Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Rohstoffen · Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei...

Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Rohstoffen –

Für einen diskriminierungsfreien Zugang und verlässliche Handelsregeln

Bundesverband der Deutschen Industrie e. V.Abteilung Sicherheit und Rohstoffe

Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei RohstoffenFür einen diskriminierungsfreien Zugang und verlässliche Handelsregeln

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Inhaltsverzeichnis

1. Hintergrund ......................................................................................................................................................................... 4

1.1 Was sind Handelsbeschränkungen? ....................................................................................................................... 5

1.2 Handelsbeschränkungen bei Rohstoffen nehmen weltweit zu ............................................................................ 6

1.3 Die international-rechtlichen Rahmenbedingungen ............................................................................................... 6

1.4 Marktmacht China ...................................................................................................................................................... 7

2. Beispiele ............................................................................................................................................................................... 8

2.1 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen am Beispiel Seltene Erden ................................................................ 8

2.2 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Kupfer und Kupferschrott ........................................................... 9

2.3 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Stahlrohstoffen und Stahlschrott ............................................ 12

2.4 Handelshemmnisse bei nachwachsenden Rohstoffen ........................................................................................ 13

3. Herausforderungen ......................................................................................................................................................... 14

3.1 Zunahme der Handels- und Wettbewerbsverzerrungen auf den Rohstoffmärkten ....................................... 14

3.2 WTO-Regeln nicht mehr zeitgemäß ........................................................................................................................ 14

3.3 Mangelnde Transparenz bei handelsbeschränkenden Maßnahmen ................................................................. 15

3.4 Negative Auswirkungen auf Wettbewerb und Wohlstand ................................................................................... 15

4. Forderungen der Industrie ............................................................................................................................................ 16

4.1 Bilaterale und multilaterale Abkommen stärker für den Abbau von Exportbeschränkungen

und den Zugang zu Rohstoffen nutzen .................................................................................................................. 16

4.2 Fairness im internationalen Wettbewerb sicherstellen ........................................................................................ 16

4.3 Die Bundesregierung und die EU müssen Einhaltung von internationalen Vereinbarungen einfordern 16

4.4 Transparente Rahmenbedingungen auf politischer Ebene schaffen ................................................................. 16

4.5 Wiederaufnahme der Gespräche im Rahmen der G7 und G20 ......................................................................... 17

4.6 Partnerschaft statt Protektionismus ....................................................................................................................... 17

Impressum ............................................................................................................................................................................. 18



4

Im Jahr 2013 importierte Deutschland mineralische und fossile Rohstoffe im Wert von rund 143 Milliarden Euro. Davon waren etwa 70 Prozent Energierohstoffe und rund 30 Prozent Metalle und Industrieminerale. Diese Rohstoffe werden aus aller Welt bezogen. Gute Handelsbeziehungen und der Abbau von Handels-hemmnissen im Rohstoffbereich sind daher maßgeblich für eine gesicherte Rohstoffversorgung.

Der sichere und diskriminierungsfreie Zugang zu Roh-stoffen ist für Deutschland als Industrieland und High-tech-Standort von zentraler Bedeutung. Der wirtschaft-liche Aufholprozess und die weitere Industrialisierung der Entwicklungs- und Schwellenländer, sowie die Entwicklung innovativer Technologien, erhöhen die weltweite Rohstoffnachfrage. Deutschland, als einer der größten Rohstoffimporteure, ist von der Verfügbarkeit auf den internationalen Märkten abhängig. Ein freier Welthandel ist für die Wettbewerbs- und Zukunftsfä-higkeit des Industrielands Deutschland somit ausschlag-gebend. Die Entwicklungen auf den internationalen Rohstoffmärkten der vergangenen Jahre haben jedoch gezeigt, dass die Verknappung und Verteuerung wich-tiger Rohstoffe für die Industrie zu einer großen Belas-tung werden kann.

Eine Vielzahl von Ländern betreibt seit Jahren eine gezielte Rohstoffsicherungspolitik, um die Verfügbar-keit von Rohstoffen für die eigenen Unternehmen zu

sichern. Durch handelsverzerrende staatliche Maßnah-men werden einerseits Rohstoffimporte finanziell be-günstigt und andererseits Rohstoffexporte beschränkt. Dies führt zu starken Preisschwankungen und einer künstlichen Verknappung auf den Weltrohstoffmärkten. Von derartig wettbewerbsverzerrenden Handelsprak-tiken ist die gesamte industrielle Wertschöpfungskette betroffen.

Auch Deutschlands heimische Rohstoffproduktion sowie die deutsche Rohstoffproduktion im Auslands-bergbau leiden unter Handels- und Wettbewerbsverzer-rungen, da die Wettbewerbsfähigkeit durch staatliche Maßnahmen unterlaufen wird. Hinzu kommt, dass in Deutschland hohe Auflagen bezüglich Umwelt-, So-zial- und Arbeitsstandards gelten, die die Produktion insgesamt verteuern. Es fehlen jedoch internationale Standards, die ein „level-playing-field“ gewährleisten. Die Industrie, als Wachstumsmotor Deutschlands, wird auch in Zukunft auf Rohstoffe angewiesen sein. Es liegt in der Verantwortung der Politik, faire und verlässli-che Rahmenbedingungen für die Rohstoffversorgung zu ermöglichen.

Wachsende Herausforderungen der Rohstoffversorgung der Europäischen Union (EU)

Quelle: WV Stahl

Marktkonzentration auf wenige Staaten

- Produktionskonzentration von Hochtechnologie-Rohstoffen: z.B. Wolfram: 87 % in CHN u. RUS Niob: 93 % in BRA

- oftmals in Ländern mit unsicherem Geschäftsumfeld (Korruption, politisches Risiko, Konflikte)

Gefährdung der Wertschöp-fungskette bei fehlender

staatl. Unterstützung

Steigende Wettbewerbs- verzerrungen durch Eingriffe des Staates

Gefährdung des Wettbewerbs durch zunehmende

Markt-macht der Anbieter

Härterer Wettbewerb um weniger ergiebige

Rohstoffressourcen

Einflussfaktoren

Protektionismus, Staatliche Eingriffe

Konsolidierung des Upstream-Bereichs

Expansion des Wettbewerbs

- Staatliche Eingriffe zur Sicherung der heimischen Industrie (z.B. Exportsteuern, -lizenzen, Trade Defence Instruments, etc.)

