Kommunen im Wandel

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Kommunen im Wandel Aktuelle Verwaltungsreformprozesse in Deutschland und Europa Renate Reiter (Dipl. Pol.), Universität Potsdam Berliner Verwaltungsreform zwischen Wunsch und Wirklichkeit. 18. Berliner Kommunalpolitischer Tag der Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit

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Kommunen im Wandel

Aktuelle Verwaltungsreformprozesse in

Deutschland und EuropaRenate Reiter (Dipl. Pol.), Universität PotsdamBerliner Verwaltungsreform zwischen Wunsch und Wirklichkeit.18. Berliner Kommunalpolitischer Tag der Friedrich Naumann Stiftung für die Freiheit

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Kommunen im Wandel – Präsentationsaufbau

1. Zentrale Fragen

2. Ausgangsbedingungen nationaler Verwaltungsreformprozesse

3. Institutionelle Veränderungen Dezentralisierung, interkommunale Reformen Privatisierung, Marktorientierung

4. Wirkungen bisheriger Reformen

5. Schlussfolgerungen

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Kommunen im Wandel – zentrale Fragen

1. Effekte von Lokalverwaltungsreformen auf lokale Institutionen- und Funktionalprofile?

2. Auswirkungen institutioneller und funktionaler Anpassungen auf die ‚Performanz‘ der kommunalen Systeme

Koordinationsfähigkeit und demokratische Kontrolle Effektivität und Qualität in einzelnen Aufgabenbereichen Effizienz/ Einsparungen

3. Übertragbarkeit/ ‚Lernpotenziale‘?

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Kommunen im Wandel – Ausgangs-bedingungen I

Ebene

Deutschland Frankreich GB (England)

Abs.Bev.

(durchs.)Abs.

Bev. (durchs.) Abs.

Bev. (durchs.)

Kreise/ Départements/ Counties

323 256.000 100 602.000 39 730.000

Gemeinden/ Communes/ Districts/Boroughs

13.299 6.000 36.778 1.600 352 125.000

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Kommunen im Wandel – Ausgangs-bedingungen II

Deutschland Frankreich GroßbritannienLokale Autonomie und Prinzipien der vertikalen Aufgabenverteilung

(Staat-Kommune-Verhältnis)

- Garantie komm. SV (Art. 28,2 GG; universale Zuständigkeitsvermutung- Multifunktionales Profil-‘verschmolzenes’ System (“Janus-Gesicht”): zwischen staatl. Auftrags- und freiwilligen Selbstverwal-tungsanegelegenheiten- Wenige dekonzentrierte monofunkt. Staatsbehörden

-Garantie komm. SV (Art. 72 Frz. Verf.; universale Zuständigkeits-vermutung- monofunktionales Profil-‘verschmolzenes’ System (staatszentriert): staatl. und komm. Selbstverw.-Aufgaben unter staatl. Kontrolle (tutelle)- Staat dominiert lokale Aufgabenerbringung (Prefect; monofunkt. services extérieurs)

-Keine Verfassungsgarantie der komm. SV; ultra-vires-Prinzip- Multifunktionales Profil - Getrenntes System (dual polity): Trennung zwischen zentralstaatlichen und kommunalen Aufgaben- Wenige dekonzentrierte monofunkt. staatl. Agenturen

Horizontale Aufgabenaufteilung/ Modell der Leistungserbringung

-Kommunale Eigenproduktion (“Regie”)

- PPP, Délégation - Kommunale Eigen-produktion (städtische ‘Domänen’/ ’Imperien)

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Kommunen im Wandel – Dezentralisierung, interkomm. Reform: Frankreich

Zentrale Reformstrategie: politische Dezentralisierung Aktuell (seit 2003): zweite Stufe der Dezentralisierungsreform (“Acte II”) ‘Blockweiser’ Transfer von Staatsaufgaben auf territoriale Gebiets-

körperschaften (collectivités locales) Funktionale Stärkung der Départements, Regionen und interkommunalen Körperschaften (EPCI); keine weiteren Aufgaben an Kommunen

