Innovationspolitik, Informationsgesellschaft, Telekommunikation

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„Der ordnungspolitische Kompass“ – Perspektiven der TK-Regulierung

MinR Dr. Peter KnauthBundesministerium für Wirtschaft und Technologie

ATRT: Telekommunikation 2012Mainz, 31. Januar 2007

„Der ordnungspolitische Kompass“ – Perspektiven der TK-Regulierung

Zielsystem – wo wollen wir hin? Lageanalyse – wo stehen wir? Maßnahmen – was steht an?

BNetzA Nationaler Rahmen EU-Politik

Ziele der TK-Politik/ Grundsätze der Regulierung

Hoch leistungsfähiger Telekommunikationsmarkt, der im internationalen Vergleich eine Spitzenposition erreicht und einen bestmöglichen Beitrag zu Wachstum, Beschäftigung und Wettbewerbsfähigkeit der Gesamtwirtschaft leistet.

Wettbewerb und (subsidiär) Regulierung sind Mittel zur Erreichung dieses Ziels

Grundsätze der Regulierungspolitik

Generelle Gültigkeit/ Vorrang des Wettbewerbsprinzips

Regulierung/ Harmonisierung nur im erforderlichen Umfang

Vermeidung überflüssiger bürokratischer Strukturen / Institutionen

Klare Zuständigkeiten/ Verantwortungsbereiche (Trennung zwischen operativer Regulierungspolitik und politischer Rahmensetzung)

Grundsätze der Regulierungspolitik

Bundesregierung verfolgt keinen Top-down-Ansatz (keine Planung der TK-Entwicklung)

Regulierungspolitik ist eingebettet in allgemeine Politik, die staatliche Interventionen in Märkte eher kritisch sieht (s. SKM) – nicht alles und jedes muss gesetzlich geregelt werden

Anforderungen an die Regulierungspolitik müssen im Wesentlichen und soweit möglich über die Märkte formuliert werden

Regulierungsmechanismen müssen flexibel auf unterschiedliche Entwicklungen reagieren können

Bundesnetzagentur verfügt über weite Spielräume Erst wenn diese Spielräume ausgereizt sind, muss der nationale /

europäische Gesetzgeber aktiv werden

Regulierungspolitik = Erfolgsmodell

Vorneweg:

Bisherige Entwicklung sehr positiv verlaufen Regulierung hat weitgehend funktioniert Keine grundlegende Änderung des Rechtsrahmens

erforderlich Fortführung einer klar wettbewerbsorientierten

Telekommunikationspolitik Aber: Modifikationen und Optimierungen sinnvoll

Einige grundsätzliche Anmerkungen zur Lageanalyse

Fundierte Lageanalyse Grundbedingung für erfolgreiche Politik

Offene und transparente Diskussionsprozesse Grundlage für Lageanalysen

Lagebeschreibungen interessierter Kreise häufig verzerrt/ Datenauswahl oft willkürlich

Benchmarks häufig zu undifferenziert – Inkompatibilitäten mit Zielsystem

Lageanalyse – ECTA Scorecard(2006)

ECTA Regulatory Scorecard 2006

0 50 100 150 200 250 300 350 400 450

Poland

Greece

Germany

Belgium

Czech

Austria

Finland

Portugal

Ireland

Hungary

Spain

Italy

Sweden

Netherlands

France

Denmark

UK

INSTITUTIONAL FRAMEWORK

GENERAL MARKET ACCESSCONDITIONS

EFFECTIVENESS OFIMPLEMENTATION

Lageanalyse – ECTA-Scorecard (2005)

Relationship between Scorecard and Investment as percentage of GFCF

0

1

2

3

4

200 250 300 350 400 450

Scorecard

Inv

estm

ent

as

per

cen

tag

e o

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FC

F

DEBE

NL

ES

SE

IT

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FR

AT

DK

UK

Lageanalyse

EU-Kommissarin Reding: „Wir haben gerade eine wissenschaftliche Analyse über die Auswirkungen des Telekom-Rechts auf die wirtschaftliche Entwicklung bekommen. Wissen Sie wo Deutschland liegt? An drittletzter Stelle….“

“Ganz deutlich wird in der Studie: Diejenigen EU-Staaten, die den Telekom-Markt geöffnet und Wettbewerb zugelassen haben, sind die mit den höchsten Investitionen in Infrastrukturen.“Quelle: Berliner Zeitung, 4. Januar 2007

„Die deutschen Breitbandzahlen werde ich diesem Vergleich [Dänemark, USA] nicht hinzufügen, um uns nicht für den Rest des Abends die Laune zu verderben.“ Kommissarin Reding am 08.11.2006, Parlament. Abend des VATM in Brüssel

Lageanalyse – Communications Committee 10/ 2006

Stand:

Juli 2006

DSL-Anschlüsse

gesamt

davon Wettbe-werber

Full ULL auf BasisLine-Sharing

auf BasisBitstrom-zugang

auf Basis Resale

D 12,129 5,729 3,200 0,027 0,002 2,500

F 10,698 5,448 1,243 2,108 1,672 0,426

I 8,363 2,168 0,887 0,276 1,004 0,001

UK 8,712 5,886 0,163 0,417 0 5,245

Lage – Wachstumsraten Breitband 7/2005 – 7/ 2006

WRate Breit-band insges.