- Staat nutzt Produktionsmonopol als Instrument der Handelspolitik

Einflussfaktoren

- Oligopolistische Strukturen (z.B. Eisenerz: Top3 kontrollieren rd. 60 % des seewärtigen Eise-nerzhandels)

- Starke M&A-Aktivitäten in der Bergbauindustrie

Einflussfaktoren

- Markteinstieg neuer Produzenten durch Rückwärts-integration bei Industrie und Handel

- Abnehmende Qualität der Roh-stoffvorkommen

- Steigende Kosten der Extraktion

Einflussfaktoren

��

1. Hintergrund



5

1.1 Was sind Handelsbeschränkungen?

Handelsbeschränkungen sind Maßnahmen, die sich hemmend auf den internationalen Handel und Aus-tausch von Waren auswirken. Sie dienen dem Ziel der Protektion der heimischen Wirtschaft und der Diskriminierung ausländischer Unternehmen. Unter-schieden werden Handelsbeschränkungen in „tarifä-re“ und „nichttarifäre“ Handelshemmnisse. Dabei wird die Einführung von Zöllen als „tarifäre Protektion“ bezeichnet. Import- und Exportzölle sind klassische Instrumente des Protektionismus, mit denen sich ein Land einen Vorteil zulasten eines anderen Landes ver-schafft. Nichttarifäre Handelshemmnisse bezeichnen alle Arten von Handelsbeschränkungen, die nicht in Form von Zöllen erhoben werden, z. B. Verbote, Quo-ten oder Lizenzverfahren. Tarifäre als auch nichttarifäre Handelshemmnisse führen zu Wettbewerbsverzerrun-gen und beschränken den Welthandel. Laut WTO sind Handelsbeschränkungen im Rohstoffsektor, insbeson-dere Exportsteuern, mit elf Prozent deutlich höher als im gesamten Welthandel mit nur rund fünf Prozent.

Protektionistische Maßnahme Erklärung

Importzölle/Exportzölle

- Zollabgaben als eine Art Steuer

- Einfuhrzoll (Schutzzoll) schützt heimische

Unternehmen vor ausländischer Konkurrenz

- Ausfuhrzoll verteuert und reduziert den

Export, Angebot im Inland steigt mit preissen-

kender Wirkung

- Verzerrung zwischen Weltmarktpreisen und

Inlandspreisen

Einfuhr-/Ausfuhrverbote - Absolutes oder relatives Verbot bestimmte

Waren ein bzw. auszuführen

Kontingente / Quoten

- Begrenzung der Import- oder Exportmenge

- Nach Erreichung der Quote darf keine weitere

Menge des betreffenden Produkts ein- bzw.

ausgeführt werden

Mindestpreisvorgaben - Produkt darf nur zu einem bestimmten Min-

destpreis angeboten werden

Nicht-automatische

Lizenzverfahren

- Genehmigung in Form einer Lizenz oder

Zulassung, für den Import oder Export eines

Produkts

Subventionen - Import- /Exportsteuerrabatte

- Mehrwertsteuererstattungen

Quelle: WTO, OECD

Geographische Herkunft der deutschen Rohstoffeinfuhren

Quelle: BGR (2014) - Rohstoffsituationsbericht

Island: AlIrland: Pb, Zn, Al-Hydroxid, Norwegen: Erdgas, Erdöl, Al, Si, Ti,

Ferro-Leg., Feldspat, NatursteineSchweden: Fe, Pb, Se, ZnFinnland: Zn Dänemark: DiatomitNiederlande: Erdgas, Ai, Pb, TonerdeRussischeFöderation: Erdgas, Erdöl, Steinkohle, Al, Co,

Cu, Fe, Ni, Pb, W, PGM, Ferro-Leg.

GB: Erdöl, Al, Pb, Fluorit, KaolinGriechenland: Ni, PerlitUkraine: NiPolen: Steinkohle, CuLitauen: TorfTürkei: FeldspatKazachstan: Erdöl, Ag, TiBelgien: Mo, Pb, PGM, Ferro-Leg.,

Borate, Dolomit, Kaolin, ZementOsterreich: Mg, SE, V, W, Gips, Graphit,

NatursteineFrankreich: Ag, Al, Al-Hydroxid, Natursteine,

Phosphat, Zement

Kanada: Steinkohle, Fe, Se, TiUSA: Steinkohle, Ge, Li, V, W, Zn, PGM,

KaolinJamaika: TonerdeSuriname: TonerdeKolumbien: SteinkohlePeru: Ag, Cu, Pb, SnBrasilien: Cu, Fe, Mn, Nb, Si, GraphitBolivien: PbChile: Cu, Li, MoArgentinien: CuSpanien: Zn, Al-Hydroxid, TonerdeLybien: ErdölGuinea: BauxitGhana: BauxitNamibia: FluoritSüdafika: Steinkohle, Cr, Fe, PGM, Ferro-Leg.,

Andalusit, FluoritIsrael: PhosphatChina: Ge, Mg, Mn, Mo, Sb, SE, W,

Ferro-Leg., Baryt, Farberden, Fluorit, Glimmer, Graphit, Magnesit

Indien: Diamanten, Glimer, SchmirgelIndonesien: SnAustralien: Steinkohle, Pg, Zn

LegendeAg: SilverAl: AluminiumCo: KobaltCr: ChromCu: KupferFe: EisenGe: GermaniumLi: Lithium

Mg: MagnesiumMn: ManganMo: MolybdänNb: NiobNi: NickelPb: BielPGM: Platingruppen-

metalleSb: Antimon

SE: Seltene ErdenSi: SiliziumSn: ZinnTi: TitanV: VanadiumW: WolframZn: ZinkZr: Zirkonium



