PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP - sgvw.ch · private Zusammenarbeit „Public Private Partnership“...

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HES-SO / HEIG-VD HEVs – Institut Wirtschaft & Tourismus (IET) FHZ – Institut für Betriebs- und Regionalökonomie (IBR) ZFH– Institut für Verwaltungsmanagement (IVM) MP 03-01 PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP „Public Private Partnerschip (PPP) zur Finanzierung und Erstellung von Dienstleistungen und Infrastruktur in städtischen Regionen: Anforderungen an die Gebietskörperschaften“ SCHLUSSBERICHT PROJEKTLEITER: JEAN-CLAUDE PERRET-GENTIL, HEIG-VD IN ZUSAMMENARBEIT MIT : PHILIPPE GUNTZ, HEG-GE JÜRG INDERBITZIN, HSW LUZERN DAMIAN JERJEN, HEVS FRANZISCA VOGT, HSW WINTERTHUR JOHN WEYENETH, HEG-GE CAROLE BESSIRE, HEIG-VD PASCAL FRAGNIÈRE, HEG-FR URS KAELIN, HSW, WINTERTHUR CLAUDIA KAISER-PROBST, HSW WINTERTHUR DEUTSCHE ÜBERARBEITUNG : DAMIAN JERJEN, HEVS JEANNETTE ROHRER, HEVS Siders, 15. Juni 2005

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HES-SO / HEIG-VD HEVs – Institut Wirtschaft & Tourismus (IET) FHZ – Institut für Betriebs- und Regionalökonomie (IBR) ZFH– Institut für Verwaltungsmanagement (IVM)

MP 03-01

PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP

„Public Private Partnerschip (PPP) zur Finanzierung

und Erstellung von Dienstleistungen und Infrastruktur in städtischen Regionen:

Anforderungen an die Gebietskörperschaften“

SCHLUSSBERICHT

PROJEKTLEITER: JEAN-CLAUDE PERRET-GENTIL, HEIG-VD IN ZUSAMMENARBEIT MIT : PHILIPPE GUNTZ, HEG-GE JÜRG INDERBITZIN, HSW LUZERN

DAMIAN JERJEN, HEVS FRANZISCA VOGT, HSW WINTERTHUR JOHN WEYENETH, HEG-GE CAROLE BESSIRE, HEIG-VD PASCAL FRAGNIÈRE, HEG-FR URS KAELIN, HSW, WINTERTHUR CLAUDIA KAISER-PROBST, HSW WINTERTHUR

DEUTSCHE ÜBERARBEITUNG : DAMIAN JERJEN, HEVS JEANNETTE ROHRER, HEVS

Siders, 15. Juni 2005

HES-SO / Adminet Schlussbericht PPP

Autor: jed 2/61

INHALTSVERZEICHNIS

1 DAS WICHTIGSTE AUF EINEN BLICK ............................................................................................... 4

2 EINLEITUNG ............................................................................................................................................. 6 2.1 PROJEKTZIELE ...................................................................................................................................... 6 2.2 METHODIK............................................................................................................................................ 6

3 ANFORDERUNGEN MIT DENEN DIE ÖFFENTLICHEN GEMEINSCHAFTEN KONFRONTIERT WIRD.................................................................................................................................... 8

3.1 OUTCOME UND NACHHALTIGE ENTWICKLUNG ..................................................................................... 9 3.2 OUTPUT UND STREBEN NACH WIRKSAMKEIT ..................................................................................... 11 3.3 INPUT UND VERBESSERUNG DER LEISTUNGSFÄHIGKEIT ..................................................................... 11

4 BEGINN UND AKTUALITÄT DER ÖFFENTLICH-PRIVATEN PARTNERSCHAFT................. 13

5 BEGRIFFSDEFINITION......................................................................................................................... 15 5.1 VERSUCH EINER DEFINITION DER ÖFFENTLICH-PRIVATEN PARTNERSCHAFT ...................................... 16

5.1.1 Entscheidungsprozess (strategische Ebene).................................................................................. 16 5.1.2 Zielsetzung .................................................................................................................................... 16 5.1.3 Leistungserstellung (operative Ebene) .......................................................................................... 16 5.1.4 Operationelle Führung.................................................................................................................. 16 5.1.5 Finanzierung, Risiko- und Gewinnteilung..................................................................................... 17 5.1.6 Controlling, Erfolgskriterien......................................................................................................... 17 5.1.7 Rechtsform .................................................................................................................................... 17

5.2 FORMEN DER ZUSAMMENARBEIT........................................................................................................ 17 5.2.1 Die direkte Verwaltung ................................................................................................................. 18 5.2.2 Die Gründung einer unabhängigen öffentlichen Einrichtung (unabhängige Regie)..................... 18 5.2.3 Vertragsdelegation........................................................................................................................ 18 5.2.4 Die Verpachtung (Geschäftsführung) ........................................................................................... 18 5.2.5 Die Konzession.............................................................................................................................. 19 5.2.6 Die Gründung getrennter Gesellschaften...................................................................................... 19

5.3 HAUPTTÄTIGKEITSFELDER VON PPP................................................................................................... 21 6 BEGRÜNDUNG EINES PPP ................................................................................................................... 25

6.1 VORTEILE IM PPP FÜR DEN ÖFFENTLICHEN SEKTOR........................................................................... 25 6.2 VORTEILE IM PPP FÜR DEN PRIVATEN SEKTOR................................................................................... 27 6.3 DIE PARTNER UND IHRE MOTIVATIONEN............................................................................................ 27

6.3.1 Verhalten der öffentlichen Hand ................................................................................................... 28 6.3.2 Verhalten des privaten Sektors...................................................................................................... 28

7 DIE PPP – ERFAHRUNGEN IN DER WELT....................................................................................... 30 7.1 ERFAHRUNGEN IN DEN USA............................................................................................................... 30 7.2 ERFAHRUNGEN IN FRANKREICH.......................................................................................................... 31 7.3 ERFAHRUNGEN IN ANDEREN EUROPÄISCHEN LÄNDERN...................................................................... 32 7.4 ERFAHRUNG IN KANADA .................................................................................................................... 34

8 PUBLIC PRIVATE PARTNERSHIP IN 4 SCHWEIZER STÄDTEN................................................ 35 8.1 AUSWAHL DER STÄDTE ...................................................................................................................... 35 8.2 PARTNERSCHAFTSBEREICHE............................................................................................................... 35

8.2.1 Standplanung und Bau .................................................................................................................. 35 8.2.2 Öffentliche Transporte .................................................................................................................. 38 8.2.3 Wirtschaftsentwicklung und -förderung ........................................................................................ 38 8.2.4 Wirtschaftsfördernde Einrichtungen ............................................................................................. 39 8.2.5 Kultur, Freizeit, Sport ................................................................................................................... 40 8.2.6 Animation und Organisation von Veranstaltungen ....................................................................... 44 8.2.7 Ausbildung .................................................................................................................................... 45

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8.2.8 Soziales.......................................................................................................................................... 45 8.2.9 Sicherheit ...................................................................................................................................... 45 8.2.10 Städtische Werke ...................................................................................................................... 46 8.2.11 Kommunikation ........................................................................................................................ 47

9 VOR- UND NACHTEILE VON PPP ...................................................................................................... 48

10 EMPFEHLUNGEN................................................................................................................................... 51 10.1 CHANCEN NACH BEREICH................................................................................................................... 51

10.1.1 Stadt- und Raumplanung .......................................................................................................... 51 10.1.2 Transportinfrastrukturen.......................................................................................................... 52 10.1.3 Umwelt und Abwasserwesen .................................................................................................... 52 10.1.4 Wirtschaftsförderung................................................................................................................ 52 10.1.5 Tourismus, Kultur, Sport und Freizeit...................................................................................... 53 10.1.6 Gesundheit und Soziales........................................................................................................... 53 10.1.7 Versorgung ............................................................................................................................... 54

10.2 BEDINGUNGEN FÜR DEN AUFBAU UND DEN ERFOLG EINER PPP......................................................... 55 10.3 PERSPEKTIVEN.................................................................................................................................... 57

11 BIBLIOGRAPHIE .................................................................................................................................... 58

ABBILDUNGEN

Abbildung 1: Übersicht über die untersuchen Bereiche und Projekte......................... 5 Abbildung 2: Definition von Effektivität und Effizienz .................................................. 9 Abbildung 3: Formen von Partnerschaften ............................................................... 20 Abbildung 4: Handlungsbereiche von PPP............................................................... 24 Abbildung 5: SWOT-Analyse für PPP....................................................................... 50

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Autor: jed 4/61

1 Das Wichtigste auf einen Blick Der vorliegende Schlussbericht fasst die Resultate des von der Fachhochschule Westschweiz (HES-SO) finanzierten Forschungsprojekts zum Thema „Public Private Partnership (PPP) zur Finanzierung und Erstellung von Dienstleistungen und Infrastruktur in städtischen Regionen: Anforderungen an die Gebietskörperschaften“ zusammen.

Unter der Projektleitung der HEIG-VD waren neben den Westschweizer Partnern aus Fribourg (HEG FR) und dem Kanton Wallis (HEVs) die ADMINET-Partner aus Luzern (HSW Luzern) und Winterthur (HSW Winterhtur) am Projekt beteiligt.

Der erste Teil des Berichts versucht den Stand der Forschung und eine mögliche Definition aufzuzeigen. Im zweiten Teil werden die Ergebnisse der Fallstudien, die in vier Schweizer Städten durchgeführt wurden dargestellt. Die untersuchten Städte sind: Freiburg, Lausanne, Luzern und Winterthur.

Definition: Im Verlauf der Forschungsarbeit wurde festgestellt, dass eine eindeutige Begriffsdefinition für die öffentlich-private Partnerschaft relativ schwierig ist. Es gibt keine eindeutigen Richtlinien und die Formen der Partnerschaften bleiben vielfältig. Für das vorliegende Projekt wurde versucht, adäquate Definitionskriterien zu bestimmen und die Grenzen von PPP anhand mehrerer Kriterien festzulegen.

Entscheidungsprozess (strategische Ebene): Wer trifft die Entscheidungen über die zu erbringenden Leistungen? Zielsetzung: Bei einer PPP definiert die öffentliche Institution die strategischen Ziele. Leistungserstellung (operative Ebene): Die Leistungserstellung wird im Prinzip vom privaten Partner übernommen. Operationelle Führung: Beide Partner tragen die gemeinsame Verantwortung für den operationellen Teil. Finanzierung, Risiko- und Gewinnteilung: Die Finanzierung hat die Realisierung der vorausbestimmten Zielsetzungen zur Bedingung. Controlling, Erfolgskriterien: Die öffentliche Hand überprüft die Erreichung der Zielsetzungen anhand von Kriterien (monätere und nicht-monätere) welche die Leistungsfähigkeit und Wirksamkeit beinhalten. Rechtsform: Die Vielfalt der Kooperationsmöglichkeiten äussert sich in den zahlreichen Rechtsformen, die die Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand und den privaten Beteiligten definieren.

Eine PPP sollte zu einer optimalen Zielerreichung beitragen. Zusammengefasst im folgenden die wichtigsten Vorteile, die sich aus dem Projekt ergaben:

+ Beschleunigung des Entscheidungsprozesses + Entlastung der Gemeinwesen von operativen Aufgaben + Möglichkeit, die Bedürfnisse besser zu befriedigen, grössere Auswahl für die

Konsumenten + Bessere Anpassung des Angebots an die Nachfrage, bessere Ausrichtung der

angebotenen Dienstleistungen + Bessere Zuteilung der Ressourcen + Anwendung von besseren, flexibleren Managementtechniken

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+ Bessere Ausführung komplexer und übergreifender Aufgaben dank Management by Objectives

+ Denkbar bessere Arbeitsproduktivität und Verringerung der Kosten dank Skalenerträgen und entstandener Synergien

+ Zugriff auf das Know-how des privaten Sektors + Anwendung innovativerer Methoden + Ermöglicht einen besseren Umgang mit technologischen Veränderungen + Verringerung Budgetzwänge + Kosteneinsparungen + Einfacherer Zugang zu den Ressourcen, grössere Anlagekapazität + Flexibilität, mehr Möglichkeiten für Sponsoring

Die Entwicklungsaussichten von Partnerschaften zwischen dem öffentlichen Sektor und privaten Akteuren sind gut und in Hinsicht auf die nachhaltige Entwicklung sowie auf die Steigerung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Behörden erfolgversprechend. Diese Projekte können in zahlreichen verschiedenen Aktionsbereichen der Behörden durchgeführt werden, insbesondere wenn es sich nicht um Hoheitsaktionen des Staats handelt. Partnerschaften sind keine Notlösung, sondern eine Erweiterung der Möglichkeiten der Behörden zur Aufrechterhaltung des Wohls der Bevölkerung.

Laus

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Stadtplanung & Bau x x x

Öffentl. Transporte Öffentliche Transporte werden oft mit einer bedeutenden finanziellen Beteiligung von Gebietskörperschaften privatisiert

x Wirtschaftsentwicklung & -

förderung x x x

Wirtschaftsfördernde Einrichtungen x x x

Kultur, Freizeit, Sport In dieser Kategorie sind die meisten Projekte zu verzeichnen. Da die Städte nicht gesetzlich verpflichtet sind, in diesen Bereichen aktiv zu

werden, sind die lokalen Initiativen sehr zahlreich. x x x X

Animation und Organisation von Veranstaltungen x

Ausbildung Vielfach Subventionen

Soziales Viel finanzielle Unterstützungen verknüpft mit Deinstleistungs- und Controllingverträgen

Sicherheit Verhütung von Gewalt und Sicherheit an Veranstaltungen Städtische Werke x x

Kommunikation x

Abbildung 1: Übersicht über die untersuchen Bereiche und Projekte

Es gibt keine eindeutigen Richtlinien und die Formen der Partnerschaften bleiben vielfältig. Es ist jedoch möglich, aus den Erfahrungen zu lernen und in diesem Sinne versucht der vorliegende Bericht die Best Practice auf zu zeigen

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2 Einleitung Von der öffentlichen Hand wird erwartet, der Bevölkerung immer mehr Dienste und diese zu einer besseren Qualität zu erbringen. Durch die immer knapper werdenden finanziellen Mittel wird es für die öffentlichen Gemeinschaften jedoch schwierig dieser wachsenden Nachfrage nachzukommen. Dies ist eines der Gründe, weshalb die öffentlich-private Zusammenarbeit gefördert wird.

Die Partnerschaftsbeispiele umfassen ein sehr breites Tätigkeitsfeld. Die möglichen Partnerschaftsformen sind ebenfalls sehr zahlreich. Partnerschaften zwischen öffentlichen und privaten Akteuren sind in denjenigen Bereichen Erfolg versprechend, wo die Interessen komplementär sind.

Dieser Bericht präsentiert die Resultate einer Forschungsarbeit über die öffentlich-private Zusammenarbeit „Public Private Partnership“ (nachstehend „PPP“ oder „öffentlich-private Partnerschaft“ genannt) in der Schweiz. Diese Forschungsarbeit wurde im Auftrag der Fachhochschule Westschweiz (HES-SO) von der Ingenieurschule Waadt (HEIG-VD) in Zusammenarbeit mit der kantonalen Verwaltung Waadt, der Hochschule Wallis (HEVs), den Hochschulen für Wirtschaft (HSW) in Freiburg, Genf, Luzern und Winterthur durchgeführt.

2.1 Projektziele

Ziel der Forschungsarbeit ist es, - die Projektarten und Partnerschaftsformen zu bestimmen, welche für öffentlich-

privaten Partnerschaften in Frage kommen.

- die Voraussetzungen für den öffentlichen Sektor zu definieren (Kompetenzen und Instrumente), so dass er eine dauerhafte, qualitative Entwicklung im Rahmen der zahlreicher werdenden Partnerschaften mit dem Privatsektor garantieren kann.

- eine Situationsanalyse der Verfahren, Schwierigkeiten und Lösungsansätze in vier Schweizer Agglomerationen zu verwirklichen.

- Handlungsempfehlungen zuhanden der kommunalen Verantwortlichen zu erarbeiten.

2.2 Methodik

Um diese Elemente zu analysieren, wurde in einem ersten Schritt des vorliegenden Berichtes die Theorie erörtert und über die gemachten Erfahrungen im Ausland berichtet.

Der zweite Teil des Berichtes enthält die Ergebnisse der Fallstudien, die in vier Schweizer Städten durchgeführt wurden: Freiburg, Lausanne, Luzern und Winterthur.

In diesem zweiten Teil wurde Etappenweise vorgegangen. In einer ersten Etappe wurde die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor in den vier Städten nach den Tätigkeitsbereichen sortiert. In der zweiten Etappe wurde auf einige besonders interessante Beispiele ausführlicher eingegangen.

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Im dritten Teil des Berichtes geht es um die Handlungsempfehlungen. Es ist zu beachten, dass keine einheitlichen Empfehlungen für die Partnerschaftsverwirklichung zwischen dem öffentlichen und privaten Sektor gegeben werden. Es werden konkrete, praktische Vorschläge hervorgehoben, die darauf abzielen die Einführung solcher Operationen zu erleichtern.

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3 Anforderungen mit denen die öffentlichen Gemeinschaften konfrontiert wird

Die Aktivitäten der öffentlichen Gemeinschaften müssen eine nachhaltige Entwicklung anstreben und dadurch „die Governance verbessern, d.h. die Art und Weise wie die Gesellschaft ihre Probleme löst und ihre Bedürfnisse gemeinschaftlich zufrieden stellt, steht im Mittelpunkt der Regierungsstrategie. Diese zielt darauf ab, wirtschaftlichen Wohlstand, sozialen Zusammenhalt und Umweltschutz in Einklang zu bringen." 1

Die Verbesserung der Leistungsfähigkeit wird auf drei Niveaus angestrebt.

1. Das erste Niveau, jenes des Outcomes, ist global. Es äussert sich in der Anwendung der nachhaltigen Entwicklung in ihren drei Komponenten.

2. Das zweite Niveau ist jenes des Outputs; es verwirklicht sich im Streben nach Wirksamkeit bei den ergriffenen Massnahmen (Anreizsysteme) oder durchgeführten Leistungen.

