Raumplanungs- und · PDF fileInhaltsübersicht Prof. Dr. A. Ruch II 4. Kapitel:...

Nachgeführte Auflage 2009

Raumplanungs- und Baurecht

Skript zu den Vorlesungen

Raumentwicklungs- und Umweltrecht Baurecht

Prof. Dr. Alexander Ruch

Eidgenössische Technische Hochschule Zürich

Nachgeführte Auflage 2009


Skript zu den Vorlesungen:

Raumentwicklungs- und Umweltrecht Baurecht

Prof. Dr.

Alexander Ruch

Mitwirkung:

lic.iur.utr. Barbara Jud

lic.iur. Caroline Aeberli

lic.iur. Thomas Elmiger

Die Bearbeitung entspricht dem Stand vom 23.10.2007. Nachführungen und Aktua-lisierung entsprechen dem Stand 25.02.2009

Der Text ist ausschliesslich für Unterrichtszwecke bestimmt. Der Nachdruck ist unzulässig.

© Prof. Dr. A. Ruch, ETH Zürich

Raumplanungs- und Baurecht Inhaltsübersicht

I

Inhaltsübersicht

INHALTSVERZEICHNIS V

DOKUMENTATION XIX I. Abkürzungen und Rechtsquellen XIX II. Literatur XXV III. Materialien XXXIII

VERZEICHNIS DER FALLBEISPIELE XXXV

1.TEIL: GRUNDLAGEN DES SCHWEIZERISCHEN RAUMPLANUNGSRECHTS 1

1. Kapitel: Gegenstand und Entwicklung des Raumplanungsrechts 1

§ 1 Gegenstand und Aufgaben von Raumplanung und Raumplanungsrecht 1

§ 2 Die Entwicklung des Raumplanungsrechts 9 § 3 Raumplanungsrecht im engeren und im weiteren Sinn 15

2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Grundlagen 23 § 4 Art. 75 BV 23 § 5 Art. 73 und 74 BV 31 § 6 Die Zuständigkeits-(Kompetenz)Ordnung 35 § 7 Das Verhältnis mehrerer Aufgabennormen in der

Bundesverfassung 43 § 8 Grundrechtsanknüpfungen 49

2. TEIL: DAS RAUMPLANUNGSRECHT 65 3. Kapitel: Grundsätzliches zum RPG 65

§ 9 Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische Fragen 65

§ 10 Überdachende Grundsätze 69 § 11 Plansystem 79

Inhaltsübersicht Prof. Dr. A. Ruch

II

4. Kapitel: Instrumente des RPG 83 § 12 Der Richtplan 83 § 13 Der Nutzungsplan 89 § 14 Konzepte und Sachpläne des Bundes 119 § 15 Sicherung der Planung 121 § 16 Die Baubewilligung (Hinweis) 123 § 17 Rechtsschutz gegen Pläne 125

5. Kapitel: Enteignungsrecht 129 § 18 Die formelle Enteignung 129 § 19 Die materielle Enteignung 133

6. Kapitel: Unterstützende Instrumente 138 § 20 Abgaben 138 § 21 Subventionen 144 § 22 Verträge 150 § 23 Flächennutzungszertifikate 154

3. TEIL: DAS BAURECHT 156

7. Kapitel: Die Baubewilligung 156 § 24 Bedeutung der Baubewilligung 156 § 25 Bewilligungspflicht 160 § 26 Vorrang von Bundesrecht 166 § 27 Nebenbestimmungen von Baubewilligungen 168 § 28 Besondere Bewilligungsarten 172

8. Kapitel: Das öffentliche Baurecht 184 § 29 Die Baureife 184 § 30 Zonenkonformität 186 § 31 Erschliessung 196 § 32 Bauvorschriften 206 § 33 Baubewilligungsverfahren 220 § 34 Anwendbares Recht 224 § 35 Baukontrolle und Sanktionen 228

9. Kapitel: Rechtsschutz gegen Bewilligungsentscheide 233 § 36 Einsprache und Beschwerde 233 § 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung

(Sachurteilsvoraussetzungen) 235 § 38 Verwaltungsinterner Rechtsschutz 239

Raumplanungs- und Baurecht Inhaltsübersicht

III

§ 39 Verwaltungsgerichtliches Verfahren 241 § 40 Verfahren auf Bundesebene 243

ANHANG: VOCABULAIRE 247

Inhaltsübersicht Prof. Dr. A. Ruch

IV

Raumplanungs- und Baurecht Inhaltsverzeichnis

V

Inhaltsverzeichnis

INHALTSVERZEICHNIS V

DOKUMENTATION XIX I. Abkürzungen und Rechtsquellen XIX II. Literatur XXV

1. Gesamtdarstellungen XXV 2. Einzelfragen XXVIII

III. Materialien XXXIII 1. Botschaften des Bundesrates XXXIII 2. Berichte XXXIII

VERZEICHNIS DER FALLBEISPIELE XXXV

1.TEIL: GRUNDLAGEN DES SCHWEIZERISCHEN RAUMPLANUNGSRECHTS 1

1. Kapitel: Gegenstand und Entwicklung des Raumplanungsrechts 1 § 1 Gegenstand und Aufgaben von Raumplanung und

Raumplanungsrecht 1 I. Gegenstand 1 II. Aufgaben 3

1. Ausgangspunkte 3 a. Natürliche Elemente 3 b. Soziale Elemente 4 c. Wirtschaftliche Elemente 5 d. Rechtsordnung 6

2. Ausgleich und Entwicklung 6 a. Interessenausgleich und Zwecksetzung 6 b. Raumplanung 6 c. Raumordnungsrecht, Baurecht 7 d. Prinzipien des Rechts 7

§ 2 Die Entwicklung des Raumplanungsrechts 9 I. Baupolizei- und Bauordnungsrecht 9

1. Aufgaben 9 a. Baupolizei 9 b. Erschliessung und Bodenordnung 9

2. Rechtserlasse des Bundes 9

Inhaltsverzeichnis Prof. Dr. A. Ruch

VI

II. Bauplanungsrecht 10 1. Aufgaben 10 2. Rechtserlasse des Bundes 10

III. Recht der Flächennutzungsplanung 10 1. Aufgaben 10 2. Rechtserlasse des Bundes 11

IV. Raumplanungs-, Raumordnungsrecht 11 1. Aufgaben 11 2. Rechtserlasse des Bundes 11

V. Gesamtordnung 12 § 3 Raumplanungsrecht im engeren und im weiteren Sinn 15

I. Raumplanungsrecht im engeren Sinn 15 II. Raumplanungsrecht im weiteren Sinn 15

1. Baurecht 15 a. Gestaltendes Baurecht 16 b. Gefahrenabwehrendes Baurecht 16 c. Nachbarrecht 16

2. Erschliessungsrecht 17 3. Bodenordnungsrecht 17 4. Waldrecht 17 5. Natur- und Heimatschutzrecht 17 6. Umweltschutzrecht 17 7. Wasserwirtschaft 18 8. Landwirtschaftsrecht 18 9. Energierecht 19 10. Verkehrsrecht 19 11. Enteignungsrecht 19 12. Wirtschaftsförderungsrecht 19 13. Bodenrecht 19 14. Wohnflächenschutz 20 15. Liegenschaftenhandel 20 16. Wohneigentumsförderung 20

III. Verfassungsrechtliche Orientierung des Bundesgesetzgebers 21

IV. Probleme der Vielfalt 21

2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Grundlagen 23 § 4 Art. 75 BV 23

I. Gesetzgebungsauftrag an den Bund 23 II. Förderung, Koordination, Kooperation 23 III. Planungsauftrag 24 IV. Exkurs: Die Entwicklung des Raumplanungsartikels

der Bundesverfassung 25 1. Die Bodenrechtsartikel der BV 25


VII

2. Entwicklung des Textes von Art. 22quater aBV 25 a. Botschaft des Bundesrates 25 b. SR-Kommission 26 c. NR-Kommission, Mehrheit 26 d. SR-Kommission, Mehrheit 26 e. NR-Kommission, Mehrheit 26 f. SR-Kommission 27 g. NR-Kommission, Mehrheit 27

3. Die Totalrevision der BV 1999 27 V. Vorstösse zur Änderung von Art. 75 BV 28

1. Eidgenössische Volksinitiative 'Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)' 28

2. Volksinitiativen der Helvetia Nostra («Tandem-Initiativen») 29 a. Eidgenössische Volksinitiative 'gegen

masslosen Bau umwelt- und landschaftsbelastender Anlagen' 29

b. Eidgenössische Volksinitiative 'Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!' 30

§ 5 Art. 73 und 74 BV 31 I Nachhaltigkeit 31 II. Umweltschutz 33

§ 6 Die Zuständigkeits-(Kompetenz)Ordnung 35 I. Arten der Rechtssetzungskompetenzen des Bundes 35

1. Umfassende Rechtssetzungskompetenz 35 a. Ursprünglich derogatorische (ausschliessliche)

Bundeskompetenz 35 b. Nachträglich derogatorische (konkurrierende)

Bundeskompetenz 35 2. Unvollständige Rechtssetzungskompetenz 36 3. Grundsatzgesetzgebungskompetenz 36

a. Grundsatz und Oberaufsicht 36 b. Grundsatz und Rahmen 37 c. Bedeutung von Grundsatz für das

Raumplanungsrecht 37 II. Verhältnis des Bundesrechts zum kantonalen Recht 38 III. Kompetenzverteilung innerhalb des Kantons 40

1. Rechtsgrundlagen 40 2. Aufgaben der Kantonalplanung 41 3. Gemeindeplanung 41

§ 7 Das Verhältnis mehrerer Aufgabennormen in der Bundesverfassung 43 I. Grundsatz 43 II. Raumplanungsrecht und Umweltschutzrecht 44

1. Abgrenzungen 44


VIII

2. Konfliktpunkte 46 3. Berührungspunkte 46

a. Ziele Sicherung und Entwicklung des Lebensraums 47

b. Funktionelle Ausrichtung 47 c. Vollzug 47 d. Koordination 47

§ 8 Grundrechtsanknüpfungen 49 I. Die Eigentumsgarantie 49

1. Inhalt 49 2. Funktionen 49 3. Schutzbereich 50

a. Rechtliche Interessen 50 b. Faktische Interessen 50 c. Persönlich 50 d. Bereiche 50

4. Die Eigentumsgarantie als Institutsgarantie 50 5. Die Eigentumsgarantie als Bestandesgarantie 51

a. Schutz bestehender Rechtspositionen 51 aa. Treu und Glauben, Vertrauensschutz 51 bb. Rechtssicherheit 52 cc. Besitzstandsgarantie 53

b. Voraussetzungen zulässiger Beschränkungen: Art. 36 Abs. 1 - 3 BV 54 aa. Gesetzliche Grundlage 54 bb. Öffentliches Interesse 56 cc. Verhältnismässigkeit 57

6. Die Eigentumsgarantie als Wertgarantie 59 II. Die Wirtschaftsfreiheit (WiF) 60 III. Rechtsgleichheit und Willkürverbot 62

1. Planungsmassnahmen 62 2. Baurecht 62

2. TEIL: DAS RAUMPLANUNGSRECHT 65

3. Kapitel: Grundsätzliches zum RPG 65

§ 9 Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische Fragen 65 I. Übersicht 65 II. Zur Gesetzestechnik/-systematik 65 III. Regelungsprobleme 66

1. Was sind Grundsätze? 66 2. Aufteilung der Regelungen zwischen Gesetzgeber

und Bundesrat 67 IV. Gesetzgeberische Etappen 67


IX

§ 10 Überdachende Grundsätze 69 I. Ziele des Gesetzgebers 69

1. Rechtscharakter der Zielnormen 69 a. Die klassische Rechtsregel (Konditionalnorm) 69 b. Recht als Festlegung von

Grundentscheidungen 69 c. Finale Rechtsnormen 70

2. Zielnormierung und Zieltätigkeit 71 3. Zielkonkretisierung durch den Gesetzgeber 72

II. Durchgehende Planung (Art. 2 RPG) 74 1. Art. 2 Abs. 1 RPG 74 2. Art. 2 Abs. 2 RPG 75 3. Art. 2 Abs. 3 RPG 75

III. Information und Mitwirkung 76 IV. Ausgleich und Entschädigung 77

1. Vorteilsausgleich (Art. 5 Abs. 1 RPG) 77 2. Nachteilsausgleich (Art. 5 Abs. 1 RPG) 77 3. Materielle Enteignung (Art. 5 Abs. 2 RPG) 78

§ 11 Plansystem 79 I. Bedeutung des Raumplans 79 II. Abstufungen 80

1. Drei Ebenen raumplanerischer Fragestellungen 80 a. Grundsatzfragen 80 b. Fragen der Eignung und der örtlichen

Zuweisung 80 c. Fragen der Durchführung 80

2. Stufenordnung der Instrumente 81 3. Sachplanungen des Bundes 81

4. Kapitel: Instrumente des RPG 83 § 12 Der Richtplan 83

I. Richtplanung und Richtplan 83 II. Begriff und Funktion 83 III. Inhalt 84 IV. Erlass der Richtpläne 85

1. Verwantwortlicher Träger 85 2. Information und Mitwirkung 85 3. Planfestsetzung 85 4. Rechtsmittel 85 5. Genehmigung durch den Bundesrat 86

V. Rechtsverbindlichkeit 86 VI. Anpassung 86

§ 13 Der Nutzungsplan 89 I. Bedeutung des Nutzungsplans 89


X

1. Begriff und Zweck des Nutzungsplans 89 2. Verhältnis des Nutzungsplans zum Richtplan 90

II. Der Zonenplan 90 1. Rahmennutzungsplan 90 2. Die Nutzungszonen des RPG im Überblick 91 3. Umweltschutzrechtliche Anforderungen 92 4. Die einzelnen Nutzungszonen 92

a. Bauzonen 92 aa. Die Bauzonenkriterien von Art. 15 RPG 93 bb. Umweltschutzrechtliche Anforderungen 96 cc. Einzelfragen 96

b. Landwirtschaftszonen 97 c. Schutzzonen 99 d. Nutzungszonen gemäss kantonalem Recht 99

5. Bundesrechtliche Flächenvorschriften 100 a. Wald (Art. 18 Abs. 3 RPG) 100 b. Eisenbahngebiet 100

III. Sondernutzungspläne und Sonderordnungen 101 1. Erschliessungsplan 101 2. Landumlegung (Art. 20 RPG) 103 3. Quartier-, Gestaltungs-, Überbauungsplan 104

a. Quartierplan 105 b. Gestaltungsplan/Bebauungsplan 105 c. Überbauungsplan 106 d. Vereinheitlichung 106

4. Natur- und Heimatschutzmassnahmen 106 5. Grundwasserschutzzonen 106 6. Werkplan 107

IV. Erlass der Pläne 107 1. Mitwirkungsgarantie 107 2. Rechtliches Gehör 107 3. Planfestsetzung 108

V. Koordination 108 1. Allgemeines 108 2. Koordinationsarten 108 3. Materielle Koordination 109 4. Formelle Koordination 109 5. Umweltverträglichkeitsprüfung 110

VI. Verbindlichkeit und Änderung der Nutzungspläne 112 1. Verbindlichkeit 112 2. Änderung 112

VII. Zur Rechtsnatur der Nutzungspläne 112 VIII. Verhältnis Nutzungsplan - Ausnahmebewilligung 114 IX. Nutzung öffentlicher Sachen im Gemeingebrauch 116

1. Einfacher Gemeingebrauch 116


XI

2. Gesteigerter Gemeingebrauch 117 3. Sondernutzung 117

§ 14 Konzepte und Sachpläne des Bundes 119 § 15 Sicherung der Planung 121

I. Information und Mitwirkung 121 II. Zusammenarbeit 121 III. Bereinigungen 121 IV. Genehmigungen 122 V. Fristen 122 VI. Förderung 122 VII. Planungszonen 122

§ 16 Die Baubewilligung (Hinweis) 123 § 17 Rechtsschutz gegen Pläne 125

I. Die Rechtsmittel gegen Nutzungspläne 125 1. Einsprache 125 2. Beschwerde 125

a. Verwaltungsinterne Beschwerde 125 b. Verwaltungsexterne Beschwerde 126

3. Legitimation 126 II. Beschwerden gegen Richtpläne 128

5. Kapitel: Enteignungsrecht 129 § 18 Die formelle Enteignung 129

I. Begriff 129 II. Enteignungsfähige Rechte 129 III. Voraussetzungen der Enteignung 130

1. Gesetzliche Grundlage 130 2. Zweck 130 3. Verhältnismässigkeit 130 4. Entschädigung 131

IV. Verfahren 131 V. Rückforderungsrecht 132

§ 19 Die materielle Enteignung 133 I. Grundsätze 133 II. Begriff der materiellen Enteignung 133 III. Fälle von materieller Enteignung im engeren Sinn 135

1. Nichteinzonung 135 2. Auszonung 135 3. Abzonung 135 4. Denkmalschutz 135 5. Baulinien 135 6. Zeitlich befristetes Bauverbot 135


XII

6. Kapitel: Unterstützende Instrumente 138 § 20 Abgaben 138

I. Steuern 138 1. Allgemeines 138 2. Unterscheidung nach der Verwendung des

Steuerertrags 138 a. Allgemeine Steuern 138 b. Sondersteuern 139 c. Lenkungssteuern 139 d. Kostenanlastungssteuern 139

3. Unterscheidung nach der wirtschaftlichen Zurechenbarkeit 139 a. Direkte Steuern 139 b. Indirekte Steuern 139

II. Kausalabgaben 140 1. Kostenabhängige Kausalabgaben 140

a. Gebühren 140 aa. Verwaltungsgebühren 140 bb. Benützungsgebühren 140

b. Beiträge 140 c. Ersatzabgaben 140

2. Kostenunabhängige Kausalabgaben: 141 a. Mehrwertabgaben 141 b. Wirtschaftliche Abgaben 141

III. Lenkungsabgaben 141 § 21 Subventionen 144

I. Rechtsquellen und Begriff 144 1. Rechtsquellen 144 2. Begriff 144

II. Subventionsarten 144 1. Unterscheidung nach dem auslösenden Faktor 144 2. Unterscheidung nach der Leistung 145 3. Unterscheidung nach dem Zeitpunkt der

Ausrichtung 145 4. Unterscheidung nach dem Handlungsspielraum

des Gemeinwesens 145 III. Die Gewährung von Subventionen 146

1. Gesetzliche Grundlage 146 2. Bewilligung des erforderlichen Kredites 146

IV. Das Subventionsverhältnis 147 1. Begründung des Subventionsverhältnisses 147 2. Rechte und Pflichten des Subventionsempfängers 148 3. Bemessung und periodische Prüfung der

Subvention 148 4. Beendigung des Subventionsverhältisses: 149


XIII

§ 22 Verträge 150 I. Arten und Zulässigkeit 150 II. Gründe für die Wahl des verwaltungsrechtlichen

Vertrags 150 1. Freiwillige Wahl 150 2. Gesetzlich gebundene Wahl 151

III. Arten von Verträgen im Raumplanungsrecht 151 1. Kooperation und Konsens 151 2. Planvorbereitende Verträge 152 3. Verträge zur Plansicherung 152 4. Durchführende Verträge 152

IV. Dienstbarkeitsverträge 153 § 23 Flächennutzungszertifikate 154

3. TEIL: DAS BAURECHT 156

7. Kapitel: Die Baubewilligung 156 § 24 Bedeutung der Baubewilligung 156

I. Funktion und Begriff der Baubewilligung 156 II. Rechtsnatur der Baubewilligung 157

§ 25 Bewilligungspflicht 160 I. Gegenstand der Bewilligungspflicht 160 II. Vorgänge 162

§ 26 Vorrang von Bundesrecht 166 § 27 Nebenbestimmungen von Baubewilligungen 168

I. Bedingungen 169 II. Auflagen 169 III. Revers 169 IV. Befristung 170

§ 28 Besondere Bewilligungsarten 172 I. Nutzungsplan mit Verfügungscharakter 172 II. Ausnahmebewilligung 172 III. Die Konzession 174

1. Monopolkonzession 175 2. Sondernutzungskonzession 176

IV. Rahmenbewilligung, Vorentscheid 176 V. Plangenehmigung 177 VI. Rodungsbewilligung 178 VII. Naturschutzbewilligungen 178

1. Natur- und Heimatschutzgesetz 178 2. Fischereigesetz 178


XIV

3. Gewässerschutzgesetz 179 VIII. Deponiebewilligung 180 IX. Typenprüfung 181 X. Betriebsbewilligung 181 XI. Gewerbe-(sozial) politisch orientierte Bewilligungen 182

8. Kapitel: Das öffentliche Baurecht 184 § 29 Die Baureife 184 § 30 Zonenkonformität 186

I. Begriff und Abweichungen 186 1. Zu den Änderungen des RPG von 1998 und 2007 186 2. Allgemeine Zonenkonformität 187 3. Ausnahmen ausserhalb des Baugebiets 188 a. Ausnahmearten 188

b. Zur Standortgebundenheit 189 c. Interessenabwägung 190 d. Ausnahmebewilligung - Nutzungsplan 190 e. Art. 24c Abs. 2 RPG 191 f. Kantonale Behörde 191

II. Ausgewählte Zonenarten 191 1. Bauzone 191

a. Wohnzone 192 b. Gewerbezone 192 c. Industriezone 192 d. Kernzone 192 e. Zone für öffentliche Bauten 193 f. Weilerzone 193 g. Kurzone, Sportzone 193 h. Weitere Spezialzonen 193 i. Immissionsschutz 193

2. Landwirtschaftszone 194 3. Schutzzonen 195 4. Weitere Zonen im Nichtbaugebiet 195

§ 31 Erschliessung 196 I. Begriffe und Voraussetzungen der Erschliessung 196

1. Begriffe der Erschliessung 196 2. Voraussetzungen der Erschliessung 197

a. Zufahrt 197 b. Wasser- und Energieversorgung 197 c. Beseitigung von Abwasser 198 d. Weitere Erschliessungselemente 198

II. Durchführung der Erschliessung 198 1. Träger 198 2. «Zeitgerechte Erschliessung» 198 3. Selbsterschliessung 199


XV

4. Zur Erschliessungspflicht des Gemeinwesens 199 III. Finanzierung der Erschliessung 199

1. Bundesrechtliche Regelungen 199 2. Grundsätze der Abgabenerhebung 200 3. System der Abgaben 201 4. Methoden der Berechnung 203

§ 32 Bauvorschriften 206 I. Bereich der materiellen Bauvorschriften 206 II. Bundesrechtliche Bauvorschriften 206

1. USG 207 2. GSchG 208 3. NHG 208 4. EnG 209 5. WEG 209 6. BZG 209 7. WaG 209 8. ArG 209 9. UVG 209 10. WBPG/WBG 209 11. BGF 210 12. EBG 210 13. LFG 210 14. RLG 210 15. KEG 210 16. STEG 211 17. LMG 211 18. Sprengstoffe 211 19. BauPG 212

III. Nutzungsvorschriften 212 1. Dichte der Bebauung 212

a. Nutzungsziffern 212 b. Baubereiche 213

2. Ort der Bauten 213 a. Generelle Lagevorschriften 213 b. Abstandsvorschriften 213

3. Grösse der Bauten 214 4. Art der Bebauung 214 5. Spezielle Regelungen 214 6. Terrainvorschriften 214

IV. Gestaltungsvorschriften 214 1. Gestaltung der Gebäude 214 2. Umgebungsgestaltung 215

V. Technische Vorschriften 216 1. Statische Sicherheit 216 2. Feuersicherheit 216

a. Bauvorschriften 216


XVI

b. Betriebsvorschriften 216 3. Hygienevorschriften 216 4. Immissionsschutz und Energie 216

a. Lärmvorschriften 216 b. Energievorschriften 217 c. Innere Erschliessung 217 d. Verkehrssicherheit 217 e. Ausrüstungen 218 f. Ausstattungen 218

5. Interkantonale Vereinbarung 218 § 33 Baubewilligungsverfahren 220

I. Ordentliches Bewilligungsverfahren 220 1. Einreichung des Baugesuchs 220 2. Öffentliche Bekanntmachung 220 3. Einwendungen Dritter 221 4. Mitberichtsverfahren (internes

Prüfungsverfahren) 221 5. Anhörung des Gesuchstellers 221 6. Nebenbestimmungen 221 7. Bauentscheid 221 8. Publikation des Bauentscheids 221 9. Geltungsdauer der Bewilligung 222

II. Abgekürzte Verfahren 222 1. Vereinfachtes Verfahren 222 2. Anzeige- oder Meldeverfahren 223

III. Vorentscheid 223 § 34 Anwendbares Recht 224

I. Änderung des Baurechts während des Bewilligungsverfahrens 224

II. Die Besitzstandsgarantie 225 III. Widerruf der Baubewilligung 226

§ 35 Baukontrolle und Sanktionen 228 I. Baukontrolle 228 II. Baurechtliche Sanktionen 228

1. Abbruchbefehl 228 2. Nachträgliches Bewilligungsverfahren 229 3. Massnahmen des Verwaltungszwanges 229

a. Ersatzvornahme 229 b. Unmittelbarer Zwang 230 c. Schuldbetreibung 230 d. Verwaltungsstrafen 230

4. Strafrechtliche Sanktionen 230 a. Strafgesetzbuch 230 b. Spezialstrafrecht 231 c. Ungehorsamsstrafe 231


XVII

d. Kantonales Übertretungsstrafrecht 232 9. Kapitel: Rechtsschutz gegen Bewilligungsentscheide 233

§ 36 Einsprache und Beschwerde 233 I. Anfechtung von Bauentscheiden 233 II. Wirkungen der Beschwerde 233

§ 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung (Sachurteilsvoraussetzungen) 235 I. Beschwerdeobjekt 235 II. Befugnis zur Beschwerdeerhebung («Legitimation») 235

1. Zur Legitimation im allgemeinen 235 2. Zur Legitimation von Verbänden 236

§ 38 Verwaltungsinterner Rechtsschutz 239 I. Verwaltungsinternes Verfahren 239 II. Umfang der Überprüfungsbefugnis 239

§ 39 Verwaltungsgerichtliches Verfahren 241 I. Verwaltungsexternes Verfahren 241 II. Umfang der Überprüfungsbefugnis 241 III. Instanzenzug im Kanton Zürich 241

§ 40 Verfahren auf Bundesebene 243 I. Rechtsschutz gemäss Bundesgerichtsgesetz (BGG) 243

1. Anfechtungsobjekt 243 2. Vorinstanzen 243 3. Beschwerdegründe 244

II. Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG) 244 1. Anfechtungsobjekt: Verfügungen gemäss Art. 5

VwVG (vgl. Art. 31 VGG) 244 2. Vorinstanzen (Art. 33 VGG) 245 3. Beschwerdegründe (Art. 49 VwVG) 245 4. Subsidiarität (Art. 32 Abs. 2 VGG) 245

III. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss 113 ff. BGG 245

ANHANG: VOCABULAIRE 247


XVIII

Raumplanungs- und Baurecht Abkürzungen und Rechtsquellen

XIX

Dokumentation I. Abkürzungen und Rechtsquellen Abs. Absatz/Absätze

aBV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 29. Mai 1874 ("alte Bundesverfassung")

AJP Aktuelle Juristische Praxis (Zeitschrift)

AltlV Verordnung vom 26. August 1998 über die Sanierung von belasteten Standorten (Altlasten-Verordnung, AltlV), SR 814.680

ArG BG über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel (Arbeitsgesetz) vom 13. März 1964, SR 822.11

Art. Artikel

AS Amtliche (chronologische) Sammlung der Bundesgesetze und Verord-nungen (Eidg. Gesetzessammlung); ab 1948: Sammlung der eidg. Geset-ze; ab 1987: Amtliche Sammlung des Bundesrechts

AuenV V über den Schutz der Auengebiete von nationaler Bedeutung vom 28. Oktober 1992, SR 451.31

Aufl. Auflage

BB Bundesbeschluss

BBl Bundesblatt

BG Bundesgesetz

BGBB BG über das bäuerliche Bodenrecht vom 4. Oktober 1991, SR 211.412.11

BGE Entscheidungen des Schweizerischen Bundesgerichts. Amtliche Samm-lung

BGer Bundesgericht

BGF Bundesgesetz über die Fischerei (Fischereigesetz) vom 21. Juni 1991, SR 923.0

BGG BG über das Bundesgericht vom 17.06.2005 (Bundesgerichtsgesetz), SR 173.110

Abkürzungen und Rechtsquellen Prof. Dr. A. Ruch

XX

BlAR Blätter für Agrarrecht

BSG BG über die Binnenschiffahrt vom 3. Oktober 1975, SR 747.201

BUWAL Bundesamt für Umwelt, Wald und Landschaft

BV Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999, SR 101

BVR Bernische Verwaltungsrechtsprechung (Zeitschrift)

BZG Bundesgesetz vom 04. Oktober 2002 über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (Bevölkerungs- und Zivilschutzgesetz), SR 520.1

DZV Verordnung vom 7. Dezember 1998 über die Direktzahlungen an die Landwirtschaft (Direktzahlungsverordnung), SR 910.13

EBG Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957, SR 742.101

BG vom 19. Dezember 1986 betreffend das Konzept BAHN 2000, SR 742.100

EG Einführungsgesetz

EMRK Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 4. November 1950, SR 0.101 ("Europäische Menschenrechtskonventi-on")

EleG BG betreffend die elektronischen Schwach- und Starkstromanlagen vom 24. Juni 1902 (Elektrizitätsgesetz), SR 734.0

EnG Energiegesetz vom 26. Juni 1998, SR 730.0

EntG BG über die Enteignung vom 20. Juni 1930, SR 711

EnV Energieverordnung vom 7. Dezember 1998, SR 730.01

ETH Eidgenössische Technische Hochschulen

f. / ff. folgende / fortfolgende

Flachmoor-V

V über den Schutz der Flachmoore von nationaler Bedeutung vom 7. September 1994, SR 451.33

FMG Fernmeldegesetz vom 30. April 1997, SR 784.10

FWG BG vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege, SR 704

FWV V vom 26. November 1986 über Fuss- und Wanderwege, SR 704.1

GSchG BG über den Schutz der Gewässer (Gewässerschutzgesetz) vom 24. Ja-nuar 1991, SR 814.20

GSchV Gewässerschutzverordnung vom 28. Oktober 1998, SR 814.201


XXI

Hochmoor-V

V über den Schutz der Hoch- und Übergangsmoore von nationaler Be-deutung vom 21. Januar 1991, SR 451.32

i.d.R. In der Regel

i.e.S. im engeren Sinne

i.S. im Sinne/in Sachen

IHG BG über Investitionshilfe für Berggebietevom 21. März 1997, SR 901.1

IHV Verordnung über Investitionshilfe für Berggebiete vom 26. November 1997, SR 901.11

BG über die Gewährung von Bürgschaften und Zinskostenbeiträgen in Berggebieten vom 25. Juni 1976, SR 901.2

KEG Kernenergiegesetz vom 21. März 2003, SR 732.1

LFG BG über die Luftfahrt vom 21. Dezember 1948 (Luftfahrtgesetz), SR 748.0

LFV V über die Luftfahrt (Luftfahrtverordnung) vom 14. November 1973, SR 748.01

LKV V über die Konzessionierung von Luftseilbahnen (Luftseilbahnkonzessi-onsverordnung) vom 8. November 1978, SR 743.11

lit. Litera

LMG Bundesgesetz über Lebensmittel und Gebrauchsgegenstände vom 9. Ok-tober 1992 (Lebensmittelgesetz), SR 817.0

LMV Lebensmittelverordnung vom 1. März 1995, SR 817.02

LRV Luftreinhalte-Verordnung vom 16. Dezember 1985, SR 814.318.142.1

LSV Lärmschutz-Verordnung vom 15. Dezember 1986, SR 814.41

LwG BG über die Landwirtschaft vom 29. April 1998 (Landwirtschaftsgesetz), SR 910.1

MG BG über die Armee und die Militärverwaltung vom 3. Februar 1995 (Mi-litärgesetz), SR 510.10

MinVG BG über die Verwendung der zweckgebundenen Mineralölsteuer vom 22. März 1985, SR 725.116.2

MLV V über den Schutz der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung (MoorlandschaftsV) vom 1. Mai 1996, SR 451.35

m.w.N. Mit weiteren Nachweisen

NEAT-B BB über den Bau der schweizerischen Eisenbahn-Alpentransversale (Al-pentransit-Beschluss) vom 4. Oktober 1991, SR 742.104


XXII

NHG BG über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966, SR 451

BB über Finanzhilfen zur Erhaltung und Pflege von naturnahen Kultur-landschaften, SR 451.51

NHV V über den Natur- und Heimatschutz vom 16. Januar 1991, SR 451.1

NSG BG über die Nationalstrassen vom 8. März 1960, SR 725.11

NSV V über die Nationalstrassen vom 18. Dezember 1995, SR 725.111

BB über das Nationalstrassennetz vom 21. Juni 1960, SR 725.113.11

V über die Hauptstrassen vom 8. April 1987, SR 725.116.23

NR Nationalrat

PBG Gesetz über die Raumplanung und das öffentliche Baurecht (Planungs- und Baugesetz) des Kantons Zürich vom 7. September 1975, LS 700.1

PG Postgesetz vom 30. April 1997, SR 783.0

PVG Praxis des Verwaltungsgerichts des Kantons Graubünden

RDAF Revue de droit administratif et de droit fiscal

RLG BG über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder gasförmi-ger Brenn- oder Treibstoffe vom 4. Oktober 1963 (Rohrleitungsgesetz), SR 746.1

RLV Rohrleitungsverordnung vom 02. Februar 2000, SR 746.11

RP Raumplanung. Informationshefte des Bundesamtes für Raumplanung (BRP)

RPG BG über die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz), SR 700

RPV Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000, SR 700.1

RTVG BG über Radio und Fernsehen vom 21. Juni 1991, SR 784.40

SBB Schweizerische Bundesbahnen

SGG Bundesgesetz vom 4. Oktober 2002 über das Bundesstrafgericht, SR 173.71

SchKG BG über Schuldbetreibung und Konkurs vom 11. April 1889, SR 281.1

SJZ Schweizerische Juristenzeitung

SR Ständerat

SR Systematische Rechtssammlung


XXIII

StAV V über die Sicherheit von Stauanlagen vom 7. Dezember 1998, SR

721.102

StFV V über den Schutz vor Störfällen (Störfallverordnung) vom 27. Februar 1991, SR 814.012

StGB Schweizerisches Strafgesetzbuch vom 21. Dezember 1937, SR 311.0

StoV Verordnung über umweltgefährdende Stoffe (Stoffverordnung) vom 9. Juni 1986, SR 814.013; ist mit dem Inkrafttreten des neuem Chemika-lienrechts aufgehoben worden

STVG BG über den Strassentransitverkehr im Alpengebiet vom 17. Juni 1994, SR 725.14

SUVA Schweizerische Unfallversicherungsanstalt

SVAG BG über eine leistungsabhängige Schwerverkehrsabgabe (Schwerver-kehrsabgabegesetz) vom 19. Dezember 1997 SR 641.81

SVV V über die Strukturverbesserungen in der Landwirtschaft vom 7. Dezem-ber 1998 (Strukturverbesserungsverordnung), SR 913.1

TVA Technische Verordnung über Abfälle vom 10. Dezember 1990, SR 814.600

URP Umweltrecht in der Praxis (Zeitschrift)

USG BG über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (Umweltschutzgesetz), SR 814.01

UVEK Eidg. Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation

UVG BG über die Unfallversicherung vom 20. März 1981, SR 832.20

UVP Umweltverträglichkeitsprüfung

UVPV V über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988, SR 814.011

V Verordnung

VBBo V über Belastungen des Bodens vom 1. Juli 1998, SR 814.12

VBLN V über das Bundesinventar der Landschaften und Naturdenkmäler vom 10. August 1977, SR 451.11

VBO V über die Bezeichnung der im Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwerdeberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990, SR 814.076

V über den Schutz des Publikums von Veranstaltungen vor gesundheits-gefährdenden Schalleinwirkungen und Laserstrahlen (Schall- und Laser-verordnung) vom 28 Februar 2007, SR 814.49

VGG BG über das Bundesverwaltungsgericht vom 17. Juni 2005 (Verwal-tungsgerichtsgesetz), SR 173.32


XXIV

VISOS V über das Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der Schweiz

vom 9. September 1981, SR 451.12

VPB Verwaltungspraxis der Bundesbehörden (Zeitschrift)

VPeA V über das Plangenehmigungsverfahren für elektrische Anlagen vom 2. Februar 2000, SR 734.25

VPVE V über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnanlagen vom 2. Februar 2000, SR 742.142.1

VVS V über den Verkehr mit Sonderabfällen vom 12. November 1986, SR 814.610

VwVG BG über das Verwaltungsverfahren vom 20. Dezember 1968, SR 172.021

WaG BG über den Wald vom 4. Oktober 1991 (Waldgesetz), SR 921.0

WaV V über den Wald vom 30. November 1992 (Waldverordnung), SR 921.01

WBG BG über den Wasserbau vom 21. Juni 1991, SR 721.100

WBPG BG über die Wasserbaupolizei vom 22. Juni 1877, SR 721.10

WBV V über den Wasserbau vom 2. November 1994 (Wasserbauverordnung), SR 721.100.1

WEG Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974, SR 843

WEG-V (VWEG)

V zum Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 30. November 1981, SR 843.1

Wein-V Verordnung über den Rebbau und die Einfuhr von Wein (Weinverord-nung) vom 7. Dezember 1998, SR 916.140

WFG BG über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum vom 21. März 2003, SR

WiF Wirtschaftsfreiheit

WRG BG über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte vom 22. Dezember 1916 (Wasserrechtsgesetz), SR 721.80

ZBl Schweizerisches Zentralblatt für Staats- und Verwaltungsrecht (Zeit-schrift)

ZGB Schweizerisches Zivilgesetzbuch vom 10. Dezember 1907, SR 210

Ziff. Ziffer

ZSR Zeitschrift für Schweizerisches Recht

Raumplanungs- und Baurecht Materialien

XXV

II. Literatur

1. Gesamtdarstellungen Aemisegger Heinz Leitfaden zum Raumplanungsrecht,

Bd. 25 der Schriftenreihe der Schwei-zerischen Vereinigung für Landespla-nung, Bern 1980.

Aemisegger Heinz / Kuttler Alfred /Moor Pierre / Ruch Alexander (Hrsg.)

Kommentar zum RPG, Zürich 1999.

Bundesamt für Raumplanung / Eidg. Justiz und Polizeidepartement (EJPD/BRP)

Erläuterungen zum Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1981.

Peter Saladin / Rudolf Stüdeli (Hrsg.) Das Bundesgesetz über die Raumpla-nung, Berner Tage für die juristische Praxis 1980, Bern 1980.

Fritsche Christoph / Bösch Peter Zürcher Planungs- und Baurecht, 4. Aufl., Zürich 2006.

Dilger Peter Raumplanungsrecht der Schweiz, Zü-rich 1984.

Geissbühler Hermann Raumplanungsrecht, Eigentumsord-nung und Verfassungsrevision; Über-blick über die wichtigsten Zusammen-hänge, mit besonderer Berücksichti-gung der Entwicklung planungsrecht-licher Gesetzgebung, Bern 1981.

Gilgen Kurt Kommunale Raumplanung in der Schweiz, ein Lehrbuch, Zürich 2005.

Haller Walter / Karlen Peter Raumplanungs-, Bau- und Umwelt-recht, Band I, 3. Auflage, Zürich 1999.

Hänni Peter Planungs-, Bau- und besonderes Um-weltschutzrecht, 5. Aufl., Bern 2008.

Heer Balthasar St. Gallisches Bau- und Planungsrecht, Bern 2003.

Literatur Prof. Dr. A. Ruch

XXVI

Huser Meinrad / Bühlmann Lukas / Muggli Rudolf

Begriffe zur Raumplanung, ein Nach-schlagwerk für die Praxis, Bern 1996 Skriptum Raumplanungs- und Bau-recht Auflage 2000.

Jaag Tobias / Müller Georg / Saladin Peter / Zimmerli Ulrich

Ausgewählte Gebiete des Bundesver-waltungsrechts, Basel/Frankfurt a.M. 1997 (7. Kapitel).

Jagmetti Riccardo In Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossen-schaft vom 29. Mai 1874, Hrsg. Jean-François Aubert et al., Ba-sel/Zürich/Bern 1988, Art. 22quater.

Kuttler Alfred Der Beitrag des Bundesgerichtes an die Entwicklung des Raumplanungs-rechts, in: Erhaltung und Entfaltung des Rechts in der Rechtsprechung des Schweizerischen Bundesgerichtes, Basel 1975, S. 177ff..

Lendi Martin / Elsasser Hans Raumplanung in der Schweiz, 3. Aufl., Zürich 1991.

Matile Jacques / Bonnard Alexandre / Benoît Bovay /Pfeiffer Bernard / Suli-ger Denis / Weill Jean-Claude/ Wyss Jean-Albert

Droit vaudois de la construction, Lau-sanne 1987.

Michel Nicolas Droit public de la construction, Fri-bourg 1996.

Müller Peter / Rosenstock Peter / Wipfli Peter / Zuppinger Werner

Kommentar zum Zürcher Planungs- und Baugesetz vom 7. September 1975, 1. Lieferung, Zürich 1985.

Muggli Rudolf Problemfelder der Teilrevision des Raumplanungsgesetzes aus der Sicht der Raumordnung Schweiz, BlAR 1999, S. 165 ff.

Münch Peter/Karlen Peter/Geiser Tho-mas (Hrsg.)

Beraten und Prozessieren in Bausa-chen, Basel/Genf/München 1998


XXVII

Ruch Alexander Bau- und Raumplanungsrecht, in: Handbuch des Staats- und Verwal-tungsrechts des Kantons Basel-Stadt, Hrsg. Kurt Eichenberger et al., Ba-sel/Frankfurt a.M. 1984, S. 549 ff..

Ruch Alexander Das Recht in der Raumordnung, Basel 1997.

Schweizerischer Nationalfonds Nationales Forschungsprogramm «Boden» (NFP 22), Bern ab 1985, verschiedene Hefte.

Scolari Adelio Commentario della Legge edilizia de Canton Ticino, Neudruck Lugano 1991.

Waldmann Bernhard / Hänni Peter Raumplanungsgesetz. Handkommen-tar, Bern 2006.

Zaugg Aldo / Ludwig Peter Kommentar zum Baugesetz des Kan-tons Bern vom 9. Juni 1985, 2. Aufl. Bern 1995, 3. Aufl. (Art. 1–52) Bern 2007.

Zen-Ruffinen Piermarco / Guy-Ecabert Christine

Aménagement du territoire, construc-tion, expropriation, Berne 2001

Zimmerlin Erich Baugesetz des Kantons Aargau vom 2. Februar 1971, Kommentar, 2. Aufl., Aarau 1985.

Zürcher François (Hrsg.) L'aménagement du territoire en droit fédéral et cantonal, Lausanne 1990.


XXVIII

2. Einzelfragen Aemisegger Heinz et al. (Hrsg.) Grundsatzfragen des Bau- und Planungs-

rechts, rechtliche Grundsätze, Um-, Ab- und Aufzonungen, Baubewilligungen und Er-schliessung, Bern 1987.

Bandli Christoph A. Bauen ausserhalb der Bauzone (Art. 24 RPG), Bern 1984.

Barblan Mario Bewilligungserfordernis und Zulässigkeits-voraussetzungen für Zweckänderungen von Bauten ausserhalb der Bauzonen nach dem Recht des Bundes und der Kantone, Wil 1990.

Baumann Andreas Das Baubewilligungsverfahren nach aargau-ischem Recht, Zürich 2007.

Beeler Urs Rudolph Die widerrechtliche Baute, Zürich 1983.

Bertschi Martin Die Umsetzung von Art. 15 lit. b RPG über die Dimensionierung von Bauzonen: Bun-desrecht, föderalistische Realität und ihre Wechselwirkungen, Zürich 2001.

Bösch Peter / Sutter Alwin / Känel Peter von

Werkbuch für den Quartierplaner, Zürich 2001.

Bosonnet Roger Das eisenbahnrechtliche Plangenehmi-gungsverfahren. Eine Darstellung unter be-sonderer Berücksichtigung von Schieneninf-rastruktur-Grossprojekten, Zürich 1999.

Bovey Grégory L'expropriation des droits de voisinage. Du droit privé au droit public, Lausanne 1999.

Chablais Alain Protection de l'environnement et droit canto-nal des constructions, Fribourg 1996.

Cueni Christophe Von der Wirkung der Besteuerung des Grundeigentums als Mittel gegen die Bau-landhortung, Bern 1983.

Edelmann Beat Rechtliche Probleme des Kiesabbaus im Kanton Aargau, Zürich 1990.

Eschmann Stephan Der Gestaltungsplan nach zürcherischem Recht, Zürich 1984.


XXIX

Eidgenössisches Justiz- und Poli-zeidepartement / Bundesamt für Raumplanung (Hrsg.)

Der kantonale Richtplan - Leitfaden für die Richtplanung, Richtlinien nach Art. 8 RPV, Bern 1997.

Eymann Urs Baulandumlegung und Planung, Anleitung zur Koordination der beiden Verfahren und der dabei anzuwendenden Grundsätze, Bern 1989.

Flückiger Alexandre Le régime juridique des plans. L'exemple du plan de gestion des déchets, Bern 1996.

Fünf Jahre Raumplanungsgesetz (RPG)

Referate zur Rechtsprechung, zur Erschlies-sung und Erschliessungsabgaben, Bern/Schaffhausen 1984.