6

1.2 Handelsbeschränkungen bei Rohstoffen neh-men weltweit zu

Internationale Institutionen, wie die Welthandelsorga-nisation (WTO) oder die Organisation für wirtschaftli-che Zusammenarbeit und Entwicklung (OECD), bestä-tigen die Zunahme neuer Handelsbarrieren innerhalb der G20. Trotz der Selbstverpflichtung der G20-Staa-ten in einem gemeinsamen Stillhalteabkommen keine neuen Handelsbeschränkungen einzuführen und be-stehende Maßnahmen abzubauen, ist ein wachsender Protektionismus zu verzeichnen. Eine steigende Ange-botskonzentration und zunehmende staatliche Eingriffe sind zentrale Einflussfaktoren auf die Verfügbarkeit von Rohstoffen und schaffen weitreichende Wettbewerbs-verzerrungen auf den internationalen Rohstoffmärkten. Seit 2008 ist die Anzahl der protektionistischen Maß-nahmen von etwa 100 auf insgesamt 858 gestiegen, lediglich 119 Maßnahmen wurden im selben Zeitraum abgebaut. Allein zwischen Juni 2013 und Juli 2014 gab es einen Anstieg neuer Handelshemmnisse um 25 Prozent. Insgesamt wurden in diesem Zeitraum 170 Handelsbeschränkungen neu eingeführt. Der Anstieg der Exportrestriktionen liegt dabei bei 39 Prozent. Die stetige Zunahme der Handelsbeschränkungen ist be-reits seit einigen Jahren zu beobachten.

Neben einer hohen Anzahl an Importmaßnahmen, wie z. B. Mehrwertsteuererstattungen auf gewisse Rohstoff-

importe, dominieren im Rohstoffsektor Ausfuhrlizen-zen und -steuern unter den Handelsbeschränkungen. Exportsteuern verringern das Exportvolumen und er-höhen das inländische Angebot. Der Preis im Inland sinkt und steigt gleichzeitig auf dem Weltmarkt. Eine gängige Maßnahme ist auch die nichtautomatische Er-teilung von Exportlizenzen. Exporteure müssen vorab eine Genehmigung in Form einer Lizenz oder Zulas-sung für den Export ihres Produkts erhalten. Die Regie-rung kann so kontrollieren, wer exportiert und welche Mengen exportiert werden. Im Jahr 2012 haben neun Top-Produzenten verschiedener Rohstoffe nichtauto-matische Exportlizenzen angewendet und damit den Handel von ca. 240 verschiedenen Primärrohstoffen und Halbfertigwaren beschränkt. 1

1.3 Die international-rechtlichen Rahmenbedingungen

Verlässliche Handelsregeln sowie rechtliche und institu-tionelle Rahmenbedingungen sind Grundvoraussetzung für einen fairen Wettbewerb, auch auf den internationa-len Rohstoffmärkten. Mit dem Allgemeinen Zoll- und Handelsabkommen (GATT) und der daraus folgenden Gründung der WTO existiert eine zentrale interna-tionale Organisation, die sich mit der Regelung von Handelsbeziehungen beschäftigt. Durch die Bindungs-

1 Quelle: OECD, 2014

Handelsbeschränkende Maßnahmen weiter massiv auf dem Vormarsch

Quelle: 11. EU Bericht (2014) über potenziell handelsbeschränkende Maßnahmen; WV Stahl

Entwicklung der Anzahl potenziell handelsbeschränkender Maßnahmen

Juni 2013 - Juli 2014

+170

0 10 20 30 40

PakistanSüdkoreaSchweiz

PhillippinenNigeria

Saudi-ArabienAlgerienEcuadorMexico

VietnamBrasilien

JapanTunesienThailand

SüdafrikaTürkei

USAÄgypten

ArgentinienIndonesien

IndienChina

Russland

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1000

Jul. 14Jun. 13Apr. 11Sept. 11Okt. 10Okt. 092008

11

22223333

44

858

688

534

424

333

223

100

46

77

810

1314

1623

32

+123

+49

+27

+26

+29

+25



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wirkung der WTO-Regeln wird die Rechtssicherheit im internationalen Handel gestärkt.

Im multilateralen Handelssystem spielte der Abbau von Exportbeschränkungen im Vergleich zu Importrestrikti-onen bisher keine prominente Rolle. Die WTO-Regeln zu Importbeschränkungen sind zahlreich und ausführ-lich. In mehreren Verhandlungen hat das Welthandels-system erfolgreich zu einem maßgeblichen Abbau von Importzöllen und Einfuhrbeschränkungen beigetragen. Im Sinne von Artikel XI:1 GATT sind Exportsteuern keine unzulässigen Exportbeschränkungen. Es gibt kei-ne explizite Regel, die sie durch eine rechtsverbindliche Obergrenze binden und so können WTO-Mitglieder Ex-portsteuern unilateral festlegen. 2 Quantitative Import- und Exportrestriktionen sind hingegen grundsätzlich verboten. Es gibt aber verschiedene Ausnahmeklauseln, die Exportbeschränkungen in speziellen Fällen zulässig machen. Darunter fallen temporäre Schutzmaßnahmen oder auch allgemeine Ausnahmen, wie zum Zweck von Gesundheit- und Umweltschutz. Voraussetzung ist, dass heimische Unternehmen von der Maßnahme ebenso betroffen sind, also gleichzeitig die inländische Produk-tion verringert wird.

Da Exportzölle auf multilateraler Ebene rechtlich er-laubt sind, sofern nicht spezielle Regelungen in den WTO-Beitrittsprotokollen (z. B. im Falle Chinas) aufge-nommen wurden, werden Ausfuhrzölle oftmals in regio-nalen bzw. bilateralen Handelsabkommen verboten (z. B. EU oder EU-Mexiko). Für die gesicherte Rohstoff-versorgung der deutschen und europäischen Industrie sind bilaterale Handelsabkommen ein wichtiges Instrument, um eine international-rechtliche Grundlage zu schaffen.