3. Das dritte Niveau, jenes der Verwaltungseffizienz, bemüht sich die interne Funktionsweise der Verwaltungen zu verbessern und die Leistungen zum besten Qualität-/ Kostenverhältnis zu erbringen.

1 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001

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Effektivität (Wirksamkeit, Grad der ...) (engl.: effectiveness): Grad der Zielerreichung, d.h. das Ausmass, in dem die Leistungen der Verwaltung (die Produkte - Output) die beabsichtigten Wirkungen (Outcome) erreichen. Es geht also um die Frage "Tun wir die richtigen Dinge". Auch: Nutzen für den "Kunden" bzw. den Adressaten oder die Allgemeinheit. Z.T. abweichend (ungenauer) formuliert ISO 9000:2000: "Ausmass, in dem geplante Tätigkeiten verwirklicht und geplante Ergebnisse erreicht werden".

In dieser Bedeutung politisch wichtiger als Effizienz oder Wirtschaftlichkeit. Denn: Die falschen Dinge effizient zu tun ist immer Geldverschwendung. S.a. Wirkungsrechnung, Controlling Mehr ...

Effektivität = "Die richtigen Dinge tun"

Effizienz (engl.: efficiency): Verhältnis Input zu Output, der Leistung zu den Kosten und/oder zu anderen Nachteilen/ Opfern. Damit entspricht "Effizienz" in vielen Fällen der Wirtschaftlichkeit. Vereinfacht: "Die Dinge richtig tun", im Unterschied zur Effektivität ("Die richtigen Dinge tun"). Effizienz ist wichtig, aber effizient die falschen Dinge zu tun bleibt Verschwendung und verletzt den Auftrag der öffentlichen Verwaltung. Effektivität ist also wichtiger, Strategie geht vor Effizienz. Beispiel: grössere Schulklassen steigern die Effizienz (geringere Kosten pro Unterrichtsstunde pro Schüler), aber nicht die Effektivität, d.h. die Erreichung der Bildungs- und Erziehungsziele. Umgangssprachlich und in der Praxis teilweise abweichend verwendet.

Effizienz = "Die Dinge richtig tun" Abbildung 2: Definition von Effektivität und Effizienz2

3.1 Outcome und nachhaltige Entwicklung

Das Hauptziel der Politik und der Verwaltung besteht darin, eine positive Wirkung auf das Wohlergehen der Gesellschaft zu erreichen. Dabei bilden die Rechtsgrundlagen den notwendigen Rahmen. Gemäss der OECD sollte der Outcome mit Wirksamkeit und Leistungsfähigkeit von öffentlichen Institutionen gleichgestellt werden, um so eine gute Governance zu verwirklichen. Zur Messung und Steuerung des Outcome sind spezifische Indikatoren nötig. Wahlergebnisse als Indikator für das Wohlergehen genügen hierfür nicht. Diese Indikatoren basieren auf makroökonomischen, statistischen Methoden und auf der Bewertung der öffentlichen Politik.

Die öffentlichen Gemeinschaften sollten die drei Säulen der nachhaltigen Entwicklung respektieren: Umwelt, Gesellschaft und Wirtschaft. Sowohl bei der eigenen Leistungserbringung, als auch bei der Delegation der Leistungen an andere. Deshalb müssen diese drei Elemente ebenfalls im Rahmen der Partnerschaften, welche die öffentlichen Gemeinschaften eingeht, berücksichtigt werden.

In wirtschaftlichen Begriffen ausgedrückt und auf regionalem Niveau kann diese Aussage folgendermassen erklärt werden:

2 http://www.olev.de/e/effekt.htm

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- Die wesentlichen individuellen und gemeinsamen Bedürfnisse der Bevölkerung langfristig zufrieden zu stellen. Das wirtschaftliche System muss auf effektive und effiziente Weise die Bedürfnisse des Individuums und der Gesellschaft zufrieden stellen.

- Der Bevölkerung ausreichende Arbeitsplätze garantieren. Diese sollen qualitativ deren Vorstellungen und Kompetenzen entsprechen. Mit anderen Worten, das Wirtschaftssystem soll den Individuen erlauben eine professionelle Tätigkeit, die valorisierend ist und die ihnen erlaubt ihren Bedürfnissen nachzukommen, ausüben zu können.

- Die wirtschaftliche Wirksamkeit fördern, indem man das produktive Grund-, Sozial- und Humankapital bewahrt und verbessert.

- Die Standortattraktivität für die Unternehmen steigern. Eine höhere Lebensqualität erhöht die Attraktivität als Arbeits- und Wohnort. Die Wirtschaftsperspektiven werden dadurch für alle verbessert. In der Tat hängt die Standortwahl heute weitgehend von der Lebensqualität ab, sowohl für die Einwohner als auch für die Unternehmen.

- Die Erneuerung des Wirtschaftssystems durch die Umsetzung innovativer Ideen gewährleisten. Die marktwirtschaftlichen Rahmenbedingungen müssen Innovationen ermutigen. Auf dieser Weise können die Märkte aufrechterhalten und sogar stetig verbessert werden.

Im städtischen Kontext äussert sich die Verwirklichung des nachhaltigen Entwicklungsgrundsatzes durch die langfristige Förderung einer harmonischen Wirtschaftsentwicklung, einer vernünftigen Urbanisierung, einer hohen Lebensqualität, einer solidarischen Gesellschaft und einer gesunden Umwelt.

Der öffentliche Sektor muss somit Kompetenzen und Instrumente entwickeln. Diese sollen ihm erlauben, sowohl vom Beitrag der privaten Akteure zu profitieren, als auch sein Hauptziel der Nachhaltigkeit erreichen zu können. Das impliziert für die öffentliche Hand, dass sie:

- über eine strategische Vision der langfristig gewollten Entwicklung verfügt.

- die Auswirkungen der Projekte, welche durch öffentlich-private Partnerschaften verwirklicht wurden, auf die Entwicklung abschätzen kann.

- bestimmt was annehmbar oder nicht in Bezug auf die Entwicklung der Qualität ist.

- den Partnern die Kriterien der Ausgewogenheit, der Nachhaltigkeit und des sozialen Zusammenhaltes als Grundlage der öffentlichen Aktion soweit wie möglich auferlegt.

„Um die Gouvernance zu verbessern, haben die Regierungen der Mitgliedstaaten der OECD kürzlich Partnerschaftsnetze geschaffen und diese auf lokalem und regionalem Niveau unterstützt. Die Akteure der Territorien können sich im Rahmen von Partnerschaften über langfristige Prioritäten einigen. Diese Prioritäten sollen als Leitfaden dienen, um Programme zu verwirklichen und Dienste zu erbringen, welche

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dem lokalen Kontext entsprechen. Die Ressourcen werden so gewährt, dass sie für die nachhaltige Entwicklung günstig sind. Die Partnerschaften erleichtern die Absprachen, die Kooperation und die Koordination. Sie werden allgemein als ein effizientes Werkzeug betrachtet um die Gouvernance zu verbessern.“3

3.2 Output und Streben nach Wirksamkeit

Die Wirksamkeitskonzepte (Verhältnis zwischen dem erzielten Ergebnis und der verfolgten Zielsetzung, Beurteilung basiert auf dem Output) und die Leistungsfähigkeitskonzepte, (Verhältnis zwischen dem erzielten Ergebnis und den eingesetzten Mitteln, Betrachtung basiert auf dem Input) sind zentrale Elemente jeder Verwaltungsinstitution. Sie bilden jedoch komplexere Formen für die öffentlichen Organisationen als für die Unternehmen.

Für die privaten Unternehmen stellt sich das Problem der Wirksamkeit kaum. Man ist der Ansicht, dass die Gesetze des Marktes (Gesetz von Angebot und Nachfrage) dort automatisch lenken. Ein weiterer Grund ist, dass die Unternehmen ihre Leistungen direkt an ihrer Gewinnrealisierung messen.

Es wäre allerdings falsch zu denken, dass eine Institution durch ihren öffentlichen Charakter unfehlbar im allgemeinen Interesse handelt, sowie dass der private Charakter zwingend bedeutet, dass Unternehmen nur die Verwirklichung eines kurzfristigen Profits anstreben.

3.3 Input und Verbesserung der Leistungsfähigkeit

Wenn man über die Leistungsfähigkeit der öffentlichen Institution spricht, verweist man auf das Verhältnis zwischen dem erzielten Ergebnis und den eingesetzten Mitteln. Bei den privaten gewinnmaximierenden Unternehmen ist es einfacher die Leistungsfähigkeit zu messen.

Die zahlreichen Anstrengungen, welche die öffentliche Hand unternommen hat, um ihre Leistung zu verbessern betreffen vorwiegend die Rationalisierung ihrer Funktionsweise. Durch die Rationalisierung wird versucht, die nötigen Produktionsfaktoren zu reduzieren (Inputorientiert). Auch wird die Meinung vertreten, dass die öffentliche Hand sich der Funktionsweise der privaten Unternehmen anpassen müsse, denn nur so könne ihre Leistungsfähigkeit gesteigert werden.

Die Empfehlungen, die unter dem Begriff "New Public Management" (NPM)4 bekannt sind, gehen vorwiegend in die oben erwähnte Richtung. Die Debatte über die Funktionsweise der öffentlichen Verwaltung führt zu mehreren Empfehlungen, die darauf abzielen das Funktionieren der öffentlichen Hand umzubauen. Die wichtigsten Empfehlungen sind:

− Neudefinierung der Rollen (Aufgabenteilung), die dem Staat und dem Privatsektor übertragen werden

− Liberalisierung

3 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001 4 Osborne D. et Gaebler T., «Reinventing Government - How the Entrepreneurial Spirit is transforming the Public-Sector», 1993

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− Erneuerung der Haushaltspraxis

− Marktorientierung der Dienstleistungen

− Dezentralisierung und Lockerung der Verwaltungsmethoden und Lohnzahlung In Anbetracht der Komplexität der Dienste und der Güter ist die Bewertung der Leistungsfähigkeit des öffentlichen Sektors schwieriger zu realisieren. Zudem hindern die institutionellen Rahmenbedingungen die öffentlichen Gemeinschaften auf die oben erwähnte Art und Weise zu funktionieren.

Unsere Studie geht von den gleichen Überlegungen aus. Somit ist die Frage die gestellt werden soll, folgende:

„Führen die Partnerschaften zwischen dem privaten und dem öffentlichen Sektor zu einer Verbesserung der öffentlichen Verwaltung?“

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4 Beginn und Aktualität der öffentlich-privaten Partnerschaft „Bereits im Altertum wurde die Hilfe des privaten Sektors für den Bau der Städte und der gallorömischen Strassen beansprucht. Im Mittelalter und besonders ab dem 17. Jahrhundert hat die öffentlich-private Partnerschaft unter dem Impuls von Colbert einen erheblichen Aufschwung gekannt. Die öffentlich-private Partnerschaft hat ihre volle Dimension im 19. Jahrhundert mit dem Aufkommen der grossen Stromversorgungsnetze, der Eisenbahn, der Kanäle und der Brücken bekommen.“5

So waren Anfang des vergangenen Jahrhunderts in Deutschland die Hälfte der Energieversorgungsgesellschaften und ein Drittel der Verkehrsbetriebe gemischt geführte Unternehmen.

„Zu Beginn des 20. Jahrhunderts hat man einen Rückgang der öffentlich-privaten Partnerschaften gespürt, der insbesondere auf eine gewisse Anlehnung des Privatsektors durch die Gemeinden zurückzuführen war. Diese Abneigung hat sich in der Entwicklung des Gemeindesozialismus und Legalisierung bestimmter wirtschaftlicher Aktivitäten der Gemeinden geäussert.“6

Während in Europa die öffentlich-privaten Partnerschaften an Interesse verloren, überlebten sie in den Vereinigten Staaten und entwickelten sich sogar. Das bekannteste Beispiel ist jenes der Stadt Pittsburgh, die in den vierziger Jahren die wirtschaftlichen und politischen Kreise zusammenbrachte. Ziel war es die Probleme der Monostruktur zu bewältigen, die auf die Eisenindustrie und die ernsten Umweltprobleme zurückzuführen waren. Mehrere Gesellschaften wurden gegründet, diese hatten zum Zweck den Produktionsort Pittsburgh wiederzubeleben und die wirtschaftliche Diversifizierung zu begünstigen.

Diese Entwicklungsdivergenz zwischen dem alten Kontinent und Amerika lässt sich durch die unterschiedlichen Erwartungen an den Staat erklären und durch den hohen Stellenwert den die Privatindustrie in den USA einnimmt.

Der Begriff öffentlich-private Partnerschaft wurde in Pittsburgh durch Präsident Carter populär. Er verwendete ihn in einer Regierungserklärung 1978, um der Bevölkerung sein Konzept einer marktwirtschaftlich gesteuerten Stadtentwicklungspolitik zu unterbreiten.

Dennoch wurde die öffentlich-private Partnerschaft erst durch den grossen Erfolg des Werkes von D. Osborne und T. Gaebler7 zu einer Ideologie, und dann auch in politische Programme integriert. Die Entfaltung freier Marktkräfte wurde propagiert bei zugleich geringer Reglementierung des Privatsektors. Zusätzlich wurden mittels öffentlicher Anschubfinanzierung privatwirtschaftliche Investitionen mobilisiert. Die öffentlich-privaten Partnerschaften sind unter dem Impuls des Präsidenten R. Reagan in den USA und Premier-Minister Herr Thatcher in England ausgedehnt

5 Isabelle Chatrie et Jean-Michel Uhaldeborde.(Ed.) in le partenariat public-privé et le développement territorial, Le Monde éditions, Paris, 1996. 6 Isabelle Chatrie et Jean-Michel Uhaldeborde.(Ed.) in le partenariat public-privé et le développement territorial, Le Monde éditions, Paris, 1996. 7 Osborne D. et Gaebler T. «Reinventing Government - How the Entrepreneurial Spirit is transforming the Public-Sector», 1993

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worden. Aber auch in Deutschland fasste das Gedankengut Fuss unter der liberalen Regierung Kohls, wenn auch etwas moderater.

Sowohl in den USA wie auch in Europa werden aus ökonomischer Sicht einerseits das Staatsversagen und andererseits auch das Marktversagen als Enstehungsgründe für öffentlich-private Partnerschaften aufgeführt.

In den USA ist der bevorzugte Bereich der Urbanismus. Private Organismen nehmen oft an den Operationen der Raumplanung teil. In Europa hingegen ist die Ausführung öffentlicher Aufgaben an den Privatsektor delegiert worden.

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5 Begriffsdefinition Jean Ruegg siedelt das Konzept öffentlich-privater Partnerschaften zwischen zwei Definitionen an:

„Die erste Definition des PPP-Begriffs betrifft die Prozesse, welche die öffentlichen und privaten Sektoren dazu veranlasst gemeinsam zu arbeiten. Um so Lösungswege zu suchen, auszuarbeiten und zu verwirklichen. Diese Lösungswege hätten keine Chance zu bestehen, oder könnten nicht mit derselben Qualität ausgeführt werden, wenn der öffentliche Sektor und der Privatsektor nicht kooperieren würden.

Gemäss der zweiten Definition muss PPP als eine von verschiedenen Organisationsformen gesehen werden, die die Wechselbeziehungen zwischen öffentlichen und privaten Beteiligten regelt. Der Rahmen wird vom gemeinsamen Interesse bestimmt, nach vereinbarten Regeln zu arbeiten.“8

„Budäus & Grüning setzen für PPP Zielkomplementarität als notwendiges Definitionskriterium voraus. Das Verhältnis der Akteure – formelle oder informelle Kooperation – bestimmt, ob es sich um „PPP im engeren Sinne“ oder um „PPP im weiteren Sinne“ handelt.

PPP im engeren Sinne bedeutet,

− eine Kooperation zwischen öffentlicher Hand und Akteuren aus dem privaten Sektor,

− in der die Akteure eine Förderung ihrer eigenen Ziele erwarten, − wo sich in der Zusammenarbeit Synergiepotentiale ergeben, − und die Akteure sich die Chancen und Risiken teilen und − die Zusammenarbeit (gesellschafts-)vertraglich formalisiert ist.

PPP im weiteren Sinne bedeutet,

− dieselbe Definition wie oben, aber die Zusammenarbeit findet auf informellem Wege statt.“9

8 Jean Ruegg cité par Patrice Noisette et Franck Vallérugo, «Le marketing des villes», Editions d’organisation, Paris 1996 9 Budäus, D., & Grüning, D., «Konzeption und Probleme eines Instruments zur Verwaltungsrform aus Sicht der Public Choice-Theorie» iIn D. Budäus & P. Eichhorn (Eds.), «Neue Formen öffentlicher Aufgabenerfüllung», Public Private Partnership, Baden-Baden: Nomos. 1997

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5.1 Versuch einer Definition der öffentlich-privaten Partnerschaft

Die Literatur gestattet keine wirklich einschlägige Begriffsbestimmung für die öffentlich-private Partnerschaft. Durch diese Tatsache wurde versucht, adäquate Definitionskriterien zu bestimmen und die Grenzen anhand mehrerer Kriterien festzulegen. Dabei wurden folgende sieben Hauptkriterien bestimmt:

1. Entscheidungsprozess 2. Zielsetzungen 3. Leistungserstellung 4. Operationelle Führung 5. Finanzierung, Risiko- und Gewinnteilung 6. Controlling, Erfolgskriterien 7. Rechtsform

5.1.1 Entscheidungsprozess (strategische Ebene)

Dabei geht es darum zu wissen, ob die Entscheidungen über die zu erbringenden Leistungen durch den Privatsektor oder den öffentlichen Sektor getroffen werden. Wenn die zwei Parteien egalitär im Entscheidungsprozess beteiligt sind (Konsens zwischen der öffentlichen Hand und den privaten Partnern) und voneinander abhängig sind, handelt es sich um eine öffentlich-private Partnerschaft. Wenn der öffentliche Sektor hingegen bestehende Leistungen auf dem Markt kauft, kann nicht von einer PPP gesprochen werden.

