso continuo de revisin y ac-tualizacin, que al mismo tiempo mejore lascondiciones de viabilidad. Ello tambin conspi-r contra esa modalidad de poltica energtica.

Dentro de las nuevas condiciones, la for-mulacin y, especialmente, la implementacinde las medidas de poltica energtica tiene uncarcter mucho ms complejo dado que:

En primer lugar, la mayor descentralizacinde los procesos de toma de decisiones para laasignacin de los recursos en las diferentes ac-tividades del sector hace que la intervencindel Estado, tendiente a orientarlas en funcinde finalidades pblicas, deba ser mucho ms in-directa. De esta forma, muchas de las medidasadministrativas que eran utilizadas en la situa-cin previa para ejecutar las decisiones conte-nidas en los planes, ahora deban ser remplaza-das por mecanismos indirectos de incentivo oinstrumentos de poltica fiscal.

En segundo trmino, la mayor participa-cin de actores privados ha introducido cam-bios en la racionalidad que orienta las decisio-nes. Los objetivos de fomento, que tenan unpeso significativo en el desarrollo de las activi-dades de las empresas pblicas, han sido susti-

tuidos por los criterios vinculados a la rentabi-lidad empresaria. Incluso las empresas del sec-tor que han mantenido su carcter pblico, tie-nen en la actual situacin mayor autonoma dedecisin y la racionalidad que gua su compor-tamiento tiene un carcter ms empresarial.

En tercer lugar y como consecuencia de losdos aspectos mencionados previamente, aun-que el Estado tiene ahora un rol de regulaciny control, al perder el comando directo sobrelas empresas del sector, se reduce de modo con-siderable su poder para imponer objetivos yorientar la direccin de las decisiones. La fuer-te presencia de externalidades en el desarrollode las actividades energticas (entre las msevidentes se encuentran las vinculadas a lasconsecuencias ambientales) constituye una im-portante fuente de divergencia entre la racio-nalidad de los actores (empresas privadas o p-blicas del sector, usuarios) y los objetivos glo-bales de la sociedad. El conflicto de objetivos,en el marco de una situacin de poder compar-tido y de multiplicidad de actores, hace que laconstruccin de la viabilidad para las medidasde poltica energtica resulte mucho ms com-pleja.

Por ltimo, la vigencia de sistemas demo-crticos en los pases de la Regin hace que latarea de identificacin de objetivos y la bs-queda de consensos polticos sobre los mismos,presente una mayor complejidad. Al mismotiempo, la precariedad que an presentan lasinstituciones democrticas y particularmentelos rganos judiciales debilita considerable-mente el poder regulatorio del Estado sobre lasactividades de servicios pblicos, ahora mane-jados de modo descentralizado y con fuertepresencia de grupos privados nacionales otransnacionales, lo que constituye un factorque debilita la capacidad del Estado en la im-plementacin de sus polticas energticas.

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2 El Estado no puede ser concebido como un actor nico, internamente coherente y monoltico en el proceso de elaboraciny ejecucin de decisiones. En el plano estrictamente energtico, ha sido frecuente que las propias empresas del sectortuvieran mayor poder de decisin que las propias autoridades encargadas de la formulacin de las medidas de poltica. Esdecir que con frecuencia se planteaban racionalidades parciales o totalmente contradictorias en el seno del propio Estado.

5Parte A. Bases Conceptuales: Poltica Energtica,Sustentabilidad y Reformas

6

II. La Poltica Energtica y la Sustentabilidad del Desarrollo

7

2.1 Los conceptos de sustentabilidad

Despus de la segunda guerra mu nd ial, lasp re o c u p a c io nes por los pro b l e mas del de s a r ro l l ose re f l e j a ron abunda nt e me nte en la litera t u rae c o n m ica. Aunque la discusin acerca de la na-t u raleza del proceso de de s a r rollo, sus mltiplesd i me ns io nes y el diseo de polticas dirig idas aimpulsar su dina m i s mo ocup una parte sustan-tiva en dicha litera t u ra, queda ron claras las difi-c u l t a des para abarcar teric a me nte toda la com-p l e j idad de ese proceso que de s p l iega su dinmi-ca en el largo plazo. De este mo do, una impor-t a nte porcin de la pro duccin terica se cent r en la elaboracin y anlisis de los mo delos esti-l i z a dos de cre c i m ie nto econmic o .

El rpido cre c i m ie nto de la economa mu n-d ial hasta me d ia dos de la dcada de loss e s e nt a3, hizo olvida r, al me nos en parte, la in-c ide nc ia de los aspectos sociales y ambie nt a l e sen el proceso de de s a r rollo. Sin embargo, en lad c a da de los setenta se evide nci la ins a t i s fa c-cin de las cara c t e r s t icas y cons e c u e nc ias deese cre c i m ie nto que, por otra parte, ya habaa go t a do sus fuentes de dina m i s mo4.

Los trabajos de algunos autores vinc u l a dos aC E PAL ex p re s a ron la ins a t i s faccin por los e s t i-los de de s a r rollo que acompaaron a ese cre c i-m ie nto en ALC, enfa t i z a ndo especia l me nte su ca-rcter conc e nt ra dor: a pesar de algunas me j o ra sen las cond ic io nes de vida de la poblacin, lasa s i metras sociales se haban prof u nd i z a do. Ta l e sa s i metras se prof u nd i z a ron an ms du ra nte lad c a da de los oche nta, como cons e c u e nc ia de losajustes vinc u l a dos con la reversin de los flujosde capital fina nc ie ro, ocasio na da por la de uda ex-t e r na. En la mayor parte de los pases de la re-

gin los ing resos me d ios de la poblacin re t ro c e-d ie ron cons ide ra b l e me nte y los nd ices de pobre-za se agra v a ron de mo do sig n i f ic a t i v o5.

Por otra parte, a princ i p ios de los aoss e t e nta come n z a ron tambin a manifestarse lasp re o c u p a c io nes acerca de los impactos del cre c i-m ie nto econmico sobre los recursos na t u rales ys o b re el me d io ambie nt e. Dura nte el tra ns c u r s ode la e dad de oro del cre c i m ie nto los pro b l e-mas del de s a r rollo fueron exa m i na dos ponie ndoe s p e c ial atencin en la escasez del capital fsic oy fina nc ie ro (aho r ro ins u f ic ie nte), y hacie ndoe v e nt ua l me nte alguna re f e re nc ia a la dotacin yc a l idad de los recursos hu ma no s, adm i t ie ndo im-p l c i t a me nte la inex i s t e nc ia de re s t r ic c io nes enlo que se re f ie re al mbito na t u ral.

