Petra Speier-Werner

Public Change Management

WIRTSCHAFTSWISSENSCHAFT

Petra Speier-Werner

Public Change Management

Erfolgreiche Implementierung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor

Miteinem Geleitwortvon Prof. Dr. Dietrich Budaus

Deutscher Universitats-Verlag

Bibliografische information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im internet iiber <http://dnb.ddb.de> abrufbar.

Dissertation Universitat Hamburg, Fakultat Wirtschafts- und Sozialwissenschaften, 2005

1.Auflagel\/lai2006

Alle Rechte vorbehaiten © Deutscher Universitats-Verlag I GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2006

Lektorat: Ute Wrasmann / Britta Gohrisch-Radmacher

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Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main Druck und Buchbinder: Rosch-Buch, ScheKlitz Gedruckt auf saurefreiem und chlorfrei gebieichtem Papier Printed in Germany

ISBN-10 3-8350-0316-X iSBN-13 978-3-8350-0316-3

Geleitwort

Nach mehr als 15 Jahren intensiver Reformdiskussion und -entwicklung in offentlichen Ver-

waltungen scheint zunehmend Emiichterimg einzutreten. So lassen eine Reihe von Studien

erkennen, dass in Deutschland vor allem auf Staatsebene notwendige Reformen kaum voran-

kommen. Bin ganz entscheidendes Problem hierbei liegt ganz offensichtlich in der erfolgrei-

chen Implementierung von Reforminstrumenten. Verwaltungsreform in Deutschland ist in-

zwischen weniger ein konzeptionelles Problem als vielmehr ein Umsetzungsproblem.

Vor diesem Hintergrund versucht Petra Speier-Werner in der vorliegenden Arbeit eine Ant-

wort auf die Frage zu finden, wie sich in Ministerialverwaltungen sowohl aus theoretischer als

auch aus praktischer Sicht neue, der Forderung nach mehr Effizienz und Effektivitat staatli-

chen Handelns Rechnung tragende, Steuerungsinstrumente wirksam eingefuhrt werden kon-

nen. Hierfur leitet die Verfasserin aus theoretischen und konzeptionellen Uberlegungen Hypo-

thesen tiber die wesentlichen Einflussfaktoren auf den Implementierungsprozess ab, die dann

in einer international vergleichenden Erhebung empirisch getestet werden. Dabei richtet sich

die Primarerhebung auf Deutschland, Frankreich, Spanien und die Niederlande, wahrend Se-

kundardaten auch ftir Neuseeland und GroBbritannien ausgewertet werden.

Aus der Verkntipfung der konzeptionellen Uberlegungen mit den empirischen Befunden wird ein Orientierungsmodell fiir eine erfolgreiche Implementierung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen abgeleitet. Der hier entwickelte Ansatz geht von dem Zwei-Promotoren-Ansatz von Witte aus (Fachpromotor und Machtpromotor), erganzt diesen in An-lehnung an Hauschildt um den Prozesspromotor, um diese drei Promotoren dann um einen Vertrauenspromotor zu erweitem. Dieses Vier-Promotoren-Modell bildet dann die Grundlage fur ein erfolgreiches „Public Change Management".

Die Studie stellt einen gelungenen empirisch abgesicherten Ansatz fur die Erklarung von Misserfolgen bzw. Erfolgen bei der Implementierung von neuen Steuerungsinstrumenten in Staatsverwaltungen dar. Sie leistet einen wichtigen Diskussionsbeitrag fUr die Voraussetzung und Weiterentwicklung erfolgreicher Umsetzungskonzepte fur Verwaltungsreformen in Deutschland.

Prof. Dr. Dietrich Budaus

Vorwort

Woran liegt es, dass Implementienmgen neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor nicht immer erfolgreich verlaufen? Und was ist zu tun, damit sie erfolgreich sind? Diese bei-den Fragen stellten sich mir vor einigen Jahren bei Beratungsprojekten auf Bundesebene und fesseln mich seitdem. Das Thema der Dissertation war gefunden, ohne danach zu suchen.

Ich entschied mich fur ein interdisziplinares Forschungsdesign mit mehreren Auslandsaufent-

halten, um der Komplexitat der Thematik gerecht zu werden. Diese Vorgehensweise fuhrte zu

einer sehr zentralen Erkenntnis. Einzelne Personen konnen sehr viel bewegen bzw. verandem,

und dies unabhangig von rigiden Staats- und Verwaltungsstrukturen, oft veranderungsaversen

Verwaltungskulturen oder unzeitgemafien Anreizstrukturen. Veranderungen, die in die tagli-

chen Arbeitsablaufe und Organisationskulturen eingreifen, bedtirfen des Engagements einzel-

ner -Vorbild gebender- Personen.

Ohne die Untersttitzung bestimmter Personen ware auch die Erstellung der Dissertation un-

moghch gewesen. An erster Stelle mochte ich meinem Doktorvater, Prof. Dr. Budaus, fur die

einzigartige Betreuung in den letzten vier Jahren danken. Ein besonderer Dank gilt auch sei-

nem Lehrstuhlteam und meinem Zweitkorrektor Prof. Dr. Bassen. Die Dissertation hat durch

ihren empirischen Teil eine besondere Bereichung durch interessierte und offene Interview-

partner im hi- und Ausland erfahren. Ganz besonders danken mochte ich an dieser Stelle Sal­

vador Parrado, Miguel Beltran, Narciso Pizarro, Luc Rouban und Pierre Seguin. jmuchas gra-

cias! Merci beaucoup! Ein ganz besonderes Dankeschon gilt den kritischen Augen von Moni-

ka Ltitke-Entrup, Michael Wiener, Ronald Deckert, Christoph Stefes und Jan Pommerehn.

Bei den Mitarbeitem des Cusanuswerks mochte ich mich fiir die ideelle und finanzielle Un­

tersttitzung bedanken. Gerade der Austausch mit Stipendiaten unterschiedlichster Fachrich-

tungen hat die Arbeit bereichert.

Doch was ware fachliche, inhaltliche und finanzielle Untersttitzung ohne liebevoUe Untersttit­

zung in diesem pragenden Lebensabschnitt. Meinen Ehem mochte ich vor allem fur das Ver-

trauen und die damit verbundene mir immer gewahrte Freiheit danken. Ohne die vielen mona-

telangen Trennungen in Schul- und Studientagen hatte die Arbeit keinen intemationalen Fo-

kus aufweisen konnen. Meinen Eltem, meiner Schwester und meinen Schwiegereltem mochte

ich fiir die Widmung und Zeit danken, die sie unseren Kindem wahrend meiner Promotions-

zeit geschenkt haben. Promotion und Kinder ohne Hilfe ist schlicht unmoglich. Luca und Za-

rah, durch Eure strahlenden, gliicklichen Kinderaugen habt Dir mir unbeschreiblich viel Kraft

gegeben, das Abenteuer Promotion und Kinder zu meistem. Und als ich ab und zu meine

Hoffhung auf erfolgreiche Veranderungen im offentlichen Sektor schon fast aufgegeben hatte,

gab mir Eure Wifibegierde, Euer Forschergeist, Euer fragendes Staunen Mut und Zuversicht

fiir die Zukunft dieser Welt.

VII

Der innigste Dank gilt dem Menschen, der mir am nachsten steht, meinem Mann. Nicht nur sein grenzenloses Verstandnis und seine ermutigende Unterstiitzimg, sondem auch sein ein-zigartiges kluges, kreatives und stnikturiertes Denken haben zu dem beigetragen, was die Ar­beit heute ist.