Wachstums-

rate DSL

Wachstums-

rate Sonstige

Deutschland 49% 49% 62%

Frankreich 36% 37% 15%

Italien 39% 42% -5%

Vereinigtes Königreich

44% 51% 28%

Lageanalyse

TV-Kabelkunden in Prozent aller HH im Jahr 2002(Quelle: OECD Communications Outlook 2005)

0

10

20

30

40

50

60

Deutschland Frankreich Italien UK

Lageanalyse

Lageanalyse

Lageanalyse

Lageanalyse

Lageanalyse

Lageanalyse

VATM/ Dialog Consult Marktanalysen

12. Umsetzungsbericht

5. BMWi-Benchmark „Internationale TK-Märkte“ (3/2007)

Internationaler Regulierungsbenchmark (6/2007)

Regulierungspolitische Perspektiven - BNetzA

Bundesnetzagentur Umsetzung TKG/ Rechtsrahmen Wichtige Rolle im internationalen Bereich (ERG/ IRG) – breite

Diskussion der Themen erforderlich - enge Abstimmung mit Bundesregierung notwendig

Vorausschauende Regulierungspolitik (Vorhabenplan) Behandlung VoIP, „Zusammenschaltung IP-basierter Netze“

beispielhaft Konsistenzfragen (s. Sondergutachten Monopolkommission) Konzept zur Regulierung neuer Märkte (Umsetzung

§ 9a) sinnvoll

Regulierungspolitische Perspektiven – nationale Ebene

Nationaler Rechtsrahmen TK-Änderungsgesetz tritt vorauss. im Februar in Kraft

Verbesserung Verbraucherschutz Anpassung an EU-Rahmen/ Vertragsverletzungsverfahren Regulierung „Neuer Märkte“ (Umsetzung des Koalitionsvertrages)

Prüfung Verhältnis Ex-ante- / Ex-post-Kontrolle Implikationen NGN für Rechtsrahmen (Veränderungen von

Netzstrukturen etc.) Zusammenwirken unterschiedlicher Rechtskreise

(Rundfun-/Medienrecht, Wettbewerbsrecht, Regulierung) zur Lösung von Konvergenzproblemen

Exkurs: § 9a TKG-Änderungsgesetz

Debatte zur Regulierung neuer Märkte/ Netze sinnvoll und wichtig

Bundesregierung plädiert für eine weite Wettbewerbskonzeption („Konzept des funktionsfähigen Wettbewerbs“), die gleichermaßen statischen wie dynamischen Aspekten Rechnung trägt.

Regulierung, die auf einer solchen Wettbewerbskonzeption basiert, wird Innovationstätigkeit nicht behindern.

Exkurs: § 9a - Innovation und Regulierung

Forderungen, neue Märkte zunächst nicht bzw. schwach zu regulieren, sind grundsätzlich berechtigt. Ziel ist es, innovative Prozesse zu fördern, ohne wettbewerbliche Verzerrungen in Kauf zu nehmen.

Die Regulierung muss ein Vorpreschen findiger und innovativer Unternehmen ermög-lichen, gleichzeitig aber gewährleisten, dass eine Imitation durch Nachahmer nicht unterbunden wird (Schaffung gleicher Ausgangsbedingungen, „level-playing-field“).

Eine Regulierung neuer Netze ist nicht erforderlich, sofern Wettbewerber nicht daran gehindert sind, ihrerseits in diese neue Technologie zu investieren. Letzteres wäre dann gegeben, wenn Wettbewerbern bestimmte wesentliche Einrichtungen im Netz des Incumbent nicht geöffnet werden.

Sofern Regulierung erforderlich ist, kann und soll sie so ausgestaltet werden, dass Investitions- und Innovationsanreize weitgehend erhalten bleiben (z. B. Zugang zunächst nur auf Resalebasis, risikoadäquate Zinsaufschläge etc.).