De este mo do, los estilos de de s a r rollo quese plasma ron histric a me nt e, implic a ron un ma-nejo de p re da dor del me d io ambie nte na t u ral: ex-t i ncin de especie s, de s fo restacin, cont a m i na-cin del aire y del agua como cons e c u e nc ia de la c e l e ra do del proceso de urbanizacin y de lac o nt a m i nacin indu s t r ial, con serios efectos so-b re la salud y la calidad de vida de la poblacin.B u e na parte de estos pro b l e mas se han ma n i f e s-t a do bajo la fo r ma de impactos sobre el me d ioa m b ie nte local, agra v a ndo en muc hos casos lasc o nd ic io nes de pobreza en las re g io nes de me no rde s a r rollo. No obstant e, la preocupacin pre do-m i na nte sobre el me d io ambie nte se deriva enmayor gra do de los pro b l e mas de carcter global:los potenc iales impactos sobre la atmsfera delas emisio nes de gases de efecto inverna de ro .

Pe ro, de cua l q u ier mo do es claro que ex i s t eu na conc ie nc ia cre c ie nte acerca de que el pro-g resivo de t e r io ro del me d io ambie nte pro v o c a

3 Ese crecimiento, que se bas esencialmente en el paradigma tecnolgico gestado durante la segunda guerra mundial, tuvocomo principales impulsores a los sectores industriales de la metalmecnica (equipos de capital, bienes de consumodurables) y la petroqumica (sustitucin de materiales naturales). En ese perodo, la industria mundial se expandi a unatasa anual acumulativa de 6%. El consumo de las fuentes de energa comercial ms que triplic en el lapso 1950-1973.

4 El llamado perodo de edad de oro del crecimiento comenz a evidenciar sntomas de crisis hacia fines de la dcada delos aos sesenta.

5 Ver J.L. Londoo, Pobreza, Desigualdad y Formacin de Capital Humano en Amrica Latina, 1950 2025, Banco Mundial,junio de 1996.

c a m b io s, en muc hos casos irre v e r s i b l e s, quep u e den afectar seria me nte a las posibilida des dede s a r rollo futuro de la socie da d. Ello implica po-ner en cuestin la sustentabilidad en el tiempode ciertos estilos de desarrollo.

Por estar lig a da a la dinmica de un sistemacomplejo, atend ie ndo al varia do conjunto de di-me ns io nes int e ra c t ua nt e s6, la nocin de susten-t a b i l idad no es susceptible de de f i n ic io nes sim-p l e s. Cua l q u ier de f i n icin que se plantee de b e r aestablecer con claridad las aspectos esenc ia l e sque deberan caracterizar a un proceso de de s a-r rollo que pueda ser calific a do como sustent a b l e.

En 1987 la Comisin Mundial sobre el Me-dio Ambiente y el Desarrollo (CMMAD) definiel concepto de desarrollo sustentable como: Undesarrollo que satisface las necesidades del pre-sente sin menoscabar la capacidad de las futu-ras generaciones de satisfacer sus propias nece-sidades7. Planteada de esta forma tan gene-ral, esa definicin de desarrollo sustentablepuede resultar aceptable para la mayor parte delos analistas; sin embargo, no queda claro conqu nocin de equidad se plantea la satisfac-cin de las necesidades del presente, comotampoco cul es el manejo del medio ambientenatural que permitira garantizar que no se me-noscabe la capacidad de las futuras generacio-nes para satisfacer sus propias necesidades.

As, por ejemplo, la Comisin de Desarro l l oy Me d io Ambie nte de Amrica Latina y el Caribe8,en su info r me titulado Nu e s t ra Pro p ia Age nda 9,e s t a b l e c e, ent re otros aspectos, las bases de unae s t ra t e g ia para un de s a r rollo sustent a b l e, de f i n i-do como: Un de s a r rollo que distribuya mse q u i t a t i v a me nte los bene f ic ios del pro g reso eco-

n m ico, proteja al me d io ambie nte na c io nal ymu nd ial en bene f ic io de las futuras ge ne ra c io ne sy me j o re ge nu i na me nte la calidad de vida .

2.1.1 La sustentabilidad del desarrollo y lasformas de capital

Algunas definiciones de sustentabilidaddel desarrollo han sido expresadas a partir deconcebir a los recursos (humanos, naturales ybienes producidos) que se emplean en los pro-cesos sociales de produccin como diferentesformas de capital10. Ese tipo de enfoque per-tenece principalmente a la corriente del envi -ronmental economics basada en el pensamientoterico neoclsico, que pretende asignar valo-res monetarios a los bienes o servicios deriva-dos del medio ambiente natural (oferta de re-cursos y absorcin de residuos), en funcin desu escasez relativa. Para ello se postula que ta-les bienes y servicios deben ser tratados comocualquier otro que es objeto de las preferenciasindividuales dirigidas a los correspondientesmercados o, en ausencia de los mismos, recaba-das por medio de la disposicin a pagar11.

Con base en la aceptacin de la definicinde la CMMAD, esta corriente de pensamientoplantea que la sustentabilidad puede garanti-zarse por medio de la acumulacin de capitalfsico (compuesto por bienes producidos) quepermita compensar las reducciones del acervomaterial, es decir, se admite la ilimitada susti-tucin de los elementos que componen el me-dio ambiente natural por bienes producidos porel hombre y que son acumulados bajo la formade capital fsico. De este modo, la sustentabi-lidad quedara garantizada si el capital totalque se transfiera a las generaciones futuras no

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6 Cuando los sistemas tienen comportamientos no lineales, realimentados y caracterizados por incertidumbre, resulta muydifcil deducir sus posibles trayectorias futuras, an en los casos ms simples. Ver, por ejemplo, P. W. Anderson, K. J. Arrowy D. Pines, The Economy as an Evolving Complex System, Addison-Wesley P.C., 1988.