Glavas Kreso Das Verhältnis von privatem und öffentli-chem Nachbarrecht, Freiburg i.Ue. 1984.

Gfeller Roland Immissions- und Überflugsenteignung am Beispiel des Flughafens Zürich, Zürich 2006

Greiner Andrea Errichten und Ändern von Skisportanlagen, Basel 2003.

Griffel Alain Raumplanungs-, Bau und Umweltrecht. Entwicklungen 2006, Bern 2007.

Gsponer Daniel Die Zone für öffentliche Bauten und Anla-gen, Zürich 2000.

Heer Peter Die raumplanerische Erfassung von Bauten und Anlagen im Nichtbaugebiet, unter be-sonderer Berücksichtigung von Nutzungs-plan und Ausnahmebewilligung und ihrer Abgrenzung, Zürich 1996.

Hess Heinz / Weibel Heinrich Das Enteignungsrecht des Bundes Band I - II, Bern 1986.

Huber Felix Die Ausnützungsziffer, Zürich 1985.

Hubmann Trächsel Michèle Die Koordination von Bewilligungsverfah-ren für Bauten und Anlagen im Kanton Zü-rich, Zürich 1995.

Hübner Peter Die Parzellarordnung nach baselstädtischem Recht, Basel 1991.

Huser Meinrad Bäuerliches Bodenrecht und Raumplanung, BlAR 1995, 117 ff..


XXX

Ivanov Daniela Die Harmonisierung des Baupolizeirechts unter Einbezug der übrigen Baugesetzge-bung – Aktuelle Rechtslage und Lösungsan-sätze, Zürich 2006

Jaissle Stefan M. Der dynamische Waldbegriff und die Raum-planung. Eine Darstellung der Waldgesetz-gebung unter raumplanungsrechtlichen As-pekten, Zürich 1994.

Jud Heinrich Kleine Einführung ins FWG (Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege vom 21. Okto-ber 1985), Zürich 1985.

Kappeler Rudolf Die bundesgerichtliche Entschädigungspra-xis bei materieller Enteignung infolge Bau-verbotszonen, Zürich 2007.

Karlen Peter Raumplanung und Umweltschutz, zur Har-monisierung zweier komplexer Staatsaufga-ben, ZBl 1998 S. 145 ff.

Keller Peter Neubauten in der Landwirtschaftszone, dar-gestellt an der Frage nach dem gesetzgeberi-schen Spielraum der Kantone im schweizeri-schen Raumplanungsrecht, 1987.

Keller Peter / Zuffrey Jean-Baptiste / Fahrländer Karl Ludwig (Hrsg.)

Kommentar NHG, Zürich 1997.

Koch Richard A. Das Strassenrecht des Kantons Zürich, Zü-rich 1997.

Kocher Hans Peter Landwirtschaft in der Bauzone, Zürich 1993.

Mäder Christian Das Baubewilligungsverfahren. Eine Dar-stellung unter besonderer Berücksichtigung des zürcherischen Rechts und der neueren zürcherischen Rechtsprechung, Zürich 1991.

Meier Dieter Nutzungspflichten des Grundeigentümers, Ittingen 1984.

Meisser Urs Der Nutzungstransport. Ein Instrument zur Redimensionierung der Bauzonen. Eine all-gemeine Untersuchung am Beispiel ausge-wählter Gemeinden in den Kantonen Grau-bünden und Basel-Landschaft, Zürich 1987.


XXXI

Muggli Rudolf Kurzkommentar zum Entwurf für eine Än-derung des Raumplanungsgesetzes vom 20.03.1998. (http://www.vlp-aspan.ch/de/documents/document.php?id=8)

Müller Thomas Die erleichterte Ausnahmebewilligung unter besonderer Berücksichtigung der Verhältnis-se im Kanton Zürich (Art. 24 Abs. 2 RPG i.V.m. § 357 Abs. 3 PBG), Zürich 1991.

Neff Markus Die Auswirkungen der Lärmschutz-Verordnung auf die Nutzungsplanung, Zü-rich 1994.

Nussberger Nicole Ökologische Ausgleichsflächen in der Landwirtschaftszone, Zürich 2005.

Pedrazzini Franco Terminologie zum Baurecht/Terminologie du droit de la construction, Freiburg i.Ue. 1991.

Riva Enrico Hauptfragen der materiellen Enteignung, Bern 1990

Ruch Alexander Zur raumplanungsrechtlichen Natur von Verfügungsbeschränkungen, ZBl 91/1990, S. 318 ff..

Ruch Alexander / Hertig Gérard / Nef Urs Ch. (Hrsg.)

Das Recht in Raum und Zeit, Festschrift für Martin Lendi, Zürich 1998

Rudin Beat Der Richtplan nach dem Bundesgesetz über die Raumplanung und der Koordinationsplan des Kantons Basel-Landschaft, Basel 1992.

Rüssli Markus Die Heimschlagsrechte des zürcherischen Planungs- und Baugesetzes, Zürich 1996.

Scheidegger Stephan Bauen ausserhalb der Bauzone im Lichte der neuen Raumplanungsgesetzgebung des Bundes, BlAR 1999, S. 149 ff..

Schumacher Peter Die kantonalen Wohnraumerhaltungsgeset-ze, Basel 1990.

Schwager Stefan Empfehlungen internationaler Organisatio-nen besonders auf dem Gebiete der europäi-schen Raumordnung, Basel 1990.

Sieber Roman Die bauliche Verdichtung aus rechtlicher Sicht, Fribourg 1996.


XXXII

Siegrist Markus Die Bausperre unter besonderer Berücksich-tigung des aargauischen Rechts, Aarau 1988.

Stüdeli Rudolf Information und Mitwirkung bei der Nut-zungsplanung der Gemeinden gemäss Art. 4 des Bundesgesetz über die Raumplanung, Bern 1982.

Tschaggelar Urs Die Trennung des Baugebiets vom landwirt-schaftlichen Kulturland nach eidgenössi-schem und solothurnischem Raumplanungs-recht, Grenchen 1986.

Tschannen Pierre Der Richtplan und die Abstimmung raum-wirksamer Massnahmen, Bern 1986.

Vallender Klaus A. / Morell Reto Umweltrecht, Bern 1997.

Vogel Daniel Pflicht zur räumlichen Planung von Abfall-deponien gemäss USG Art. 31 Abs. 4, unter besonderer Berücksichtigung des zürcheri-schen Rechts, Zürich 1990.

Waldmann Bernhard Der Schutz von Mooren und Moorlandschaf-ten, Fribourg 1997.


XXXIII

III. Materialien

1. Botschaften des Bundesrates • Botschaft über die Ergänzung der Bundesverfassung durch die Artikel

22ter und 22quater (Verfassungsrechtliche Ordnung des Bodenrechts) vom 15. August 1967 (BBl 1967 II 133)

• Botschaft über einen Bundesbeschluss über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung vom 26. Juli 1972 (BBl 1972 I 501)

• Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Raumplanung vom 31. Mai 1972 (BBl 1972 I 1453)

• Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Raumplanung vom 27. Feb-ruar 1978 (BBl 1978 I 1006)

• Botschaft zu einer Revision des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 30. Mai 1994 (BBl 1994 III 1075)

• Botschaft zu einer Revision des Raumplanungsgesetzes vom 22. Mai 1996 (BBl 1996 III 513)

• Botschaft zu einer Teilrevision des Raumplanungsgesetzes vom 2. De-zember 2005 (BBl 2005 7097)

• Botschaft über das Bundesgesetz über die Enteignung vom 21. Juni 1926 (BBl 1926 II 1)

• Botschaft über das Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 12. November 1965 (BBl 1965 III 89)

• Botschaft über ein Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 31. Ok-tober 1979 (BBl 1979 III 749)

• Botschaft zu einer Änderung des USG vom 7. Juni 1993 (BBl 1993 II 1445)

• Botschaft über ein Bundesgesetz über Fuss- und Wanderwege vom 26. September 1983 (BBl 1983 IV 1)

• Botschaft über ein Bundesgesetz über den Wald vom 29. Juni 1988 (BBl 1988 III 173)

• Botschaft zu einem Bundesgesetz über die Koordination und Vereinfa-chung der Plangenehmigungsverfahren vom 25. Februar 1998 (BBl 1998 2591)

• Botschaft zur Totalrevision der Bundesrechtspflege vom 28.02.2001 (BBl 2001 4202) führt zu Änderung von Art. 33 und 34 RPG

2. Berichte • Bericht über den Stand und die Entwicklung der Bodennutzung und

Besiedlung in der Schweiz (Raumplanungsbericht 1987) vom 14. Dezember 1987 (BBl 1988 I 871ff)

• Bericht über die Massnahmen zur Raumordnungspolitik: Realisierungs-programm vom 27. November 1989 (BBl 1990 I 1002ff)

Materialien Prof. Dr. A. Ruch

XXXIV

• Grundzüge der Raumordnung Schweiz vom 22. Mai 1996 (BBl 1996 III 556)

• Realisierungsprogramm 1996 - 1999. Massnahmen des Bundes zur Raumordnungspolitik vom 22. Mai 1996 (BBl 1996 III 627)

• Bericht der Expertenkommission. Erweiterte Nutzungsmöglichkeiten in der Landwirtschaftszone, Leitvorstellungen zur Teilrevision des Raum-planungsrechts in den Bereichen Landwirtschaft und Landschaft, Bern 1994

• Bundesamt für Raumentwicklung, Siedlungsbegrenzung für eine nach-haltige Siedlungsentwicklung, Bern 2003

• Bundesamt für Raumentwicklung, Nichtstädtisch, rural oder peripher – wo steht der ländliche Raum heute?, Bern 2004

• Realisierungsprogramm 2004-2007. Massnahmen des Bundes zur Raumordnungspolitik, Bericht des Bundesrates, Bern 2004

• Bundesamt für Raumentwicklung, Raumentwicklungsbericht 2005, Bern 2005 (http://www.are.admin.ch/themen/raumplanung/00228/00275/index.html?lang=de)

• Parlamentarische Initiative. Vereinfachung der Umweltverträglichkeits-prüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen durch eine Präzisierung des Verbandsbeschwerderechtes. Bericht der Kommission für Rechts-fragen des Ständerates vom 27.06.2005 (BBl 2005 5351) führt zu Ände-rung von Art. 10 RPG

• Parlamentarische Initiative Hofmann Hans. Vereinfachung der Um-weltverträglichkeitsprüfung sowie Verhinderung von Missbräuchen durch eine Präzisierung des Verbandsbeschwerderechtes. Stellungnah-me des Bundesrates vom 24.08.2005 (BBl 2005 5391) führt zu Ände-rung von Art. 10 RPG

Raumplanungs- und Baurecht Verzeichnis der Fallbeispiele

XXXV

Verzeichnis der Fallbeispiele

Bsp. Stichwort Fundstelle Seite

1 Interessenmix, Alternativenwahl BGE 112 Ib 564, Sementina TI, Fussballfeld

2

2 Konflikte öffentlicher Interessen BGE 110 Ia 30, Estavayer-le-Lac FR, Pfarreizentrum

2

3 Gefahrengebiete, Schutz der Polizei-güter

BGE 114 Ia 245, St. Moritz GR, Rutschhang

3

4 Berechnungsarten von Bauzonen-grössen

BGE 116 Ia 221, Kanton Solo-thurn

5

5 Flächenbedarf von Unternehmen BGE 107 Ia 35, Full-Reuenthal AG

5

6 Nutzungsplanpflicht Art. 42 Baugesetz AI 7

7 Natur von Rechtserlassen § 159 Abs. 2 Satz 1 EGZGB BS

16

8 Besondere Planungsinstrumente BGE 114 Ib 224, Salgesch VS, Rebflächen

19

9 Wohnanteilvorschriften Bauordnung ZH / HBG BS 19

10 Bau- und andere Bewilligungen BGE 117 Ib 308, Alpnach OW, Restaurant

20

11 Baurechtsfremde Bereiche im Baurecht

BGE 118 Ia 112, BS, Gassen-zimmer

21

12 Grundstückerwerb durch Personen im Ausland

BewG 24

13 Kompetenzkonflikt Bund - Kanton BGE 121 II 8, Basel, Bahnhof-gebäude

39

14 Kompetenzkonflikt Kanton - Ge-meinde

SOG 2004 Nr. 23, Poulet-masthalle

42

15 Verhältnis verschiedener staatlicher Aufgaben

BGE 124 II 146, SBB-Strecke Mattstetten-Rothrist

43

16 Kommunales Zonenrecht und Lärm-schutzrecht

BGE 116 Ia 491, Crissier VD, Dancing

44

17 Belastungsgebiet BGE 118 Ib 226, Herisau AR, Fabrikerweiterung

46

Verzeichnis der Fallbeispiele Prof. Dr. A. Ruch

XXXVI

18 Erschliessung von Industriegebiet BGE 118 Ib 66 / 113 Ib 225, Lommiswil SO, Kiesabbau

46

19 Eigentum - Institutsgarantie BGE 105 Ia 134, BS, Mehr-wertabgabe

51

20 Verhältnis Denkmalschutz – Eigen-tumsgarantie

BGE 102 Ia 243, Basel 52

21 Rechtssicherheit bei Auszonungen BGE 107 Ib 334, Marthalen ZH

53

22 Bestehende Baute ausserhalb der Bauzone

BGE 113 Ia 119, Genf 54

23 Gesetzliche Grundlage und Eigen-tumsgarantie

BGE 121 I 117 Rorschacher-berg SG, Gestaltungsplan

55

24 Öffentliches Interesse Energiesparhaus 57

25 Verhältnismässigkeit - Notwendig-keit

BGE 118 Ia 372, Männedorf ZH, Verkehrsbaulinien

58

26 Verhältnismässigkeit - Zumutbar-keit

BGE 115 Ia 27, Biel BE, Denkmalschutz

58

27 Eigentum – Wertgarantie BGE 118 Ib 241, Landwirt-schaft, Höchstbestandesvor-schrift

59

28 Wirtschaftsfreiheit BGE 102 Ia 104, BL, Ein-kaufszentrum

61

29 Zweitwohnungsbau BGE 112 Ia 65, Bever GR 70

30 Standplatz für Fahrende BGE 129 II 321, Céligny GE 73

31 Lückenlose Planungspflicht, Kom-petenzkonflikt

BGE 112 Ia 281, Hombrechti-kon ZH, Landwirtschaftszone

76

32 Kantonale Ausführungsbestimmun-gen

BGE 118 Ib 26, Herisau AR 80

33 Raumplanungsrechtliche Qualifika-tionen

NEAT, Autobahnen 83

34 Bedeutung des Richtplanes BGE 120 Ib 207, Wangen SZ, Multikomponentendeponie

86

35 Nutzungsplanung oder Ausnahme-bewilligung

BGE 114 Ib 312, Morschach SZ, 9-Loch-Golfanlage

90

36 Zulässigkeit von Bauzoneninseln BGE 124 II 391, Ersigen BE, Reithalle

96

37 Wohnen in der Landwirtschaftszone BGE 124 II 67, Wohnwagen, Sozialtherapie

100

Raumplanungs- und Baurecht Verzeichnis der Fallbeispiele

XXXVII

38 Zelt in der Uferschutzzone BVR (JAB) 2004 S. 23 BE 22. Mai 2003 S. 97

100

39 Erschliessung und Umweltschutz-recht

BGE 116 Ib 159, Eschlikon TG, Erschliessung einer un-überbauten Industriezone

102

40 Baulandumlegung BGE 118 Ia 151, Bottmingen BL, Landschaftsschutzzone

105

41 Änderung von Zonenplänen, Rechtssicherheit

BGE 109 Ia 113, Teufen AR, Umzonung von der dreige-schossigen in die zweigeschos-sige Zone

113

42 Planungspflicht, Ausnahmebewilli-gung

BGE 115 Ib 148 ff., Bäretswil ZH, Tenn eines ehemaligen Bauernhauses

BGE 119 Ia 300 ff., Zauggen-ried BE, verstreute Taunerhäu-ser

117

43 Parkhaus unter öff. Platz BGE 114 Ib 334 119

44 Kantonale Beteiligung am Koordi-nationsprozess

BGE 133 II 120 121

45 Formelle Enteignung, volle Ent-schädigung

BGE 113 Ib 39, BLS Spiez BE 133

46 Materielle Enteignung, Treu und Glauben

BGE 131 II 72, Weinfelden TG, steile Hanglage

138

47 Baubewilligungspflicht auf priva-tem Grund

PVG 1997 Nr. 53, Parkverbots-tafeln auf privatem Grundstück

163

48 Baubewilligungspflicht auf öffent-lichem Grund

BGE 123 II 256, Pilatus NW, Beleuchtung der Pilatus-Gipfeln mit Scheinwerfern

163

49 Baubewilligungspflicht für Nut-zungsänderung

BGer-Urteil 1P.160/2004 vom 27. Januar 2005

164

50 Bewilligung für Terrainverände-rung

Reussdelta 181

51 Öffentlicher Verkehr BGer-Urteil 1A. 54/2001 vom 14. Februar 2002

186

52 Zonenkonformität BGE 130 II 32, Jugend- und Kulturzentrum Delsberg

187

Verzeichnis der Fallbeispiele Prof. Dr. A. Ruch

XXXVIII

53 Standortgebundenheit BGE 123 II 499, Errichtung eines Forstwerkhofes auf einer Waldparzelle, Reinach AG

192

54 Abwassergebühren BVR 2006 508-519; BGer-Urteil 2P.144/2006 vom 27. Juli 2006

204

55 Zweckänderung, Lärmschutz Verwaltungsgericht Graubün-den, PVG 2004, Nr. 24, Umbau Coiffeursalon

208

56 Gestaltungsvorschriften BVR 1997 S. 355, Sonnenkol-lektoren in einem schutzwürdi-gen Quartier

216

57 Formelle Anforderungen an das Baugesuch, Bauen im Untergrund

Verwaltungsgericht Luzern, V 01 20 vom 5. 12. 2002, Felsen-keller

223

58 Abwägung bei angestrebtem Wie-deraufbau

BGer-Urteil 1A.251/2003 vom 2. Juni 2004 = ZBl 106/2005, S. 380

227

59 Beschwerdeberechtigung VCS VGer.SG 26.08.2003, SG 239

Raumplanungs- und Baurecht § 1 Gegenstand und Aufgaben von Raumplanung und Raumplanungsrecht

1

1.Teil: Grundlagen des Schweizerischen Raumpla-

nungsrechts

1. Kapitel: Gegenstand und Entwick-lung des Raumplanungs-rechts

§ 1 Gegenstand und Aufgaben von Raumpla-nung und Raumplanungsrecht

I. Gegenstand Menschliche Tätigkeit beansprucht in hohem Mass den Raum:

Bauen für Wohn-, Arbeits-, Ausbildungs-, Gesundheits-, kulturelle, religiöse, Erholungs- und Freizeitzwecke;

Bauen für die Versorgung mit Gütern und Dienstleistungen (Strassen, Bahnlinien, Kraftwerke, Leitungen usw.) und für die Kommunikation;

Bauen zur Verbesserung der Mobilität (Strassen, Eisenbahnen, Flug-plätze, Seilbahnen etc.);

Gestaltung der Freiräume; Bestellung des Landes durch die Landwirtschaft; Nutzung von Land, Wasser und Luftraum ausserhalb baulicher Einrich-

tungen (Begehen, Befahren von Strassen und offenem Land, Befahren der Gewässer, Luftfahrt); usw.

Grundsätzlich besteht kein Unterschied, ob Private oder Gemeinwesen tätig werden. Stehen Tätigkeiten im besonderen Interesse der Allgemeinheit, so können sie aufgrund genereller Prinzipien oder besonderer Regelungen (vgl. z.B. Art. 25 Abs. 2 USG: Geringerer Lärmschutz bei Anlagen im öffentli-chen Interesse) bevorzugt werden.

Die Aktivitäten erfassen in erster Linie den Boden. Boden ist das Hauptsub-strat der Beanspruchung: Grundlage der Gemeinwesen, die Ansprüche der

§ 1 Gegenstand und Aufgaben von Raumplanung und Raumplanungsrecht Prof. Dr. A. Ruch

2

Allgemeinheit und der Privaten zu befriedigen. Öffentliche und private Inte-ressen richten sich an den Boden.

Es bestehen unterschiedliche Ansprüche (Bedürfnisse) und Interessenlagen:

in Bezug auf ein und denselben Boden, z.B. ein Grundstück: Arbei-ten/Wohnen/Freiraum;

in Bezug auf verschiedene Bodenflächen, deren Nutzungen in Konflikt geraten können: Wohnen/Industrie;

unterschiedliche Interessen des Gemeinwesens, die in Konflikt geraten können:

- Wohnungsbau/Landschaftsschutz; - Energiegewinnung/Naturschutz; - Siedlungsentwicklung/Verkehr; - Landwirtschaft/Freizeit/Walderhaltung.

Beispiel 1 Interessenmix, Alternativenwahl

BGE 112 Ib 564 Die Gemeinde Sementina TI beabsichtigt den Bau eines Sportzent-rums (Platz für Fussball und Leichtathletik) unmittelbar neben dem bestehenden Fussballfeld. Für die Realisierung ist die Rodung einer Waldfläche von 15'250 m2 notwendig; dazu benötigt die Gemeinde eine Ausnahmebewilligung des Bundes. Welche Alternativen (Standorte usw.) könnten durchdacht werden? Was spricht für, was gegen die Rodung?

innerhalb ein und derselben Aufgabe: unterschiedliche Anforderungen an die Erfüllung öffentlicher Aufgaben.

Beispiel 2 Konflikte öffentlicher Interessen

BGE 110 Ia 30 Die reformierte Pfarrgemeinde von Estavayer-le-Lac FR (eine öffent-lich-rechtliche Körperschaft mit eigener Rechtspersönlichkeit) besitzt zwei nebeneinander liegende Parzellen. Auf der einen steht die Kir-che, die andere ist noch unüberbaut und bildet eine der letzten Grün-inseln der Altstadt. Auf ihr beabsichtigt die Eigentümerin die Erstellung eines Pfarreizentrums. Die Gemeinde weist die unüberbaute Parzelle in vollem Umfang der Grünzone zu, was ein vollständiges Bauverbot bedeutet. Wie stellen sich die unterschiedlichen Interessen dar?

Nicht nur der Boden, auch der Raum wird beansprucht:

Aktivitäten können zu Einwirkungen (Immissionen) auf andere führen; Nutzungen können wertvolle Objekte und Güter beeinträchtigen (schüt-


3

zenswerte Objekte, Landschaften, Gewässer, Luft); Nutzungen können Ressourcen angreifen (Bodenschätze); technische Möglichkeiten können (Sozial-)Verhalten ändern (Tele-

kommunikation); Verhältnis zwischen öffentlichem und Individualver-kehr;

Finanzgebaren kann Nutzungen beeinflussen (Wirtschafts-, Wohnbau-förderung);

Steuerrecht kann Nutzungen beeinflussen (Unternehmens-, Schen-kungs-/Erbschaftssteuerrecht);

Die Entwicklungen von Bevölkerung, Wirtschaft und Technik verän-dern laufend die Bedingungen.

Menschliche Tätigkeiten wirken auf vielfältige Weise im Raum. Der Ge-genstand der Raumplanung ist also weit zu fassen.

II. Aufgaben

1. Ausgangspunkte Zweifacher Anspruch an die Aufgabe ordnender Staatsaktivität:

Boden und Raum müssen auf die Bedürfnisse der Menschen hin gestal-tet, u.U. erhalten werden

- Entwicklungs- und Nutzungsplanung. Unter den verschiedenen und unterschiedlichen Ansprüchen an den

Boden und an den Raum muss ein Ausgleich hergestellt werden - sachlich und zeitlich: Koordination/Abstimmung.

Die tatsächlichen Verhältnisse sind wesentliche Basis. Statistisches Materi-al, Beobachtung, Prognosebildung usw. dienen als Grundlagen für Problem-felder und Lösungsansätze.

a. Natürliche Elemente Topographie

- Verteilung von kulturfähigem Land, Ödland, Wald, Gewässer usw.

Beispiel 3 Gefahrengebiete, Schutz der Polizeigüter

BGE 114 Ia 245 Am Brattashang im Gebiet «Fullun» der Gemeinde St. Moritz GR lie-gen Grundstücke, die der Allgemeinen Wohnzone zugewiesen waren. Aufgrund eines der Gemeinde vom Institut für Grundbau und Boden-mechanik der ETH Zürich erstatteten Gutachtens wurden die Grundstücke der Zone mit hoher Gefahr zugewiesen, weil der Brat-


4

tashang als Kriech- bzw. Rutschhang qualifiziert wurde. Die Zone mit hoher Gefahr beinhaltet ein totales Bauverbot. Welche Bedeutung hat die Topographie in der Raumplanung? Welche Rolle spielen «Risiko» und «Gefahr »? Was ist Experten-, was Rechtsfrage? Wie sind Alternativen zum Bauverbot zu beurteilen?

Boden - quantitativ (nicht vermehrbar):

Insgesamt 4'128'476 Hektaren (ha) entsprechen der schweizeri-schen Landesfläche. Veränderungen in den Beständen erfolgen durch Abnahme der kulturfähigen Landfläche 1955 - 1965: 3'000 ha/Jahr, 1965 - 1975: 2'500 ha/Jahr, 1979 – 1997 unauf-haltsame Ausdehnung der Siedlungsfläche um 32'700 ha vor-nehmlich zulasten der Landwirtschaftsfläche. Jeden Tag ver-schwinden heute in der Schweiz 11 ha Kulturland – das sind knapp 1,3 Quadratmeter pro Sekunde. Rund zwei Drittel davon werden – vorab im Mittelland – neu als Siedlungsflächen ge-nutzt. Beim Rest handelt es sich grösstenteils um aufgegebene Wiesen und Weiden, auf denen allmählich Wald aufkommt.

- qualitativ: Veränderungen durch intensive Landwirtschaft, Schadstoffbe-lastung, Erosion, Versteppung.

Klima, Luft, Wasser - Quantitative und qualitative Betrachtung

Vegetation, Tierwelt - Einzelarten, Ökosysteme, Landschaftsbild

b. Soziale Elemente Siedlungen

- überbaute Siedlungsfläche in der Schweiz ca. 280'000 ha (ca. 7% der Gesamtfläche des Landes). Siedlungen = örtliche Kern-bereiche für die sozialen Aktivitäten der Menschen (Wohnen, Arbeiten, Bildung und Freizeit inkl. Verkehrsflächen).

- Verflechtungen der verschiedenen Nutzungen. Städte und Agglomerationen mit spezifischen Problemen

- Mischung und Ausdifferenzierung der verschiedenen Funktio-nen, Entvölkerung der Stadtkerne, Verkehr (Pendler), Las-ten/Nutzenungleichgewicht, Zersiedelung.

Bevölkerungsstruktur: - Alter, Geschlecht, Berufsarten; räumliche Verteilung, Mobilität

(Fluktuation: Wechsel des Arbeitsplatzes; Migration: Wechsel des Wohnorts; Pendelwanderungen).


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Beispiel 4 Berechnungsarten von Bauzonengrössen

BGE 116 Ia 221 Für die Bestimmung der Grösse der Bauzone in den einzelnen Ge-meinden ist im Kanton Solothurn der Planungsgrundsatz des «Faktors 2» aufgestellt und in den kantonalen Richtplan über die Besiedlung und Landschaft von 1982 aufgenommen worden. Er bedeutet, dass die Bauzone höchstens so gross bemessen sein darf, dass sie der doppelten heutigen Einwohnerzahl einer Gemeinde Platz bietet. Was ist zu sagen über mögliche Methoden zur Berechnung des Fas-sungsvermögens von Bauzonen?

Infrastruktur zur Erfüllung der Basisaufgaben der Gemeinschaft: - Verkehr, Kommunikation - öffentliche Versorgung (Energie, Wasser) - Entsorgung (Abwasser, Abfälle) - öffentliche Verwaltung - Schulwesen - Gesundheitswesen - Kultur - Erholung, Freizeit, Sport

c. Wirtschaftliche Elemente Industrialisierung Bauland als Sachwert: Hortung, Spekulation Standortfragen: Konzentration, Dezentralisation Verteilungsfragen (Wirtschaftssektoren) Strukturfragen (z.B. Fremdenverkehr, Randregionen, Artenkonzentrati-

onen) Entwicklungs-, Förderungsfragen Landwirtschaft: Nutzflächen, Strukturveränderungen, Kulturlandverlus-

te, Überschuldungsgefahr Berggebiete

Beispiel 5 Flächenbedarf von Unternehmen

BGE 107 Ia 35 Die Gemeinde Full-Reuenthal AG zont das zwischen dem bestehen-den Industriebetrieb und dem Wohngebiet liegende, unüberbaute Ge-lände aus, um einen Siedlungstrenngürtel herzustellen. Das Industrie-unternehmen, das Eigentümer der ausgezonten Grundstücke ist, macht geltend, die Auszonung enttäusche seine Erwartungen, da die frühere Industriezone mit Rücksicht auf seine Bedürfnisse nach künf-tigem Industrieland geschaffen worden sei. Wie stellt sich das Verhältnis von Ortsplanung und Planung eines In-dustriebetriebs dar?


6

d. Rechtsordnung Die jeweils geltende Rechtsordnung ist eine Vorgegebenheit. Entwürfe vom Nullpunkt aus sind nicht möglich. Neues Recht hat bestehendes zu berücksichtigen. Allenfalls ist neues Recht, mit Einbezug der Konsequenzen auf Bestehendes, das in Rücksicht auf das alte Recht geschaffen worden ist, zu ändern.

2. Ausgleich und Entwicklung

a. Interessenausgleich und Zwecksetzung Voraussetzung: Kenntnis der Gegebenheiten (natürliche und vom Menschen entwickelte Elemente des Raums, wirtschaftliche und rechtliche Elemente; s. oben Ziff. 1.). Entwicklung wird durch Zuordnungen zum Boden bzw. zum Raum ange-strebt; die Zuordnungen sollen zweckmässig sein: Zweckmässige Nutzun-gen. Die Besiedlung des Landes (was sich auch auf siedlungsfreie Flächen bezieht) soll geordnet durchgeführt werden. Art. 75 BV enthält die Aufga-ben der Raumplanung (s. unten § 4). Der Ausgleich der Interessen setzt mit der Ermittlung aller berührten Inte-ressen ein (s. Beispiele 1 - 3 und 5). Sodann werden die ermittelten Interes-sen beurteilt, wobei v.a. die Vereinbarkeit mit der anzustrebenden Entwick-lung und die möglichen Auswirkungen berücksichtigt werden. Schliesslich werden die Interessen im Entscheid aufgrund der Beurteilung möglichst umfassend berücksichtigt (Art. 3 Abs. 1 lit. c RPV). Ausgleich von Interessen ist charakteristische Aufgabe des Rechts: Erstens Aufstellung von Regeln, die die Aufgabe erreichen helfen;

Rechtsregeln, die durchgesetzt werden können. Zweitens Einrichtung einer Organisation und von Verfahren, welche die

Durchsetzung gewährleisten.

b. Raumplanung Art. 75 BV deutet an, dass Raumplanung weiter geht als «Bodennutzung». Bodenrecht und Raumplanungsrecht sind nicht identisch. Von ihrer Aufgabe her wird Raumplanung als Prozess verstanden, auch als Methode der Problemlösung. Raumplanung ist «vorwegnehmende Koordi-nation von raumwirksamen (raumbedeutsamen, räumlichen) Handlungsbei-trägen und ihre Steuerung über längere Zeit» (Lendi). Das Recht der Raumplanung sucht nach Ordnung, will Zustände erreichen, auch wenn sie nur vorübergehend sein sollten: Raumordnung.

Erstrebter Zustand als Ordnung; Ingangsetzung und Aufrechterhaltung von Veränderungen. Raumordnung ist umfassender als Raumplanung: Koordination und Steue-rung mit Angabe der Zustände.


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c. Raumordnungsrecht, Baurecht Raumordnungsrecht: Das Raumordnungsrecht ist die Gesamtheit der Rechtsregeln, die räumlich wirksam sind, d.h. die bestimmt sind, die Zustände des Lebensraums festzu-legen und zu erreichen, Entwicklungen des Lebensraums in Gang zu setzen oder in Gang zu halten, einschliesslich der hiezu geschaffenen Regeln über Organisation und Verfahren. Daneben: Baurecht: Das Baurecht ist die Gesamtheit der Rechtsnormen über das Bauen.

Bauordnungsrecht: Normen betreffend Platzierung und Dimensionie-rung der Bauten.

Baupolizeirecht: Gefahrenabwehr, Schutz der Polizeigüter (v.a. Leben, Gesundheit; öffentliche Ordnung, Sicherheit).

d. Prinzipien des Rechts Prinzipien der Ausgestaltung einer rechtlichen Ordnung:

Verbindlichkeit (rechtliche Bindungskraft einer Norm). Durchsetzbarkeit (keine Beschränkung auf freiwillige Beachtung). Hoheitliche Anordnung. Gerechtigkeitspostulate: Gleichheit, Rechtssicherheit. Sozialstaatlichkeit (gemeinsame Wohlfahrt). Erlass im demokratischen Willensbildungsprozess: Legitimation.

Beispiel 6 Nutzungsplanpflicht

Art. 42 Baugesetz AI «1 Unüberbautes, in die Wohn-, Wohn- und Gewerbe sowie Gewerbe-

Industriezone eingezontes Land unterliegt, soweit es nicht als Un-erschlossene Bauzone bezeichnet ist, einer öffentlich-rechtlichen Verpflichtung zur Baulandfreigabe. Innert sechs Jahren ist das Land zu erschliessen sowie zu überbauen oder für Bauzwecke freizugeben. (...)

3 Wird die Verpflichtung nicht eingehalten, so gilt das betroffene A-real ohne Entschädigungsfolgen als von Gesetzes wegen ausge-zont. ...»

Welche Überlegungen können zur Durchsetzung dieser Rechtsnorm angestellt werden?

Konflikt: Die Rechtsordnung ist auf Beständigkeit angelegt, die Raumplanung dage-gen auf Dynamik.


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Raumplanungs- und Baurecht § 2 Die Entwicklung des Raumplanungsrechts

9

§ 2 Die Entwicklung des Raumplanungsrechts 5 Epochen (Abriss):

I. Baupolizei- und Bauordnungsrecht (bis ca. 1920)

1. Aufgaben

a. Baupolizei Erste Bauvorschriften in den Städten:

Gefahrenabwehr (Feuersicherheit, Hygiene). Verhältnis zum Nachbarn: Vorschriften über Abstände, Höhen und Tie-

fen von Gebäuden, Geschosszahlen. Ästhetik von Gebäuden (Verunstaltungsverbot) als polizeiliches Ele-

ment des Bauens. =Baupolizeiordnungen. Nachbarrecht des Privatrechts:

Immissionsschutz. Inanspruchnahme von Nachbargrundstücken durch bauliche Einrich-

tungen und während des Bauens. Gegenseitiges Verhältnis von Bauten auf Nachbargrundstücken.

b. Erschliessung und Bodenordnung Ausscheidung von neuem Bauland ausserhalb der alten Stadtmauern und Erschliessung mit Strassen: Bebauungspläne (Strassenlinien). In Verbindung mit den Bebauungsplänen: Parzellarordnung (Formung der Grundstücke zur Übereinstimmung mit Strassenlinien und Baupolizeivor-schriften). Keine Differenzierung der Vorschriften nach planerischen Gesichtspunkten. Originäres Recht der Gemeinden, z.T. auch kommunales Ausführungsrecht von kantonalem Baurecht.

2. Rechtserlasse des Bundes Forstpolizeigesetz vom 11.10.1902 (BG betr. die eidg. Oberaufsicht über die Forstpolizei): Schutz der Menschen und Siedlungen vor Naturgewalten (ländlicher Raum). Bau- und planungsrelevante Vorschriften. Jetzt: Wald-gesetz vom 4.10.1991.

§ 2 Die Entwicklung des Raumplanungsrechts Prof. Dr. A. Ruch

10

Bund sonst nur im Privatrechtsbereich aktiv: ZGB / Sachenrecht, Nachbar-recht (Art. 684: Immissionsschutz), oft ins kantonale Baurecht übernom-men.

II. Bauplanungsrecht (ca. 1920 - 50er Jahre des 20. Jh.)

1. Aufgaben Stärkere rechtliche Erfassung der baulichen Entwicklung. Ortsplanungsrecht: Differenzierung nach Art und Weise sowie Intensität der Bebauung (Bauzonenplanung). 1. Schritt: Differenzierung des Gebiets nach dem Mass der Nutzung (Bauklassen).

2. Schritt: Differenzierung nach der Art der Nutzung (Wohn-, Gewerbe-, Industrie-, Kernzonen). Gesichtspunkt der Differenzierung ist zunächst der Immissi-onsschutz (Verbot / Abwehr als Planungsmotiv, Negativplanung). Bauzonenpläne erfassen vielfach das ganze Gemeindegebiet, im Kanton Basel-Stadt das ganze Kantonsgebiet (Zonenplan 1939).

2. Rechtserlasse des Bundes Gewässerschutzgesetz vom 16.3.1955 mit baurechtlichen Vorschriften: Keine Bewilligungen von Bauten ausserhalb des generellen Kanalisations-projekts GKP (Erschliessungsidee) oder, wenn ein GKP fehlt, ausserhalb bebauten Gebiets. Ziel: Verhinderung der Streubauweise.

III. Recht der Flächennutzungsplanung (60er Jahre des 20. Jh.)

1. Aufgaben Orts-, Regional- und Landesplanung («ORL»).

Erfasst werden auch die Flächen ausserhalb des Siedlungsgebiets (Land-wirtschafts-/ Grünzone), Berücksichtigung der Eignung des Bodens.

Nach kantonalem Recht waren die Gemeinden nur für Zonendifferenzie-rung im Baugebiet (Bauzonen) autonom, für Nichtbaugebiet bzw. Freihal-tezonen bedurfte es einer ausdrücklichen Grundlage im kantonalen Recht (BGE 78 I 424 ff.; 76 I 329 ff.). Grundlagen für Landwirtschafts- und Grünzonen mussten erst geschaffen werden.


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Die Landwirtschaftszone ist nicht agrarpolitisch, sondern siedlungspolitisch begründet: Land der Bebauung nicht grundsätzlich entzogen: Bauerwar-tungsland in Siedlungsnähe (Erweiterung der Siedlungen nach Bedarf).

2. Rechtserlasse des Bundes BG über Massnahmen zur Förderung des Wohnungsbaues vom 19.3.1965 (wurde aufgehoben): Förderungsbeiträge an die Kosten der Landes-, Regio-nal- und Ortsplanung im Hinblick auf eine langfristig zweckmässige Besied-lung.

IV. Raumplanungs-, Raumordnungsrecht (70er bis Mitte 80er Jahre des 20. Jh.)

1. Aufgaben Steuerung der Entwicklung.

Eine im Gesamtinteresse des Landes erwünschte Raumordnung als Bun-desaufgabe (Art. 22quater aBV, 1969). Zunehmende wirtschaftliche Un-gleichgewichte zwischen den Landesteilen: Umfassende Raumplanung. Nicht mehr nur Bauten, sondern der Raum als «Lebensraum » des Men-schen ist Objekt der Regelungen, die weite Rechtsbereiche erfassen. Ver-rechtlichung der Planung als Koordinations- und Steuerungsinstrument; Planungsrecht auf allen föderalistischen Stufen (Art. 2 RPG). Das Recht umfasst nicht nur die Planung, sondern auch deren Ergebnis: die Ordnung, die hergestellt und fortgebildet werden soll. Landwirtschaft: Zuteilung «eigener» Flächen, nicht mehr einfach Flächen, die für Siedlungszwecke nicht mehr benötigt werden.

2. Rechtserlasse des Bundes «Bodenrechtsartikel», Art. 22ter und 22quater aBV. (Heute geregelt in

Art. 26 BV, Eigentumsgarantie; Art. 75 BV, Raumplanung) Gewässerschutzgesetz II vom 8.10.1971 (wurde überholt): qualitativer

Gewässerschutz, raumplanerisch bedeutsam (Art. 19 GSchG, Generel-les Kanalisationsprojekt GKP; Art. 20 GSchG, standortgebundene Bau-ten ausserhalb Baugebiet).

BB über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raumplanung, BMR, vom 17.3.1972: Ausscheidung provisorischer Schutzgebiete durch die Kantone.

BG über die Investitionshilfe in Berggebieten, 1974, IHG (wurde über-holt).

Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz, WEG, 1974: Umfassende


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Begründung der Erschliessungspflicht (SR 843). RPG vom 22.6.1979, i.K. 1.1.1980 (SR 700) USG vom 7.10.1983, i.K. 1.1.1985 (SR 814.01)

RPG: Erste Vorlage: von der Bundesversammlung am 4.10.1974 verabschiedet. – Referendum – Volksabstimmung vom 13.6.1976, Ablehnung (654'233 Nein, 626'134 Ja). Umstrittene Themen: Mehrwertabschöpfung, Zonenenteignung, Volkswirt-schaftlicher Ausgleich; allgemeine Zentralisierungstendenzen, Perfektio-nismus. Zweite Vorlage: BG vom 22.6.1979, i.K. 1.1.1980 = geltendes RPG; seit dem Erlass mehre-re Teilrevisionen (s. §9 IV.), gegen die dritte vom 20. März 1998 ist das Referendum ergriffen und verworfen worden. Einige Kantone revidierten ihre Baugesetze vorweg im Hinblick («Vor-griff») auf das 1. RPG 1974. Sie weisen Regelungen auf, die noch vom verworfenen Gesetz inspiriert sind. Teilweise haben diese Kantone in der Zwischenzeit Revisionen vorgenommen (ZH: Richtplanverständnis noch aus dem 1. RPG).

V. Gesamtordnung (heute) Das Raumordnungsrecht des RPG und der Kantone sparte weite Bereiche aus, die «raumwirksam» sind. Es baut weitgehend auf dem traditionellen Verständnis der Landesplanung auf: Kampf gegen die Streubauweise; Bo-dennutzung, Bodenrecht usw. Wichtige qualitative und quantitative Gesichtspunkte fehlen: z.B. Umwelt-schutz, Sozialökonomie (Bevölkerungsbewegungen, Wohnflächenbedarf, Sicherung gewerblicher Entfaltung). Die Idee des Gesamthaften, das die Entwicklungsplanung zu erreichen sucht, hat im bisherigen Raumplanungsrecht letztlich nicht Fuss fassen können. Schliesslich ist auch das Instrumentarium des RPG zu eng. Finanzplanung als Querschnittbereich und konsensuales Raumplanungsrecht (Absprachen, Verträge) fehlen vollständig. In den 1980-er Jahren sind Bewegungen aufgekommen, die eine legislatori-sche Weiterentwicklung des Raumplanungsrechts reklamierten.

Eine Expertenkommission kam 1989 zum Schluss, dass Siedlungs- und Landwirtschaftsgebiet besser abgegrenzt werden müssen, beispielswei-se und unter anderem durch landwirtschaftliche Vorrangflächen und Übergangszonen für Land im Bereich bestehender Siedlungen, das nicht


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der Landwirtschaftszone zuzuteilen ist, sodann durch die Bekämpfung ungerechtfertigter Hortung erschlossenen Baulandes (letztlich mittels Auszonung nicht genutzter Liegenschaften) oder durch Aufnahme von Umweltschutzvorschriften in die Bestimmungen über die Bauzonen.

Die Bekämpfung der Baulandhortung ist durch einen (befristeten) Bun-desbeschluss über eine Sperrfrist für die Veräusserung nichtlandwirt-schaftlicher Grundstücke und die Veröffentlichung von Eigentumsüber-tragungen von Grundstücken vom 6. Oktober 1989 angegangen worden.

Mit dem Erlass des Bundesgesetzes über das bäuerliche Bodenrecht (BGBB) vom 4. Oktober 1991 (SR 211.412.11) ist ein wesentlicher Teil des funktionellen Raumplanungsrechts neu geordnet worden.

Aus einem gesetzgeberischen Projekt «Bodenrecht im Siedlungsbe-reich» des Jahres 1993 ist nur das Teilprojekt «Recht auf Privater-schliessung» verwirklicht worden (Art 19 RPG Teilrevision vom 6. Ok-tober 1995), die drei Teilprojekte über Vorkaufsrechte des Mieters und der Gemeinde sowie über Veröffentlichung der Grundstückspreise wur-den fallengelassen.

Als den Anliegen der Expertenkommission von 1989 gegenläufig er-scheint die Revision des RPG vom 20. März 1998, mit der die Nicht-bauzonen für zonenfremde Zwecke geöffnet worden sind: Neue Art. 16 – 16b, 24 – 24d und 37a RPG, in Kraft seit 1. September 2000.

Eine weitere Öffnung der Landwirtschaftszone erfolgte durch die Ände-rung vom 23. März 2007, in Kraft seit 1. September 2007, mit der ins-besondere Anlagen zur Energiegewinnung aus Biomasse zulässig er-klärt werden.