1.4 Marktmacht China

China ist in den vergangenen Jahrzehnten zum führen-den Verbraucher von Rohstoffen aufgestiegen. Mittler-weile verbraucht und produziert die Volksrepublik bei den meisten kritischen Rohstoffen mehr als 50 Pro-zent weltweit. Die Konzentrierung des Rohstoffange-bots ist bei einer Reihe von Rohstoffen (u.a. Wolfram oder Antimon) sehr stark ausgeprägt. Bei Wolfram ist Deutschland vollständig importabhängig, da der Roh-stoff hierzulande nicht primär gewonnen wird. China hingegen besitzt bei einzelnen Rohstoffen den mit Ab-

2 Gebundene Zölle dienen als Verhandlungsgrundlage innerhalb der WTO. Sie bilden eine rechtsverbindliche Obergrenze, über welche die angewandten Zölle der WTO-Mitgliedsländer nicht steigen dürfen.

stand größten Anteil an der weltweiten Produktion, bei Wolfram sind es 75 bis 90 Prozent. Diese Marktmacht nutzt China als Instrument der Handelssteuerung auf den internationalen Rohstoffmärkten. Im Jahr 2012 waren 96 Prozent der weltweiten Wolframproduktion durch Exportmaßnahmen beschränkt.

Exportbeschränkungen bei Rohstoffen (2012)

Rank** Product

Share of 2012

production

restricted by any

export measure

Producer countries

restricting exports

1 Antimony 98 %

Bolivia*, China*, Dominican

Republic, Grenada,

Malaysia, Philippines,

Russia*, Tajikistan, Vietnam

2Rare earth elements

97 % China*

3 Tungsten 96 %

Bolivia*, China*, Dominican Republic, Grenada, Malaysia, Philippines, Russia*, Vietnam*

4 Magnesium 92 % China*

5 Graphite 88 % China*, India*

6 Magnesite 85 % China*, Malaysia

7 Barytes 78 % China*, India*

8 Fluorspar 75 % China*, Malaysia

9 Lead 66 %

China*, Dominican Republic, Grenada, Malaysia, Philippines, South Africa, Vietnam

10 Tin 63 %

Bolivia*, China*, Dominican Republic, Grenada, Malaysia, Philippines, Russia, Vietnam

11 Zinc 54 %

China*, Dominican Republic, Grenada, Malaysia, Philippines, Vietnam

12 Manganese 52 %

China*, Dominican Republic, Gabon*, Grenada, India, Malaysia, Philippines, Vietnam

13 Molybdenum 47 %

China*, Dominican Republic, Grenada, Malaysia, Philippines, Russia, South Africa, Vietnam

14 Palladium 45 %Dominican Republic, Ghana, Grenada, Malaysia, Philippines, Russia*

15 Aluminium± 45 %

China*, Dominican Republic, Grenada, Guinea, India*, Malaysia, Philippines, Russia, Vietnam

Quellen: Produktionsdaten USGS Minerals Yearbook. OECD Inventory of Export Restrictions.



8

2.1 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen am Beispiel Seltene Erden

China besitzt mit mehr als 90 Prozent der Weltproduk-tion bei den 17 Metallen der sogenannten Seltenen Erden eine Quasi-Monopolstellung. Die Importquote der EU und weiterer westlicher Industrienationen be-trägt nahezu 100 Prozent. Damit ist die Weltwirtschaft von Lieferungen aus China abhängig. Die speziellen Rohstoffe der Seltenen Erden werden weltweit für die Herstellung neuer Technologien und Produkte ge-braucht. Seltene Erden sind physisch betrachtet nicht selten, auch weitere Länder, z. B. die USA, Australien, oder auch Deutschland verfügen über Vorkommen an Seltenen Erden. Der wirtschaftliche Abbau ist aber an-gesichts der geringen Konzentration in Mineralien sehr aufwendig und teuer.

China hat in der Vergangenheit mit einer gezielten, industriepolitischen Strategie die Produktion von Sel-tenen Erden durch Dumpingpreise an sich gezogen und damit Projekte außerhalb der Volksrepublik unrentabel gemacht. Über mehrere Jahre hat das Land die Export-quote für Seltene Erden reduziert. 2005 lag die Ausfuhr-quote noch bei rund 65.000 Tonnen. 2010 bei nur noch 30.000 Tonnen, was einer Reduzierung gegenüber dem Vorjahr um 40 Prozent entspricht. Diese Maßnahmen stehen den Interessen der Abnehmerländer entgegen. 2010 lag die weltweite Nachfrage 5.000 bis 10.000 Ton-nen über dem globalen – chinesischen – Angebot. Die künstliche Verknappung führte zu einem Anstieg der Preise auf den internationalen Rohstoffmärkten gegen-über den chinesischen Inlandspreisen und behinderte den Zugang zu Rohstoffen für ausländische Unterneh-men. Aus diesem Grund reichten die EU, gemeinsam mit den USA und Japan, Anfang 2012 bei der WTO Beschwerde ein und forderten ein offizielles Schlich-tungsverfahren.

Entwicklung der Exportquoten für Seltene Erden in China von 2004 – 2012

Jahr Exportquote [t] Unterschied zum Vorjahr [%]Geschätzter Bedarf außerhalb Chinas [t]

2004 65.609 57.000

2005 65.609 0 46.000

2006 61.821 -6 50.000

2007 59.643 -4 50.000

2008 56.939 -5 56.000

2009 50.145 -12 25.000

2010 30.258 -40 49.000

2011 30.246 0 35.000

2012 ~31.130* +3 45.000?

Quellen: BGR. *Erste Allokation der Seltenen Erden Exporte für 2012: 24.904 Tonnen (bestätigt und provisorisch)

Das WTO-Verfahren:

Die Einführung der Exportquoten, Zölle und Min-destpreise Chinas verstößt gegen die internationalen Handelsregeln und den Beitrittsvertrag der WTO, so die Argumentation der großen Abnehmerländer. Die chinesische Regierung verteidigte ihre Politik, die Maß-nahmen seien entsprechend der Ausnahmeklausel in Artikel XX GATT zum Schutz der Umwelt notwendig und sollten eine nachhaltige Entwicklung fördern. Die Exportbeschränkungen stünden daher im Einklang mit den WTO-Regeln. Die Ausnahmeklausel zum Umwelt-schutz greift jedoch nur, wenn die Gewinnung der be-troffenen Rohstoffe im Inland ebenfalls eingeschränkt wird. In China war dies nicht der Fall. China hat sich im WTO-Beitrittsprotokoll verpflichtet, seine Exportzölle abzuschaffen, auch auf die Seltenen Erden und zudem das Recht aufgegeben, die allgemeinen Ausnahmeklau-seln der WTO anzuwenden. Das WTO-Schiedsgericht urteilte Anfang 2014, dass die Exportquoten chinesi-schen Firmen unfaire Wettbewerbsvorteile verschaffen und damit gegen Regeln des freien Welthandels ver-stoßen. Die Ausnahmeklauseln können hier für China nicht geltend gemacht werden.