7 CMMAD, Nuestro Futuro Comn, Oxford University Press, Oxford, 1987.8 Impulsada conjuntamente por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Programa de las Naciones Unidas para el

Desarrollo (PNUD), con el apoyo de la CEPAL y el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA).9 Washington, D.C., 1990.

10 Las comillas pretenden indicar la precaucin con que debe interpretarse el uso de la nocin de capital para englobar poruna parte a los elementos del acervo natural y por otra al conjunto de los recursos humanos en todas sus cualidades ydiversidades culturales. Debe recordarse que la nocin de capital (fsico o financiero) est estrechamente vinculada a laexistencia de mercados y sta a una definicin exclusiva y excluyente de propiedad (privada o pblica).

11 Ver P. Bartelmus, Sustainable Development Paradigm or Paranoia, Wuppertal Papers N 93, mayo de 1999.

12. Estaconcepcin se vincula claramente a la tradicinde la teora de la produccin de orientacinneoclsica, donde se supone una perfecta sus-titucin entre los factores de produccin.

Por otra parte, los adhe re ntes a la llama dac o r r ie nte de la economa ecolgica, cuestio na nla validez de esa perfecta sustitucin y niegan lap o s i b i l idad de concebir a los eleme ntos del me-d io ambie nte como me rc a nc a s, arg u me nt a ndoque el acervo na t u ral posee un valor int r ns e c oque el capital pro duc ido por el ho m b re no pue-de sustituir y que los me rc a dos o las pre f e re nc ia si nd i v iduales no pueden valorarlo ade c ua da me n-t e. Es de c i r, resaltan la compleme nt a r ie dad ent reambos conjuntos de eleme ntos y enfatizan lai m p o r t a nc ia de la conservacin del me d io am-b ie nte na t u ral, que es el que impone los lmitesb iof s icos al cre c i m ie nto de la actividad econ-m ica, atend ie ndo a la irre v e r s i b i l idad de cie r t o sp rocesos pro v o c a dos sobre la na t u ra l e z a .

En cierto modo, este enfoque conservacio-nista puede ser interpretado como una limita-cin a las posibilidades de las generacionespresentes para lograr la cobertura de sus nece-sidades, con lo cual se estara atentando con-tra otra de las dimensiones de la sustentabili-dad. En realidad la bsqueda de sustentabilidaddel desarrollo debera suponer un equilibrio ar-mnico en el manejo de los elementos compo-nentes del capital fsico y del acervo natural,respetando ciertos criterios de equidad y la di-versidad cultural de la sociedad.

As, por ejemplo, CEPAL sostiene que lasustentabilidad del desarrollo requiere un equi-librio dinmico entre todas las formas de capi-tal o acervos que participan en el esfuerzo deldesarrollo econmico y social de los pases, detal modo que la tasa de uso resultante de cadaforma de capital no exceda su propia tasa de re-produccin, considerando las relaciones de sus-

titucin o complementariedad existentes entreellas13.

En suma, la discusin previa puede sinte-tizarse recurriendo a la siguiente expresin:

(*) KT KF KN KH

Donde los smbolos indican lo siguiente:

KT: conjunto de elementos que integran el ca-pital total. No se trata de un agregado sino deun conjunto diverso de eleme ntos (porejemplo, un vector). KF: conjunto de elementos del capital fsico osu agregado en valor14.KN: conjunto de elementos que integran elacervo natural.KH: conjunto de recursos humanos, agregadosen cantidad dentro de cada categora cualitati-va. y : smbolos que reemplazan respectiva-mente a los signos algebraicos de igualdad ysuma, entendiendo precisamente que la expre-sin (*) no puede tener carcter algebraico.

Dentro del enfoque terico de filiacinneoclsica, los trminos de la expresin (*) sonconcebidos como agregados en valor, que pue-den ser a su vez sumados para conformar al ca-pital total KT ( y indican respectivamenteen ese caso: = y +). Al admitir la sustitucincasi perfecta (al menos dentro de ciertos lmi-tes) entre las distintas formas de capital, seplantea la definicin de la nocin de sustenta-bilidad en trminos de KT, expresando que lasgeneraciones futuras deben recibir una dota-cin de KT no inferior a la disponible en el pre-sente. De modo coherente con esta concepcinse propone el uso de la nocin de ahorro ge-nuino como indicador de sustentabilidad.

(**) DKT DKF DKN DKH

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12 Adems de los reparos que plantea admitir la sustituibilidad ilimitada entre capital producido y acervo natural, este enfoquese enfrenta con el serio problema de la valorizacin que supone el concepto de capital total. Ya ha sido demostrado dentrode la teora econmica que la valorizacin del capital (fsico) no es independiente de la distribucin del ingreso y, portanto, de la nocin de equidad que se adopte.

13 CEPAL, El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio ambiente, Santiago de Chile, 1991.14 Es claro que an en este caso, se puede tener un mismo nivel en valor y composiciones ms o menos funcionales al

desarrollo sustentable.

Esa nocin puede derivarse a partir de laexpresin (**), interpretada siempre en senti-do algebraico. Un signo positivo de D KT indicaque el ahorro genuino tiene un valor positivo yviceversa15.

Los adhe re ntes a la corrie nte de la econo-ma ecolgica, as como otras orie nt a c io nes de lp e ns a m ie nto econmico, niegan la posibilida dde dar a las ex p re s io nes (*) y (**) un sent ido al-ge b ra ico, re ma rc a ndo la especific idad cua l i t a t i-va, no sustituible, de los eleme ntos que compo-nen el acervo na t u ral. En funcin de ello se en-fatiza la ne c e s idad de realizar un ma nejo de eseacervo que respete ciertos lmites vinc u l a dos alas leyes de re p ro duccin de la na t u ra l e z a .

2.1.2 El ser humano como sujeto y objeto deldesarrollo sustentable

En el marco del Proyecto sobre Energa yDesarrollo Sustentable en ALC (OLADE/CE-PAL/GTZ) se plantea que el ser humano debe sersujeto activo y finalidad del desarrollo, en con-secuencia se ubica al desarrollo humano comoelemento central de la sustentabilidad16.