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Raumplanungs- und Baurecht § 3 Raumplanungsrecht im engeren und im weiteren Sinn

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§ 3 Raumplanungsrecht im engeren und im weiteren Sinn

I. Raumplanungsrecht im engeren Sinn Die Bestimmung des positiven, also vom Gesetzgeber erlassenen Rechts als Raumordnungsrecht, m.a.W. die Zuordnung von Rechtserlassen und Rechtsnormen zum Raumordnungsrecht, ist nicht eindeutig. Zwar stehen Erlasse mit den Begriffsmerkmalen der Raumplanung und des Bauens im Vordergrund, weil sie die Planungsträger, die Planungsinstru-mente und -verfahren sowie die materiellen Planungsgrundsätze bezeichnen (sog. Raumplanungsrecht i.e.S.). Doch dienen der Raumordnung auch ande-re Normenkomplexe, die eigene Grundsätze und Massnahmen enthalten, aber im Dienst der Raumordnung stehen. Eine abschliessende Aufzählung ist nicht möglich; es können auch Abstufungen in der «Raumplanungs-» oder «Raumrelevanz» vorgenommen werden. Als Raumplanungsrecht i.e.S. gilt etwa: Raumplanungsrecht des Bundes in Art. 26 BV, Eigentumsgarantie, und Art. 75 BV, Raumplanung, im Bun-desgesetz über die Raumplanung, RPG, vom 22.6.1979 und in der Verord-nung über die Raumplanung, RPV, vom 28.6.2000. Raumplanungsrecht der Kantone, oft verbunden mit dem Baurecht, in kan-tonalen Planungs- und Baugesetzen (mehrheitlich aus den 60er und 70er Jahren des 20. Jh., in den letzten Jahren in vielen Kantonen teil- oder total-revidiert). In den Gemeinden, gestützt und ermächtigt durch das kantonale Recht; Raumplanungs- und Baurecht in den Baureglementen, Bauordnungen, Bau-gesetzen, Zonenplan.

II. Raumplanungsrecht im weiteren Sinn Vom Raumplanungsrecht i.e.S. nicht oder nicht ohne weiteres und in der ganzen Breite erfasst werden beispielsweise folgende Bereiche, die wir zum Raumplanungsrecht i.w.S. zählen, weil sie für die Erfassung der im Raum stattfindenden Aktivitäten von (rechtlicher) Bedeutung sind und damit be-achtet werden müssen.

1. Baurecht Baurechtliche Normen sind nicht nur in den eigentlichen Baugesetzen ent-halten, sondern allenfalls auch in weiteren Erlassen, auf die im Folgenden hingewiesen wird.

§ 3 Raumplanungsrecht im engeren und im weiteren Sinn Prof. Dr. A. Ruch

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a. Gestaltendes Baurecht Zu finden etwa in den kantonalen Einführungsgesetzen zum ZGB (s. Art 702 ZGB): kantonales «Heimatschutzrecht » in den EG ZGB / V EG ZGB.

b. Gefahrenabwehrendes Baurecht Zu finden etwa in eigentlichen Polizeigesetzen, z.B. über die Feuerpolizei (Abstandsvorschriften neben den klassischen Feuerdämm- und Statikbe-stimmungen) oder über den Wasserbau (WBPG, StAV), auch im EG ZGB (Art. 702 ZGB). Gefahrenabwehrendes Baurecht (bauliches Sicherheits-recht) ist auch im Umweltschutzrecht enthalten. Art. 702 ZGB enthält einen allgemeinen «Vorbehalt» zugunsten von öffent-lichrechtlichen («zum allgemeinen Wohl») Beschränkungen des Grundei-gentums «wie namentlich betreffend die Bau-, Feuer- und Gesundheitspoli-zei, das Forst- und Strassenwesen, den Reckweg, die Errichtung von Grenzmarken und Vermessungszeichen, die Bodenverbesserungen, die Zer-stückelung der Güter, die Zusammenlegung von ländlichen Fluren und von Baugebiet, die Erhaltung von Altertümern und Naturdenkmälern, die Siche-rung der Landschaften und Aussichtspunkte vor Verunstaltung und den Schutz von Heilquellen». Art. 686 ZGB hält fest: «Die Kantone sind befugt, die Abstände festzusetzen, die bei Grabungen und Bauten zu beobachten sind. - Es bleibt ihnen vorbehalten, weitere Bauvorschriften aufzustellen». - Diese Vorbehalte werden als unechte Vorbehalte bezeichnet, weil die Kan-tone auch ohne sie zuständig sind, öffentlichrechtliche (Bau-)Vorschriften zu erlassen.

c. Nachbarrecht Sachenrecht des ZGB Art. 686 ZGB: kantonale Abstandsvorschriften. Art. 684 ZGB: Immissionsschutz. Jeder Grundeigentümer hat sich übermä-ßiger Einwirkungen auf das Nachbareigentum zu enthalten. Nachbarschüt-zende Funktion hat zum Teil auch das Umweltschutzrecht.

Beispiel 7 Natur von Rechtserlassen

Das Einführungsgesetz zum Schweizerischen Zivilgesetzbuch des Kantons Basel-Stadt schreibt in § 159 Abs. 2 Satz 1 vor: «Der Eigen-tümer einer obern Liegenschaft ist verpflichtet, die zur Stützung des Erdreichs notwendigen Mauern auf seinem eigenen Boden zu errich-ten und instand zu halten». Die Vorschrift steht in einem privatrechtlichen Erlass. Ist sie privat-rechtlicher oder öffentlichrechtlicher Natur? Auf welchem Weg kann / muss sie durchgesetzt werden?


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2. Erschliessungsrecht Bund: Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz, WEG, Art. 4 ff.: Er-schliessungspflicht / Grob- und Feinerschliessung. WEV.

Kantone: Neben Regelungen in den Baugesetzen finden sich häufig stras-senrechtliche Erlasse (kantonale Strassengesetze).

3. Bodenordnungsrecht Bodenordnungsvorschriften auf Bundesebene in Spezialgesetzen:

Landwirtschaftsgesetz (SR 910.1), Art. 87 ff. («Bodenverbesserun-gen»), Bodenverbesserungsverordnung.

WEG (SR 843), Art. 7 - 11 (Umlegung von Bauland und Grenzregulie-rung).

Waldgesetz (SR 921.0), Art. 25. BG über die Nationalstrassen (SR 725.11), Art. 30 ff. Parzellarordnung: Art. 703 ZGB, Abs. 2 und 3 richten sich an die Kantone; allgemein Art 702 ZGB. Im RPG in Art. 20. Kantone: separate Gesetze über Bodenordnungsmassnahmen oder ins Bau-gesetz integriert.

4. Waldrecht Art 77 BV Waldgesetz vom 4.10.1991, Verordnung vom 30.11.1992. Bestimmungen über Raumplanung, Natur-, Landschaftsschutz. Bauvorschriften, z.B. über die Rodung für Bauprojekte. Kantonale Ausführungsgesetze.

5. Natur- und Heimatschutzrecht Art. 78 BV. BG über den Natur- und Heimatschutz und Verordnung. Biotop-, Uferschutz-, Denkmalschutzvorschriften. Kantone: Eigenständige Gesetze (Natur- und Denkmalschutz) oder/und in EG ZGB (Art. 702 ZGB, s. auch oben Ziff. 1a «gestaltendes Baurecht »); Baumschutzgesetze.

6. Umweltschutzrecht Art. 74 BV


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USG mit zahlreichen Ausführungsverordnungen, für die Raumplanung be-deutsam v.a. die UVPV, LSV, StFV., v.a. Bauvorschriften, daneben Pla-nungsvorschriften im Bereich Lärmschutz (Art. 19 ff. USG). Kantone: Lufthygiene- und Lärmschutzerlasse vor Erlass des USG. Jetzt auch Durchführungserlasse zum USG.

7. Wasserwirtschaft Art. 76 BV BG über den Wasserbau WBG: Hochwasserschutz. Im Vordergrund, vor baulichen Vorkehrungen, stehen raumplanerische Massnahmen (Art. 3 WBG), insbesondere die Siedlungsentwicklung in Rücksicht auf Gefahren-gebiete (Auszonungen!), Ausscheidung von Gefahrenzonen, Sicherung von Ufergebieten. Stauanlagen (BG über die Wasserbaupolizei (WBPG) und StAV (techni-sche und betriebliche Vorschriften für Talsperren)). Gewässerschutz: GSchG mit Ausführungsrecht: Planerischer Gewässer-schutz (Art. 19ff. GSchG, Art. 29 ff. und Anhang 4 GSchV, Art. 9 VWF), Abwasserrecht (Art. 7 ff. GSchG, Art. 3 ff. GSchV). Kantone: Wasserbau- und Gewässerschutzgesetze. Wassernutzungserlasse.

8. Landwirtschaftsrecht Art. 104 BV Multifunktionalität der Landwirtschaft:

Versorgung der Bevölkerung. Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen. Pflege der Kulturlandschaft. Dezentrale Besiedlung des Landes.

Landwirtschaftsgesetz, BGBB.


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Beispiel 8 Besondere Planungsinstrumente

BGE 114 Ib 224 In der Gemeinde Salgesch VS soll eine Rebbergmelioration durchge-führt werden. Einerseits soll die Bewirtschaftung der Rebflächen ratio-neller gemacht, andererseits die Rebfläche vergrössert werden. Dazu sind erhebliche Geländeveränderungen und Rodungen nötig, die neu für den Rebbau vorgesehenen Flächen müssen in den Rebbaukatas-ter aufgenommen werden. Der Bund stimmt dem Projekt durch seine Subventionierung, die er mit Auflagen versieht, zu. Grundlage ist das Landwirtschaftsgesetz (Art. 87 ff. LwG, 1998). Schliesst das Landwirtschaftsgesetz die Anwendung des Raumpla-nungsgesetzes aus? Ist der Rebbaukataster ein Nutzungsplan?

9. Energierecht Art. 76, 89, 90, 91, 118 Abs. 2 lit. c BV. BG über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte; BG betreffend die elektri-schen Schwach- und Starkstromanlagen; Energiegesetz EnG. Kernenergiegesetz KEG. BG über Rohrleitungsanlagen RLG. Kantone: Energiespargesetze, jeweils eigentliche Bauvorschriften enthal-tend.

10. Verkehrsrecht Sektorales Bundesrecht: Eisenbahn-, Luftverkehrs-, Schifffahrts-, Post-, Fernmeldegesetzgebung.

11. Enteignungsrecht Enteignungsgesetz des Bundes. Enteignungsrecht des Nationalstrassen-rechts. Kantonale Enteignungsgesetze.

12. Wirtschaftsförderungsrecht BG über Investitionshilfe für Berggebiete (IHG). BG über Regionalpolitik. BG über die Unterstützung des Strukturwandels im ländlichen Raum. Kantonale Wirtschaftsförderungsgesetze.

13. Bodenrecht BG über das bäuerliche Bodenrecht BGBB: Öffentlichrechtliche Beschrän-kungen des Verkehrs mit landwirtschaftlichen Gewerben und Grundstücken


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(Teilungsverbote, Bewilligungspflicht für den Erwerb). Sachenrecht des ZGB.

14. Wohnflächenschutz Kantonale Erlasse zur Sicherung eines angemessenen Anteils der Wohnflä-che an der gesamten genutzten Gebäudefläche. Wohnanteilpläne.

Beispiel 9 Wohnanteilvorschriften

Die Bauordnung der Stadt Zürich (Art. 39a Abs. 1) schreibt vor: «In den Wohnzonen und in der Kernzone werden geeignete Gebiete aus-geschieden, in denen ein Mindestanteil der Bruttogeschossfläche Wohnzwecken dienen muss». Das alte baselstädtische Hochbautengesetz (§ 11c Abs. 4 und 5) schrieb vor: «Die Bewilligungsbehörde kann in Baubewilligungen den Mindestanteil der Wohnfläche in Gebäuden vorschreiben. - Der Re-gierungsrat erlässt die entsprechenden Richtlinien». Welche Unterschiede der beiden Vorschriften sind auszumachen?

15. Liegenschaftenhandel Kantonale Erlasse über Erwerb von Liegenschaften durch das Gemeinwe-sen und Wiederveräusserung unter Nutzungsauflagen.

16. Wohneigentumsförderung Art. 108 BV. WFG; WEG; Steuerrecht. Auch mit Mitteln der beruflichen Vorsorge (Teilrevisionen AHV/IV-Gesetz und OR/Arbeitsvertrag vom 17.12.1993, i.K. 1.1.1995, v.a. Ermöglichung des Vorbezugs auf den Anspruch auf Altersleistungen von der Vorsorgeein-richtung; AS 1994 2372 ff.).


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Beispiel 10 Bau- und andere Bewilligungen

BGE 117 Ib 308 Die Firma X., Eigentümerin der Parzelle B. in Alpnach, reicht ein Bau-gesuch für einen Restaurationsbetrieb mit Nebenräumen sowie für ein Wohnhaus ein. Das Baugrundstück befindet sich unmittelbar östlich der N8 am Alpnachsee. Das Gesuch wird bewilligt unter Vorbehalt der Erteilung weiterer Be-willigungen: - des Wirtschaftspatentes - der Ausnahmebewilligung für die Unterschreitung des Waldab-

standes - der Bewilligung für Bootsanlegeplätze - sowie mit der Auflage, die Anforderungen der Lärmschutzverord-

nung seien zu erfüllen und die dafür nötigen Massnahmen am Bau vorzunehmen, denn bei Annahme der Lärmempfindlichkeitsstufe III werde der Immissionsgrenzwert um bis zu 7 dB(A) überschritten.

In welchen Verhältnissen zur Baubewilligung stehen diese «weiteren» Bewilligungen und die Auflage?

III. Verfassungsrechtliche Orientierung des Bun-desgesetzgebers

Auf welche Kompetenzvorschriften der BV stützt sich der Bundesgesetz-geber in Raumplanungsbereichen ab? Die Bundesgesetze führen die BV-Grundlage jeweils im Beschlusstext vor dem eigentlichen Gesetzestext an.

BV – Artikel

Raum- planung

Wohnbau-förderung

Schutz wirtschtl. bedrohter Lan-

desteile

RPG x x

WEG x

BG über die Förderung von preisgünstigem Wohnraum

x x

BG über die Förderung der Beherbergungs-wirtschaft

x x

BG über die Investiti-onshilfe für Berggebiete x x

IV. Probleme der Vielfalt Hauptprobleme dieser Vielfalt an Rechtsstoff, der das Raumordnungsrecht


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anreichert:

für den Rechtssetzer (v.a. Gesetzgeber): - rechtslogische «Vernetzung»: sorgfältige kollisions- und überla-

gerungslose Einfügung neuer Erlasse in bestehendes Recht (Harmonisierung);

- nicht geschlossene Normierung, oder jeweils eigenständige und isolierte, geschlossene Kodifizierung des neuen Stoffs.

- Koordination.

Beispiel 11 Baurechtsfremde Bereiche im Baurecht

BGE 118 Ia 112 Das Hochbauamt des Kantons Basel-Stadt beabsichtigt die Errichtung eines Gassenzimmers als Provisorium, in dem an Schwerstdrogenab-hängige Spritzen abgegeben werden können. Nachbarn wehren sich gegen das Vorhaben bei der Baurekurskom-mission. Sie machen geltend, der Betrieb des Gassenzimmers führe für die Nachbarn zu unhaltbaren Belästigungen und zur Gefahr, straf-baren Handlungen der Besucher des Gassenzimmers (Entreissdieb-stählen u.ä.) ausgesetzt zu sein. Zudem würden Passanten den glei-chen Gefahren ausgesetzt. Im besonderen widerspreche der Betrieb des Gassenzimmers den Strafnormen des Strafgesetzbuches und des Betäubungsmittelgesetzes sowie Bestimmungen verschiedener Staatsverträge (z.B. des Einheitsübereinkommens von 1961 über die Betäubungsmittel, wurde aufgehoben).

Raumplanungs- und Baurecht § 4 Art. 75 BV

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2. Kapitel: Verfassungsrechtliche Grundlagen

§ 4 Art. 75 BV

Art. 75 BV Raumplanung 1 Der Bund legt Grundsätze der Raumplanung fest. Diese obliegt den

Kantonen und dient der zweckmässigen und haushälterischen Nut-zung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes.

2 Der Bund fördert und koordiniert die Bestrebungen der Kantone und arbeitet mit den Kantonen zusammen.

3 Bund und Kantone berücksichtigen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die Erfordernisse der Raumplanung.

I. Gesetzgebungsauftrag an den Bund Art. 75 Abs. 1 BV enthält einen Gesetzgebungsauftrag an den Bund:

Sorge für zweckmässige und haushälterische Bodennutzung und geord-nete Besiedlung des Landes mit Hilfe der Raumplanung.

Die Raumplanung soll den Kantonen obliegen, die jedoch durch die gesetzlichen «Grundsätze» des Bundes gelenkt werden. (Zu dieser Kompetenzart s. unten § 6 I. 3.)

II. Förderung, Koordination, Kooperation In Abs. 2 gibt die BV neben der Gesetzgebung dem Bund weitere Aktivitä-ten auf:

Zusammenarbeit mit den Kantonen, Koordination und Förderung der kantonalen Bestrebungen.

Neue Begriffe des Verfassungsrechts: Koordination: Verschiedene Tätigkeiten, die den gleichen Raum bean-

spruchen, müssen aufeinander abgestimmt werden, einerlei ob sie vom gleichen Gemeinwesen oder, worauf Art. 75 Abs. 2 BV anspielt, von verschiedenen Gemeinwesen durchgeführt werden.

Zusammenarbeit zwischen Bund und Kantonen ist auch in andern Ver-fassungsvorschriften angelegt, wo es um die übliche Kooperation im

§ 4 Art. 75 BV Prof. Dr. A. Ruch

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gleichen Sachbereich geht (Art. 83, 89 und 100 Abs. 4 BV). Der Begriff der Zusammenarbeit in Art. 75 Abs. 2 BV geht im Ansatz wei-ter; ihm liegt der Gedanke zu Grunde, dass die Aufgabe der Raumplanung derart vielschichtig und komplex ist, dass eine eigenständige Erfüllung durch Bund oder Kantone von vornherein nicht denkbar ist. Die Förderung, namentlich aber die Koordination erheischen schon für sich die Zusammen-arbeit. Diese ist indessen nicht bloss ein instrumentaler Begriff für die Um-setzung von Förderungs- und Koordinationsaufgaben (der Text lautet nicht: «... und arbeitet im Hinblick darauf mit den Kantonen zusammen»). Die Zusammenarbeit ist eigenständige Tätigkeit, deren Formen von der BV nicht eingegrenzt werden. Sie erschöpft sich jedenfalls nicht in der Informa-tion über geplante Vorhaben.

III. Planungsauftrag Abs. 3: Der Bund hat seinerseits den Planungen nachzuleben, auch den Planungen «niedrigerer Stufe» (Regional-, Ortsplanungen). Bundesrecht geht nicht per se dem kantonalen und kommunalen Recht vor (vgl. aber den Grundsatz «Bundesrecht bricht kantonales Recht» in Art. 49 Abs. 1 BV).

Beispiel 12 Grundstückerwerb durch Personen im Ausland

BewG Am 16. Dezember 1983 erliess die Bundesversammlung das Bundes-gesetz über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Aus-land (Bewilligungsgesetz, BewG, SR 211.412.41), das sie auf die all-gemeine Zuständigkeit des Bundes im Bereich der auswärtigen Ange-legenheiten sowie auf die umfassende Kompetenz des Bundes zur Gesetzgebung im Bereich des Zivilrechts (Art. 64 BV) abstützte. Der Zweck des BewG wird in Art. 1 wie folgt umschrieben: «Dieses Gesetz beschränkt den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, um die Überfremdung des einheimischen Bodens zu verhin-dern.» Das BewG führt eine Bewilligungspflicht für den Erwerb von Grund-stücken durch Personen im Ausland (kantonale Bewilligung) ein, vorgesehen sind Ausnahmen davon, umschrieben sind Bewilligungs- und Verweigerungsgründe sowie das Verfahren. Wäre es denkbar, die Bewilligungspflicht für den Erwerb durch Perso-nen im Ausland raumplanerisch zu begründen? Mit welchen Überlegungen und Argumenten wäre aufzuwarten? Welche Konsequenzen hätte eine solche Lösung?


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IV. Exkurs: Die Entwicklung des Raumplanungsar-tikels der Bundesverfassung

1. Die Bodenrechtsartikel der BV Art 75 BV entspricht dem Art. 22quater aBV. Dieser wurde zusammen mit Art. 22ter aBV in der Volksabstimmung vom 14. September 1969 ange-nommen.

2. Entwicklung des Textes von Art. 22quater aBV

Art. 22 ter aBV 1 Das Eigentum ist gewährleistet. 2 Bund und Kantone können im Rahmen ihrer verfassungsmässigen

Befugnisse auf dem Wege der Gesetzgebung im öffentlichen Interes-se die Enteignung und Eigentumsbeschränkungen vorsehen.

3 Bei Enteignung und bei Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteig-nung gleichkommen, ist volle Entschädigung zu leisten.

Art. 22 quater aBV 1

Der Bund stellt auf dem Wege der Gesetzgebung Grundsätze auf für eine durch die Kantone zu schaffende, der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung.

2 Er fördert und koordiniert die Bestrebungen der Kantone und arbeitet

mit ihnen zusammen. 3 Er berücksichtigt in Erfüllung seiner Aufgaben die Erfordernisse der

Landes-, Regional- und Ortsplanung.

a. Botschaft des Bundesrates BBl 1967 II 133 ff. 1

Der Bund ist befugt, über die Erschliessung und Besiedelung des Landes und die Nutzung des Bodens, insbesondere die Schaffung von Zonenordnungen durch die Kantone, auf dem Wege der Gesetz-gebung Grundsätze aufzustellen.

2 Er fördert und koordiniert die Bestrebungen der Kantone auf diesen

Gebieten und arbeitet mit ihnen zusammen.


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b. SR-Kommission Bull SR 1967, 396 1 ... Schaffung von Zonenordnungen, auf dem Wege der Gesetzgebung

allgemeine Vorschriften aufzustellen. Antrag Rohner, Sitzung SR vom 19.12.1967 (Bull SR 1967, 396):

1 Der Bund ist befugt, über die Besiedelung des Landes und die Nut-zung des Bodens, insbesondere die Schaffung von Zonenordnun-gen, auf dem Wege der Gesetzgebung allgemeine Vorschriften auf-zustellen.

c. NR-Kommission, Mehrheit Bull NR 1968, 38 1 Der Bund ist befugt, auf dem Wege der Gesetzgebung Grundsätze für

eine der Erschliessung und Besiedelung des Landes und der zweck-mässigen Nutzung des Bodens dienende Zonenordnung aufzustellen.

Zum Beschluss erhoben, Sitzung NR vom 6.3.1968 (Bull NR 1968, 46).

d. SR-Kommission, Mehrheit Bull SR 1968, 85 1 ... allgemeine Vorschriften über die Besiedelung des Landes und eine

der zweckmässigen Nutzung des Bodens dienende Zonenordnung aufzustellen.

Zum Beschluss erhoben, Sitzung SR vom 12.6.1968 (Bull SR 1968, 97).

e. NR-Kommission, Mehrheit Bull NR 1968, 518 1 ... über eine Zonenordnung zu erlassen, welche der im Landesinte-

resse gebotenen Verwendung des Bodens dient

Zum Beschluss erhoben, Sitzung NR vom 25./26. 9. 1968 (Bull NR 1968, 546).


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f. SR-Kommission Bull SR 1968, 290 1 Der Bund stellt auf dem Wege der Gesetzgebung Grundsätze auf für

eine durch die Kantone zu schaffende, der zweckmässigen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes dienende Raumplanung.

Zum Beschluss erhoben, Sitzung SR vom 10.12.1968 (Bull SR 1968, 297).

g. NR-Kommission, Mehrheit Bull NR 1969, 22

Antrag, SR-Beschluss zuzustimmen.

Zum Beschluss erhoben, Sitzung NR vom 5.3.1969 (Bull NR 1969, 41).

Schlussabstimmung 21.3.1969

NR:114 zu 35

SR:34 zu 0

Volksabstimmung 14.9.1969.

3. Die Totalrevision der BV 1999 In der Volksabstimmung vom 18. April 1999 ist die totalrevidierte Bundes-verfassung angenommen worden. Sie trägt das Datum dieser Abstimmung. In Kraft getreten ist sie am 1. Januar 2000. Die Bodenrechtsartikel sind getrennt worden: Die Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) ist unter den Grundrechten eingeordnet, die Raumplanung unter den Zuständigkeiten. Bei Art. 75 fällt auf, dass Abs. 1 neu aus zwei Sätzen besteht, dem Gesetz-gebungsauftrag an den Bund im ersten, der Umschreibung der Raumpla-nung im zweiten Satz. Bei der Angabe der Ziele der Raumplanung im zwei-ten Satz ist das Haushälterische der Bodennutzung, das sich vorher erst im RPG (Art. 1) fand, hinzugekommen. Abs. 2 von Art. 75 ist unverändert ü-bernommen worden, während in Abs. 3 die Verpflichtung sich nicht nur an den Bund, sondern auch an die Kantone richtet. Schliesslich ist in Absatz 3 der Ausdruck Landes-, Regional- und Ortspla-nung durch Raumplanung ersetzt worden.


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V. Vorstösse zur Änderung von Art. 75 BV

1. Eidgenössische Volksinitiative 'Raum für Mensch und Natur (Landschaftsinitiative)'

I Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 wird wie folgt geändert: Art. 75 Raumplanung 1 Bund und Kantone sorgen für die zweckmässige und haushälterische Nutzung des Bodens, die geordnete Besiedlung des Landes, die Trennung des Baugebiets vom Nichtbaugebiet und den Schutz des Kulturlandes. Sie berücksichtigen bei der Erfüllung ihrer Aufgaben die Erfordernisse der Raumplanung. 2 Der Bund legt Grundsätze der Raumplanung fest. Er erlässt Bestimmungen, insbesondere für eine hochwertige Siedlungsentwicklung nach innen und zur Be-grenzung des Bauens im Nichtbaugebiet. Er fördert und koordiniert die Raumpla-nung der Kantone. 3 Aufgehoben II Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt ergänzt: Art. 197 Ziff. 8 (neu) 8. Übergangsbestimmung zu Art. 75 (Raumplanung) Nach Annahme von Artikel 75 darf die Gesamtfläche der Bauzonen während 20 Jahren nicht vergrössert werden. Der Bundesrat kann in begründeten Fällen Aus-nahmen gewähren. (Vorprüfung vom 26. Juni 2007; Ablauf der Sammelfrist 10. Januar 2009; BBl 2007 4965)


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2. Volksinitiativen der Helvetia Nostra («Tandem-Initiativen»)

a. Eidgenössische Volksinitiative 'gegen masslosen Bau um-welt- und landschaftsbelastender Anlagen'

I Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 wird wie folgt geändert: Art. 75 Abs. 4 (neu) 4 Umwelt- und landschaftsbelastende Anlagen wie Industrie- und Gewerbekom-plexe, Steinbrüche, Flugplätze, Einkaufszentren, Anlagen der Abfallverwertung und -beseitigung, Verbrennungs- und Kläranlagen, Sportstadien, Anlagen für Sport und Freizeit, Vergnügungsparks, Parkhäuser und Parkplätze dürfen nur er-stellt und erweitert werden, wenn dafür aus bildungs- oder gesundheitspolitischer, natur- oder landschaftsschützerischer Sicht gesamtschweizerisch ein dringendes Bedürfnis besteht und die Nachhaltigkeit sichergestellt ist. Das Gesetz legt mit allgemeinverbindlichen Plänen die Standorte und die Ausmasse solcher Anlagen fest. II Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt geändert: Art. 197 Ziff. 8 (neu) 8. Übergangsbestimmungen zu Art. 75 Abs. 4 (umwelt- und landschafts-belastende Anlagen) Tritt die entsprechende Gesetzgebung nicht innerhalb von zwei Jahren nach An-nahme von Artikel 75 Absatz 4 in Kraft, so erlässt der Bundesrat die nötigen Aus-führungsbestimmungen und Pläne durch Verordnung. (Vorprüfung 6. Juni 2006; Ablauf der Sammelfrist 20. Dezember 2007, BBl 2006 5233)


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b. Eidgenössische Volksinitiative 'Schluss mit uferlosem Bau von Zweitwohnungen!'

I Die Bundesverfassung vom 18. April 1999 wird wie folgt geändert: Art. 75a (neu) Zweitwohnungen 1 Der Anteil von Zweitwohnungen am Gesamtbestand der Wohneinheiten und der für Wohnzwecke genutzten Bruttogeschossfläche einer Gemeinde ist auf höchs-tens zwanzig Prozent beschränkt. 2 Das Gesetz verpflichtet die Gemeinden, ihren Erstwohnungsanteilsplan und den detaillierten Stand seines Vollzugs alljährlich zu veröffentlichen. II Die Übergangsbestimmungen der Bundesverfassung werden wie folgt geändert: Art. 197 Ziff. 8 (neu) 8. Übergangsbestimmungen zu Art. 75a (Zweitwohnungen) 1 Tritt die entsprechende Gesetzgebung nach Annahme von Artikel 75a nicht in-nerhalb von zwei Jahren in Kraft, so erlässt der Bundesrat die nötigen Ausfüh-rungsbestimmungen über Erstellung, Verkauf und Registrierung im Grundbuch durch Verordnung. 2 Baubewilligungen für Zweitwohnungen, die zwischen dem 1. Januar des auf die Annahme von Artikel 75a folgenden Jahres und dem Inkrafttreten der Ausfüh-rungsbestimmungen erteilt werden, sind nichtig. (Vorprüfung 6. Juni 2006; Ablauf der Sammelfrist 20. Dezember 2007, BBl 2006 5229)

Raumplanungs- und Baurecht § 5 Art. 73 und 74 BV

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§ 5 Art. 73 und 74 BV

I Nachhaltigkeit Ein Verfassungsartikel über die Nachhaltigkeit ist erstmals in die geltende Bundesverfassung aufgenommen worden.

Art. 73 Nachhaltigkeit

Bund und Kantone streben ein auf Dauer ausgewogenes Verhältnis zwi-schen der Natur und ihrer Erneuerungsfähigkeit einerseits und ihrer Be-anspruchung durch den Menschen andererseits an.

Schon Art. 2 BV, der die Zwecke und Ziele der Schweiz in relativ grosser Abstraktion enthält, regelt in Abs. 2 unter anderem, dass die Schweiz die gemeinsame Wohlfahrt und die nachhaltige Entwicklung fördert, und in Abs. 4, dass sich die Schweiz für die dauerhafte Erhaltung der natürlichen Lebensgrundlagen einsetzt. Eine Erwähnung fand die Nachhaltigkeit im Landwirtschaftsartikel, der 1996 in die BV eingeführt wurde; ihm ent-spricht wörtlich der heutige Art. 104 BV («nachhaltige Produktion»).

Der Grundsatz der Nachhaltigkeit ist im internationalen Recht entwickelt worden: Erstmalige Verankerung in der Deklaration von Stockholm 1972, dann in mehreren Charten bis zur Erklärung von Rio 1992 (UNO-Konferenz) und der Agenda 21 (Umsetzungsprogramm für die Rio-Deklaration). Das Nachhaltigkeitsprinzip gilt heute als ungeschriebener völkerrechtlicher Grundsatz, der allerdings - wohl in Teilgehalten - in Staatsvertragsrecht übernommen werden kann. Es ist umstritten, ob das Nachhaltigkeitsprinzip sich schon - wie das Recht der guten Nachbarschaft - zu Völkergewohnheitsrecht entwickelt hat. Nachhaltigkeit wird als Dreieck konzipiert: Gesellschaft, Wirtschaft und Umwelt (Ressourcen) sollen in gleicher Weise bei allen staatlichen Ent-scheidungen berücksichtigt und entwickelt, schliesslich aber auch gegen-einander abgewogen werden. Die Verwirklichung dieses Idealmodells stösst auf Schwierigkeiten, da die Durchsetzungsfähigkeit der einzelnen Elemente (zu) unterschiedlich ist (häufig Vorrang der Wirtschaft) und messbare Kriterien kaum entwickelt werden können.

Das Nachhaltigkeitsprinzip der BV hat programmatische Bedeutung, es ist eine «richtungsweisende Wertentscheidung des Verfassungsgebers» (Grif-fel). Es wird im schweizerischen Recht in zahlreichen Bereichen konkreti-siert.

Von zentraler Bedeutung ist das Nachhaltigkeitsprinzip im eigentlichen Raumplanungsrecht:

§ 5 Art. 73 und 74 BV Prof. Dr. A. Ruch

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Art. 75 Raumplanung

1 Der Bund legt Grundsätze für die Raumplanung fest. Diese … dient der zweckmässigen und haushälterischen Nutzung des Boden …

Haushälterische Bodennutzung ist also Verfassungsziel der Raumplanung, wobei diese Zielsetzung in Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG aufgenommen wird. In die Richtung der Nachhaltigkeit weist auch der Schutz der natürlichen Le-bensgrundlagen (Art. 1 Abs.2 lit. a RPG) und die Begrenzung des Sied-lungsgebiets (Art. 3 Abs. 3 RPG).

Das für die Raumplanung bedeutsame Waldrecht hat alle drei Elemente des Dreiecks zu erfüllen:

Art. 77 Wald

1 Der Bund sorgt dafür, dass der Wald seine Schutz-, Nutz- und Wohl-fahrtsfunktionen erfüllen kann.

Soziale Funktion (Schutz), wirtschaftliche Funktion (Nutzen), ökologische Funktion (Wohlfahrt). Ähnlich das Wasserrecht, das im sog. Wasserwirtschaftsartikel der BV ver-ankert ist, der eine integrale Regelung der Nachhaltigkeitselemente enthält:

Art. 76 Wasser

1 Der Bund sorgt im Rahmen seiner Zuständigkeiten für die haushälte-rische Nutzung und den Schutz der Wasservorkommen sowie für die Abwehr schädigender Einwirkungen des Wassers.

Wirtschaftliche Funktion (Nutzung), ökologische Funktion (Schutz der Wasservorkommen = Gewässerschutz), soziale Funktion (Abwehr schädi-gender Einwirkungen).

Natur- und Heimat(Denkmal-)schutz sind letztlich auch auf Nachhaltigkeit ausgerichtet; die Gesetzgebung dieser Bereiche hat das Prinzip aber nicht ausdrücklich aufgenommen. Auf Bundesebene gibt es Ansätze, die «nachhaltige räumliche Entwick-lung» zu fassen. Wegen der fehlenden Präzision des Nachhaltigkeitsbegriffs wird er mit der «haushälterischen Nutzung des Bodens und der geordneten Besiedlung des Landes» praktisch gleichgesetzt. Vorstellungen gehen etwa in folgende Richtungen: Neueinzonungen nach für alle Kantone geltenden restriktiven Regeln und nur an Standorten, die in überörtlichen Konzepten und Richtplänen als förderungswürdig bezeichnet werden; nicht erschlosse-nes Bauland an nicht förderungswürdigen Standorten ist grundsätzlich aus-zuzonen; Baulandbedarf nach Art. 15 RPG ist neu zu definieren und an überörtlichen Entwicklungskonzepten zu binden; somit sollten die überört-lichen Planungsstufen gestärkt werden (vgl. Bundesamt für Raumentwick-lung, Siedlungsbegrenzung für eine nachhaltige Siedlungsentwicklung, Mai 2003).

Raumplanungs- und Baurecht § 5 Art. 73 und 74 BV

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II. Umweltschutz Der erste Umweltschutzartikel wurde 1971 in die Bundesverfassung aufge-nommen (Art. 24septies BV 1974). Der geltende Artikel lautet:

Art. 74 Umweltschutz

1 Der Bund erlässt Vorschriften über den Schutz des Menschen und seiner natürlichen Umwelt vor schädlichen oder lästigen Einwirkun-gen.

2 Er sorgt dafür, dass solche Einwirkungen vermieden werden. Die Kos-ten der Vermeidung und Beseitigung trägt der Verursacher.

3 Für den Vollzug der Vorschriften sind die Kantone zuständig, soweit das Gesetz ihn nicht dem Bund vorbehält.

Das Umweltschutzgesetz (USG) wurde 1983 erlassen und 1985 in Kraft gesetzt. Es ist in erster Linie ein Gesetz, das auf (Einzel-)Projekte anwend-bar ist, somit im weiteren Sinn Baurecht enthält. Raumplanungsrechtlich ist es v.a. im Bereich Lärmschutz (Art. 23/24 USG) von Bedeutung; die um-weltschützerischen Anliegen hat aber v.a. das Raumplanungsrecht aus sich selbst heraus zu verwirklichen. Ausnahmen von diesem konzeptionellen Grundsatz stellen vor allem dar:

• Die Lärmempfindlichkeitsstufen der Nutzungsplanung, die sich direkt auf die Lärmschutz-Verordnung, einer Ausführungsverordnung des Bundesrats zum USG, abstützen (Art. 43/44 LSV);

• Sondernutzungsplanung als massgebliches Verfahren einer Umweltver-träglichkeitsprüfung für meist projektbezogene Pläne (Art. 5 Abs. 3 Satz 3 UVPV).

• Abfallplanung (Entsorgungsplanung) hat in erster Linie über die Raum-planung zu erfolgen (regionale Betrachtungsweise)

• Bodenschutzrecht (Art. 33-35 USG) ist primär mit Raumplanungsmass-nahmen zu bewerkstelligen.

Eine ähnliche Funktion der Vorsorge/Vorausschau (s. Vorsorgeprinzip des USG) wie das Raumplanungsrecht als solches hat die Umweltverträglich-keitsprüfung (UVP). Um den Nachteil aufzuwiegen, dass die UVP erst bei konkreten Bauprojekten oder projektbezogenen Sondernutzungsplänen zur Anwendung kommt, ist das Konzept einer Strategischen Umweltprüfung (SUP) entwickelt worden. Damit sollen Gesamtauswirkungen und poten-tielle Konflikte eines Projekts rechtzeitig, d.h. in der Phase der raumplane-rischen Prüfung, erkannt werden, was auch zu einer Entlastung der Projekt-UVP beitragen kann. Auf Bundesebene ist die SUP rechtlich nicht veran-kert. Der Kanton Genf kennt ein ähnliches Instrument in seiner Ausfüh-rungsverordnung zur UVPV (K 1 70.05, Art. 3: Evaluation environnemen-tale stratégique). Die Europäische Union hat in diesem Bereich die Richtli-nie 2001/42/EG über die Prüfung der Umweltauswirkungen bestimmter Pläne und Programme erlassen.

§ 5 Art. 73 und 74 BV Prof. Dr. A. Ruch

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Das (baurechtliche) Umweltschutzrecht umfasst vor allem Immissions-schutzrecht (Lärmschutz, Lufthygiene, Erschütterungen), Abfallrecht (Sammlung, Entsorgungsanlagen, Altlasten, Deponien).

Raumplanungs- und Baurecht § 6 Die Zuständigkeits-(Kompetenz)Ordnung

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§ 6 Die Zuständigkeits-(Kompetenz)Ordnung

I. Arten der Rechtssetzungskompetenzen des Bundes

Basisnorm in der Verfassung ist Art. 3 BV: Der Bund braucht für jede Sachzuständigkeit eine ausdrückliche Zuweisung durch die Bundesverfassung. Rechtssetzungskompetenzen des Bundes: Differenzierung nach dem Umfang der Kompetenz (es ist jeweils durch Auslegung zu ermitteln, um welche Art Kompetenz es sich handelt).

1. Umfassende Rechtssetzungskompetenz Die BV weist dem Bund die Kompetenz zu, einen Bereich umfassend zu regeln.

a. Ursprünglich derogatorische (ausschliessliche) Bundes-kompetenz

Der Bund ist zugleich mit dem Erlass der Verfassungsnorm allein zuständig geworden; die Kantone sind von diesem Zeitpunkt an von jeder Rechtsset-zung ausgeschlossen, auch wenn der Bund gesetzgeberisch noch nicht aktiv geworden ist, z.B.:

Armee, Art. 60 BV («Die Militärgesetzgebung sowie Organisation, Ausbildung und Aus-rüstung der Armee sind Sache des Bundes»).

Zölle, Art. 133 BV («Die Gesetzgebung über Zölle (...) ist Sache des Bundes»).

Kernenergie, Art. 90 BV («Die Gesetzgebung auf dem Gebiet der Kernenergie ist Sache des Bundes »).

b. Nachträglich derogatorische (konkurrierende) Bundes-kompetenz

Die Kantone sind nicht schon mit der Übertragung der Kompetenz auf den Bund, also mit der BV-Änderung, von der Befugnis zur Gesetzgebung in dem bestimmten Bereich ausgeschlossen, sondern erst, wenn der Bundes-gesetzgeber von seiner Kompetenz Gebrauch gemacht, d.h. die Gesetze erlassen hat, z.B.:

Eisenbahnen und weitere Verkehrsträger, Art. 87 BV («Die Gesetzgebung über den Eisenbahnverkehr ist Sache des Bun-des»).

§ 6 Die Zuständigkeits-(Kompetenz)Ordnung Prof. Dr. A. Ruch

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Transport von Energie, Art. 91 BV («Die Gesetzgebung über Rohrleitungsanlagen ... ist Sache des Bun-des).

Umweltschutz, Art. 74 BV («Der Bund erlässt Vorschriften über den Schutz...»).

Zivilschutz, Art. 61 BV («Die Gesetzgebung über den zivilen Schutz von Personen und Gütern vor den Auswirkungen bewaffneter Konflikte ist Sache des Bundes»).

Zivilrecht, Art. 122 Abs. 1 BV («Die Gesetzgebung auf dem Gebiet des Zivilrechts ist Sache des Bun-des»).

Der Bundesgesetzgeber muss die Kompetenz nicht voll ausschöpfen, er kann die Kantone zur Rechtssetzung in Teilbereichen ermächtigen.

2. Unvollständige Rechtssetzungskompetenz (Parallelkompetenzen)

Der Bund ist nicht befugt, einen Sachbereich abschliessend zu regeln. Die Kantone sind zur Rechtssetzung auch ohne Ermächtigung des Bundesge-setzgebers befugt, soweit der Bund von seinen Kompetenzen nicht Ge-brauch gemacht hat, z.B.:

Direkte Steuern, Art. 128 BV («Der Bund kann eine direkte Steuer erheben: ...»).

Krankheitsbekämpfung, Art. 118 Abs. 2 lit. b BV («Der Bund ist befugt, zur Bekämpfung ... gesetzliche Bestimmungen zu treffen»).

Wirtschaftsförderung durch Beiträge (z.B. Landwirtschaft: Direktzah-lungen).

3. Grundsatzgesetzgebungskompetenz

a. Grundsatz und Oberaufsicht Terminologie des älteren Verfassungsrechts: Oberaufsicht als Befugnis zur Gesetzgebung über grundsätzliche Fragen, z.B. Art. 24 aBV (Wasserbau- und Forstpolizei). Der Begriff findet sich auch in der neuen Bundesverfassung: Art. 82 Abs. 2 BV, Strassenverkehr, Art. 83 Abs. 2 BV, Nationalstrassen. Damit ist jedoch nur noch die admi-nistrative Aufsicht gemeint. Neuere Terminologie: Grundsätze, z.B. Art. 75 Abs. 1 BV (Raumplanung), Art. 76 Abs. 2 BV (Wasserwirtschaft, Fassung vom 2.12.1975), Art. 89 Abs. 2 BV (Energie), Art. 79 BV (Fischerei und Jagd). Der Begriff der Grundsatzkompetenz wurde erstmals in Art. 22quater aBV


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verwendet.

b. Grundsatz und Rahmen Der Begriff Rahmengesetzgebung, auf den man in neuer Zeit häufig stösst, wird auch in der neuen BV nicht verwendet. Hermeneutisch:

«Grundsatzgesetzgebung» meint Normen, die keine verbindliche Wei-sung unmittelbarer Art für einen bestimmten Fragenbereich enthalten, sondern die judizielle oder legislative Ausprägung solcher Weisungen verlangen oder voraussetzen (Josef Esser, Grundsatz und Norm, 3. Aufl. 1974, S. 50).

Rahmengesetzgebung geht darüber hinaus: Sie will Ziele u.U. auch mit konkreten Massnahmen erreichen, doch soll sich der Gesetzgeber mit Grundsätzen begnügen, wo die Zielerreichung dies erlaubt.

Ähnliche Differenzierungen finden sich auch in der juristischen Literatur: Grundsatzgesetz bindet nur die Kantone, Rahmengesetz kann auch die Bür-ger verpflichten (Yvo Hangartner, Grundzüge des schweizerischen Staats-rechts Bd. I 1980, S. 71). Demgegenüber treffen Fleiner/Giacometti (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1949, S. 91) und Häfelin/Haller (Schweizerisches Bundesstaatsrecht, 1.-3. Aufl., 1988/1991/ 1993, N. 317) keine Unterscheidung und billigen auch der Grundsatzgesetzgebung zu, dass sie Bindungen der Einzelnen begründen kann. Unsere Haltung: Grundsatz bedeutet das Grundlegende, das der Bund im Interesse der Einheitlichkeit der Rechtsverwirklichung im betreffenden Sachbereich regelt. Die Regelung erfasst eine Materie in ihrer ganzen Brei-te, normiert aber nicht durch, sondern beschränkt sich auf das Wesentliche. Eine grundsätzliche Vorschrift kann offen und abstrakt, bei besonderer Wichtigkeit aber auch detailliert oder sogar abschliessend sein. Demgegen-über lässt ein Rahmen Spielraum; auch mit einer umfassenden Rechtsset-zungskompetenz (oben Ziff. 1) kann der Gesetzgeber ein blosses Rahmen-gesetz erlassen.

c. Bedeutung von Grundsatz für das Raumplanungsrecht Kompetenz zur Grundsatzgesetzgebung bedeutet, dass der Bund zu grund-legenden Regelungen berechtigt, aber auch auf sie beschränkt ist. Kriterium ist, ob ein besonderes Bedürfnis nach einer einheitlichen, gesamtschweize-rischen Regelung besteht. Von den Kantonen aus: Die Kantone dürfen nicht auf reine Ausführungsgesetzgebung beschränkt werden. Für den Bundesrat bedeutet Grundsatzgesetzgebung (Botschaft über einen Energieartikel vom 7.12.1987, BBl 1988 I 1026):

Auftrag zur föderativen Gesetzgebung: Bundes- und Kantonsgesetzgebung sollen sich ergänzen. Aufgabe des

Bundes v.a., die Koordination sicherzustellen.