5.1.2 Zielsetzung

Die Zusammenarbeit mit dem Privatsektor kann sich auf die von der öffentlichen Gemeinschaft definierten und gewünschten Zielsetzung stützen (Ziele; strategische oder operationelle Zielsetzungen). In diesem Fall geht es um eine PPP. Die Form hängt von der Vertragsart ab. Es können Leistungsmandate abgeschlossen werden.

5.1.3 Leistungserstellung (operative Ebene)

Die Leistungserstellung wird im Prinzip vom privaten Partner übernommen. Allerdings verwirklicht sie sich in den PPP-Projekten durch eine enge Zusammenarbeit mit der öffentlichen Hand. Es muss sich um Leistungen handeln, die den Bedürfnissen des öffentlichen Sektors angepasst sind.

5.1.4 Operationelle Führung

Wenn die zwei Partner die gemeinsame Verantwortung für den operationellen Teil tragen, handelt es sich um eine öffentlich-private Partnerschaft. Wenn die operationelle Führung völlig dem Privatsektor delegiert wird ohne Kontrollrecht des öffentlichen Sektors, ist es eher eine Privatisierung.

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5.1.5 Finanzierung, Risiko- und Gewinnteilung

Bei Mischfinanzierung gilt die Regel: Wenn eine Subvention gewährt wird, handelt es sich nicht um eine Partnerschaft.

Um von einer Partnerschaft sprechen zu können, muss die Finanzierung die Realisierung der vorausbestimmten Zielsetzungen zur Bedingung haben. Daraus ergibt sich, dass die finanziellen Investitionen und die Risiken nicht einem einzigen der Partner obliegen dürfen. Sie müssen geteilt werden.

5.1.6 Controlling, Erfolgskriterien

Im Fall einer öffentlich-privaten Partnerschaft muss die öffentliche Hand die Erreichung der Zielsetzungen anhand von Kriterien (monätere und nicht-monätere) abschätzen, welche die Leistungsfähigkeit und Wirksamkeit beinhalten.

5.1.7 Rechtsform

Die Vielfalt der Kooperationsmöglichkeiten äussert sich in den zahlreichen Rechtsformen, die die Beziehungen zwischen der öffentlichen Hand und den privaten Beteiligten definieren. Es werden aber nicht immer schriftliche Verträge abgeschlossen. Falls Verträge unterschrieben werden, enthalten diese nicht alle Klauseln, welche die Zusammenarbeit regeln sollen.

5.2 Formen der Zusammenarbeit

Die Grenzen der öffentlich-privaten Partnerschaft sind schwierig zu definieren. Die Formen, welche die Zusammenarbeit zwischen dem öffentlichen und den privaten Sektor annehmen kann, sind zahlreich.

Es muss aber beachtet werden, dass nicht alle Formen der Zusammenarbeit auf das Konzept der PPP eingehen können. Somit gehören das „Contracting out“ oder die Privatisierung, bei denen die öffentliche Hand die Produktion privaten Beteiligten delegiert, nicht zu PPP. Zudem werden Leistungen, die durch interne Dienste der öffentlichen Hand angeboten wurden, in dieser Arbeit nicht als Partnerschaften angesehen. Selbst wenn diese Dienste auf autonome Weise ausgeführt werden.

In dem die Formen der Zusammenarbeit progressiv in Betracht gezogen werden, können die verschiedenen Delegationstypen unterschieden werden. Nur ein Teil dieser Delegationsarten sind wahre öffentlich-private Partnerschaften. Diese gehen von der direkten Verwaltung bis zur Gründung von Gesellschaften, die vom Staat mehr oder weniger unabhängiger sind:

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5.2.1 Die direkte Verwaltung

Wenn die öffentliche Hand den Dienst selbst übernimmt, und sie die Verwaltung des Dienstes weder von ihrer organisatorischen Struktur, noch von ihren Finanzen trennt, spricht man von der direkten Verwaltung. Zusammenfassend bedeutet das, dass die Gemeinde im Rahmen ihrer legalen Zuordnung und ihrer Autonomie selbstständig handelt, sie finanziert mit ihren eigenen Mitteln ihre Aktivität und übernimmt die Risiken.

5.2.2 Die Gründung einer unabhängigen öffentlichen Einrichtung (unabhängige Regie)

Es handelt sich um die Delegation von Staatsaufgaben an Organismen die nicht der zentralen Verwaltung angehören. Dies ist eine Folge der Dezentralisierung der Staatsaktivität. Die Organismen können eine öffentliche Rechtsform (Gemeinde) oder eine private Rechtsform (Aktiengesellschaften) aufweisen. Diese dezentralisierten Organismen geniessen die gleiche Autonomie wie die Ausgleichskassen, die SBB, die Post oder die SUVA. Im vorliegenden Projekt wird diese Art der Verwaltung auch nicht zu den öffentlich-privaten Partnerschaften gezählt.

5.2.3 Vertragsdelegation

Wenn das Gesetz es erlaubt, kommt es oft vor, dass die öffentliche Hand die ganze oder einen Teil der Leistungsproduktion privaten Beteiligten anvertraut. Dies geschieht, indem sie die politische Verantwortung beibehält (contracting out oder Vergabe von Unteraufträgen). Zusammenfassend handelt der private Beteiligte im eignen Namen, aber im Auftrag des Staates, nach dem Obligationenrecht.

Man kann feststellen, dass die Vertragsdelegation in der Schweiz sehr verbreitet ist. Meistens schliesst die öffentliche Hand Verträge mit Unternehmen oder Privatpersonen ab, um Waren und Dienstleistungen zu ähnlichen Bedingungen wie im privaten Bereich zu kaufen. In diesem Fall spricht man nicht von einer öffentlich-privaten Partnerschaft.

In komplexeren Verträgen (Leistungsmandate) kann die öffentliche Hand die Rahmenbedingungen für die Zusammenarbeit festlegen. In diesem Fall verfolgen die Beteiligten ihre eigenen Ziele, indem sie einen, im Voraus festgelegten Rahmen (formelle Verpflichtungen) respektieren. Mit dieser Art von Verträgen nähert man sich der öffentlich-privaten Partnerschaft.

5.2.4 Die Verpachtung (Geschäftsführung)

Im besonderen Fall der Verpachtung finanziert die öffentliche Hand die Ausstattungen und vertraut sie einem privaten Unternehmen für eine bestimmte Dauer an (durchschnittlich 20 Jahre). Die Unternehmen zahlen eine feste Lizenzgebühr an die Gemeinde. Pachtverträge werden vor allem abgeschlossen für das Gemeindetheater, die Kantine eines Fussballstadiums, usw.

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5.2.5 Die Konzession

Die Konzession ist eine gemischte Verwaltungshandlung, die einer Person (dem Konzessionär) das Recht und die Pflicht verleiht, in seinem eigenen Namen einen öffentlichen Dienst zu nutzen. Dies geschieht durch eine Gesuchstellung und unter der Kontrolle der Autorität (der Lizenzgeber). Diese Art der Verwaltung erlaubt die Übertragung der finanziellen Aufwendungen (notwendig für die Investitionen) auf einen privaten Wirtschaftsbeteiligten. Das finanzielle Risiko, welches mit dem Betrieb in Zusammenhang steht, wird dadurch begrenzt. Die Konzession ist eine komplexe Rechtsbeziehung. In dieser haben der Konzessionär und die Autorität eine gewisse Anzahl von gegenseitiger Rechten und Pflichten. Diese Rechte und Pflichten können durch das Gesetz, die Verordnungen und in den Pflichtenheften festgelegt werden. In Frankreich wird die Konzession häufig zur Verwaltung der Trinkwasserversorgung benutzt.

5.2.6 Die Gründung getrennter Gesellschaften

Der Artikel 59 der Bundesverfassung erlaubt, nach Bestimmungen des öffentlichen Rechts, dem Bund und den Kantonen Gesellschaften zu gründen, welche weder im Zivilrecht, noch im Obligationenrecht geregelt sind, aber unter ihrer Kontrolle stehen. Die Gemeinden können ebenfalls beteiligt sein.

Folgende Gesellschaftsformen stehen in diesem Fall gemäss der schweizerischen Rechtsordnung zur Verfügung:

− Aktiengesellschaften (wenn die Aktivität industriell oder kommerziell ist) − Genossenschaften − Stiftungen − Vereine (vor allem bei Verfolgung nichtwirtschaftlicher Ziele)

Die Gemeinde vertraut in dieser Verwaltungsart die Administration eines öffentlichen Dienstes einer gemischten Wirtschaftsgesellschaft an, deren Kapital durch öffentliche und private Fonds gebildet wird.

Aktiengesellschaft (AG) (Art. 763 OR) Beispiele einer solchen Rechtsform sind die Waadtländische Kantonalbank und die Kantonalbank des Kantons Juras. Es ist wissenswert, dass in Ausnahmefällen Körperschaften des öffentlichen Rechts reine Aktiengesellschaften sind, die im Obligationenrecht geregelt werden. Dies kommt insbesondere bei der Gründung interkantonaler Gesellschaften vor (Beispiel: Société Suisse des Salines du Rhin Réunie SA).

Genossenschaften (Art. 829 OR) Privatpersonen beteiligen sich an öffentlich-rechtlichen Genossenschaften. Aus diesem Grunde ist es zwingend, dass die Statuten der Gesellschaft nicht von den Grundprinzipien des Obligationenrechts abweichen.

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Die Stiftung (Art. 80ff BV) Das Gesetz erlaubt die Gründung von öffentlich-rechtlichen Stiftungen. Diese charakterisieren sich durch ihren Gründungsmodus und ihr Ziel, welches darin besteht eine öffentliche Aufgabe zu erfüllen.

Privatrechtliche Vereine Die öffentliche Hand delegiert den privatrechtlichen Vereinen einen Dienst, den sie mit Hilfe von Subventionen finanziert. Diese sind von den Regeln der öffentlichen Buchhaltung ausgenommen. Die öffentliche Hand kann die politische Kontrolle der Zielsetzungen beibehalten, dies ist Bedingung der Subventionszahlung. Demzufolge muss die öffentliche Hand aber meistens die Risiken tragen, welche durch einen Kontrollverlust der geschaffenen Einheit verursacht werden könnten. Vereine werden oft für kulturelle und soziale Zwecke gegründet (Beispiel: Krippen, Seniorenvereine usw.).

Wie bereits erwähnt, ist es sehr schwierig die öffentlich-privaten Partnerschaften eindeutig zu definieren. Unseres Erachtens muss sich eine Partnerschaft durch die Gründung einer gemischten Gesellschaft, den Abschluss eines Vertrags oder eines spezifischen Abkommens vergegenständlichen.

Folgende Tabelle fast die möglichen Formen zusammen:

Vertragsart Partnerschaft Käufe/Mandate durch Verträge Keine Partnerschaft Outsourcing Keine Partnerschaft Aktivitätsunterstützung durch den öffentlichen Sektor ohne im voraus vereinbarte Gegenleistung

Keine Partnerschaft

Fortgeschrittenes Outsourcing, Abkommen, Konzessionen, Pachtverträge

Partnerschaft unter bestimmten Bedingungen

Gründung gemischter Gesellschaften (Aktiengesellschaften, Genossenschaften, Stiftungen, Vereine)

Partnerschaft unter bestimmten Bedingungen

Outsourcing durch Leistungsmandate Partnerschaft Abbildung 3: Formen von Partnerschaften

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5.3 Haupttätigkeitsfelder von PPP

Die Tätigkeitsfelder auf denen ein PPP erfolgen kann, sind sehr diversifiziert. Zahlreiche bibliographische Quellen illustrieren einschlägige Beispiele in zahlreichen Ländern. Was die angelsächsische Welt betrifft, bilden die Aktivitäten im Renovations- und Bauwesens den grössten Teil der Partnerschaften. Auf dem europäischen Kontinent sind die Partnerschaften in den kulturellen und sozialen Bereichen besonders zahlreich.

Wir können aus den analysierten Beispielen entnehmen, dass das PPP seinen Platz vor allem in privaten Aktivitäten von öffentlichem Interesse findet, welche aber nicht zu den obligatorischen Aufgaben der öffentlichen Hand gehören.

Gemäss P. Moor kann sich die Zusammenarbeit und Partnerschaft besser entwickeln, wenn Bund und Kantone nicht die prioritäre Verantwortung tragen. Die Partnerschaft kann auch aufkommen, wenn die Rolle des Staates sich auf die Überwachung der privaten Aktivitäten und auf die Ausarbeitung einer Rahmenregelung beschränkt.10

Eine Zusammenstellung der in der Literatur genannten Handlungsbereiche ist in der untenstehenden Tabelle zu finden. Sie ist gemäss einer Gliederung nach Kirsch11 in die Bereiche Regional- und Stadtentwicklung, Bildung und Forschung, Wirtschaftsentwicklung und Community Development unterteilt:

Regional- und Stadtentwicklung

Regionale Entwicklung • Zug (Egger, 1998, S. 180ff)

Stadtentwicklung (Greiling, 2002; Kirsch, 1999)

• Zukunftssicherung für das Karolinenviertel Hamburg (Mirow, 1997, S. 20f)

• Sicherung der wirtschaftlichen Entwicklung des Tierparks Hagenbeck in Hamburg (Mirow, 1997, S. 21)

• Wiederbelebung des Steindamms in St. Georg (Hamburg, Mirow, 1997, S. 22)

• Pittsburgh (Budäus & Grüning, 1997, S. 42f; Kirsch, 1999, S. 20; Roggencamp, 1999, S. 59f)

• Fairfield (Budäus & Grüning, 1997, S. 42f)

• Amsterdam (Budäus & Grüning, 1997, S. 42f)

• Westhafen in Frankfurt (Kirsch, 1999, S. 114)

10 Vgl. Moor P. (1992) cité par Pierre-Louis Manfrini, «Convention et contrat: des outils de mise en œuvre du PPP» in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Jean Ruegg, Stefan Decoutère et Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994 11 Kirsch, D.: «Eine empirische Untersuchung der kooperativen Handlungsstrategien in Projekten der Flächenerschliessung und Immobilienentwicklung», Publiq Private Partnership, Köln: Müller, (Vol. 4). 1999

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• Industriegebiet in Zittau, Cottbus, Wachau bei Leipzig, Schenkenberg bei Delitzsch (Kirsch, 1999, S. 43)

• Berlin, Potsdam, Falkensee, Kassel, Frankfurt am Main, Göttingen, Münster, Ludwigshafen (Kirsch, 1999, S. 43f)

• Freizeit- und Sporteinrichtung in Burg auf Fehmarn (Kirsch, 1999, S. 44)

Wohnungsbau (Budäus & Grüning, 1997)

• Potsdam (Kirsch, 1999, S. 43)

Diverse Einzelbauten • Errichtung einer Grossveranstaltungshalle in Hamburg (Mirow, 1997, S. 18f)

• Bauplanung (Schuppert, 1997, S. 103f)

• Media-Park in Köln (Kirsch, 1999, S. 44)

Sicherheitswesen (Budäus, 1999; Budäus & Grüning, 1997)

• Amsterdam (Budäus & Grüning, 1997, S. 42f)

• Bahnhofsbewirtschaftung Berlin (Muthesius, 1997, S. 180)

Gesundheitswesen (Budäus, 1999)

• Betrieb eines Krankenhauses (Schuppert, 1997, S. 95f)

• Vertrag über den Rettungsdienst (Schuppert, 1997, S. 121)

Forstwirtschaft (Budäus & Grüning, 1997)

Verkehrsbereich/Infrastruktur (Budäus, 1999; Budäus & Grüning, 1997; Greiling, 2002)

• Bahnhofsbewirtschaftung Berlin (Muthesius, 1997, S. 180)

• Wuppertaler Stadtwerke AG (Muthesius, 1997, S. 181)

• Dresdner Verkehrsbetriebe (Muthesius, 1997, S. 181)

• Rheinische Bahngesellschaft Düsseldorf (Muthesius, 1997, S. 181)

• Verkehrsgesellschaft „Westbus“ (Muthesius, 1997, S. 182)

• Stuttgart 21 (Reuter, 2001)

Telekommunikation • NCIH-Projekt in North Carolina

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(Gottschalk, 1997) (Breitbandtechnologie) (Naschold, 1997, S, 72ff)

Kommunale Ver- und Entsorgung (Budäus & Grüning, 1997; Greiling, 2002; Sinz, 1997), Abwasserbehandlung, Abfallbeseitigung (Gottschalk, 1997)

• Dortmund (Budäus & Grüning, 1997, S. 43)

• Oberhausen (Budäus & Grüning, 1997, S. 43)

• Bertelsmann-Wettbewerb (Naschold, 1997)

• Vertrag über die Altölbeseitigung (Schuppert, 1997, S. 121)

• Vertrag über die Abfallbeseitigung (Schuppert, 1997, S. 122)

• Vertrag über die Tierkörperbeseitigung (Schuppert, 1997, S. 122)

• Rostocker Wasserversorgung (Gottschalk, 1997, S. 161)

Umweltschutz (Budäus, 1999; Budäus & Grüning, 1997; Greiling, 2002)

• Vertrag der Hilfeleistung bei Tankerunfällen (Schuppert, 1997, S. 120)

Finanzquellenerschliessung von Kommunen (Budäus & Grüning, 1997)

Bildung und Forschung

Wissenschaft und Wirtschaft (Forschung) (Budäus, 1999) – Forschung und Entwicklung (Greiling, 2002)

• Mikro-Elektronik-Anwendungszentrum (MAZ)-Transfer-Konzept in Hamburg (Mirow, 1997, S. 19f)

Bildungsbereich (Budäus, 1999; Budäus & Grüning, 1997; Greiling, 2002; Kirsch, 1999)

• Education in Tupelo (Budäus & Grüning, 1997, S. 45)

• Duales Bildungssystem (Budäus & Grüning, 1997, S. 45)

• Vertrag über die Schülerbeförderung (Schuppert, 1997, S. 122)

• Vertrag über die Schülervorführung (Schuppert, 1997, S. 122)

Wirtschaftsentwicklung

Wirtschaftsförderung (Budäus, 1999; Greiling, 2002; Kirsch, 1999)

• Image-Förderung Thun (Egger, 1998, S. 135ff)

• Gesellschaft Regionalisierung Wirtschaftsförderung (Kirsch, 1999, S. 150ff)

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• Mannheim (Kirsch, 1999, S. 44)

Tourismus/Fremdenverkehr (Budäus, 1999; Greiling, 2002)

• LaNaTour (Egger, 1998, S. 159ff)

Betrieb von Kultureinrichtungen (Budäus & Grüning, 1997; Greiling, 2002)

• Literaturhaus in München (Wagner, 1999, S. 210f)

• NRW-Forum Kultur und Wirtschaft (Lohe, 1999, S. 185f)

• Kulturstiftung Ehrenhof Düsseldorf (Lohe, 1999, S. 187ff)

Landwirtschaft • LaNaTour (Egger, 1998, S. 159ff)

Community Development

Sozialpolitik (Greiling, 2002)

Armutsbekämpfung (Budäus, 1999)

• Armutsbekämpfung in acht Hamburger Pilotstadtteilen (Mirow, 1997, S. 16ff)

Psychiatrische und psychosoziale Versorgung

• Ligavertrag (Schuppert, 1997, S. 98ff)

• Förderung von Selbsthilfe Kontaktstellen (Schuppert, 1997, S. 100ff)

Beschäftigungs- Qualifizierungsinitiativen (Budäus, 1999)

Abbildung 4: Handlungsbereiche von PPP

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6 Begründung eines PPP Es genügt nicht, die Hauptursache für eine Partnerschaft bei den knappen öffentlichen Haushaltskapazitäten zu suchen, noch ist es ausreichend, diese bei der Erschliessung unrentabler Märkte für private Unternehmungen zu sehen12

In der Tat bietet das PPP andere wichtige Vorteile für die öffentliche Hand sowie für die privaten Beteiligten.