Petra Speier-Werner

VIII

Inhaltsverzeichnis

Abkurzungsverzeichnis XV

Abbildungsverzeichnis XVII

Tabellenverzeichnis XIX

Zusammenfassung 1

1 Einleitung 7 1.1 Ziel der Arbeit 7 1.2 Fragestellung, Aufbau der Arbeit und Vorgehensweise 10 1.3 Begriffliche Abgrenzung 18

1.3.1 Public Change Management 18 1.3.1.1 New Public Management 18 1.3.1.2 Public Change Management 23

1.3.2 Ministerialverwaltung 25 1.3.3 Steuenmgsinstrumente 28 1.3.4 Effektivitat und Effizienz 31

1.4 Forschungszusammenhang/Forschungsstand 33

2 Steuerungsinstrumente, Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt 43 2.1 Theoretische Grundlagen 43

2.1.1 Theoretischer Bezugsrahmen 44 2.1.1.1 Primare Einflussfaktoren 45 2.1.1.2 SekundSre Einflussfaktoren 51

2.1.2 Privater und offentlicher Sektor im Vergleich 56 2.2 Steuerungsinstrumente als Implementierungsgegenstand 61

2.2.1 Zielsysteme 62 2.2.2 Kontrakte und Budgetierung 63 2.2.3 Zielvereinbanmgen 65 2.2.4 LeistungserfassungenZ-rechungen 66 2.2.5 KostenerfassungenZ-rechungen 67 2.2.6 Systeme zur Erfassung leistungsbeeinflussender Faktoren 68 2.2.7 Berichtswesen 68 2.2.8 Leitbilder 69 2.2.9 Qualitatsmanagement 69 2.2.10 Kontinuierliche Verbesserungsprogramme/ Ideenmanagement 70 2.2.11 Benchmarking 70 2.2.12 Evaluierungen 71 2.2.13 Balanced Scorecards 72

2.3 Steuerungssubjekt und Steuerungsobjekt 73 2.3.1 Politik und Verwaltung heute: Darstellung des aktuellen Aufgaben-

profils 74 2.3.1.1 Politik als Analysegegenstand 76

2.3.1.1.1 Steuerungsaufgaben und Steuerungskompetenzen des Parlaments 76 2.3.1.1.2 Steuerungsaufgaben und Steuerungskompetenzen der Regierung 80

IX

2.3.1.2 Administration als Analysegegenstand: Ministerielle Aufgaben und Arbeitsweisen 83

2.3.2 Politik und Verwaltung morgen: Darstellung des zukiinftigen Aufgabenprofils und akteursspezifischer Konsequenzen 93

2.3.2.1 Politik als Analysegegenstand 95 2.3.2.1.1 Auswirkungen der Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente auf die

Regierung 95 2.3.2.1.2 Auswirkungen der Einftihrung neuer Steuerungsinstrumente auf das

Parlament 99 2.3.2.2 Administration als Analysegegenstand 102

2.3.2.2.1 Auswirkungen der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente auf die Fiihrungskrafte der Administration 102

2.3.2.2.2 Auswirkungen der Einfuhnmg neuer Steuerungsinstrumente auf die Mitarbeiter der Administration 107

2.4 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen I l l

3 Theoretische BezugsgroOen fiir die Erfassung von Einflussfaktoren.. 121 3.1 Theorien und Modelle der Organisationstheorie 121 3.2 Darstellung der Einflussfaktoren 133

3.2.1 Konzeption der Steuerungsinstrumente 133 3.2.2 Exteme Faktoren 135

3.2.2.1 Staats- und Verwaltungssystem 135 3.2.2.1.1 Staatsstruktur 136 3.2.2.1.2 Regierungs-und Parlamentsformation 137 3.2.2.1.3 Rechtssystem 138

3.2.2.2 Budgetdruck 140 3.2.2.3 Einflussnahme durch den Biirger 142 3.2.2.4 Einflussnahme durch Experten 144 3.2.2.5 Veranderungstrager der Politik 145

3.2.3 Interne Faktoren 148 3.2.3.1 Anreizssystem 148 3.2.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 152 3.2.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 153 3.2.3.4 Verwaltungskultur 155 3.2.3.5 Veranderungstrager der Administration 160

3.2.4 Strukturdaten 164 3.2.4.1 Politisierungsgrad 164 3.2.4.2 Organisationsstruktur 166

3.2.5 Vorgehen der Projektgruppe 167 3.2.5.1 Einflussfaktorenmanagement 168 3.2.5.2 Erarbeitimg einer sinnvoll anwendbaren Konzeption 170 3.2.5.3 Change Management 170 3.2.5.4 Projektmanagement 177

3.3 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 181

4 Empirische Landeranalysen 183 4.1 Deutschland 189

4.1.1 Konzeption der Steuerungsinstrumente 193 4.1.2 Exteme Faktoren 200

4.1.2.1 Staats- und Verwaltungssystem 200 4.1.2.1.1 Staatsstruktur 201

4.1.2.1.2 Regierungs-und Parlatnentsformation 202 4.1.2.1.3 Rechtssystem 203

4.1.2.2 Budgetdruck 204 4.1.2.3 Einflussnahme durch den Burger 204 4.1.2.4 Einflussnahme durch Experten 204 4.1.2.5 Veranderungstrager der Politik 206

4.1.3 Interne Faktoren 208 4.1.3.1 Anreizsystem 208 4.1.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 209 4.1.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 210 4.1.3.4 Verwaltungskultur 212 4.1.3.5 Veranderungstrager der Administration 216

4.1.4 Strukturdaten 220 4.1.4.1 Politisierungsgrad 220 4.1.4.2 Organisationsstruktur 221

4.1.5 Vorgehen der Projektgruppe 221 4.1.5.1 Einflussfaktorenmanagement 221 4.1.5.2 Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption 222 4.1.5.3 Change Management 222 4.1.5.4 Projektmanagement 225

4.1.6 Zusammenfassung 227 4.2 Frankreich 230

4.2.1 Konzeption der Steuerungsinstrumente 233 4.2.2 Exteme Faktoren 238

4.2.2.1 Staats- und Verwaltungssystem 238 4.2.2.1.1 Staatsstruktur 238 4.2.2.1.2 Regierungs-und Parlamentsformation 240 4.2.2.1.3 Rechtssystem 241

4.2.2.2 Budgetdruck 243 4.2.2.3 Einflussnahme durch den Burger 243 4.2.2.4 Einflussnahme durch Experten 243 4.2.2.5 Veranderungstrager der Politik 244

4.2.3 Liteme Faktoren 246 4.2.3.1 Anreizsystem 246 4.2.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 246 4.2.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 247 4.2.3.4 Verwaltungskultur 248 4.2.3.5 Veranderungstrager der Administration 251

4.2.4 Strukturdaten 252 4.2.4.1 Politisierungsgrad 252 4.2.4.2 Organisationsstruktur 253

4.2.5 Vorgehen der Projektgruppe 253 4.2.5.1 Einflussfaktorenmanagement 253 4.2.5.2 Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption 254 4.2.5.3 Change Management 254 4.2.5.4 Projektmanagement 255

4.2.6 Zusammenfassung 256 4.3 Spanien 257

4.3.1 Konzeption der Steuerungsinstrumente 261 4.3.2 Exteme Faktoren 266

4.3.2.1 Staats- und Verwaltungssystem 266

XI

4.3.2.1.1 Staatsstruktur 266 4.3.2.1.2 Regierungs-undParlamentsforaiation 267 4.3.2.1.3 Rechtssystem 268

4.3.2.2 Budgetdruck 270 4.3.2.3 Einflussnahme durch den Burger 270 4.3.2.4 Einflussnahme durch Experten 271 4.3.2.5 Verandenmgstrager der Politik 271

4.3.3 Interne Faktoren 273 4.3.3.1 Anreizsystem 273 4.3.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 273 4.3.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 274 4.3.3.4 Verwaltungskultur 275 4.3.3.5 Verandenmgstrager der Administration 278

4.3.4 Strukturdaten 279 4.3.4.1 Politisierungsgrad 279 4.3.4.2 Organisationsstruktur 279

4.3.5 Vorgehen der Projektgruppe 280 4.3.5.1 Einflussfaktorenmanagement 280 4.3.5.2 Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption 280 4.3.5.3 Change Management 280 4.3.5.4 Projektmanagement 282

4.3.6 Zusammenfassung 282 4.4 Niederlande 283

4.4.1 Konzeption der Steuenmgsinstrumente 285 4.4.2 Exteme Faktoren 288

4.4.2.1 Staats- und Verwaltungssystem 288 4.4.2.1.1 Staatsstruktur 288 4.4.2.1.2 Regierungs-und Parlamentsformation 290 4.4.2.1.3 Rechtssystem 290

4.4.2.2 Budgetdruck 291 4.4.2.3 Einflussnahme durch den Burger 291 4.4.2.4 Einflussnahme durch Experten 292 4.4.2.5 Verandenmgstrager der Politik 292

4.4.3 Interne Faktoren 293 4.4.3.1 Anreizsystem 293 4.4.3.2 Aus- und Fortbildungssystem 294 4.4.3.3 Personaleinstellungs-/ Personalentlassungsmodalitaten 294 4.4.3.4 Verwaltungskultur 294 4.4.3.5 Verandenmgstrager der Administration 296