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Wahrung des Subsidiaritätsprinzips: Den Kantonen soll eine substantielle Rechtssetzungskompetenz

verbleiben, damit sie den eigenen Gegebenheiten Rechnung tragen kön-nen. Ausgestaltung der Grundsätze und Vollzug bleiben im wesentli-chen Aufgabe der Kantone. Der Bund kann nur jene Bereiche regeln, die im gesamtschweizerischen Interesse einer einheitlichen Lösung be-dürfen.

Rechtssetzungsaufträge an die Kantone, aber auch Normen, die den einzelnen unmittelbar verpflichten. Diese können sich auf Mindestbestimmungen beschränken und weitergehendes Recht zulassen oder als zwingendes Recht Abweichungen ausschliessen.

Beschränkungen des Bundesgesetzgebers v.a. im sachlichen Regelungsbe-reich und in der Regelungsdichte.

Sachlich: Regelungen, die bestimmt oder geeignet sind, den Raum auf Vorstel-lungen von zweckmässiger Nutzung des Bodens und geordneter Besied-lung des Land hin zu verändern oder zu bewahren:

- Planungsziele / -grundsätze - Instrumentarium der Planung und der Oberaufsicht - Organisatorische und Rechtsschutzbestimmungen

Dichte: Keine Kompetenz des Bundes zur Durchnormierung, wenn eine lan-desweit einheitliche Ordnung es nicht als erforderlich erscheinen lässt; ist diese Voraussetzung erfüllt, hat sich der Bund auf Mindestinhalte zu beschränken. Vorschriften des Bundes z.H. der Kantone über Planarten sind zulässig, aber er hat keine Kompetenz zum Erlass eines Bundes-raumplans («durch die Kantone zu schaffende Raumplanung»).

II. Verhältnis des Bundesrechts zum kantonalen Recht

(Vgl. Art. 75 Abs. 3 BV).

Grundsätzliche Bindung des Bundes an das Recht auch niedrigerer Stufe (Legalitätsprinzip). Ausnahmen:

Bundesrecht kennt eigene Vorschriften (z.B. Nationalstrassenrecht). Bundesrecht enthält eine Befreiung von kantonalen Vorschriften: Vor-

behalte zugunsten des Bundes (siehe nachfolgend) Verfassungsmässige Aufgaben des Bundes könnten ohne Befreiung von

kantonalen Vorschriften nicht erfüllt werden oder der Bund wäre dabei erheblich behindert, und der Bund verdient das höhere schutzwürdige Interesse. Das öffentliche Interesse, das der Bund vertritt, genügt für


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sich allein nicht: Interessenabwägung notwendig. Vorbehalte zugunsten von Bundesaufgaben: Unterscheide: formelle und materielle Vorbehalte. Formell: der Bund setzt eigene Verfahren ein; materiell: der Bund trifft eigene Vorschriften inhaltli-cher Art.

Militärbauten: formeller und materieller Vorbehalt, aber Rücksicht auf kantonales Recht, soweit es die Aufgaben der Landesverteidigung nicht erheblich erschwert (Art. 126 Abs. 3 MG 1995). Formell: Bewilligung des EMD. Erstmals ausdrücklich in BGE 110 Ib 261: Vorbehalt für mi-litärische Bauten, nicht jedoch für Schiessanlagen (diese unterstehen dem kantonalen Recht).

Eisenbahnen: (Änderung Eisenbahngesetz 1982): Ganz oder überwie-gend dem Bahnbetrieb dienende Bauten und Anlagen: formeller Vorbe-halt (Bewilligung des Bundesamts für Verkehr), materieller Vorbehalt nur, wenn die Anträge des Kantons die Bahnunternehmung in der Erfül-lung ihrer Aufgabe unverhältnismässig einschränken. Ferner: BB 21.6.1991 über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte. – Andere Bauten und Anlagen: kein Vorbehalt, formell (Genehmigung durch den Bund) nur, wenn z.B. Bahngrundstücke bean-sprucht werden.

Beispiel 13 Kompetenzkonflikt Bund - Kanton

BGE 121 II 8 Der Regierungsrat des Kantons Basel-Stadt beschliesst, das Haupt-gebäude und die gusseisernen Perrondächer des Bahnhofes SBB un-ter Denkmalschutz zu stellen. Gleichzeitig reichen die SBB beim Bundesamt für Verkehr (BAV, Auf-sichtsbehörde nach Art. 18 EBG) ein Plangenehmigungsgesuch ein: Sie beabsichtigen im Innern des Hauptgebäudes die Einrichtung eines Kinos, eines Café, eines Lebensmittelgeschäftes und einer Apotheke sowie ausserhalb den Bau einer Lagerhalle, die den Speditionsunter-nehmen den Umschlag erleichtern sollte. Die SBB fechten die Unterschutzstellung wegen fehlender Kompetenz des Kantons an. Die kantonale Baupolizeibehörde beansprucht ande-rerseits ihre Zuständigkeit zur Erteilung der Baubewilligung.

Post: kein Vorbehalt, aber Befreiung von kantonaler Konzession für die Benützung von Boden im Gemeingebrauch (Art. 16 Postgesetz). Lei-tungsnetz: formeller und materieller Vorbehalt, aber Pflicht zur Berück-sichtigung der kantonalen Bedürfnisse. Diese Regelung des ElG ist in Revision.

Kernanlagen: Nuklearer Bereich: Formeller und materieller Vorbehalt. Formell: v.a. Rahmenbewilligung des Bundesrats. Nicht-nuklearer Be-reich: kein Vorbehalt, soweit Standort und Grundzüge des Projekts in Frage stehen, aber Würdigung von Einsprachen und Vernehmlassungen.


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Kantonales Planungs- und Baurecht anwendbar. Vom Bund konzessionierte Unternehmungen: • Seilbahnen: Dem Bahnbetrieb dienende Bauten und Anlagen: formeller

Vorbehalt (Plangenehmigung des Bundesamts für Verkehr), materieller nur, wenn kantonales Recht mit den Bedürfnissen des Bahnbetriebs nicht vereinbar ist (Art. 3 Seilbahngesetz).

• Flugplätze: Analog Eisenbahnen. Massgebendes Verfahren: Konzession des EVED (Art. 3 und 37 LFG). Für private Flugfelder kleiner Rest baupolizeilicher kantonaler Zuständigkeiten (Art. 37b Abs. 5 LFG).

• Rohrleitungen: formeller und materieller Vorbehalt, Würdigung von Einsprachen und Stellungnahmen der Kantone. Formell: Konzession des Bundesrates (Art. 5 RLG).

• Fernmeldeanlagen: kein Vorbehalt (BGE 112 Ib 71, Richtstrahlantenne PTT), aber Befreiung von kantonaler Konzession für die Inanspruch-nahme von Boden im Gemeingebrauch durch Leitungen und öffentliche Sprechstellen: Pflicht der Bodeneigentümer (Kanton, Gemeinde), sie zu bewilligen (Art. 35 FMG).

• Andere Bauten und Anlagen: kein Vorbehalt.

Generell: Nur technische Plangenehmigung durch den Bund ersetzt die raumplanerische Bewilligung nicht, wenn der Bund diese nicht ausdrück-lich sich selbst vorbehält (wie in Art. 37a LFG).

Keine Vorbehalte:

Zivilschutzbauten: kein Vorbehalt, v.a. infolge des Inkrafttretens des RPG: BGE 118 Ib 569 (Art. 126 MG und 1 Abs. 1 ZSG befreien nicht von der kantonalen Bewilligungspflicht).

Zollbauten: kein Vorbehalt, allenfalls Standortbedingtheit. Übrige Bauten der Bundesverwaltung: kein Vorbehalt.

III. Kompetenzverteilung innerhalb des Kantons

1. Rechtsgrundlagen «Diese (die Raumplanung) obliegt den Kantonen» (Art. 75 Abs. 1 BV). Be-griff «Kanton» umfasst im schweizerischen Staats- und Verfassungsrecht immer auch die Gemeinden und andere Gebietskörperschaften des Kantons (z.B. Kreise). Die Kompetenzverteilung im Kanton beruht auf kantonalem Verfassungs- und Gesetzesrecht. Die Gemeinden werden vom RPG in Art. 1 und 2 ausdrücklich erwähnt. Das trägt dem Umstand Rechnung, dass das moderne Planungsrecht aus dem kommunalen Baurecht hervorgegangen ist (oben § 2).


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2. Aufgaben der Kantonalplanung Die notwendigen Planungen für die raumwirksamen Aufgaben und Tä-

tigkeiten des Kantons aufstellen und die Koordination von gemeinde-übergreifenden Tätigkeiten sowie der Planungen der Gemeinden sicher-zustellen: Richtplanung (vgl. Art. 6 ff. RPG).

Kantonale Nutzungspläne, wenn ein besonderes Bedürfnis nach einer einheitlichen, gesamtkantonalen oder interkommunalen Regelung be-steht.

Genehmigung von kommunalen Nutzungsplänen (Art. 26 RPG) und von Baubewilligungen (Art. 25 Abs. 3 RPG).

3. Gemeindeplanung Gemeindeautonomie (Art. 50 BV), die sich nach dem kantonalen Recht richtet, als verfassungsmässiges Recht der Gemeinden:

Gemeindeautonomie ist die Legitimation der Gemeinde, gegen Erlasse und Verfügungen kantonaler Behörden, die angeblich die Gemeindeau-tonomie berühren, Beschwerde beim Bundesgericht zu erheben. D.h. Garantie der Gemeindeautonomie als «verfassungsmässiges Recht» Art. 189 Abs. 1 lit. b BV und Art. 84 Abs. 1 lit. a OG.

Die Gemeinde muss behaupten; dass sie durch den angefochtenen Ent-scheid in ihren hoheitlichen Befugnissen betroffen wird; ob im fragli-chen Bereich tatsächlich Autonomie besteht, ist eine Frage der materiel-len Beurteilung

Umfang der Autonomie der Gemeinden richtet sich nach dem kantona-len Recht (Art. 50 BV): Autonomie setzt im fraglichen Sachbereich eine relativ erhebliche Entscheidungsfreiheit der Gemeinde voraus (ohne Bedeutung ist, ob der Bereich zum originären oder übertragenen Wir-kungskreis der Gemeinde gehört; vgl. BGE 108 Ia 268).

Regel: Gemeinden erlassen ein Baureglement (Bauordnung) und den Zo-nenplan (Rahmennutzunsplan) sowie Sondernutzungspläne wie Erschlies-sungspläne, Überbauungsvorschriften usw.


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Beispiel 14 Kompetenzkonflikt Kanton - Gemeinde

SOG 2004 Nr. 23 Eine Betriebsgemeinschaft reichte einen Gestaltungsplan und den Umweltverträglichkeitsbericht über ihr Projekt einer Pouletmasthalle in der Landwirtschaftszone ein. Der Plan bezweckte die Erweiterung von vorhandenen Bauten und Anlagen. Die Gemeinde eröffnete das Mit-wirkungsverfahren mittels einer Orientierungsversammlung für die Bevölkerung und legte den landwirtschaftlichen Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften auf. Während der Auflagefrist gingen 264 Ein-sprachen ein, worauf der Gemeinderat den Gestaltungsplan ablehnte und die Einsprachen guthiess. Gegen diesen Beschluss erhob die Be-triebsgemeinschaft Beschwerde beim Regierungsrat. Dieser hob den Beschluss des Gemeinderates auf. Er beschloss und genehmigte den Gestaltungsplan mit Sonderbauvorschriften. Kann der Regierungsrat gegen den Willen der Gemeinde einen kom-munalen Plan beschliessen?

Raumplanungs- und Baurecht § 7 Das Verhältnis mehrerer Aufgabennormen in der Bundesverfassung

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§ 7 Das Verhältnis mehrerer Aufgabennor-men in der Bundesverfassung

I. Grundsatz Grundsatz: Einheit der Verfassung.

Die BV ist als Ganzes zu verstehen. Teiländerungen fügen sich in das Be-stehende ein, reichern es mit ihrem neuen Gehalt an, verdrängen es aber nicht. Die einzelnen BV-Normen sind nicht isoliert, sondern Bestandteil eines Ganzen. Deshalb: Gleichwertigkeit aller BV-Normen (auch der ungeschriebenen), der Kompetenz- wie der Grundrechtsnormen. Keine überwiegt eine andere, keine hat Vorrang vor einer andern. Konkretisierung der BV-Normen durch den Gesetzgeber. In der Konkretisierung hat immer ein Abwägen der Ge-halte, ihres gegenseitigen Verhältnisses Platz zu greifen. Konkretisierung auch noch im Anschluss an eine Gesetzgebung (durch Verordnung oder in direkter Rechtsanwendung). Die Konflikte zwischen Kompetenznormen der BV können bestehen in:

Überschneidungen, z.B. Natur- und Heimatschutz (Art. 78 BV) und Gewässerschutz (Art. 76 Abs. 3 BV); Wasserwirtschaft (Art. 76 BV) und Energiewirtschaft (Art. 76 BV).

Widersprüchlichkeiten, z.B. Natur- und Heimatschutz (Art. 78 BV) und Nationalstrassen (Art. 83 BV).

Ergänzungen, z.B. Atomenergie (Art. 90 BV) und Elektrizität (Art. 91 BV).

Beispiel 15 Verhältnis verschiedener staatlicher Aufgaben

BGE 124 II 146 Die Neubaustrecke Mattstetten-Rothrist wurde von den SBB im Rah-men des Konzepts Bahn 2000 projektiert. Eine Plangenehmigungs-verfügung des Eidgenössischen Departements liegt vor. Im Be-schwerdeverfahren vor Bundesgericht werden inhaltliche Mängel des genehmigten Projekts geltend gemacht: Alternative Linienführungen seien nicht geprüft worden; der Bereich «Wald» der Verfügung sei un-vollständig, weil die Ersatzaufforstungen für das zur Rodung freigege-bene Gebiet nicht geregelt worden seien; die bewilligte Linienführung durchschneide das gemäss NHG zu schützende Lutermoos; schliess-lich setze das Projekt durch Lärm nicht vorbelastetes Wohngebiet un-zumutbarem Lärm aus. Andererseits wird angeführt, das Lutermoos sei eine gewöhnliche, landwirtschaftlich intensiv genutzte Fläche; eine Verschiebung der Linie treffe bestehende Wasserfassungsbereiche und verkürze die Reaktionszeit auf einen Störfall.

Aufgabe des Gesetzgebers ist es, in Konkretisierung des Verfassungsrechts abwägend Lösungen zu finden. Nur beim Moorschutz (Art. 78 Abs. 5 BV)

§ 7 Das Verhältnis mehrerer Aufgabennormen in der Bundesverfassung Prof. Dr. A. Ruch

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legte der Verfassungsgeber den Vorrang einer Aufgabe vor andern fest (BGE 117 Ib 245).

II. Raumplanungsrecht und Umweltschutzrecht Beide BV-Normen sind Kompetenznormen. Beide Aufgaben greifen in andere verfassungsmässige Aufgaben des Bundes ein:

Wasserbau Gewässerschutz (Art. 76 Abs. 3 BV) Schifffahrt (Art. 87 BV) Energie (Art. 89 BV) Eisenbahnen (Art. 87 BV) Nationalstrassen (Art. 83 BV) usw. Raumplanung und Umweltschutz sind sog. Querschnittaufgaben. Es wäre aber unzulässig, wenn der Gesetzgeber unter Berufung darauf in alle ge-nannten Bereiche eingriffe. Zwischen Raumplanung und Umweltschutz als Bundesregelungen bestehen Überschneidungen, Berührungen und Konflikte. Im Folgenden wird eine Betrachtung nach der geltenden schweizerischen Rechtsordnung angestellt, auch und v.a. wie sie in den Gesetzgebungen zum Ausdruck kommt (gedacht als Übersicht und Orientierung).

1. Abgrenzungen Beispiel 16 Kommunales Zonenrecht und Lärmschutzrecht

BGE 116 Ia 491 D. beabsichtigt die Einrichtung und den Betrieb eines Dancings in sei-nem bestehenden Café-Restaurant in Crissier VD. Das Grundstück liegt in der Industrie- und Gewerbezone, unmittelbar einer Wohnzone benachbart. Die Behörde stellt fest, dass der künftig verursachte Lärm die Grenzwerte der Lärmschutzverordnung auch gegenüber der Wohnzone einhält. Sie untersagt den Betrieb dennoch mit der Be-gründung, er könne abends und nachts zu Ruhestörungen führen, was mit dem kommunalen Zonenrecht nicht vereinbar sei. Geht das Umweltschutzrecht dem kommunalen Zonenrecht vor, kon-sumiert es dieses oder sind beide Rechte nebeneinander anwendbar?

Fragen:

Anwendbares Recht: USG oder kantonales/kommunales Zonen-recht? (s.unten § 13)

Rechtsschutz: Wie gestaltet sich der Rechtsschutz? (s. unten § 17)


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Abgrenzung nach: Raumplanungsrecht Umweltschutzrecht

a. Funktionen Gestaltung, Lenkung, Ord-nung.

Zweckmässige Bodennutzung, geordnete Besiedlung des Landes: Haushälterische Nut-zung (Art.1Abs.1Satz1 RPG).

Räumliche Ordnung: Zuwei-sung von Nutzungen.

Vorausschau (Planungsrecht), Interessenausgleich im Vorfeld von konkreten Entscheidun-gen.

Koordination der raumwirk-samen Tätigkeiten und Ent-scheide (Art. 1 Abs. 1 Satz 2 RPG).

Schutz, Abwehr.

Schutz des Menschen und seiner natürlichen Lebensgrundlagen, Abwehr von schädlichen Ein-griffen.

Konkretes Massnahmenrecht (Polizeirecht).

Vorbeugen(Art.1Abs.2 USG).

Setzen von Handlungsgrenzen.

Keine Koordination umweltre-levanter Tätigkeiten.

b. Regelungs-gegenständen

Nutzung des Bodens / des Raumes.

Qualität

- von Umweltmedien (Luft, Boden, Wasser),

- von Lebensbedingungen (Lärm, Abfälle).

c. Methoden der Rechtsver-wirklichung

Lenkung, Gestaltung, Ord-nung: primär aktiv.

Verhinderung, Schutz: primär passiv.

d. Wirkungs-kontrollen

Zweckmässigkeit, Zielkon-formität, Plankonformität.

Umweltverträglichkeit, Grenz-wertkonformität.

e. Regelungs-horizont

Weiter Horizont. Gesamtheit-liche Sicht. Alternativenwahl, Standortwahl.

Enger Horizont. Anlagen- und Projektbezug. Keine Alternati-venwahl, Standortwahl nur in Extremfällen (Bei Versagen der Raumplanung!)

f. Instrumenten Raumpläne; Bewilligun-gen/Konzessionen.

Umweltverträglichkeitsprüfung (Art. 9 USG), Massnahmenplan (Art. 31 LRV), Lärmempfind-lichkeitsstufen (Art. 43 LSV).


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2. Konfliktpunkte

Beispiel 17 Belastungsgebiet

BGE 118 Ib 26 In Herisau AR ist eine Fabrikerweiterung am Rand des Ortskerns ge-plant (Anbau an bestehendes Gebäude mit Garagen-, Lager- und Montageräumen). Für sich allein bewirkt die neue Anlage keine über-mässige Luftverunreinigung, sie liegt jedoch in einem Gebiet mit einer übermässigen Gesamtbelastung der Luft (sog. Belastungsgebiet). Deshalb will die Baubehörde das Gesuch abweisen. Wie stellt sich das Verhältnis von Raumplanung (v.a. Zonenrecht) und Umweltschutz (Luftreinhaltung) dar? Gilt das Recht des ersten, unterliegen also spätere Nutzungen, weil die bestehenden Belastungen schon zu gross sind? Welche Vorgehensweisen sind denkbar?

Es bedarf eines Scharniers zwischen Raumplanungs- und Umweltschutz-recht, keine selbstverständliche und gesetzgeberisch gesicherte Integration des Umweltschutzrechts ins Raumplanungsrecht. Umweltschutzrecht wird oft als Resultat eines Defizits des Raumplanungsrechts betrachtet, das sich mit dem Umweltschutzrecht nicht befasst oder es nur ungenügend einbe-zieht. Mangelnde Integration

Umweltschutzrecht ist nicht mit raumplanungsrechtlichen Verfahren ver-knüpft und umgekehrt:

Raumplanung erfolgt ohne Einsatz der umweltschutzrechtlichen Me-thoden, namentlich der Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP).

Ergebnisse von UVP / umweltschutzrechtlicher Projektprüfung können Festlegungen der Raumplanung beeinflussen.

Im Konflikt mit Umweltrecht geht Nutzungsplanungsrecht i.d.R. vor. Ver-waltung und Gerichte können auch bei umweltrechtlich unbefriedigenden Situationen keine Bauverbote aussprechen, welche die Nutzungsplanung aushöhlen und damit die Rechtssicherheit und den Lastenausgleich zwi-schen bauenden Emittenten in Frage stellen.

3. Berührungspunkte

Beispiel 18 Erschliessung von Industriegebiet

BGE 118 Ib 66 und 113 Ib 225 Die Firmen Hug und Zetter AG beabsichtigen, die Kiesausbeutung im Bereich der bestehenden Grube in der Gemeinde Lommiswil SO we-sentlich auszudehnen. Geplant ist ein etappenweiser Ausbau von et-wa 2 Millionen m3 Kies über die nächsten 40 bis 50 Jahre; für die Re-kultivierung wird mit etwa 20 Jahren über die Beendigung des Abbaus


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hinaus gerechnet. Die Zu- und Wegfahrten zur Grube sollen über eine bestehende Kiestransportstrasse nach Norden und Osten, durch ei-nen Teil der Wohngebiete der Gemeinden Lommiswil, Bellach und Selzach erfolgen. Anwohner verlangen für die Erschliessung der Gru-be den Neubau einer Strasse von Süden her. Dieses Begehren wird abgewiesen; der Verkehr von und zur Grube wird auf 60 Fahrzeuge pro Tag im Wochenmittel begrenzt. Welche Belange sind raumplanungsrechtliche, welche umweltschutz-rechtliche? In welches Verhältnis sind sie zueinander zu setzen? Wieweit hat die Beurteilung des Vorhabens Belange ausserhalb der eigentlichen Abbauzone zu berücksichtigen?

Elemente der Berührung:

a. Ziele Sicherung und Entwicklung des Lebensraums (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG, Art. 1 USG). Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG: Schutz der Wohngebiete. Ergänzung, nicht Konkurrenz; z. B. Lärmgrenzwerte für neue Bauzonen (Art. 29/30 LSV), Schutz von Wohngebieten.

b. Funktionelle Ausrichtung Der weite Horizont des Raumplanungsrechts ermöglicht die Geltung des umweltschutzrechtlich eminenten Vorsorgeprinzips (Art. 1 Abs. 2 USG: frühzeitige Begrenzung von schädlichen oder lästigen Einwirkungen, Art. 11 Abs. 1 und 2 USG: ferner Art. 3 Abs. 1 Jagdgesetz und Art. 20 Waldge-setz: Nachhaltige Bewirtschaftung der Wälder; Art. 6 NHG, Art. 6 GSchG 1991; Art. 30e Abs. 2 USG: Bedarfsnachweis für Deponien, «Möglichst-wenig-Prinzip»). Raumplanung ist auch ökologische Planung, nicht nur Verteilung von Funktionen im Raum. Die Planungswerte sind Elemente des Planungs-grundsatzes von Art. 3 Abs. 3 lit. b RPG und des Vorsorgeprinzips von Art. 1 Abs. 2 USG (Bundesgericht in URP 1997, S. 35).

c. Vollzug Ineinandergreifen des Vollzugs. Regelungsgegenstände des USG (Luft, Lärm, Wasser, Boden) werden durch Nutzungen beeinflusst. Die Verfahren des Vollzugs müssen aufeinander abgestimmt werden, z.B. durch Einsatz der gleichen Instrumente. Darüber hinaus ist die Behördenorganisation so festzulegen, dass die Zu-sammenarbeit realisiert wird.

d. Koordination Die Koordinationsfunktion des Raumplanungsrechts muss gestärkt werden.


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Eine Verbindung von Standort-/Projektbeurteilung ist notwendig. Die Auswirkungen von Planungen aller Stufen auf die Umwelt sind frühzeitig zu berücksichtigen (Art. 5 Abs. 3 UVPV ist nur rudimentär, zeigt aber den Ansatz, BGE 113 Ib 225 ff. = Leitfall Beispiel 18; Art. 10a USG). Die inhaltliche Koordination besteht auch darin, dass die Planungsgrund-sätze des RPG (Art. 3) mit dem Inhalt des USG «aufgefüllt» werden (VGE ZH 3.4.1992 = URP 1992, 556); Art. 24 Abs. 2 RPG: «Wichtige Anliegen der Raumplanung» sind auch solche des Umweltschutzes (Art. 1 Abs. 2 lit. a RPG). Art. 1 RPG: Überwinden des sektoriellen Denkens, Art. 2 RPG / Art. 2 RPV: Koordinationsgebot. Konsequenz (Postulat umfassender Interessen-abwägung):

materiell: Gesamtschau. formell: Zusammenfassung verschiedener Verfahren (Gemischte Ver-

fügungen). Art. 25a RPG (Erlass vom 6. Oktober 1995, i.K. seit 1. Januar 1997). Vor Inkrafttreten von Art. 25a RPG wurden die verschiedenen Bewilligun-gen für ein Projekt teilweise unabhängig voneinander beurteilt. Im Fall der Multikomponentendeponie «Chrüzlen» (BGE 116 Ib 50 ff.) führte diese Vorgehensweise zu einem unstimmigen Resultat, da eine umfassende, ganzheitliche Überprüfung der geplanten Deponie nicht vorgenommen wurde. Die Bewilligung, die Deponie zu errichten erging unter Berücksich-tigung von Grundwasserschutz und Abfallbestimmungen des USG einer-seits von der kantonalen Baudirektion. Die Fragen betreffend Rodung und Aufforstung wurden andererseits von der kantonalen Volksdirektion in ei-nem separaten Verfahren behandelt, und schliesslich waren die Betroffenen Gemeinden Oetwil a.S. und Egg für die planungs- und baurechtlichen As-pekte wie Baureife, Erschliessung etc. zuständig. [Ebenso BGE 112 Ib 414, Flims GR (Quartierstrasse, Forstpolizei), 112 Ib 170, Klosters GR (Strasse). ähnlich auch: BGE 112 Ib 414, Flims GR (Quartierstrasse, Forstpolizei), 112 Ib 170, Klosters GR (Strasse).]

Raumplanungs- und Baurecht § 8 Grundrechtsanknüpfungen

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§ 8 Grundrechtsanknüpfungen Das Raumordnungsrecht berührt die Grundrechtspositionen der Privaten: Beschränkungen freiheitlicher Entfaltung sind in erster Linie solche, die mit dem Grundeigentum verbunden sind (öffentlichrechtliche Eigentumsbe-schränkungen im Sinne von Art. 26 Abs. 2 BV). Raumordnungsrechtliche Massnahmen können aber auch die Freiheiten des wirtschaftenden Men-schen beschränken sowie Garantien berühren, die im Bereich der von der Bundesverfassung gewährleisteten Rechtsgleichheit liegen (Art. 8 BV). Es stellen sich grundlegende Fragen der rechtlichen Zulässigkeit (Recht-mässigkeit) von staatlichen Massnahmen der Raumplanung.

I. Die Eigentumsgarantie

1. Inhalt

Art. 26 Eigentumsgarantie 1 Das Eigentum ist gewährleistet. 2

Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt.

In Abs. 1 ist die Individualrechtsgarantie enthalten: Grundrechtlicher Schutz des Eigentums, auf den sich die Individuen (natürliche und juristi-sche Personen) direkt berufen können. Dass die Eigentumsrechte be-schränkt werden können, ist jetzt in Art. 36 BV geregelt, der die Vorausset-zungen festhält, die erfüllt sein müssen, damit Einschränkungen verfas-sungsrechtlich zulässig sind. Abs. 2 verpflichtet den Staat, die genannten Eingriffe voll zu entschädigen. Die Raumplanung bewirkt zahlreiche und vielfältige Beschränkungen der Eigentumsrechte durch staatliche Entscheide. Die Voraussetzungen, die dafür erfüllt sein müssen, sind vorab in Art. 36 BV geregelt (s. unten Ziff. 5.).

2. Funktionen Abwehrrecht: Die Eigentumsgarantie schützt den Privaten gegen (unzuläs-sige) Eingriffe der staatlichen Behörden (Gesetzgeber und Verwaltung, nicht gegen andere Private). Durch die Eigentumsgarantie besteht jedoch kein Anspruch auf positive Leistungen des Staates wie z. B. Erschliessun-gen (BGE 117 Ib 394 E. 6 c aa). Auch besteht bei vollständig groberschlos-senem Land kein Anspruch auf Einzonung (BGE 117 Ia 439, Dübendorf). Konstitutive Funktion: Diese richtet sich an den Gesetzgeber. Die Gesetze sind so auszugestalten, dass von der Eigentumsgarantie auch tatsächlich

§ 8 Grundrechtsanknüpfungen Prof. Dr. A. Ruch

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Gebrauch gemacht werden kann.

3. Schutzbereich Geschützt waren gemäss älterer Rechtsprechung nur rechtliche Interessen, nicht jedoch faktische. Im Jahr 2000 änderte das Bundesgericht die Recht-sprechung. Die Realisierung einer Zutrittsverbotslinie auf der öffentlichen Strasse, die einer Firma die Zufahrt zu ihrem Tanklager verunmöglichte, wurde als Verletzung der Eigentumsgarantie anerkannt (BGE 126 I 213).

a. Rechtliche Interessen Rechtliche Interessen im Sinne des Eigentumsbegriffs der Eigentumsgaran-tie gehen weiter als der sachenrechtliche Eigentumsbegriff des ZGB. Auch beschränkte dingliche und obligatorische Rechte, Immaterialgüterrechte, wohlerworbene (öffentliche) Rechte geniessen den Schutz der Eigentums-garantie.

b. Faktische Interessen Faktische Interessen sind Vorteile wie z.B. die Zufahrtsmöglichkeit von einer öffentlichen Strasse oder die Lage eines Grundstücks, die mittelbar durch Eigentumsbeschränkungen seitens des Staates betroffen sein können. Zu den faktischen Interessen zählen auch Gewinnchancen des Grundeigentümers (s. unten § 19 III. 3.).

c. Persönlich Natürliche und juristische Personen geniessen den Schutz der Eigentumsga-rantie. Die Nationalität ist dabei grundsätzlich unerheblich, Ausnahme ist z.B. der Grundstückerwerb durch Personen im Ausland (BG vom 16.12.1983, BewG, SR 211.412.41; vgl. unten Beispiel 24 ).

d. Bereiche Art. 26 BV gilt für alle Bereiche des Raumordnungsrechts, die Tragweite für die Einzelnen ist aber unterschiedlich (z.B. Baupolizeirecht → Einzel-betroffener; Planungsrecht → «Allgemeinheit» von Betroffenen). Aufgrund von Art. 26 und 36 BV allein besteht für den Staat keine eigen-ständige Kompetenz zur Beschränkung von Eigentumsrechten. Es bedarf jeweiliger Sachkompetenzen (z.B. Raumplanung, Eisenbahnbau).

4. Die Eigentumsgarantie als Institutsgarantie Die Institutsgarantie ist unantastbarer Kernbereich oder Wesensgehalt der Eigentumsgarantie. Angesprochen ist der Gesetzgeber (Art. 36 Abs. 4 BV). Die wesentlichen, sich aus dem Eigentum ergebenden Verfügungs- und Nutzungsrechte müssen erhalten bleiben. Eine Verstaatlichung von Grund-


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eigentumsrechten oder eine «konfiskatorische» Besteuerung ist ausge-schlossen.

Beispiel 19 Eigentum - Institutsgarantie

BGE 105 Ia 134 Das Baugesetz des Kantons Basel-Stadt schreibt vor, dass einmalig 50 % des durch eine Planungsmassnahme (z.B. Einzonung, Aufzo-nung, Erteilung von Ausnahmebewilligungen, Erhöhung der Ausnüt-zungsziffer) ausgelösten Mehrwerts eines Grundstücks vom Staat ab-geschöpft werden. Liegt darin eine konfiskatorische Besteuerung, ein ausserordentlicher Eingriff in das private Vermögen eines Grundeigentümers, der we-sentliche Eigentumsrechte faktisch entzieht?

BGE 111 Ia 26, Genfer Verbot von Abbruch, Umbau und Zweckänderung von Hotelgebäuden verletzt die Institutsgarantie nicht.

5. Die Eigentumsgarantie als Bestandesgarantie

a. Schutz bestehender Rechtspositionen Die Bestandesgarantie beinhaltet den Schutz konkreter Eigentümerrechte, wobei Beschränkungen zulässig sind. Angesprochen sind der Gesetzgeber und der Rechtsanwender (Verwaltung, Gerichte). Voraussetzungen der Be-schränkung (Art. 36 Abs. 1 – 3 BV).

Gesetzliche Grundlage öffentliches Interesse Verhältnismässigkeit (dazu im einzelnen unten b) Zunächst: Die Eigentumsgarantie bietet grundsätzlich keinen Schutz gegen Änderungen der Rechtsordnung. BGE 114 Ia 33; BGE 113 Ia 239 (gilt auch für den Nachbarn), 455; BGE 109 Ia 114; BGE 102 Ia 333 E.1. Also: Kein Anspruch darauf, dass das einmal in eine Zone eingewiesene Land dauernd in dieser Zone verbleibt (BGE 107 Ia 35, Full-Reuenthal AG, s. Beispiel 5). Anpassung an geänderte Verhältnisse muss möglich sein. Gibt es eine Karenzfrist gegen Änderungen?: Massgebend sind gesetzliche Regelungen und/oder allgemeine Grundsätze. Kann der allgemeine Grundsatz von Treu und Glauben (Art. 9 BV) gegen eine Änderung des Rechtszustands, z.B. des Zonenplans, sprechen?

aa. Treu und Glauben, Vertrauensschutz Zur Beachtung: Treu und Glauben stellt ein eigenständiges verfassungs-mässiges Recht (Grundrecht) der Einzelnen dar. Es wird hier wegen des praktischen Zusammenspiels mit der Eigentumsgarantie behandelt.

Der Grundsatz von Treu und Glauben (individuelles Vertrauen = Vertrau-


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ensschutz) verpflichtet zu einem vertrauenswürdigen Verhalten im Rechts-verkehr; die staatlichen Behörden und die Privaten haben in ihren Rechts-beziehungen aufeinander Rücksicht zu nehmen. So hat der Bürger An-spruch auf Schutz seines Vertrauens, das er berechtigterweise in behördli-che Zusicherungen oder in sonstiges Verhalten von Behörden, das be-stimmte Erwartungen begründet, gesetzt hat.

Beispiel 20 Verhältnis Denkmalschutz – Eigentumsgarantie

BGE 102 Ia 243 Alfred Neef und Wilhelm Heusler, Eigentümer der Liegenschaften An-gensteinerstrasse 28 bzw. 30 (Wohnzone 3 mit je einem Gebäude aus der sog. Gründerzeit überbaut) in Basel, reichten ein gemeinsa-mes Baugesuch ein zur Überbauung beider Grundtücke mit einem einzigen Neubau. Bevor das Baugesuch abschliessend beurteilt wurde, stellte der Re-gierungsrat des Kantons Basel-Stadt den gesamten Strassenzug un-ter Denkmalschutz, wodurch Abbruch und Neubau verunmöglicht wurden. Haben die Grundeigentümer Ersatzansprüche gegen den Staat aus Art. 4 BV (z.B. auf Ersatz der nutzlos gewordenen Projektierungskos-ten)? (s. auch BGE 111 Ib 257 betreffend materielle Enteignung infol-ge dieser Unterschutzstellung).

Voraussetzungen des Vertrauensschutzes Vertrauenstatbestand: Handeln einer Behörde gegenüber einer bestimm-

ten Person. Die Festsetzung einer Nutzungszone als solche bildet keinen Vertrauenstatbestand.

Zuständigkeit der handelnden Stelle. begründetes Vertrauen: Der Bürger durfte die Unrichtigkeit der Aus-

kunft nicht ohne weiteres erkennen können. Dispositionen wurden vom Privaten aufgrund des Vertrauens getroffen. Unveränderte Rechtslage. Gegenüber beabsichtigten Änderungen von Zonenplänen kann nur in Son-derfällen das Vertrauensschutzprinzip angerufen werden, da Behörden kaum je individuelle Zusicherungen abgeben oder sonstiges Verhalten an den Tag legen, woraus die Beständigkeit des Plans abgeleitet werden könn-te. Ohne Zusicherungen: Vertrauensschutz nur, soweit er aus dem Gebot der Rechtssicherheit fliesst (dazu folgend bb).

bb. Rechtssicherheit Der Grundsatz der Rechtssicherheit (generelles Vertrauen) verlangt für eine Planänderung, dass gewichtige Gründe vorliegen (vgl. Art. 21 Abs. 2 RPG: «erheblich»). Keine Änderungen wegen blossem Wandel in der Einstel-lung. Hier wichtig: Die Dauer des Bestands der geltenden Ordnung und die Schwere des Eingriffs, der von der Änderung gegenüber dem alten Zustand


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bewirkt wird. Bundesgericht: Je neuer ein Plan, umso mehr darf mit seiner Beständigkeit gerechnet werden, und je schwerer der Eingriff durch die Änderung, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die Änderung sprechen. Demnach muss eine Interessenabwägung vorgenommen werden. Diese Abwägung ist nur bei Änderung von bundesrechtskonformen Nut-zungsplänen durchzuführen; die (erstmalige) Erstellung von bundesrechts-konformen Plänen hat dagegen Vorrang vor dem Gebot der Beständigkeit (BGE 114 Ia 32 ff.). Der betroffene Private kann sich im Beschwerdefall direkt auf die Eigen-tumsgarantie (Art. 26 BV) berufen, zusätzlich auf Art. 21 Abs. 2 RPG («Haben sich die Verhältnisse erheblich geändert, ...»). BGE 109 Ia 114 E. 3: 2 Jahre bis zur (erneuten) Planänderung sind zu kurz; bloss eine gewandelte Einstellung der Bevölkerung reicht nicht aus.

Beispiel 21 Rechtssicherheit bei Auszonungen

BGE 107 Ib 334 Walter Fischer ist Eigentümer mehrerer unüberbauter Grundstücke in der Gemeinde Marthalen ZH im Halte von insgesamt rund 1 ha. Sie liegen in der Wohn- und Gewerbezone WG2. Eine Überbauung schü-fe Wohnraum für 40 - 50 Personen (Einwohnerzahl von Marthalen: 1350). Das Areal stösst auf drei Seiten an Bauzonenland an, das zum Teil bereits überbaut ist. Das Land von Fischer ist heute grob-erschlossen. Vorher hatte Fischer verschiedene Bauprojekte prüfen lassen, die mangels Groberschliessung zurückgewiesen worden wa-ren. Die Gemeinde Marthalen beabsichtigt, das Areal von Fischer auszu-zonen. Diese Massnahme steht im Zusammenhang mit der vom RPG (Art. 3 Abs. 3) gebotenen Verkleinerung der Bauzonen, die noch auf 4500 Einwohner ausgelegt sind. Die Gemeinde beabsichtigt, die Grundstücke von Walter Fischer zu einem späteren Zeitpunkt wieder einzuzonen. Wie sind die einander entgegenstehenden Interessen zu gewichten: - Interesse an der Durchsetzung der Planungsgrundsätze (Verklei-

nerung des Baugebiets), - Interesse an der Beibehaltung des gegebenen Rechtszustands

(Bauzone, Überbauungsmöglichkeit)?

cc. Besitzstandsgarantie Bestehende Bauten und Anlagen, die rechtmässig erstellt worden sind und heute nur infolge einer Rechts- oder Planänderung gegen geltendes Recht verstossen, können beibehalten werden. Verhindert wird ebenfalls die Ent-faltung der Wirkungen eines neuen Plans gegenüber bestehenden Bauten und Anlagen, sofern (im Allgemeinen) nicht erhebliche Änderungen am Bestehenden beabsichtigt sind. Im Einzelnen unten § 30 II.


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Beispiel 22 Bestehende Baute ausserhalb der Bauzone

BGE 113 Ia 119 G. ist Eigentümer einer Wohnbaute, die um 1910/1915 erstellt wurde und sich mittlerweile ausserhalb der Bauzone befindet. 1983 reicht er ein Gesuch für die Isolierung des Gebäudes und Unterhaltsarbeiten an Fassade und Dach ein, welches bewilligt wird. Zwei Nachbarn wehren sich gegen die bereits begonnenen Arbeiten mit der Begrün-dung, die Baute entspreche nicht den geltenden Abstandsvorschriften und werde unerlaubterweise um ein Stockwerk erweitert. Welche Art von Änderungen an bestehenden Bauten fallen unter die Besitzstandsgarantie?

b. Voraussetzungen zulässiger Beschränkungen: Art. 36 Abs. 1 - 3 BV

3 rechtsstaatliche Voraussetzungen zulässiger öffentlichrechtlicher Ei-gentumsbeschränkungen:

(Die Prüfung ist in der Reihenfolge aa. - cc. durchzuführen).

aa. Gesetzliche Grundlage Die Beschränkungen müssen durch ein Gesetz vorgesehen sein. Darunter wird ein Erlass des Gesetzgebers (Parlament und Volk) verstanden, aber auch eine Verordnung des Regierungsrates, die sich entweder auf die all-gemeine, verfassungsrechtliche Vollzugskompetenz des Regierungsrates oder auf eine Ermächtigung in einem Gesetz stützen kann. Die Beschränkung muss dann klar und eindeutig im Gesetz enthalten sein, wenn es sich bei der einzelnen Anordnung um einen schweren Eingriff in die Eigentumsgarantie handelt (BGE 119 Ia 366, Umzonung von Bauzone in Nichtbauzone). Andernfalls genügt es, wenn sich aus dem Gesetz die Beschränkung ableiten lässt und diese im Einzelnen in einer Verordnung vorgesehen wird (BGE 115 Ia 380, Wohnanteilplan; 115 Ia 365, Ästhetik-klausel). Die Differenzierung kann indessen nicht scharf durchgeführt wer-den; letztlich soll die Regelung im formellen Gesetz umso klarer sein, je schwerer der Eingriff für die Betroffenen wiegt. – Ein Abbruchbefehl (s. unten § 31 II.1.) bedarf keiner ausdrücklichen gesetzlichen Grundlage, weil er lediglich der Durchsetzung einer bereits festgelegten gesetzlich abge-stützten Ordnung dient (BGE 111 Ib 226). Im Raumordnungsrecht ist es schwierig, in den geschriebenen Rechtsregeln Voraussehbarkeit zu gewährleisten, weil es sich häufig um offene Normen handelt (Art. 15, 21 Abs. 2 RPG; «Baureife»; «ideelle Immission», BGE 108 Ia 143; «Sicherstellung der Erschliessung»; «schutzwürdige Ortsbilder », § 50 PBG ZH, etc.). Als (genügende) gesetzliche Grundlage gelten demnach: 1. Gesetz im formellen Sinn, d.h. Erlass des Gesetzgebers («Gesetz») für

besonders schwere Eingriffe in die Eigentumsgarantie. 2. Gesetz im materiellen Sinn, d.h. Rechtssatz/generell-abstrakte Norm


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(Gesetz und Verordnung). Die Verordnung muss sich aber auf ein Ge-setz im formellen Sinn abstützen können.

Ein Gesetz im formellen Sinn ist gleichzeitig auch ein Gesetz im materiel-len Sinn; eine Verordnung dagegen ist nur ein Gesetz im materiellen Sinn. Schwerer Eingriff: z.B. wenn Eigentum zwangsweise entzogen wird oder wenn durch Verbote und Gebote der bisherige oder künftig mögliche be-stimmungsgemässe Gebrauch des Grundstücks verunmöglicht oder stark erschwert wird; (vgl. bsw. Bauverbote; BGE 109 Ia 190; 108 Ia 35); Ein-weisung von Land in die Reservezone (BGE 115 Ia 336). Kein schwerer Eingriff: z.B. wenn dem Grundeigentümer lediglich die Möglichkeit genommen wird, auf seinem Land in einer bestimmten Zone einen bestimmten Betrieb zu schaffen, das Land aber weiterhin in der betreffenden Zone bleibt und im übrigen wie bisher genutzt werden kann; Verbot bestimmter Nutzungsarten, z.B. Gewerbe (BGE 110 Ia 169); Wohn-anteilplan Kanton BS (BGE 115 Ia 378 ff.), Planungszone (BGE 110 Ib 139), Ausnutzungsziffer (BGE 104 Ia 331). Die Schwere des Eingriffs ist über die Frage der genügenden gesetzlichen Grundlage hinaus auch von Bedeutung für die Frage, ob eine eigentumsbe-schränkende raumplanerische Massnahme (z.B. eine Auszonung oder eine Herabzonung) einen Anspruch der Betroffenen auf Entschädigung wegen materieller Enteignung begründet.