6.1 Vorteile im PPP für den öffentlichen Sektor

Operationelle Delegation um sich vermehrt der Strategie zuwenden zu können Die Einführung von PPP erlaubt zu einer der Zielsetzungen beizutragen, welche deutlich in den Grundsätzen des NPM ausgedrückt wurden. Trotzdem wird garantiert, dass die Interessen der Bevölkerung berücksichtigt werden.

Steigerung der Investitionskapazität „Die Partnerschaft erlaubt es dem Staat, von den Beiträgen des Privatsektors zu profitieren. Diese Beiträge stellen sowohl wichtige finanzielle Mittel, die für die Investition notwendig sind, als auch wertvolles Know-how dar.“13

Erhöhung der Leistungsfähigkeit Die Bemühung die Leistungsfähigkeit zu erhöhen äussert sich im Willen zu geringeren Kosten zu produzieren und eine Kostendegression zu verwirklichen. Diese Zielsetzungen können dank interkommunaler Zusammenarbeit oder mit privaten Partnern erreicht werden.

Gewährleistung des Zuganges zum privaten Know-how Man sieht im PPP häufig ein Mittel, das Kompetenzdefizite der öffentlichen Hand mildern soll. Die Partnerschaft erlaubt es, den Zugang zum privaten Know-how zu gewährleisten.

„Die technischen Rahmenbedingungen sind ein entscheidendes Wahlkriterium: die Komplexität und die technische Spezialisierungen bestimmter Aktivitäten können den Rückgriff auf ein spezialisiertes Privatunternehmen erfordern.“14

12 Patrice Noisette et Franck Vallérugo, «Le marketing des villes, Editions d’organisation», Paris 1996 13 Pierre-Louis Manfrini «Convention et contrat: des outils de mise en œuvre du PPP» in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Jean Ruegg, Stefan Decooutère et Nicolas Mettan (Ed.), PPUR, 1994 14 Isabelle Chatrie et Jean-Michel Uhaldeborde.(Ed.) in le partenariat public-privé et le développement territorial», Le Monde éditions, Paris, 1996

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Verbesserung der Anpassung an die technologischen Änderungen PPP erlaubt, die schnellen technologischen Veränderungen besser zu bewältigen und das Reaktionsvermögen, die Anpassungsfähigkeit und die Qualität auf Verlangen des öffentlichen Sektors zu erhöhen.

Modernisierung der Verwaltungsmethoden des öffentlichen Sektors Die Partnerschaft mit dem Privatsektor stimuliert die Erneuerung des öffentlichen Dienstes. Dies geschieht indem sie dort Managementtechniken einführt, die gewöhnlich im privaten Bereich verwendet werden.

Öffnung bei der Ausführung von Leistungen Die öffentlichen Verwaltungen weisen sektorielle Strukturen auf. Diese erschweren die Realisierung komplexer und horizontaler Leistungen. Dank PPP ist es möglich, horizontale Konzepte zu bevorzugen, welche die Techniken des Projekt-Managements respektieren.

Vereinfachen und Beschleunigen der Vorgänge der Entscheidungsfindung Vom Moment an wo man sich im Privatrecht bewegt, werden die Grenzen des legalen und vorgeschriebenen Rahmens erweitert. Zudem sind die Entscheidungsabläufe schneller, flexibler und weniger an Prozeduren gebunden. Demzufolge kann die öffentliche Hand „besser die Dringlichkeit, die Vielfalt oder die Notwendigkeit von sporadischen oder vorübergehenden Aktionen bewältigen, für die die Verwaltung sonst zu starr oder schwerfällig ist.“15 Bessere Anpassung des Angebots an die Nachfrage Die privaten Partner sind über die Nachfrage auf dem Markt besser auf dem Laufenden. Aus diesem Grund wird durch die Partnerschaft vermieden, dass das Angebot die Nachfrage überschreitet oder den Bedürfnissen nicht angepasst ist.

Stimulieren der Wirtschaftsentwicklung „Die Partnerschaft hilft Synergiezonen zwischen den Aktivitäten auszuweisen, die auf den lokalen Kenntnissen und Kompetenzen basieren. Auf diese Weise werden neue Wirtschaftsentwicklungschancen in einem starken globalen Wettbewerb ermöglicht.“16

15 De Closet F. (1989)., cité par Ruegg J., «Première approche du PPP» in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Jean Ruegg, Stefan Decooutère et Nicolas Mettan (Ed.), PPUR, 1994. 16 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001

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Imageverbesserung Die Existenz öffentlich-privater Partnerschaften erlaubt es der öffentlichen Hand, ein modernes Image zu verbreiten und sich eine bessere Medienpräsenz zu gewährleisten.

6.2 Vorteile im PPP für den privaten Sektor

Verbesserung der Rentabilität Dank der Ausdehnung des Tätigkeitsfeldes, das durch die Partnerschaft erzeugt wird, können Kostendegressionen verwirklicht und die wirtschaftliche Rentabilität verbessert werden. Dies geschieht durch den Abschluss von langfristigen Verträgen. Die Benutzung der produktiven Kapazitäten ist besser und wird durch die Konjunktur weniger beeinflusst. Erweiterung der Märkte Die Unterstützung des öffentlichen Sektors erlaubt es, Projekte zu starten und zu verwirklichen, die andernfalls nicht verwirklicht werden könnten. Imageverbesserung Die Unternehmen, welche öffentlich-private Partnerschaften eingehen, erzielen eine Imageverbesserung und stärken somit ihre Konkurrenzfähigkeit.

6.3 Die Partner und ihre Motivationen

Für die öffentliche Hand stehen primär die bereits genannten „gesteigerten Erwartungen“, „Nöte öffentlicher Kassen“ und die finanziellen Entlastungseffekte im Vordergrund. Der finanzielle Druck zwingt zu Ausgliederungen und zur Zusammenarbeit mit Privaten. Ausgelöst wurde er durch nachlassende Steuereinnahmen, steigende Sozialausgaben, überhöhte Verschuldung öffentlicher Haushalte und überfällige Infrastrukturinvestitionen.17

Das Leitziel des privaten Sektors ist jedoch nicht sozialer Art. Private verfolgen ökonomische Ziele. So gehen Private beispielsweise eine Kooperation ein, um mit anlagebereitem Kapital eine langfristige sichere Rendite zu erzielen oder die eignen Kapazitäten besser auszulasten. Der Privatsektor ist interessiert an steuerlichen Vergünstigungen oder an der Möglichkeit, von öffentlichen Geldern zu profitieren. Die Motive des privaten Sektors dürfen jedoch nicht so einseitig gesehen werden. Wie der öffentliche Sektor an guten Beziehungen zu Privaten interessiert ist, sind auch Private interessiert an einer guten Beziehung zur Verwaltung und an einem Imagegewinn etwa durch die Präsentation als „guter Bürger“ in Form eines fairen Arbeitgebers, eines fairen Geschäftspartners oder ähnlichem.18

17 Eichhorn P., «Public Private Partnership und öffentlich-privater Wettbewerb», D. Budäus & P. Eichhorn (Eds), «Neue Formen der öffentlicher Aufgabenerfüllung», Public Private Partnership, Baden-Baden: Nomos. 1997 18 Eichhorn P., «Public Private Partnership und öffentlich-privater Wettbewerb» in D. Budäus & P. Eichhorn (Eds), «Neue Formen der öffentlicher Aufgabenerfüllung», Public Private Partnership, Baden-Baden: Nomos. 1997 Roggencamp S., «Entstehung und Funktionsweise kooperativer Vereinbarungen zwischen öffentlichem Sektor und Privatwirtschaft», Public Private Partnership, Frankfurt am Main: Peter Lang. 1999

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„Die Ziele und die Arbeitsweise der Beteiligten einer öffentlich-privaten Partnerschaft sind verschieden. PPP impliziert, dass jedes beteiligte System seine eigene Identität, seine eigenen Interessen, seinen eigenen Spielraum und seine eigenen Ressourcen beibehält. Dafür sollen die Risiken und die Chancen der Handlungen, welche gemeinsam durchgeführt werden, geteilt werden.“19

„Damit eine Partnerschaft realisiert werden kann, ist es notwendig, dass die zwei Parteien in der Zusammenarbeit etwas Spezifisches und Unreduzierbares suchen, das der andere wünscht aber nicht hat. Die freiwillige öffentlich-private Partnerschaft geht vom beidseitigen Vorteil der Partner aus, welche in der gemeinsamen Aktion verbunden sind.“20

Eine öffentlich-private Partnerschaft impliziert demnach, dass nebst den individuellen Zielen, gemeinsame Interessen und Ziele vorliegen sollen, um in der Partnerschaft etwa eine möglichst hohe Kooperationsintensität aufzuweisen und eine funktionierende Partnerschaft zu ermöglichen.

6.3.1 Verhalten der öffentlichen Hand

„Zielsetzungen der öffentlichen Akteure sind häufig nicht die Leistungen (Output), sondern die Wirkungen welche sich daraus ergeben. Die Zweckbestimmung ist extern: es handelt sich darum, die Befriedigung der sozialen Bedürfnisse zu steigern. Diese Zweckbestimmung äussert sich in zahlreichen Zielsetzungen. Die grosse Zahl an Zielsetzungen die die Verwaltung charakterisieren, ist ein Haupthindernis bei der Organisation einer wirklichen Delegation oder Dezentralisierung."21

„Die Einbindung der öffentlichen Akteure ist schwierig. Sie müssen im allgemeinen Interesse handeln. Das allgemeine Interesse ist nicht immer so leicht erkennbar wie das private Interesse. Demzufolge gibt es Zielkonflikte zwischen den öffentlichen und den privaten Akteuren. Die öffentlichen Akteure müssen ihre langfristigen Interessen gegen die Kurzfristigen der Unternehmer durchsetzen.“22

Für die öffentlichen Partner geht es darum, proaktiv zu werden und Risiken einzugehen. Dies kann nur erreicht werden, wenn sie weiter gehen als ihre normale Aufgabe, die darin besteht, die Gesetze zu respektieren. Daher fürchtet sich das Personal der öffentlichen Hand oft davon, eine öffentlich-private Partnerschaft einzugehen und das öffentliche Interesse dort nicht verteidigen zu können, welches es respektieren muss.

6.3.2 Verhalten des privaten Sektors

Im Allgemeinen ist man der Ansicht, dass die privaten Beteiligten als Motivationsgrundlage nur die Gewinnerzielung haben und kurzfristige Zielsetzungen bevorzugen. Jedoch "auch wenn die privaten Organisationen keine sozialen

18 Kirsch D., «Eine empirische Untersuchung der Kooperativen Handlungsstrategien» in Projekten der Flächenererschliessung und Immobilienentwicklung, Müller, Public-Private Partnerschip, Köln 1999 19 Jean Ruegg, Stéphane Découtère et Nicolas Mettan, in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, PPUR 1994 20 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001 21 Gilbert P. «Le contrôle de gestion dans les organisations publiques», Editions d’organisation, Paris, 1980 22 Jean Ruegg, «Formes du PPP» in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Jean Ruegg, Stefan Decoutère et Nicolas Mettan (Ed.). PPUR, 1994.

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Zweckbestimmungen haben, spielen sie trotzdem eine unumstrittene gesellschaftliche Rolle. Diese ist jedoch das Nebenprodukt ihrer Aktivität und nicht ihr Antrieb". Demgemäss "wollen sich die privaten Organisationen mehr um das allgemeine Interesse sorgen. Dies prinzipiell aus öffentlichen Argumenten, manchmal sind die Gründe vorgeschoben, manchmal sind sie aufrichtig: kulturelle Unternehmen, Wirtschaftsentwicklungsvereine, Raumplanungsaktivitäten oder Verwirklichung grosser Stadtausstattungen usw."23

Es gibt zum Beispiel „eine wachsende Anzahl privater Vereine, die solidarische und altruistische Zwecke verfolgen. Dies ohne gesetzgebendes Mandat und ohne auf rationale Bürokratie zurückzugreifen.“24

Um eine öffentlich-private Partnerschaft einzugehen, benötigen die privaten Akteure hauptsächlich untenstehende Garantien seitens der öffentlichen Hand:

− Das Auftragesziel muss kompatibel mit ihren wirtschaftlichen Interessen sein − Die Investitionen müssen amortisiert werden können − Die Verwaltungskosten müssen gedeckt werden − Das Unternehmen muss einen Gewinn realisieren können

Die Unternehmen können zudem über ein bevorzugtes Status verfügen, indem der Staat für sie eine Exklusivitätsbestimmung einführt. Auch wenn diese dazu führen kann, dass die Wettbewerbsregeln innerhalb eines industriellen Zweiges geändert werden.

23 Patrice Noisette et Franck Vallérugo, «Le marketing des villes», Editions d’organisation, Paris 1996 24 Gilbert P. «Le contrôle de gestion dans les organisatons publiques», Editions d’organisation, Paris, 1980

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7 Die PPP – Erfahrungen in der Welt

7.1 Erfahrungen in den USA

Öffentlich-private Partnerschaften werden seit langer Zeit jenseits des Atlantiks eingegangen, sie haben sich ganz besonders im Bereich der Stadtentwicklung etabliert. Ab den 50er Jahren haben sich private Organismen mit den Behörden verbunden, um die Umstrukturierung der veralteten Stadtzentren zu begünstigen. Ein neuer Impuls ist von der Regierung R. Reagan gegeben worden und ihm folgten die Theoretiker der neuen öffentlichen Verwaltung.

Die komplexeste Form öffentlich-privater Verbindungen, nennt sich in den USA „Public Private Partnership“ (PPP). Es handelt sich oft um Abkommen zwischen den zwei Sektoren, welche durch die Unternehmen eingeleitet und gelenkt werden. Diese verfolgen als Hauptziel die Wiederentwicklung und das Wiederbeleben von Stadtzentren.

In den fünfziger Jahren haben die Handelseliten vieler Städte private Entwicklungsorganismen gebildet, welche die Handelskammern umgingen, um sich so auf die Wiederentwicklung zu konzentrieren. Diese erste Aktivitätswelle hat sich auf die physische Umstrukturierung der Stadtzentren durch die Raumplanung, die Stadtrenovierung, den Bau von Stadtautobahnen, die kulturellen Ausstattungen (Museen, Galerien, kulturelle Zentren, Stadien für die professionellen Teams, Versammlungsräume, Fussgängerzonen, Büros, Einkaufszentren etc.) konzentriert. Während dieser ersten Periode haben die privaten Gruppen die Gemeinden dazu gedrängt, die Infrastruktur zu verbessern und den physischen Rahmen der Stadtzentren, wo sich die Geschäfte befanden, zu verbessern.

Die zweite Phase der echten oder formellen PPPs, welche durch die Wachstumskoalitionen oder die Wachstumsmaschinen gefördert wurde, ist am Anfang der siebziger Jahre aufgekommen und nimmt weiterhin bis zum heutigen Tag neue Formen an. Die öffentlichen Beamten führten PPPs ein und beteiligten sich mit mehr Intensität. Die wirtschaftlichen und politischen Bedingungen haben die Behörden gezwungen, Partner im Privatsektor zu suchen. Die grossen und mittleren Städte wurden ernsthaft durch die wirtschaftliche Rezession, den fiskalischen Druck und die Flucht der Weissen belastet. Die zentrale Regierung ermutigte, und forderte sogar, die Teilnahme des Privatsektors an den Projekten, welche UDAG-Ausstattungen (Urban Development Action Grants) erhalten hatten. Die Geschäftsleute bevorzugten ebenfalls eine grössere Teilnahme des öffentlichen Sektors an ihren lokalen Projekten, um die Stabilität und die finanzielle Unterstützung im Falle eines möglichen Konkurses zu gewährleisten.

Die Städte benutzen viele Methoden, um die private Entwicklung zu ermutigen und zu unterstützen. „In den ersten Jahren waren die bekanntesten Methoden die Schaffung der Infrastruktur (Strassen, Bürgersteige, wichtige Wasserleitungen), die Steuersenkung, die steuerfreien Gemeindeaktionen und das Vermieten öffentlicher Einrichtungen an private Gruppen anhand von steuerfreien Pachtverträgen. Seit den siebziger Jahren sind andere Verfahren bekannter geworden. Die Gemeinden bieten

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öffentliche Unterstützung, dies aber ausserhalb des Budgets, nämlich durch Bezüge der öffentlichen Hand und durch Steuerreduktionen.“25

7.2 Erfahrungen in Frankreich

„Seit Beginn des 20. Jahrhunderts war die Delegation der so genannten indirekten Verwaltung an den privaten Sektor ein charakteristisches Merkmal der französischen öffentlichen Hand. Gegenwärtig werden diese Beziehungen durch eine Gesetzgebung geregelt, die die Verbesserung und die Transparenz der Partnerschaftspraktiken anstrebt, ohne dass deren Grundsätze in Frage gestellt werden.“26

Für spezifische Fälle können die Kommunalbehörden entsprechende Verträge abschliessen, wie beispielsweise für die Delegationen öffentlicher Dienste (Konzessionen, Pachtungen). Diese Rechtsverfahrensweise erlaubt, die öffentlichen Aktivitäten und die Grundsätze des wirtschaftlichen Liberalismus in Einklang zu bringen. Denn dadurch wird zwar die Aktivität des öffentlichen Dienstes einem privaten Unternehmen anvertrauen, sie wird nach den Regeln der privaten Verwaltung ausgeführt, unterliegt aber weiter hin einer engen Verwaltungsprüfung.