4.4.4 Strukturdaten 297 4.4.4.1 Politisierungsgrad 297 4.4.4.2 Organisationsstruktur 297

4.4.5 Vorgehen der Projektgruppe 298 4.4.5.1 Einflussfaktorenmanagement 298 4.4.5.2 Erarbeitung einer sinnvoll anwendbaren Konzeption 298 4.4.5.3 Change Management 298 4.4.5.4 Projektmanagement 299

4.4.6 Zusammenfassung 299 4.5 Weitere Landererfahrungen 301 4.6 Zusammenfassung und Schlussfolgerungen 305

XII

5 Praxisleitende Handlungsempfehlungen - Ein Orientierungsmodell. 309 5.1 Vorschlag zur Projektorganisation - Ein Promotorenmodell 310 5.2 Vorschlag zur Projektdurchfiihrung - Eine Vorgehensweise 312

5.2.1 Willensbekundungsphase (I)/ Einfuhrungsentscheidimg 313 5.2.2 Initialisienmgsphase 314 5.2.3 Grobe Konzq)tionsphase des Projektes 315 5.2.4 Informationsphase 317 5.2.5 Willensbekundungsphase (II) 317 5.2.6 Detaillierte Konzeptionsphase und Aktionsphase 318 5.2.7 Umsetzungsphase 319 5.2.8 Wirkbetrieb 319

5.3 Vorschlag zur Konzeption neuer Steuerungsinstrumente -Ein ministerielles Steuerungsmodell 321

5.3.1 Steuerungs- und Managementprozess 322 5.3.1.1 Planung 324 5.3.1.2 Organisation 326 5.3.1.3 Kontrolle 327

5.3.2 Steuerungsmodell 328 5.3.3 Organisation des Controlling 359

5.3.3.1 Controlling in der Gesamtorganisation 359 5.3.3.2 Binnenorganisation des Controlling 361

6 Schlussbetrachtung 365

Anhang 371 Interviewleitfaden und Fragebogen 371 Auswertung der Fragebogen 387

Glossar 389

Quellenverzeichnis 393

XIII

Abkiirzungsverzeichiiis

Abb. Abbildung

BAT Bundes-Angestellten-Tarifvertrag

BHO Bundeshaushaltsordnung

BIP Bruttoinlandsprodiikt

BMVg Bundesministerium fiir Verteidigung

BSC Balanced Scorecard

CAP Common Assessment Framework

CFROI Cash Flow Return on Investment

CIATER Comite interministeriel de Tadministration territoritale

CIRE Comite interministeriel de la reforme de I'Etat

d.h. das heiBt

DIRE Delegation interministerielle a la reforme de TEtat

ebd. ebenda

EFQM European Foundation for Quality Management

ENA Ecole Nationale d'Administration

EVA Economic Added Value

et al. und andere

f folgende (Seite)

ff fortfolgende (Seiten)

GG Grundgesetz fiir die Bundesrepublik Deutschland

HGrG Gesetz tiber die Grundsatze des Haushaltsrechts des Bundes und der

Lander (Haushaltsgrundsatzegesetz)

IGAE Intervencion de la Administracion del Estado

IT Informationstechnologie

KGSt Kommunale Gemeinschaftsstelle fiir Verwaltungsvereinfachung

KLR Kosten- und Leistungsrechnung

LGP Ley General de Presupuesto

LOFAGE Ley de Organizacion y Funcionamiento de la Administracion General del

Estado

MAP Ministerio de Administraciones Publicas

MEFI Ministere de I'Economie, des Finances et de I'lndustrie

METL Ministere de TEquipement, des Transports et du Logement

MEyH Ministerio de Economia y Hacienda

MD Ministere de la Defense

MF Ministerio de Fomento

MFP Ministere de la Fonction Publique

XV

MP

MTAyS

NJW NKF

NPM

NRW NVwZ

oJ.

PM

PPBS

PSOE

SPS

UCD

Z.B.

ZRP

Ministerio de la Presidencia

Ministerio de Trabajo y Asuntos Sociales

Neue Juristische Wochenschrift

Fachkonzept zur Einfiihrimg eines modemen,

doppischen Finanzmanagements

New Public Management

Nordrhein-Westfalen

Neue Zeitschrift fiir Verwaltungsrecht

ohne Jahrgang

Public Management

Planning-Programming-Budgeting-System

Partido Socialista Obrero Espaiiol

Senior Public Service (Algemene Bestuursdienst)

Union de Centro Democratico

zum Beispiel

Zeitschrift fiir Rechtspolitik

XVI

Abbildungsverzeichnis

Abb. 1: Einflussfaktoren und Einflussbereiche im Uberblick 2

Abb. 2: Promotorenmodell 4

Abb. 3: Grobe Vorgehensweise 5

Abb. 4: Aufbau der Arbeit 10

Abb. 5: Felder des NPM nach Budaus 21

Abb. 6: Theoretische Wurzeln des NPM 22

Abb. 7: 3-Ebenen-Konzept von Budaus 32

Abb. 8: Reformprozessmodell von Luder 39

Abb. 9: A model of public management reform von Pollitt und Bouckaert 41

Abb. 10: WoUen- und Konnen-Komponente 46

Abb. 11: Modifizierungen der WoUen- und Konnen-Komponente nach Kuckelhaus 47

Abb. 12: Sekundare Einflussfaktoren der Engagement-Komponente 52

Abb. 13: Sekundare Einflussfaktoren der Kompetenz-Komponente 54

Abb. 14: Sekundarer Einflussfaktor der Macht-Komponente 55

Abb. 15: Einflussfaktoren im Uberblick 56

Abb. 16: Zielsystem 62

Abb. 17: Politisch-administratives System der Bundesrepublik Deutschland 75

Abb. 18: Zusammenfassende Darstellung aller potentiellen Einflussfaktoren 114

Abb. 19: Zusammensetzung und Aufgaben der Projektgruppe 119

Abb. 20: Drei Betrachtungsperspektiven von Organisationstheorien 122

Abb. 21: Contingency Approach 123

Abb. 22: Kontingenztheoretischer Ansatz von Hauschildt 125

Abb. 23: 7-S-Modell 126

Abb. 24: Konsistenzmerkmale von Organisationen nach Morin/ Delavall6e 127

Abb. 25: The Eight-Stage Process of Creating Major Change von Kotter 130

Abb. 26: Verhaltenswissenschaftlicher-situativer Ansatz 161

Abb. 27: Moglichkeiten der Erfolgsmessung 187

Abb. 28: MaBnahmen zur Veranderung der Verwaltungskultur im Ministeriimi 219

Abb. 29: MOVE-Implementierungsstrategie 223

Abb.30: Wissen, Konnen, Wollen nach Akteursgruppen aus Mitarbeitersicht 228

Abb. 31: Einflussfaktoren im Vergleich aus Sicht der Mitarbeiter 230

Abb. 32: Zuordnung von Akteursgruppen auf Promotorentypen 310

Abb. 33: Grobe Vorgehensweise 313

Abb. 34: Emotionale Reaktionen auf Veranderungen nach Ktibler-Ross 318

Abb. 35: Steuerungs- und Managementprozess in Politik und Administration 324

Abb. 36: Beispiel fiir ein Zielsystem 330

XVII

Abb. 37: Beispiel jRir ein Zielblatt 332

Abb. 38: Beispiel fiir eine Zielkonkretisienmg 337

Abb. 39: Beispiel fur eine Zieloperationalisienmg 338

Abb. 40: Steuemngsaktivitatenunterstutzende Instrumente 353

Abb. 41: Akteure, Aufgaben und Steuenmgsinstmmente im Uberblick 354

Abb. 42: Verantwortlichkeiten von Manager und Controller im Vergleich 361

XVIII

Tabellenverzeichnis

Tabelle 1: Entwicklungslinien der Organisationstheorie 15

Tabelle 2: Normale Reifestadien der Machtmotivation 108

Tabelle 3: Durchschnittswerte der Mitarbeiterbefragung in drei Ministerien 217

XIX

Zusammenfassung

Seit mehreren Jahrzehnten werden weltweit neue Steuerungsinstrumente -wie beispielsweise Kosten- und Leistungsrechnungen oder Zielvereinbarungen- fiir die offentliche Verwaltung konzipiert und teilweise implementiert. Dies mit unterschiedlichem Erfolg. Durch die An-wendung neuer Steuerungsinstrumente soil Transparenz iiber Ziele, Zielerreichungsgrade, Leistungen und Kosten von Organisationen eraioglicht werden, um deren Effektivitat und Effizienz zu steigem.

