Forschungsprojekt

Konzernmanagement in der Kommunalverwaltung

- Ganzheitliches Steuerungskonzept auf der Grundlage eines modernisierten

Haushalts- und Rechnungswesens unter Berücksichtigung der politischen Ebene -

Abschlussbericht

30. November 2014

Hochschule Osnabrück Stadt Salzgitter Stadt Wolfsburg

II

Impressum:

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Bilder

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Redaktion

Hochschule Osnabrück, Stadt Salzgitter und Stadt Wolfsburg

Hochschule Osnabrück – Fakultät Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

Prof. Dr. Andreas Lasar

Telefon 0541/ 969-3474

Fax: 0541/ 969-3176

E-Mail: Lasar@wi.hs-osnabrueck.de

Stadt Salzgitter

Jens Flügge

Telefon 05341/ 839-3595

Telefax 05341/ 839-4981

Stadt Wolfsburg

Claudia Schmidt-May

Telefon 05361/ 28-2246

Telefax 05361/ 28-2758

III

Das Projektteam:

(von links)

Jens Flügge, Verwaltungsvorstand Wirtschaft und Beteiligungen, Stadt Salzgitter

Stefanie Kuberek, Konzerncontrollerin, Stadt Salzgitter

Claudia Schmidt-May, Abteilungsleiterin Zentrales Controlling und Beteiligungscontrolling, Stadt Wolfsburg

Prof. ‘in Dr. Gabriele Buchholz, Hochschule Osnabrück

Prof. Dr. Andreas Lasar, Hochschule Osnabrück

Jörn Kröner, Hochschule Osnabrück

Prof. Dr. rer. pol. Bernhard Blanke († 5.8.2014), Leibniz Universität Hannover

Christopher Bußmann, Hochschule Osnabrück

Der Forschungsbericht ist in einer Kooperation der Hochschule Osnabrück mit den Städten Salzgitter und Wolfsburg entstanden. Als Experte stand Prof. Dr. Bernhard Blanke, Leibniz Universität Hannover, beratend zur Seite. Prof. Dr. Bernhard Blanke hat unserem Projekt auf der Basis seiner Erfahrungen aus der umfangreichen wissenschaftlichen Begleitung von Verwaltungsreformprojekten und seiner Forschungen auf dem Gebiet der Politikwissenschaft wichtige Impulse gegeben. Wir haben ihn in vielen Diskussionen als kompetenten und offe- nen Menschen schätzen gelernt. Prof. Dr. Bernhard Blanke verstarb am 5.8.2014 nach kur- zer schwerer Krankheit im Alter von 73 Jahren. Ihm ist der Forschungsbericht gewidmet.

IV

Inhaltsverzeichnis

Abbildungsverzeichnis ........................................................................................................ VIII

Abkürzungsverzeichnis.......................................................................................................... X

1 Einleitung ........................................................................................................................ 1

1.1 Aktualität und Begründung der Problemstellung ....................................................... 1

1.2 Zielsetzung des Forschungsprojekts......................................................................... 2

1.3 Methodisches Vorgehen ........................................................................................... 4

1.4 Aufbau des Berichtes ............................................................................................... 5

2 Grundlagen ..................................................................................................................... 6

2.1 Begriffe ..................................................................................................................... 6

2.1.1 Politik und öffentliche Verwaltung ............................................................ 6

2.1.2 Kommunen .............................................................................................. 7

2.1.3 Konzern ................................................................................................... 8

2.1.4 Beteiligung .............................................................................................10

2.1.5 Konzernleitung und Konzerneinheiten ....................................................11

2.1.6 Konzernsteuerung ..................................................................................12

2.1.7 Ganzheitlichkeit und Integration .............................................................16

2.2 Notwendigkeit einer ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung ..................17

2.3 Steuerungsakteure im kommunalen Konzern ..........................................................20

2.4 Motive und Gründe für die Entstehung kommunaler Konzernstrukturen ..................23

2.5 Strukturen und spezifische Merkmale des kommunalen Konzerns ..........................26

2.6 Steuerungsdefizite im kommunalen Konzern ...........................................................27

2.7 Theoretische Grundlagen ........................................................................................30

2.7.1 Einordnung des Forschungsprojektes in die Wissenschaft .....................30

2.7.2 New Public Management und Public Governance als Reformstrategien 32

2.7.3 Managerialismus ....................................................................................36

2.7.4 Public-Choice-Theorie ............................................................................36

2.7.5 Neue Institutionenökonomik ...................................................................40

2.7.5.1 Überblick ................................................................................................40

2.7.5.2 Transaktionskostentheorie .....................................................................41

2.7.5.3 Property-Rights-Theorie .........................................................................43

2.7.5.4 Prinzipal-Agent-Theorie ..........................................................................45

2.7.5.4.1 Grundlagen und Bedeutung für das Steuerungssystem .........................45

V

2.7.5.4.2 Kritik und weitere Perspektiven ..............................................................46

2.7.5.4.3 Stewardship-Theorie ..............................................................................47

2.7.5.4.4 Stakeholder-Theorie ...............................................................................47

3 Konzept einer ganzheitlichen und integrierten kommunalen Konzernsteuerung .............51

3.1 Grundlagen des Konzepts .......................................................................................51

3.2 Überblick über das Konzept .....................................................................................53

3.3 Das Konzept im Einzelnen .......................................................................................58

3.3.1 Zielsystem ..............................................................................................58

3.3.1.1 Ziele in der öffentlichen Verwaltung ........................................................58

3.3.1.2 Operationalisierung von Zielen durch Indikatoren und Kennzahlen ........60

3.3.1.1 Probleme der Bildung von Zielen im kommunalen Konzern ....................63

3.3.2 Normative Steuerung durch ein Konzernleitbild ......................................64

3.3.2.1 Begriff und Funktion eines Leitbildes ......................................................64

3.3.2.2 Entwicklung eines Leitbildes für den kommunalen Konzern ...................67

3.3.2.3 Leitbilder in der kommunalen Praxis .......................................................67

3.3.3 Strategische Steuerung ..........................................................................69

3.3.3.1 Begriff und Elemente strategischer Steuerung .......................................69

3.3.3.2 Inhalte strategischer Steuerung ..............................................................71

3.3.3.3 Prozess der Strategieentwicklung ..........................................................74

3.3.3.4 Probleme strategischer Steuerung .........................................................82

3.3.4 Operative Steuerung ..............................................................................83

3.3.5 Organisatorische Rahmenbedingungen .................................................86

3.3.5.1 Integration der Steuerungsfunktionen .....................................................86

3.3.5.2 Steuerungsintensität ...............................................................................87

3.3.5.3 Integration der Verwaltungsaufgaben .....................................................88

3.3.5.4 Schaffung von Synergien .......................................................................89

3.3.6 Entwicklung einer Konzernkultur ............................................................90

3.4 Steuerungsinstrumente............................................................................................92

3.4.1 Überblick ................................................................................................92

3.4.2 Haushaltplan und Wirtschaftspläne ........................