2. Beispiele



9

Nach einem jahrelangen Handelsstreit hat China die Exportquoten für Seltene Erden aufgehoben, doch sind bereits neue Restriktionen geplant. Im Rahmen der neu-en Richtlinien der Volksrepublik wird die Exportmenge nicht mehr durch eine Quote beschränkt; Exporteure brauchen jedoch eine Lizenz, um Seltene Erden aus-führen zu dürfen. Dies führt zur Schließung von Minen und verursacht eine weitere Monopolisierung im Land. Die chinesische Exportpolitik bei Seltenen Erden führt vor allem dazu, dass durch geschickte Mengensteue-rung neue Projekte auf den internationalen Märkten wie beispielsweise Mountain Pass (Kalifornien) oder Mount Weld (Australien) aus Wirtschaftlichkeitsgrün-den nicht anlaufen können. Die Versorgungssituation wird somit auf absehbare Zeit angespannt bleiben.

2.2 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Kupfer und Kupferschrott

Schrotte sind am Anfang der Wertschöpfungskette wichtige Rohstoffe zur Herstellung von Halbzeugen. Sie fallen im Wesentlichen in hoch-industrialisierten Ländern, wie Deutschland, an. Diese Rohstoffe stehen der Wertschöpfungskette sofort zur Verfügung (Urban Mining). Sie müssen nicht über Erzgewinnung aufwän-

dig gewonnen werden. Das Kupferrecycling bietet für Deutschland eine bedeutende Rohstoffquelle, doch auch im Recyclingsektor sind Wettbewerbsverzerrun-gen sehr ausgeprägt. Unternehmen, die durch staatliche Subventionen und günstige Kredite unterstützt werden, können auf den europäischen Märkten erfolgreicher konkurrieren, z. B. durch Importanreize für Schrotte. China implementiert beispielsweise Importsteuerrabat-te auf Kupferschrotte und kupferhaltige Schrotte. Das Land rückerstattet den Firmen 30 Prozent der Import-steuer (VAT) von 17 Prozent auf den Kupferpreis, eine Entlastung von rund 5 Prozent des Preises der Shang-hai Futures Exchange (SHFE). In der Folge kann es zu Verknappungen bei der Versorgung europäischer Werke kommen. Auch werden Exportsteuern und Aus-fuhrverbote auf Schrotte eingeführt, um den Export zu reduzieren. Russland erhebt z. B. eine prohibitiv hohe Exportsteuer auf Kupferschrotte von 50 Prozent. So haben die hiesigen Werke keine Möglichkeit, Rohstoffe bzw. Schrotte in diesen Ländern zu kaufen, da der Ex-port durch hohe Steuern wirtschaftlich blockiert wird.

Übersicht Handels- und Wettbewerbsverzerrungen am Beispiel Kupfer

Brasilien Russland Indien China

Kupfererze, -konzentrate, Schlacken

Importzoll 2 %

Importzoll 5 %

Importzoll 2 %

Aussetzen der MwSt-Zahlung bei Import

Exportzoll 10 %

Nicht raffiniertes Kupfer, Kupferanoden

Importzoll 6 %

Importzoll 5 %

Importzoll 5 % Exportzoll 30 %

Raffiniertes Kupfer, Kupferkathoden

Importzoll 6 %

Importzoll 5 %

Importzoll5 %

Importzoll raff. Kupfer 2 %, Legierungen 1 % Exportzoll 30 %

Kupferbarren, -stäbe, Profile aus Kupfer

Importzoll 12 %


Importzoll 5 %

Importzoll auf Produkte aus raff. Kupfer 4 %, auf Produkte aus Kupferlegierung 7 % Exportzoll 30 %

Kupferdraht Importzoll 12 %


Importzoll 5 %

Importzoll auf Produkte aus raff. Kupfer 4 %, aus Kupferlegierung 7 % Exportzoll 30 %

KupferrohreImportzoll 14 %

Importzoll 5 %

Importzoll 7,5 % Importzoll 4 %

KupferkabelImportzoll 14 %

Importzoll 15 %

Importzoll 10 % Importzoll 5 %

Schrotte aus KupferImportzoll 2 %

Exportzoll 50 %

Importzoll 5 %

Erstattung der Umsatzsteuer (17%) bei Import Exportverbot

Quellen: Produktionsdaten USGS Minerals Yearbook. OECD Inventory of Export Restrictions.



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Abbau von Handelshemmnissen für nachwachsende RohstoffeDie Versorgung der deutschen Industrie mit industriell genutzten nachwachsenden Rohstoffen kann nur sichergestellt werden, wenn Marktverzerrungen durch staatliche Eingriffe abgebaut werden.



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2.3 Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Stahlrohstoffen und Stahlschrott

Für die Stahlindustrie in der EU besteht eine hohe Im-portabhängigkeit, für eine Vielzahl der stahlrelevanten Einsatzrohstoffe sogar zu 100 Prozent. Der Gebrauch von Handelshemmnissen hat in den vergangenen Jah-ren oftmals unter dem Vorwand des Umwelt- und Res-sourcenschutzes deutlich zugenommen. Besonders aus-geprägt ist dabei die Anwendung von Exportsteuern in den stahlrelevanten Rohstoffbereichen. Die maximalen Steuersätze belaufen sich dabei auf bis zu 45 Prozent.

Von den Handelshemmnissen betroffen sind nicht nur die primären Einsatzstoffe, wie Eisenerz und Kohle sondern auch der Sekundärrohstoff Stahlschrott. Der-zeit sind in diesem Bereich Handelsbeschränkungen in mehr als 30 Ländern in Kraft. Insbesondere Schwellen-länder in Asien und Afrika erheben Exportzölle oder Exportverbote, um eine ausreichende und kostengüns-tige Versorgung der heimischen Stahlindustrie mit Schrott zu gewährleisten. Während in Afrika vor allem Exportverbote in Kraft sind, greifen andere Regionen zu Exportsteuern, bei denen ein ständiges Nachjustie-ren zum Einstellen der gewünschten Dämpfung mög-lich ist.