Die Forschung hat sich bislang auf die Konzeption neuer Steuerungsinstrumente konzentriert und die Bedingungen fur deren erfolgreiche Implementierung vemachlassigt. Diese For-schungslticke erklart die zwei grundlegenden Ziele, die mit der vorliegenden Arbeit verfolgt werden. Erstes Ziel der Arbeit ist die Identifizierung wesentlicher Einflussfaktoren auf die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente in offentlichen Verwaltimgen am Beispiel von Ministerialver-waltungen. Zu den aus theoretischer Sicht zentralen Einflussfaktoren werden Hypothesen for-muliert. Diese werden einer empirischen Uberpriifung unterzogen. Auf den Ergebnissen der empirischen Uberpriifung aufbauend, wird ein Orientierungsmodell fiir die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen entwickelt. Die Erarbeitung von praxisleitenden Handlungsempfehlungen stellt das zweite Ziel der Arbeit dar. Die wichtigsten Ergebnisse dieser beiden Schritte werden nun kurz skizziert.

Potentielle Einflussfaktoren auf die Einftihrungen neuer Steuerungsinstrumente in Ministeri­alverwaltungen werden nach primaren, sekundaren und tertiaren Einflussfaktoren differen-ziert.

Primare Einflussfaktoren Primare Einflussfaktoren stellen unmittelbare Einflussfaktoren dar. Zu den primaren Einfluss­faktoren gehoren • das Engagement der von der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteure

fiir diese (Engagement-Komponente), • die fachliche und soziale Kompetenz der Akteure (Kompetenz-Komponente) und • deren Durchsetzungsfahigkeit, um gegebenenfalls die Implementierung der Instrumente

verordnen zu konnen (Macht-Komponente).

Die von der Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente betroffenen Akteure sind die zukiinfti-gen Anwender dieser Instrumente. Anwender sind das Parlament, die Regierung, Fiihrungs-krafte und Mitarbeiter der Administration.

SekundSre Einflussfaktoren Die primaren Einflussfaktoren konnen durch die Ausgestaltung sekundarer Einflussfaktoren verandert werden. Die sekundaren Einflussfaktoren sind in vier Einflussbereiche gegliedert: • Einflussbereich „Konzeption der Steuerungsinstrumente", • Einflussbereich „exteme Einflussfaktoren", • Einflussbereich „inteme Einflussfaktoren" und • Einflussbereich „Strukturdaten".

Die „Konzeption der Steuerungsinstrumente" determiniert deren Vor- und Nachteile fur die Anwender. Die weiteren drei Einflussbereiche lassen sich ausdifferenzieren. Der Einflussbereich „exteme Einflussfaktoren" umfasst das Staats- und Verwaltungssystem, Budgetdruck, Einflussnahme durch den Burger, Einflussnahme durch Experten und politische Veranderungstrager. Unter „inteme Einflussfaktoren" sind das Anreizsystem, das Aus- und Fortbildungssystem, die Personaleinstellungs-ZPersonalentlassungsmodalitaten, die Verwaltungskultur sowie Ver­anderungstrager der Administration subsumiert. Als „Strukturdaten" konnten die Organisationsstruktur und der unterschiedliche Politisie-rungsgrad von Ministerialverwaltungen identifiziert werden.

TertiMrer Einflussfaktor Die sekundaren Einflussfaktoren sind von der fur die Einftihrung neuer Steuerungsinstrumen­te verantwortlichen Projektgruppe zu berucksichtigen und gegebenenfalls auszugestalten, um auf die primSren Einflussfaktoren einwirken zu konnen. Das „Vorgehen der Projektgruppe" stellt somit einen tibergreifenden Einflussfaktor dar. Die folgende Abbildung zeigt die drei Ebenen der angeftihrten Einflussfaktoren auf:

Einfiihrungsergebnis

Engagement Kompetenz Macht/ Durch-(fachlich und sozial) setzungspotenzial

XT Konzeption Externe Interne Strukturdaten

EinflussgrSfien Einflussgr30en

-LT Vorgehen der Projektgruppe

PrimSre Einflussfaktoren

SekundSre Einflussbereiche

Tertiarer Einflussfaktor

Abb. 1: Einflussfaktoren und Einflussbereiche im Uberblick (eigene Darstellung)

Theoretisch und empirisch kann der hohe Einfluss von folgenden vier sekundaren Einfluss-

faktoren nachgewiesen werden:

• politische Verandemngstrager,

• administrative Verandemngstrager,

• Konzeption neuer Steuerungsinstrumente und

• Einflussnahme durch Experten.

Zu diesen zentralen, maBgebenden Einflussfaktoren wurden Hypothesen gebildet:

Hypothese 1:

Eine nachhaltige und ministerieniibergreifende Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in

der Ministerialverwaltung ist nur moglich, wenn es ausreichend politische Verdnderungstrd-

ger gibt, die sich fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente engagieren und diese auf-

grund ihres Durchsetzungspotenzials den Ministerialverwaltungen vorschreiben.

Hypothese 2:

Ist die Existenz von Verdnderungstrdgern auf die Ministerialverwaltung beschrdnkt, so ist

eine erfolgreiche Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in einzelnen Ministerien moglich,

aber Nachhaltigkeit der Verdnderung ist nicht gewdhrleistet.

Nachhaltigkeit ist nicht gewahrleistet, weil in diesem Fall die Einftihrungsprozesse von Ver-

anderungstragem getragen werden, mit deren Ausscheiden die Gefahr besteht, dass auch die

Einfuhrungsprozesse eingestellt oder abgebaut werden, wenn diese noch nicht in der Organi­

sation fest verankert sind.

Hypothese 3:

Das Engagement politischer und administrativer Akteure ist bei fehlenden Druckmechanis-

men vor allem durch die Ausgestaltung der Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente deter-

miniert: Diese miissen sinnvoll anwendbar und vorteilhaft fur die Akteure sein.

Hypothese 4:

Der EinfUhrungserfolg ist wahrscheinlicher, wenn sich Experten (Organisationsberater und

Universitdten/ Institute) in den Konzeptions- und Implementierungsprozess einbringen und

Uberzeugungsarbeit fur die Vorteilhaftigkeit neuer Steuerungsinstrumente leisten.

Eine weitere, fiinfle Hypothese wurde zum Einflussfaktor „Vorgehen der Projektgruppe"

formuliert. Denn die priorisierten -aber auch weitere- Einflussfaktoren bediirfen der Beriick-

sichtigung und Ausgestaltung im Rahmen des Konzeptions- und Einfuhrungsprozesses. Des-

halb stellt das „Vorgehen der Projektgruppe" einen weiteren zentralen Einflussfaktor dar.

Hypothese 5:

Das Ergebnis der Einfuhrungsprozesse hdngt insbesondere vom Vorgehen der fur die Kon­

zeption und Einfuhrung verantwortlichen Projektgruppe ab. Deren Aufgabe ist es, vor allem

die in den Hypothesen 1 bis 4 genannten Einflussfaktoren zielfuhrend zu gestalten.

Fiir das Orientienmgsmodell resultieren aus diesen Erkenntnissen organisatorische imd pro-zessuale Konsequenzen.

Es bedarf einer Projektgruppe, die vier unterschiedliche Promotorentypen umfassen sollte:

Fach-, Vertrauens- Macht- und Prozesspromotoren.

Der Fachpromotor ist ausschlieBlich fiir die Ausgestaltung des Einflussfaktors „Konzeption

der Steuenmgsinstrumente" zustMndig.

Der Vertrauenspromotor ist fiir samtliche verwaltungsinteme Change-Aktivitaten verantwort-

lich. Neben beispielsweise regelmafiig stattfindenden Inforaiationsveranstaltungen fUr das

Verwaltungspersonal ist es vor allem Aufgabe des Vertrauenspromotors, Fuhnmgskrafle und

Mitarbeiter der Administration fiir die anstehende Verandenmg zu gewinnen. Demnach ist es

Aufgabe des Vertrauenspromotors, den Einflussfaktor „Administrative Veranderungstrager"

auszugestalten.

Fiir die Beriicksichtigung und gegebenenfalls fur die Ausgestaltung weiterer Einflussfaktoren

bedarf es eines ausgepragten Durchsetzungspotenzials -dies zum Teil auch aufierhalb der

Administration- durch den Machtpromotor. Dabei hat der Machtpromotor seinen Aufgaben-

schwerpunkt auf die Einflussfaktoren „PoHtische Veranderungstrager" und „Einflussnahme

durch Experten" zu legen.