Beispiel 23 Gesetzliche Grundlage und Eigentumsgarantie

BGE 121 I 117 Ein Gestaltungsplan der Gemeinde Rorschacherberg für ein an Hang-lage befindliches Gebiet sieht weitgehend Abweichungen von der zo-nengemässen Nutzung vor. Ein Scheitern des Gestaltungsplans hätte die Unüberbaubarkeit des Gebiets zur Folge. Der Gestaltungsplan nach st. gallischem Recht ist nach Zonenplan (Rahmennutzungsver-ordnung) und Überbauungsplan (v.a. Erschliessungs- und Grobbe-bauungsordnung) die dritte Detaillierungsstufe. Er soll nach Art. 28 Baugesetz SG eine «städtebaulich vorzügliche Gestaltung» sicher-stellen und die Überbauung «bis in die Einzelheiten » regeln. Der Plan der Gemeinde enthält keine Regelung über die Gestaltung der ge-planten Lärmschutzwand; er enthält rote Flächen als Grundrissflächen für die Gebäude und davon abweichende rote Baubegrenzungslinien, was die Grundrissformen variabel macht; der Plan enthält Angaben über die Geschosszahl der einzelnen Gebäude sowie über die Hö-henkote des Erdgeschosses, nicht aber über die Gebäudehöhen; im Plan fehlt eine Festsetzung der Umgebungsgestaltung. Welche Überlegungen sind zur Gesetzmässigkeit und zur hinreichen-den Bestimmtheit des Plans anzustellen?

Art. 15 RPG ist genügende gesetzliche Grundlage für Auszonungen (BGE 113 Ia 448). Fehlen einer ausdrücklichen gesetzlichen Regelung im Hinblick auf eine Massnahme: BGE 108 Ia 35 f.: Etappierung des Baugebiets; es genügt, wenn sich aus dem Gesetz der klare Schluss ziehen lässt, die Baugebietse-


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tappierung sei im System der ausdrücklich angeführten Planungsinstrumen-te mitenthalten. Die Kompetenz der Beschränkung des Baugebiets i.S. von Art. 75 BV schliesst die Kompetenz zur Etappierung ein. Abbruchbefehl gegenüber baugesetzwidrigen Bauten braucht keine aus-drückliche gesetzliche Grundlage (BGE 111 Ib 226). Soweit Gemeinden über erheblichen Entscheidungsspielraum verfügen (Gemeindeautonomie), stellen ihre Erlasse eine gesetzliche Grundlage dar (vgl. auch § 6 III.3.). Polizeiliche Generalklausel: Nur wenn das positive Recht keine Regelung enthält, dient die meist unge-schriebene polizeiliche Generalklausel («Polizeiklausel») als gesetzliche Grundlage für Massnahmen im Interesse der Gefahrenabwehr, der körperli-chen und sittlichen Integrität. Voraussetzung: Unmittelbar drohende, direkte, schwere Gefährdung (zeitli-che und sachliche Dringlichkeit). Beseitigung / Verbot von Benzintanksäulen lässt sich nicht auf die Polizei-klausel stützen, da zuerst verkehrslenkende und -beschränkende Massnah-men zu prüfen sind (BGE 100 Ia 145).

bb. Öffentliches Interesse Auch wenn eine genügende gesetzliche Grundlage vorhanden ist, muss die einzelne Eigentumsbeschränkung durch ein öffentliches Interesse gedeckt sein. Das Interesse der Allgemeinheit an der Beschränkung muss schwerer wiegen als das Interesse des Betroffenen am Ausbleiben der Beschränkung. Das öffentliche Interesse ist sowohl vom Gesetzgeber als auch von den rechtsanwendenden Behörden im Einzelfall zu berücksichtigen. Letzteres v.a., wenn die Verwaltung für den Entscheid Beurteilungsspielräume be-sitzt. Ein öffentliches Interesse kann beispielsweise bestehen im Interesse am Schutz von Leib und Leben (BGE 114 Ia 249, Gefahrenzone), der Ge-sundheit, der Sicherheit, im Interesse am Schutz der Landschaft oder des Ortsbildes (BGE 115 Ia 360, 113 Ia 461), von Naturschätzen, im Interesse an einer geordneten Verteilung von Wohnraum und Arbeitsplätzen (BGE 117 Ia 131), an preisgünstigen Wohnungen (BGE 119 Ia 373), an der Be-schränkung von Zweitwohnungen (BGE 117 Ia 144), in Interessen der Ver-sorgung der Bevölkerung mit Gütern und Dienstleistungen usw. Die in den Gesetzen enthaltenen Aufgaben des Staates und Zwecke sind i.d.R. schon Ausdruck des öffentlichen Interesses; im Bund sind sie auf die Aufgaben-umschreibungen in der Bundesverfassung zurückzuführen. Beispiele von Interessenkollisionen: Denkmalschutz vs. Ausnützung des baurechtlich zulässigen Bauvolumens (BGE 115 Ia 366: Anspruch auf Ausnützung geht vor; BGE 115 Ia 372: Denkmalschutz hat Vorrang). «Öffentliches Interesse» ist unbestimmter Rechtsbegriff: Den Behörden kommt ein gewisser Beurteilungsspielraum zu. Öffentliches Interesse muss:


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1.) bejaht werden; 2.) private Interessen überwiegen.

Fallgruppen von öffentlichen Interessen: Polizeiliche Interessen: Schutz der Polizeigüter (öffentliche Ordnung

und Sicherheit, öffentliche Ruhe, Gesundheit und Sittlichkeit, Treu und Glauben im Geschäftsverkehr).

Planerische Interessen: Raum-, Versorgungs-, Verkehrsplanung. Redi-mensionierung der Bauzone; Nichteinzonung kleiner Gebiete (BGE 116 Ia 236).

Soziale und sozialpolitische Interessen: Arbeitnehmerschutz, sozialer Wohnungsbau, Wohnqualität. Bewilligungspflicht für Abbruch, Um-bau, Renovation von Wohnhäusern (BGE 116 Ia 414).

Beispiel 24 Öffentliches Interesse

Ein Grundeigentümer beabsichtigt, sein bestehendes älteres Wohn-haus durch einen Neubau zu ersetzen, dessen Benützung in optima-ler Weise wenig Energie verbraucht (sog. energetisch optimiert ist). Berechnungen zeigen, dass der Abbruch des bestehenden Gebäu-des, die Entsorgung der Bauabfälle, die Herstellung der Baumateria-lien für den Neubau sowie dessen Errichtung mehr Energie verbrau-chen als der Betrieb des Neubaus gegenüber dem Betrieb des Alt-baus einspart. Liegt in diesem negativen Energievergleich ein öffentliches Interesse daran, den Neubau nicht zu bewilligen?

Jedes öffentliche Interesse genügt, sofern die Zielsetzung nicht rein fiska-lisch (Äufnung der Staatskasse) motiviert ist. BGE 117 Ia 437, 432, 307, 109 Ia 188, 107 Ib 335: Kleinhaltung der Bau-zone. BGE 107 Ia 37: nicht überdimensionierte Industriezone. BGE 105 Ia 235: Erhaltung des Landschaftsbildes. BGE 109 Ia 259: Denkmalschutzmassnahmen. BGE 103 Ia 588: Erhaltung von Rebbaugelände.

cc. Verhältnismässigkeit Auch wenn gesetzliche Grundlage und öffentliches Interesse vorhanden sind, muss jeder Eingriff, ob durch Gesetz oder im Einzelfall angeordnet, «verhältnismässig » sein. Das Verhältnismässigkeitsprinzip besteht aus drei Teilprinzipien oder Elementen; diese müssen kumulativ vorliegen. Die Rei-henfolge der Aufzählung gibt wiederum die Abfolge der Prüfungsschritte wieder:

Der Eingriff muss geeignet sein, das vom Gesetz anvisierte Ziel zu er-reichen. Ein strikter Nachweis der Geeignetheit ist aber nicht erforder-


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lich, es genügt die Zwecktauglichkeit (BGE 103 Ia 552 ff.). Der Eingriff muss notwendig sein; d.h. er muss unter den verschiedenen

geeigneten Massnahmen diejenige sein, die am wenigsten in die Frei-heit des Betroffenen eingreift. Es muss sich um das mildeste noch taug-liche Mittel handeln (Zweckangemessenheit); BGE 111 Ib 224 (Ab-bruchbefehl für rechtswidrig erstellte Villa mit Pferdestall).

Beispiel 25 Verhältnismässigkeit - Notwendigkeit

BGE 118 Ia 372 W. ist Eigentümerin von zwei Liegenschaften in der Gemeinde Män-nedorf ZH. Die Baudirektion des Kantons Zürich setzte Verkehrsbau- und Niveaulinien fest. Ziel der Vorlage ist es in erster Linie, den Ni-veauübergang beim Bahnhof aufzuheben, um eine flüssige Verkehrs-führung im Zusammenhang mit dem Ausbau der SBB-Bahnlinie Zü-rich-Rapperswil sicherzustellen. Die beiden Grundstücke von W. lie-gen zu knapp 50% ihrer Gesamtfläche innerhalb der Verkehrsbauli-nien. Die Durchsetzung der Linien führt aller Voraussicht nach zum Abbruch des bestehenden Wohnhauses. Rechtsnatur der Verkehrsbau- und Niveaulinien? Verhältnis der Linien zum Ausführungsprojekt?

Der Eingriff muss für den Betroffenen zumutbar sein. Der Eingriff muss in einem angemessenen Verhältnis zum verfolgten Zweck stehen. D.h. das öffentliche Interesse muss angesichts der Schwere des Ein-griffs den konkreten Eingriff rechtfertigen. Je schwerer der Eingriff, umso gewichtiger muss das öffentliche Interesse daran sein (Zweck-Wirkungs-Zusammenhang; BGE 107 Ib 335 ff., BGE 115 Ia 30 ff. Ab-bruchverbot).

Auch der Bösgläubige kann sich auf das Verhältnismässigkeitsprinzip beru-fen, doch kann sein böser Glaube bei der Zumutbarkeitsprüfung eine Rolle spielen und sich, im Vergleich zum Gutgläubigen, zu seinen Lasten auswir-ken.

Beispiel 26 Verhältnismässigkeit - Zumutbarkeit

BGE 115 Ia 27 X. ist Eigentümer eines Bauernhofes in Biel BE, der aus 6 Gebäuden besteht: einem Hauptgebäude und einer Hofgruppe, die aus dem 19. Jahrhundert stammen, sowie einem Ökonomiegebäude und einzelnen Annexbauten aus diesem Jahrhundert. Das Grundstück befindet sich nach dem massgeblichen Zonenplan von Biel in der Wohnzone mit Planungspflicht; eine Überbauungsordnung bestand noch nicht. X. stellte das Gesuch um Abbruch sämtlicher Gebäude, ohne dass er über ein Neubauprojekt verfügte. Die Baukommission Biel lehnte das Gesuch ab; sie erachtete namentlich das Hauptgebäude und die Hof-gruppe für schützenswert. Die Baukommission stützte sich auf: Art. 9 Abs. 2 BauG: «Besonders schutzwürdige Objekte dürfen weder nachteilig verändert


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noch abgebrochen noch durch Veränderungen in ihrer Umgebung be-einträchtigt werden. » Art. 93 BauG: «Das Bauen in einer Zone mit Planungspflicht setzt eine rechtskräftige Überbauungsordnung voraus. [sinngemäss:] Vor deren Erlass dürfen Bauvorhaben nur bewilligt werden, wenn sie den Planungszweck nicht beeinträchtigen.» Kann der Abbruch bewilligt werden, oder ist seine Verweigerung ge-rechtfertigt?

6. Die Eigentumsgarantie als Wertgarantie Bei öffentlichrechtlichen Eigentumsbeschränkungen ist die Entschädigung nicht Voraussetzung, sondern Folge einer zulässigen Beschränkung. Bei formeller Enteignung ist sie Voraussetzung. Die Wertgarantie sichert die Raumplanung auf ihrer finanziellen Seite. (Volle) Entschädigung schuldet der Staat den betroffenen Eigentümern in zwei Fällen:

bei Enteignungen, d.h. beim erzwungenen Übergang von Eigentums-rechten vom Eigentümer auf den Enteigner, das ist i.d.R. der Staat (sog. Formelle Enteignung, unten § 18).

bei Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, d.h. bei staatlichen Anordnungen, die das Eigentum (das beim bisheri-gen Eigentümer bleibt) belasten, so dass der Eigentümer Nutzungsein-bussen erleidet. Der Entschädigungsanspruch entsteht aber nur, wenn die Belastung so schwer wiegt, dass sie einer Enteignung gleichkommt (sog. materielle Enteignung, unten § 19).

Beispiel 27 Eigentum – Wertgarantie

BGE 118 Ib 241 Das Landwirtschaftsgesetz vom 29. April 1998 sieht zur Lenkung der Fleisch- und Eierproduktion vor: Art. 46 Abs. 1: «Der Bundesrat kann für die einzelnen Nutztierarten Höchstbestände je Betrieb festsetzen.» Art. 47 Abs. 1: «Bewirtschafter oder Bewirtschafterinnen von Betrieben, welche den Höchstbestand nach Art. 46 überschreiten, müssen eine jährliche Ab-gabe entrichten.» Der Bundesrat machte von dieser Ermächtigung Gebrauch, begrenzte die Zahl der Nutztiere je nach Art und schrieb die Erhebung einer Ab-gabe pro zuviel gehaltenes Tier vor (Höchstbestandesvorschrift). Mehrere davon betroffene Nutztierhalter klagten beim Bundesgericht und verlangten gestützt auf die Eigentumsgarantie von der Schweize-rischen Eidgenossenschaft Entschädigung für vermögenswerte Nachteile, die ihnen durch die mit der Höchstbestandesvorschrift aus-gelösten Beschränkungen entstehen. Können die Klagen Erfolg haben?


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II. Die Wirtschaftsfreiheit (WiF)

Art. 27 BV Wirtschaftsfreiheit 1 Die Wirtschaftsfreiheit ist gewährleistet. 2 Sie umfasst insbesondere die freie Wahl des Berufes sowie den freien

Zugang zu einer privatwirtschaftlichen Erwerbstätigkeit und deren freie Ausübung.

Träger sind Unternehmer, Arbeitnehmer, nicht jedoch der Konsument (BGE 102 Ia 122: keine Konsumentenfreiheit innerhalb der WiF). Die Ausübung gewerblicher Tätigkeit setzt häufig die Inanspruchnahme von Boden und Raum voraus. Gewerbliche Tätigkeit ist raumwirksam. Auch im Rahmen der WiF kein Anspruch auf Leistungen des Staats (BGE 117 Ib 394, Flughafen Kloten, kein Anspruch einer Chartergesellschaft auf gesteigerte Nutzung). Die blosse Abwehrfunktion genügt hinsichtlich Wettbewerbsbehinderungen von privater Seite aber nicht:

WiF als Element objektiver Wirtschaftsordnung (Abwehrrecht, konsti-tutives Recht).

ferner Ansprüche gegen den Staat bei der Benützung von öffentlichem Grund für gewerbliche Zwecke (gesteigerter Gemeingebrauch, Sonder-nutzung). Denn gesteigerter Gemeingebrauch ist nicht zwingend an eine positive Leistung des Staats geknüpft.

Meistens Konkurrenz zwischen Eigentumsgarantie und WiF. Bestimmun-gen, die die Grenzen des Eigentumsrechts festlegen, können der WiF zuwi-derlaufen,

generell: BGE 111 Ia 29 m.H., Kanton Genf (generelles Verbot, Hotels in Gewerberäume umzuwandeln, verstösst gegen Art. 27 BV),

aus der Sicht einzelner Betroffener. Voraussetzungen der verfassungsrechtlichen Zulässigkeit von Beschrän-kungen der WiF sind mit denjenigen bei der Eigentumsgarantie identisch bezüglich:

gesetzlicher Grundlage, Verhältnismässigkeit,

aber unterschiedlich bezüglich:

des öffentlichen Interesses: nicht jedes öffentliche Interesse rechtfertigt Eingriffe in die WiF; nur grundsatzkonforme Eingriffe sind zulässig; Verbot von Eingriffen aus wettbewerbspolitischen Gründen (Verbot grundsatzwidriger Eingriffe); wettbewerbs- (wirtschafts-)politisch sind Massnahmen des Staates, die den freien Wettbewerb beeinflussen, in-dem sie ihn nach einem Plan lenken oder einzelne Wirtschaftszweige


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oder -regionen bevorzugen (Protektionismus); im einzelnen heisst das für die Kantone: Nur grundsatzkonforme Einschränkungen, die nicht wirtschaftspolitisch begründet sind (kantonale Regalrechte, Art. 94 Abs. 4 BV: polizeilich, raumplanerisch [siedlungs-, versorgungs-, erschliessungspolitisch], sozial-politisch [Ladenöffnungsvorschriften] etc.). für den Bund: Grundsatzkonforme, nicht wirtschaftspolitische Einschränkungen analog den Kantonen, ausserdem aber wirtschaftspolitisch begründete, grundsatz-konforme Eingriffe (Art. 94 BV). Abweichungen, d.h. wirtschaftspoliti-sche, grundsatzwidrige Eingriffe bedürfen einer ausdrücklichen BV-Ermächtigung (Art. 94 Abs. 4 BV, Art. 100 BV Konjunkturpolitik, Art. 102 BV Landesversorgung, Art. 103 BV Strukturpolitik, Art. 104 BV Landwirt-schaft).

Beispiel 28 Wirtschaftsfreiheit

BGE 102 Ia 104 Ein kantonales Parlament erliess einen Beschluss, der sinngemäss folgendes regelte: 1. Neue Verkaufsflächen dürfen nur dann bewilligt werden, wenn die

gesamte Nettoladenfläche einer Verkaufseinheit nicht mehr als 8'000 m2 beträgt;

2. Verkaufseinheiten von über 1'000 m2 Nettoladenfläche dürfen nur aufgrund eines rechtskräftigen Quartierplans bewilligt werden;

3. Die Verkaufseinheiten müssen den Zentren gemäss Ortsplanung zugeordnet sein;

4. Verkaufseinheiten mit einer Nettoladenfläche ab 3'000 m2 müssen mit öffentlichen Verkehrsmitteln gut erreichbar sein. (s. auch BGE 109 Ia 264, Celerina, und 110 Ia 167, Arlesheim)

Welche Fragen stellen sich in Bezug auf die WiF? Bundesgericht: Kantonale oder kommunale Massnahmen, die eine zweck-mässige Nutzung des Bodens und eine geordnete Besiedlung des Landes sichern wollen, erfüllen einen verfassungsrechtlich ausdrücklich anerkann-ten öffentlichen Zweck. Solange die Massnahmen raumplanerisch bedingt sind und im Zielbereich von Art. 75 BV liegen, widersprechen sie Art. 27 und 94 BV nicht (schon BGE 99 Ia 617 f.); sie dürfen deshalb auch sozial-politische Ziele verfolgen, die mit wirtschaftspolitischen Auswirkungen verbunden sein können. Immerhin darf der Grundsatz der WiF nicht völlig seines Gehalts entleert werden. Eine Verletzung von Art. 27 BV liegt vor, wenn Massnahmen «un-ter dem Deckmantel der Raumplanung einen Eingriff in den wirtschaftli-chen Wettbewerb bezwecken, etwa um bestimmte Gewerbezweige oder Betriebsformen vor Konkurrenz zu schützen oder in ihrer Existenz zu si-chern ». Zulässig ist aber das Motiv, die Versorgung der Bevölkerung mit Gütern im Ort zu sichern.


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III. Rechtsgleichheit und Willkürverbot

Art. 8 BV Rechtsgleichheit 1 Alle Menschen sind vor dem Gesetze gleich. 2 Niemand darf diskriminiert werden, namentlich nicht wegen der Her-

kunft, der Rasse, des Geschlechts, des Alters, der Sprache, der so-zialen Stellung, der Lebensform, der religiösen, weltanschaulichen oder politischen Überzeugung oder wegen einer körperlichen, geisti-gen oder psychischen Behinderung.

Art. 9 BV Schutz vor Willkür und Wahrung von Treu und Glauben

Jede Person hat Anspruch darauf, von den staatlichen Organen ohne Willkür und nach Treu und Glauben behandelt zu werden.

Rechtsgleichheit: Gebot der Gleichbehandlung von tatsächlich Gleichem nach Massgabe der Gleichheit, damit auch Gebot der Differenzierung von tatsächlich Unglei-chem. Willkür: Verbot von sachlich nicht gerechtfertigten Unterscheidungen, von offen-sichtlich unhaltbaren, mit der tatsächlichen Situation in klarem Wider-spruch stehenden, dem Gerechtigkeitsgedanken in stossender Weise zuwi-derlaufenden Entscheiden.

1. Planungsmassnahmen Für Planungsmassnahmen besteht eine abgeschwächte Bedeutung des Rechtsgleichheitsgebots. Es besteht kein Anspruch auf Gleichbehandlung; es liegt im Wesen der Planung, dass eine differenzierte Ordnung geschaffen wird. Verfassungsrechtlich genügt, dass die Planung sachlich vertretbar, d.h. nicht willkürlich ist. Das Gebot der Rechtsgleichheit fällt gemäss der bun-desgerichtlichen Rechtsprechung mit dem Willkürverbot zusammen (BGE 116 Ia 195, Privilegierung Dritter; 103 Ia 257 f.). BGE 107 Ib 334 ff., Marthalen: Es hält vor Art. 8 BV nicht stand, vier Grundstücke von ca. 1 ha auszuzonen, nicht aber eine Fläche von 9 ha, die weiter vom Ortskern entfernt liegt. Willkür auch bejaht gegenüber Kleinstbauzonen (BGE 116 Ia 343).

2. Baurecht Angestrebt wird Einzelfallgerechtigkeit. Unbestimmte Gesetzesbegriffe und Ermessensspielräume erschweren die Gleichbehandlung, erleichtern aber die Berücksichtigung von Besonderheiten des Einzelfalles.


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Willkür bejaht: Überbetonung der Ästhetikvorschriften gegenüber den Zo-nenvorschriften, so dass diese gegenüber jenen unterliegen (BGE 115 Ia 116).


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.

Raumplanungs- und Baurecht § 9 Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische Fragen

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2. Teil: Das Raumplanungs-recht

3. Kapitel: Grundsätzliches zum RPG

§ 9 Übersicht über die Systematik und geset-zestechnische Fragen

I. Übersicht Das RPG besteht aus 6 Titeln: 1. Einleitung: Art. 1 - 5 2. Massnahmen der Raumplanung: Art. 6 - 27 3. Bundesbeiträge: Art. 28 - 30 4. Organisation: Art. 31/32 5. Rechtsschutz: Art. 33/34 6. Schlussbestimmungen: Art. 35 - 39

Nur der (zentrale) 2. Titel ist weiter gegliedert: 1. Kapitel: Richtpläne der Kantone: Art. 6 - 12 2. Kapitel: Besondere Massnahmen des Bundes: Art. 13 3. Kapitel: Nutzungspläne: Art. 14 - 27

Nur das 3. Kapitel ist noch unterteilt in Abschnitte: 1. Abschnitt: Zweck und Inhalt (der Nutzungspläne): Art 14 - 20 2. Abschnitt: Wirkungen: Art. 21 - 24 3. Abschnitt: Zuständigkeit und Verfahren: Art. 25 - 27

II. Zur Gesetzestechnik/-systematik Das RPG ist ein (äusserlich) gut gegliedertes Gesetz. Es folgt der sachlich-logischen Methode indem es nach Regelungsgegenständen und Problembe-reichen aufgebaut ist und diese kombiniert werden nach logischen Kriterien (Allgemeines vor dem Besonderen). Teilweise lassen sich zugleich chrono-logische Gesichtspunkte (Abläufe) erkennen wie z.B. Ziele – Richtpläne – Nutzungspläne – Bewilligungen – Rechtsschutz.

§ 9 Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische Fragen Prof. Dr. A. Ruch

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Einzelne Punkte bieten Anlass zu Bemerkungen: 1. Titel (Einleitung): Fraglich ist, ob die Bezeichnung «Einleitung» richtig gewählt ist. Besser wäre: «Grundsätze», wobei dieser Begriff schon bei Art. 3 verwendet wird. Darüber hinaus kann man sich fragen, ob Art. 2 (Pla-nungspflicht) zwischen Zielen und Planungsgrundsätzen am richtigen Ort ist. 2. Titel: «Massnahmen»: Hier wäre der Begriff «Instrumente» besser. «Massnahme» bezeichnet eine Anordnung im Einzelfall, «Instrument» das Mittel allgemein. 1. Kapitel: Begriff des Richtplans fehlt. 2. Kapitel (Art. 13): Ist die Platzierung zwischen Richt- und Nutzungsplä-ne richtig? Sachpläne des Bundes stehen nicht über den Richtplänen der Kantone, sondern sind in diese aufzunehmen (Art. 2 und 6 Abs. 4). 3. Kapitel: 1. Abschnitt «Zweck und Inhalt»: besser: «Begriff, Inhalt und Arten»

Begriff der Nutzungspläne: Art. 14 Abs. 1 und 21 Abs. 1 Inhalt und Arten: Art. 14 Abs. 2, 15 bis 20. 2. Abschnitt «Wirkungen»: Art. 21 - 24 enthalten nicht eigentlich Wir-kungen von Nutzungsplänen, sondern z.T. Begriffsbestandteile, z.T. Ver-fahrensbestimmungen, z.T. eigenständige Materien.

Art. 21 Abs. 1: gehört eher zum Begriff der Nutzungspläne Art. 21 Abs. 2: gehört in den 3. Abschnitt zum Verfahren Art. 22 - 24: Bewilligungen: eigener Abschnitt wäre zweckmässiger

(Baubewilligung als letzte Stufe der Stufenfolge der Raumplanung).

III. Regelungsprobleme

1. Was sind Grundsätze? RPG-Revision 1995 (Botschaft des Bundesrates vom 30.5.1994):

Privaterschliessung (Art. 19 Abs. 3): Die Vorentwürfe enthielten eine Durchnormierung der Erschliessung erster Etappe. Entwurf Bundesrat und Endfassung vom 6. Oktober 1995 enthalten nur noch den Grundsatz der Privaterschliessung.

Baubewilligungsverfahren (Art. 25 Abs. 1bis, 25a): Die Kompetenz zur Regelung der Verfahren liegt bei den Kantonen. Ei-ne vollständige Regelung durch den Bund wäre unzulässig. Grundsatz-regelung (Art. 75 Abs. 1 Satz 1 BV) bedeutet nach Aussagen des Bun-desrats, dass Verfahrensvorschriften durch den Bund erlaubt sind, so-weit die Kantone materielles Bundesrecht anwenden. Darüber hinaus

Raumplanungs- und Baurecht § 9 Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische Fragen

67

kann der Bund Vorschriften über die Befristung von Verfahren erlassen (vgl. Art. 25 Abs 1bis RPG, denn die zeitliche Verfahrensbegrenzung ist Forderung von Art. 29 Abs. 1 BV und 6 Abs. 1 EMRK (s. auch § 6 I. 3). Abgelehnt wird aber, dass der Bund die einzelnen Fristen selbst fest-legen darf.

2. Aufteilung der Regelungen zwischen Gesetzgeber und Bundesrat

(RPG/RPV) Primäre Rechtsnormen werden im formellen Gesetz (vgl. Art. 164 BV), sekundäre in Verordnungen festgehalten. Die Verordnung muss das Gesetz vollzugstauglich machen:

Erläuterung von Begriffen: • Raumwirksame Tätigkeiten (Art. 1 RPV)

Nähere Umschreibung einer behördlichen Tätigkeit: • Abstimmung (Art. 2 RPV) • Interessenabwägung (Art. 3 RPV) • Erläuterungen zur Richtplanung (Art. 7 RPV) • Anmerkung im Grundbuch (Art. 44 RPV)

Detaillierung von Instrumenten: • Inhalt des Richtplans (Art. 5/6 RPV) • Konzepte und Sachpläne des Bundes (Art. 14 ff. RPV) • Erschliessungsübersicht (Art. 31 RPV)

Festlegung von Zuständigkeiten: • Prüfung des Richtplans (Art. 10 RPV) • Festlegen von Konzepten und Sachplänen (Art. 17, 21 RPV)

Verfahrensbestimmungen: • Genehmigung der Richtpläne (Art. 11 RPV) • Anpassung der Richtpläne (Art. 12 RPV)

Neue Vorschriften auf Verordnungsstufe? Ergänzung/Komplettierung von Instrumenten des RPG:

• Fruchtfolgeflächen (Art. 26 ff. RPV): im RPG nicht vorgesehen • Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen (Art. 33 RPV)

Ausserhalb des RPG: • Festlegung der Standortbedingtheit von Wohnnutzungen ausserhalb Bauzonen (Art. 39 Abs. 1 Bst. a RPV): RPG-widrig?

IV. Gesetzgeberische Etappen 0. Erlass des ersten RPG 1974 am 4. Oktober 1974, Ablehnung in der

Volksabstimmung vom 13. Juni 1976. 1. Erlass des (geltenden) RPG am 22. Juni 1979, in Kraftsetzung auf den 1.

§ 9 Übersicht über die Systematik und gesetzestechnische Fragen Prof. Dr. A. Ruch

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Januar 1980. 2. Änderung vom 5. Oktober 1990, in Kraft seit 1. April 1991 Art. 28 (Beiträge des Bundes an Kosten kantonaler Richtpläne). 3. Änderungen vom 6. Oktober 1995 • Art. 19 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 (Erschliessung), in Kraft seit 1. April

1996. • Art. 25 Abs. 1bis, Art. 25a (neu) und 33 Abs. 4 (Verfahrensfristen und

Koordination), in Kraft seit 1. Januar 1997. 4. Änderung vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. September 2000 • Art. 16 - 16b (Landwirtschaftszone, Einführung des Produktemodells

bzw. Anpassung an das Landwirtschaftsrecht; innere Aufstockung) • Art. 24 - 24d (Ausnahmebewilligungen für Bauten und Anlagen ausser-

halb der Bauzonen) • Art. 25, 34, 37a (neu)

in Kraft seit 1. September 2000. 5. Änderung vom 23. März 2007, in Kraft seit 1. September 2007 • Art. 16a Abs. 1bis (Energiegewinnung aus Biomasse) und Abs. 2 RPG • Art. 16b Abs. 2 RPG (Benutzungsverbot und Beseitigung) • Art. 24b Abs. 1 , 1bis – 1quater und Abs. 2 RPG • Art. 24d Abs. 1, 1bis (Landwirtschaftsfremde Wohnnutzung, hobbymäs-

sige Tierhaltung und schützenswerte Bauten und Anlagen) und Abs. 2 RPG

• Art. 27a RPG (Einschränkende Bestimmungen der Kantone) • Art. 34 Abs. 2 RPG • Art. 36 Abs. 2 RPG 6. Änderung vom 22. Juni 2007, in Kraft seit 1. Januar 2008 Art. 18a (Solaranlagen, Änderung im Rahmen der Agrarpolitik 2011,

Landwirtschaftsgesetz) 7. Entwurf einer Änderung: Neuer Art. 8 Abs. 2 RPG (ausgewogenes Ver-

hältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen. Vorlage im Rahmen der vorgeschlagenen Aufhebung des Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland [BewG], Botschaft des Bundesrats vom 4. Juli 2007; BBl 2007, 5765).

Art. 8 Abs. 2 (neu) «2 Sie bezeichnen die Gebiete, in denen besondere Massnahmen er-griffen werden müssen, um ein ausgewogenes Verhältnis zwischen Erst- und Zweitwohnungen sicherzustellen.» Übergangsbestimmungen «1 Die betroffenen Kantone passen ihre Richtpläne innerhalb einer Frist von drei Jahren nach dem Inkrafttreten dieses Gesetzes an dessen Anforderungen an und sorgen dafür, dass die betroffenen Gemeinden innerhalb der gleichen Frist geeignete Massnahmen treffen. 2 Nach Ablauf dieser Frist dürfen so lange keine Zweitwohnungen bewilligt werden, bis die Kantone und Gemeinden die nötigen Vor-kehrungen getroffen haben.»

Raumplanungs- und Baurecht § 10 Überdachende Grundsätze

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§ 10 Überdachende Grundsätze

→ Allgemeingültige

→ Übergeordnete

→ Für das ganze Raumplanungsrecht massgebliche

I. Ziele des Gesetzgebers

1. Rechtscharakter der Zielnormen

a. Die klassische Rechtsregel (Konditionalnorm) Die klassische Struktur der Rechtsnormen ist konditional (konditionale Verbindung von Tatbestand und Rechtsfolge; Wenn-Dann). Konditional ist z.B. Art. 22, Abs. 2 und 3, RPG: wenn alle gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind, dann wird die Baubewilligung erteilt (sinngemäss). Oder Art. 2 Abs. 3 RPV: Die Behörden stimmen raumwirksame Tätigkeiten aufeinan-der ab, wenn diese einander ausschliessen, behindern, bedingen oder ergän-zen.

Bestimmte Ursachen (Baugesuch mit dem Nachweis, dass alle gesetzlichen Voraussetzungen erfüllt sind) werden als Anstösse zu bestimmtem Handeln (Erteilung der Baubewilligung) festgelegt. Tatbestand und Sachverhalt sind auseinander zu halten: Tatbestand ist Teil der abstrakten Rechtsnorm (d.h. der gesetzlichen Vor-schrift), Sachverhalt ist das wirkliche Geschehen, die Lebenswirklichkeit als (Einzel-)Fall. Die Rechtsnorm gilt als Obersatz, der Sachverhalt als Un-tersatz. Die Prüfung, ob ein Sachverhalt die Merkmale des gesetzlichen Tatbestands erfüllt, heisst Subsumtion. Ist diese positiv abgeschlossen, so kommt es zur Konklusion, d.h. zur Schlussfolgerung, die die Auswahl der Rechtsfolge und ihre Anordnung enthält.

b. Recht als Festlegung von Grundentscheidungen Recht ist jede allgemeine Festlegung mit im vornherein bestimmtem Inhalt. Rechtsnorm ist nicht nur die klassische Rechtsregel, sondern auch die Fest-legung von Grundentscheidungen.

Festgelegt wird, «was so sein soll und wovon künftig ausgegangen werden muss» (Hans Schneider). Diese Grundentscheidungen sind deshalb norma-tiv. Die verbindliche Festlegung eines Programms oder von Grundsätzen, die verwirklicht werden sollen haben Rechtssatzcharakter.

§ 10 Überdachende Grundsätze Prof. Dr. A. Ruch

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Bestimmte Wirkungen von zu erwartendem Handeln werden festgelegt.

c. Finale Rechtsnormen Konditionalprogramme taugen nicht für eine ganzheitliche Steuerung. Es braucht Rechtsnormen, die nur die Ziele angeben, den Weg und die Mittel aber offen lassen (finale Normen); z.B. Art. 1 Abs. 1 Satz 1 RPG: Der Bo-den ist haushälterisch zu nutzen (sinngemäss). Oder Art. 3 Abs. 2 RPG: Die Landschaft ist zu schonen.

Die Planungsziele und -grundsätze des RPG sind verbindlich (BGE 112 Ia 67, Bever GR).

Die Planungsgrundsätze des RPG drücken das öffentliche Interesse an der Verwirklichung aus. Diese ist mit den jeweils angemessenen und erforder-lichen Instrumenten anzustreben. (BGE 114 Ia 243, Männedorf ZH, Frei-haltung des Seeufers).

Die Ziele und Grundsätze sind für die Interessenabwägung (z.B. Art. 24 lit. b RPG) heranzuziehen (BGE = BVR 1984, 289 ff.). Elementare Planungs-grundsätze gehen i.d.R. vor, z.B. vor dem Recht der Gemeinde, auf eine Planungsmassnahme wegen zu hoher Entschädigungsforderungen zurück-zukommen (BGE 107 Ia 240, Churwalden). Ziele und Grundsätze sind von den Kantonen und Gemeinden unmittelbar zu beachten, selbständig anwendbar.

Beispiel 29 Zweitwohnungsbau

BGE 112 Ia 65 Die Gemeindeversammlung von Bever revidierte am 3. Dezember 1983 die Ortsplanung. Dabei verfolgte sie das Ziel, den Zweitwoh-nungsbau einzuschränken, um so der einheimischen Bevölkerung ei-nen preislich annehmbaren Wohnungs- bzw. Baulandmarkt zu ver-schaffen. Sie nahm in das kommunale Baugesetz BauG) u.a. die fol-gende Bestimmung auf: Art. 56: Ausnützungsziffer Für Hauptwohnungen und Wohnungen in hotelmässig ewirtschafteten Betrieben gelten die in Art. 55 aufgeführten Ausnützungsziffern. a) bei Wohnbauten 2 Von der nach Art. 55 maximal zulässigen Ausnützung darf nicht

mehr als die Hälfte für Zweitwohnungen verwendet werden. Bei Umbauten oder Ausbauten von Gebäuden in der Kernzone darf der Anteil an Zweitwohnungen die Hälfte der gesamten Bruttoge-schossfläche des von der Baueingabe erfassten Gebäudes nicht überschreiten.

3 Als Hauptwohnungen gelten Wohnungen für die ortsansässige Be-völkerung, deren Zweckbestimmung vertraglich sichergestellt ist. Zweitwohnungen sind alle nicht zu den Hauptwohnungen zählen-den Wohnungen mit Ausnahme von Wohneinheiten in hotelmässig bewirtschafteten Betrieben, deren Zweckbestimmung vertraglich sichergestellt ist.

Der Regierungsrat des Kantons Graubünden genehmigte mit Be-schluss vom 1. April 1985 das von der Gemeindeversammlung Bever


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beschlossene Baugesetz mit Ausnahme u.a. von Art. 56 Abs. 2 und 3. Zugleich nahm er zu den Beschwerden verschiedener Grundeigentü-mer, die sich gegen die genannten Bestimmungen gerichtet hatten, in gutheissendem Sinne Stellung. Gegen diesen Beschluss führt die Gemeinde Bever gestützt auf die verfassungsmässig anerkannte Ge-meindeautonomie und auf Art. 4 aBV (Willkür, Art. 9 BV) staatsrechtli-che Beschwerde, die das Bundesgericht teilweise gutheisst. Wie sind die Ziele der Regelung zu qualifizieren (bevölkerungspoli-tisch, wirtschaftspolitisch, siedlungspolitisch)? Können sie raumplane-risch sein? Wie ist Art. 56 Abs. 2 Baugesetz Bever rechtlich zu beur-teilen?

2. Zielnormierung und Zieltätigkeit Art. 1 Abs. 1 RPG nimmt die in Art. 75 BV enthaltene Zielsetzung auf und gruppiert sie neu.

Art. 75 BV: «Zweckmässige Nutzung des Bodens» und «geordnete Besied-lung des Landes» als gleichgewichtete Ziele der Raumplanung.

Art. 1 Abs. 1 RPG: haushälterische Nutzung des Bodens vorangestellt als Oberziel. Die Besiedlungsordnung erfolgt im RPG erst an zweiter Stelle. Die Besiedlung ist nur eine Nutzungsart und -form unter vielen, aber dieje-nige mit den intensivsten Eingriffen in den Raum, daher die Hervorhebung, Ausrichtung auf erwünschte Entwicklung des Landes. Die Abstimmung (Koordination) gilt hier als Ziel. Sie könnte auch als Mit-tel aufgefasst werden. Raumwirksame Tätigkeit: Nicht nur Planung des Raums, sondern jeder gewollte Einfluss auf die räumliche Gestalt eines Gebiets:

• Gestaltung, Veränderung («bestimmt und geeignet»), • Erhaltung des Lebensraumes («bestimmt») Raumwirksame Tätigkeiten (Art. 1 Abs. 1, Art. 7 Abs. 2, Art. 8 lit. a RPG) und raumwirksame Aufgaben (Art. 2 Abs. 1, Art. 10 Abs. 2, Art. 11 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 RPG). Es handelt sich um eine sprachliche Problematik der Redaktionskommission. Gegenseitig abzustimmen sind nicht Aufgaben, sondern Tätigkeiten. Inhaltlich besteht kein Unterschied. Art. 1 Abs. 1: RPG grenzt sich nicht selbst ein. Alles was raumwirksam ist, wird erfasst (Hinwendung zum Gedanken der Querschnittplanung; Einfluss auf andere Sachplanungen). Ziele und Anliegen beispielsweise des Natur- und Heimatschutzrechts oder des Landwirtschaftsrechts können bzw. sollen in die Raumplanung aufgenommen werden.

Art. 1 Abs. 1 RPG enthält Konflikte:

• «haushälterische» Bodennutzung • «erwünschte» Entwicklung des Landes • «natürliche» Gegebenheiten • Bedürfnisse der Bevölkerung • Bedürfnisse der Wirtschaft


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Es handelt sich hierbei um bewusst widersprüchliche Zielsetzungen, ohne Bereinigung von Widersprüchen, sondern als Auftrag zum Ausgleich. Die Ziele sind untereinander gleichwertig.

3. Zielkonkretisierung durch den Gesetzgeber Art. 1 Abs. 2 RPG bringt einige Konkretisierungen zu Abs. 1; «insbeson-dere» weist auf die beispielhafte, nicht abschliessende Aufzählung der «Be-strebungen» hin. Gesetzgebungstechnisch wurde eine offene Norm kreiert, aber doch deutlich die Richtung angegeben und Schwerpunkte gesetzt. «Massnahmen der Raumplanung»: positive Begrenzung der Mittelwahl: nur raumplanerische Mittel, aber das ganze Spektrum ausschöp-fen/aktivieren. Hinweis auf 2. Titel des RPG. Auch Anliegen anderer als eigentlicher Raumplanungsbereiche, also solche des Raumplanungsrechts im weiteren Sinn sollen durch raumplanerische Massnahmen verwirklicht werden, namentlich Belange des Natur- und Heimatschutzrechts (z.B. Schutz von Objekten von nationaler Bedeutung mittels kommunaler Schutzzonen), des Landwirtschaftsrechts (Festlegung ökologischer Aus-gleichsflächen durch Nutzungspläne), des Gewässerschutzrechts (Schutz des Grundwassers durch kommunale Schutzzonen). Art. 3 RPG (Planungsgrundsätze): nochmals Zielnorm, aber mit konkrete-ren Aussagen gegenüber Art. 1 RPG. Nicht schlichte Ziele, sondern inhalt-liche Gesichtspunkte. Anweisungen für Plansetzung und Planverwirkli-chung. Aus der Rechtsprechung zu Art. 3 RPG • Abs. 2 lit. c: Freihaltung von See- und Flussufern: BGE 107 Ib 233 E.

d: Zürichsee, 30m breiter Uferstreifen; 118 Ia 398: Thalwil ZH, Bauli-nien.

• Abs. 2 lit. e: Wald: BGE 108 Ib 173 E. 5a: Rodungsgesuch, Berücksichtigung des Walderhaltungsgebots.

• Abs. 3 Einleitung: Begrenzung der Siedlungen: BGE 116 Ia 231, 114 Ia 255: Zu gross bemessene Bauzonen sind nicht einfach unzweckmässig, sondern gesetzwidrig. BGE 107 Ib 337 E. c, d: Gegenüberstehendes In-teresse des Grundeigentümers, Eignung des Landes als Siedlungsgebiet.

• Abs. 3 lit. b: Immissionsschutz: BGE 108 Ib 372: Relativität des Im-missionsschutzes. BGE 109 Ia 270 E. b: Sonderbauvorschriften für Ein-kaufszentren, Berücksichtigung des Immissionsschutzes (Celerina GR, abstrakte Normenkontrolle).

• Abs. 3 lit. d: Versorgung: BGE 109 Ia 268 f.: Begrenzung von Ein-kaufszentren, Kleinbetriebe als Versorgungsbasis (Celerina GR, Bauge-setz). BGE 110 Ia 172 E. aa: Einkaufszentren, Verbot: bessere Güter-versorgung durch mehrere Regional- und Ortszentren (Arlesheim, Mi-gros Basel).


73

Beispiel 30 Standplatz für Fahrende

BGE 129 II 321 Michael B. ist Mitglied der Gemeinschaft der Fahrenden («gens du voyage»). Am 16. April 1999 kaufte er ein Grundstück von 6'800 m2 in der Landwirtschaftszone der Gemeinde Céligny, Kanton Genf. Zu die-sem Zeitpunkt war das Grundstück mit Ausnahme eines kleinen alten Schuppens unbebaut. Das Terrain ist begrenzt durch einen Bach und einen Wald. Das Raumplanungsamt des Kantons Genf stellte wieder-holt fest, dass Michael B. ohne Bewilligung verschiedene Arbeiten auf dem Grundstück verrichtete. So legte er nach und nach Wege und ei-nen Platz für Wohnwagen an, änderte den bestehenden Schuppen in ein Wohnhaus um, stellte mehrere Wohnwagen auf und baute die «nouvelle église tsigane de Céligny». B. lebt jetzt dort als Fahrender mit seiner Familie («Zigeunerlager»). Auf Veranlassung der kantonalen Behörden reicht B. ein Baugesuch ein für die Bewilligung der bestehenden und künftiger Anlagen sowie einer Baumschule. Er begründete das Gesuch damit, dass die Wohn-wagen notwendiger Wohnraum für die Bewirtschaftung der Baum-schule seien. Zugleich stellte er Antrag auf Erteilung einer Ausnah-mebewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen. Als Zigeuner habe er Anspruch auf Aufrechterhaltung der den Fahrenden eigenen Lebensweise. 1. Ist die Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG das richtige Mittel

zur Bewilligung der Bauten und Anlagen, die nicht der Landwirt-schaftszone konform sind? Gäbe es andere Möglichkeiten?

2. Ist die besondere Lebensweise der Fahrenden von raumplanungs-rechtlicher Bedeutung? Gibt es eine Vorschrift im RPG, die diese Frage regelt?