Zunehmende Abschottung der Rohstoffmärkte – Auswahl an Handelshemmnissen bei Stahlschrott

Quelle: OECD Stand Dezember 2014, WV Stahl

Weißrussland: Exportsteuer 15% mind. 20€/t

Ukraine: Exportsteuer 13,2 EUR/t Export-Lizenzsystem

Kasachstan: Exportsteuer 15% mind. 20 €/t

Aserbaidschan: Exportverbot

Iran: Exportsteuer bis 50%

China: Exportsteuer 40%

Algerien: Export-Lizenzsystem

Marokko: Export-Lizenzsysvtem

Vietnam: Exportsteuer 22 %

Sri Lanka: Exportsteuer 10%

Malaysia: Exportsteuer 10% Exportlizenzsystem

Sri Lanka, Indonesien: Exportverbote

Uruguay: Exportlizenzsystem

Argentinien: Exportsteuer 20%

Russland: Exportsteuer 15% mind. 15 €/t

Kenia: Exportsteuer 20%

Indien: Exportsteuer 15%

Jordanien: Exportsteuer 50$/t

Ghana, Kenia, Sambia, Ostafrika: Exportverbote



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2.4 Handelshemmnisse bei nachwachsenden Rohstoffen

Die industrielle Nutzung nachwachsender Rohstoffe ge-winnt in Deutschland und weltweit an Bedeutung. Vor dem Hintergrund sich verknappender fossiler Ressour-cen spielen die nachwachsenden Rohstoffe eine wich-tige Rolle bei der Diversifizierung der Rohstoffquellen. Sie tragen zur Schonung der fossilen Rohstoffe und der nachhaltigen Entwicklung bei und schaffen zudem Arbeitsplätze und Wertschöpfung im ländlichen Raum.

Angesichts der Endlichkeit von Erdöl und Erdgas wer-den die nachwachsenden Rohstoffe bei der zukünftigen Rohstoffversorgung Deutschlands ein unverzichtbarer Bestandteil sein. Nachwachsende Rohstoffe sind in verschiedenen Branchen seit langem etabliert und werden für die Herstellung diverser Anwendungen benötigt. Der Anteil der Importe an den in Deutsch-

land stofflich eingesetzten nachwachsenden Rohstof-fen (außer Holz) liegt bei etwa 60 Prozent. 3 Potenziale für zusätzliche Anbauflächen für Biomasse bestehen größtenteils außerhalb Deutschlands. Daher wird die deutsche Industrie auch in Zukunft auf den Import nachwachsender Rohstoffe angewiesen sein. Der Ein-satz von nachwachsenden Rohstoffen wird aufgrund bestehender Handelshemmnisse, wie z. B. Exportzölle oder –quoten, zunehmend beschränkt. Die Versorgung der deutschen Industrie mit industriell genutzten nach-wachsenden Rohstoffen kann nur sichergestellt werden, wenn Marktverzerrungen durch staatliche Eingriffe ab-gebaut werden und der Import zu wettbewerbsfähigen Weltmarktpreisen gewährleistet ist. Die Bundesregie-rung und die EU Kommission sollten sich dort, wo Einfuhrzölle den industriellen Einsatz nachwachsender Rohstoffe hemmen, für eine Senkung der Einfuhrzölle auf industriell genutzte nachwachsende Rohstoffe stark machen.

3 Quelle: Fachagentur Nachwachsende Rohstoffe



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3.1 Zunahme der Handels- und Wettbewerbsver-zerrungen auf den Rohstoffmärkten

Konträr zu der Selbstverpflichtung der G20 Länder hat die Einführung von handelsbeschränkenden Maß-nahmen an Fahrt gewonnen und Schätzungen der EU Kommission zufolge werden etwa zwölf neue Maß-nahmen pro Monat eingeführt. 4 Angesichts starker Abhängigkeiten und internationaler Wertschöpfungs-ketten ist die Zuspitzung dieses Trends eine globale Herausforderung. Die protektionistischen Praktiken haben nicht nur Einfluss auf inländische Firmen und Preise, sondern weltweit nachteilige Auswirkungen auf die Rohstoffmärkte.

Es bedarf einer aktiven und ganzheitlichen Rohstoff-politik, um den Handelsbeschränkungen und Wett-bewerbsverzerrungen auf den Rohstoffmärkten zu begegnen. Die Anzahl regulatorischer Vorgaben zu Nachhaltigkeit und Transparenz im Rohstoffhandel ist in den vergangenen Jahren gestiegen, berücksichtigt wird dabei jedoch zu wenig das Ziel der physischen Rohstoffsicherung. Die Herausforderung ist, einen an-gemessenen Ausgleich der unterschiedlichen Interessen der Rohstoffsicherung zu schaffen. Bilaterale Handels-abkommen sind eine zentrale Ergänzung zur WTO und ein wichtiges Element für die Rohstoffversorgung. Es ist bisher jedoch nicht gelungen, dem Trend des wach-senden Protektionismus entgegenzuwirken. Dieser He-rausforderung muss auf multilateraler Ebene stärker begegnet werden.

4 EU Kommission, 2014

3.2 WTO-Regeln nicht mehr zeitgemäß

Das Regelwerk der WTO zu Exportrestriktionen ist ein Bereich, der bisher viel Spielraum für die Mitglieds-länder bietet. Es zeigt sich der deutliche Trend, dass Länder vermehrt die Ausnahmeklauseln, also Sicher-heits- oder Umweltstandards, als Rechtfertigung von Handelshemmnissen angeben, um Rohstoffexporte z. B. durch hohe Zölle oder Quoten zu beschränken. Diese Maßnahmen geben vor, WTO-konform zu sein. Laut Artikel XI:2(a) sind quantitative Exportrestrikti-onen zulässig, wenn sie “temporär“, zur Bekämpfung eines “kritischen“ Mangels eingesetzt werden oder laut Ausnahmen in Artikel XX der Erhaltung natürlicher Ressourcen, dem Umweltschutz oder der Gesundheit dienen, oder für die nationale Sicherheit notwendig sind. Allerdings ist im WTO-Regelwerk nicht klar de-finiert, was temporär oder kritisch bedeutet. Es stellt sich die Herausforderung regelmäßig zu prüfen, ob Aus-nahmen greifen und die Regeln eingehalten werden. Einen Fall vor die WTO zu bringen ist ein langwieriger und ressourcenintensiver Prozess, der häufig erst nach mehreren Jahren zu konkreten Ergebnissen führt.

