14 innovative Verwaltung 4/2005

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dazu neigen, E-Government als ein Ele-ment des Neuen Steuerungsmodells(NSM) zu sehen. Insbesondere deshalb,weil in der öffentlichen Verwaltung ver-mehrt der Einsatz von Informations- undKommunikationstechniken propagiertwird. Dies hat sich in den letzten Jahrennoch dadurch verstärkt, dass vom „vir-tuellen Rathaus“ die Rede ist, das letzt-lich ohne E-Government nicht realisier-bar wäre. Aber wie stehen Verwaltungs-reform und E-Government wirklich zu-einander?

Rückblende und aktuelle Lage

Die öffentliche Hand befindet sich seitüber einem Jahrzehnt in der schwerstenKrise der Nachkriegszeit. WegbrechendeSteuereinnahmen, unausgeglicheneHaushalte und Kassenkredite als die„normalen“ Finanzierungsmittel sindheute eher die Regel als die Ausnahme.Das Vorhandensein von zahlreichenLücken im System der öffentlichen Ver-waltung wird von der Literatur ebenfalls

konstatiert und als ursächlich für dieschlechte Situation im öffentlichenDienst angesehen. Das von Weber be-schriebene „Bürokratiemodell“ ist starkin die Kritik geraten; obwohl es einigeVorzüge hat, auf die im Rahmen dieserBetrachtung nicht näher eingegangenwerden soll.

Die Wissenschaft und vor allem diePraxis haben erkannt, dass das „Systemorganisierter Unverantwortlichkeit“ indieser Form für die Zukunft keinen Be-stand mehr haben kann und vor allemnicht mehr finanzierbar ist. Es wurdenForderungen nach einer verändertenSteuerung laut. Diese (New-)Public-Ma-nagement(NPM)-Bewegung wurde in derBundesrepublik Deutschland Anfang derneunziger Jahre durch die KommunaleGemeinschaftsstelle für Verwaltungsver-einfachung (KGSt), Köln, in die Form desso genannten Neuen Steuerungsmodells(NSM) gegossen.

Das NSM war ursprünglich daraufausgerichtet, die Binnenorganisation derVerwaltung zu reformieren. Es ging da-bei um lediglich innerorganisatorische

Bei der Frage nach Instrumentenund Methoden der Verwaltungs-modernisierung ist der Begriff „E-

Government“ nicht mehr wegzudenken.Allerdings ist nicht klar, inwieweit sichdie Begrifflichkeiten ergänzen oder sichmöglicherweise auch ausschließen. Beioberflächlicher Betrachtung wird man

Neues Steuerungsmodell contra E-Government?

Relationen zwischen der Modernisierung und der digitalen Verwaltung

In welchem Verhältnis stehen eigentlich die Modernisierungsaktivitäten

der Verwaltung und die Umsetzung von E-Government? Gibt es einen

Zusammenhang, oder schließen sich beide Themen sogar aus? Eine

Klärung dieser Fragen inklusive einer Beurteilung der Reformbemühungen

bietet der folgende Beitrag.

Marco Weißerist beschäftigt bei der GemeindeKriftel und Lehrbeauftragterbeim Hessischen Verwaltungs-schulverband sowie an derFachhochschule Frankfurt,Studiengang Public Management

Beitrag aus der Fachzeitschrift „innovative Verwaltung“, Ausgabe 4/2005. Weitere Infos unter: iV-Redaktion, Postfach 11 30, 27722 Worpswede, Tel. (0 47 92) 95 52-77, E-Mail: innovative-verwaltung@kloeker.com, Internet: www.innovative-verwaltung.de. ©2005 Betriebswirtschaftlicher Verlag Dr. Th. Gabler GmbH, Wiesbaden

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Aspekte der Leistungserstellung und Fra-gen der Wirtschaftlichkeit. Die Frage, in-wieweit sich eine aufbau- oder ablaufor-ganisatorische Änderung auf die Außen-beziehung zu den Bürgern auswirkt, warkein Gegenstand der Disziplin. Wenn da-durch „per Zufall“ auch eine Verwal-tungsdienstleistung für den Bürgerschneller erbracht werden konnte, sowar das ein erfreuliches Nebenprodukt –intendiert war dieses „Outcome“ aller-dings nicht vordergründig. Um zu ver-deutlichen, dass sich das NSM nur an-satzweise und punktuell um eine kun-denorientiertere Aufgabenerledigungbemühte, sind die wichtigsten Prinzipi-en hier kurz skizziert:■ ziel- und ergebnisorientierte Steue-

rung (Outputsteuerung)■ Aufbau einer flächendeckenden Kos-

ten- und Leistungsrechnung■ strategische Steuerung und keine

Einzeleingriffe ins operative Ge-schäft

■ Implementation eines Kontraktma-nagements zwischen Politik und Ver-waltung

■ selbstgesteuerte dezentrale Verant-wortungszentren anstelle von zen-tralistischer Steuerung

■ Ermöglichung interkommunaler Leis-tungsvergleiche

■ kontinuierliche Verbesserungspro-zesse

■ Markt- und Wettbewerbsorientie-rung

■ größere Ausrichtung auf die Bürger,gemessen an klaren Qualitätsmaß-stäben

Inzwischen existieren auch erweiterteModelle, die den oben dargestellten ur-sprünglichen Ansatz des NSM ergänzthaben. Diese erweiterten Modelle habendas NSM gewissermaßen externalisiert,wurden doch mit der Version „NSM 2.0“zum Beispiel fast flächendeckend Bür-gerämter in den Kommunalverwaltungeneingeführt. Gerade die Bürgerämter als„Keimzellen des Service-Gedankens“konnten die nun stärker fokussierte Kun-denorientierung „leben“.