Funktionale Schwächung der dekonzentrierten Staatsverwaltung (Präfekten); allerdings weiterhin vergleichsweise starke Position (u.a. Koordination; LOLF)

“Interkommunale Revolution” seit 1999 (mittlerweile 80% der Kommunen) Probleme:

Kommunen in der zweiten Stufe der Dezentralisierung ‘außen vor’ Indirekte Kontrolle durch andere Gebietskörperschaften (Departements) Real geringe Entscheidungsspielräume der Kommunal-/Stadträte Selbstverwaltungsaufgaben der Départements ‘gestutzt‘ Generalräte als große lokale ‘Sozialverwaltungsräte’?

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Kommunen im Wandel – Dezentralisierung, interkomm. Reform: GB Zentrale Strategie: administrative Dekonzentration ( ‘Agencies’/ ‘Quangos’)

Bruch mit der “dual polity”-Tradition Reformen der Regierung Thatcher als “Krieg gegen die kommunale

Selbstverwaltung” (rate capping, CCT) Übertragung kommunaler an staatl. kontroll. Organisationen, Behörden

(schon 1948: NHS, Sozialhilfe; neu: Gas, Elektrizität) Agencifizierung/ Quangoisieurng (mehr als 5.000 Quangos)

“Aushöhlung” der kommunalen Demokratie/ kommunaler Entscheidungskompetenzen

Zunahme der zentralstaatlichen Interventions- und Regulierungstätigkeit unter “New Labour” (Rundschreiben, Leitlinien, Vorgaben)

Umfassendes, zentralstaatlich gesteuertes System der Performanzmessung und -kontrolle der Kommunalverwaltungen (Best Value, BV; Comprehensive Performance Assessment, CPA)

GB als einziges Beispiel gegenläufiger Trendentwicklung: zentralstaatlicher Interventionsimus und institutioneller Rückbau der kommunalen Autonomie (UK „falls out of step with the rest of Europe“ (Stoker 1998))

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Kommunen im Wandel – Dezentralisierung, interkomm. Reform: Deutschland

Zentrale Reformstrategie: administrative Dezentralisierung (“Funktionalreform”)

Erste Welle in den 1970er Jahren (Westdeutschland); zweite Welle in den 1990er Jahren (Ostdeutschland)

Gemeindezusammenlegungen in Ostdeutschland (Reduzierung der Anzahl der Kommunen seit 1990 > Bbrg: -76%; Sachsen: -70%)

Übergreifendes Ziel: Stärkung des multifunktionalen Leistungsprofils Problem in den 1990er und Anfang der 2000er: Haushaltskrise (2003: 8

Milliarden Euro Defizit der Kommunalhaushalte) Bottom-up Reform: Neues Steuerungsmodell (NSM); KGSt Teilweise Abschaffung der Mittelinstanzen in den Ländern Jüngste Ansätze der Länder zur Übertragung von Staatsaufgaben auf die

Kreise; Bsp. BW: “Kommunalisierung” von 350 de-konzentrierten Staatsbehörden = 12.000 Verwaltungsmitarbeitern

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Kommunen im Wandel – Privatisierung, Marktorientierung: Frankreich Dezentralisierungsreformen der 1980er und Wirtschaftskrise als Triebfedern

für Privatisierung, Ausgliederung und Kontraktualisierung Private Anbieter übernehmen “un rôle leader” Aufgabenausgliederung (délégation) als generelle Strategie im Bereich der

Daseinsvorsorge (3 große Unternehmen teilen sich den frz. Markt) Bsp. Trinkwasser/Abwasser: Anteil der Verbraucher, die Trinkwasser von

privaten Anbietern beziehen wächst von 30% 1955 auf 60% 1983 und 80% 1999 (Kuhlmann 2007)

Jedes Jahr Errichtung von durchschnittl. 100 gemischt-wirtschaftlichen Unternehmen (“SEM reflex” auf Dezentralisg.- und interkomm. Reformen)