El concepto de desarrollo humano adopta-do sobre ese tema, es el que se enuncia dentrode los informes anuales del Programa de las Na-ciones Unidas para el Desarrollo (PNUD). Se loconcibe como el proceso de ampliar la gamade opciones, brindndoles a las personas mayo-res oportunidades de educacin, atencin m-dica, ingreso y empleo, abarcando el espectrototal de opciones humanas, desde un entornofsico en buenas condiciones, hasta libertadeseconmicas y polticas17. Esta definicin deldesarrollo humano indica un conjunto de di-mensiones relevantes a travs de algunos desus principales elementos:

Al mencionar educacin, salud, ingreso yempleo se hace referencia a las dimensio-nes sociales y econmicas. La mejora de

los ingresos de la poblacin y la creacin deempleos solo es factible por medio de la am-pliacin del producto social y una distribu-cin ms simtrica del mismo. Desde el pun-to de vista social, esos cuatro elementosconstituyen la base indispensable para me-jorar la calidad de vida de todos.

A travs de la mencin del entorno fsicose sobreentiende la dimensin ambiental.

Al hacer referencia a las libertades, comoopcin de las personas en la sociedad, se in-dica la dimensin poltica.

De este modo, al colocar a la personahumana en el centro de consideraciones, [se]deja en claro que el desarrollo debe ser enfoca-do como algo que le ocurre a las personas, ypor extensin a la sociedad. La persona huma-na es al mismo tiempo sujeto activo y objetode la poltica del Estado que, siendo una mani-festacin de toda la sociedad y no solamentede las clases gobernantes, juega un papel im-portante en este proceso18.

Sin embargo, estas dimensiones de desa-rrollo humano deben enmarcarse dentro de lanocin de sustentabilidad enunciada por la CM-MAD para que adopten una referencia temporaly agreguen a esa nocin un contenido ms es-pecfico en lo que se refiere a las necesidadesde las generaciones presentes y futuras.

As, atendiendo a las condiciones de vidaque enfrenta actualmente un alto porcentaje dela poblacin mundial, queda en evidencia quela situacin presente no puede ser consideradasustentable en esos trminos: ingresos mediosextremadamente bajos, difcil acceso a los ser-vicios ms esenciales (salud, educacin, vivien-da, energa). Por otra parte no puede esperarseque, a partir de tal situacin, se produzcan enforma espontnea los cambios necesarios paralograr una mayor sustentabilidad hacia el futu-ro. El predominio absoluto de los mecanismosdel mercado muestra una brecha creciente en-

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15 La discusin acerca del sentido de la nocin de ahorro genuino ser retomada al discutir los indicadores de sustentabilidad.16 OLADE/CEPAL/GTZ, Energa y Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y el Caribe: Enfoques para la poltica energtica, Quito,

mayo de 1997. 17 PNUD, Desarrollo Humano: Informe 1992, publicado para el PNUD, Bogot, 1992, pg. 18.18 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

tre los pases y los componentes de sus respec-tivas sociedades, profundizando los mecanis-mos de la causacin circular acumulativa19. Esdecir, que cuanto ms bajo sea el estado de de-sarrollo humano en el presente, tanto ms ur-gente debe ser el esfuerzo poltico por cambiaresa situacin.

Por otra parte, en la dimensin ambiental,tampoco se verifican condiciones compatiblescon el desarrollo sustentable: algunos paseshacen un uso indiscriminado del ambiente glo-bal, creando condiciones nocivas (efecto inver-nadero) en el espacio de otros pases, que po-dran corregirse estableciendo el derecho ala igualdad internacional de oportunidades,dentro de cada generacin, para acceder a unanaturaleza lo ms intacta posible20.

2.2 Las dimensiones de la sustentabi-lidad

A partir de lo expuesto en la Seccin 2.1,resulta claro que:

Existe una amplia controversia en torno ala nocin de sustentabilidad.

Es muy difcil enunciar de modo detalladolas condiciones que debe cumplir el proce-so de desarrollo para que se lo pueda cali-ficar de sustentable. En esencia esto se de-be a las dificultades de la ciencia para tra-tar la dinmica de sistemas complejos encondiciones de incertidumbre.

Es evidente que el ser humano debe ser su-jeto activo y destinatario de la sustentabi-lidad, que la realidad actual de la poblacinmundial y del manejo del ambiente naturalse encuentra alejada de cualquier nocin desustentabilidad.

No se espera que las trayectorias conducen-tes a una mayor sustentabilidad del desa-rrollo humano y social ocurran espontnea-mente a travs de las decisiones descentra-

lizadas de los actores sociales o por la ac-cin del mercado.

Es necesario que existan polticas de Esta-do dirigidas expresamente a orientar aaquellas decisiones descentralizadas y laoperacin de los mercados para que con-duzca a la evolucin de los sistemas econ-mico, social, poltico y ambiental haciasenderos de mayor sustentabilidad.

Aunque resulte difcil dar sentido operativoa las definiciones generales de sustentabi-lidad (tal como ocurre con la del CMMAD,de amplia aceptacin), resulta factible dis-cernir acerca del progreso hacia una mayorsustentabilidad en cada una de las princi-pales dimensiones del desarrollo.

[Se] reconocen como dimensiones rele-vantes del desarrollo sustentable la libertad po-ltica, el bienestar econmico, la equidad socialy un medio ambiente sano, adems de una cier-ta conservacin de los recursos naturales. Esasdimensiones se extienden en el espacio (terres-tre y areo) y en el tiempo (presente y futu-ro)21.

2.2.1 Indicadores de sustentabilidad

Asociados con las mencionadas dimensio-nes del desarrollo pueden definirse conjuntosde indicadores que permiten caracterizar ycomparar situaciones, ya sea en forma transver-sal (entre diferentes pases) y/o en la evolu-cin temporal (para cada uno de los pases). Sehabla de situaciones que cuando se utilizanuna multiplicidad de indicadores, generalmenteno es posible agregarlos para obtener magnitu-des escalares y es necesario recurrir a expresio-nes vectoriales.