Der Durchsetzungsmechanismus der WTO ist bislang zu schwach, da Aufwand und Dauer eines Streitschlich-tungsverfahrens enorm sind. Es ist nicht möglich, auf Regelverstöße unmittelbar zu reagieren, und aufgrund der mangelnden Kapazitäten der WTO sind häufige Verfahren grundsätzlich nicht realisierbar. Darüber hinaus dauert es oft Jahre, bis ein WTO-Urteil greift.

3. Herausforderungen



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3.3 Mangelnde Transparenz bei handelsbeschrän-kenden Maßnahmen

Transparenz bei handelsbeschränkenden Maßnah-men ist eine grundlegende Schwachstelle im interna-tionalen Handel mit Rohstoffen. Regierungen steht es weitestgehend offen, ob und welche Informationen über protektionistische Maßnahmen veröffentlicht werden. Kritisch ist dabei nicht nur dass Handelsbe-schränkungen oft sehr kurzfristig eingeführt werden, häufig gibt es auch keine verfügbaren Informationen über die Ausgestaltung, die Dauer oder das angestrebte Ziel der eingeführten Maßnahme. Die Einflussnahme und Reaktionsmöglichkeit der betroffenen Stakehol-der auf bereits umgesetzte Maßnahmen ist dadurch eingeschränkt. Das Monitoring der entsprechenden Institutionen (WTO, OECD, UNCTAD) konzentriert sich auf bereits eingeführte Handelsbeschränkungen (ex post). Da keine „ex ante“ Informationen vorliegen, können Unternehmen die negativen Auswirkungen der implementierten Handelsbeschränkung nicht antizipie-ren und demzufolge ihre Aktivitäten hinsichtlich der Rohstoffbeschaffung nicht anpassen. Gleiches ist auch für die Rohstoffgewinnung zutreffend.

3.4 Negative Auswirkungen auf Wettbewerb und Wohlstand

Handelsbeschränkungen führen zu steigenden Welt-marktpreisen. Da der Zugang zu Rohstoffen künstlich beschränkt ist, wirken die Handelshemmnisse wett-bewerbsverzerrend. Die negativen wirtschaftlichen Auswirkungen reichen von Angebotsbegrenzungen, über Manipulation von Handelsbedingungen und Handelsströmen bis zu einem Rückgang der globalen Wohlfahrt. Der Handel im Rohstoffsektor wird durch die Einführung von Import- sowie Exportzöllen ineffi-zient beschränkt. Dabei profitieren Anwenderländer nur sehr selten, da protektionistische Maßnahmen die Wachstumsmöglichkeiten verringern. In der Regel werden Ausfuhrbeschränkungen auf unverarbeitetes Metall erhoben, um die inländische Wertschöpfung zu steigern. Einer Studie der OECD und der North-West University in Südafrika zufolge gibt es bei verschiede-nen afrikanischen Ländern keine Hinweise darauf, dass die Beschränkungen der Rohstoffausfuhren die internationale Wettbewerbsfähigkeit von nachgelager-ten Verarbeitungsindustrien positiv beeinflusst haben. 5 Ressourcenreichtum und ein wettbewerbsfähiger Berg-bausektor schaffen nicht automatisch komparative Vor-teile bei der Weiterverarbeitung.

5 OECD, 2015



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4.1 Bilaterale und multilaterale Abkommen stärker für den Abbau von Exportbeschränkungen und den Zugang zu Rohstoffen nutzen

Für die Rohstoffsicherheit müssen die Bundesregierung und die EU weiterhin auf den kontinuierlichen Ausbau internationaler Handelsabkommen setzen. Auf multila-teraler Ebene, insbesondere in den WTO-Beitrittsproto-kollen, müssen auch Artikel zu Exportbeschränkungen eingefügt werden, um internationale Wettbewerbs-verzerrungen im Rohstoffsektor zu vermeiden. Der Abbau von Handelsbeschränkungen bei Rohstoffen und von wettbewerbsverzerrenden Subventionen ist grundsätzlich zur Bedingung für den Abschluss von Handelsabkommen und WTO-Beitrittsvereinbarungen zu machen. Die Rolle der WTO muss verstärkt in den Vordergrund gerückt werden, denn eine multilaterale Konzertierung bringt die größten Effizienzgewinne. In bilateralen Gesprächen, auch in TTIP, muss konsequent auf den Abbau handels- und wettbewerbsverzerrender Maßnahmen im Rohstoffsektor hingewirkt werden.

4.2 Fairness im internationalen Wettbewerb sicherstellen

Die Gewährleistung eines „level-playing-fields“ beim Zugang zu Rohstoffen ist von zentraler Bedeutung. Dazu bedarf es verlässlicher Handelsregeln und einer stärkeren Ahndung von Verstößen gegen die Regeln. Obwohl die Handelsregeln der WTO in einigen Fällen formal nicht verletzt werden, entspricht das Vorgehen mehrerer Länder nicht dem Prinzip des fairen Wett-bewerbs. Mit administrativen Maßnahmen wird die mangelnde Wettbewerbsfähigkeit der eigenen Industrie zum existentiellen Schaden anderer wettbewerbsfähi-ger Konkurrenten, z. B. aus Deutschland, ausgeglichen. Um gegen Handels- und Wettbewerbsverzerrungen bei Rohstoffen vorgehen zu können, müssen die WTO-Re-geln im Bereich der Exportbeschränkungen verbessert werden. Es ist notwendig, den Streitbeilegungsmecha-nismus der WTO auszubauen, damit internationalen Wettbewerbsverzerrungen zügiger und effektiver begeg-net werden kann. Derzeit sind die Verfahren zu lang-wierig, kostspielig und kapazitätsintensiv. Diese Wei-terentwicklung der WTO-Regeln muss das langfristige Ziel auf multilateraler Ebene sein.