Verstärkte Einbindung von non-profit Organisationen (associations) in Erbringung von Sozialaufgaben (insb. Arbeitsmarktwiedereingliederung; Resultat der Dezentralisierung der Finanzierung von Sozialaufgaben; RMI)

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Kommunen im Wandel – Privatisierung, Marktorientierung: Frankreich

Art der Leistungserbringung % Gemeinden % Bevölkerung

Trinkwasser

Eigene Leistungserbringung (Kommune)

48 21

Übertragung (private Anbieter) 52 79

Abwasser

Eigene Leistungserbringung (Kommune)

62 48

Übertragung (private Anbieter) 38 53

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Kommunen im Wandel – Privatisierung, Marktorientierung: GB

Wandel des traditionellen Systems der “städt. Aufgabendomänen” Verpflichtung der Kommunen zur Aufgabendelegation/ Kontraktuali-

sierung durch “Compulsory Competitive Tendering” – CCT” (Abfall, Kantinen, Straßenreinigung etc.)

“New Labour” beendet ab 1997 Strategie der “Privatisierung um jeden Preis” CCT wird durch “Best Value”(BV)-Regime ersetzt

Kommunen müssen weiterhin Leistungsvergleiche mit privaten Anbietern bestehen und ggfls. Leistungen ausgliedern (staatl. Leistungskontrollsystem)

Fortgesetzte Privatisierung/ Ausgliederung kommunaler Sozial-aufgaben

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Kommunen im Wandel – Privatisierung, Marktorientierung: Deutschland

Weitreichender Wandel im Energieversorgungsmarkt (EU Markt-liberalisierung, kommunale Privatisierungspolitiken)

Öffnung geschützter “lokaler Märkte” für den Wettbewerb Haushaltskrise zwingt Kommunen zu Privatisierungen und Einschränkungen

der freiwilligen Leistungen Bedeutungszuwachs privater Anbieter für die lokale Leistungserbringung Nur 1% der dt. Städte (> 20,000 Ew.) hat sich nicht an outsourcing beteiligt 83% haben 5-13 Leistungen ausgelagert (Aufgabenprivatisierung) Private Unternehmen halten 40 % der Anteile an kommunalen

Unternehmen (Organisationsprivatisierung) 11% aller kommunalen Unternehmen sind mehrheitlich in privaten Händen Wachsender Trend zu „Beteiligungen“ 80% der über Beteiligungen

erbrachten Leistungen/Funktionen werden von privatrechtlichen Beteiligungsgesellschaften ausgeführt

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Anzahl der ausgegliederten/ in

Beteiligungen organisierten

Leistungsbereiche

Gemeinden mit 10-20.000 Ew.

Gemeinden mit 20-50.000 Ew. Kreise

Abs. % Abs. % Abs. %

keiner 7 5,4 1 1,2 0 0

1-4 Bereiche 38 29,5 13 15,1 7 20,6

5-8 Bereiche 50 38,8 25 29,1 10 29,4

9-12 Bereiche 24 18,6 27 31,4 10 29,4

Mehr als 13 Bereiche 10 7,8 20 23,3 7 20,6

Insgesamt 129   86 34  

Durchschnitt 6,4   9,6 9,6 8,8  Quelle: Bremeyer/ Brinckmann/ Kilian 2005

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Kommunen im Wandel

54,1

50,352,4 52,8

55,4

45,9

49,747,6 47,2

44,6

0

10

20

30

40

50

60

Gesamt GK 1 GK 2 GK 3 GK 4

An

teil

in %

Kernverwaltung

Beteiligungen

Verteilung der Beschäftigten, Kernverwaltung und Beteiligungen, nach komm. Größenklasse (GK) (Quelle: Edeling et al 2004)

GK 1: > 400.000, GK 2: 200.000 – 400.000, GK 3: 100.000 – 200.000, GK 4: 50.000 – 100.000 inhabitants.

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Kommunen im Wandel

45%

16%

11%

28%

Public Public/Public Public/Private Public/Public/Private

(901 Nenn.)

(219 Nenn.)

(558 Nenn.)

(331 Nenn.)