Exkurs: § 9a - Rechtsrahmen

TKG bietet bereits gute Grundlage für eine adäquate Behandlung neuer Märkte (3-Kriterien-Test, d.h. Regulierung nur, wenn strukturelle Zugangsbarrieren vorliegen, Wettbewerbsrecht nicht ausreicht etc., Innovationsförderung als Regulierungsziel, Zugangsansprüche von Wettbewerbern nur bei wesentlichen Leistungen/ Bottlenecks)

Koalitionsvertrag greift Innovationsthema auf und fordert explizite Regelung im Gesetz. § 9a TKG setzt Koalitionsvertrag europarechtskonform um/ Anlehnung an Aussagen der Kommission bzw. an Vorgaben des EU-Rechtsrahmens (Empfehlungen, Leitlinien, Richtlinien)

- Neuer Markt (Bedarfsmarktkonzept, Marktphasen)- Level-Playing-Field (nachstoßender Wettbewerb muss möglich sein)

Vertragsverletzungsverfahren wahrscheinlich – Bundesregierung ist hinsichtlich des Ausgangs eines solchen Verfahrens allerdings sehr zuversichtlich (s. § 30 TKG)

Umsetzung durch BNetzA (Anhörung, Konzeption) / Thema muss im Zusammenhang mit anstehendem Review auf EU-Ebene erörtert werden

EU-Politik

Review-Diskussion eröffnet/ Legislativvorschläge der KOM vorauss. erst Mitte des Jahres

Strategiepapier BMWI (12/ 2005) Call-for-Input/ Review 2006 der EU-Kommission

(Stellungnahme BMWi 2/ 2006) Stellungnahme der BReg zur Mitteilung der KOM

über die Überprüfung der EU-Rechtsrahmens Roaming-VO

Perspektiven der Regulierung I (Stellungnahme BMWi)

Regulierung in weiten Bereichen nach wie vor erforderlich, aber immer nur Second-best-Option; Langfristiges Ziel: zumindest partieller Übergang ins Wettbewerbsrecht

3-Kriterien-Test der EU-Kommission begrenzt Regulierung grundsätzlich auf das notwendige Maß

Klarere Wettbewerbskonzeption im EU-Rechtsrahmen erforderlich

Konzept der Technologieneutralität zur Vermeidung von Wettbewerbs-verzerrungen begrüßenswert; aber: Gefahr quasi-automatischer Ausweitung von Regulierung

Innovations- und Investitionsanreize durch praktikables Regulierungskonzept für neue Märkte

Perspektiven der Regulierung II

Regulierungsintensität mit zunehmendem Wettbewerb reduzieren

Differenzierte Regulierungsinstrumente für Bereiche mit anhaltend faktischen Alleinstellungen und Bereiche mit wettbewerblichen Strukturen

Einschneidende Regulierungseingriffe wie Ex-ante-Preis- und Zugangsregulierung auf Bereiche mit faktischen Alleinstellungen begrenzen

Sektorspezifische Missbrauchsaufsicht ausreichend für Märkte, auf denen wettbewerbliche Entwicklungen festzustellen sind

Perspektiven der Regulierung III

Konzentration auf Bottleneckbereiche sinnvoll (wirkungsvolle und zeitnahe Regulierung erforderlich!)

Überprüfung der Effektivität von Regulierung und Gesetzgebung durch Wirkungsanalysen erforderlich (Kosten-Nutzen-Analysen, aussagekräftige Benchmarks etc.)

Überprüfung – auch des europäischen Rechtsrahmens/ der europäischen Regulierungspolitik - muss durch unabhängige Institutionen erfolgen (Aufgaben der Monopolkommission im deutschen System als Beispiel)

Perspektiven der Regulierung IV - Institutionelle Aspekte

Aufnahme wesentlicher Vorgaben in Richtlinien und Verordnungen, nicht Empfehlungen und Leitlinien; Richtlinien sollten keinen Verordnungscharakter haben

Überprüfung Artikel 7-Verfahren zur Vermeidung bürokratischer Strukturen

Wettbewerb der Regulierungssysteme zulassen, keine Ausweitung der Zentralisierung

Perspektiven der Regulierung IV - Institutionelle Aspekte /2

Keine unzulässige Einschränkung der Gestaltungsräume der Mitgliedstaaten (Subsidiaritätsgedanke)

Keine Ausweitung von Vetorechten Keine Super-ERG Keine Europäische Regulierungsbehörde Aber: Stärkere Kooperation der Nationalen

Regulierungsbehörden sinnvoll

Stellungnahme BReg zur Review-Mitteilung der KOM

BReg: 10/2006 u.a. Wettbewerbsorientierte TK-Politik Kritik an Lageanalyse („Regulierung und Investition“) Keine Zentralisierung, Verpflichtung der KOM zu