Das NSM legt den Schwerpunkt aufeine Innensicht der Verwaltung. Es spieltzunächst keine Rolle, welche Beziehun-

gen zur Außenwelt bestehen. Im Vorder-grund stehen Optimierungen der Auf-bau- und Ablauforganisation vor demHintergrund einer wirtschaftlicheren Ver-fahrensweise. E-Government ist kein ei-genständiges Element im Kernmodelldes NSM; lediglich im „erweitertenNSM“ lässt sich E-Government im Be-reich der Verbesserung der Außenbezie-hungen einbinden. Diese Einbindung hatjedoch letztlich unter Berücksichtigungdes Bürgeramtskonzeptes eher instru-mentellen Charakter. In der bisherigenBetrachtung und Diskussion um neueModelle der Verwaltungssteuerung spieltdas E-Government eine (noch) unterge-ordnete und vor allem keine selbständi-ge Rolle. Es ist – wenn überhaupt – einErfüllungsgehilfe bei der Umsetzung vonElementen des NSM.

E-Government – ein Allheilmittel?

Im Gegensatz zum NSM befasst sich E-Government damit, die öffentlichen Ver-waltungsprozesse mittels Informations-und Kommunikationstechnologien zu op-timieren und zu vereinfachen. Allein die-se Definition suggeriert, dass es hiernicht primär um eine Änderung der Auf-bau- und Ablauforganisation (Binnenor-ganisation) einer öffentlichen Verwaltung– wie beim NSM – geht. Der Ansatz des E-Governments zielt vordergründig daraufab, einen kundenorientierteren Ge-schäftsprozess zu initiieren, der zusam-men mit dem Kunden entsteht (Prosu-ment) und nach Möglichkeit vollständigelektronisch und somit medienbruchfreiabgewickelt werden kann. Dieses Ver-ständnis von E-Government bezieht aufder einen Seite den Verwaltungsmitar-beiter und auf der anderen Seite denKunden/Klienten in die Betrachtung ein.Dass E-Government als „Erfüllungsgehil-fe des NSM“ einen zu schwachen Standhat, sollte nachdenklich stimmen undgleichzeitig für die Zukunft modifiziertwerden. Die bisherige Betrachtungswei-se ist für die zukünftigen Aufgaben zukurzsichtig.

Aus dieser kurzen Darstellung wirddeutlich, dass das E-Government eine

Weiterentwicklung der Bürgeramts-/Bür-gerbüro-Idee ist. Obwohl die heute in na-hezu allen Kommunen existierenden Bür-ger-Service-Stellen kein erklärtes Re-formziel Anfang der achtziger Jahre wa-ren, erfreuen sich diese Konzepte wach-sender Beliebtheit.

Durch die Einführung von E-Govern-ment bewegt sich die öffentliche Verwal-tung hin zum „virtuellen Rathaus“. Nurdurch ein flächendeckendes E-Govern-ment können interkommunale Koopera-tionen auf der „Front- und Back-Office-Idee“ aufbauen und dieser Vision Lebeneinhauchen. Die strikte Trennung in „Sta-ge- und Backstage-Bereiche“ wird in derPraxis sicherlich an gewisse Grenzenstoßen. Zu denken ist z. B. an den Fall,dass ein Jurist für mehrere kleinere Kom-munen die Aufgabe des Rechtsamtes er-ledigt und im Falle von gleichzeitigen Gre-miensitzungen verschiedener Dienst-herren nicht überall anwesend sein kann.

Trotz dieser Schwierigkeiten, für diees ebenfalls Lösungen geben wird, kanndurch die Einführung des E-Governmentsdie Verwaltungsmodernisierung, die inden letzten Jahren stark an Dynamik ver-loren hat, wieder eine großen Schritt indie Zukunft gehen.

Es darf nicht vergessen werden, dassviele Bedienstete noch nicht „E-Govern-ment-tauglich“ sind, d. h. in der Lagesind, Vorgänge komplett elektronisch ab-zuwickeln. Hier sind auch die Verwal-tungsschulen, kommunalen Studienin-stitute und Fachhochschulen für den öf-fentlichen Dienst gefordert, die Ausbil-dungsrahmenpläne/Studienpläne in Ab-stimmung mit den kommunalen Spitzen-verbänden und den federführendenMinisterien zu evaluieren und zu opti-mieren. Es bedarf einer permanenten Per-sonalentwicklung, damit die Menschenin den Verwaltungen für diese neue Si-tuation gerüstet sind. In diesem Zusam-menhang kommt der Forderung des „3-l-Lernens“ (life-long learning) eine nochgrößere Bedeutung zu, da sich die Infor-mations- und Kommunikationstechnikenin rasantem Tempo ändern.