Die Aktivitaten der Fach-, Vertrauens- und Machtpromotoren sind durch einen Prozesspro-

motor, als Leiter der Projektgruppe, zu koordinieren.

Fachpromotor: Konzeption der

Steuerungsinstrumente

Vertrauenspromotor: Changemanagement

Machtpromotor: Einflussfaktorenmanagement

Abb. 2: Promotorenmodell (eigene Darstellung)

Die erste zentrale MaBnahme im Rahmen der Implementierung ist eng an diese aufbauorgani-

satorischen Anforderungen angelehnt. Nachdem die Entscheidung zur Einfuhrung neuer Steu­

erungsinstrumente in einer Ministerialverwaltung gefallen ist (Schritt 1), sollte die Zusam-

mensetzung der Projektgruppe auf Vollstandigkeit in Hinbhck auf die vier Promotorentypen

gepriifl werden (Schritt 2). In einem dritten Schritt sind neben der Definition der Projektziele

und einer groben Skizzierung der Konzeption der Steuerungsinstrumente vor allem Verande­

rungstrager zu gewinnen sowie samtliche primare und sekundare Einflussfaktoren zu identifi-

zieren und zu analysieren. Das daraus resultierende Szenario bestimmt die hnplementienmgs-

strategie, die grob in ftinf weitere Schritte eingeordnet werden kann. Nach einer umfassenden

Informationsphase (Schritt 4) und einer zweiten Willensbekundungsphase des Auftraggebers

(Schritt 5), die eine Absegnung des Grobkonzepts impliziert, findet eine detaillierte Konzep-

tionsphase statt (Schritt 6). Der Konzeptionsphase folgt die Umsetzungsphase (Schritt 7), die

nach Beendigung in den Wirkbetrieb (Schritt 8) iibergeht.

Die einzelnen Schritte sind in der folgenden Abbildung zusammenfassend dargestellt:

1. Willensbekundungsphase (I)/ Einftihrungsentscheidung

t 2. Initialisierungsphase (Bildung der Projektgruppe)

I 3. Grobe Konzeptionsphase des Projektes

a) Projektziele definieren

b) Gegenstand der Implementierung grob konzipieren

c) VeranderungstrSger gewinnen -> falls negativ Prqjektende! d) Risikoanalyse: Potentielle Einflussfaktoren auf den Implementierungserfolg

herausstellen, gewichten und Handlungsempfehlungen zum Umgang mit diesen erarbeiten -^ falls negativ Prqjektende!

e) Projektplan inkl. Ressourcenplanung entwickeln

I 4. Informationsphase: Involvierte Akteure empfangergerecht informieren

I 5. Willensbekundungsphase (11)/ Absegnung des Grobkonzeptes

i 6. Detaillierte Konzeptionsphase und Aktionsphase a) Gegenstand der Implementierung im Detail konzipieren

b) Identifizierte Einflussfaktoren auf den Implementierungserfolg verandem bzw. eine Veranderung initiieren

7. Umsetzungsphase (eigentliche Einfuhrung)

I 8. Wirkbetrieb

Abb. 3: Grobe Vorgehensweise (eigene Darstellung)

Da die bislang fur Ministerialverwaltungen konzipierten Steuenmgsmodelle in der Kegel zu

wenig an die Bedurfiiisse der Nutzer angepasst sind und oft zu einer weiteren Biirokratisie-

rung der Verwaltung beitragen, wurde als dritte Komponente des Orientierungsmodells ein

pragmatisches, ministerielles Steuerungsmodell entwickelt.

Zentrale Einflussfaktoren auf das Einfuhrungsergebnis neuer Steuerungsinstrumente in Minis­

terialverwaltungen sind damit politische und administrative Veranderungstrager, sinnvoll an-

wendbare ministerielle Steuenmgsmodelle und ein professionelles Vorgehen der ftir die Imp­

lementierung neuer Steuerungsinstrumente verantwortlichen Projektgruppen. Die Professio-

nalitat der Projektgruppen kann durch die Integration von theorie- und praxiserfahrenen Steu-

erungsexperten gestarkt werden.

1 Einleitung

Ziel des einleitenden 1. Kapitels ist die Hinfuhrung zum Thema der vorliegenden Arbeit. Ne-ben den anvisierten Zielsetzungen (Abschnitt 1.1) werden der Aufbau und die der Arbeit zugrundeliegende Vorgehensweise (Abschnitt 1.2) beschrieben. Zentrale Begriffe der Arbeit sind im Abschnitt 1.3 definiert: Public Change Management, Ministerialverwaltung, Steue-rungsinstrumente sowie Effektivitat und Effizienz. Forschungszusammenhang und For-schungsstand werden im Abschnitt 1.4 aufgezeigt.

1.1 Ziel der Arbeit

Steuerungsinstrumente der Privatwirtschaft, beispielsweise Zielsysteme, Kosten- und Leis-tungsrechnungen oder Zielvereinbarungen, werden seit mehreren Dezennien auch in offentli-chen Verwaltungen weltweit eingefiihrt. Steuerungsinstrumente sind Instrumente, die Trans-parenz iiber Ziele, Zielerreichungsgrade, Kosten und Leistungen generieren sollen, damit Po-litiker und Fuhrungskrafte der Administration bessere Entscheidungsgrundlagen und Kon-trollmoglichkeiten haben.

Ausloser fiir die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor sind vor allem „Dysfunktionalitaten biirokratischer Grundstrukturen bei zunehmend komplexer wer-denden dynamischen Umfeldentwicklungen sowie die anhaltenden Finanzkrisen von Indust-riestaaten und ihren Gebietskorperschaften"^ Finanzkrisen manifestierten sich in einem ii-bermachtigen hohen Anteil des offentlichen Sektors am Bruttoinlandsprodukt (BIP), zu hohen konsolidierten Schulden der offentlichen Hand und ubertriebenen jahrlichen Haushaltsdefizi-ten.2 „Fur die Staaten der Europaischen Union kamen die Kriterien des Maastricht-Vertrages hinzu."3 Letztere initiierten in Europa eine Diskussion iiber eine Neubewertung und Reorga­nisation der Staatsaufgaben, mit dem Ziel, die Effektivitat und Effizienz des offentlichen Sek­tors zu erhohen. Neben kurzfristigen MaBnahmen wie punktuelle Ausgabenkiirzungen oder VermogensverauBerungen zum Zwecke der Schuldentilgung trat die Forderung nach einer langfristigen, grundlegenden Reform des offentlichen Sektors.

Die Einfiihrung neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor bildet nicht nur einen wesentlichen Teil der Reformbestrebungen, sondem stellt ein unabdingbares Hilfsmittel zum Management dieser Reformen dar. Denn durch die Anwendung neuer Steuerungsinstrumente kann auch Transparenz iiber die Effektivitat und Effizienz von Reformen gewonnen werden. Der Einfiihrungsprozess neuer Steuerungsinstrumente im offentlichen Sektor ist Gegenstand der vorliegenden Arbeit.

Uber alle Landergrenzen hinweg triffl man auf eine „euphorische Propaganda" fiir und „Er-folgsgeschichten" iiber neue Steuerungsinstrumente. Diese stehen jedoch zum Teil im Wider-spruch zu bislang unzureichend thematisierten Implementierungsproblemen.

1 Budaus (2004), S. 942 und vgl. auch Reichard (2002a), S. 256; Budaus/ Finger (1999), S. 313 ff; Buchholtz 2001,8.152.

2 Vgl. Bouckaert (2004), S. 22; Ridley (2000), S. 139; Rossmann (1997), S. 173. 3 Bouckaert (2004), S. 22.

Die Identifiziemng iind Analyse von Einflussfaktoren auf das Einfuhrungsergebnis neuer Steuenmgsinstrumente im offentlichen Sektor ist deshalb ein Schwerpunkt dieser Arbeit. Po-tentielle Einflussfaktoren werden einer empirischen Betrachtung unterzogen. Auf den Ergebnissen der empirischen Uberpriifung aufbauend, wird ein Orientienmgsmodell fur die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen entwickelt. Pra-xisleitende Handlungsempfehlungen bilden somit einen zweiten Schwerpunkt.