Los indicadores, cuyos componentes pue-den estar expresados en diferentes unidades demedida, no admiten relaciones de orden quepermitan definir el grado de sustentabilidad re-

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19 Ya en la dcada de los aos cincuenta, G. Myrdal adverta que, lejos de provocar convergencia, la accin del mercado desataprocesos de causacin circular acumulativa que tienden a profundizar la divergencia (G. Myrdal, Teora Econmica y RegionesSubdesarrolladas, Fondo de Cultura Econmica, Mxico, 1962).

20 Vase la propuesta Zukunftsfhiges Deutschland: Ein Beitrag zu einer global nachhaltigen Entwicklung (Una AlemaniaSustentable: Un aporte para un desarrollo sustentable global), Wuppertal Institut fr Klima - Umwelt - Energie GmbH imWissenschaftszentrum Nordrhein - Westfalen, septiembre de 1995. Referencia tomada de OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

21 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

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lativa. Se trata tan solo de caracterizar situa-ciones con respecto a las diferentes dimensio-nes de la sustentabilidad, escogiendo para ca-da dimensin un nmero limitado de indicado-res, tal como se procede en el trabajo Energay Desarrollo Sustentable en Amrica Latina y elCaribe. Enfoques para la poltica energtica(OLADE/CEPAL/GTZ), algunos patrones de si-tuaciones a los que puede vincularse de modoaproximado la realidad de diferentes pases (enese caso los de ALC).

Cuando se escoge un nmero limitado deindicadores se corre el riesgo de simplificar endemasa la caracterizacin de la complejidadpropia de cada situacin. Por ello hay que con-siderar a ese tipo de anlisis tan solo como unaprimera aproximacin a la caracterizacin delas situaciones concretas.

En el mencionado trabajo se proponencuatro indicadores principales para tipificar di-chos patrones de sustentabilidad del desarro-llo22:

El PIB per capita, para la dimensin eco-nmica. Un alto producto interno brutoper capita (PIBpc) significa no solamenteun alto ingreso promedio sino tambin unaelevada productividad de la economa, quees a su vez un elemento importante para lasustentabilidad econmica. No obstante,an cuando en la estimacin del PIBpc entrminos constantes se ha tomado en cuen-ta el poder de compra, se tienen claras suslimitaciones para traducir de manera satis-factoria la calidad de vida de la pobla-cin23.

La distribucin del ingreso, que represen-ta la dimensin social en lo referente a laequidad o, si se prefiere, el grado de asime-tra. Debe tenerse en cuenta que la dispo-nibilidad de ingresos permite el acceso a lacobertura de un conjunto ms o menos am-

plio de necesidades. Es por ello que el ni-vel de ingreso presenta una alta correlacincon el grado de acceso a aquellos bienes yservicios que caracterizan la calidad de vi-da de los diferentes estratos de la pobla-cin. Se entiende entonces que una reduc-cin de las asimetras en la distribucin deingresos es socialmente ms sustentable yque los bajos niveles de ingreso medioo los altos grados de asimetra distributivaresultan preocupantes y, para el plano de laformulacin de polticas, deben considerar-se como graves problemas de sustentabili-dad24.

La inversin interna neta en capital f-sico y natural (ahorro genuino). [Se pre-tende que] la nocin de ahorro genuino tie-ne una vinculacin directa sobre la susten-tabilidad dado que traduce los esfuerzosque se realizan en el presente para poten-ciar el ritmo de desarrollo hacia el futuro.Siguiendo a K. Hamilton25, el indicador deahorro genuino se define del siguiente mo-do: . adems de las inversiones netascalculadas de manera tradicional (inversinbruta menos depreciacin del capital fsi-co), se toman en cuenta tambin las reduc-ciones en el stock de los recursos naturales(por agotamiento), el deterioro del medioambiente (por degradacin) a causa deemisiones, y las inversiones financiadascon capital extranjero (ahorro externo) su-jeto a ser retransferido26.Este tercer indicador no resulta tan eviden-te en su definicin, ni tan claro en su sen-tido (ver Recuadro 1). Sin embargo, losconjuntos de elementos que se simbolizancon KF, KN y KH; considerados separada-mente aportan sin duda indicaciones valio-sas para examinar la sustentabilidad. En elprimer caso (KF) se puede utilizar el indi-cador paramtrico de (inversin bruta fi-ja/PBI) que proporciona indicios acerca dela dinmica de crecimiento econmico27. El

22 La definicin precisa de los mismos puede encontrarse en un anexo del citado trabajo.23 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pg. 4.24 Ibid, pg. 4.25 K. Hamilton, Genuine Saving in Developing Countries, CSERGE, University of East Anglia, octubre de 1995.26 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pg. 4.

segundo conjunto de elementos (KN) estde algn modo representado parcialmentepor el cuarto indicador que se menciona se-guidamente, que pretende ser una aproxi-macin a la valoracin monetaria de los re-cursos naturales de dominio nacional decada pas28. Las emisiones de gases deefecto invernadero tambin tienen impor-tancia debido a los efectos sobre el am-biente areo urbano y a las restriccionesque pueden surgir del plano internacionalde las Convenciones de las Partes sobreCambio Climtico. Por ltimo, algn indica-dor que resuma el nivel de educacin for-mal de la poblacin podra representaraproximadamente al conjunto (KH). Aun-que la apertura del indicador de ahorrogenuino implicara ampliar en nmero deindicadores a considerar, se tendran resul-tados cuya interpretacin tendra una vali-dez notablemente superior.

La dotacin del capital natural per cpi-ta para la dimensin del entorno fsico in-cluyendo recursos naturales y medio am-biente. Abarca tanto el capital natural norenovable (fsil) como el renovable (sue-los, bosques, etc.).

Mientras que los tres primeros indicadoresexpresan niveles corrientes anuales (como va-riables de flujo) o cambios de estructura (dis-tribucin del ingreso) el cuarto indicador refle-ja la base fsico-natural para el desarrollo (re-ferido a un stock). La relevancia de este in-dicador para la sustentabilidad del desarrolloresulta evidente si se tiene en cuenta que cuan-to mayor sea la dotacin de recursos naturales,ceteris paribus, ms alto podr ser el grado decrecimiento econmico que se apoye de modoesencial en el uso de los mismos, como es elcaso de buena parte de los pases de AmricaLatina29.