In diesem Kontext sollte jedoch auchkurz darauf hingewiesen werden, dass esmit solchen neuen Methoden allein nicht

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getan ist. Das Instrument E-Governmentist nicht in der Lage, die bestehenden In-effizienzen in Hinblick auf die politischeSteuerung (normativ/strategisch) und diepraktische Arbeit (operativ/taktisch) der(Kommunal-)Verwaltung zu optimieren.Hier bedarf es einer Erweiterung des„NSM classic“ um Elemente des politi-schen Kulturwandels.

Was die Zukunft (vielleicht)bringt!

E-Government ist also kein eigenständigerBestandteil, d. h. kein eigenständiges(Kern-)Element des NSM bzw. des (New)Public Management. Die zurzeit vorzufin-dende Literatur weist dem Leser diesenWeg. Die Wissenschaft hat bisher nochkein anderes Ergebnis konstatiert.

Von der Wissenschaft ist die Frage zuklären, ob durch das E-Government einigeElemente des NSM/NPM wenn nicht eine

Ablösung, so zumindest doch in ihrer Be-deutung und Gewichtung eine Ab-schwächung erfahren werden. Diese Fra-ge soll durch eine Gegenüberstellung kon-kretisiert werden (siehe Kasten).

Es ist sicherlich denkbar, dass in einerWeiterentwicklung des NPM das E-Govern-ment ein eigenständiges Element desNSM wird und viele verschiedene (zurzeitnoch existente Kern- oder erweiterte Ele-mente) in sich vereinigt. Insbesonderedeshalb, weil trotz der heterogenen Inter-net-Landschaft der Kommunen und Bun-desländer in diesem Bereich eher eine Ho-mogenität zu erzielen ist als mit den bis-herigen Elementen des NSM. Dabei soll andieser Stelle auf die innovative Haltungder Bundesregierung verwiesen werden,die bestrebt ist, sämliche „E-Government-tauglichen Dienstleistungen“ über diesenDistributionskanal anzubieten. Dieses En-gagement ist vor allem deshalb beein-druckend, weil die Bundesverwaltung bis-

her in Sachen Verwaltungsreform keinausgeprägtes Interesse und keine nach-ahmungsfreudige Dynamik gezeigt hat.

In der Literatur gibt es vermehrt An-sätze, die bezüglich der Verwaltungsmo-dernisierung einen Paradigmenwechsel (z.B. in Richtung E-Government) ausrufenkönnen, so dass sich die Weichen des Mo-dernisierungszuges neu stellen müssenund innovative Ideen ihren Weg finden.

Bis ein solcher Paradigmenwechselentsteht, kann es allerdings noch Jahredauern. Vielleicht kann E-Government imZusammenhang mit der Verwaltungsmo-dernisierung in Deutschland eine Füh-rungsrolle übernehmen, damit die Ver-waltungsreform wieder neuen Schwungbekommt. Abschließend kann also fest-gehalten werden: Verwaltungsreform – tobe continued ...

Weitere Informationen erhalten Sie beiMarco Weißer, E-Mail: msupervisor@t-online.de. ●

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Element des NSM/NPM

Dezentralisierung

Dienstleistungs-/Kunden-orientierung

Organisationsentwicklung

Personalentwicklung

Qualitätsmanagement-systeme

Gegenüberstellung von NSM/NPM und E-Government

Gründe für eine mögliche Ablösung/Abschwächung durch E-Government

Aufbau- und Ablauforganisation spielen im E-Government-Konzept kaum eine Rolle. Organi-satorische Zuständigkeiten, lokale und überregionale Grenzen werden verwischt.

Das E-Government ist wie kein anderes Verfahren in der Lage, eine Kundenorientierung zuermöglichen. Insoweit könnte Dienstleistungsorientierung ein Baustein von E-Governmentsein/werden.

Organisationsentwickungsprozesse werden durch die Einführung von E-Government automa-tisch angestoßen. Dies darf aber nicht damit verwechselt werden, dass aufbau- und ablaufor-ganisatorische Dinge verbessert werden. Im E-Government spielen diese Aspekte – wennüberhaupt – nur eine untergeordnete Rolle.

Durch die Einführung von E-Government und eine Veränderung der heutigen Welt durchneue Informations- und Kommunikationstechniken werden sich die Mitarbeiter schnell anneue Gegebenheiten und Situationen anpassen. Insofern ist es ebenfalls denkbar, dass diePersonalentwicklung in einer digitalen und vernetzten Welt der Zukunft ein Baustein des E-Governments wird.

Bei der Einführung bzw. Umsetzung von Qualitätsmanagementprozessen geht es ebenfalls umAspekte wie Wirtschaftlichkeit und Kundenorientierung. Unter Umständen können solche ei-genständigen Prozesse in die Implementation der elektronischen Verwaltung eingebettetwerden. Ferner dürften sich qualitative Verbesserungen durch die Einführung von E-Govern-ment gewissermaßen von selbst einstellen.