Die Gemeindebehörden dürfen im Prinzip nicht direkt an Aktiengesellschaften teilhaben. Sie können sich jedoch am Kapital von gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen beteiligen. Die gemischtwirtschaftlichen Unternehmungen sind Aktiengesellschaften gemäss Privatrecht, welche lokale Körperschaften (Inhaber der Kapital-Mehrheit) mit wirtschaftlichen oder finanziellen Partnern verbindet. Der Grundsatz ist im Artikel 1 des Gesetzes vom 7. Juli 1983 festgehalten: „Die Gemeinden, die Departemente, die Regionen und ihre Gruppierungen können im Rahmen ihrer Kompetenzen, welche ihnen vom Gesetz anerkannt werden, gemischtwirtschaftliche Unternehmungen gründen. Auf diese Weise können sie Raumplanungs- sowie Konstruktionsvorhaben verwirklichen, öffentliche Dienste industriellen oder kommerziellen Charakters, oder jede andere dem Gemeinwohl dienende Tätigkeit auszuführen. Die Gründungs-, Organisations- und Funktionsregeln einer gemischtwirtschaftlichen Unternehmung sind im Prinzip jene der Aktiengesellschaften. „Die Kommunalbehörden besitzen 50 bis 80% des Grundkapitals und die Stimmenmehrheit. Die auszuführenden Aufgaben werden durch Verträge vergeben. Die gemischtwirtschaftliche Unternehmung ist somit eine Gesellschaft, die öffentliche und private Aktionäre im Rahmen einer zu diesem Zweck angepassten Aktiengesellschaft vereint.“27 Die gemischtwirtschaftliche Unternehmung muss ständig unter der Kontrolle der Mehrheitsaktionäre bleiben. In diesem Fall handelt es sich um die Kommunalbehörden.

Es bestehen weitere Formeln: Das Gesetz „Groupements d’intérêt public (GIP)“(Juli 1982) erlaubt es, juristische Personen öffentlichen und privaten Rechts in mehreren Bereichen zu verbinden. Diese Bereiche betreffen die lokale und städtische Entwicklung.

25 Bernier L.-L., «Partenariat public-privé et reconquête urbaine aux Etats-Unis» in Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE, 2001. 26 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001 27 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001

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Die Anwendungsbeispiele der französischen Literatur beschreiben zahlreiche Partnerschaften im Bereich der Wirtschaft (Verwaltung von Kongressen und von Ausstellungshallen, Bau und Verwaltung von Unternehmensimmobilien, Technopôles und Brutstätten für Unternehmungen, Hafenverwaltungen, Unterstützung für die KMU usw.), des Tourismus (Schaffung von touristischen Ortsführern, Verwaltung von Tourismus-Einrichtungen, von Reservierungszentralen, Betrieb von Kurorten, von Museen), der Lieferung öffentlicher Leistungen (insbesondere Energieversorgung) und im Bereich der Sanierung (Abfallsortierungszentralen, Kläranlagen usw.).

7.3 Erfahrungen in anderen europäischen Ländern

In Europa wurden zahlreiche Erfahrungen mit öffentlich-privaten Partnerschaften gemacht. Diese Partnerschaften kommen am Häufigsten bei nicht obligatorischen Leistungen der öffentlichen Hand vor. Sie werden in sehr unterschiedlichen Gebieten angewendet, zum Beispiel für die wirtschaftlichen (Häfen, Ausstellungshallen, Unternehmensinkubatoren usw.), sportlichen und kulturellen Ausstattungen. Weitere Beispiele sind die Stadtförderung (Projekt "Partner für Berlin"), die Organisation von Demonstrationen, Animationen, Messen und Märkten, die Tourismusförderung und die Förderung der Freizeitaktivitäten (Sport und Kultur), die soziale Aktion (Projekt sozialer Einfügung in Irland), die Verwaltung der Umwelt und der Abfälle, die Wasser- und Energieversorgung sowie die Telekommunikation. Des Weiteren, die Realisierung von Verkehrsinfrastrukturen (Parkplätze, Häfen, Flughäfen) und die grenzüberschreitende Zusammenarbeit. Im Bereich des Arbeitsmarktes gibt das Werk der OECD28 zahlreiche Partnerschaftsbeispiele in verschiedenen Ländern. Diese Partnerschaften verbinden oft öffentliche Gemeinschaften, Vereine, wirtschaftliche Verbindungen und Bildungsinstitute. Der Europarat empfiehlt die öffentlich-private Partnerschaft in der Durchführung von Stadtrenovierung in seiner „Stadt-Charta“.

In Deutschland gewährleistet eine gemischte Gesellschaft die Förderung von Berlin (Partner für Berlin). Sie führt Informationskampagnen durch, organisiert Ausstellungen und liefert konkrete Informationen, um ein realistisches Bild der Stadt zu geben. Es ist eine GmbH; der Senat von Berlin hat ihr die Ausarbeitung von Marketingmassnahmen beauftragt.

Im Jahre 1994 hat Irland ein Netz von 38 Partnerschaften geschaffen, die darauf abzielen, die soziale Integration zu begünstigen. Diese Initiative wurde seither in mehreren Ländern nachgeahmt. Irland hat die Erfahrung im Jahre 2000 erneuert, indem Räte beauftragt wurden, Strategien wirtschaftlicher, sozialer und kultureller Entwicklung in allen Grafschaften und in allen Städten des Landes zu formulieren.29

In Italien sind etwa 100 territoriale Vereinbarungen abgeschlossen worden, welche allgemein auf die Wirtschaftsentwicklung ausgerichtet sind. Die Partner spielen eine grundlegende Rolle in der Ausübung strategischer Planung auf verschiedenen Verwaltungsniveaus, um eine integrierte und wirksamere Entwicklungsstrategie „programmazione negoziata“ oder Planung in Partnerschaft auszuarbeiten und anzuwenden.30

28 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001 29 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001 30 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001

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Die «programmazione negoziata», oder Planung in Partnerschaft31

Die Art und Weise, die Politik der Wirtschaftsentwicklung des Südens von Italien zu formulieren, ist in den neunziger Jahren nach dem Misserfolg von Interventionsjahrzehnten grundlegend geändert worden. Ein neues Konzept, das eine aufsteigende Betrachtung (bottom up) der Wirtschaftsentwicklung erfordert, ist im Jahre 1996 in die Gesetzgebung eingetragen worden: "programmazione negoziata" oder Planung in Partnerschaft. Diese Konzeptänderung ist auch durch lokale Initiativen begünstigt worden. Von 1993 an liessen mehrere Prozesse der Zusammenarbeit wie "das lokale Abkommen der Entwicklung", die in der sizilianischen Provinz von Caltanissetta unterzeichnet wurde, die Notwendigkeit erscheinen, neue Richtungen für die Ausarbeitung der Politik für den Süden des Landes zu nehmen.

Die Planung in Partnerschaft ist eine institutionelle Strategie, deren Ziel darin besteht, die wirtschaftlichen Interventionen der öffentlichen und privaten Beteiligten auf dem Territorium zu harmonisieren. Sie erfordert, dass die öffentliche Politik die strategischen Prioritäten der lokalen und regionalen Zonen identifiziert. Sie soll die Aktivitäten auswählen, die eine zusammenhängende Umsetzung der Politik gewährleisten, die notwendigen Ressourcen zur Verfügung stellen und einen angemessenen Zeitplan erstellen, mit welchem die Zielsetzungen über die territorialen Niveaus erreicht werden können. Ein partizipatives Konzept wird gewählt, um alle Interessenten aufzufordern, die lokalen Prioritäten zu bestimmen und ihre Anliegen zu berücksichtigen, damit das gemeinsame Vorgehen eine optimale Auswirkung haben kann.

Die Planung in Partnerschaft stützt sich auf mehrere Instrumente. Das institutionelle Abkommen (intesa instituzionale di programma), sieht Mehrjahres-Initiativprogramme vor, die den Regionen erlauben, die öffentlichen Investitionen auf die vorrangigen Projekte auszurichten. Ein Rahmenprogramm-Abkommen (accordo di programma quadro) spezifisiert die Bedingungen der Ausführung dieser Aktivitäten und die Rolle der zentralen Regierung, der Region, der Gemeinden und des Privatsektors.

Die auf lokalem Niveau benutzten Instrumente umfassen die territorialen Verträge (patti territoriali) und die Zonenverträge (contratti d' area). Diese ermutigen die lokalen Beteiligten mitzuarbeiten, definieren die lokalen Prioritäten, koordinieren die öffentlichen und privaten Investitionen und stimulieren die Wirtschaftsentwicklung. Im Rahmen der territorialen Verträge werden Investitionen (finanziert zu 30% durch den Privatsektor), zugunsten der Entwicklung der Wirtschaftstätigkeit (Industrie, Agroindustrie, Dienstleistungen und Tourismus) und der Infrastrukturen verwirklicht. Eine etwas andere, durch die EU unterstützte Version, (territoriale Vereinbarungen für die Beschäftigung), wird ebenfalls in Italien benutzt (sowie in anderen Ländern) und erlaubt, das Tätigkeitsfeld auf den sozialen Bereich und auf den Arbeitsmarkt auszudehnen. Die Zonenverträge betreffen ausgewählte Regionen, welche sich in einer industriellen Umstrukturierung befinden und einen beträchtlichen Beschäftigungsrückgang erleiden. Sie begünstigen die Investition durch den Einsatz von öffentlichen Mitteln und dem Abschluss lokaler Abkommen zur Ergreifung von aussergewöhnlichen Verwaltungsmassnahmen.

31 Partenariat public-privé et développement territorial, OCDE 2001

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In Europa können diese verschiedenen Partnerschaftsformen der Unterstützung für interregionale und dezentralisierte Kooperationsprogramme dienen. Diese werden insbesondere in grenzüberschreitenden Gebieten verwendet. Konventionen und Abkommen wurden abgeschlossen, um sie zu vereinfachen.32

7.4 Erfahrung in Kanada

In Kanada ist das Institut für PPP von Montreal33 eine Non-Profit-Organisation. Es widmet sich der Förderung der öffentlich-privaten Partnerschaften, um die Leistungen der öffentlichen Hand in Quebec zu verbessern. Seine Aufgabe besteht darin, die notwendigen Synergien zu entwickeln, damit die privaten Unternehmen und die öffentliche Organisationen aktive Partner der öffentlichen Verwaltungen werden. Das Institut verfolgt die folgenden Zielsetzungen:

− Die öffentlichen und privaten Entscheidungsträger sowie die Bevölkerung über die Vorteile, die sich aus der öffentlich-privaten Partnerschaft (PPP) ergeben, sensibilisieren.

− Bezugsrahmen entwickeln und vorschlagen, welche die Entwicklung von PPP in Quebec vereinfachen.

− Die Erfahrungen von PPP in der Welt identifizieren und mitteilen.

Das Institut hat drei grosse Grundsätze definiert, um seine Aktion zu führen:

− Fördern der Partnerschaften die für die Gemeinschaft vorteilhaft sind. − Objektiv bei den öffentlichen Organismen intervenieren. − Technologische Innovation und dauerhafte Wirtschaftsentwicklung

begünstigen.

Das Institut hat einen Bezugsrahmen ausgearbeitet, der den verschiedenen Partnerschaftsformen als Leitfaden dient. Das Institut organisiert zudem Konferenzen und gibt Auskunft über PPP, arbeitet in Partnerschaft Projekte zur Verbesserung der Instandhaltung und der Benutzung von Verkehrsinfrastrukturen in der Optik der nachhaltigen Entwicklung aus.

32 Convention de Madrid, accord de Karlsruhe. 33 www.ippp.org

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Autor: jed 35/61

8 Public Private Partnership in 4 Schweizer Städten Im empirischen Teil des Projekts wurden vier mittelgrosse Städte untersucht. Dabei wurde wie folgt vorgegangen:

- Es wurde ein detaillierter Fragebogen für die gesamte Verwaltung ausgefüllt, um herauszufinden, in welchen Bereichen Partnerschaften (in verschiedenster Form) existieren und wie die Behörden diese Partnerschaften beurteilen.

- Ausgewählte Bereiche wurden näher untersucht (gewählte Form, Probleme, Lösungen), um der Arbeitsgruppe zu ermöglichen, die Praktiken sowie deren Stärken und Schwächen zu beurteilen und Best Practice-Empfehlungen auszusprechen. Diese Empfehlungen bezogen sich insbesondere auf die für den öffentlichen Sektor erforderlichen Kompetenzen und Instrumente für die Sicherstellung einer nachhaltigen Entwicklung ihres Gebiets sowie auf die zu fördernden Formen der Zusammenarbeit.

Wie bereits erwähnt, stellte sich die Definition der Grenzen der Zusammenarbeit zwischen öffentlichem und privatem Sektor, die als wirkliche Partnerschaften betrachtet werden konnten, als besonders schwierig heraus. Je nach gewählter Methode wurden einfache Subventionen sowie die Vergabe von Mandaten an Zulieferer bei der Analyse nicht berücksichtigt, obwohl diese Formen häufig vorkommen. Die Beteiligung von öffentlichen Körperschaften am Unternehmenskapital von Aktiengesellschaften oder Genossenschaften ohne wirkliche Beteiligung an der Verwaltung dieser Unternehmen wurde ebenfalls als Randgebiet der Studie betrachtet.

8.1 Auswahl der Städte

In Betracht gezogen wurden mittelgrosse Städte aus der ganzen Schweiz. Die Auswahl der Teststädte wurde von den Kontakten der am Projekt beteiligten Hochschulen für Wirtschaft beeinflusst. Ausgewählt wurden deshalb Freiburg, Lausanne, Luzern und Winterthur, die Standortstädte der Schulen, die über das Netzwerk „adminet“ am Projekt beteiligt waren.

8.2 Partnerschaftsbereiche

Alle Teststädte wiesen Erfahrungen in den Bereichen Stadtplanung, Bau von Einrichtungen und Wohnungen, Kultur, Freizeit, Sport, Wirtschaftsförderung, Soziales und Kommunikation auf, die in der Definition von „Partnerschaft“ entsprachen. In der Regel werden PPP in den nicht obligatorischen Aktivitätsbereichen der Gemeinden eingegangen.

8.2.1 Standplanung und Bau

Dieser Bereich ist wahrscheinlich einer der erfolgversprechendsten für die Durchführung von Partnerschaftsprojekten. Die Stadtsanierung erfordert eine enge Zusammenarbeit zwischen den Behörden, die sich für attraktive Stadtzentren einsetzen, und den privaten Anlegern, für die die Einträglichkeit an erster Stelle steht.

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Die Stadt Freiburg hat sich stark für das Projekt „Semiramis – Jardins de Pérolles“ eingesetzt, ein Grossprojekt zur Nutzbarmachung von Rodeland in der Nähe des Bahnhofs. Das Ziel bestand darin, die Bevölkerung zu verjüngen und die Pendler durch ein qualitativ hochstehendes Wohnungsangebot in Bahnhofsnähe in Freiburg zu behalten. Die Stadtverwaltung hat die gesamte Operation geleitet und finanziert (Investitionen von 70 Millionen Franken, 217 neue Wohnungen). Nach getätigter Investition wurden die Wohnungen verkauft und vermietet und die operative Verwaltung wurde autonom. Das Projekt wird als erfolgreich angesehen.

Ebenfalls in Freiburg wurde die Genossenschaft „logements populaires“ gegründet, um die Stadtsanierung zu fördern und in der Altstadt preisgünstige Wohnungen zur Verfügung zu stellen. Die Stadtverwaltung beteiligt sich an diesem Unternehmen mit 22% des Gesellschaftskapitals. Die renovierten Wohnungen werden preisgünstig vermietet.

In Lausanne gibt es zahlreiche Immobilienprojekte für die Schaffung von preisgünstigen Mietwohnungen in Zusammenarbeit mit der Stadtverwaltung und den Eigentümern. Keines dieser Projekte erfüllt jedoch die Bedingungen einer wirklichen PPP.

In Luzern wurden Subventionen für den Bau und die Renovierung von Wohngebäuden verliehen (Heime, Stiftungen, preisgünstige Mietwohnungen). Mehrere Projekte sind am Laufen, darunter Stadtsanierungsprojekte zur Förderung der Entwicklung der Stadt. Die Stadtverwaltung ist an einer Aktiengesellschaft beteiligt (Mehrheitsbeteiligung), die für die Verwaltung des unterirdischen Parkhauses am Bahnhofplatz verantwortlich ist. Obwohl sie im Verwaltungsrat vertreten ist, beteiligt sie sich nicht an der Verwaltung dieses gewinnbringenden Unternehmens. Luzern war auch Partnerin des Projekts Tribschenstadt in der Nähe des Bahnhofs. Die Stadtverwaltung als Eigentümerin des Bodens war von der Projektplanung an mit dabei und nahm am Architekturwettbewerb teil. Tribschenstadt (Luzern)

Ziel war die Sanierung eines Quartiers im Stadtzentrum sowie der Bau von 600 Wohnungen auf dem 5 Hektar grossen ehemaligen Werkshofgelände. Die erforderlichen Investitionen beliefen sich auf 200 – 300 Mio. Franken. Ziel der Stadtverwaltung war es, qualitativ hochstehende Wohnungen zur Verfügung zu stellen, um gute Steuerzahler anzuziehen.