3. Wie kann erreicht werden, dass die Gesuche der Fahrenden um Standplätze, weil unerwünscht, nicht von jeder Gemeinde abge-wiesen werden?

Dem Bund stehen zur Durchsetzung der Zielnormen des RPB folgende Mit-tel zur Verfügung:

• Genehmigungen, Art. 11 RPG • Bereinigungen, Art. 12 RPG • Unterweisungen, Art. 13 RPG • Beiträge, Art. 29-30 RPG • Ersatzbestimmungen, Art. 36 Abs. 3 RPG (vorläufige Bauzone; BGE

114 Ib 310, Ingenbohl SZ: Art. 15 RPG zu beachten). • Ersatzvorkehren, Art. 37 (Nutzungszone des Bundes)


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RPG: Zielnormen. Korrespondenz von Art. 1 und Art. 3

Art. 1 Ziele Art. 3 Grundsätze

Bedürfnisse der Bevölkerung

Abs. 1 Satz 3

Abs 3 Einleitung

Umweltschutz i.w.S. Abs 2 Bst. a: Umweltschutz

- Landschaftsschutz

Abs. 3 Bst. b,

Abs. 4 Bst. c Abs. 2 Bst. b-e

Siedlungen Bst. b, c, d

Abs. 2 Bst. b,

Abs. 3

Wirtschaft Abs. 2 Bst. b, c, d

Abs. 3 Bst. d

Abs. 2 Bst. a: Landwirt-schaft

Abs. 4 Bst. a

Versorgung

Abs. 2 Bst. d

Abs. 2 Bst. a, Abs. 3 Bst. d

«Lebensförderung» Abs. 2 Bst. c

Abs. 4 Bst. b, c

II. Durchgehende Planung (Art. 2 RPG) Art. 2 RPG gilt für alle drei Gemeinwesen (Bund, Kantone, Gemeinden) uneingeschränkt und unmittelbar verpflichtend. Die Vorschrift hat auch Geltung für Zwischenformen (z.B. regionale Körperschaften).

1. Art. 2 Abs. 1 RPG Planungspflicht: Ganzes Territorium in eine Nutzungszone • Planung


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- Alternativenprüfung (Art. 2 Abs. 1 Bst. b RPV) - Verbesserungen (Art. 2 Abs. 1 Bst. d RPV)

• Abwägungspflicht (Art. 3 RPV) - Interessenermittlung - Interessenbeurteilung (Vereinbarkeiten, Auswirkungen) - Interessenberücksichtigung - Begründung

Koordinationspflicht: Keine Planhierarchie, sondern Abstimmung (s.

auch Abs. 3). BGE 114 Ia 468: Genehmigung der Nutzungsplanung einer Gemeinde durch den Regierungsrat wirkt auf die Nutzungsplanung einer Nachbarge-meinde; diese ist zur staatsrechtlichen Beschwerde legitimiert. Nach neuer seit dem 1. Januar 2007 in Kraft stehender Regelung sind Gemeinden in solchen Fällen zur Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten legitimiert (vgl. näheres zum Beschwerderecht: hinten § 36)

2. Art. 2 Abs. 2 RPG Art. 2 Abs. 2 RPG beinhaltet die Raumplanung als Querschnittplanung und relativiert den Gedanken der Raumplanung als Sachplanung. Jede staatliche Tätigkeit ist auf ihre Eignung, die räumliche Gestaltung zu beeinflussen, zu prüfen, seien es finanzpolitische Massnahmen (Besteuerung), wirtschafts-politische Massnahmen (Strukturerhaltung, regionale Entwicklung, Investi-tionshilfe) oder sozialpolitische Massnahmen (Bildungswesen, Gesund-heitswesen [«Spitalkonzepte »]). Inhaltlich ist Art. 2 Abs. 2 RPG bereits in Art. 75 Abs. 3 BV erwähnt.

3. Art. 2 Abs. 3 RPG Die Raumplanung erfolgt nicht von oben nach unten oder von unten nach oben, sondern wird abgestellt auf die Sachaufgaben des Gemeinwesens. Art. 2 Abs. 3 RPG hat zweierlei Wirkungen auf die Kontrolle von Planun-gen im Zusammenhang mit der Überprüfungsbefugnis: Einerseits wirkt sich Art. 2 Abs. 3 RPG als eine Begrenzung der Überprü-fungsbefugnis aus. Die übergeordnete Behörde hat sich bei der Kontrolle auf die Frage zu beschränken, ob überhaupt eine angemessene Lösung ge-troffen wurde. Sie hat kein Ersatzermessen. Bestehen mehrere angemessene Möglichkeiten, soll die Wahl, welche Lösung getroffen wird, durch die nachgeordnete Behörde getroffen werden.

Gemeindeautonomie: Selbstverständliche Planungs-, Rechtssetzungs- und Rechtsanwendungsfreiheit bei erheblicher Entscheidungsfreiheit der Ge-meinde im autonomen Gemeinderecht, aber auch bei Anwendung kantona-


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len Rechts (BGE 116 Ia 54, 114 Ia 82, 112 Ia 63, 103 Ia 477 E. 4e). Die Gemeinde kann sich direkt auf Art. 2 Abs. 3 RPG berufen! Andererseits handelt es sich z.B. bei der Kontrolle von kommunalen Nut-zungsplänen durch die Kantone nicht nur um eine Rechts- und Sachlich-keitskontrolle wie bei der Richtplangenehmigung durch den Bundesrat (Art. 11 RPG), sondern um eine Zweckmässigkeitskontrolle (BGE 112 Ia 284, 106 Ia 71 f.). Die kantonalen Behörden dürfen z.B. kommunale Nutzungs-pläne korrigieren, wenn sie sich auf Grund überkommunaler öffentlicher Interessen als unzweckmässig erweisen oder wenn sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung nicht entsprechen. Finale Be-trachtungsweise. Es muss eine Interessenabwägung vorgenommen werden zwischen Beurtei-lungsspielraum und Durchsetzung von Planungsgrundsätzen. Der Beurtei-lungsspielraum der Gemeinde entfällt (erst) bei eindeutigen Verstössen gegen Planungsgrundsätze. So ist z.B. die Rückgängigmachung von Aus-zonungen wegen zu hoher Entschädigung; BGE 107 Ia 240 ff.: nicht zuläs-sig (Churwalden GR), 111 Ia 22: zulässig (Thal SG).

Beispiel 31 Lückenlose Planungspflicht, Kompetenzkonflikt

BGE 112 Ia 281 Die Gemeindeversammlung Hombrechtikon ZH beschloss 1984 eine neue Nutzungsplanung. Der Regierungsrat des Kantons Zürich ge-nehmigte diese Planung, schloss jedoch unter anderem die Einteilung von drei Parzellen im Gebiet Langenriet in die Reservezone bzw. in keine kommunale Zone von der Genehmigung aus. Er lud die Ge-meinde ein, das nicht von der kantonalen Landwirtschaftszone erfass-te Gebiet Langenriet einer kommunalen Zone zuzuweisen. Die Ge-meinde führt gegen den Nichtgenehmigungsbeschluss staatsrechtli-che Beschwerde an das Bundesgericht; sie rügt eine Verletzung der Gemeindeautonomie, ihres Erachtens ist es Sache des Kantons, im Langenriet eine kantonale Landwirtschaftszone auszuscheiden. Ist der Kanton befugt, die Nutzungsplanung der Gemeinde zurückzu-weisen? Kann er sie sogar korrigieren? Wie ist es zu beurteilen, dass weder die Gemeinde noch der Kanton eine Nutzungszone festsetzen?

III. Information und Mitwirkung Art. 4 RPG enthält die auf die Besonderheiten der (Raum-)Planung zuge-schnittene Beteiligungsordnung und ist notwenige Vorstufe des Rechts-schutzes. Die klassischen Mitwirkungs- und Kontrollrechte sind auf die Unterschei-dung bzw. Trennung zwischen Rechtssetzung und Rechtsanwendung zuge-schnitten und passen auf Planungen nur begrenzt.

Rechtliches Gehör: - in der Raumplanung sind auch andere als nur direkt Betroffene

anzuhören;


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- in der Raumplanung hat der Einzelne relativ geringe Erfolgs-chancen, weil die Planfestsetzungengrundstückübergreifend ge-troffen werden.

Rechtsmittel:

- Pläne sind nur beschränkt justiziabel (d.h. aufgrund von rechtli-chen Massstäben gerichtlich überprüfbar).

Referendums- und Initiativrechte sind in der Raumplanung gewährleis-tet, weil (bzw. sofern) die Entscheide vom (kantonalen oder kommuna-len) Gesetzgeber getroffen werden.

Art. 4 RPG dient der demokratischen Grundlegung des Planungsprozesses und bietet einen individuellen Rechtsschutz. Die Beteiligung wird zeitlich vorgezogen und über «Anhörung» hinaus auf «Mitwirkung» ausgedehnt («jedermann»). Die Mitwirkung setzt Information voraus. Die Art der Information ist Sache der Kantone, wobei die Information bereits im Vorfeld, bevor die wesentli-chen Entscheide gefällt werden, erfolgen soll. Öffentlichkeit der Pläne (Abs. 3; vgl. auch Art. 33 Abs. 1 RPG). Mitwirkung «in geeigneter Weise». Es ist nach Planarten zu differenzieren. Es wird kein Nachweis eines Interesses wie bei der Beschwerde verlangt. Jedermann kann sich zu den Plänen äussern und Vorschläge oder Einwände einbringen. Art. 33 RPG schliesst an Art. 4 an: Die Mitwirkung wird durch die Öffent-lichkeit der Planauflage (Abs. 1) unterstützt. Art. 33 legt nicht fest, ob die öffentliche Auflage sich auf Planentwürfe oder auf den beschlossenen Plan bezieht (BGE 114 Ia 239). In der Regel muss man davon ausgehen, dass die Mitwrikung nur sinvoll ist, wenn sie bereits auf der Stufe der Planentwürfe ermöglicht wird.

IV. Ausgleich und Entschädigung Art. 5 RPG enthält verbindliche Anordnungen über Leistungen des Staates an Private und Leistungen Privater an den Staat für die wirtschaftlichen Folgen von raumplanerischen Massnahmen.

1. Vorteilsausgleich (Art. 5 Abs. 1 RPG) Art. 5 Abs. 1 RPG ist nicht unmittelbar anwendbar, sondern enthält einen Gesetzgebungsauftrag an die Kantone. Bis heute haben nur Basel-Stadt und Neuenburg die Mehrwertabgabe eingeführt. Sie erfasst Steigerungen des Verkehrswerts, den Grundstücke durch Planungsmassnahmen erfahren (BS: 50% des Mehrwerts).

2. Nachteilsausgleich (Art. 5 Abs. 1 RPG)


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Gemeint sind z.B. Subventionen für Erhaltung von Baudenkmälern.

3. Materielle Enteignung (Art. 5 Abs. 2 RPG) Eine direkt anwendbare Vorschrift s. unten § 19.

Raumplanungs- und Baurecht § 11 Plansystem

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§ 11 Plansystem

I. Bedeutung des Raumplans Der Raumplan stellt Lösungen räumlicher Konflikte dar, indem er die ver-schiedenen Nutzungsmöglichkeiten im Raum lokalisiert und dimensioniert. Rechtssatz-Texte allein sind dazu nicht geeignet. Der Raumplan besteht aus Karte und Text, die eine Einheit bilden. Nicht nur der Text ist demnach Rechtsgrundlage, sondern auch die kartographische Darstellung (der jewei-lige Rechtscharakter erfasst beide). Nicht nur die Karte ist Raumplan, son-dern auch der Text, der sie spezifiziert. Ein Zonenplan z.B. besteht rechtlich nicht nur aus dem Plan, sondern auch aus den Zonenvorschriften (BGE 106 Ia 386). Auch die verfahrensrechtlichen Anforderungen gelten für Karte und Text.

Beispiel 32 Kantonale Ausführungsbestimmungen

BGE 118 Ib 26 E. 4b S. 29 f. Welche Kriterien sind massgebend für die Frage, ob kantonale Vor-schriften Normen des RPG ausführen? Was sind die in Art. 33 Abs. 2 RPG genannten kantonalen Ausführungsbestimmungen? Weshalb ist diese Frage wichtig? • Umschreibung der Baubewilligungspflicht, • Zonenvorschriften, • Zulässigkeit von Wohn- und Arbeitsräumen in Untergeschossen, • Vorschriften über Grenz- und Gebäudeabstände und über die Bau-

höhe, • Vorschriften über die Erschliessungsanlagen, • Bestimmungen über ein Vorkaufsrecht der Gemeinde zur Förderung

des Wohnungsbaus, • Ausnützungsziffern, • Vorschriften über die Geschosszahl der Gebäude, • Vorschriften über baustatische Sicherheit, • Vorschriften über die Verkehrssicherheit, • Aesthetikvorschriften, • Vorschriften über den Brandschutz, • Vorschriften über die innere Erschliessung der Gebäude?

§ 11 Plansystem Prof. Dr. A. Ruch

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II. Abstufungen

1. Drei Ebenen raumplanerischer Fragestellungen

a. Grundsatzfragen (Konzeptstufe) Wozu soll der Boden genutzt werden? Bedarf? Welche Ziele sind im Spiel (Art. 1 und 3 RPG)?

Leitbild: Ziele, ohne Massnahmen. Programm: Ordnung der Massnahmen nach Dringlichkeit. Konzept: Ziele und Massnahmen in einheitlicher Aussage; geprüfte

Massnahmen: berücksichtigt oder ausgeschieden. Randbedingungen: Zeitlich, rechtlich, örtlich, finanziell.

b. Fragen der Eignung und der örtlichen Zuweisung (Richtplanstufe) Wo finden Nutzungen statt? Wie steht es mit Eignung, Standorten, Linien-führungen, räumlichen Zusammenhängen, Verhältnis zu andern Vorhaben? Erforderlich ist eine Abstimmung unter verschiedenen und verschiedenarti-gen Massnahmen.

c. Fragen der Durchführung (Nutzungsplanstufe/Projektstufe) Auf welche Art erfolgt die Verwirklichung? Hier geht es um die Gestal-tung, Einordnung, technischen und betrieblichen Fragen der Durchführung und Erschliessung.

Der Trennstrich zwischen Bund und Kanton verläuft nicht nach Planarten, sondern nach der Art der Tätigkeit: 2. Titel des RPG bestimmt Richt- und Nutzungsplanung als Sache der Kantone. Die Plansetzung und –durchführung sind Sache der Kantone, die Grundsätze und Koordination im gesamtschweizerischen und interkantonalen Interesse sind Sache des Bun-des.

Raumplanungs- und Baurecht § 11 Plansystem

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2. Stufenordnung der Instrumente Das Bundesgericht legt Wert auf die Feststellung, dass das vom RPG vor-geschriebene Instrumentarium auf einer Stufenordnung beruht.

3. Sachplanungen des Bundes Zwei Bereiche werden dargestellt: Neue Eisenbahn-Alpentransversale (NEAT) und Autobahnen. NEAT Autobahnen

Allgemeine Linienführung

Konzept Art. 3 ff. NEAT-Beschluss Netzbeschluss Art. 11 NSG

Festlegung der Linienfüh-rung, der An-schlüsse und der Kreuzungs- bauwerke

Vorprojekt Art. 11 ff. NEAT-Beschluss

Generelles Projekt Art. 12 ff. NSG

Auflageprojekt Art. 1 ff. EPG-B Ausführungsprojekt Art. 21 NSG

Projekte in Einzelheiten

Ausführungsprojekt Art. 16 EGP-B Bereinigtes Ausführungs-projekt Art. 28 NSG

Richtplan Koordination

Entwicklung

Allgemeine Festlegung der zulässigen Nutzung des Bodens

Auf den Einzelfall ausgerichtete Umsetzung des Nutzungsplans.

Nutzungsplan

Baubewilligung

Plangenehmigungsentscheide Bundesrat

Plangenehmigungsentscheide UVEK

Bundesbeschlüsse

§ 11 Plansystem Prof. Dr. A. Ruch

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Beispiel 33 Raumplanungsrechtliche Qualifikationen

Wie können die einzelnen Stufen von NEAT und Autobahnen raum-planungsrechtlich (nach dem Instrumentarium des RPG) qualifiziert werden und in welchem Verhältnis stehen sie zum kantonalen Raum-planungsrecht und dessen Instrumenten?

Raumplanungs- und Baurecht § 12 Der Richtplan

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4. Kapitel: Instrumente des RPG

§ 12 Der Richtplan

I. Richtplanung und Richtplan Zu unterscheiden sind Richtplanung und Richtplan (s. Art. 6 RPG). Richt-planung ist der fortwährende Prozess der Vorbereitung und Abstimmung raumwirksamer Tätigkeiten, reaktiv und aktiv. Im Vordergrund steht die Erarbeitung der Grundlagen. Dazu gehören Sachbereichsplanungen (Art. 6 Abs. 2 und 3 RPG, Art. 4 Abs. 2 RPV), die Grundzüge der anzustrebenden räumlichen Entwicklung (Art. 6 Abs. 1 RPG, Art. 4 Abs. 3 RPV), die Kon-zepte und Sachpläne des Bundes, die Richtpläne der Nachbarkantone, die geltenden Nutzungspläne. Einen Ausschnitt der Richtplanung bildet die Erarbeitung des Richtplans (Erstellung, Änderung).

II. Begriff und Funktion Das RPG definiert den Begriff des Richtplans - im Gegensatz zum Begriff des Nutzungsplans (vgl. Art. 14 RPG) - nicht, er erschliesst sich durch die Umschreibung von Funktion und Inhalt. Der Richtplan soll das Ganze umfassen, das ganze Gebiet (der Kantone), die ganzen raumbedeutsamen Inhalte und die zeitliche Komponente. Das RPG befasst sich nur mit dem kantonalen Richtplan (2. Titel, 1. Kapi-tel: Richtpläne der Kantone). Die Kantone müssen einen gesamtkantonalen Richtplan erstellen, daneben sind weitere Richtpläne nach kantonalem Recht möglich. Art. 6 Abs. 1 – 3 RPG hält für die Richtpläne fest, dass sie den Ist-Zustand darstellen und die anzustrebende Entwicklung aufzeigen. Sie unterscheiden Nichtbaugebiete (Landwirtschaft, Erholungsbebiete) und Baugebiete (Besiedlung, Verkehr, Versorgung etc.). Funktion des Richtplans ist die Entwicklungsplanung (Art. 6 RPG) und Koordination (Art. 8 lit. a RPG), demnach Koordination von verschiedenen Zuständigkeiten, Sichtbarmachung von Konflikten, Ingangsetzung von Lö-sungen, Information. Der Richtplan ist ein Akt politischer Planung und weder ein ungenauer Nutzungsplan noch ein Vornutzungsplan.

§ 12 Der Richtplan Prof. Dr. A. Ruch

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Beispiel 34 Bedeutung des Richtplanes

BGE 120 Ib 207 Die K. AG baut, gestützt auf rechtskräftige Bewilligungen, auf ver-schiedenen ihr gehörenden Parzellen auf dem Buechberg in der Ge-meinde Wangen SZ Kies und Gestein ab und betreibt eine Bauschutt und Grubendeponie. Die Gebiete (Rütihof, Buebenthal, Bachtellen) befinden sich gemäss geltendem Zonenplan aus dem Jahr 1982 im übrigen Gemeindegebiet. Im Jahr 1984 reichte die K. AG ein Gesuch für eine Multikomponentendeponie im Gebiet Rütihof ein. In einem in der Folge öffentlich aufgelegten Zonenplanentwurf der Gemeinde X. sollte das betreffende Gebiet neu einer Abbau- und Deponiezone zu-gewiesen werden. Der kantonale Richtplan enthält für das Gebiet verschiedene Anord-nungen: Festsetzung für eine regionale Aushubdeponie Bachtellen, für eine Multikomponentendeponie Buebental und Materialabbau Bachtellen und Rütihof; Zwischenergebnis für Multikomponentende-ponie Rütihof. Auf Einsprachen hin teilte der Gemeinderat die genannten Gebiete dem «übrigen Gemeindegebiet» zu. Dagegen erhob die K. AG beim kantonalen Regierungsrat erfolglos Verwaltungsbeschwerde. Das von der K. AG angerufene kantonale Verwaltungsgericht hiess die Be-schwerde gut und wies die Gemeinde X. an, für die streitigen Gebiete eine Abbau-/ Deponiezone auszuscheiden. Welches ist die Bedeutung des kantonalen Richtplans? Was sagt Art. 2 RPG?

III. Inhalt Art. 8 RPG umschreibt den bundesrechtlichen Mindestinhalt der Richtplä-ne. Richtpläne haben demnach mindestens zu zeigen in wieweit die Tätig-keiten koordiniert (Konzept, lit. a) sowie in welcher zeitlichen Folge und mit welchen Sachmitteln die Aufgaben erfüllt werden (Programm, lit. b).

Aus lit. a folgt, dass Vorhaben, die Koordinationen mit bestehenden oder anderen Vorhaben notwendig machen, in den Richtplan aufgenommen werden müssen. Die Gliederung des Inhalts erfolgt gemäss Vorgaben in der Raumplanungs-verordnung (RPV):

Ausgangslage (Art. 6 Abs. 4 RPV); Festsetzungen (Art. 5 Abs. 2 lit. a RPV); Zwischenergebnisse (Art. 5 Abs. 2 lit. b RPV); Vororientierungen (Art. 5 Abs. 2 lit. c RPV). Der kantonale Richtplan kann aus Teilrichtplänen bestehen (z.B. Siedlung, Verkehr, Versorgung/Entsorgung, öffentliche Bauten; vgl. Art. 6 Abs. 3 RPG).


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IV. Erlass der Richtpläne

1. Verwantwortlicher Träger Die Zuständigkeit für die Richtplanung liegt bei den Kantonen. Meistens werden die Richtpläne durch eine zentrale Stelle in der kantonalen Verwal-tung vorbereitet. In einigen Kantonen bestehen regionale Planungsverbän-de, die diese Aufgabe übernehmen, worauf der Kanton gestützt auf diese Pläne den kantonalen Richtplan entwirft.

2. Information und Mitwirkung Die für den Richtplan zuständige Behörde hat andere Behörden rechtzeitig zu informieren (Art. 2 Abs. 2 RPV) damit die in Art. 7 RPG geforderte Zu-sammenarbeit verwirklicht werden kann. Die Planungsbehörde hat die Konzepte und Sachpläne des Bundes zu beachten, sowie die Richtpläne der Nachbarkantone und die regionalen Entwicklungskonzepte und Pläne (Art. 6 Abs. 4 RPG). Im Gesetz wird speziell erwähnt, dass die Kantone zu re-geln haben, wie die Gemeinden und andere Träger raumwirksamer Aufga-ben beim Erarbeiten der Richtpläne mitwirken können (Art. 10 Abs. 2 RPG). Auch die Bevölkerung soll über die Ziele und den Ablauf der Richtplanung unterrichtet werden und in geeigneter Weise daran mitwirken können (Art. 4 Abs. 1 und 2 RPG). Die Mitwirkung setzt eine Veröffentlichung des Richtplans voraus, bevor darüber Beschluss gefasst wird. Während der Auf-lagefrist kann jedermann Einwendungen erheben und Anregungen anbrin-gen, ein Interessennachweis ist nicht erforderlich. Die Einwendungen und Vorschläge werden materiell beantwortet und können bei der Planfestset-zung berücksichtig werden. Eine eigentliche Gewährung des rechtlichen Gehörs für Private ist beim Erlass von Richtplänen wegen der fehlenden Eigentümerverbindlichkeit nicht vorgesehen.

3. Planfestsetzung Nach der Bereinigung des Entwurfs muss der Richtplan von der zuständi-gen Behörde – Regierungsrat, oder Legislative - mittels formellem Be-schluss festgesetzt werden. Richtpläne, die nicht vom Kanton, sondern z.B. von Regionalplanungsgruppen ausgearbeitet wurden, müssen von einer kantonalen Behörde genehmigt werden.

4. Rechtsmittel Das RPG sieht – wegen der fehlenden Eigentümerverbindlichkeit - kein unmittelbares Rechtsmittel vor für Private, die gegen den Beschluss des Richtplans vorgehen möchten. Indirekt steht es den Grundeigentümern frei, im Rechtsschutzverfahren gegen Nutzungspläne die Aussenwirkungen des Richtplans überprüfen zu lassen. Dabei müssen sie rügen, der Richtplan verletze ihre verfassungsmässigen Rechte.


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Es gibt Kantone, die den Gemeinden und Planungsverbänden ein Be-schwerderecht einräumen. Darüber hinaus haben die Gemeinden auf Bun-desebene die Möglichkeit, wegen Verletzung der Gemeindeautonomie ge-gen kantonale Richtplananordnungen Einheitsbeschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht zu führen.

5. Genehmigung durch den Bundesrat Die kantonalen Richtpläne müssen durch den Bundesrat genehmigt werden (Art. 11 Abs. 1 RPG). Dabei wird geprüft, ob der Richtplan dem RPG und übrigem Bundesrecht entspricht und ob er raumwirksame Aufgaben von Bund und Nachbarkantonen sachgerecht berücksichtigt. Der Genehmi-gungsentscheid des Bundesrates ist endgültig. Er wirkt im Verhältnis zum Bund und den Nachbarkantonen konstitutiv, d.h. dass der Richtplan mit dem Genehmigungsentscheid für den Bund und andere Kantone verbindlich wird. Innerhalb des betreffenden Kantons hat der Genehmigungsentscheid eine rein deklaratorische Wirkung. Falls der Bundesrat den Richtplan nicht genehmigt, kommt es zu einer Einigungsverhandlung (Art. 12 Abs. 1 RPG), und bei deren scheitern zu einem Ersatzentscheid (Art. 12 Abs. 3 RPG).

V. Rechtsverbindlichkeit Spezifische Behördenverbindlichkeit (Art. 9). Richtpläne sind verbindlich - nicht für Grundeigentümer - sondern für die mit Planungsaufgaben betrauten Behörden (auch für die Gemeinden, Art. 26 Abs. 2 RPG!).

Der Richtplan ist keine blosse Richtlinie und auch keine Verwaltungsver-ordnung mit Aussenwirkung, da seine Festlegungen nicht parzellenscharf sind. Der Richtplan ist ein Akt «sui generis», den klassischen Rechtsformen vorgelagert, und die das Grundeigentum bindenden Akte müssen immer erst noch erlassen werden (aufgrund anderer Vorschriften und mit andern Instrumenten).

Eine weitere rechtliche Bedeutung des Richtplans besteht in der Steuerung des Planungsermessens der Behörden.

VI. Anpassung Richtpläne bedürfen der dauernden Anpassung und darüber hinaus einer periodischen Gesamtüberprüfung (Art. 9 Abs. 2/3 RPG). Aus der Verbindlichkeit folgt, dass die Aussagen des Richtplans bis zur förmlichen Änderung gültig sind. Prüfungskriterien für eine Anpassung sind: Einhaltung des RPG (Art. 11 Abs. 1 RPG), jedoch ist ein wesentliches Kriterium der Gesamtzusammen-hang mit dem Bund und andern Kantonen, somit also eine (Über)Betonung


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des Kooperativen: Art. 2 Abs. 1, 7, 11 Abs. 1 RPG.


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Raumplanungs- und Baurecht § 13 Der Nutzungsplan

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§ 13 Der Nutzungsplan

I. Bedeutung des Nutzungsplans

1. Begriff und Zweck des Nutzungsplans Die Überschrift von Art. 14 RPG lautet auf «Begriff». In der Vorschrift ist aber auch und v.a. die Zwecksetzung enthalten: Ordnung der zulässigen Nutzung des Bodens. Zum Begriff gehört auch Art. 21 Abs. 1 RPG: Umfassende Verbindlichkeit.

Der Ausdruck Nutzungsplan ist Oberbegriff, denn alle Pläne und alle Vor-schriften mit Plancharakter, die für die Grundeigentümer unmittelbar ver-bindlich sind und soweit sie die Bodennutzung betreffen, sind Nutzungs-pläne (z.B. Zonenplan, Gestaltungsplan, Erschliessungsplan, Schutzverord-nung usw.; dazu nachfolgend 2. und II.) Nutzungspläne sind Regeln, die Zweck, Ort und Ausmass der zugelassenen Bodennutzung allgemeinverbindlich festlegen und zwar unter Berücksich-tigung der Richtpläne (vgl. Art. 26 Abs. 2 RPG).

Was ist gemeint mit «zulässiger» Nutzung? Ist auch weniger erlaubt, als der Plan anordnet? Das RPG macht keine Aussage, wie viel an Nutzung min-destens verlangt ist bzw. werden kann. Traditioneller Standpunkt in dieser Frage ist: weniger ist «immer» erlaubt, wenn nicht ein bestimmtes Min-destmass vorgeschrieben ist. Die «haushälterische» Nutzung des Bodens (Art. 1 Abs. 1 RPG) kann ein Mindestmass gebieten. Nutzungspflichten, -gebote oder Baugebote sind im RPG nicht geregelt, aber auch nicht ausge-schlossen und insoweit der Regelung durch die Kantone überlassen.

Für alle Nutzungspläne gelten:

Rechtswirkungen, Art. 21-24 RPG Zuständigkeit, Verfahren, Art. 25 RPG Rechtsschutz, Art. 33, 34 RPG.

Beispiel 35 Nutzungsplanung oder Ausnahmebewilligung

BGE 114 Ib 312 X. ist Eigentümer eines grösseren Geländes in Morschach SZ. Er be-absichtigt die Errichtung einer 9- Loch-Golfanlage. Von der durch sie beanspruchten Fläche von rund 74'000 m2 befinden sich 17'000 m2 in der Kur- und Sportzone, die übrigen 57'000 m2 im übrigen Gemein-degebiet ausserhalb der Bauzonen. Der Gemeinderat bewilligte das Projekt mit einer Baubewilligung und einer Ausnahmebewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen nach Art. 24 Abs. 1 RPG. Braucht es für den Golfplatz einen Nutzungsplan? Welches ist das Verhältnis zwischen Nutzungsplanung und Ausnahmebewilligung?

§ 13 Der Nutzungsplan Prof. Dr. A. Ruch

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Gelten die Antworten gleichermassen für Projekte ausserhalb wie in-nerhalb von Bauzonen?

2. Verhältnis des Nutzungsplans zum Richtplan Das Bundesgericht hält an der Hierarchie der Planinstrumente fest: Richt-plan – Nutzungsplan (Zonenplan) – Baubewilligung. Wie eine Baubewilli-gung nur erteilt werden kann, wenn sie sich an der Nutzungsplan hält, kann auch ein Nutzungsplan nur erlassen oder geändert werden, wenn er dem Richtplan konform ist. Indessen lassen Praxis und Lehre Abweichungen vom Richtplan zu (vgl. BGE 119 Ia 367). Drei Kategorien können unterschieden werden: a. Die Abweichungen müssen sachlich gerechtfertigt sowie von unter-

geordneter Bedeutung sein und es muss nach den Umständen unzu-mutbar erscheinen, vorher den Richtplan förmlich zu ändern.

b. Neue Erkenntnisse können ein Abweichen vom Richtplan rechtferti-gen.

c. Der Richtplaninhalt erweist sich im Nutzungsplanverfahren als rechtswidrig oder unmöglich.

II. Der Zonenplan

1. Rahmennutzungsplan Der Rahmennutzungsplan ist die planerische Grundordnung. Er unterteilt das gesamte Gebiet einer Gemeinde in Gebiete unterschiedlicher Nut-zungsmöglichkeiten (Zonen) nach Ort, Ausmass, Zweck und Arten. Es gibt keine Gebiete, für die nicht eine Nutzungsordnung gilt, Rahmennutzungs-pläne sind lückenlose Ordnungen, inkl. Lärmempfindlichkeitsstufen (Art. 44 LSV). Für gleiche Nutzungen gelten die gleichen Vorschriften, Zonenplan und Zonenvorschriften bilden eine Einheit (vgl. BGE 118 Ib 31, Herisau; 106 Ia 386, Zuoz).

Hauptaufgabe der Nutzungpläne nach RPG ist die Trennung von Baugebiet und Nichtbaugebiet. Dazu gehört z.B. auch die Verkleinerung von überdi-mensionierten Bauzonen, die Art. 15 RPG widersprechen (BGE 118 Ib 40, Flims; 117 Ia 432, Wiesendangen; 438, Dübendorf; 107 Ia 37, Full-Reuenthal). Im Vordergrund steht die Aufgabe von Kantonen und Gemeinden, über-haupt einen Zonenplan zu erlassen, der den Grundsätzen von Art. 75 BV und des RPG, namentlich Art. 1, 3, 14 - 17, 26, entspricht. Das am 1. Janu-ar 1980 in Kraft getretene RPG setzte dazu den Kantonen und Gemeinden in Art. 35 Abs. 1 lit. b eine Frist von 8 Jahren, welche am 1. Januar 1988 abgelaufen ist.


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Konsequenzen dieser Ordnung

Ein Zonenplan, der die Grundsätze des eidgenössischen Raumplanungs-rechts bei der Ausscheidung der Bauzonen nicht wahrt und der die de-mokratischen Prinzipien (Erlass durch den Gesetzgeber der Gemeinde) nicht beachtet hat und nicht von einer kantonalen Behörde genehmigt worden ist, gilt als nicht bundesrechtskonform. Kommt bei der erstma-ligen Schaffung eines bundesrechtskonformen Zonenplans eine Parzelle von der Bauzone in eine Nichtbauzone, so handelt es sich nicht um eine Auszonung, sondern um eine Nichteinzonung.

Lag am 1. Januar 1988 kein bundesrechtskonformer Zonenplan vor, so galt für die Umschreibung des Baugebiets nicht mehr das bisherige kan-tonale oder kommunale Recht, sondern Art. 36 Abs. 3 RPG: Das weit-gehend überbaute Gebiet galt bzw. gilt als Bauzone.

Zwischenformen zwischen Bau- und Nichtbaugebiet sind unzulässig. Ein-zige Ausnahme bietet Art. 18 Abs. 2 RPG, «Gebiete, deren Nutzung noch nicht bestimmt ist»: Es muss jedoch eine echte Unmöglichkeit bestehen, die Nutzung festzulegen; eine blosse Reservezone ("Vorratshaltung" von Bau-zonen, die nicht innerhalb von 15 Jahren benötigt und erschlossen werden) ist unzulässig (s. unten b/aa «Einzelfragen»). Die Ausnahmen zugunsten des Bauens in Nichtbaugebieten sind strikte formuliert in Art. 24 - 24d RPG. Parzellenscharfe Ordnung, d.h. jeder Grundeigentümer muss aus dem Zo-nenplan ohne Weiteres erkennen können, welche Nutzung auf seinem Grundstück zulässig ist. Nicht notwendig ist, dass nur eine Nutzungszone auf einer Parzelle festgesetzt ist. Ein Grundstück kann von mehreren Zonen erfasst werden.

Die Nutzungsvorschriften haben eine Doppelfunktion:

Ausscheidungskriterien für den Planfestsetzer; Rechtsanwendungsmassstäbe für die Bewilligungsbehörde (vgl. Art. 22

Abs. 2 lit. a RPG). Je höher die Anzahl der Zonentypen, umso differenzierter kann Planung betrieben werden, umso schwieriger gestaltet sich aber die sachliche (und politische) Anwendung. Das RPG schreibt 3 Zonenhaupttypen vor.

2. Die Nutzungszonen des RPG im Überblick (Art. 15 – 17 RPG) Das RPG hebt drei Typen von Zonen besonders hervor.

Dies bedeutet dreierlei:

Vorrang: Die 3 Hauptnutzungen sind vorweg festzulegen, weitere Glie-derungen erst danach.

Die Ausscheidungskriterien in Art. 15-17 RPG sind zwingend. Keine


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weitere Baunutzung (Art. 15), kein schwächerer Schutz (Art. 17), keine Verschärfung zuungunsten der Landwirtschaft (Art. 16).

Grundsätzlichkeit und Abgeschlossenheit: Keine Durchbrechung der in Art. 15-17 RPG aufgezogenen Ordnung.

3. Umweltschutzrechtliche Anforderungen Für alle Nutzungszonen sind Lärmempfindlichkeitsstufen (LES) festzuset-zen (Art. 44 LSV). Diese werden einzeln in Art. 43 LSV aufgeführt. Es gibt 4 LES:

Die LES I für Zonen mit einem erhöhten Lärmschutzbedürfnis; die LSV nennt namentlich die Erholungszonen.

Die LES II für Zonen, in denen keine störenden Betriebe zugelassen sind; namentlich genannt werden die Wohnzonen und die Zonen für öffentliche Bauten uns Anlagen. Die LES III für Zonen, in denen mässig störende Betriebe zugelassen sind; die LSV nennt die gemischten Wohn- und Gewerbezonen sowie die Land-wirtschaftszonen.

Die LES IV für Zonen, in denen stark störende Betriebe zugelassen sind; namentlich genannt werden die Industriezonen.

Beispiele: Belastungsgrenzwerte für Strassenverkehrslärm sowie Industrie- und Gewerbelärm (Anhänge 3 und 6 der LSV, jeweils m dB(A)):

LES Planungswert Immissionsgrenzwert Alarmwert Tag Nacht Tag Nacht Tag Nacht

I 50 40 55 45 65 60 II 55 45 60 50 70 65

III 60 50 65 55 70 65 IV 65 55 70 60 75 70

Die Kantone und Gemeinden können Abweichungen vornehmen, wenn sie raumplanerisch notwendig oder sinnvoll sind. Einer Zone für öffentliche Bauten kann die LES III, einer Landwirtschaftszone die LES II zugewiesen werden.

Teilen von Nutzungszonen der LES I oder II kann die nächst höhere LES zugeordnet werden, wenn sie mit Lärm vorbelastet sind (Art. 43 Abs. 2 LSV).

4. Die einzelnen Nutzungszonen

a. Bauzonen (Art. 15 RPG)


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Bauzonen dienen der Befriedigung des Siedlungszwecks. Bauten müssen weder auf einen bestimmten Standort angewiesen noch bodenschonend sein. (vgl. Art. 33 Abs. 2 USG: Die Vorschriften über möglichst geringe Bodenbelastung gelten nicht für die bauliche Nutzung).

aa. Die Bauzonenkriterien von Art. 15 RPG Die Bauzonenkriterien von Art. 15 RPG sind generelle, planungsbezogene Anforderungen, nicht Voraussetzungen für individuelle Vorhaben (BGE 114 Ia 251). Planungsbezogen sind auch die Lärmschutzvorschriften des USG (Art. 23/24) und der Luftreinhaltung (Art. 44a USG: Massnahmen-plan).

Eignung + (alternativ): → weitgehend überbaut (lit. a) → Bedarf + Erschliessungsfähigkeit (lit. b)

«Eignung» ist ein planungsrechtlicher Begriff mit zweifacher Bedeutung (BGE 114 Ia 250 f.; 113 Ia 448 ff.):

Minimale Voraussetzung, damit Land sich zur Einteilung in eine Bau-zone eignet, ist das Fehlen der technischen Unmöglichkeit zu bauen.

Zusätzliche Ausscheidungskriterien (neben andern Interessen): - Ziele der Raumplanung. - Natürliche Gegebenheiten (Topographie, Klima): Planungs-

grundsätze (vgl. BGE 114 Ia 251; Beispiel 3). - Ferner: rechtliche Eignung, z. B. keine bundesrechtlichen Bau-

verbote (zivilrechtliche/öffentlichrechtliche, z. B. Wald, Art. 13 WaG; Moore und Moorlandschaften, Art. 78 Abs. 5 BV).

- Umweltrecht: Art. 24 Abs. 1 USG für neue Bauzonen falls lärm-empfindliche Nutzungen: Einhaltung der Planungswerte (Art. 29 und Anhänge 3 - 7 LSV).

- Allenfalls Pflicht zur Umzonung (Art. 24 Abs. 2 USG).

Insgesamt zu beachten betreffend der Eignung ist die Abwägungspflicht! Die Unterteilung der Bauzone nach Art. 15 RPG in Wohn-, Gewerbe-, In-dustrie-, Kernzone, Zone für öffentliche Bauten usw. ist Sache des kantona-len Rechts. Art. 15 lit. a RPG Weitgehende Überbauung: Der Begriff des weitgehend überbauten Gebiets im Sinne von Art. 15 lit a RPG bzw. Art. 36 Abs. 3 RPG wird in der Rechtsprechung eng verstanden. Weitgehend überbautes Gebiet umfasst im Wesentlichen den geschlossenen Siedlungsbereich mit eigentlichen Baulücken (BGE 122 II 455 E. 6a S. 462; 121 II 417 E. 5a S. 424, je mit Hinweisen).

Ob ein Grundstück im weitgehend überbauten Gebiet liegt, beurteilt sich gebietsbezogen, Parzellen übergreifend, anhand der gesamten bestehenden Siedlungsstruktur und nicht allein in Bezug auf einen Ortskern (BGE 132 II 218). Eine vorhandene Häusergruppe muss Siedlungscharakter aufweisen,


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wenn es um die Beurteilung bisher nicht überbauter Grundstücke am Rande von Siedlungen oder in Baulücken geht (BGE 122 II 455 E. 6a S. 463; 121 II 417 E. 5a S. 424; Urteil 1P.465/2002 vom 23. Dezember 2002, E. 6.3.1, publ. in: ZBl 105/2004, S. 161).

Eine isolierte Häusergruppe ist noch keine Siedlung i.S. von Art. 15a RPG (BGE 115 Ia 338 f., Wädenswil; BGE 119 Ib 124 f., Seengen). Überbautes Gebiet liegt nur vor, soweit die bereits vorhandene Überbauung allgemei-nen Siedlungsbau darstellt. Landwirtschaftliche oder andere primär für die Freilandnutzung bestimmte Bauten geben in der Regel kein oder nur ein wenig gewichtiges Argument für eine Zuteilung zur Bauzone ab (BGE 116 Ia 197 E. 2b S. 201; Urteil 1P.580/ 1994 vom 3. Februar 1995, E. 7c/aa, publ. in: ZBl 97/1996, S. 272; vgl. auch erwähntes Urteil 1P.465/2002,E. 6.3.1).

«Weitgehend überbaut» ist auch massgebliches Kriterium für Fälle, wo bestehende Zonen gemäss Art. 36 Abs. 3 RPG dem Art. 15 RPG wider-sprechen (BGE 119 Ib 124 E. 4b S.136, Seengen). Das Siedlungsgefüge ist massgebend:

BGE 115 Ib 148 ff.: Bäretswil, 4-Zi-Whg. im Tenn eines ehemaligen Bauernhauses in einer Aussenwacht (Weiler): Keine Ausnahmebewilligung, sondern Nutzungsplanung (Weiler-, Erhaltungszone)

BGE 119 Ia 300 ff.: Zauggenried, verstreute Taunerhäuser: Ausnahme-bewilligung nach Art. 24c Abs. 2 RPG für jedes Ein-zelgebäude (keine Bestandeszone)

Baulücken gehören nur dann zum weitgehend überbauten Gebiet, wenn sie einzelne, relativ kleine Parzellen umfassen, die unbebaut sind, aber unmit-telbar an das überbaute Land grenzen und i.d.R. bereits erschlossen sind (BGE 121 II 417, 424, Meilen ZH). Art. 15 lit. b RPG Bedarf: Zeitraum von 15 Jahren: Auch das GSchG (alt Art. 15 AGSchV: Erschlies-sung des Baugebiets) und Art. 5 WEG (Etappen der Erschliessung von 10 - 15 Jahren) kannten bzw. kennen diesen Zeitraum.

Nachfrage: Weder zu grosse noch zu kleine Bauzonen sind zulässig: BGE 107 Ia 35 ff.; Full-Reuenthal, Verhältnis Zonenplanung – mittelfristige Planung eines Industriebetriebs (s. Beispiel 5). Kleinstbauzonen (Bauzoneninseln) sind RPG-widrig und somit unzulässig.


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Beispiel 36 Zulässigkeit von Bauzoneninseln

BGE 124 II 391 Im Jahre 1992 wurde die totalrevidierte Ortsplanung von Ersigen BE genehmigt. Nur drei Jahre später beschloss die Einwohnergemeinde-versammlung, eine Fläche von rund 5'500 m2 von der Landwirt-schaftszone in die Zone für Sport- und Freizeitanlagen umzuteilen. Diese Planungsmassnahme diente der Verwirklichung eines konkre-ten Vorhabens: Reithalle mit Infrastruktur. In das kommunale Baureg-lement wurden präzise Bauvorschriften aufgenommen. Nach der Dar-stellung im Zonenplan, die hinsichtlich der Ausmasse des Einzo-nungsgebiets auf das Vorhaben eingeht, wird die neue Zone von 5'500 m2 auf allen Seiten von der Landwirtschaftszone umschlossen, ist somit eine Bauzoneninsel. Die tatsächlichen Verhältnisse sind so, dass sich die Reithalle in einem Umfeld mit zahlreichen landwirt-schaftlichen und nichtlandwirtschaftlichen Gebäuden befinden wird, so dass der Siedlungszusammenhang tatsächlich nicht unterbrochen würde. Die Reithalle ist im übrigen nicht standortgebunden (s. Art. 24 Abs. 1 RPG). Wie ist die Planbeständigkeit zu beurteilen: Änderung eines totalrevi-dierten Zonenplans nach nur drei Jahren, wobei am fraglichen Ort bewusst Landwirtschaftszone festgesetzt wurde? Handelt es sich um eine unzulässige Bauzoneninsel? Sind für solche Einzonungen die gleichen Kriterien massgebend wie für die Erteilung einer Ausnahme-bewilligung nach Art. 24 Abs. 1 RPG, namentlich die Standortgebun-denheit (vgl. BGE 115 Ib 508)? Können «plötzlich» auftauchende Be-dürfnisse Privater eine Rolle spielen?

