Konzernmanagement in der Kommunalverwaltung · PDF fileForschungsprojekt Konzernmanagement in...

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  • Forschungsprojekt

    Konzernmanagement in der Kommunalverwaltung

    - Ganzheitliches Steuerungskonzept auf der Grundlage eines modernisierten

    Haushalts- und Rechnungswesens unter Berücksichtigung der politischen Ebene -

    Abschlussbericht

    30. November 2014

    Hochschule Osnabrück Stadt Salzgitter Stadt Wolfsburg

  • II

    Impressum:

    Vervielfältigung, auch auszugsweise, nur mit Genehmigung und Quellenangabe!

    Copyright © Hochschule Osnabrück, Stadt Salzgitter und Stadt Wolfsburg 2014

    Bilder

    Copyright © Niedersächsisches Ministerium für Inneres und Sport, Hochschule Osnabrück, Stadt Salzgitter, Stadt Wolfsburg und WMG Wolfsburg

    Redaktion

    Hochschule Osnabrück, Stadt Salzgitter und Stadt Wolfsburg

    Hochschule Osnabrück – Fakultät Wirtschafts- und Sozialwissenschaften

    Prof. Dr. Andreas Lasar

    Telefon 0541/ 969-3474

    Fax: 0541/ 969-3176

    E-Mail: [email protected]

    Stadt Salzgitter

    Jens Flügge

    Telefon 05341/ 839-3595

    Telefax 05341/ 839-4981

    Stadt Wolfsburg

    Claudia Schmidt-May

    Telefon 05361/ 28-2246

    Telefax 05361/ 28-2758

  • III

    Das Projektteam:

    (von links)

    Jens Flügge, Verwaltungsvorstand Wirtschaft und Beteiligungen, Stadt Salzgitter

    Stefanie Kuberek, Konzerncontrollerin, Stadt Salzgitter

    Claudia Schmidt-May, Abteilungsleiterin Zentrales Controlling und Beteiligungscontrolling, Stadt Wolfsburg

    Prof. ‘in Dr. Gabriele Buchholz, Hochschule Osnabrück

    Prof. Dr. Andreas Lasar, Hochschule Osnabrück

    Jörn Kröner, Hochschule Osnabrück

    Prof. Dr. rer. pol. Bernhard Blanke († 5.8.2014), Leibniz Universität Hannover

    Christopher Bußmann, Hochschule Osnabrück

    Der Forschungsbericht ist in einer Kooperation der Hochschule Osnabrück mit den Städten Salzgitter und Wolfsburg entstanden. Als Experte stand Prof. Dr. Bernhard Blanke, Leibniz Universität Hannover, beratend zur Seite. Prof. Dr. Bernhard Blanke hat unserem Projekt auf der Basis seiner Erfahrungen aus der umfangreichen wissenschaftlichen Begleitung von Verwaltungsreformprojekten und seiner Forschungen auf dem Gebiet der Politikwissenschaft wichtige Impulse gegeben. Wir haben ihn in vielen Diskussionen als kompetenten und offe- nen Menschen schätzen gelernt. Prof. Dr. Bernhard Blanke verstarb am 5.8.2014 nach kur- zer schwerer Krankheit im Alter von 73 Jahren. Ihm ist der Forschungsbericht gewidmet.

  • IV

    Inhaltsverzeichnis

    Abbildungsverzeichnis ........................................................................................................ VIII

    Abkürzungsverzeichnis.......................................................................................................... X

    1 Einleitung ........................................................................................................................ 1

    1.1 Aktualität und Begründung der Problemstellung ....................................................... 1

    1.2 Zielsetzung des Forschungsprojekts......................................................................... 2

    1.3 Methodisches Vorgehen ........................................................................................... 4

    1.4 Aufbau des Berichtes ............................................................................................... 5

    2 Grundlagen ..................................................................................................................... 6

    2.1 Begriffe ..................................................................................................................... 6