Objektivität (Doppelrolle) Klares Wettbewerbs- und Regulierungskonzept Ersetzung SMP-Begriff durch „Marktbeherrschung“ Verpflichtung zur Durchführung des 3K-Tests durch NRAs Konzept zur regulatorischen Behandlung neuer Märkte Behandlung von Konvergenz und NGN

Stellungnahme BReg zur Review-Mitteilung der KOM

Flexiblere Frequenzverwaltung Dienste- und technologieneutrale Frequenzvergabe Frequenzhandel (dezentraler Ansatz) Keine europäische Frequenzagentur Überprüfung der Vetorechte bzgl. rein nationaler

Märkte Keine Ausdehnung der Vetorechte auf remedies

Roamingproblematik

.

Vorleistungskosten

Gewinnaufschlag

Sonstige Kosten

Gewinnaufschlag

Kosten

GastnetzbetreiberInlands-netzbetreiber

Stellt in Rechnung

Stellt in RechnungEndkundenpreis

Roaming

Endkunde

überhöht

Roaming-VO

Roamingproblematik rechtfertigt Einschreiten auf europäischer Ebene

Bundesregierung unterstützt EU-KOM Sowohl Vorleistungs- als auch Retailregulierung

erforderlich Adäquater Kundenschutz bei max. Flexibilität der

Unternehmen möglich (Kundenschutztarif, 50/25 Ct.) Deutliche Preissenkungen, aber: keine harte

Kostenregulierung

Vielen Dank !

Sektorspezifische Ex-post-Kontrolle

§ 42 – Einstieg in die sektorspezifische Ex-post-Regulierung ohne 3-Kriterien-Test?

3K-TestSekt. Ex-ante

Sekt.Ex-post

Allgemeines Wettbewerbsrecht

TKGEU-Rahmen

3K-Test

Ausblick: Wettbewerbsentwicklung Breitbandmarkt Deutschland

Pressemitteilung Deutscher Kabelverband (29.05.06):

Gesamtinvestitionen von über 1 Mrd. € bis 2008 für Netzausbau Kabel geplant (= Ausbau Triple Play (Internet, Telefon und Digitales Fernsehen) für 23 Mio. HH)

Erhöhung Reichweite für Triple Play von 6,2 Mio. HH auf 13 Mio. HH bis Ende 2006

Wachstumszahlen bei Breitband/ DSL-Kunden im letzten Jahr (2005):

Arcor: 155%

HanseNet: 142%

EWE TEL: > 100%

Breitbandkabelmarkt

Breitbandkabel

Ausbaupläne des Kabelverbandes

Aktuelle Zahlen belegen, dass die Kabelnetzbetreiber den Ausbau der Netze stetig vorantreiben: Derzeit ist in ca. 10 Millionen deutschen Haushalten Triple Play aus dem Kabel möglich. Der Deutsche Kabelverband rechnet bis Ende des Jahres 2006 mit ca. 13,5 Millionen Haushalten – dies entspricht ca. 50 Prozent aller erreichbaren Haushalte. Bis zum Ende des Jahres 2008 wollen die großen Kabelunternehmen dann fast 90 Prozent aller erreichbaren Haushalte – also ca. 23,5 Millionen – die Möglichkeit bieten, Fernsehen, Telefon und Internet aus einer Hand zu erhalten.

Wortlaut § 9a

(1) Vorbehaltlich des nachfolgenden Absatzes unterliegen neue Märkte grundsätzlich nicht der Regulierung nach Teil 2.

(2) Wenn Tatsachen die Annahme rechtfertigen, dass bei fehlender Regulierung die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes im Bereich der Telekommunikationsdienste oder –netze langfristig behindert wird, kann die Bundesnetzagentur einen neuen Markt abweichend von Absatz 1 nach den Bestimmungen der §§ 9, 10, 11 und 12 der Regulierung nach Teil 2 unterwerfen. Bei der Prüfung der Regulierungsbedürftigkeit und der Auferlegung von Maßnahmen berücksichtigt die Bundesnetzagentur insbesondere das Ziel der Förderung von effizienten Infrastrukturinvestitionen und die Unterstützung von Innovationen.

Wortlaut § 3, Nr. 12 b

„neuer Markt“ ein Markt für Dienste und Produkte, die sich von den bislang vorhandenen Diensten und Produkten hinsichtlich der Leistungsfähigkeit, Reichweite, Verfügbarkeit für größere Benutzerkreise (Massenmarktfähigkeit), des Preises oder der Qualität aus Sicht eines verständigen Nachfragers nicht nur unerheblich unterscheiden und diese nicht lediglich ersetzen;’.