Die Ermittlung des Bedarfs erfolgt durch die Trendmethode (BGE 116 Ia 339, Tersnaus) und die statistisch-prognostische Methode (BGE 116 Ia 230, Kappel SO):

erfolgter Flächenverbrauch voraussichtlicher Flächenverbrauch Bevölkerungsentwicklung der letzten Jahre Bevölkerungsprognose für die nächsten 15 Jahre Die in den letzten zehn bis fünfzehn Jahren überbauten Flächen inkl. der noch vorhandenen Reserven und die Bevölkerungsentwicklung während dieser Zeit werden der Hochrechnung dieser Entwicklung für die kommen-den 15 Jahre gegenübergestellt. Art. 15 RPG enthält implizit den Auftrag zur Reduktion von Bauzonen. Nicht den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechende «Bauzonen» sind kein Bauland, keine Bauzonen i.S. des RPG. Wird solches Land nicht in eine Bauzone eingewiesen, so handelt es sich um eine Nichteinzonung, nicht um eine Auszonung (wichtige Unterscheidung für die Frage der Ent-schädigungspflicht des Staates; s. auch unten § 19). Erschliessung:

An dieser Stelle (Art. 15 lit. b RPG) ist nicht die Rede von der Erschlies-sungspflicht, sondern vom Umfang der Bauzonen (Bauzonenplanung als finanzpolitischer Aspekt). Die Erschliessung ist ein Hauptelement der Bau-


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zonenplanung! Die Erschliessung muss gesichert sein, da in Bauzonen ein Anspruch auf Baubewilligung besteht. Nach Art. 15 lit. b RPG ist sie Aufgabe der Ge-meinwesen, nicht der Privaten (s. auch unten III. 1).

Land, das von der Gemeinde binnen 15 Jahre für die Überbauung benötigt wird, muss auch (grob) erschlossen werden (BGE 110 Ia 51ff.; 109 Ib 20ff.), allenfalls kann aber auch eine Reduktion der Bauzone im Lauf der Erschliessungsplanung erfolgen.

Eine vorhandene Groberschliessung spricht für eine Überbauung (BGE 107 Ib 334ff.), jedoch müssen die Voraussetzungen der «Eignung» erfüllt sein. Zu beachten sind Art. 24 USG und Art. 30 LSV: Die Erschliessung von Bauzonen für lärmempfindliche Nutzungen sind nur so weit zulässig, als die Planungswerte eingehalten sind oder werden können.

bb. Umweltschutzrechtliche Anforderungen Bei der Planung neuer Bauzonen müssen die Planungswerte der Lärm-schutz-Verordnung beachtet werden (Art. 23 USG).

Neue Bauzonen, die dem Wohnen dienen sollen, dürfen nur in Gebieten vorgesehen werden, in denen die Lärmimmissionen die Planungswerte nicht überschreiten. Zulässig ist es auch, die Planungswerte durch planeri-sche, gestalterische oder bauliche Massnahmen einzuhalten (Art. 24 Abs. 1 USG). Die Umzonung von Bauzonen gilt dabei nicht als Ausscheidung neuer Bauzonen; wenn also z.B. eine Industriezone in eine Wohnzone um-gewandelt wird, müssen in der neuen Wohnzone nicht die Planungswerte eingehalten werden (Art. 24 Abs.1 letzter Satz USG). Diese Regelungen gelten über Wohnzonen hinaus für alle Bauzonen – vor allem Gewerbezo-nen – mit Gebäuden, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen (lärmempfindliche Gebäude). Werden die Planungswerte in einer bestehenden, aber noch nicht erschlos-senen Bauzone für Wohngebäude oder andere lärmempfindliche Gebäude überschritten, so sind sie einer weniger lärmempfindlichen Nutzung zuzu-führen. Wiederum dürfen die Planungswerte durch planerische, gestalteri-sche oder bauliche Massnahmen eingehalten werden (Art. 24 Abs. 2 USG).

cc. Einzelfragen Reservebauzonen im Baugebiet, deren Umwandlung in die definitive Bau-zone ein eigentliches Ein- und Umzonungsverfahren bedingt, sind bundes-rechtswidrig (BGE 112 Ia 158 f., Ermatingen TG; 118 Ia 172, Speicher; 116 Ia 331, Stäfa; 115 Ia 341, Wädenswil). Reservebauzonen sind Nicht-baugebiet! Übriges Gemeindegebiet als Zone ohne spezifische Bestimmung und ohne dass Ungewissheit hinsichtlich der künftigen Nutzung besteht, ist bundes-rechtswidrig (BGE 112 Ia 316f., TI).

Nutzungstransport: Die für ein bestimmtes Gebiet zulässige Nutzung wird


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auf bestimmte Flächen konzentriert, die restlichen Flächen können von Überbauung freigehalten werden. Kantonales Recht massgebend.

Nutzungsübertragung: Nicht ausgenützte Flächen eines Grundstücks oder Gebiets werden zu Gunsten eines andern Grundstücks (d.h. des Baugrund-stücks) angerechnet. Kantonales Recht massgebend. Baugebietsetappierung: Ausscheidung von eigentlichen Bauzonen und von Reservezonen (Nichtbaugebiet!) mit Beibehaltung bisheriger Nutzung (i.d.R. Landwirtschaft). Kein Anspruch auf Einzonung, aber Bevorzugung gesichert (BGE 108 Ia 33ff., Oberwil BL, Frage der gesetzlichen Grundla-ge). Erschliessungsetappierung: Die Bauzonen bleiben, aber die öffentliche Erschliessungspflicht beschränkt sich auf einen Teil. Eine private Erschlies-sung ist zulässig, wenn die Gemeinde ihrer Erschliessungspflicht nicht zeit-gerecht nachkommt (vgl. Art. 19 Abs. 3 RPG, Art. 21 RPV). Nutzungsübertragung über Etappen- und Zonengrenzen hinweg ist unzulässig (BGE 109 Ia 188 ff.). Unzulässig ist deshalb auch der Einbezug von Grundstückflächen, die mit Bauverbotszonen belegt sind, in die Be-rechnung der Ausnützung.

b. Landwirtschaftszonen (Art.16 und 16a Abs. 3 RPG) Land in Landwirtschaftszonen wird von der Bauentwicklung ausgenom-men. Es handelt sich dabei nicht um übriges Land, sondern um Landwirt-schaftsland.

Die Landwirtschaft ist wie die Siedlungen Gegenstand der Raumpla-nung.

Die Landwirtschaft dient auch der Siedlungsplanung. Der Landwirtschaft wird funktionell eigenes Land zugewiesen. Landwirtschaftsland wird der Baulandhortung entzogen. In der ursprünglichen Fassung des RPG setzte Landwirtschaft voraus, dass ein Betrieb auf den Boden als Produktionsfaktor angewiesen ist (Bodenab-hängigkeit). Mit der Gesetzesrevision vom 20. März 1998, in Kraft seit 1. Januar 2000, wurde auf das «Produktemodell» gewechselt. Danach ist es grundsätzlich nicht mehr von Belang, ob die landwirtschaftlichen Produkte bodenabhängig oder bodenunabhängig erzeugt werden. Massgebend ist, ob das Produkt ein landwirtschaftliches ist (Art. 3 LwG). Die Landwirtschafts-zone ist multifunktional. Die Landwirtschaft ist nicht nur Versorgungs- oder Sozialpolitik, sondern auch in Landschafts- und Umweltschutz verhaf-tet (Art. 104 Abs. 1 BV). Fruchtfolgeflächen (FFF) als ackerfähiges Kulturland wurden erst durch die Raumplanungsverordnung (Art. 26 ff. RPV) eingeführt, die am 1. Septem-ber 2000 in Kraft trat. Die FFF müssen im kantonalen Richtplan festgestellt


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(Art. 28 RPV), sodann in den Nutzungsplänen den Landwirtschaftszonen zugewiesen werden (Art. 30 RPV). (BGE 120 Ia 60: nach Genfer Recht ist der Plan der Fruchtfolgeflächen des Kantons kein Nutzungsplan, sondern blosses Verzeichnis.)

Die von den eidgenössischen Räten am 23. März 2007 verabschiedete Teil-revision des RPG, welche auf den 1. September 2007 in Kraft gesetzt wur-de, betrifft die Landwirtschaft. Unter bestimmten Voraussetzungen können Bauten und Anlagen in der Landwirtschaftszone zonenkonform sein, die für die Produktion von Energie aus Biomasse erforderlich sind (Art. 16a Abs 1bis RPG). Auch Solaranlagen in Landwirtschaftszonen sind gemäss Art. 18a RPG (in Kraft seit 1. Januar 2008) unter bestimmten Voraussetzungen zu bewilligen. Einzelfragen:

Bauten für landwirtschaftliche Nutzung benötigen keine Ausnahmebe-willigung, sondern nur eine ordentliche Bewilligung (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG) (BGE 109 Ib 125ff., Peist GR).

Nötige Bauten für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung oder den produzierenden Gartenbau

Bauten und Anlagen zur Gewinnung von Energie aus Biomasse, sofern die Voraussetzungen erfüllt sind.

Bauten und Anlagen die unter die innere Aufstockung fallen. Bauten und Anlagen, die über eine innere Aufstockung hinausgehen,

nur sofern die kantonale Planung es vorsieht.

Bauten für die bodenabhängige Bewirtschaftung: Trotz Übergangs zum Produktemodell werden Bauten und Anlagen nur dann als zonenkonform (d.h. nötig für die landwirtschaftliche Bewirtschaftung, Art. 16a Abs. 1 RPG) erachtet, wenn sie der bodenabhängigen Bewirtschaftung dienen (Art. 34 RPV). Bodenunabhängiger Garten- oder Gemüsebau kann unter bestimmten Bedingungen als innere Aufstockung bewilligt werden (Art. 37 RPV) Hobby-Landwirtschaft/Gärtnerei: Der Begriff der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung schliesst Hobby-Betriebe von der Landwirtschaftszone aus (Art. 34 Abs. 5 RPV). Durch die Teilrevision vom 23. März 2007 erfährt die hobbymässige Tierhaltung insofern eine Erleichterung, als Ausnahme-bewilligungen in Einzelfällen unter bestimmten Voraussetzungen zugelas-sen werden können (Art. 24d Abs. 1bis RPG). Rebbaukataster nach Weinstatut (Art. 5). Der Rebbaukataster ist kein Nutzungsplan nach RPG, sondern eine landwirtschaftsrechtliche und -politische Zuordnung von Bodenflächen zur Weinproduktion.


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Beispiel 37 Wohnen in der Landwirtschaftszone

BGE 121 II 67 X. betreibt in der Landwirtschaftszone einen Landwirtschafsbetrieb nach biologisch-dynamischen Grundsätzen. Neben dem Betriebslei-terehepaar arbeiten auf dem Hof ein bis zwei Lehrlinge und, teilzeit-lich, zwei Praktikanten. Diese letzteren halten sich auch zu erzieheri-schen und sozialtherapeutischen Zwecken auf dem Hof auf. Zu Ihrer Unterbringung stellte X. zwei Wohnwagen auf dem Hofgelände auf. Deren Bewilligung wird sowohl wegen fehlender Zonenkonformität als auch fehlender Standortgebundenheit verweigert. Wie ist Wohnraum in einem Landwirtschaftsbetrieb raumplanungs-rechtlich zu beurteilen? Sind Differenzierungen gerechtfertigt, z.B. im Hinblick auf besondere Bedürfnisse bestimmter Betriebsarten? Wie weit sind subjektive Vorstellungen und Wünsche von rechtlicher Be-deutung? Führt eine bloss teilzeitliche Beschäftigung zu einer anderen Beurteilung als Vollbeschäftigung? Kann es auf die Distanz des Landwirtschaftsbetriebs zur nächsten Bauzone, also auf den Arbeits-weg, ankommen?

c. Schutzzonen (Art. 17 RPG)

«Schutz» ist umfassend raumplanerisch zu werten, nämlich als: Bewahrung des gegenwärtigen Zustands, Wiederherstellung eines früheren Zustands, Kontrolle der Entwicklung, Umgebungsschutz (BGE 109 Ia 185ff., Schloss Erlach), Einzelschutz und Zonenschutz (BGE 118 Ia 386, Küchlin-Theater BS, unterschiedliche Zwecke: Zonenschutz für Äusseres/Ensemble, Einzel-schutz für Integralerhaltung; 111 Ib 259 E. 1a).

Für Ufer von Gewässern ist eine Zielnorm in Art. 18 Abs. 1bis NHG, der Vegetationsschutz in Art. 21 NHG festgehalten. Es handelt sich dabei um zonenrechtliche Freihaltung von Uferstreifen («Abstandsvorschriften», Bauverbote) aus Schutzgründen oder aus raumplanerischen Gründen.

Auch Landschaftsschutz im Sinne des Biotopschutzes (Art. 18a ff. NHG) wird mit den Mitteln der Raumplanung verwirklicht.

Beispiel 38 Zelt in der Uferschutzzone

BE 22.5.2003; BVR (JAB) 2004, 316; BR/DC1/2005 (22), S. 23 B. ist Eigentümerin einer Parzelle in einer Gemeinde am Brienzersee. Das Grundstück befindet sich teilweise in der Uferbauzone Dorfkern, teilweise innerhalb der Uferschutzzone. Da das Ferienhaus auf der Parzelle zu wenig Platz für die ganze Familie bietet, stellt B. während den Sommermonaten auf dem Teil der Parzelle, der zur Uferschutz-zone gehört, jeweils ein Zelt auf. Ist der Aufbau eines Zeltes in der Uferschutzzone zonenkonform?

d. Nutzungszonen gemäss kantonalem Recht (Art. 18 Abs. 1 und 2 RPG)

Das kantonale Recht kann besondere Arten von Bauzonen ausserhalb des


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Siedlungsgebiets vorsehen wie z.B. Ferienhauszone (z.B. für Maiensässe), Kleinsiedlungen (Weiler-, Erhaltungszone, Art. 33 RPV), ferner Gefahren-zone (BGE 114 Ia 245 ff., St. Moritz, Rutsch-/Kriechhang; s. Beispiel 3), Sportzonen, Rebbauzonen usw.

Die Rechtsnatur von Weilerzonen ist umstritten. Handelt es sich dabei um eine Bauzone, eine eine Nichtbauzone (z.B. Landwirtschaftszone) überla-gernde Spezialzone oder um eine Nichtbauzone? Bräuchten Aus- und Neu-bauten eine ordentliche Baubewilligung (wären also zonenkonform) oder eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG? Innerhalb der Bauzone nach Art. 15 RPG kann/soll das kantonale Recht Nutzungsmischungen/gemischte Zonen vorsehen (Wohn/Gewerbezone), evtl. mit Mindestanteilen einzelner Nutzungsarten. Ein Wohnanteilplan als besonderer Nutzungsplan schafft jedoch nicht neue Nutzungsarten, sondern begrenzt bzw. fördert bestimmte Nutzungsarten. Zu beachten haben die Kantone die Einwirkung des Bundesrechts - Lärm-schutz - auf die Wohnzonenplanung und -nutzung [Art. 22 ff. USG, Art. 43/44 LSV (LES)].

5. Bundesrechtliche Flächenvorschriften

a. Wald (Art. 18 Abs. 3 RPG) Die Bedeutung der Vorschrift liegt im Verweis auf die Forstgesetzgebung. Der Waldbegriff richtet sich nach WaG (BGE 112 Ib 256; 113 Ib 356), e-benso regelt das WaG den Schutz des Waldes. Waldrecht und Raumord-nungsrecht sind jedoch nebeneinander wirksam (Art. 5 WaG):

Waldschutzverträgliche Anordnungen (Schutzzonen nach Art. 17 RPG, Bauten und Anlagen zu Forstzwecken) gelten nicht als Rodung und brauchen keine Rodungsbewilligung (Art. 4 WaV); forstliche Bauten benötigen keine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG.

Waldschutzunverträgliche Anordnungen gelten als Rodung (Art. 4 WaG) und bedürfen einer Rodungsbewilligung (z.B. die Festsetzung ei-ner nicht waldschutzkonformen Nutzungszone, Art. 12 WaG).

Der Zonenplan einer Gemeinde hat den Wald darzustellen. Da die Gemein-de (wie auch der Kanton) das Waldgebiet nicht selbstständig festlegen kön-nen, handelt es sich nur um eine hinweisende Darstellung.

b. Eisenbahngebiet Die Festsetzung der Gebiete, die von dem Eisenbahnbetrieb dienenden An-lagen in Anspruch genommen werden (Schienen, Bahndämme, Bahnde-pots, Bahnhöfe usw.), ist Sache des Bundes (Eisenbahngesetzgebung, EBG). Auch die Darstellung des Eisenbahngebiets im Zonenplan hat nur die Bedeutung eines Hinweises.


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III. Sondernutzungspläne und Sonderordnungen Besonderheiten: Sondernutzungpläne sind Nutzungspläne, auf die im Ein-zelfall eine Baubewilligung folgt. Sie können aber auch so detailliert und präzise sein, dass sich - meist in einzelnen Punkten - eine Baubewilligung erübrigt (projektbezogener Nutzungsplan).

1. Erschliessungsplan (Art. 19 RPG)

Die Nutzung von Land setzt die erforderliche Erschliessung voraus, was nicht nur für die Bauzonen (s. Gesetzessystematik) gilt.

Der Erschliessungsbegriff von Art. 19 Abs. 1 RPG bedeutet Herstellung der Baureife. Der Begriff «Baureife» wird im RPG nicht verwendet, ist jedoch in Art. 31 Abs. 2 RPV und in zahlreichen kantonalen und kommunalen Er-lassen (z.B. §§ 233 f. PBG ZH, § 32 BauG AG) zu finden. Zur Baureife gehört nicht nur die Erschliessung, sondern auch die nutzungskonforme Parzellenform (s. unten Ziff. 2).

Zu beachten ist, dass Land in Bauzonen (Rohbauland) nicht identisch ist mit Bauland (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG), denn nur letzteres ist baureifes Land.

Beispiel 39 Erschliessung und Umweltschutzrecht

BGE 116 Ib 159 In der Gemeinde Eschlikon TG besteht eine grosse unüberbaute In-dustriezone. Für ihre Erschliessung plant die Gemeinde den Bau einer Strasse, die, bevor sie das zu erschliessende Industriegebiet erreicht, eine bestehende Wohnzone durchqueren wird. Im Bereich der Wohn-zone würde der Erschliessungsverkehr zur Industriezone einen Lärm-pegel von 60 dB(A) erreichen. Gesetzliche Grundlagen u.a.: Art. 25 USG, Art. 7, 8 Abs. 4 LSV, Anhang 3 LSV. Welche Bedeutung hat das Lärmschutzrecht der Umweltschutzge-setzgebung für die Erschliessungsplanung? Wie ist eine Verletzung der Lärmschutzvorschriften rechtlich zu qualifizieren? Lösung bei Ver-letzung der Lärmschutzvorschriften: Bauverbot der Strasse oder der Gebäude in der Industriezone?

Erschliessung im RPG Dreiklang:

Art. 15 RPG: Bauzonenplanung («voraussichtlich») Art. 19 RPG: Herstellung von Bauland für unmittelbare Zukunft («in-

nerhalb der im Erschliessungsprogramm vorgesehenen Frist» in Abs. 2) zur Lenkung der Bautätigkeit.

Art. 22 RPG: Perfektion der faktischen Erschliessung vor (baulicher) Inanspruchnahme des Grundstücks.

Das Land für die Erschliessungsanlagen wird mit planerischen Mitteln (Ü-


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berbauungsordnungen, Erschliessungs-, Quartier-, oder Gestaltungspläne) sichergestellt. Dabei ist – soweit notwendig – der für die Erschliessungsan-lagen benötigte Boden durch Landumlegungen und Grenzregulierungen auszuscheiden (Art. 20 RPG, Art. 7 ff. WEG).

Korrekturen an Bauzonenausscheidungen erfolgen durch die Erschlies-sungsplanung, (Erschliessungsprogramm Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG i.V.m. Art. 31 RPV). Wenn Art. 15 lit. b RPG nicht erfüllt werden kann, erfolgt die Entlassung aus der Bauzone. Es ist demnach zulässig, dass eine Ge-meinde die Bauzonen auf die begrenzte Versorgungskapazität mit Wasser abstimmt (BGE vom 10.10. 1984 = ZBl 86 / 1985, 531), auch Art. 10 ff. GSchG sind zu beachten.

Hat der Grundeigentümer einen Anspruch auf Erschliessung, d.h. auf Her-stellung der Baureife?

Aus der Eigentumsgarantie können keine positiven Leistungsansprüche hergeleitet werden (BGE 105 Ia 337).

Die Gemeinde kann ihre Erschliessungspflicht objektiv verletzen. Eine Verweigerung der Erschliessung kann einen unzulässigen Eingriff in die Eigentumsgarantie bedeuten (Geltendmachung im Beschwerdeweg).

Also: An sich kein Anspruch, aber Pflicht des Gemeinwesens zu plan-mässiger Erschliessung (Art. 19 Abs. 3: «Pläne des Gemeinwesens»; Art. 5 WEG: Pflicht zur Erschliessung der für den Wohnungsbau be-stimmten Bauzonen in je nach Bedarf entsprechenden Etappen).

Kostentragung (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG)

Die Beteiligung der Grundeigentümer an den Kosten ist notwendig. Der Rahmen dafür findet sich im Bundesrecht, Art 1 WEG-V (mindestens 30% der Kosten der Groberschliessung müssen die Grundeigentümer tragen).

Das kantonales Recht regelt:

In sachlicher Hinsicht den Kreis der Pflichtigen und der Erschliessungs-anlagen, sowie die Höhe der Kosten.

Die Art der «Beiträge»: Vorzugslast oder Gebühren. - Vorzugslast («Beitrag»): Massgebend ist der Sondervorteil, der

aus der Erschliessung entsteht. Dieser entsteht schon, wenn der Nutzen aus der Erschliessung realisierbar ist; d.h. mit der Mög-lichkeit, die Erschliessungsanlage zu benutzen, können Beiträge verlangt werden. Der Anschluss von Gebäuden muss nicht her-gestellt sein.

- Anschlussgebühr: Abgeltung des Aufwandes, der dem Gemein-wesen mit Erstellung und Anschluss erwächst. Bezug der Ge-bühr frühestens mit dem Anschluss (unabhängig davon, dass dieser auch benutzt wird).

Der Unterschied zwischen Vorzugslast und Gebühren besteht im Zeitpunkt, in dem die Beitragspflicht entsteht.


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Art. 6 WEG schreibt die Erhebung von Beiträgen (Vorzugslasten) vor. Die Bemessungsgrundlage kann je nach kantonaler Regelung unterschiedlich sein (Anstosslänge, Gebäudewert? BGE 109 Ia 329; 106 Ia 248). Art. 19 Abs. 3 RPG (Privaterschliessung)

Wenn die Gemeinde Bauzonen nicht fristgerecht gemäss Erschliessungs-programm (Art. 19 Abs. 2 RPG) erschliesst, besteht ein Anspruch auf Pri-vaterschliessung. Der Anspruch wurde erst mit der Änderung des RPG vom 6. Oktober 1995 (Inkrafttreten am 1.4.1996) in das Bundesrecht aufge-nommen. Massgebend bleiben die vom Gemeinwesen genehmigten Pläne. Die Verantwortung bleibt somit beim Gemeinwesen und kann nicht an Pri-vate abgetreten werden.

Fuss- und Wanderwege Art. 88 BV

Das Bundesgesetz vom 4. Oktober 1985 über Fuss- und Wanderwege (FWG) beinhaltet den Auftrag an die Kantone, Fuss- und Wanderwegnetze in Plänen festzuhalten und mit Nachbarkantonen zu koordinieren (Art. 4 und 5 FWG).

2. Landumlegung (Art. 20 RPG) Parzellanordnungsmassnahmen dienen häufig der Schaffung von baureifem Land. Die Parzellanordnung bezweckt die Neuordnung (Neuformung) der Grundstücke. Der Hauptzweck besteht in der Ermöglichung einer zweck-mässigen Überbauung entsprechend den Nutzungsvorschriften (Nutzbar-keit). Daneben fällt auch der Landerwerb anstatt einer Enteignung in Be-tracht (vgl. Art. 30 NSG). 2 Anwendungen:

Erschliessungsumlegung: Erschliessung von Bauland (Herstellung von baureifem Land).

Neuordnungsumlegung: Sanierung bereits überbauter Gebiete. Abbruch + Bauverpflichtung.

Arten

Baulandumlegung Güterzusammenlegung Grenzbereinigung Art. 20 RPG enthält einen Gesetzgebungsauftrag an die Kantone (s. auch Art. 7-11 WEG). Realersatzprinzip: Anspruch der betroffenen Eigentümer auf Ersatz mindes-tens wertgleichen Landes:


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Wertmassstab Flächenmassstab Kombination von Wertmassstab und Flächenmassstab

Das Realersatzprinzip gilt bei der Landumlegung, nicht jedoch bei der Ent-eignung.

Letztlich bedingen sich Grundstückseinteilung und Erschliessungsanlagen gegenseitig. Eine Verbesserung beider Strukturen ist meist erforderlich. Der Einbezug von Grundstücken, deren Form und Grösse für sich allein eine Überbauung gestatten würden, ist zulässig, wenn ein gesamtes Areal der Neuordnung bedarf. Die betreffenden Grundstücke gelten als nicht baureif (BGE vom 1.4.1981 = ZBl 84/1983, 183 ff.; 109 Ib 25; BGE vom 5.12.1983 = ZBl 85/1984, 273).

Beispiel 40 Baulandumlegung

BGE 118 Ia 151 1965 wurde eine Baulandumlegung in der Gemeinde Bottmingen BL abgeschlossen: In einem grossen Gebiet landwirtschaftlich genutzten Landes wurden die Parzellen neu geformt, so dass sie entsprechend dem Baugesetz baulich genutzt werden konnten. Dem Verteilungs-plan wurde das Projekt eines Strassennetzes zugrundegelegt. Die ur-sprünglichen Grundeigentümer übernahmen im Verhältnis ihrer vorhe-rigen Anteile die Grundstücke; von vornherein wurden 15% des ge-samten einbezogenen Areals für neue Erschliessungsanlagen und öf-fentliche Flächen ausgeschieden. Die ortsplanerische Grundlage bil-dete ein Zonenplan aus dem Jahr 1951. Dieser wies das gesamte Gemeindegebiet, mit Ausnahme des Waldes, ins Baugebiet ein. An dieser Festsetzung änderte eine Zonenplanrevision im Jahre 1970 nichts. Lediglich ein Teil der Grundstücke wurde überbaut. Im Vollzug des Gewässerschutzgesetzes 1971 und des Bundesbe-schlusses über dringliche Massnahmen auf dem Gebiete der Raum-planung (BMR vom 17.3.1972) schied der Regierungsrat das fragliche Gebiet als provisorisches Schutzgebiet aus. Nach dem Inkrafttreten des RPG erliess das Kantonsparlament am 23.10.1980 den Regio-nalplan Landschaft, worin das Gebiet als Landschaftsschutzgebiet ausgeschieden war. Angeleitet durch den Regionalplan Landschaft entliess die Gemeinde im Jahre 1987 die noch nicht überbauten Teile des ehemaligen Umlegungsgebiets aus dem bisherigen Baugebiet und wies sie der Landschaftsschutzzone zu, in der eine Überbauung grundsätzlich ausgeschlossen ist. Wie ist die Zonenplanmassnahme der Gemeinde von 1987 rechtlich zu beurteilen? Wie ist vorzugehen, wenn sowohl Baulandbedarf be-steht als auch ein öffentliches Interesse am Schutz der Landschaft? Wie ist das Verhältnis zwischen Baulandumlegung und Nutzungspla-nung?

3. Quartier-, Gestaltungs-, Überbauungsplan Rahmennutzungspläne steuern nur sehr bedingt. Sie geben das Maximal-mögliche an und verkörpern die Negativplanung, weil sie in erster Linie ausgrenzen und nicht gestalten helfen. Sie verschieben den Entscheid über


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die Entwicklung und Gestaltung von Arealen und grösseren Gebieten auf die grundstückbezogene Baubewilligung.

Sonderordnungen ergänzen als Zwischenstufe den Rahmennutzungsplan. Diese können:

den Rahmennutzungsplan präzisieren, verfeinern; den Rahmennutzungsplan abändern, die baurechtliche Grundordnung

ausschliessen; und

nach wie vor Rahmen (negativ) sein; Realisierungspflichten (Baupflicht) enthalten. Arten und Inhalt der hier behandelten Sondernutzungspläne sind kantons-spezifisch. Im Folgenden werden die Instrumente des PBG des Kantons Zürich vorgestellt.

a. Quartierplan §§ 123 ff. PBG ZH: Eine der planungs- und baurechtlichen Ordnung ent-sprechende Nutzung wird ermöglicht. Eine umfassende oder nur teilweise Regelung ist möglich. Nutzung: Grundsätzlich nur Ausrichtung an der Grundordnung. Für besondere Nutzungsordnung kennt der Kanton: Gestal-tungsplan/Sonderbauvorschriften für die Ordnung der Überbauung (§ 129). Gegenstände des Quartierplans: Strassen- und Baulinien (§ 125), Erschlies-sung (§ 128), Landumlegung (§§ 123a/Entflechtungsumlegung; § 126). Gesamterneuerung überbauter Ortsteile: «Gebietssanierung» mittels Quar-tierplan (und Gestaltungsplan, § 192 PBG ZH).

b. Gestaltungsplan/Bebauungsplan § 83 PBG ZH und § 21 BauG AG nennen ihn Gestaltungsplan. Ordnung der Überbauung (Gestaltungsplan/Sonderbauvorschriften) ein-schliesslich Bau- und Strassenlinienpläne, d.h. Erschliessungspläne (§ 83 Abs. 3 PBG ZH).

Gestaltungsplan und Sonderbauvorschriften (§§ 79 - 82) nach PBG ZH haben ähnliche Zielsetzungen. Sie erlauben Abweichungen von der im Rahmennutzungsplan erwähnten Grundordnung. Der Unterschied zwischen Gestaltungsplan und Sonderbauvorschriften ist, dass Letztere nicht zur von ihnen vorgeschriebenen Nutzung verpflichten, sondern auch die Nutzung nach der Grundordnung zulassen (§ 81 PBG). Beispiel: Bauvorschriften für das Hochschulquartier vom 21.6.1978. Gestaltungsplan: für unüberbaute und für die Sanierung überbauter Gebiete. Anwendungsbereich:


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überbaute Gebiete: bauliche Verdichtung; unüberbaute Gebiete: Einkaufszentren, landwirtschaftlich empfindliche

Lagen (BGE 115 Ia 333: Halbinsel Giessen in Wädenswil, Richtplan schreibt Gestaltungsplanpflicht vor).

Der Gestaltungsplan ersetzt die bauliche und zonenplanerische Grundord-nung (aber keine Baupflicht).

c. Überbauungsplan Nur Ordnung der Überbauung, ohne Erschliessung mit dem Ziel einer be-sonders guten Gestaltung der Bauten und Areale.

§§ 69 ff. PBG ZH: Arealüberbauungen (Wahlmöglichkeit, nach Überbau-ungsplan oder nach Regelbauweisen zu bauen).

a - c können ineinander übergehen, indem einzelne Planungselemente nicht erforderlich sind, z.B. Erschliessung beim Gestaltungsplan (§ 83 Abs. 4 PBG).

d. Vereinheitlichung Verschiedenartige Instrumente für letztlich die gleichen Zwecke (Verbesse-rung der Nutzungsordnung eines bestimmten Gebiets) sind nicht notwen-dig. Genügen kann ein Instrument, mit dem differenziert die jeweils kon-kreten Anliegen aufgenommen werden.

4. Natur- und Heimatschutzmassnahmen Einzelverfügung (BGE 109 Ia 257 ff., Café Odéon Zürich) Ensembleanordnung, z.B. durch Verordnung Der Biotopschutz gemäss Art. 18 ff. NHG hat in dem vom RPG bestimm-ten Planungsvorgang zu erfolgen; die Wahl der Instrumente ist den Kanto-nen überlassen. Art. 18 NHG ist keine genügende Rechtsgrundlage für ein Bauverbot (BGE 118 Ib 490, Schutz des Lebensraums des Eisvogels). Art. 18 NHG statuiert die Pflicht von Bund und Kantonen, Schutzmass-nahmen zu ergreifen. Anders als beim Wald tritt der Schutz aber nicht von Gesetzes wegen ein, sondern Bund und Kantone müssen die erforderlichen Massnahmen anordnen (BGE 118 Ib 488). Welche raumplanungsrechtliche Bedeutung haben Objekte, Landschaften usw., die vom Bundesrat in Inventare nach NHG aufgenommen worden sind, für die Kantone? Das Inventar ist kein Nutzungsplan, sondern ein Konzept (Art. 13 RPG).

5. Grundwasserschutzzonen Zur qualitativen Sicherung der Trinkwasserversorgung müssen die Kantone


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um Grundwasserfassungen und Grundwasseranreicherungsanlagen herum Schutzzonen ausscheiden (Art. 20 GSchG). Die Massstäbe für ihre Festle-gung sind nicht siedlungspolitischer, sondern hydrogeologischer Art. Des-halb wird in der Regel die Exekutive zur Festlegung der Schutzzonen zu-ständig erklärt. Die Grundwasserschutzzonen gelten als Nutzungszonen im Sinne des RPG. Nähere Vorschriften enthält die GSchV (Art. 29 - 32 und Anhang 4).

6. Werkplan Der Werkplan ist ein Instrument für die Bereitstellung von Land für öffent-liche Werke. Der Erlass des Werkplans schliesst die Erteilung des Enteig-nungsrechts ein. Im Gegensatz zum Werkplan schliesst die Zuweisung von Land zu einer Zone für öffentliche Bauten und Anlagen das Enteignungs-recht nicht ein.

§ 114 PBG ZH: Die Grundeigentümer, deren Land nach dem Richtplan für ein öffentliches Werk vorgesehen ist, können den Erlass eines Werkplans verlangen. Dieser ist innert fünf Jahren festzusetzen. Werkplancharakter haben die bundesrechtlichen Plangenehmigungen für öffentliche Werke: Eisenbahnen, Autobahnen, elektrische Übertragungslei-tungen.

IV. Erlass der Pläne

1. Mitwirkungsgarantie (Art. 4 RPG)

Siehe oben § 10 III.

2. Rechtliches Gehör Die öffentliche Planauflage bildet auch Grundlage für die Gewährung des rechtlichen Gehörs. Das kantonale Recht legt die Einzelheiten fest, bundes-rechtliche Minimalerfordernisse ergeben sich jedoch aus Art. 29 Abs. 2 BV (BGE 113 Ia 82):

Individuelle Anhörung der betroffenen Grundeigentümer, bevor defini-tiv entschieden wird. «Bevor»: Einsprache-, Beschwerde-, Genehmi-gungsverfahren (BGE 107 Ia 276).

Entscheidende Behörde muss sich mit den formgerecht und innert Frist erhobenen Einwendungen materiell befassen.

Eine Anhörung ist auch zu gewährleisten, wenn der Nutzungsplan im Ge-nehmigungsverfahren abgeändert wird (BGE 106 Ia 76 ff.) oder wenn die Rechtsstellung einer Partei im Beschwerdeverfahren zu ihrem Nachteil ge-ändert wird (BGE 109 Ia 3 ff.), selbst wenn eine nochmalige Planauflage


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nicht erforderlich ist (BGE in ZBl 83/1982, 304). Der Gehörsanspruch be-steht unabhängig von der Rechtsnatur des Plans (BGE 106 Ia 80).

3. Planfestsetzung Zuständiges Gemeinwesen und Organ für die Planfestsetzung ist meist die Gemeinde, für den Rahmennutzungsplan die oberste Gemeindebehörde («Legislative»). Art. 26 Abs. 3 RPG schreibt die konstitutive Genehmigung der Nutzungs-pläne durch eine kantonale Behörde vor (Departement, Regierungsrat, Grosser Rat (Parlament) = AG, §25 Abs. 1 BauG).

BS und GE: Erlass des Nutzungsplans durch den Grossen Rat.

V. Koordination Art. 25a RPG

1. Allgemeines Die Errichtung von Bauten und Anlagen bedarf regelmässig mehrerer Be-willigungen verschiedener Art, welche in der Regel von unterschiedlichen Behörden erteilt werden. Besteht ein enger Sachzusammenhang, so können und sollen die Verfahren nicht verselbständigt werden (Art. 25a Abs. 1 RPG). Auch im Rahmen von Nutzungsplanverfahren können sich Koordi-nationsprobleme ergeben z.B. bei der Revision eines Rahmennutzungsplans (Art. 25a Abs. 4 RPG). Vorab stellen sich dort Probleme wo für grössere, nicht zonenkonforme Bauvorhaben wie Kieswerke, Parkhäuser oder Ein-kaufszentren der Erlass von Sondernutzungsplänen erforderlich ist. Anwendung verschiedener Gesetze:

Kantonales Baurecht, kantonales Energierecht, kantonales Denkmalschutzrecht (horizontal).

Kommunales Zonenrecht, kantonales Unterhaltungsgewerberecht, eidg. Lärmschutzrecht (vertikal).

Durchführung verschiedener Verfahren:

Kantonales Baubewilligungsverfahren, kantonales Gastgewerbe-bewilligungsverfahren, kantonales Konzessionierungsverfahren (hori-zontal). Für die einzelnen Entscheide können verschiedene kantonale Behörden zuständig sein (Baubehörde, Departement, Regierungsrat).

Kommunales Baubewilligungsverfahren, kantonales Deponie-bewilligungsverfahren, eidgenössisches Rodungsverfahren (vertikal).

2. Koordinationsarten


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Folgende drei Modelle bieten Lösungen:

Separationsmodell - Materiell und formell separate Entscheide. (Dies bedingt eine Ab-

grenzung der Entscheidungskompetenzen der beteiligten Behörden.) Konzentrationsmodell

- Entscheidkonzentration bei einer Behörde. Modell der materiellen Verfahrenskoordination

- Die verschiedenen zuständigen Behörden stimmen die anzuwen-denden Vorschriften aufeinander ab.

3. Materielle Koordination Die materielle (inhaltliche) Koordination bei der Anwendung von verschie-denen materiellrechtlichen Vorschriften für ein Projekt ist so frühzeitig als möglich vorzunehmen, bestenfalls schon bei der Raumplanung, die ausge-sprochen koordinative Funktion hat (Art. 2 Abs. 1 RPG). Mit einem Son-dernutzungsplan können die Einzelheiten des Projekts, die koordinations-bedürftig sind, bereits aufgenommen werden.

Auf der Stufe des Baubewilligungsverfahrens geben insbesondere die Ver-fahren zur Erteilung einer Ausnahmebewilligung Anlass zur Koordination. Art. 24 RPG verlangt eine umfassende Interessenabwägung (BGE 116 Ib 50 ff., Gemeinden Egg/Oetwil am See, Multikomponentendeponie Chrüz-len: Erteilung der baurechtlichen Bewilligungen, die die Genehmigung durch die Baudirektion sowie die gewässerschutz-, umweltschutz- und forstrechtlichen Bewilligungen vorbehält; Unzulässigkeit dieses Vorgehens wegen fehlender Abstimmung, Rückweisung an die kantonalen Instanzen; Neuaufnahme des Verfahrens ausnahmsweise nach Art. 24 RPG statt mit einem Nutzungsplan, koordinierte Erteilung der Bewilligungen,).

Stets einzubeziehen ist die Umweltschutzgesetzgebung, nicht nur, wenn eine Umweltverträglichkeitsprüfung notwendig ist (Art. 3 UVPV, BGE 114 Ib 351).

4. Formelle Koordination Die verfahrensrechtliche Koordination geht davon aus, dass die Verfahren im Dienste der Verwirklichung des materiellen Rechts stehen. Verfahrens-koordination gelingt am besten, wenn eine einzige Behörde (Leitbehörde) das Verfahren leitet und das Ergebnis in einen einzigen Entscheid kleidet.

Ist dies aus rechtlichen Gründen nicht möglich, so soll eine einzige Behörde koordinieren in dem Sinne, dass sie zunächst für eine materielle Abstim-mung sorgt und anschliessend die verschiedenen getrennt erlassenen Ent-scheide gleichzeitig eröffnet. Die Koordination ist dann optimal, wenn die verschiedenen Entscheide bei einer und der gleichen Beschwerdebehörde angefochten werden können.

Keine Koordination drängt sich auf, wenn in einem Verfahrensteil festge-


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stellt wird, dass eine Bewilligung unter keinen Umständen erteilt werden könnte.

Probleme treten auf, wenn ein Vorhaben eine Bundes- und eine kantonale Bewilligung braucht. Denkbar wäre, dass die Bundesbehörde einen Vorent-scheid trifft und sich daran bis zum kantonalen Entscheid binden liesse, aber darauf zurückkommen könnte, wenn im kantonalen Verfahren neue Gesichtspunkte aufträten (BGE 116 Ib 57 ff., 116 Ib 181, 117 Ib 30 f., 117 Ib 48 ff.).

Die Erteilung verschiedener Bewilligungen je unter Vorbehalt der andern ist nicht befriedigend. Denn auf die einzelnen Bewilligungen können die Behörden im gleichen Verfahren nicht mehr zurückkommen. Wichtig ist, dass die Teilentscheide nicht vorzeitig endgültig werden, sondern reversibel bleiben.

5. Umweltverträglichkeitsprüfung Die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) ist u.a. ein besonderes Koordi-nationsinstrument für Projekte, welche die Umwelt erheblich belasten kön-nen (Art. 10a USG). Die UVP ist kein neues und eigenständiges Verfahren, sondern wird in ein bestehendes Bewilligungs oder Konzessionierungsver-fahren integriert. Das Ergebnis einer UVP ist deshalb nicht selbständig, sondern nur mit dem Hauptentscheid anfechtbar. Die UVP soll in ein mög-lichst frühzeitig durchzuführendes Verfahren integriert werden (vgl. Art. 5 Abs. 3 letzter Satz UVPV: UVP im Sondernutzungsplan). Bei Flugplätzen wird die UVP ins bundesrechtliche Konzessionierungsverfahren integriert, das dem Baubewilligungsverfahren vorausgeht (BGE 120 Ib 73, Genf). Die UVP muss nicht einstufig durchgeführt werden, d.h. es müssen nicht alle Umweltverträglichkeitsaussagen innerhalb des gleichen Verfahrens festgelegt werden. Der Anhang zur UVPV sieht mehrstufige Umweltver-träglichkeitsprüfungen vor. Dabei ist zu beachten, dass die Ergebnisse auf einer Stufe nicht mehr durch die Ergebnisse auf der nächsten Stufe in Frage gestellt werden können. Das Verfahren zur Durchführung der UVP wird als Leitverfahren bezeich-net. Im einzelnen ist die Durchführung der UVP in der UVPV geregelt. Richtliniencharakter hat das Handbuch UVP des Bundesamtes für Umwelt, Wald und Landschaft BUWAL (heute: BAFU) vom September 1990 sowie weitere Empfehlungen.

Der Anhang zur UVPV zählt die Anlagen auf, die eine UVP benötigen. Dabei handelt es sich um eine abschliessende Aufzählung, die jeweils den neusten Anforderungen angepasst wird. Der Bundesrat hat in der UVPV als Erleichterung eine Vorstufe für UVP-pflichtige Anlagen geschaffen, die sogenannte Voruntersuchung (Art. 8 UVPV). Die darin vorzunehmenden, relativ einfachen Abklärungen können bereits als Bericht der Umweltverträglichkeit ausreichen, wenn keine erheb-lichen Auswirkungen der Baute oder Anlage zu erwarten sind. Nur wenn


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dies nicht zutrifft, ist der umfassende Hauptbericht (UVB) mit Pflichten-heft, Richtlinien der Umweltschutzfachstellen und Erstellung des Berichts erforderlich. Im Rahmen des UVP-Verfahrens werden nicht alle Fragen eines Bauvorha-bens geklärt, sondern nur die umweltrelevanten. Diese werden vor Beginn des UVP-Verfahrens von der leitenden Instanz festgelegt.


112

VI. Verbindlichkeit und Änderung der Nutzungs-pläne

1. Verbindlichkeit Wer soll von Anordnungen der Nutzungsplanung betroffen sein? Gegen wen sollen sie, notfalls zwangsweise, durchgesetzt werden können?

Art. 21 Abs. 1 RPG bestimmt: Nutzungspläne sind für jedermann verbind-lich.

Für die Festsetzung der Nutzungspläne heisst das: Jedermann muss ersehen können, wie Grundeigentum von den Regelungen erfasst ist. Es handelt sich um eine parzellenscharfe Festlegung.

2. Änderung Besonders zu beachten ist Art. 21 Abs. 2 RPG betreffend die Änderung der Nutzungspläne. Der Absatz enthält zwei Aussagen:

1.) Pflicht zur Änderung, wenn sich die Verhältnisse erheblich geändert haben (Planungspflicht);

2.) Unterlassung einer Änderung, solange sich die Verhältnisse nicht erheblich geändert haben (Rechtssicherheitsinteresse des Eigentü-mers).