4.3 Die Bundesregierung und die EU müssen Einhaltung von internationalen Vereinbarungen einfordern

Es besteht die Möglichkeit für die WTO-Mitglieder, auf nichttarifäre Handelshemmnisse anderer WTO-Mitglie-der durch Notifikation hinzuweisen. Bislang wird dieses Instrument nicht ausreichend genutzt. Grundsätzlich wird die Einhaltung der internationalen Vereinbarun-gen von den Handelspartnern nicht intensiv genug eingefordert. Eine sichere Rohstoffversorgung Deutsch-lands und Europas zu wettbewerbsfähigen Bedingun-gen ist unverzichtbar für Wertschöpfung, Wachstum und Wohlstand, auch in Zukunft. Daher sollten die Bundesregierung und die EU gegen Verstöße von in-ternationalen Vereinbarungen verstärkt vorgehen und deren Einhaltung prominent einfordern. Insbesondere den Wettbewerbsverzerrungen auf den internationalen Märkten, die durch die Rohstoffsicherungspolitiken an-derer Staaten entstehen, muss auf politischer Ebene entschlossen begegnet werden.

4.4 Transparente Rahmenbedingungen auf politi-scher Ebene schaffen

Die Transparenz hinsichtlich der Anwendung von handelsbeschränkenden Maßnahmen muss verbessert werden, damit Handelspartner und Marktteilnehmer staatliche Eingriffe einkalkulieren und ihre Rohstoff-beschaffung entsprechend planen können. Die Infor-mationspolitik, insbesondere vor der Einführung einer protektionistischen Maßnahme, ist von zentraler Be-deutung für die Kosteneinschätzung, das Risikomanage-ment und die grundsätzlichen Marktmöglichkeiten. Das OECD Inventory liefert bereits eine umfassende Infor-mationsbasis zu Exportrestriktionen im Rohstoffbereich von 2009 bis 2012. Eine Aktualisierung ist derzeit in Arbeit, kann allerdings den ex ante Informationsbedarf nicht erfüllen. Zu einem vollständigen Informations-system bedarf es einer frühzeitigen Kommunikation und außerdem einer Überprüfung der eingeführten Maßnahmen hinsichtlich der Erreichung des vorgege-benen Zwecks und der weiteren Notwendigkeit. Pro-tektionistische Maßnahmen, die ihr ursprüngliches Ziel erfüllt oder sich als ungeeignet erwiesen haben, müssen umgehend abgeschafft werden. Die Politik ist aufge-fordert, die relevanten Institutionen beim Monitoring protektionistischer Maßnahmen zu unterstützen, um transparente Rahmenbedingungen zu schaffen.

4. Forderungen der Industrie



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4.5 Wiederaufnahme der Gespräche im Rahmen der G7 und G20

Zur Stärkung des multilateralen Handels ist aus Sicht der Industrie der Abbau von Handelshemmnissen und Wettbewerbsverzerrungen essentiell. Daher wird die Selbstverpflichtung der G20, keine neuen Handelsbe-schränkungen einführen zu wollen, sehr begrüßt. Aller-dings ist dieses Stillhalteabkommen nicht effektiv ge-nug. Die Zunahme politischer Eingriffe in den Handel mit Rohstoffen sollte bei den zukünftigen Gesprächen der G7 und der G20 wieder prominent adressiert wer-den. Langfristig muss ein weltweit fairer und gleichbe-rechtigter Zugang zu Rohstoffen gesichert werden. Der G20 kommt in dieser Beziehung eine wichtige Funktion zu. Die Problematik des wachsenden Protektionismus muss auf die internationale Agenda gesetzt werden.

4.6 Partnerschaft statt Protektionismus

Eine nachhaltige Rohstoffwirtschaft ist eine multi-laterale Aufgabe. Angesichts der Globalisierung und der volatilen Märkte bedarf es einer globalen Koope-ration. Während protektionistische Maßnahmen von Rohstoffabbauländern nicht die gewünschte Verbes-serung der Wettbewerbsfähigkeit von nachgelagerten Verarbeitungsindustrien erzielt haben, könnte durch Vertrauen, größere Markttransparenz und faire Han-delsbedingungen eine nachhaltige Rohstoffwirtschaft weltweit gefördert werden. Letztendlich können Produ-zenten und Konsumenten von einer gleichberechtigten Handelsbeziehung profitieren. Mit den Rohstoffpart-nerschaften bzw. -kooperationen mit rohstoffreichen Ländern hat die Bundesregierung bereits diesen Weg der Zusammenarbeit beschritten, um eine Win-Win-Si-tuation für beide Seiten zu schaffen. Einerseits durch eine Verbesserung des langfristigen Rohstoffangebots, andererseits durch den Know-how Transfer und die Aus- und Weiterbildung von Fachkräften. Durch die damit verbundene Weiterentwicklung der Rohstoffin-dustrie vor Ort werden Arbeitsplätze geschaffen und Wohlstand aufgebaut. Dieses Modell gilt es in den kom-menden Jahren hinsichtlich der Wohlfahrtseffekte für beide Seiten zu evaluieren und bei Bedarf anzupassen.



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HerausgeberBundesverband der Deutschen Industrie e. V. (BDI)Breite Straße 2910178 BerlinT: +49 30 2028-0www.bdi.eu

RedaktionMatthias Wachter, AbteilungsleiterAbteilung Sicherheit und Rohstoffe

Anna-Lynn Ratz, ReferentinAbteilung Sicherheit und Rohstoffe

Konzeption & UmsetzungSarah PöhlmannAbteilung Marketing, Online und Veranstaltungen

Layout Michel Arencibiawww.man-design.net

DruckDas Druckteam Berlinwww.druckteam-berlin.de

VerlagIndustrie-Förderung GmbH, Berlin

BildnachweisCover: © 57940360 / M. Johannsen / Fotolia.comSeite 10: © 83953154 / Thaut Images / Fotolia.com

StandOktober 2015BDI-Publikations-Nr. 0038

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