Die Planungsarbeiten begannen 1991 in Form eines Architekturwettbewerbs. 2000 bewilligte die Stadtregierung den Quartierplan.

Die Stadt wollte aus politischen und traditionellen Gründen nicht als Immobilieninvestorin auftreten und zog deshalb eine Partnerschaft vor, die es ihr ermöglichte, die nötigen Geldmittel zu sammeln und gleichzeitig die Kontrolle über das Projekt zu behalten. Statt wie üblich Immobiliengenossenschaften mit dem Projekt zu betrauen, wurde mit genügend einflussreichen Anlegern für die Durchführung eines Grossprojekts (Baufirmen, institutionelle Anleger) und der Stadtverwaltung (die das Grundstück in die Partnerschaft einbrachte) eine Gruppe gegründet.

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Diese Partnerschaft hat geklappt, die finanziellen Risiken wurden zwischen der Stadt und den privaten Akteuren geteilt und die Entscheidungen von einem Leitungsteam getroffen, in dem die öffentlichen Mitgliedern über die Mehrheit verfügte. Der Architekturwettbewerb wurde von dieser Gruppe geleitet und paritätisch finanziert (die Stadt war Jurymitglied). Die Stadtverwaltung hatte bis zum Zeitpunkt der Umsetzung die Projektleitung inne. 1999 begannen Verhandlungen betreffend die Immobilientransaktionen zwischen der Stadt und den Anlegern. Die Grundstücke wurden verkauft oder unverzinslich im Baurecht zur Verfügung gestellt. Diese Verhandlungen waren nicht einfach, da die privaten Anleger die bestmöglichsten Preise erzielen wollten und die Stadt andere Aspekte von kollektivem Interesse berücksichtigte. 2000 wurde das Projekt vom Stadtrat genehmigt und die Planung der Arbeiten konnte beginnen. Die Baufläche wurde in sechs Teile aufgeteilt, von denen sich einer im Besitz der Stadt befindet. Während der Bau- und Promotionsphase wurden nur die Koordination und die Information (Verwaltung der Website) von den Partnern gemeinsam durchgeführt.

Für das Projekt war keine besondere Rechtsform erforderlich. Es wurde auf pragmatische Weise und in einem Vertrauensklima durchgeführt und wird nur schon dadurch, dass die Partner dieselben geblieben sind, als Erfolg betrachtet. Die Zwänge und Schwierigkeiten wurden jedoch unterschätzt, was die lange Projektplanung erklärt. Die Beschlussfassungen dauerten lange und es waren zahlreiche Sitzungen nötig, um einen Konsens zu finden. Zudem war es für die Stadt schwierig, ihre langfristigen Entwicklungsvisionen des Quartiers verständlich zu machen und genügend Boden für die kollektiven Bedürfnisse zu reservieren. Schlussendlich wäre es vorzuziehen gewesen, die allgemeinen Zielsetzungen von Beginn an in einem offiziellen Dokument festzuhalten und einen entscheidungskräftigen Projektleiter zu ernennen.

Die Stadt Winterthur führt zahlreiche Wohnbauprojekte durch. Es existieren mehrere Projekte von Immobilienunternehmen, an denen die Gemeinde beteiligt ist.

In Winterthur wurden bzw. werden zudem einige grössere Projekte durchgeführt. Eines davon ist das Projekt Archareal, eine Überbauung, die die Konstruktion eines Volkshauses und eines Parkhauses umfasst. Die Stadt beteiligt sich auf stadtplanerischer, wirtschaftlicher und ökologischer Ebene. Der Auftrag wurde an ein Privatunternehmen vergeben, das das Projekt unter eigener finanzieller Verantwortung durchführt. Es wurde ein Architekturwettbewerb organisiert, in dessen Jury die Stadtverwaltung vertreten war. Nach Abschluss der Bauarbeiten wird sich die Gemeinde aus dem Projekt zurückziehen.

Im Rahmen eines anderen Projekts wurde eine gemischte Gesellschaft gegründet, die zur Hälfte der Stadt und zur anderen Hälfte einem Privatunternehmen gehört, die AG Fortuna Obertor. Ziel dieses Projekts ist die Weiterführung der Sanierung der Altstadt. Die Wohngebäude befinden sich im Besitz von Privatpersonen, aber die Partner haben sich zu einer paritätischen Kommission zusammengeschlossen, die mit der Leitung dieses Projekts betraut wurde.

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8.2.2 Öffentliche Transporte

Öffentliche Transporte werden oft mit einer bedeutenden finanziellen Beteiligung von Gebietskörperschaften privatisiert. Es handelt sich in der Regel um AG, in denen die Behörden vertreten sind.

In Luzern wurde eine Gesellschaft gegründet, um die Schienenfahrzeuge dreier Gemeinden zusammenzuschliessen.

8.2.3 Wirtschaftsentwicklung und -förderung

In Freiburg wird die Wirtschaftsentwicklung dadurch vereinfacht, dass die Stadt über eine Sparkasse verfügt, die ein öffentliches Kreditinstitut ist. Sparkasse der Stadt Freiburg

Die Sparkasse der Stadt Freiburg existiert seit 175 Jahren. Ihre Statuten wurden vom Gemeinderat von Freiburg festgelegt und die Gemeinde beteiligt sich am Kapital der Kasse. Der Gemeinderat hat dieser Institution eine Garantie von 6 Millionen Franken zugesichert.

Ziel dieser Sparkasse ist die Förderung des Sparens und die Unterstützung der Gemeinde Freiburg in ihrer Politik in Zusammenhang mit der Förderung von Familienbetrieben, dem Handwerk und von KMU.

Die Bank wird gemäss Statuten verwaltet und ihre Organisation entspricht dem Bundesgesetz über die Banken und Sparkassen: Die Stadtverwaltung mischt sich nicht in die operative Leitung ein.

Der Vorteil besteht darin, dass sich das Entscheidungszentrum dieser Bank vor Ort befindet, was eine bessere Berücksichtigung der Interessen der Privatkunden und Firmenkunden ermöglicht. Für die Stadt sind die von der Sparkasse ausgezahlten Dividenden ein ausgezeichneter ROI.

Das Stadtmarketing von Winterthur, das sowohl die Wirtschaftsförderung als auch das Wohnstadtmarketing umfasst, wird in Zusammenarbeit mit einem Privatunternehmen durchgeführt. Vereinigung Stadtmarketing Winterthur: Wirtschaftsförderung und Wohnstadtmarketing An diesem Projekt sind die Stadt Winterthur, verschiedene Vereine (KMU-Verband Winterthur und Umgebung, City-Vereinigung Junge Altstadt, Vereinigung der Detailfachgeschäfte Winterthur und Umgebung VDW, Gastro Winterthur, Business and Professional Women Winterthur), ca. 55 Firmen und seit 2004 einige Gemeinden aus der Umgebung beteiligt. Ziel des Projekts ist die Aufrechterhaltung eines positiven Images der Stadt, die Koordination und Vernetzung der verschiedenen Partner sowie die Entwicklung des

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Profils der Stadt als attraktiver Wertschöpfungsstandort, als Ausbildungs- und Forschungszentrum und Technopark. Aufgabe des Vereins ist die Verbesserung der Rahmenbedingungen sowie die Information und Wirtschaftsförderung: - Schaffung eines für Unternehmen attraktiven Standorts - Förderung von Unternehmensgründungen - Investitionsförderung - Promotion der Ausbildung und des Technoparks Die ersten Schritte wurden 1994 unternommen. Inzwischen befindet sich das Projekt in der dritten Phase.

Diese Partnerschaft entstand vor rund 10 Jahren. Der erforderlichen finanziellen Mittel belaufen sich auf ca. CHF 800'000.- pro Jahr und werden je zur Hälfte von der Stadtverwaltung und den anderen Partnern aufgebracht.

Die interne Organisation ist diejenige eines Vereins. Dieser ist für die Anstellung und Verwaltung des Personals zuständig.

Der Erfolg der Partnerschaft kann anhand der folgenden Kriterien gemessen werden: - Entwicklung der Anzahl Arbeitsplätze - Zahl der neuen Unternehmen - Veränderung der Steuerbemessungsgrundlage - Bevölkerungszunahme - Verbesserung des Wohnungsbestands. In Lausanne ist auch das Projekt zur Gründung eines Gebäudes für Sportorganisationen zu erwähnen, welches das im Bereich der Sportveranstaltungen entwickelte Hospitality Management der Stadt Lausanne noch verbessern würde.

8.2.4 Wirtschaftsfördernde Einrichtungen

In diesem Bereich sind mehrere Partnerschaften entstanden, die die Promotion der Städte sowie die Verwaltung der Ausstellungszentren zum Ziel haben.

Die Luzerner Messe hat sich auf einem von der Stadt unverzinslich im Baurecht zur Verfügung gestellten Grundstück niedergelassen.

Das Forum Freiburg sowie der Palais de Beaulieu in Lausanne umfassen je zwei Unternehmen (Investment - Betrieb), in denen auch die Behörden vertreten sind.

Forum Fribourg Investissement befindet sich zu 90% in öffentlichen Händen, das Betriebsunternehmen hingegen gehört zu 23% den Behörden.

Seit kurzem kümmert sich eine Stiftung um das Kongresszentrum Beaulieu und ein Privatunternehmen um den Betrieb. Zur Gemeindeproblematik kommt hier die Beteiligung der anderen Gemeinden der Agglomeration hinzu.

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Stiftung Beaulieu

Vorher funktionierte das Kongress- und Ausstellungszentrum Beaulieu (Comptoir Suisse) in Form einer Genossenschaft, wodurch seine Verwaltung und die Beschaffung der für den Betrieb und die Modernisierung notwendigen finanziellen Mittel schwierig waren. 1999 wurde ein Steuerkomitee gegründet, um besser geeignete Strukturen zu finden. Im Februar 2000 reichte dieses Komitee seinen Vorschlag ein, der die Gründung einer Stiftung für die Immobilienverwaltung (Fondation de Beaulieu) sowie einer AG für dessen Betrieb (Beaulieu Exploitation S.A.) vorsah.

Die Stiftung ist Eigentümerin der Immobilien und der Ausrüstung und verfügt über ein Kapital von CHF 80 Millionen, das für den Rückkauf der Gebäude von der Genossenschaft verwendet wurde. Sie kümmert sich um die Unterhaltsarbeiten und die Finanzierung neuer Investitionen. Sie vermietet die Gebäude, deren Eigentümerin sie ist, an die AG. Diese Mieteinnahmen dienen der Deckung der Unterhalts- und Sanierungsarbeiten sowie der Abschreibung des investierten Kapitals. Das Kapital ist wie folgt zusammengesetzt: CHF 30 Millionen stammen vom Staat Waadt, CHF 33 Millionen von der Gemeinde Lausanne und CHF 17 von den Waadtländer Gemeinden und anderen Organen. Der Stiftungsrat umfasst neun Mitglieder (Vertreter des Staats, der Stadt Lausanne, von Lausanne Région, der Union des Communes vaudoises, Präsident des Verwaltungsrats der Beaulieu Exploitation S.A.).

Die Beaulieu Exploitation S.A. verfügt über ein Kapital von CHF 5 Millionen, die aus der Privatwirtschaft stammen. Bei der Gründung dieser AG wurde die ehemalige Genossenschaft umgeformt, die die Gebäude von der Stiftung mietet. Die Behörden beteiligen sich nicht an der Verwaltung der AG.

Dank dieser neuen Struktur konnten ab 2000 bedeutende Investitionen für die Modernisierung von Beaulieu getätigt werden. Die Stiftung hat eine Studie zur Positionierung des Kongresszentrums Beaulieu in Auftrag gegeben, die als Führungsgrundlage der neuen Betriebsgesellschaft diente. Diese konnte so ihre Geschäftsziele definieren und mit der Stiftung über die nötigen Investitionen verhandeln. Um diese beiden Einheiten klar zu trennen, wurde für die Stiftung 2001 ein Generalsekretariat geschaffen, das u.a. für die Erstellung eines langfristigen Investitionsprogramms zuständig ist.

8.2.5 Kultur, Freizeit, Sport

In dieser Kategorie sind die meisten Projekte zu verzeichnen. Da die Städte nicht gesetzlich verpflichtet sind, in diesen Bereichen aktiv zu werden, sind die lokalen Initiativen sehr zahlreich.

Auf diesem Gebiet scheinen sich Partnerschaften natürlich zu entwickeln, da es im Interesse der Behörden liegt, das Angebot zu erweitern, diese jedoch in diesem Bereich über keine speziellen Kompetenzen verfügen. Die Privatpersonen erwarten von den Behörden Unterstützung, da sie ihre Einrichtungen nicht rentabel gestalten

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können. Dadurch können Konflikte entstehen, da die Behörden den Zugang zu den Dienstleistungen möglichst erweitern möchten, für die Dienstleistungsanbieter jedoch die Einträglichkeit ihres Betriebs im Vordergrund steht.

In Freiburg sind zwei Projekte erwähnenswert: Die Sanierung des Schwimmbads de la Motta (Bereich Freizeit) sowie die Operation Coriolis (Bereich Kultur).

Das Schwimmbad de la Motta wurde bisher direkt von der Stadt verwaltet. 2003 wurde es von der Bürgerschaft in Zusammenarbeit mit der Gemeinde Givisiez, Sport Toto und Privatpartnern saniert. Die Stadtverwaltung Fribourg hat 50% ihrer Aktien an die Bürgerschaft abgetreten. Die Verwaltung der Bäder wird von der städtischen Dienststelle für Sport übernommen. Seit 2003 wird das Defizit unter mehreren Partnern aufgeteilt. Die Stadtverwaltung übernimmt die alleinige Deckung der Schulden. Coriolis, Kulturförderung und Bau von kulturellen Infrastrukturen in Freiburg

Zur Förderung der kulturellen Aktivitäten wurde unter der Führung der Oberamtmänner der Bezirke Saane, Sense und See 1996 eine Regionale Kulturkonferenz (Conférence Régionale pour la Culture, CRC) für die Bevölkerung gegründet, die von den kulturellen Aktivitäten in Grossfreiburg profitieren können. Die Interkommunale Kulturkommission (Commission Culturelle Intercommunale, CCI), umfasste die Vertreter von 14 Gemeinden und setzte die finanziellen Beteiligungen von 18 Gemeinden für ordentliche und ausserordentliche Subventionen zuhanden kultureller Einrichtungen ein, die anstelle der individuell von den Gemeinden zugesprochenen „richtigen“ Subventionen verliehen wurden.

Am 13. Dezember 1999 unterzeichneten die Gemeinden Freiburg, Villars-sur-Glâne, Granges-Paccot, Givisiez und Corminboeuf eine interkommunale Vereinbarung betreffend die Realisierung von kulturellen Infrastrukturen in der Freiburger Agglomeration. Diese war für den Bau neuer Festsäle und die Verwaltung der Betriebskonzession B für ein Casino, das in Granges-Paccot gebaut wird, verantwortlich. Das Steuerkomitee unterzeichnete mit der Betriebsgesellschaft des Casinos eine Vereinbarung, die ihm 50% des Gewinns der Gesellschaft nach Abzug der Steuern sowie eine eventuelle Steuervergünstigung garantierte.

2001 wurden die CRC und die CCI durch die Association de communes pour la promotion des activités culturelles (ACPC) ersetzt. Die endgültigen Statuten dieses neuen Gemeindeverbands wurden von sieben Gemeinden angenommen (Freiburg, Givisiez, Granges-Paccot, Villars-sur-Glâne, Villarlod, Corpataux-Magnedens, Chesopelloz). Zwei Gemeinden sind über eine Vereinbarung angeschlossen (Corminboeuf, Avry) und zehn weitere Gemeinden beteiligen sich in Form von Schenkungen, die symbolischer Natur sein können. Die Beiträge der Gemeinden sind anhand ihrer Entfernung zum Zentrum festgelegt (CHF 25.- pro Einwohner für den ersten Kreis usw.). Das Projekt Coriolis

Im Juli 2001 hatte der Kulturbeauftragte der Stadt und der Region Freiburg einen umfassenden Bericht über die regionale Kulturpolitik ausgearbeitet (Objectif 2006 : Fribourg, pôle de compétence artistique), der für die Schaffung einer dreiteiligen

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Struktur mit dem Namen Coriolis plädierte. Diese regionale Genossenschaft für die Integration lokaler Veranstaltungsorganisatoren und –infrastrukturen umfasst Coriolis Promotion (Promotion kultureller Aktivitäten), Coriolis Infrastructures (Förderung der Infrastrukturen) und Coriolis Finances (Verwaltung der finanziellen Auswirkungen des Betriebs des Casinos).

Ziel dieses Projekts ist die Schaffung der Rahmenbedingungen, die es Freiburg ermöglichen, während der Legislaturperiode 2001-2006 zu einem künstlerischen Kompetenzpool nationaler Bedeutung zu werden. Unterstützung von Kulturverbänden (Coriolis Promotion)

2004 wurde Coriolis Promotion im Rahmen von Mehrjahresabkommen mit neun künstlerischen Institutionen und in beidseitigem Einverständnis über die zu leistenden Dienstleistungen umgesetzt. Die Evaluation wird in Form einer Selbstbeurteilung durch die beteiligten Institutionen und einer Evaluation durch die Kulturkommission sowie eventuell durch ein externes Organ durchgeführt.

Diese Kulturpolitik kümmert sich einerseits um die Förderung künstlerischer Initiativen aus dem Raum Freiburg und anderseits um die Organisation von Produktionen und Events, die von externen Künstlern und Institutionen realisiert werden.

Dafür sind sowohl finanzielle Mittel als auch moderne Infrastrukturen erforderlich. Aus diesem Grund müssen die bestehenden kulturellen Institutionen unterstützt und gestärkt werden.

Coriolis Promotion soll auf 83 Gemeinden sowie Privatpartner ausgeweitet werden. Die Beiträge der Gemeinden sollten in Bezug zur geografischen Entfernung vom Stadtzentrum in Freiburg stehen, was jedoch nicht immer der Fall ist.