Eigentümerstrukturen (Quelle: Reichard 2006; Edeling et al 2004)

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Kommunen im Wandel – Koordinationsfähigkeit und demokratische Kontrolle

Frankreich GB Deutschland

- Keine hierarchische Über-/ Unterordnung zwischen den Gebietskörperschaften

- Zu viele ‘Spieler’ und Ebenen; hohe Koordinationsan-forderungen

- Staat bleibt weiterhin dominanter Akteur

- Zunahme der vertikalen und horizontalen Koordinations-probleme

- Abnahme der Transparenz öffentl. Leistungserbringung insitutionelle Verdichtung, Dekonzentration, ‘SEM-reflex’

- Schwierige Bedingungen für demokratische Kontrolle und Verantwortlichkeit

- Stärkung der lokalen Exekutive (anstelle von Rat und/oder Bürgern)

- Ausbau monofunktionaler Agency- und Quango-Strukturen

- Gesteigerte Fragmentierung des sub-nationalen Institutionen-landschaft -Abnehmende Koordinations-fähigkeit zwischen Aufgaben-bereichen- Übergang vom ein-funktionalen Organisationsmodell zum “joined-up government” bislang erfolglos

- Agencies/ Quangos operieren außerhalb der Einflusssphäre des gewählten Gemeinderats

- Verlust demokratischer Verant-wortlichkeit und Kontrolle

- Übergang vom “government by committee” zum “government by appointment”-Prinzip

- Rationalisierung der lokalen Institutionenstrukturen über “Funktionalreformen”

- Dennoch Fragmentierung der lokalen Leistungserbringung aufgrund von Privatsierung und Ausgliederung

- Schwächung der intersek-toralen Koordinationsfähigkeit als Folge

- Keine Stärkung der Räte „unechte“/ „kupierte Dezen-tralisierung“

- Einschnitte in repräsentative Demokratie (Gemeindezu-sammenlegungen)

- ‘Selbst-Beschneidung’ der demokratischen Entscheidungs- und Kontrollmacht vor Ort (Privatisierungen)

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Kommunen im Wandel – Effektivität und Qualität

Frankreich GB Deutschland

- Verbesserter output aufgrund der Dezentralisierung: z.B. gesteigerte Planungsaktivität der Kommunen (50% der Kommunen, 75% der Bev.)

- ‘Kunden’-Orientierung, Responsivität + Professionalität (insbs. Sozialverwaltung)

- “Territoralisierung” und one-stop-Service-Einrichtungen

- Kein Qulitätsverlust in der Leistungserbringung

- Jedoch verstärkt regionale Disparitäten (insb. im Sozialbereich)

- Ausgliederungen z.T. mit negativen Qualitäts- und Kosteneffekten für Nutzer

- Begrenzter Verbesserung der Servicequalität und -effektivität (z.B. Schulverwaltung)-Zahlreiche Anzeichen für abnehmende Effektivität und Qualität, z.B. im Bereich der Trinkwasserversorgung (techn. Probleme)

- Abnehmende Servicequalität aufgrund erhöhter Arbeits-belastung, beständiger Kontrolle und Demotivation der Mitarbeiter, z.B. erhöhte Krankheitsquote bei Lehrern (24% mehr Krankschreibungen); verstärkung der Frühverrentung (um 20%)

- Aufgabenzuwachs z.T. auf Kosten der Qualität (outcomes), z.B. Umweltverwaltung - Gründe: “politische Logik” der örtlichen Entscheidungsfindung zugunsten von Leistungs-einschränkungen, geringerer Spezialisierungsmöglichkeiten

- Privatisierungen und Ausgliederungen

- Jedoch, verbesserte Servicequalität und Bürgernähe (Responsivität; Bearbeitungs-dauer etc.):

60% one-stop-Agencies 70% erweiterte

Servicezeiten 50% verkürzte

Bearbeitungszeiten

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Kommunen im Wandel - Deutschland

Effects of privatization and contracting out

0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90%

"Service quality was improved" - Mayor

Staff Council

Youth Authority

"Clients are clearly more satisfied with service delivery" - Mayor

Staff Council

Youth Authority

"The budget was relieved" - Mayor

Staff Council

Youth Authority

"Steering problems have increased" - Mayor

Staff Council

Youth Authority

"Costs for citizens have gone up" - Mayor

Staff Council

Youth Authority

Completely AgreePartially Agree

Source: Survey Research Project "10 Years New Steering Model in Germany"Mayor n=460 , Staff Council=270, Youth Authority n=87.