2.2.2 Los patrones ms caractersticos en ALC

Sobre la base de esos cuatro indicadores sedeterminaron patrones de situaciones que fue-ron asignadas de manera aproximada a los dife-rentes pases de la Regin. Esos patrones sonlos siguientes30:

A: Altos niveles de ingreso medio, moderadadesigualdad social, baja integracin pro-ductiva, de p e nde nc ia de ex p o r t a c io ne senergticas (Venezuela, Trinidad Tobago,Barbados).

B: Alta integracin y diversificacin producti-va con gran absorcin interna; marcada omoderada diferenciacin social y regional;importante base de recursos naturales, au-t o s u f ic ie ntes o mo de ra da me nte de p e n-dientes de importaciones energticas (Ar-gentina, Brasil, Chile, Uruguay, Paraguay).

C: Moderada o alta integracin y diversifica-cin productiva interna, desigualdad sociala c e nt ua da; ex p o r t a c io nes diversific a da sbasadas en recursos naturales (Colombia,Costa Rica, Mxico, Panam, Jamaica).

D: Bajo nivel de desarrollo relativo, basadoen recursos naturales y exportacin deproductos primarios, mineros y/o energti-cos (Bolivia, Ecuador, Guyana, Nicaragua,Per, Surinam, Cuba).

E/F: Bajo o muy bajo grado de desarrollo, conreducida dotacin de recursos naturales(Guatemala, Honduras, Repblica Domini-cana, El Salvador, Grenada, Hait).

En una misma categora o patrn se inclu-yen pases que respecto a alguno de los indica-dores puede diferir en alguna medida, pero quese parecen con relacin a los restantes. Porejemplo, dentro de la categora B, Uruguay pre-senta un grado de equidad social mayor queBrasil, aunque los dos presentan niveles seme-j a ntes de PBIpc y de dotacin de recursos na t u-

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27 Recurdese la importancia asignada al mecanismo multiplicador-acelerador dentro del pensamiento macroeconmicokeynesiano.

28 Ms all de los ya mencionados problemas de valorizacin, la expresin escalar tiene la limitacin de ocultar la composicindel acervo natural: el mismo valor escalar puede corresponder a dos situaciones extremadamente diferentes.

29 OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit., pg. 4.30 Ibid., pg. 5.

rales per cpita. Tal como se ha dic ho, la inc l u-sin de los pases de nt ro de cada categora es tansolo una prime ra aprox i macin a ese nivel des i m p l ic idad que supone el limitado nme ro de in-d ic a do res cons ide ra do s. De cua l q u ier ma ne ra, esac o m p a racin tra nsversal pro p o rc io na una ima ge na p rox i ma da de la situacin de cada pas, quep u e de ser compleme nt a da por un anlisis hist-r ico que permitira analizar la evolucin de losme nc io na dos ind ic a do res y evaluar la tende nc ia sh a c ia una mayor o me nor sustent a b i l ida d.

2.3 La poltica energtica y la susten-tabilidad del desarrollo

2.3.1 La energa y las dimensiones de susten-tabilidad

La energa constituye un elemento esen-cial para la calidad de vida del ser humano y esun insumo de alta difusin sobre el conjunto detodas las actividades productivas. As, la dispo-nibilidad de energa ha tenido un papel central

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Recuadro 1Sentido de la nocin de ahorro genuino

La definicin de la nocin de ahorro genuino presenta una serie de dificultades tericas y el uso del indicadorcorrespondiente, construido tal como lo propone K. Hamilton, para realizar comparaciones entre pases y regiones da lugara conclusiones falaces.

Conceptualmente, esa nocin corresponde al enfoque neoclsico que postula la posibilidad de perfecta sustitucin entrelos elementos del acervo natural por medio de la acumulacin de bienes producidos, y afirma la existencia de unamagnitud escalar del capital total. En efecto, considerando la expresin (*) como definicin algebraica de dichamagnitud, la determinacin del ahorro genuino resultara de la expresin (**), interpretada tambin en sentidoalgebraico.

Sin embargo, al proceder de ese modo se est omitiendo la esencial diferencia entre los bienes producidos y los elementosdel entorno natural que son originarios (no producidos por accin de la fuerza de trabajo, mediante el uso de los equiposdel capital fsico). Esa diferencia incide decisivamente, tanto en los problemas de valorizacin, como sobre lasdificultades para determinar la propiedad de esos elementos naturales originarios.

Centrando la atencin en las cuestiones de polucin ambiental (derivadas de los procesos de produccin o de consumo),resulta claro que las mismas implican una disminucin del capital natural. Sin embargo, no es posible determinar el olos titulares de la propiedad de ese capital que ha sido deteriorado e identificar quin ha disminuido su ahorro genuinoen esa magnitud. Contabilizar esa disminucin a quin ha producido el deterioro ambiental implica implcitamenteasignarle la propiedad de los commons naturales a ese actor. Esto es as puesto que el mismo no se ve obligado a realizarcompensacin alguna al resto de la sociedad mundial y el efecto de su accin sera puramente contable (si existiera unsistema de registro contable que incorporase ese tipo de partidas)

Pero si se definiera a priori algn criterio para la distribucin de la propiedad de esos commons naturales, al menos entrelos diferentes pases, es claro que deberan existir compensaciones efectivas (financieras) entre pases y estas corrientesfinancieras afectaran el nivel de ahorro genuino de los diversos pases y regiones.

As por ejemplo, si se admitiera que todos los habitantes del planeta tienen el mismo derecho de dominio sobre lanaturaleza, es decir, si la propiedad se distribuyera en funcin de la poblacin de cada pas y se considerara que cadapas debe pagar por los impactos negativos sobre el patrimonio comn, en proporcin a la intensidad de los mismos, lascomparaciones que se proponen en base al indicador de ahorro genuino tendran un aspecto totalmente diferente.

Como ejemplo: si se tomara el valor de US$20 por cada tonelada de CO2 descargada en la atmsfera y se utilizaran loscriterios enunciados previamente, la regin de ALC debera haber recibido, en el perodo 1980-1995, una compensacinneta prcticamente equivalente al monto total de su deuda externa(*). Es claro que si esas compensaciones se hubieranhecho efectivas, la historia econmica de la regin hubiese sido otra, del mismo modo que el desempeo de su indicadorde ahorro genuino.