    2.1.1 Politik und öffentliche Verwaltung ............................................................ 6

    2.1.2 Kommunen .............................................................................................. 7

    2.1.3 Konzern ................................................................................................... 8

    2.1.4 Beteiligung .............................................................................................10

    2.1.5 Konzernleitung und Konzerneinheiten ....................................................11

    2.1.6 Konzernsteuerung ..................................................................................12

    2.1.7 Ganzheitlichkeit und Integration .............................................................16

    2.2 Notwendigkeit einer ganzheitlichen und integrierten Konzernsteuerung ..................17

    2.3 Steuerungsakteure im kommunalen Konzern ..........................................................20

    2.4 Motive und Gründe für die Entstehung kommunaler Konzernstrukturen ..................23

    2.5 Strukturen und spezifische Merkmale des kommunalen Konzerns ..........................26

    2.6 Steuerungsdefizite im kommunalen Konzern ...........................................................27

    2.7 Theoretische Grundlagen ........................................................................................30

    2.7.1 Einordnung des Forschungsprojektes in die Wissenschaft .....................30

    2.7.2 New Public Management und Public Governance als Reformstrategien 32

    2.7.3 Managerialismus ....................................................................................36

    2.7.4 Public-Choice-Theorie ............................................................................36

    2.7.5 Neue Institutionenökonomik ...................................................................40

    2.7.5.1 Überblick ................................................................................................40

    2.7.5.2 Transaktionskostentheorie .....................................................................41

    2.7.5.3 Property-Rights-Theorie .........................................................................43

    2.7.5.4 Prinzipal-Agent-Theorie ..........................................................................45

    2.7.5.4.1 Grundlagen und Bedeutung für das Steuerungssystem .........................45

  • V

    2.7.5.4.2 Kritik und weitere Perspektiven ..............................................................46

    2.7.5.4.3 Stewardship-Theorie ..............................................................................47

    2.7.5.4.4 Stakeholder-Theorie ...............................................................................47

    3 Konzept einer ganzheitlichen und integrierten kommunalen Konzernsteuerung .............51

    3.1 Grundlagen des Konzepts .......................................................................................51

    3.2 Überblick über das Konzept .....................................................................................53

    3.3 Das Konzept im Einzelnen .......................................................................................58

    3.3.1 Zielsystem ..............................................................................................58

    3.3.1.1 Ziele in der öffentlichen Verwaltung ........................................................58

    3.3.1.2 Operationalisierung von Zielen durch Indikatoren und Kennzahlen ........60

    3.3.1.1 Probleme der Bildung von Zielen im kommunalen Konzern ....................63

    3.3.2 Normative Steuerung durch ein Konzernleitbild ......................................64

    3.3.2.1 Begriff und Funktion eines Leitbildes ......................................................64

    3.3.2.2 Entwicklung eines Leitbildes für den kommunalen Konzern ...................67

    3.3.2.3 Leitbilder in der kommunalen Praxis .......................................................67

    3.3.3 Strategische Steuerung ..........................................................................69

    3.3.3.1 Begriff und Elemente strategischer Steuerung .......................................69

    3.3.3.2 Inhalte strategischer Steuerung ..............................................................71

    3.3.3.3 Prozess der Strategieentwicklung ..........................................................74

    3.3.3.4 Probleme strategischer Steuerung .........................................................82

    3.3.4 Operative Steuerung ..............................................................................83

    3.3.5 Organisatorische Rahmenbedingungen .................................................86

    3.3.5.1 Integration der Steuerungsfunktionen .....................................................86

    3.3.5.2 Steuerungsintensität ...............................................................................87

    3.3.5.3 Integration der Verwaltungsaufgaben .....................................................88

    3.3.5.4 Schaffung von Synergien .......................................................................89

    3.3.6 Entwicklung einer Konzernkultur ............................................................90

    3.4 Steuerungsinstrumente............................................................................................92

    3.4.1 Überblick ................................................................................................92

    3.4.2 Haushaltplan und Wirtschaftspläne ........................