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Kommunen im Wandel – Effizienz, Einspareffekte

Frankreich GB Deutschland

- Beachtliche Erweiterung der lokalen Ressourcen (Personal: +50%; Einnahmen: +500%; Ausgaben: +400%; Personal-ausgaben: +70%)

- Steigende Transaktionskosten durch “institutionelle Ver-dichtung”, Koordinations-anforderungen, abnehmende Effizienz

- Unzureichende staatliche Ausgleichszahlungen Haushaltskrise? Weitere Privatisierungen?

- Keine signifikanten Einspar-effekte

- Genereller Trend: gesteigerter Ressourcenaufwand (Personal, Ausgaben, Zeit)

- Einnahmedefizit seit 2004 (-2,3 Mill. EUR)

- Gesteigerte Transaktions-kosten; zusätzliche Ausgaben für zentralstaatlich gesteuerte Performanzkontrolle (600 Mio. Pfund/Jahr)- Auswirkung des CCT: Personaleinsparungen

(ca. -300.000 seit 1990)

- Ziel: Verringerung der Personalkosten als Maßnahme zur Steigerung der ‘Wett-bewerbsfähigkeit’ der Kommunen mit privaten Anbietern

- Verschlechterung der Arbeits-bedingungen in den Kommunen (geringere Bezüge und Renten)

- Vom Land auferlegte “Effi-zienzrendite” von 20% (in BW) zu Lasten des Personals; der Qualität (gesteigerte Aufgaben-belastung mit geringeren Einnahmen)

- Außergewöhnliche Belastung finanziell schwacher Kommunen

- Abnehmende Trans-aktionskosten der staatlich-kommunalen Koordination (aufgrund von rationalisierter Organisation)

- Kurzfristige Einspareffekte durch Privatisierungen

- Signifikante Reduzierung des kommunalen Personalbestands (-26%)

- Gesteigerte Transaktions-kosten innerhalb der Kommune (Ausgliederungen)

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Kommunen im Wandel

Land

Komm. Beschäf.

2000/ 2001

(in 1000)

Anteil komm.

Personal am öffentl. Dienst

Komm. Beschäf. je 1000 Ew. 1990/91

Komm. Beschäf. je 1000 Ew. 2000/01

Komm. Perso-Entw.

1990/91-2000/01

in 1000

in %

Deutschland 1 470 31.9 % 25.2 17.8 -526 -26.4

Frankreich 1 404 29.6 % 20.2 23.3 238 20.4

GB 2 690 52.8 % 52.5 45.8 -277 -9.3

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Kommunen im Wandel - Schlussfolgerungen

Vertikale und horizontale Re-Organisation der öffentl. Aufgabenerbringung als allgemeiner Reform-Trend in Westeuropa

Institutionenpolitik soll der ‘Performanzsteigerung’ dienen Varianzen in den skizzierten Reformwirkungen erklären sich unter

Berücksichtigung der nationalen Staats- und Verwaltungs-traditionen, Verwaltungskulturen, Einfluss von Akteuren

Ausblick: Systematische Begleitung und Evaluierung Verwaltungsreformen weiter

notwendig Übertragbarkeit vor Hintergrund der unterschiedlichen Ausgangsbedingungen

und z.T. auch unterschiedlichen Reformziele schwierig

Was ‘lehren’ die vorgestellten Beispiele?

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Vielen Dank für Ihre Aufmerksamkeit!

Renate Reiter, Dipl.-Pol.Universität PotsdamWirtschafts- und Sozialwissenschaftliche FakultätLS Politik und Regieren in Deutschland & Europa,Kommunalwissenschaftliches Institut (KWI)

mail: [email protected]