Die Arbeit nimmt bewusst Abschied von drei in der bisherigen Forschungsliteratur anzutref-

fenden Tendenzen. Dort werden erstens die Einfiihnmgsprozesse neuer Steuerungsinstrumen­

te vor allem in englischsprachigen Landem thematisiert.^ Zweitens werden in der Kegel

kommunale Verwaltungen denen der Landerebene oder des Bundes als Betrachtungsgegens-

tand vorgezogen.5 Drittens stehen in der aktuellen Verwaltungsreform bislang „Ideen und

Konzepte" neuer Steuerungsinstrumente im Vordergrund, wahrend den Bedingungen ftir de-

ren erfolgreiche Implementierung wenig Aufmerksamkeit gewidmet wird.^

Vorzeigelander mit erfolgreichen Einfiihrungen neuer Steuerungsinstrumente sind hauptsach-

lich englischsprachige Lander wie Neuseeland oder Australien. Auch innerhalb Europas do-

miniert GroBbritannien als Analyseland die New Public Management (NPM)-Literatur. Durch

die Analyse der Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in Deutschland, Frank-

reich, Spanien und den Niederlanden soil bewusst der Blick auf-zumindest im intemationalen

Vergleich- weniger beachtete Lander gerichtet werden. Es ist zu vermuten, dass die Internati­

onale Forschung diesen Landem wegen sprachlicher Barrieren und nicht wegen eines Man­

gels an interessanten Veranderungen wenig Aufmerksamkeit entgegengebracht hat.

Es kann gezeigt werden, dass es in alien vier Analyselandem beispielhafte Verwaltungen gibt,

die die Lnplementierung neuer Steuerungsinstrumente forcieren. Ebenso stockt in anderen

Verwaltungen die Implementierung, sodass geplante Veranderungen nur konzeptioneller Art

bleiben. Erfolgsdeterminanten und Implementierungshemmnisse manifestieren sich demnach

in jedem Land. Diese Erkeimtnis lasst vermuten, dass sich das Ergebnis der Einfuhrungs­

prozesse auf spezielle und landeriibergreifend gultige Variablen zuriickfuhren lasst.

Die Auswahl der Fallbeispiele kann daruber hinaus durch eine von PoUitt und Bouckaert vor-

genonmiene Kategorisierung von unterschiedlichen „Modemisierungstypen" erklart werden.

Sie differenzieren zwischen sogenannten „maintainers", „modemizers", „marketizers" und

„minimizers".''

Deutschland gehort zur Gruppe der „maintainers". „Maintainers" sind eher konservative Staa-

ten, die ihren Status Quo beibehalten mochten und deshalb nur zarte, vereinzelte Reform-

schritte initiieren.

Frankreich und Niederlande sind „modemizers". „Modemizers" halten zwar auch an bisheri­

gen staatlichen Strukturen fest, kennen aber die Notwendigkeit fundamentaler Veranderungen

an und gehen Reformen deshalb strategischer an als die „maintainers".

4 Vgl. Koch (2003), S. 10; Budaus/ Griining (1998), S. 6. 5 Vgl. Reichard (2002a), S. 272; Hilbertz (2001), S. 10; Jann (2004a), S. 102. 6 Vgl. Reichard (2002a), S. 266 sowie Reichard (1997), S. 645. ^ Zu den unterschiedlichen Modemisienmgstypen siehe PoUitt/ Bouckaert (2000), S. 95-96.

Spanien bildet eine Zwitterposition zwischen den „maintainers" und „modemizers". Zum Teil ist Spanien in einigen Bereichen (z.B. offentliches Rechnungswesen) sehr modem und fort-schrittlich. In anderen Bereichen (z.B. Budgetierung) weist Spanien hingegen eher die Merk-male des deutschen „Maintainer-Staates" auf. Um auch die Gruppe der „marketizers" zu beriicksichtigen, werden Erkenntnisse der Verwal-tungsreformen von zwei „Marketizer-Staaten", -GroBbritannien und Neuseeland- in die Arbeit einflieBen, dies allerdings in kleinerem Umfang. „Marketizers" zielen auf mehr Wettbewerb im offentlichen Sektor ab, dies beispielsweise durch leistungsabhangige Entlohnungssysteme. GroBbritannien und Neuseeland weisen auch Elemente des „minimal state" auf. „Minimizers" privatisieren in der Kegel alles, was moglicherweise privatisiert werden konnte. Da Privatisie-rungen als ReformmaBnahme in der Arbeit nicht beleuchtet werden, kann auf eine tiefer-gehende Betrachtung von weiteren Staaten, die Merkmale eines „minimal states" aufweisen, verzichtet werden.

Analyseobjekte sind ausschlieBlich Ministerialverwaltungen auf Bundesebene. Diesen wurde bisher wenig Aufmerksamkeit in Steuerungsfragen gewidmet, da die NPM-Literatur in Deutschland Uberwiegend von kommunalen Beispielen gepragt ist. Dies kann durch die hohe-re Anzahl an Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente auf kommunaler Ebene im Ver-gleich zu Einfuhrungen in Ministerialverwaltungen erklart werden. Landesministerien stellen in der vorliegenden Arbeit keine Analyseobjekte dar, da aufgrund zum Teil sehr unterschied-licher Strukturen in den Analyselandem ein Vergleich schwierig erscheint. Die hohere Anzahl an Einfuhrungsprozessen auf kommunaler Ebene lasst sich durch die un-terschiedliche Art der Aufgaben in Kommunen im Vergleich zu denen auf Landes- und Bun­desebene begrunden: Ministerien fuhren vor allem politikberatende Aufgaben durch, und dies unter einem nicht unerheblichen MaB von Fremdbestimmung. Kommunale Aufgaben sind hingegen in der Regel weniger politisch. Sie sind zumeist burgemahe Serviceaufgaben, die zum Teil den Dienstleistungsaufgaben der Privatwirtschaft ahneln. Vor diesem Hintergrund sind die kommunalen Aufgaben einfacher zu planen und zu kontrollieren. Dies bedeutet aber nicht, dass Einfuhrungen neuer Steuerungsinstrumente vor der Ministerialadministration Halt gemacht haben. Das Gegenteil soil im Rahmen der Arbeit aufgezeigt werden.

In der Diskussion um aktuelle Verwaltungsreformen standen bislang die Konzeptionen neuer Steuerungsinstrumente im Mittelpunkt. Die Bedingungen fur eine erfolgreiche Umsetzung der Konzeptionen und die Auseinandersetzung mit Reformresistenzen spielten und spielen wei-terhin bestenfalls eine untergeordnete RoUe. Diese Forschungslucke soil im Rahmen der Ar­beit verkleinert werden. Es ist erklartes Ziel, Einflussfaktoren auf den Implementierungserfolg neuer Steuerungsinstrumente in Ministerialverwaltungen theoretisch und empirisch aufzuzei-gen. Resultierende Handlungsempfehlungen werden in einem „Orientierungsmodell zur Imp-lementierung ministerieller Steuerungsinstrumente" zusammengefasst. Dabei geht es nicht um eine einfache Aneinanderreihung der identifizierten Einflussfaktoren, sondem um die Erarbei-tung eines ganzheitlichen Orientierungsmodells. Dieses Orientierungs- bzw. Implementie-rungsmodell soil Politikem, Ministerialen und zukiinftigen Projektgruppen als Reformpro-zessstrategie oder Wegbeschreibung bei der Implementierung von Steuerungskonzepten die-nen. Die zu erarbeitenden Handlungsempfehlungen beziehen sich in erster Linie auf zukiinfti-

ge Einfiihrungsprozesse neuer Steuemngsinstrumente in bundesdeutschen Ministerialverwal-tungen. Die potentiellen Einflussfaktoren gehen iiber die Gtite des zu implementierenden Gegenstan-des, also der Steuemngsinstrumente bzw. deren Konzeption, hinaus. Deshalb miissen neben betriebswirtschaftlich-konzeptionellen Argumentationen weitere Erklarungsansatze angefiihrt werden. So konnen beispielsweise verhaltenswissenschaflliche Theorien das „Nicht-Wollen" der involvierten Akteure erklaren. Das Zusammenspiel der Politik (Regierung und Parlament) und der Administration wird durch politikwissenschaftliche tJberlegungen beleuchtet. Die Beriicksichtigung der Rolle der Politik im Rahmen von Einfuhrungsprozessen neuer Steue-rungsinstrumente in Ministerialverwaltungen ist notwendig, weil diese das Steuerungssubjekt darstellt. Aufgrund der notwendigen Beriicksichtigung verschiedener Forschungsdisziplinen muss der Arbeit ein interdisziplinarer Ansatz zugrundeliegen.