Es importante destacar que las consideraciones previas no responden tan solo a la discusin de la equidad del criterio dedistribucin de la propiedad sobre el acervo natural implcito en la nocin de ahorro genuino. Se trata ms bien de lasdificultades tericas que presenta esa nocin y de las falacias propias de las comparaciones que se proponen._________________(*) Ver H. Pistonesi C. y otros, Las falacias ligadas al concepto de ahorro genuino, Anales de la Asociacin Argentina de EconomaPoltica, XXXII Reunin Anual, Universidad Nacional del Sur, Baha Blanca, 1997.

en el proceso de desarrollo de la humanidad.Adems, las grandes revoluciones tecnolgicas,que afectaron las actividades de produccin yconsumo, han estado estrechamente ligadas ala sustitucin de fuentes energticas primarias.

Por otra parte la produccin y el consumode energa tienen tambin fuertes interaccio-nes con el medio ambiente natural. El uso delos recursos fsiles conduce al progresivo ago-tamiento de las reservas correspondientes. Elmanejo inadecuado de algunos recursos energ-ticos renovables (biomasa, hidrulicos) puede

implicar su degradacin con la consiguientedisminucin de su disponibilidad futura. Exis-ten mltiples impactos negativos sobre los sue-los, agua y medio ambiente atmosfrico que sederivan de la produccin/transformacin/utili-zacin de la energa.

Las crisis petroleras de la dcada de lossetenta, las reacciones sociales ante aumentospronunciados de los precios de los energticos,los cortes prolongados del abastecimiento elc-trico, son tan solo algunos ejemplos de la sig-

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Desarrollo Sustentable

Poltica

Econmica

Social

Ambiental

Sostenimiento del espacio de maniobra para la polticaMantenimiento de peso/influencia internacional Desconcentracin del poder poltico-econmico (estatal yprivado)

Seguridad de instalaciones ante conflictosSeguridad y diversificacin del abastecimiento externoSuficiente grado de autarqua energticaReducida cuota energtica en importaciones Menor peso de ingresos variables en el presupuesto Menor peso en el balance de pagosFlujo estable de ingresos por exportaciones Captacin de rentas energticasFlujo estable de ingresos fiscales Inversin de rentas energticas en otras formas de capitalReducida intensidad energtica Uso racional de energa en los sectores productivosEficiencia energticaEficiencia productiva en el sector de la energaFinanciamiento suficiente del sectorMayor valor agregado en las cadenas energticasMayor calidad del suministro energticoConfiabilidad del abastecimientoReducidos costos de suministro energticoDiversificacin del mix energticoAbastecimiento suficienteSatisfaccin de necesidades bsicasAcceso a energticos modernosMayor acceso a la electricidad Abastecimiento de servicios socialesReduccin de impactos locales y globales por emisionesConservacin del suelo Manejo sustentable de la leaNo contaminacin de las aguas Manejo ecocompatible de explotacin de recursos fsilesManejo sustentable de las cuencas hidrulicasProgramas sustentables de explotacin de recursos fsilesExplotacin sustentable en el largo plazo de los recursos fsiles Utilizacin de los recursos renovables

Recuadro 2Contribucin del sistema energtico a la sustentabilidad del desarrollo

Dimensiones Objetivo y forma en que contribuye el sector energtico

Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, op.cit.

nificacin de las cuestiones energticas en elplano de la poltica o de la geopoltica.

Estas breves consideraciones ponen en evi-dencia los importantes vnculos de la energacon las dimensiones del desarrollo analizadasen la seccin anterior. Esto implica que el apor-te de la poltica energtica en favor de una ma-yor sustentabilidad puede resultar altamentesignificativo. En el Recuadro 2 se presentan amodo enunciativo algunos objetivos o accionesreferidos a los sistemas energticos y su vincu-lacin a las diferentes dimensiones del desarro-llo sustentable.

2.3.2 Indicadores energticos y las dimensio-nes de sustentabilidad

Atendiendo a las mltiples interaccionesde los sistemas energticos con las diferentesdimensiones del proceso de desarrollo, puedenidentificarse conjuntos de indicadores, relacio-nados con la estructura y variables de esos sis-temas, que corresponden a aspectos vinculadosa las mencionadas dimensiones de sustentabili-dad.

As, por ejemplo, en relacin con la di-mensin social, pueden seleccionarse indicado-res tendientes a poner en evidencia el grado decobertura de los requerimientos bsicos deenerga, en cantidad y calidad, o la importan-

cia de la factura energtica dentro del presu-puesto de las familias. Este tipo de indicadorespuede calcularse en trminos promedio para elconjunto de la poblacin; sin embargo, si sedispusiera de informacin suficiente, a efectosde caracterizar con ms claridad las condicio-nes de equidad, sera conveniente referir dichosindicadores a los diferentes grupos de la socie-dad. De este modo, podran construirse curvasde Lorenz enfocadas a la distribucin del con-sumo de energa total, final y til, o de ener-ga elctrica entre los estratos de hogares, co-mo se muestra en el Recuadro 3.

En trminos generales y en ausencia deusos calricos de la electricidad las menciona-das curvas de Lorenz muestran los patrones quese presentan en el grfico: las mayores asime-tras en los consumos se observan con respec-to a la fuente de mayor calidad (energa elc-trica). Las fuentes de mayor calidad presentanuna asimetra muy semejante (prxima) a la co-rrespondiente a ingresos. A las curvas de Lorenzde los consumos se le puede hacer correspon-der el valor respectivo de los ndices de Gini31,que podran ser utilizados como indicadores. Encaso de no disponer de informacin suficientepara construir ese tipo de indicadores, el con-sumo de energa final y til per cpita en elsector residencial y el nivel de cobertura elc-trica pueden utilizarse como sustitutos prxi-mos.

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3 1 Se obtie ne mu l t i p l ic a ndo por 2 el rea compre nd ida ent re la recta dia go nal de equid i s t r i b ucin y la curva de Lorenz corre s p o n-d ie nt e. El nd ice de Gini toma valores en el intervalo (0, 1) y el gra do de de s ig ua l dad de distribucin crece con su valor.