Der grösste Vorteil dieser Struktur liegt darin, dass kulturell aktive Privatinstitutionen im Rahmen eines Bottum-Up-Prozesses gefördert werden können. Kulturelle Institutionen äusserten das Bedürfnis, sich an eine einzige Struktur wenden zu können, woraufhin die CRC, die CCI und schlussendlich Coriolis Promotion gegründet wurden. Auf Grund der zu hochgesteckten Ziele, der unausreichenden finanziellen Mitteln und internen Verwaltungsproblemen entstanden jedoch Schwierigkeiten. Die Defizitdeckung musste von der Stadtverwaltung Freiburg übernommen werden. Coriolis Infrastructures

Ein weiteres Ziel von Coriolis ist der Bau zweier Infrastrukturen, deren Notwendigkeit einstimmig anerkannt wird. Es handelt sich dabei um einen Konzert- und Theatersaal mit genügend Platz für ein Symphonieorchester, eine Oper oder Darbietungen klassischer Theaterstücke, sowie einem zeitgenössischen Zentrum für szenisches Gestalten.

Coriolis Infrastructures wird von der Stadt Freiburg und vier benachbarten Gemeinden unterstützt. Der Bau des Casinos sollte einen Gewinn erzielen, die zum

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Teil an Coriolis Infrastructures gehen und deren Realisierung erleichtern könnten. Casino-Projekt (Coriolis Finances)

Die Gemeinden der Region haben mit der Firma Accor, die am 25. Oktober eine B-Konzession für den Betrieb eines Casinos in Granges-Paccot erhielt, eine Vereinbarung unterzeichnet. Der Betrag, der den Gemeinden gemäss dieser Vereinbarung zufällt, wird vollumfänglich für die Durchführung des Coriolis-Projekts verwendet.

Zum jetzigen Zeitpunkt ist es noch sehr schwierig, die Höhe dieses Betrags abzuschätzen, da dieser vom Umsatz des Casinos sowie einer eventuellen Steuervergünstigung abhängt. Es kann jedoch mit einem Betrag von mehreren Hundert Millionen Franken pro Jahr gerechnet werden, der wie folgt aufgeteilt wird:

- Ein Teil geht an die Association des communes pour la promotion des activités culturelles (Coriolis Promotion, vormals CGI) als Ergänzung zu den bestehenden Subventionen für kulturelle Aktivitäten.

- Ein Teil wird für die Finanzierung des Betriebsdefizits der beiden neuen kulturellen Infrastrukturen eingesetzt.

Coriolis Finances wurde gemäss Gesetz als separate Gesellschaft gegründet, um einen Teil der Casinogewinne an einen Kulturfonds zu überweisen.

Coriolis Finances umfasst dieselben fünf Gemeinden wie Coriolis Infrastructures und das Casino.

Eines der wichtigsten Projekte in Lausanne betrifft das Casino de Montbenon. Vorher unterstand das Kasino der Verantwortung der Gemeinde und das Personal bestand aus Gemeindeangestellten. Die Verwaltungsstruktur in dieser Form stellte sich jedoch als zuwenig effizient und zu komplex heraus, da das Kasino einen Theatersaal, ein Restaurant sowie ein Filmarchiv umfasst. Für jede einzelne dieser Aktivitäten wurden nun neue Verträge abgeschlossen.

Gegenwärtig werden die Verwaltung der Museen in Besitz der Stadt privatisiert und vier der Museen in Stiftungen umgewandelt (Musée de l’Art Brut, Musée Romain de Vidy, Musée historique, Musée des Arts Décoratifs MUDAC). Die Gründe für diese Änderungen sind vereinfachte Haushaltsverfahren sowie bessere Aussichten auf Sponsoring und externe Unterstützung. Es besteht jedoch die Befürchtung, dass das Personalstatut weniger günstig sein wird.

Nach dem Konkurs des Fussballclubs Lausanne Sports wurde das Gebäude von der Stadt übernommen und wird gegenwärtig für junge Sportler verwendet. Die gewählte Rechtsform ist die einer Stiftung. Die Stadt hat sich am Stiftungskapital beteiligt, beteiligt sich jedoch nicht an der Verwaltung.

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Bau des Kultur- und Kongresszentrums in Luzern (KKL)

An diesem Projekt waren die Stadt Luzern, der Kanton, Hoteliers sowie verschiedene Kulturverbände und Stiftungen beteiligt.

Ziel war der Abriss des ehemaligen Kulturzentrums und der Bau einer modernen Einrichtung für über 200 Millionen Franken. Da die Stadt Luzern neutral bleiben wollte, wurde 1994 eine Stiftung (CEO) mit diesen Partnern gegründet. Im Stiftungsrat verfügten die Stadt und der Kanton über eine schwache Stimmenmehrheit, wodurch bei der Beschlussnahme ein Konsens gefunden werden muss.

Die finanzielle Beteiligung der Stadt belief sich auf ca. die Hälfte, diejenige des Kantons auf einen Achtel und der Rest wurde von Privaten übernommen (ein Viertel davon von der Konzerthausstiftung).

Das Projekt bedurfte keiner besonderen Rechtsform (einfache Gesellschaft). Dadurch wurde das Risiko geteilt, da im Falle einer Niederlage bei den Abstimmungen die zugesprochenen Investitionen verloren gegangen wären.

Der Verantwortung für den Betrieb des KKL obliegt dem CEO, der das Personal einstellt und im Einverständnis mit dem Stiftungsrat für die Information sorgt.

Der Erfolg eines solchen Projekts basiert auf der Vertrauensbasis zwischen den Partnern und der Erlangung eines Konsenses.

Die Stadt Luzern gewährt ihrem Hallenbad eine Defizitgarantie und übernimmt die grösseren Unterhaltsarbeiten. Sie ist im Verwaltungsrat der Aktiengesellschaft vertreten. Die Stadt Luzern trägt somit das gesamte Risiko. Sie hat sich ausserdem finanziell an der Eishalle beteiligt.

Die Stadt Luzern unterstützt auch zahlreiche Sport- und Kultureinrichtungen (Sport Center Würzenbach, Theater, Kulturzentren) und beteiligt sich an der Organisation grosser kultureller und Sportveranstaltungen (Sicherheit). Die Unterstützung erfolgt in der Regel in Form von Subventionen.

Die Stadt Winterthur unterstützt ebenfalls kulturelle und sportliche Aktivitäten. Eine originelle Form davon ist die öffentliche Unterstützung des Musikkollegiums, dank der die Musiker entlöhnt werden können. Als Gegenleistung verpflichten sich diese, ca. 20 Gratiskonzerte zu geben.

8.2.6 Animation und Organisation von Veranstaltungen

Die von den Behörden gebotenen Dienstleistungen sind überall sehr umfangreich und die Partnerschaft mit Privaten unumgänglich. Diese Aktivitäten sind in der Stadt Luzern besonders gut organisiert.

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Organisation von Veranstaltungen in Luzern

In Luzern wurde von der Gemeinde eine Koordinationsplattform für die Organisation von Grossveranstaltungen in der Stadt Luzern gegründet.

In Zusammenhang mit der Organisation des Eidgenössischen Musikfests, das 2006 in Luzern stattfindet, wurde unter der Leitung des Sicherheitsdienstes der Stadt eine Arbeitsgruppe gegründet, die sowohl Privatpartner (Organisationskomitee) als auch öffentliche Partner (Sicherheitsdienst der Stadt und des Kantons, Feuerwehr, Dienststelle für Sport und Freizeit, Liegenschaftsverwaltung, Dienststelle für Verkehr und Infrastruktur, Kommunikation und Stadtmarketing) umfasst. Um das Sponsoring kümmert sich das Organisationskomitee.

Die Zielsetzungen umfassen die Werbung für die Stadt, die Sicherstellung der Sicherheit, des Verkehrs und der Parkmöglichkeiten sowie den Umweltschutz. Dank dieser Arbeitsgruppe können die Verfahren vereinfacht und Probleme einfacher gelöst werden.

Diese Operation ist nicht wirklich eine PPP gemäss unserer Definition. Sie enthält jedoch die Grundlagen für eine Institutionalisierung dieser Art von Zusammenarbeit bei Grossveranstaltungen.

8.2.7 Ausbildung

Die Teststädte nannten keine Projekte in Verbindung mit der Ausbildung. Zu erwähnen ist einzig die finanzielle Unterstützung der Privatschulen durch Subventionen, die jedoch gemäss unserer Definition nicht als PPP bezeichnet werden kann.

Neben dem Schulsystem als solchem bestehen verschiedene Formen der Zusammenarbeit in Verbindung mit dem Aufbau und der Verwaltung von Bibliotheken oder Ludotheken, deren Form jedoch nicht unserer Definition von PPP entspricht (Subventionen).

8.2.8 Soziales

Die Liste der finanziellen Unterstützungen der im Sozialbereich tätigen Privatinstitutionen durch die verschiedenen Städte ist lang. Diese Finanzhilfen sind immer öfter an Dienstleistungs- und Controllingverträge gebunden. Dieses Thema sollte näher untersucht werden, da das Ausmass der öffentlichen Hilfe schwer einschätzbar ist und oft Doppelspurigkeiten auftreten (Kanton, andere Gemeinde). Vor allem in den Bereichen Kleinkinderbetreuung, Sozialhilfe, Gesundheit und Drogenbekämpfung ist die finanzielle Unterstützung gross.

8.2.9 Sicherheit

Die Zusammenarbeit zwischen Behörden und Privatwirtschaft im Bereich der Sicherheit konzentriert sich hauptsächlich auf die Verhütung von Gewalt in Zusammenarbeit mit Verbänden (Mediatisierung mit Verbänden),

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Überwachungsunternehmen (in Form von Mandaten) sowie die Sicherheit an Veranstaltungen.

8.2.10 Städtische Werke

Die Zusammenarbeit mit Unternehmen ist ausgedehnt, nimmt aber in der Regel die Form von Mandaten an. In Winterthur sind wir auf zwei interessante Projekte gestossen. Das erste Projekt (Heatbox) ist eine Partnerschaft zwischen der Stadt Winterthur, Privateigentümern und Heizungsunternehmen. In Zusammenarbeit mit den Unternehmen soll dabei Wärme wiederverwendet werden. Die Firmen installieren die Heatboxes und die Stadt Winterthur kümmert sich um die Promotion des Systems, die Unterzeichnung der Verträge mit den Eigentümern sowie die Verwaltung des Systems. Projet Heatbox (Winterthur)

Das Projekt Heatbox ist Bestandteil des Bundesprogramms „Energie 2000“. Es handelt sich um eine von den Städtischen Werken (SW) gebotene Dienstleistung in Form eines Leasings der Heizungsanlagen.

Die rechtlichen Beziehungen zwischen den Projektpartnern sind durch Verträge (Städtischen Werke und Eigentümer) sowie durch Vereinbarungen (Stadt und Heizungsinstallateure) geregelt.

Die Heizungsinstallateure sind die Vermittler zwischen den Eigentümern und den SW. Sie sind im Rahmen einer Vergabe der SW, die alle fünf Jahre erneuert wird und an gewisse Bedingungen gebunden ist, am Projekt beteiligt. Sie kontaktieren potentielle Kunden und installieren oder renovieren die betroffenen Heizungen. Die Installateure kennen die Sanierungs- oder Bauprojekte und schlagen ihren Kunden zwei Lösungen vor: den traditionellen Kauf oder den Heatbox-Vertrag. Diese zweite Option ist auch für die Installateure profitabel, da beim Abschluss eines Heatbox-Vertrags die Installation durch sie vorgenommen wird. Für sie sind dies finanziell sichere Kunden, da die Installation von den SW bezahlt wird. Das Insolvenzrisiko der Eigentümer wird von der Stadt übernommen.

Die Eigentümer sind die Kunden. Der Vorteil für sie liegt darin, dass sie dank dem mit den SW unterzeichneten Vertrag die Renovierung oder Installation ihrer Heizungen über eine Zeitspanne von 15 Jahren bezahlen können. Während dieser Zeit wird ihnen der Unterhalt und bei Bedarf der Ersatz der Installation garantiert (entweder durch Monteure der SW oder durch vertraglich verpflichtete Spezialisten). Sie sind einzig dazu verpflichtet, Kunden der EW zu bleiben.

Die SW sichern sich durch die Unterzeichnung eines langfristigen Vertrags mit den Eigentümern, die sich für dieses System entscheiden, das Exklusivrecht für die Versorgung (Gas, Fernheizung). Ziel ist die Förderung der Sanierung privater Heizanlagen sowie die Kundenbindung der SW. An erster Stelle steht nicht die Einträglichkeit, sondern die Kostendeckung. Zudem stellt die Stadtverwaltung Personal für die Projektleitung zur Verfügung und sorgt für die Promotion und deren Finanzierung.

Da das Projekt erst begonnen hat, ist es zu früh, um Bilanz zu ziehen. Die

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Erfahrungen, die in Basel mit demselben Modell gemacht wurde, scheinen jedoch erfolgreich zu sein.

Das zweite Projekt dient der Förderung des Eigenstroms dank der Aktion des Elektrizitätswerks Hard, bei dem die Stadt Winterthur Strom zu einem Preis bezieht, der über dem Markttarif liegt. Darüber hinaus wurden Subventionen zugesprochen, da diese Aktivitäten für Hard nicht rentabel sind. Die Stadt Winterthur hat zudem das Marketing übernommen.

Frigaz ist eine Aktiengesellschaft, deren Hauptaktionäre die Stadtverwaltung und die Freiburgischen Elektrizitätswerke sind. Zu den weiteren Aktionären zählen diverse Gemeinden sowie die Freiburger Handelskammer. Die administrative und technische Verwaltung von Frigaz obliegt den Städtischen Werken (Mandat). Das Personal gehört der Stadtverwaltung an. Frigaz legt jedoch die Zielsetzungen selber fest und führt auch das Controlling durch. Gründe: Verhinderung einer Aufeinanderfolge von Verteilern, effiziente Verwaltung durch das dafür geschulte Personal der Freiburgischen Elektrizitätswerke.

8.2.11 Kommunikation

Die Städtischen Werke von Lausanne haben auf der Basis des Glasfasernetzes ein Lokalfernsehen aufgebaut (TVRL), das von Privatunternehmen und der Stadt Lausanne partnerschaftlich verwaltet wird.

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9 Vor- und Nachteile von PPP Aus den analysierten Erfahrungen wird ersichtlich, dass die Behörden, die Partnerschaften mit Privatakteuren eingehen, in der Regel zufrieden sind.

Eine öffentlich-private Partnerschaft sollte den Behörden ermöglichen, die definierten Zielsetzungen besser zu erreichen. Aus dieser Sicht und basierend auf den einleitenden Überlegungen können folgende Zielsetzungen definiert und mittels einer SWOT beurteilt werden:

Ziel- setzungen

Stärken/ Chancen Schwächen/ Risiken

Beschleunigung des Entscheidungsprozesses

Demokratieverlust (Machtverlust der Legislative) Risiko von unkontrollierten Gegenmächten34 Schwächung der Rolle der Behörden, Risiko einer undurchsichtigen Demokratie Nichteinhaltung der ethischen Grundsätze des öffentlichen Sektors Gleichberechtigung nicht garantiert Rechtssicherheit nicht gewährt

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Entlastung der Gemeinwesen von operativen Aufgaben

Kontrollverlust über Organe, die ein Eigenleben führen Schwierigkeiten, zu überprüfen, ob sich der private Sektor gemäss den Verträgen verhält Risiko, dass der private Sektor die Leitung an sich reisst und den öffentlichen Sektor zu seinem Vorteil „benutzt“ Vernachlässigung von langfristigen Aspekten (Sicherheit, Qualität der Dienstleistungen, unausreichende Investitionen für die

34 „PPP verleihen den Entscheidungsträgern, die wie die Bürokraten niemals in öffentliche Stellen gewählt wurden und wie die Interessengruppen die funktionalen Interessen gewisser Teile der Gesellschaft vertreten, eine politische Macht.“ Ruegg J. « Formes du PPP » in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J., Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR, 1994.

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Modernisierung usw.)

Möglichkeit, die Bedürfnisse besser zu befriedigen, grössere Auswahl für die Konsumenten

Risiko, dass rentable Marktnischen von Privaten genutzt werden und die nicht einträglichen Dienstleistungen den Gemeinwesen überlassen werden Risiko der Verzerrung des Wettbewerbs, der Herrschaft der Grossen über die Kleinen und der Monopolisierung oder Oligopolisierung durch Private

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Bessere Anpassung des Angebots an die Nachfrage, bessere Ausrichtung der angebotenen Dienstleistungen

Beim Verkauf der Dienstleistungen ist das Risiko gross, dass die festgelegten Preise für die ärmere Bevölkerung unerschwinglich wird, fehlende soziale Vision

Bessere Zuteilung der Ressourcen

Es ist nicht sicher, dass die Wirtschaftlichkeit des privaten Sektors besser ist als diejenige des öffentlichen Sektors

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Anwendung von besseren, flexibleren Managementtechniken Bessere Ausführung komplexer und übergreifender Aufgaben dank Management by Objectives Denkbar bessere Arbeitsproduktivität und Verringerung der Kosten dank Skalenerträgen und entstandener Synergien

Risiko der Nichteinhaltung der ethischen Grundsätze des öffentlichen Sektors

Wissens-transfer

Zugriff auf das Know-how des privaten Sektors Anwendung innovativerer Methoden Ermöglicht einen besseren Umgang mit technologischen Veränderungen

Die Gemeinwesen laufen Gefahr, von den privaten Akteuren abzuhängen, die über das Know-how verfügen

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Verringerung Budgetzwänge

Demokratieverlust

Kosteneinsparungen

Risiko der Privatisierung der Gewinne und des Übertrags der Verluste auf den öffentlichen Sektor

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Einfacherer Zugang zu den Ressourcen, grössere Anlagekapazität Flexibilität, mehr Möglichkeiten für Sponsoring

Die Gemeinwesen laufen Gefahr, von den privaten Akteuren abhängig zu werden, die über einen Grossteil der finanziellen Mittel verfügen, die für die Ausführung der ihnen anvertrauten Aufgabe nötig sind

Abbildung 5: SWOT-Analyse für PPP

Die Gesamtbilanz dieser Analyse ist positiv, lässt jedoch gewisse Gefahren erkennen, die nicht unterschätzt werden dürfen und gegen die von den Gemeinwesen, die eine öffentlich-private Partnerschaft eingehen, Vorsichtsmassnahmen getroffen werden müssen.