1.2 Fragestellung, Aufbau der Arbeit und Vorgehensweise

Die zentrale Fragestellung der Arbeit lautet wie folgt:

Wie sind aus theoretischer undpraxeologischer Sicht neue Steuemngsinstrumente in Ministe­rialverwaltungen zu implementieren, um der Forderung nach einer verstdrkten Effektivitdts-und Efflzienzorientierung staatlichen Handelns zu entsprechen ?

Um diese Frage beantworten zu konnen, miissen potentielle Einflussfaktoren theoretisch (Ka-pitel 3) dargestellt und empirisch (Kapitel 4) iiberpriift werden. Diesen Kapiteln geht eine umfassende Analyse des Steuerungssubjektes, des Steuerungsobjektes und der Steuemngsin­strumente voraus (Kapitel 2). Insgesamt gliedert sich die Arbeit in sechs Kapitel, die in der Abbildung 4 dargestellt sind.

1. Einleitung

I 2. Steuerungsinstrumente, -subjekt und -objekt

3. Theoretische BezugsgroDen fur die Erfassung von Einflussfaktoren

I 4. Empirische Landeranalysen

X 5. Praxisleitende Handlungsempfehlungen - Ein Orientierungsmodell -

I 6. Schiussbetrachtung

Abb. 4: Aufl)au der Arbeit (eigene Darstellung)

In dem auf das einleitende Kapitel folgende zweite Kapitel werden zunachst theoretische Grundlagen ftir die Identifizierung von Einflussfaktoren bei Veranderungen dargestellt (Ab-schnitt 2.1). Ausgangspunkt der theoretischen Uberlegungen ist ein handlungstheoretischer

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Ansatz, der als die zwei zentralen Einflussfaktoren von Verandenmgen „das WoUen" und „das Koimen" der von der Einfiihrung betroffenen Akteure herausstellt. Dieser Ansatz wird auf den der Arbeit vorliegenden Fall angepasst, sodass Erganzungen und Nuancierungen re-sultieren. So werden beispielsweise die Wollen- und Konnen-Komponente um eine Macht-Komponente erganzt. Dariiber hinaus werden Einflussfaktoren identifiziert, die auf diese drei Komponenten einwirken.

Des Weiteren erfolgt in diesem Abschnitt ein allgemeiner Vergleich der wesentlichen Ge-meinsamkeiten und Unterschiede zwischen dem offentlichen und privaten Sektor. Dieser Vergleich ist wichtig, weil die neuen Steuerungsinstrumente in der Regel dem Privatsektor entstammen und oft ohne Berucksichtigung politischer und ministerieller Rahmenbedingun-gen bzw. Besonderheiten implementiert werden. Es wird die Frage beantwortet, ob die aus der Privatwirtschaft stammenden Instrumente uberhaupt im offentlichen Sektor implementie-rungsfahig sind.

Im nachsten Abschnitt werden die am haufigsten konzipierten und teilweise in Ministerial-verwaltungen implementierten Steuerungsinstrumente kurz dargestellt (Abschnitt 2.2). Ziel der Darstellung ist es, zum einen dem Leser einen Uberblick tiber Ziele und Funktionen neuer Steuerungsinstrumente zu verschaffen, zum anderen ein erstes Verstandnis fiir volkswirt-schaftliche und individuelle Implikationen der Instrumente zu generieren. Im Abschnitt 2.3 werden die Politik als Steuerungssubjekt und die Administration als Steue-rungsobjekt einer detallierten Analyse unterzogen. Diese Aufiihrungen beziehen sich auf das Hauptanalyseland Deutschland. Im Zentrum der Analyse steht die Beleuchtung der Macht-, Kompetenz- und Engagement-Komponente der Akteure. Aus diesen Analyseschritten konnen sekundare Einflussfaktoren ftir das Einflussfaktorenmodell abgeleitet werden. Dariiber hinaus resultieren konzeptionelle Anforderungen an ein ministerielles Steuerungsmodell.

Eine erste Zusammenfassung samtlicher potentieller Einflussfaktoren auf den Einfiihrungser-folg neuer Steuerungsinstrumente in der Ministerialverwaltung findet im Abschnitt 2.4 statt. Es werden Hypothesen zu den als wesentlich erachteten Einflussfaktoren defmiert. Erste Handlungsempfehlungen ftir ein Orientierungsmodell werden abgeleitet.

Im dritten Kapitel wird das aus dem vorhergehenden Kapitel resultierende Biindel an Ein­flussfaktoren daraufhin iiberpriift, ob es Theorien oder Modelle der Organisationstheorie gibt, die diese in Summe oder einzeln bestatigen konnen. Strukturierungsmerkmal dieses Kapitels sind verschiedene Betrachtungsperspektiven: Zunachst werden Theorien, die die Rolle ex-temer Faktoren beleuchten, konsultiert. Exteme Faktoren sind Faktoren, die aufierhalb der Untersuchungseinheit, also aufierhalb der Administration, anzutreffen sind. Anschliefiend stehen Theorien, die eine Organisation als abgegrenzte Einheit sehen und das Zusammenspiel einzelner Organisationselemente betrachten, im Zentrum der Analyse. Des Weiteren wird mit Hilfe von verhaltenswissenschaftlichen Ansatzen das menschliche Verhalten bei Verandenm­gen beleuchtet. Abschliefiend werden Modelle, die unterschiedliche Betrachtungsperspektiven beriicksichtigen, dargestellt. Nach diesem groben tjberblick uber Theorien und Modelle der Organisationstheorie (Abschnitt 3.1: Theorien und Modelle der Organisationstheorie) werden

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die identifizierten Einflussfaktoren der Implementierung im Detail dargestellt (Abschnitt 3.2: Darstellung der Einflussfaktoren). Dabei wird je Einflussfaktor auf folgende funf Punkte Be-zug genommen: Beschreibung des Einflussfaktors, Erklarungsgehalt des Einflussfaktors fur das Implementierungsergebnis, der Einflussfaktor im Kontext der Organisationstheorie, Ges-taltungsaussagen fur das Orientierungsmodell und Konsequenzen ftir die empirische Erhe-bung. Der zusammenfassende Abschnitt 3.3 rekurriert noch einmal auf die definierten Hypo-thesen und konkretisiert bisherige Handlungsempfehlungen fiir das Orientierungsmodell.

Die theoretisch hergeleiteten Einflussfaktoren auf das Implementierungsergebnis und entspre-

chende Gestaltungsaussagen werden im vierten Kapitel einer empirischen Untersuchung un-

terzogen. Implementierungsuntersuchungen sind Fallstudien in Verbindung mit qualitativen

und quantitativen Verfahren. Fallstudien ermoglichen mit Hilfe reaktiver bzw. interaktiver

Untersuchungstechniken -wie beispielsweise Interviews- Einflussfaktoren im Zuge von Imp-

lementienmgen kausal zu interpretieren. So ist ein detailliertes Eindringen in komplexe Hand-

lungs- und Wirkungsverlaufe moglich. Wirkungsdeutungen und Kausalhypothesen der Inter-

viewpartner konnen dabei berucksichtigt werden. Bei den Interviews werden verschiedene

Gruppen berucksichtigt. Durch Interviews mit Ministerialbeamten konnen deren Erfahrungen

und Einschatzungen in die Analyseergebnisse integriert werden. Aufierdem werden Inter­

views mit Projektgruppenmitgliedem so wie mit Experten, die sich intensiv mit Einfuhrungs-

prozessen neuer Steuerungsinstrumente beschafligen, gefuhrt. Die Fallstudien werden durch

nichtreaktive Erhebimgstechniken (Literatur- und Dokumentenanalyse) erganzt, um ein mog-

lichst umfassendes und vielschichtiges Bild der Veranderungsprozesse aufzeigen zu konnen.

Die gewahlte Vorgehensweise -personliche Befragungen und Analyse relevanter Literatur und

Dokumente- wird durch die Erfahrungen der Implementationsforschung mit Untersuchimgs-

verfahren gestiitzt.^ Die Implementationsforschung definiert aus ihrem Erfahrungsschatz wei-

tere Ratschlage fur empirisch Forschende, die berucksichtigt werden: erstens eine sekundar-

analytische Auswertung und Nutzimg vorhandender Untersuchungsergebnisse verstarkt zu

nutzen, zweitens verstarkt vergleichend zu arbeitend und drittens die qualitative Analyse der

Fallstudie durch einfache quantitative Verfahren zu erganzen.^ Letzterem Ratschlag wird

durch einen quantitativ konzipierten Fragebogen, der an die Mitarbeiter^^ der Untersuchungs-

einheiten verteilt wird, gefolgt.