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Del mismo modo pueden seleccionarse in-dicadores referidos a las dimensiones econmi-ca y ambiental. En el caso de la dimensin po-ltica los indicadores tienen generalmente ca-rcter cualitativo. En el Recuadro 4 se presentauna lista de los indicadores que fueron utiliza-dos en el anlisis de las situaciones energticasde los pases de ALC, en trminos de su aportea la sustentabilidad del desarrollo, dentro deltrabajo ya citado de OLADE/CEPAL/GTZ.

Al igual que el caso de los indicadores decarcter ms general, la seleccin de los corres-pondientes al sector energtico est dirigida atipificar situaciones que darn lugar a patronesque especifican y complementan a aquellosidentificados previamente en el plano generalsocioeconmico-ambiental32.

De ese modo, en el mencionado trabajo sedistinguieron cuatro patrones principales y al-

Indicador

Autarqua energtica

Robustez frente a cambiosexternos

"Productividad" energtica

Cobertura elctrica

Cobertura de necesidadesenergticas bsica

Pureza relativa del uso deenerga

Uso de energasrenovables

Alcance recursos fsiles ylea

Alta sustentabilidad serelaciona con:

Baja participacin de lasimportaciones en la ofertaenergtica

Baja contribucin de lasexportaciones energticas alPIB

Alto PBI por unidad deenerga

Alto porcentaje de hogareselectrificados

Suficiente consumo deenerga til residencial

Bajos niveles de emisiones(de CO2)

Alta participacin de energasrenovables en la oferta ener-gtica

Alto nivel de relacinreservas/produccin deenergticos fsiles y lea

Responde a objetivos:

- seguridad del abastecimiento externo- sostenimiento del espacio de maniobra para la poltica (alto grado de

independencia poltica)- re duccin del rie s go de de s e q u i l i b r io en el balance de pago s

- flujos estables de ingresos de las exportaciones- menor peso de ingresos variables en el presupuesto- reduccin del riesgo de desequilibrio en el balance de pagos

- eficiencia productiva- eficiencia energtica- financiamiento suficiente (por reduccin de necesidades de inversin

en el sector)- reduccin de costos del suministro energtico- abastecimiento suficiente (por reduccin de la demanda)- mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con efecto local)- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico- extensin de alcance de los recursos no renovables

- diversificacin del mix energtico- abastecimiento suficiente- acceso a energticos modernos y productivos- abastecimiento de servicios sociales

- satisfaccin de necesidades bsicas - diversificacin del mix energtico- manejo sostenible de la lea

- mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con efectos localesy regionales)

- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico

- mejor calidad del aire (por reduccin de emisiones con efectos localesy regionales)

- reduccin de emisiones de gases con efecto climtico

- extensin del alcance de recursos al largo plazo- seguridad de suministro al largo plazo- mantenimiento de un mnimo de patrimonio natural

Recuadro 4 Indicadores seleccionados de sustentabilidad energtica

Fuente: OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit.

32 Por otra parte en dicho plano, las comparaciones transversales pueden ser complementadas por el anlisis de evolucinhistrica de los niveles de los indicadores energticos de cada pas, a fin de analizar si las tendencias muestran o no unadireccin hacia una mayor sustentabilidad. En OLADE/CEPAL/GTZ, op. cit. (captulos II, III y IV), se presenta este tipo deanlisis para los pases de la Regin.

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gunas variantes dentro de algunos de ellos (sie-te grupos en total), tal como puede verse en elRecuadro 533. Dichos patrones de situacionesdestacan los aspectos positivos y negativos so-bresalientes con relacin a la contribucin delos sistemas energticos de la regin a la sus-tentabilidad del desarrollo de los correspon-dientes pases.

Por tratarse de situaciones caracterizadasmediante vectores de ocho dimensiones (losvalores que asumen los ocho indicadores) no esposible establecer relaciones de orden que in-diquen la posicin relativa de cada pas. Clasi-ficar pases respecto a un tema multidimensio-nal como el desarrollo sustentable es una tareacompleja, que involucra una cantidad de juiciosde valor en distintos niveles, muchas veces im-plcitos en la seleccin de indicadores, su nor-malizacin, la valoracin relativa, etc.34.

En el Recuadro 6 se presenta un orden delos pases en funcin del promedio simple delos ocho indicadores considerados. Aunque ensituaciones extremas, claramente diferenciadas,ese orden puede dar indicaciones correctas enlo que se refiere al grado de aporte del sectorenergtico a la sustentabilidad del desarrollodel pas correspondiente, en otros casos, el or-den que se describe en dicho recuadro debe serinterpretado con los reparos sealados previa-mente35.

2.3.3 Patrones de sustentabilidad general yenergtica

C ua ndo se re f ie re a la sustent a b i l idad ene r-g t ica, en re a l idad se pre t e nde hacer re f e re nc ia

al aporte del sector ene rg t ico a la sustent a b i-l idad del de s a r rollo, evalua da en trminos de lasd i me ns io nes ge ne rales ex p l ic i t a das en la Sec-cin 2.2. En cons e c u e nc ia, es especia l me nte re-l e v a nte exa m i nar el gra do de corre s p o nde nc iade los patro nes ide nt i f ic a dos en el plano de esasd i me ns io nes (sobre la base de los cua t ro ind ic a-do res seleccio na dos) con las situa c io nes tipifi-c a das con relacin al mbito ene rg t ic o .

Al respecto, en el trabajo de OLADE/CE-PAL/GTZ, se expresa que [an] cuando se hautilizado un amplio nmero de indicadores y sehan definido varios niveles para cada uno deellos, ha sido posible establecer relaciones en-tre las situaciones tpicas que se observan a ni-vel socio-econmico-ambiental y aquellas quecorresponden al plano energtico de modo talque se identificaron ocho patrones relativos alas condiciones de sustentabilidad. Sin embar-go, la vinculacin de algunos pases respectode esos patrones de sustentabilidad no resultasiempre inequvoca y es frecuente que un passe diferencie de la situacin tpica con la quese lo haya relacionado en algunas de las dimen-siones consideradas o, que dos pases vincula-dos a un mismo patrn de sustentabilidad di-fieran considerablemente en algunos de los in-dicadores considerados. As por ejemplo, Para-guay (PY) se diferencia dentro del patrn III-Bpor el elevado uso de fuentes renovables deenerga y Surinam (SR) dent