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10 Empfehlungen „Bei PPP arbeiten definitionsgemäss mehrere Akteure zusammen, die verschiedene Interessen und unterschiedliche Spielräume haben. Diese Akteure können mehrere Gründe haben, sich an einer solchen PPP zu beteiligen (oder nicht): Geld, fehlende Unterstützung durch Institutionen, fehlende kritische Masse. Im Rahmen eines solchen Zusammenschlusses müssen ihre Interaktionen deshalb extrem vorsichtig verwaltet werden. Unter diesen Bedingungen ist es oft gefährlich, kontraproduktiv oder sogar unmöglich, wie beim herkömmlichen Ansatz abzuwarten, bis die fast definitiven Umrisse des Projekts feststehen, um Partner für eine zukünftige Zusammenarbeit zu finden.“35

10.1 Chancen nach Bereich

Die Beispiele für Partnerschaften sind sehr vielfältig und die möglichen Formen zahlreich. Zu den erfolgversprechendsten gehören diejenigen Bereiche, in denen viele öffentliche und private Akteure mit komplementären Interessen zusammen arbeiten. Nachstehend einige Beispiele aus der Literatur und den durchgeführten Umfragen:

10.1.1 Stadt- und Raumplanung

Partnerschaften in diesem Bereich sind in den angelsächsischen Ländern stark verbreitet. Ziel ist eine bewusste und dynamische Urbanisierung. Dank des Beitrags der privaten Anleger werden Grossprojekte zur Stadtsanierung oder der Nutzbarmachung von Industriebrachen möglich. Dieser Bereich wird vom Europarat, der in seiner Stadtcharta für die Neugestaltung von Stadtzentren öffentlich-private Partnerschaften empfiehlt, als sehr erfolgsträchtig eingestuft

Die Schweiz liefert dazu mehrere Beispiele (Jardin de Pérolles in Freiburg, Tribschenstadt in Luzern, Archareal in Winterthur), die zu zufriedenstellenden Resultaten geführt haben. In den meisten Fällen entstand die Partnerschaft auf pragmatische Art und Weise, ohne dass klare Bedingungen für die Rollen der einzelnen Partner aufgestellt wurden.

Diese Operationen führten zu einer besseren Anpassung der Projekte an die Bedürfnisse, obwohl sich die Behörden gegenüber den Privatanlegern, für die vor allem die unmittelbare Einträglichkeit der Immobilienprojekte an erster Stelle stand, für eine Berücksichtigung der langfristigen kollektiven Interessen (gemäss den Grundsätzen der nachhaltigen Entwicklung) einsetzen mussten. Als demokratische Vertreter der Bevölkerung müssen die öffentlichen Akteure verhindern, dass die privaten Zielsetzungen über den kollektiven Interessen stehen. Deshalb muss ihre Position innerhalb des Leitungsteams gefestigt sein, vor allem während der Planungs- und Realisierungsphase der Projekte. Der anschliessende Betrieb kann ohne schwerwiegende Konsequenzen dem privaten Sektor überlassen werden.

35 Découtère S. « Gestion du PPP : l’intérêt d’une approche stratégique » in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, in Ruegg J. , Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR, 1994.

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10.1.2 Transportinfrastrukturen

Im Bereich der öffentlichen städtischen und regionalen Transporte sind Aktiengesellschaften, denen sowohl öffentliche als auch private Akteure angehören, die Regel. Diese Gesellschaften werden hauptsächlich vom öffentlichen Sektor finanziert, aber vom privaten Sektor betrieben. Der Grund dafür sind die hohen Investitionen, der grosse Umsatz sowie die grossen Angestelltenzahl. Gemeinwesen nehmen mittels ihrer im Statut vorgesehenen Vertretung in den leitenden Instanzen dieser Gesellschaften Einfluss.

Die Rolle der Behörden ist massgeblich, insbesondere auf finanzieller Ebene (Defizitdeckung, Festlegung der Transportgebühren usw.). Sie müssen die Interessen der Öffentlichkeit vertreten (Zugang zum Service Public und Erhaltung von manchmal nicht einträglichen Dienstleistungen).

Auf Grund der technischen Natur der Aktivität ist eine Verwaltung durch private Akteure vorzuziehen. Die Qualität und die Flexibilität des Managements nehmen zu und das Marketing gewinnt an Dynamik.

10.1.3 Umwelt und Abwasserwesen

In Zusammenhang mit der nachhaltigen Entwicklung müssen die Gemeinwesen für den Erhalt einer gesunden Umwelt sorgen. Sie tragen zudem eine rechtliche Verantwortung (Umweltschutzgesetz).

Zu den Aufgaben der Gemeinwesen gehören der Schutz gegen Elementarschäden, der Unterhalt der Wälder, die Gewässerkorrektion sowie die Lösung von Problemen in Zusammenhang mit der Abfallbewirtschaftung, die verschiedene öffentliche und private Akteure betrifft (vgl. Recycling von Mobiltelefonen). Partnerschaften werden auf Grund des Technisierungsgrads der Dienstleistungen und der erforderlichen kritischen Grösse eingegangen. Die Behörden müssen dabei auf die soziale (Preisüberwachung der Entsorgungsdienstleistungen) und wirtschaftliche Gerechtigkeit (Verhinderung einer beherrschenden Stellung) achten.

10.1.4 Wirtschaftsförderung

Die Behörden und Berufsverbände arbeiten tagtäglich zusammen. Die finanzielle Unterstützung bei Unternehmensgründungen, die Dienstleistungen im Bereich der Verwaltung und der Promotion von Produkten sowie die Hilfestellung im administrativen Bereich durch diverse Akteure bedürfen einer permanenten Partnerschaft, die zwar sehr wohl existiert, aber nur in Ausnahmefällen durch Vereinbarungen oder Verträge formalisiert wird.

Im Rahmen der nachhaltigen Entwicklung müssen durch die Schaffung günstiger Bedingungen für die Entwicklung der Unternehmen und ein diversifiziertes Stellenangebot die Attraktivität der Regionen erhöht und die Regeneration des wirtschaftlichen Umfelds vereinfacht werden. Aus diesem Grund entstanden die Projekte „programmazione negozziata“ in Italien.

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Unter diesen Bedingungen scheint sich die PPP besonders gut für die endogene Entwicklung und die Nutzbarmachung regionaler Vorteile zu eignen. Interessante Beispiele hierfür sind Berlin oder Winterthur, die als Musterbeispiele für andere Städte dienen sollten.

Neben der Zusammenlegung der Hospitality- und Marketingaktivitäten ermöglicht die öffentliche und private Finanzierung die Tätigung von Grossinvestitionen (Häfen, Ausstellungshallen, Gründerzentren), wie wir dies auch in unserer Analyse feststellen konnten (Palais de Beaulieu, Kongresshaus Luzern).

Die Partnerschaft zwischen dem öffentlichen Sektor und privaten Akteuren ist auch für die Organisation von Veranstaltungen, Messen sowie für die Animation der Stadtzentren unerlässlich.

Im Rahmen von Partnerschaften werden meistens Vereinbarungen abgeschlossen. Sie haben nicht immer einen formellen Charakter.

10.1.5 Tourismus, Kultur, Sport und Freizeit

Traditionsgemäss üben die Verkehrsvereine ihre Aktivität mit der finanziellen und logistischen Unterstützung der Gemeinwesen aus, verwalten die Einrichtungen sowie die Tourismusattraktionen. Dafür gibt es zahlreiche grosse und bedeutende Beispiele, insbesondere in Frankreich.

Wie bei der Wirtschaftsförderung sind PPP für das Marketing und bei der Organisation von Veranstaltungen und Animationen unerlässlich. Die private Stellung der verantwortlichen Akteure erleichtert den Zugang zum Sponsoring und verleiht die für die Organisation von Veranstaltungen erforderliche Flexibilität.

Die Beteiligung des öffentlichen Sektors ist jedoch unumgänglich für die Zurverfügungstellung der Anlagen und die finanzielle Unterstützung von defizitären Aktivitäten. Beispiele für die erfolgreiche Beteiligung der Behörden sind Freiburg (Coriolis-Projekt) und Luzern (Kultur- und Kongresszentrum Luzern).

10.1.6 Gesundheit und Soziales

Die Grundsätze der nachhaltigen Entwicklung fordern, dass Anstrengungen zugunsten einer solidarischen Gesellschaft unternommen werden.

Hilfsorganisationen haben sich in den Bereichen Gesundheit und Soziales seit jeher stark engagiert. Es stellt sich nun die Frage, wie diese Aktivitäten koordiniert und verbessert werden können, ohne gegen ihre Grundsätze zu verstossen.

Die Lösung liegt in der Unterzeichnung von Partnerschaftsverträgen, die die Autonomie der Vertragspartner garantieren, aber die Möglichkeiten zur Kontrolle des Zugangs aller zu den Dienstleistungen, der finanziellen Verwaltung und der Erreichung der definierten Zielsetzungen (Dienstleistungsmandate) aufrecht erhalten.

Die betroffenen Aktivitäten sind zahlreich und vielfältig und reichen von der Kleinkinderbetreuung bis hin zur Betreuung von Kranken und Bedürftigen.

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Die Problematik in Verbindung mit dem Arbeitsmarkt und der Arbeitslosigkeit ist komplexer. Das Werk der OECD liefert zahlreiche Beispiele für Partnerschaften in verschiedenen Ländern, an denen oft Gemeinwesen, Verbände, Wirtschaftskreise und Bildungsinstitutionen beteiligt sind.

10.1.7 Versorgung

Die Delegation von Versorgungsaufgaben an den privaten Sektor ist gang und gäbe. Die Privatisierung betrifft insbesondere die Elektrizitäts- und Wasserversorgung. Die Tendenz besteht darin, auf Grund der Höhe der Investitionen, des Umsatzes und der Zahl der Angestellten Handelsgesellschaften zu gründen. Die Behörden sind in den Verwaltungsräten vertreten, aber die Verwaltung dieser Einheiten ist autonom.

Diese Vorgehensweise birgt jedoch Gefahren (vgl. Probleme in Verbindung mit der Privatisierung des Elektrizitäts- und Wasserversorgungsmarkts in den USA und in Grossbritannien), weshalb gewisse Schutzmechanismen nötig sind.

PPP können Vorteile bieten, wenn sie Fehlfunktionen verhindern oder innovative und umweltgerechte Lösungen (Heatbox-Projekt in Winterthur) bieten können.

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10.2 Bedingungen für den Aufbau und den Erfolg einer PPP

Die Möglichkeiten für die Durchführung von Projekten im Rahmen von PPP sind sehr zahlreich und die Vorteile, die sich dadurch ergeben, können sehr interessant sein.

Der Aufbau solcher Projekte kann sich jedoch als relativ kompliziert erweisen. Es müssen die nötigen Vorsichtsmassnahmen getroffen werden, damit die kollektiven Interessen von den Behörden wirklich vertreten werden können. „Gemeinwesen können es sich nicht erlauben, PPP als Anfänger einzugehen. Sie müssen sich vorbereiten und die Probleme und Chancen unter Berücksichtigung der Interessen, die sie vertreten, voraussehen.“36

Partnerschaften werden erst durch die Änderung der Einstellungen und Praktiken dynamisch: „Die Vertreter der Behörden müssen grosse Anstrengungen unternehmen, um das Zögern (oder die Unwissenheit) zu überwinden, das sie angesichts des Geldes oder des Profits hegen..., indem sie sich die Frage stellen, ob PPP-Projekte wirklich zu einer Entwertung der Gemeinwesen führen oder ob sie diesen dank der Erfassung und Kapitalisierung des Wissens und des Know-hows aus dem privaten Sektor, das im Rahmen von PPP-Projekten mobilisiert wird, nicht den Zugang zu einem höheren Kompetenz- und Leistungsniveau bieten.“37

Auf Grund seiner Stellung sollte ein Gemeinwesen „sich nur für Projekte engagieren, die es gegenüber den Bürgern vertreten kann.“38

„Manchmal müssen einfache Fragen gestellt werden. Wie müssen sich die Behörden organisieren, um ihre Aufgabe der Überprüfung der Legalität (die je nötiger wird, desto offener die Zusammenarbeit) wahrzunehmen und sich gleichzeitig verantwortlich und glaubhaft an Projekten zu beteiligen? Wie können in einer Partnerschaft regelnde oder soziale Zielsetzungen definiert werden, ohne sich in den wirklichen und legitimen Absichten der Privatunternehmen zu täuschen, die nicht im Dienste der Gewählten stehen?“39

In einer wirklichen Partnerschaft müssen die Behörden mit den privaten Akteuren zusammen arbeiten und nicht von ihnen erwarten, dass sie unter ihrer Leitung einfach ihre Aufgaben erledigen (dies entspräche einem Outsourcing mit dem öffentlichen Partner als Auftraggeber und dem Privatunternehmer als Dienstleistungserbringer). Die Partner müssen gleichberechtigt sein und ihre eigenen Ziele verfolgen. Der öffentliche Sektor muss im allgemeinen Interesse handeln und die privaten Akteure in ihrem eigenen Interesse. „Ein Projekt kann nur erfolgreich sein, wenn sich seine Zielsetzungen im Überschneidungsbereich der Zielsetzungen der jeweiligen Partner befinden.“40

36 Ruegg J. « Première approche du PPP » in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J. , Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR, 1994. 37 Mettan N. « Enjeux et limites du recours au PPP » in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J., Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR, 1994. 38 Ruegg J. « Première approche du PPP » in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J. , Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR, 1994. 39 Noisette P. et Vallérugo F. , Le marketing des villes, Editions d’organisation, Paris 1996. 40 Noisette P. « PPP et marketing urbain » in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J, Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR, 1994.

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Diese Übereinstimmung der Interessen ist nicht immer einfach zu bewerkstelligen und bedingt gegenseitigen Respekt und grosses Vertrauen. Eine Partnerschaft kann nur funktionieren, wenn Transparenz und die Kommunikation zwischen den Partnern an erster Stelle stehen.

Oft engagieren sich die Partner spontan, ohne die Vorteile und Risiken wirklich abzuwägen. Wir schlagen deshalb eine klare Formalisierung der Interessen und Zielsetzungen der Parteien vor (z.B. in Form einer ethischen Charta). In dieser Charta sollten die erhofften Auswirkungen dieser Synergie sowie die Konsequenzen für die Partner aufgeführt sein.

Wir stellten auch fest, dass die Partnerschaften nicht immer über ein solides rechtliches Fundament verfügten, die Grundsätze der Zusammenarbeit unklar und die Formen der Partnerschaften verschieden und oft sogar ungeeignet waren. Wir schlagen deshalb vor, diese Partnerschaften durch Vereinbarungen zu stärken, in denen die Entscheidungsbefugnisse der einzelnen Akteure, die geplante Organisation, die geplante Verteilung der Aufgaben, die Aufteilung der Risiken und Gewinne, die benötigten Kontrollinstrumente, die Anpassungsprozesse im Fall eines Konflikts, die im Rahmen der Entwicklung des Projekts erforderlichen Anpassungen, die Regeln im Fall der Nichteinhaltung der definierten Bedingungen sowie die Bedingungen bei einer (vorzeitigen oder termingerechten) Auflösung, Erneuerung oder Liquidation festgelegt sind.

Besonders wichtig ist die Definition der geplanten Organisation:

- „Die Partnerschaft bedarf eines einzigen und von allen anerkannten Managements, das auf den Inhalt und die Dauer des Projekts begrenzt ist und über eine wirkliche (auf jeden Fall berufliche und moralische, eventuell juristische) Befehlsgewalt verfügt.“41

- Partnerschaften bedürfen einer klaren Trennung der politischen Leitung und des technischen Organs. Die Verantwortlichkeiten der einzelnen Entscheidungsniveaus müssen klar getrennt werden.

- Die Aufgaben müssen in einem Pflichtenheft klar definiert werden. Nur ein Vertrag, in dem die Kompetenzen, die Beiträge der einzelnen Partner, die Rechte und Pflichten der Akteure sowie die Kontrollmodalitäten klar festgelegt sind und der Kündigungsklauseln enthält, kann die Gemeinwesen im Fall der Nichteinhaltung der Verpflichtungen durch ihre Partner schützen. „Die Risiken der gewählten PPP-Form müssen vorausgesehen werden. Jede Form der PPP sollte eine Vertragsbasis haben, die festlegt, wie im Fall eines Misserfolgs auf Grund eines Fehlers einer Partei oder einer Fehleinschätzung eines Risikos vorgegangen wird.“42

41 Noisette P. et Vallérugo F. , Le marketing des villes, Editions d’organisation, Paris 1996. 42 Ruegg J. « Première approche du PPP » in le partenariat public-privé, un atout pour l’aménagement du territoire et la protection de l’environnement, Ruegg J. , Decoutère S. et Mettan N. (Ed.), PPUR, 1994.

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10.3 Perspektiven

Die Entwicklungsaussichten von Partnerschaften zwischen dem öffentlichen Sektor und privaten Akteuren sind gut und in Hinsicht auf die nachhaltige Entwicklung sowie auf die Steigerung der Wirksamkeit und Wirtschaftlichkeit der Behörden erfolgversprechend. Diese Projekte können in zahlreichen verschiedenen Aktionsbereichen der Behörden durchgeführt werden, insbesondere wenn es sich nicht um Hoheitsaktionen des Staats handelt. Partnerschaften sind keine Notlösung, sondern eine Erweiterung der Möglichkeiten der Behörden zur Aufrechterhaltung des Wohls der Bevölkerung. Es gibt keine eindeutigen Richtlinien und die Formen der Partnerschaften bleiben vielfältig. Es ist jedoch möglich, aus den Erfahrungen zu lernen und davon die Best Practice abzuleiten. Die Kenntnis der durchgeführten Projekte könnte zur Entdeckung innovativer Anwendungen führen und dazu beitragen, dass bei der Organisation und Durchführung dieser Projekte besondere Sorgfalt angewandt wird. In diesem Sinne könnte sich die Schaffung einer Informationsplattform gemäss kanadischem Beispiel als nützlich erweisen.

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