Als eines der groBten Probleme der Implementationsforschung verweist Wollmann auf ofl

unuberwindliche Htirden und Schranken in den Verwaltungen fiir die empirische Verwal-

tungsforschung.i^ Dieses Problem konnte zum Teil dadurch gelost werden, dass die Verfasse-

rin als exteme Beraterin zwei Einfiihnmgsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in zwei un-

terschiedlichen Ministerien Deutschlands selbst tiber ein Jahr mitgestaltet und miterlebt hat.

Durch persSnliche Kontakte konnte auf eine gute qualitative und vor allem auch quantitative

Datenbasis fiir die empirische Erhebung zuruckgegriffen werden. Deshalb bildet der Fall

8 Vgl. Wollmann (1980a), S. 29. 9 Vgl. Wollmann (1980a), S. 30-31.

0̂ Unter Mitarbeiter der Administration werden alle dort Beschaftigten subsumiert, die keine Fuhmngsfunktion innehaben. Dies entspricht in Deutschland den Positionen unterhalb der Referatsleiterposition.

1» Vgl. Wollmann (1980a), S. 38.

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Deutschland auch den Fokus der empirischen Erhebung. Die empirischen Ergebnisse der aus-landischen Fallbeispiele hingegen beruhen auf intensiver Literaturanalyse und Interviews in Ministerien und mit Experten. Sie sind hauptsachlich qualitativer Natur. Die Wahl der ande-ren drei Lander erklart sich -neben bereits dargelegten Argumenten- durch folgende Uberle-gungen: Frankreich weckt Interesse aufgnmd jiingster rigider Gesetzesandenmgen, mittels derer die Einfuhrung neuer Steuerungsinstrumente gesetzlich vorgeschrieben worden sind. Dariiber hinaus fiihrte der franzosische Staat in den letzten Jahren umfassende Dezentra-lisierungsmaBnahmen durch, die eine Beschleunigung der Einfuhrung neuer Steuerungsin­strumente in der Zentraladministration vermuten lassen. Spanien hatte sich als erstes der vier ausgewahlten Lander die Einfuhrung einer zielorientier-ten Budgetierung auf die Agenda geschrieben. Daher Hegen umfangreiche Erfahrungsberichte vor. AuBerdem hat Spanien neben Erfolgen auf dem Gebiet des modemen Rechnungswesens einen guten Ruf im Bereich des QuaUtatsmanagements. Der Fall Niederlande hingegen wird im vergleichenden, englisch-sprachigen Schrifttum neben GroBbritannien und den nordeuropaischen Landem als Vorzeigeland qualifiziert.̂ ^ Diese Tat-sache und die starke Rolle des niederlandischen Parlaments -im Unterschied zu den drei wei-teren Analyselandem- erklaren die Wahl der Niederlande als viertes Analyseland. Dariiber hinaus dominiert in den Niederlanden eine pragmatische Vorgehensweise hinsichlich der Konzeption neuer Steuerungsinstrumente, die fur weitere Lander beispielhafl sein kann.

Erganzend wird ein Literaturstudium der Einflussfaktoren auf Einfuhrungsprozesse neuer Steuerungsinstrumente in zwei Vorzeigelandem vorgenommen, um auch die Erfahrungen und Vorgehensweisen dieser „Musterlander" fur das zu entwickelnde Orientierungsmodell be-rucksichtigen zu konnen. Ausgewahlt wurden GroBbritannien als weiteres Land der Europai-schen Union und Neuseeland als „das" Vorzeigeland fur neue Steuerungsinstrumente. Auf­gnmd der Fiille an Literatur kann die Betrachtung dieser Lander auf ein Literaturstudium be-grenzt und auf eine empirische Fundierung verzichtet werden.

Ziel des funften Kapitels ist die Konzeption eines Orientiemngsmodells, quasi als „Wegbe-schreibung" ftir das Fuhrungspersonal in Politik und Verwaltung. Da im Rahmen der empiri­schen Erhebung aufgezeigt werden kann, dass die fur deutsche Ministerien konzipierten Steu­erungsinstrumente ofl wenig vorteilhaft ftir die Akteure sind, wird in diesem Kapitel auch ein ministerielles Steuerungsmodell konzipiert, das diesen Umstand beriicksichtigt.

hn sechsten Kapitel werden die wichtigsten Schlussfolgerungen abschliefiend zusammenge-fasst. Ein Ausblick auf weiteren Forschungsbedarf wird gegeben.

Fiir alle Kapitel gilt, dass diesen -soweit erforderlich und moglich- eine interdiszipinare Vor­gehensweise zugrunde liegt. hn Rahmen der Arbeit soil versucht werden, durch die Benick-sichtigung unterschiedlicher Wissenschaftsbereiche bei der Erarbeitung eines „Orientie-

Vgl. Schick (1990), S. 26.

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nmgsmodells zur Implementienmg ministerieller Steuerungsinstmmente" neue Sichtweisen und Erkermtnisse zu generieren.

Buchholtz konstatiert, dass die Betrachtungen offentlicher Verwaltungen schon immer inter-disziplinar angelegt waren und somit neben der okonomischen Dimension, die rechtliche Di­mension und politische Rationalitat ebenso wie die soziologische und psychologische Dimen­sion zum Programm der Verwaltungswissenschaft gehoren.̂ ^ Dieser normative Anspruch an die Verwaltungswissenschaft scheint sich jedoch nur sehr begrenzt in interdisziplinaren For-schungsarbeiten wiederzufinden.^^ Bogumil und Schmid konstatieren in diesem Zusanmien-hang, dass sich Versuche zur Konstituierung der VerwaUungswissenschaft zu einer eigenen Fachwissenschaft nicht durchsetzen konnen, weil der fachwissenschaftUche Zugang zum Er-kenntnisgegenstand dominiere.̂ ^

Die fur die Arbeit relevanten DiszipUnen sind vor allem die Verwaltungswissenschaft und die Organisationstheorie als ubergeordnete Wissenschaften sowie die Okonomie, die Politikwis-senschaft und die Verhaltenswissenschaft als Einzeldisziplinen.

Die Verwaltungswissenschaft^ 6 ^at die offentliche Verwaltung als Erkenntnisobjekt. Mit dem zweiten Ziel der Arbeit, der Erarbeitung von Handlungsempfehlungen zur Implementienmg neuer Steuerungsinstrumente in der Administration, werden vor allem verwaltungspolitische Erkenntnisse generiert. Daftir miissen im Vorfeld die Steuerungsmodalitaten und Steuerungs­instrumente von Verwaltung und Politik analysiert werden.

Die Organisationstheorie hat sich seit dem Anfang des 20. Jahrhunderts von klassischen Or-ganisationsansatzen tiber humanorientierte und systemorientierte bis zu institutionenokonomi-schen und wettbewerbsstrategischen Ansatzen entwickelt. Einen Uberblick tiber die Vielfal-tigkeit der Ansatze gibt die folgende Tabelle:

13 Vgl. Buchholtz 2001, S. 5, dort verwiesen auf Eichhom (1976), S. 26-27, Steinebach (1980), S. 7 und Rei-chard (1987), S. 1; siehe auch Pommerehn (2002), S. 5 und Reichard (2002a), S. 265.

^^ Vgl. Mattem (1994), S. 2 sowie die Intemetseiten der Universitat Potsdam (www.uni-potsdam.de), der Uni-versitat Konstanz (www.uni-kostanz.de) und der Verwaltungshochschule Speyer (www.dhv-speyer.de), 1.12.2003: Nach aktuellen interdisziplinaren Forschungsarbeiten sucht man dort in der Regel vergeblich.

15 Vgl. Bogumil/ Schmid (2001), S. 103, dort verwiesen auf Konig (1990), S. 305ff. sowie Jann (1998). 1̂ Die Verwaltungswissenschaft kann in die drei Bereiche Verwaltungslehre, Verwaltungspolitik und Verwal-

tungsrecht unterteilt werden. Wahrend die Verwaltungslehre die Wirklichkeit der Verwaltung, deren Fakten und Phanomene und deren Sein beschreibt, gibt die Verwaltungspolitik Handlungsempfehlungen zur Gestal-tung der Verwaltung. Das Verwaltungsrecht priift das offentUche Handeln und Vorgange innerhalb von Ver­waltungen auf Rechtmafiigkeit. (vgl. hierzu Staehle (1999), S. 28; Jackering (1994), S. 26; Mattem (1994), S. 1-2)

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