Beispiel 41 Änderung von Zonenplänen, Rechtssicherheit

BGE 109 Ia 113 Aufgrund einer Volksinitiative stimmten die Stimmbürger der Gemein-de Teufen am 8. Juni 1980 einer Änderung des Zonenplans zu und beschlossen, dass das Gebiet «Stofel» von der dreigeschossigen Zo-ne in die Wohn- und Gewerbezone mit zwei Geschossen umgezont werde. Eine von dieser Änderung betroffene Grundeigentümerin er-hebt Beschwerde; sie begründet sie damit, dass der jetzt geänderte Zonenplan erst seit 14. Februar 1978 in Kraft stehe. Wie ist das Verhältnis zwischen dem berechtigten Interesse des Ge-meinwesens, den Zonenplan anzupassen, und dem berechtigten Inte-resse der Grundeigentümerin, dass die bestehende Zone bleibt?

VII. Zur Rechtsnatur der Nutzungspläne Die Bestimmung der Rechtsnatur von Nutzungsplänen ist grundsätzlich wichtig für:

die Anhörung Betroffener;


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den Rechtsschutz; Aenderung/Widerruf; die Normenkontrolle; das Initiativrecht. Traditionellerweise werden die staatlichen Rechtsakte zweigeteilt (entspre-chend der Staatsfunktionenteilung Rechtssetzung / Rechtsanwendung) in Rechtssatz (allgemeine Norm) und Verfügung (Einzelanordnung).

Rechtssatz:

- generell (offener Adressatenkreis)

- abstrakt (offener Kreis von Sachverhalten)

Verfügung:

- individuell (bestimmte Adressaten)

- konkret (Einzelsachverhalt)

«Dazwischen» sind Allgemeinverfügungen (z.B. Verkehrszeichen), die generell-konkret sind. Unterschiede zwischen Rechtssatz und Verfügung

Rechtssatz Verfügung

Anhörung vor Erlass - +

Beschwerde + -

+

Änderung (Widerruf) ohne wei-teres

nur unter be-stimmten Vor-aussetzungen

Normenkontrolle + -

Initiativrecht + -

Unterschiede zwischen Richtplan und Nutzungsplan Richtplan Nutzungsplan

Verbindlichkeit Behördenverbindlich Allgemeinverbindlich

Rechtsnorm? Nein, da auf den Richtplan kein An-wendungsakt folgt.

Nein, gilt als Anordnung eigener Natur (BGE 107 Ia 275 f.)

Verfügung? Nein, da keine Be-gründung von Rechten und Pflichten für Ein-zelpersonen.

Grundsätzlich nein. Ausnahme Sondernutzungsplan, der dann den Charakter einer Verfügung hat, wenn er so detailliert ist, dass er Anordnungen der Baubewilligung vorwegnimmt.


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Aufgegeben wurde vom Bundesgericht das in früherer Zeit verwendete Kriterium (BGE 94 I 342 f.) der räumlichen Ausdehnung (Verfügung, wenn nur ein Grundstück betroffen ist).

BGE 108 Ib 222 (Quartierplan, Renens VD): Abstellen auf den Gesamtzu-sammenhang; auch wenn nur einzelne Parzellen betroffen werden, ist der Plan einem generellen Erlass gleichzusetzen, wenn eine Gesamtrevision beabsichtigt war.

Juristische Auffassungen

Richtplan Nutzungsplan

Rahmen- Sonder-

Bundesgericht Rechtsgebilde eigener Art Rechtsgebilde eige-ner Art

wenn detailliert: Verfügung

Tobias Jaag Generell-abstrakt: Rechts-satz

Generell-konkret: Allgemeinverfügung

E. Zimmerlin Rechtsgebilde eigener Art Rechtssätze

Die Bedeutung der Rechtsnatur ist für die wesentlichen, individuelle Rechtspositionen berührenden Verfahrensfragen abgeschwächt. Das RPG führte Regelungen ein:

Anhörung, Art. 4 RPG; Rechtsschutz, Art. 33/34 RPG; Aenderung, Art. 9 Abs. 2, 10 / 21 Abs. 2 RPG. Die Rechtsnatur ist «jetzt» noch wesentlich für:

inzidente Kontrolle (Überprüfung des Nutzungsplans auf seine rechtli-che Zulässigkeit im Beschwerdeverfahren, in dem die Rechtmässigkeit einer den Nutzungsplan umsetzenden Verfügung, z.B. einer Baubewil-ligung, überprüft wird);

Widerruf; Initiativrecht.

VIII. Verhältnis Nutzungsplan - Ausnahmebewilli-gung

Die drei Instrumente Richtplan, Nutzungsplan und Baubewilligung bilden zusammen ein Ganzes, wobei jedes der Instrumente eine spezifische Funk-tion innehat.


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Die Nutzungspläne entstehen in einem Verfahren, das Abstimmung und Abwägung erfordert und das Rechtsschutz und demokratische Mitwirkung sichert. Dagegen dient das Verfahren der Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG - wie das der Baubewilligung nach Art. 22 RPG - der einzelfall-weisen Planverwirklichung. Zweck von Art. 24 RPG ist, das vom Sied-lungsgebiet abgegrenzte Kulturland von zonenwidrigen Bauten möglichst freizuhalten (BGE 127 II 215 E. 3d). Die Ausnahmebewilligung darf nicht dazu benutzt werden, selbständige Planungsentscheide hervorzubringen und so die Nutzungsplanung zu umgehen. Für Bauten und Anlagen, die Ihrer Natur nach nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden können, dürfen keine Ausnahmebewilligungen erteilt werden. Zieht ein nicht zonenkonformes Vorhaben durch seine Ausmasse oder seine Natur bedeutende Auswirkungen auf die bestehende Nutzungsordnung nach sich, darf es erst nach einer entsprechenden Änderung des Zonenplans bewilligt werden.

Wann ein nicht zonenkonformes Vorhaben so gewichtig ist, dass es der Planungspflicht nach Art. 2 RPG untersteht, ergibt sich aus den Planungs-grundsätzen und –zielen in Art. 1 und 3 RPG, dem kantonalen Richtplan (Art. 6 ff. RPG), sowie der Bedeutung des Projekts im Lichte der im Raumplanungsgesetz (Art. 4 und Art. 33 f. RPG) und im kantonalen Recht festgelegten Verfahrensordnung.

Der Umstand, dass für eine bestimmte Anlage eine Umweltverträglich-keitsprüfung (UVP) vorgeschrieben ist, bildet ein wichtiges Indiz dafür, dass das Vorhaben nur aufgrund einer Nutzungsplanung bewilligt werden kann .

Das Bundesgericht hat in mehreren Entscheiden folgende Vorhaben und Anlagen der Planungspflicht unterstellt:

grossflächige Anlagen der Materialgewinnung und –ablagerung wie z.B. Multikomponentendeponien oder Kiesgruben (BGE 120 Ib 212 f. E. 5; BGE 119 Ib 178).

Einkaufszentren, wobei die Grösse der Verkaufsfläche für die Beur-teilung der Frage, ob ein Planungsbedrüfnis besteht, ein geeignetes Kriterium ist (BGE 124 II 283 E. 4/c/ff.; BGE 116 Ib 428 ff.).

Schiessanlagen, für welche eine Umweltverträglichkeitsprüfung vorgeschrieben ist (BGE 119 Ib 440 f. E. 4; BGE 114 Ia 114 ff.).

grössere Parkplätze (BGE 115 Ib 513 E. 6a) Golfplätze (BGE 114 Ib 315 f.)

grössere Sport- und Freizeitanlagen (BGE 114 Ib 196 E. 3c) UVP-pflichtige Kompostierungsanlage zur Sortierung, Behandlung

und Wiederverwertung von Abfällen mit einer Kapazität von 1000 t/Jahr (BGE 1A92/1998 v. 30.12.1998)


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Für eine Reithalle sowie eine Geflügelmasthalle hingegen wurde das Aus-nahmebewilligungsverfahren nach Art. 24 RPG durch das Bundesgericht bejaht, da die räumliche Auswirkung in beiden Fällen eng begrenzt war (BGE 117 Ib 503 E. 3; BGE 124 II 393 E. 2a).

Beispiel 42 Planungspflicht - Ausnahmebewilligung

BGE 115 Ib 148 ff. 4-Zi-Whg Bäretswil, 4-Zi-Whg. im Tenn eines ehemaligen Bauernhauses in ei-ner Aussenwacht (Weiler): Keine Ausnahmebewilligung, sondern Nut-zungsplanung (Weiler-, Erhaltungszone) BGE 119 Ia 300 ff. Verstreute einzelne Taunerhäuser Zauggenried, verstreute Taunerhäuser: Ausnahmebewilligung nach Art. 24c Abs. 2 RPG für jedes Einzelgebäude (keine Bestandeszone) Überwiegt in den Beispielen die Planungspflicht oder die Möglichkeit eine Ausnahmebewilligung zu erteilen?

IX. Nutzung öffentlicher Sachen im Gemein-gebrauch

1. Einfacher Gemeingebrauch Die bestimmungsgemässe, gemeinverträgliche Nutzung steht grundsätzlich jedermann offen wie z.B. bei Strassen (Gleichbehandlung). Es existiert kein Bewilligungserfordernis, allenfalls repressive Kontrolle. Die privaten An-rainer, deren Grundstücke an eine öffentlichen Sache im Gemeingebrauch angrenzen, haben keine besondere Rechtsstellung, somit keinen Anspruch auf eine bestimmte rechtliche oder tatsächliche Ausgestaltung der öffentli-chen Sache. Die Strassenbenützung in der Schweiz ist gestützt auf die Verfassung un-entgeltlich (vgl. Art. 82 Abs. 3 BV). Parkieren gehört zum einfachen Ge-meingebrauch, wenn es eine bestimmte Dauer nicht überschreitet. Eine Ge-bührenerhebung ist nur zulässig, wenn in angemessenem Abstand genügend gebührenfreie Parkplätze vorhanden sind (BGE 112 Ia 41 ff.).

Die Grenzziehung zum gesteigerten Gemeingebrauch ist oft nicht einfach. Als wegleitend kann die Grenzziehung nach der Dauer des Parkierens be-zeichnet werden: Kurzes Parkieren ist Gemeingebrauch, langes ist gestei-gerter Gemeingebrauch. Die Erhebung einer Gebühr für die Benützung der öffentlichen Sache zum Parkieren ist beim einfachen Gemeingebrauch nicht zulässig, erhoben werden können nur Gebühren zu Kontrollzwecken (Par-kingmeter: Kontrollgebühr).


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2. Gesteigerter Gemeingebrauch Der Gebrauch ist nicht mehr bestimmungsgemäss oder gemeinverträglich. Andere Benutzer werden eingeschränkt, aber nicht ausgeschlossen.

I.d.R. ist der gesteigerte Gemeingebrauch bewilligungs- und gebühren-pflichtig. Für die Begründung der Bewilligungspflicht bedarf es keiner ge-setzlichen Grundlage. Rechtsgrund des Bewilligungserfordernisses ist das hoheitliche Recht des Gemeinwesens über die öffentliche Sache; die Erhe-bung einer (Benützungs-) Gebühr muss sich dagegen auf eine gesetzliche Grundlage stützen.

Beispiele für gesteigerten Gemeingebrauch sind: Rallye-Veranstaltungen, «Laternengaragen» (BGE 108 Ia 113), Aufstellen von Verkaufsständen, Taxistandplätze (BGE 108 Ia 138), Strassencafés, Demonstrationen. Durch den gesteigerten Gemeingebrauch entstehen Kollisionen mit Frei-heitsrechten, mit Rechten, anderer. Die Koordination erfolgt durch die Be-willigung, die darin ihren Zweck erhält. Es besteht kein Anspruch auf Be-willigung wie bei der Polizeierlaubnis, aber die Bewilligung ist auch nicht anspruchslos wie bei der Konzession. Ein gewisser Anspruch ist gegeben, wenn Freiheitsrechte im Spiel sind. Es gilt das Abwägungsgebot, das für die Erfüllung der verfassungsrechtichen Eingriffsvoraussetzungen wesent-lich ist. Die Wirtschaftsfreiheit und das Gleichbehandlungsgebot verpflich-ten die Behörde zu prüfen, ob z.B. Taxihalter- A-Bewilligungen zugunsten neuer Bewerber nicht mehr zu erneuern sind (BGE 108 Ia 138).

3. Sondernutzung Unter Sondernutzung ist die nicht bestimmungsgemässe Nutzung zu ver-stehen. Sie schliesst andere von der Nutzung aus. Die Zulassung erfolgt durch die Konzession (Sondernutzungskonzession), mit der das dem Staat vorbehaltene Nutzungsrecht auf Dritte übertragen wird. Der Konzessionär erhält damit eine eigentümerähnliche Position (wohlerworbene Rechte). Die Benutzung ist im Falle einer Sondernutzung auf Dauer angelegt, so-wohl nach ihrer objektiven Art als auch nach dem Willen der Beteiligten. Umstritten ist, ob sich ein Bewerber wie beim gesteigerten Gemein-gebrauch auf Freiheitsrechte berufen kann. Beispiele für Sondernutzung sind: Verlegen von Leitungen, Passerellen, Bauten (Kiosks), Bootsanlegeplätze, Wasserkraftwerke. Die Grenzziehung zum gesteigerten Gemeingebrauch kann Schwierigkeiten bereiten (z.B. bei der Entnahme von Kies aus öffentlichen Gewässern). We-sentlich für die Sondernutzungskonzession ist der Wille der Parteien, sich über lange Zeit gegenseitig zu binden (Vertragsähnlichkeit der Konzessi-on).


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Beispiel 43 Parkhaus unter öffentlichem Platz

BGE 114 Ib 334 In der Stadt S. beabsichtigt die Parkhaus AG die Errichtung eines un-terirdischen Parkhauses unter einem grösseren offenen Platz in der Innenstadt. Das Projekt ist ausgelegt auf 300 Parkplätze, gleichzeitig sollen 40 oberirdische Parkplätze wegfallen. Die Gemeindeversamm-lung stimmte dem Projekt zu, bewilligte den erforderlichen Kredit und verlieh das Recht zur Inanspruchnahme des öffentlichen Bodens mit-tels Sondernutzungskonzession. Der für Baubewilligungen zuständige Gemeinderat (Exekutive) erteilte die Baubewilligung und reichte beim kantonalen Baudepartement das Gesuch um Erteilung der Ausnah-mebewilligung gemäss Art. 24 Abs. 1 RPG ein. Gegen die Baubewilli-gung wurde von Umweltorganisationen Beschwerde bei der kantona-len Baurekurskommission eingereicht. Sie verlangen u.a. die Durch-führung einer Umweltverträglichkeitsprüfung (UVP) und den Erlass ei-nes Nutzungsplans. Die Parkhaus AG wehrt sich gegen beides; ge-gen die UVP mit dem Argument, der Wegfall von 40 Parkplätzen führe zu einer Parkplatzanzahl von netto 260. Wie ist die Errichtung des Parkhauses nutzungsplanerisch zu behan-deln? Ist eine UVP erforderlich, gegebenenfalls in welchem Verfah-ren? s. auch BGE 116 Ib 377.

Zur Sondernutzungskonzession s. auch § 28 III. 2.

Raumplanungs- und Baurecht § 14Konzepte und Sachpläne des Bundes

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§ 14 Konzepte und Sachpläne des Bundes Aufgrund seiner Beschränkung auf Grundsatzregelungen in Art. 75 Abs. 1 BV ist der Bund nicht befugt, flächendeckende Raumplanung zu betreiben. Aber der Bund hat selbst Aufgaben wahrzunehmen, die im Raum wirksam sind (z.B. Nationalstrassen, Art. 83 BV; Eisenbahnen, Luftfahrt, Art. 87 BV; Transport von Energie, Art. 91 BV; Landwirtschaft, Art. 104 BV; Ar-mee, Art. 58 ff. BV). Für die Erfüllung dieser Aufgaben erstellt der Bund die nötigen Konzepte und Sachpläne und stimmt sie aufeinander ab (Art. 13 RPG).

Einzelne Sachpläne (SP) und Konzepte (K): Sachgebiet Sachpläne (SP): Konzepte:

Landwirtschaft SP Fruchtfolgeflächen FFF

Verkehr SP Verkehr

Teil Strasse

Teil Schiene/öffentli- cher Verkehr

SP Infrastruktur der Luft-fahrt (SIL)

Energie SP Übertragungsleitungen (SÜL)

Militär SP Militär (inkl. Waffen- und Schiessplätze)

Landschaft Landschaftskonzept Schweiz (LKS)

Sport und Freitzeit Nationals Sportanlage-konzept (NASAK)

Radioaktive Abfälle SP Geologische Tiefenla-ger (BFE)

Teilweise befinden sich die Pläne noch in Bearbeitung wie z.B. beim Ver-kehr.

Beispiel 44 Kantonale Beteiligung an Koordinationsprozess

BGE 133 II 120 Vor dem gesetzlich geregelten Sachplanverfahren Infrastruktur der Luftfahrt (SIL) führt das Bundesamt für Zivilluftfahrt (BAZL) eine Vor-abklärung, den so genannten Koordinationsprozess, durch. An den SIL-Koordinationsgesprächen zum Flughafen Zürich sind der Flugha-fen als Konzessionär, der Standortkanton Zürich sowie die Nachbar-kantone Aargau und Schaffhausen beteiligt. Der Kanton Thurgau er-suchte wiederholt um direkte Teilnahme am Koordinationsprozess. Mit Verfügung vom 1. Mai 2006 stellte das BAZL fest, der Kanton Thur-

§ 14 Konzepte und Sachpläne des Bundes Prof. Dr. A. Ruch

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gau habe keinen Anspruch darauf, an den fraglichen Gesprächen teil-zunehmen. Ist der Entscheid des BAZL gerechtfertigt?

Das Prinzip der durchgehenden Planung (Art. 75 Abs. 3 BV und Art. 2 RPG) gebietet, dass der Bund über seine Konzepte und Sachpläne nicht einseitig entscheiden kann. Wenn Art. 13 Abs. 2 RPG dem Bund vor-schreibt, den Kantonen seine Konzepte und Sachpläne rechtzeitig bekannt-zugeben, so bedeutet das nicht, dass der Bund die Kantone nicht einbezie-hen muss. Die im gleichen Abs. 2 von Art. 13 RPG geregelte Zusammenar-beit des Bundes mit den Kantonen wird in der Raumplanungsverordnung verdeutlicht: Der Bund muss die Richtplanung der Kantone berücksichtigen (Art. 17 Abs. 1 Satz 2 RPV), bei Konflikten findet ein Vermittlungsverfah-ren statt (Art. 17 Abs. 2 RPV), die Kantone sind möglichst frühzeitig ein-zubeziehen (Art. 18 Abs. 1 lit a RPV), die Anpassung eines geltenden kan-tonalen Richtplans ist zwischen Bund und Kanton zu koordinieren (Art. 18 Abs. 2 RPV), der Konzept- und Sachplanentwurf ist den Kantonen zuzu-stellen und darüber ist ein Anhörungsverfahren durchzuführen (Art. 19 RPV), vor der Verabschiedung des Konzepts oder Sachplans durch den Bundesrat erhalten die Kantone Gelegenheit, noch vorhandene Widersprü-che zur kantonalen Richtplanung festzustellen, was gegebenenfalls ein Be-reinigungsverfahren auslöst (Art. 20 RPV).

Konzepte und Sachpläne des Bundes sind für die Behörden verbindlich (Art. 22 RPV), für den Kanton (nur) insofern, als der Bund im betreffenden Bereich von Verfassungs und Gesetzes wegen über entsprechende Kompe-tenzen verfügt (Art. 23 RPV).

Raumplanungs- und Baurecht § 15 Sicherung der Planung

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§ 15 Sicherung der Planung

I. Information und Mitwirkung Art. 4 RPG enthält einerseits die Elemente, die oben in § 10 III erörtert worden sind: Demokratie (Mitentscheidung) und Rechtsstaat (Rechts-schutz).

Art. 4 RPG geht aber auch vom Gedanken aus, dass Akteure in der Raum-planung nicht nur staatliche Instanzen, sondern auch die Privaten sind. Für die Raumplanung ist es daher wichtig, alle Kreise der Bevölkerung einzu-beziehen. Transparenz und Kommunikation der staatlichen Planung tragen zur besseren Verankerung und Durchführung der planerischen Vorstellun-gen bei. Dies ist eine andere Seite der Mitwirkung der Bevölkerung, die von der demokratischen und rechtsstaatlichen Seite zu unterscheiden ist.

II. Zusammenarbeit Art. 75 Abs. 2 BV verpflichtet Bund und Kantone zur Zusammenarbeit. Der Wortlaut ist zu eng: Nicht nur hat der Bund die Kooperation mit den Kantonen zu suchen (und umgekehrt), sondern die Kantone haben auch unter sich zusammenzuarbeiten, wo eine sinnvolle und zweckmässige Raumplanung diese Zusammenarbeit voraussetzt (Art. 7 Abs. 1 RPG). Darüber hinaus verlangt die grenzüberschreitende Wirkung von Raumpla-nung auch die Zusammenarbeit mit dem Ausland (Art. 7 Abs 3 RPG).

III. Bereinigungen Die Abstimmung (Koordination) raumwirksamer Tätigkeiten verlangt die Mitwirkung aller an einem konkreten Planungsvorhaben Beteiligten. Ange-strebt wird die Einigung. Kommt sie nicht zustande, braucht es ein Instru-ment, das zu einem Ergebnis führt. Das RPG spricht von Bereinigung. Wichtigster Bestandteil des Bereinigungsverfahrens ist die Einigungsver-handlung. Kommt keine Einigung zustande, entscheidet die Oberbehörde. Auch wenn dem Bundesrat die Entscheidung zufällt, wird doch klar, dass die Raumplanung sich nicht mit raschem und einseitigem Entscheiden ver-einbaren lässt.

Art. 7 Abs. 2 RPG: Bereinigung in allen Fragen der Zusammenarbeit der Kantone untereinander und der Kantone mit dem Bund.

Art. 12 RPG: Bereinigung im spezifischen Verfahren der Richtplanung.

§ 15 Sicherung der Planung Prof. Dr. A. Ruch

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IV. Genehmigungen Planungsakte eines Gemeinwesens müssen mit dem übergeordneten Recht übereinstimmen. Es kann ein besonderes Anliegen sein, dass diese Überein-stimmung von einer übergeordneten Behörde geprüft wird, bevor der Pla-nungsakt in Kraft tritt.

Art. 11 RPG: Genehmigung der kantonalen Richtpläne durch den Bundes-rat.

Art. 26 RPG: Genehmigung der Nutzungspläne durch eine kantonale Be-hörde. Erfasst werden die Nutzungspläne der Gemeinden und die kantona-len Nutzungspläne. Eine Genehmigung kantonaler Raumplanungsgesetze ist nicht vorgesehen.

V. Fristen Ein Mittel zur Beschleunigung von Verfahrensabläufen ist die Setzung von Fristen.

Art. 25 Abs. 1bis RPG: Verpflichtung an die Kantone, für alle Verfahren zur Errichtung, Änderung oder Zweckänderung von Bauten und Anlagen Fris-ten und deren Wirkungen festzulegen. Art. 35 RPG: Verpflichtung an die Kantone, für die Ausarbeitung der Nut-zungspläne innerhalb bestimmter Fristen zu sorgen.

VI. Förderung Der Bund nimmt seine Förderungsaufgaben in erster Linie durch die Ge-währung von finanziellen Beiträgen wahr. Art. 29 RPG: Beiträge an Entschädigungen für besonders bedeutsame Schutzmassnahmen. 30 RPG: Wenn der Bund nach anderen Bundesgesetzen Beiträge leistet, z.B. an Gewässerschutzanlagen nach GSchG, an Verkehrsanlagen nach SuG oder an Gewässerverbauungen nach WBG, muss die zuständige Bun-desbehörde die Auszahlung davon abhängig machen, dass die Anlagen den genehmigten Richtplänen entsprechen. Diese Vorschrift steht in engem Zusammenhang mit Art. 9 Abs. 1 RPG, der die Richtpläne für alle Behör-den verbindlich erklärt.

Die Beiträge an die Kosten der kantonalen Richtpläne sind weggefallen (alt Art. 28 RPG, aufgehoben mit Gesetz vom 13. Dezember 2002).

VII. Planungszonen Die Erfüllung des verfassungsrechtlichen Auftrags der Raumplanung kann

Raumplanungs- und Baurecht § 16Die Baubewilligung (Hinweis)

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Massnahmen notwendig machen, die Nutzung von Land nach geltendem Recht zu verhindern. Neues Recht soll erlassen und massgeblich werden. Diese künftigen Planfestsetzungen sollen nicht durch Nutzungen nach gel-tendem Recht vereitelt oder beeinträchtigt werden.

Es handelt sich um eine Vorwirkung von neuem Recht, genauer um die negative Vorwirkung, indem Bauten nur (noch) bewilligt werden, wenn sie die vorgesehene planerische Neuordnung nicht beeinträchtigen, aber dem geltenden Recht entprechen (BGE 118 Ia 513, Stadt Zürich, Utopark): Die planungsrechtliche Baureife ( § 234 PBG ZH) dient diesem Ziel. Das RPG stellt mit den Planungszonen (Art. 27 RPG) ein Instrument bereit. Nach Art. 27 Abs. 1 RPG darf nichts unternommen werden, was die Nut-zungsplanung erschweren könnte. Im kantonalen Recht ist seit alters die Bausperre bzw. das Bauverbot bekannt.

Die Planungszone kann sich ihrerseits wie eine blosse Bausperre oder ein Bauverbot auswirken, wenn die künftige Planungsmassnahme noch nicht genügend bestimmt ist. Die positive Vorwirkung, bei der alle Vorhaben ausschliesslich dem künfti-gen Recht entsprechen müssten, ist hingegen unzulässig.

§ 16 Die Baubewilligung (Hinweis) Nach dem Konzept des Raumplanungsrechts stellt die Baubewilligung (Art. 22 RPG) die letzte Stufe der Verwirklichung des Raumplanungsrechts dar. Während Gesetz, Richtplan, Nutzungsplan generelle Anordnungen sind, die mehrere oder eine unbestimmte Vielzahl von Betroffenen erfassen, richtet sich die Baubewilligung an einen Einzelnen. Das RPG versteht die Baube-willigung, aus der Sicht der Stufenordnung nicht korrekt, als «Wirkung» der Nutzungspläne (Überschrift vor Art. 21 RPG). Sie ist keine Wirkung der Nutzungspläne, sondern ein eigenständiges Instrument in der Planreali-sierung. Das Nähere wird unten im 6. Kapitel dargestellt.

§ 16 Die Baubewilligung (Hinweis) Prof. Dr. A. Ruch

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Raumplanungs- und Baurecht § 17 Rechtsschutz gegen Pläne

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§ 17 Rechtsschutz gegen Pläne

I. Die Rechtsmittel gegen Nutzungspläne Das rechtliche Gehör ist Bestandteil des Rechtsschutzes und wird in Ver-bindung mit einem Rechtsmittel gewährt. Art. 33 Abs. 2 RPG bestimmt, dass das kantonale Recht mindestens ein Rechtsmittel vorzusehen hat gegen Verfügungen und Nutzungspläne. Dabei kann es sich um Einsprachen oder Beschwerden handeln.

1. Einsprache

Bei der Einsprache handelt es sich um ein förmliches Rechtsmittel, mit Hil-fe dessen ein bereits beschlossener Erlass (Plan) durch eine für den Ein-sprecher günstigere Anordnung ersetzt werden kann. Die Einsprache richtet sich an die den Plan erlassende Behörde (Die Bezeichnung «Beschwerde-behörde» in Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG wurde erst durch die Redaktions-kommission eingefügt!). Davon klar zu unterscheiden ist die Einsprache im Baubewilligungsverfahren.

Die Einsprache gegen Nutzungspläne wird vom Bundesgericht dann zuge-lassen, wenn die beschliessende Behörde das kantonale Parlament ist und das kantonale Recht gegen Parlamentserlasse keine Beschwerde an eine kantonale Rechtsmittelinstanz vorsieht (so in den Kantonen Basel-Stadt und Genf)

2. Beschwerde Bei der Beschwerde handelt es sich um ein ordentliches Rechtsmittel, das die Überprüfung des angefochtenen Planes durch eine selbstständige Be-schwerdebehörde ermöglicht.

a. Verwaltungsinterne Beschwerde Die Beschwerde gegen eine Planfestsetzung richtet sich an eine Behörde, die der den Plan erlassenden Behörde übergeordnet ist. Planfestsetzungs-entscheide der Gemeinde sind bei einer kantonalen Behörde anzufechten. Da eine kantonale Behörde auch zuständig ist, die kommunalen Nutzungs-pläne zu genehmigen (Art. 26 RPG), ergibt sich eine Doppelfunktion: Ge-nehmigungsinstanz und Beschwerdeinstanz für den Individualrechtsschutz. Verfahrensrechtlich sinnvoll ist es, wenn die gleiche Behörde beide Funkti-onen wahrnimmt, beispielsweise der kantonalen Regierungsrat oder ein Departement.

Art. 33 Abs. 3 lit. b RPG verlangt die volle Überprüfung der angefochtenen Nutzungspläne. Das bedeuet, dass die Instanz prüfen kann, ob eine Rechts-verletzung oder Missbrauch des Ermessens vorliegt, ob der Sachverhalt

§ 17 Rechtsschutz gegen Pläne Prof. Dr. A. Ruch

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richtig und vollständig geklärt ist und ob eine Massnahme angemessen ist (Beschwerdeinstruktion des Regierungsrates durch ein Departement genügt (BGE 109 Ia 1 ff.). Zum Problem, dass die Pflicht der übergeordneten Be-hörde, den Gemeinden den planerischen Handlungsspielraum zu belassen (Art. 2 Abs. 3 RPG), mit der Pflicht zu voller Überprüfung kollidieren kann, hat das Bundesgericht entschieden, die Beschwerdebehörde sei nicht auf blosse Rechtskontrolle zurückzubinden, habe aber ihre Prüfung zurück-haltend durchzuführen; sie hat sich bewusst zu sein, dass sie Rechtsmittel- und nicht kommunale Planungsinstanz ist (BGE 114 Ia 245, 248, St. Mo-ritz).

b. Verwaltungsexterne Beschwerde Der Entscheid der ersten Beschwerdeinstanz kann an das kantonale Verwal-tungsgericht weitergezogen werden. Dieses hat im Gegensatz zur ersten Beschwerdeinstanz nur die Befugnis zur Rechtskontrolle, kann also den Vorentscheid nicht darauf hin überprüfen, ob Ermessensfehler vorliegen.

Art. 6 Abs 1 EMRK bildet auch eine rechtliche Grundlage für den An-spruch auf Weiterzug von Beschwerden gegen Nutzungspläne an ein unab-hängiges Gericht (Gerichtsobligatorium für Nutzungspläne): BGE 118 Ia 382 (Verkehrsbaulinienplan), 120 Ib 139 (Nationalstrassenbaulinie); 117 Ia 378, 118 Ia 353 (Landumlegungspläne), 118 Ia 223, 331 (Werkpläne). Für Beschwerden an Gerichte des Bundes gelten die allgemeinen Bestim-mungen über die Bundesrechtspflege (Art. 34 Abs. 1 RPG). Zu erheben ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten (Art. 83 BGG).

3. Legitimation Unter Legitimation ist die Befugnis zur Ergreifung eines Rechtsmittels zu verstehen (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG): Sie ist nach dem im bundesrechtli-chen Verwaltungsgerichtsverfahren geltenden Massstab vereinheitlicht:

Nutzungspläne sind „Zwischengebilde eigener Art“, die weder der Verfü-gung noch einem Rechtssatz entsprechen. Nutzungspläne unterliegen betreffend Legitimation grundsätzlich den selben Vorschriften wie Verfü-gungen. Nur wenn sie ausnahmsweise als Erlasse qualifiziert würden, könn-te die erweiterte Legitimation zum greifen kommen.

Legitimiert ist, wer durch den angefochtenen Nutzungsplan berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung oder Änderung hat, d.h. wer aus der Gutheissung der Beschwerde/Einsprache irgendeinen z.B. wirtschaftlichen oder ideellen Nutzen zieht (faktisches Interesse), den nicht ohnehin jedermann zöge. In den meisten Fällen sind dies Grundeigentümer, deren Liegenschaft von einer Zonenplanänderung er-fasst werden.

Es muss ein aktuelles Interesse an der Beschwerde haben. (ist die Be-schwerdesache in der Zwischenzeit untergegangen, so fehlt ihm das ak-

Raumplanungs- und Baurecht § 17 Rechtsschutz gegen Pläne

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tuelle Interesse, obwohl er grundsätzlich betroffen wäre). Dritte, insbesondere Nachbarn, müssen aus der angestrebten Abände-

rung oder Aufhebung des angefochtenen Aktes einen faktischen Nutzen ziehen (sie müssen keine Rechtsnorm namhaft machen, die ihre Interes-sen schützt) und eine besondere Nähe zum betroffenen Objekt bzw. den Bauparzellen aufweisen, die der Allgemeinheit fehlt (v.a. eine örtliche Nähe). Diese variiert: Lichtentzug z.B. infolge verdichteter Bauweise wird sich nur auf unmittelbar in der Nähe Wohnende auswirken, luftbe-lastende Anlagen z.B. infolge Vergrösserung des Industriegebiets lassen den Kreis der Betroffenen weiter ziehen.

Verbände können auf verschiedene Art betroffen und damit beschwer-delegitimiert sein:

• Der Verband hat eine Position wie ein Privater (er ist z.B. Grundeigen-tümer).

• Egoistische Verbandsbeschwerde: Beschwerdeführung im eigenen Na-men, aber im Interesse der Mitglieder. Dazu müssen sämtliche folgende Voraussetzungen erfüllt sein:

- Juristische Persönlichkeit des Verbands, - Interessenvertretung der konkreten Art ist Satzungszweck, - Interessen der Mitglieder müssen betroffen sein, - alle oder eine grosse Mehrheit der Mitglieder müssten ihrerseits

beschwerdelegitimiert sein. • Ideelle Verbandsbeschwerde: Dient der Wahrung öffentlicher Interes-

sen (ohne Interessennachweis!). Notwendig ist eine ausdrückliche Ge-setzesbestimmung (z.B. Art. 55 USG, 12 NHG).

Für Beschwerden ans Bundesgericht hält das BGG ausdrücklich fest (was grundsätzlich auch in kantonalen Verfahren gilt), dass der Beschwerdefüh-rer schon vor der Vorinstanz am Verfahren teilgenommen haben muss (Art. 89 Abs. 1 lit. a BGG). Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde ans Bundesgericht berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigentumsbeschränkungen (Art. 5), die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, Bewilligungen im Sinne der Artikel 24–24d und 37a. – Macht dieser Abschnitt Sinn an dieser Stelle? Es geht ja um Rechtsschutz gegen Nutzungspläne. Gestützt auf Art. 89 Abs. 2 lit. a BGG, wonach zur Beschwerde Dienststel-len von Departementen berechtigt erklärt werden können, wenn der ange-fochtene Akt die Bundesgesetzgebung in ihrem Aufgabenbereich verletzen kann, hat der Bundesrat das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) zur Beschwerdeerhebung ermächtigt (Art. 48 Abs. 4 RPV).

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II. Beschwerden gegen Richtpläne Richtpläne sind nur für die Behörden verbindlich. Daher können auch nur Behörden, vor allem Gemeinden, gegen Richtpläne Beschwerde führen. Ausgeschlossen sind die Privaten. Eine Ausnahme wird dann gemacht, wenn der Nutzungsplan Anordnungen des Richtplans getreulich übernimmt, so dass die Gemeinde sich auf den Standpunkt stellt, ihr Nutzungsplan gebe nur den Richtplan wieder. Der Mangel des Nutzungsplans beruhe auf einem Mangel des Richtplans. Der betroffene Private kann nach wie vor nur den Nutzungsplan anfechten, aber er kann mit der Anfechtung des Nutzungsplans «vorfrageweise» den Man-gel des Richtplans gelten machen.

Raumplanungs- und Baurecht § 18 Die formelle Enteignung

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5. Kapitel: Enteignungsrecht

§ 18 Die formelle Enteignung

I. Begriff Unter formeller Enteignung wird der Übergang von Rechten, die unter dem Schutz der Eigentumsgarantie stehen, vom bisherigen Eigentümer (Enteig-neten) auf einen neuen Eigentümer (Enteigner) verstanden. Formell ist die-ser Übergang deshalb, weil er in einem förmlichen Verfahren abgewickelt wird, der gesetzlich geregelt ist (Enteignungsgesetze). Die Vorschriften sind streng und müssen genau beachtet werden. Als Enteigner tritt in der Regel ein Gemeinwesen (Bund, Kanton) auf, das die Rechte für die Durchführung einer öffentlichen Aufgabe erwirbt. Durch besonderen, gesetzlich festgelegten Beschluss des ursprünglich zuständigen Gemeinwesens kann das Enteignungsrecht, d.h. die Befugnis, Eigentümer zu enteignen, auf Dritte übertragen werden.

Der Begriff der formellen Enteignung ist in der Verfassung in Art. 26 Abs. 2 BV enthalten, ohne dass er umschrieben wird:

Art. 26 Abs. 2 BV

«Enteignungen und Eigentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, werden voll entschädigt ».

Das Wort «Enteignungen» steht für die formelle Enteignung, während Ei-gentumsbeschränkungen, die einer Enteignung gleichkommen, eine Um-schreibung der materiellen Enteignung sind (darüber nachfolgend § 19).

II. Enteignungsfähige Rechte Das Enteignungsgesetz des Bundes vom 20. Juni 1930 (EntG) bestimmt, dass dingliche Rechte an Grundstücken sowie die aus dem Grundeigentum hervorgehenden Rechte von Mietern und Pächtern des von der Enteignung betroffenen Grundstücks Gegenstand der Enteignung sein können. Darüber hinaus ist unbestritten, dass auch die Rechte aus einer Konzession (nur) auf dem Weg der Enteignung entzogen oder abgeändert werden können.

Dingliche Rechte an Grundstücken sind:

das Eigentum; als Grundstücke gelten gemäss Art. 655 ZGB:

• Liegenschaften; • im Grundbuch aufgenommene selbständige und dauernde Rechte (z.B.

Baurechte, Quellenrechte);

§ 18 Die formelle Enteignung Prof. Dr. A. Ruch

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• beschränkte dingliche Rechte an Grundstücken, z.B. Dienstbarkeiten. Nachbarrechte sind:

Abwehrrechte gegen übermässige Einwirkungen (Immissionen); Abwehrrechte gegenüber Grabungen und Bauten (Art. 686 ZGB), Was-

serablauf und Entwässerungen (Art. 689 f. ZGB), bei Durchleitungen (Art. 691 ZGB).

Persönliche Rechte sind:

Rechte von Mietern und Pächtern aus Miet- und Pachtverträgen; Vorkaufs-, Kaufs-, Rückkaufsrechte, die im Grundbuch vorgemerkt

sind.

III. Voraussetzungen der Enteignung

1. Gesetzliche Grundlage Die Enteignung muss sich auf ein Gesetz im formellen Sinn abstützen kön-nen. Die formelle Enteignung gilt als schwerer Eingriff in die Eigentums-rechte (Art. 26 BV). Der Bund und alle Kantone verfügen über Enteig-nungsgesetze.

2. Zweck Der Enteigner muss mit dem Unternehmen, für dessen Verwirklichung er enteignen will, einen öffentlichen Zweck verfolgen. Strassenbau, Schulhaus, Energieversorgung (öffentliches Interesse).

3. Verhältnismässigkeit Wie jeder staatliche Eingriff muss auch die Enteignung verhältnismässig sein. Insbesondere muss sie notwendig sein, d.h. es darf zur Erreichung des öffentlichen Zwecks kein anderes Mittel geeignet sein, das weniger in die Rechte des Enteigneten eingreift.

Die Enteignung ist nur zulässig:

wenn sie notwendig ist. Beispiele: Es ist zu prüfen, ob für einen Ver-waltungsbau der Gemeinde gemeindeeigenes Land zur Verfügung steht; es ist zu prüfen, ob der Staat Gebäude mieten soll und kann; ausge-schlossen ist die Enteignung von Land auf Vorrat.

soweit sie notwendig ist. Beispiele: Es ist zu prüfen, ob dem Eigentü-mer statt der Einteignung des Landes eine Dienstbarkeit (z.B. für Durchleitungen) aufgezwungen werden soll; es ist zu prüfen, ob für die Strassenverbreiterung nur ein Streifen Land und dieser nur in Erdge-

Raumplanungs- und Baurecht § 18 Die formelle Enteignung

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schosshöhe enteignet werden soll.

4. Entschädigung Die formelle Enteignung ist mit dem Übergang der enteigneten Rechte auf den Enteigner abgeschlossen. Dieser Übergang kommt erst dadurch zu Stande, dass der Enteigner dem Enteigneten die Entschädigung bezahlt (Art. 91 EntG). Im Gegensatz zur materiellen Enteignung ist bei der formel-len die Entschädigungsleistung Voraussetzung der Durchführung der Ent-eignung. Vorbehalten bleibt vorzeitige Besitzeinweisung (Art. 76 EntG). Die Entschädigung ist in Geld zu leisten. Realersatz (z.B. ein anderes Grundstück an Stelle des enteigneten) ist in aller Regel ausgeschlossen. Zu leisten ist volle Entschädigung: Der Enteignete ist wirtschaftlich so zu stel-len, wie wenn die Enteignung nicht stattgefunden hätte (Art. 19 EntG). Massgebend ist der Verkehrswert (Art. 20 EntG).

Beispiel 45 Formelle Enteignung, volle Entschädigung

BGE 113 Ib 39 Auf Ersuchen der Berner Alpenbahn-Gesellschaft Bern-Lötschberg-Simplon (BLS) leitete der Präsident der Eidgenössischen Schät-zungskommission, Kreis 6, ein Enteignungsverfahren zum Erwerb der in Spiez gelegenen Grundstücke Nr. 437 und 442 ein, die für die Er-weiterung des Bahndepots und der Werkstätte benötigt wurden. Ei-gentümer der beiden Grundstücke war R., der lange Jahre zusammen mit seiner Familie den auf Parzelle Nr. 437 stehenden Gasthof «Lö-wen» führte. R. hatte ein Interesse an der Weiternutzung seiner Lie-genschaft. Streitig ist, ob der Verkehrswert massgebend ist oder der Betrag, den R. zahlen müsste, um sich ein neues Grundstück zu be-schaffen. Fest steht, dass das finanzielle Interesse von R. an der Wei-ternutzung der Liegenschaft deren Verkehrswert übersteigt. Das Be-sondere liegt darin, dass R. nicht nur Eigentum, sondern auch seine Arbeitsstelle und damit seinen Lohn einbüsst. Mit der Bezahlung des Verkehrswertes wird er somit nicht voll entschädigt. Der Verkehrswert für Gastwirtschaftsbetriebe errechnet sich unter Berücksichtigung des Real- und des Ertragswerts. Was ist der Verkehrswert? Wieweit ist er massgebend? Wie wird be-rechnet? Welches sind die sog. Inkonvenienzen?

IV. Verfahren Die Enteignung wird für Enteignungen des Bundes mit dem Beschluss des Enteigners, das ihm zustehende Enteignungsrecht für die Verwirklichung seines Werkes in Anspruch zu nehmen, verfahrensrechtlich in Gang gesetzt. Der Beschluss wird, zusammen mit den Plänen, öffentlich und den Betrof-fenen persönlich bekanntgemacht. Von diesem Zeitpunkt an laufen die Fris-ten zur Anfechtung der Enteignung als solcher, zur Eingabe von Planände-rungsbegehren und zur Eingabe der Entschädigungsforderungen (Art. 30 EntG). Das Enteignungsverfahren wird auf Gemeindeebene eingeleitet.

§ 18 Die formelle Enteignung Prof. Dr. A. Ruch

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Das Verfahren wird als sog. Einigungsverfahren vor einer Schätzungs-kommission weitergeführt. Sie behandelt sämtliche Eingaben. Über die nach dem Einigungsversuch streitig gebliebenen Einsprachen gegen die Enteignung als solche entscheidet das in der Sache zuständige Departement (Art. 55 EntG); sein Entscheid kann beim Bundesverwaltungsgericht mit-tels Beschwerde angefochten werden (Art. 33 lit. d VGG). Dessen Ent-scheid unterliegt der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG). Über streitig gebliebene Entschädigungsforderungen entscheidet dagegen die Schätzungskommissi-on selbst (Art. 72 EntG). Auch deren Urteile sind beim Bundesverwal-tungsgericht mit Beschwerde anfechtbar (Art. 77 EntG i.V.m. Art. 33 lit f. VGG). Danach ist ebenso die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angele-genheiten an das Bundesgericht offen (Art. 86 Abs. 1 lit. a BGG).

V. Rückforderungsrecht Der Enteigner muss das Werk, für dessen Verwirklichung er enteignet hat, realisieren. Tut er es in bestimmter Zeit nicht, so steht dem Enteigneten ein Recht auf Rückübertragung des enteigneten Rechts zu (Art. 102 EntG).

Raumplanungs- und Baurecht § 19 Die materielle Enteignung

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§ 19 Die materielle Enteignung

I. Grundsätze Öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen im Sinne der materiellen Enteignung (Art. 26 BV) sind Verminderungen der bisherigen Nutzungs-möglichkeiten, v.a. von Grundstücken. Das Eigentum bleibt unverändert beim bisherigen Eigentümer. Das RPG geht davon aus, dass die Raumplanung und der Einsatz ihrer In-strumente Auswirkungen vermögensrechtlicher Natur haben. Es bezieht diese Auswirkungen mit ein:

Verstärkung der Planung auf ihrer wirtschaftlichen Seite; Sicherung der Planung dadurch, dass ihr Bestand nicht vom wirtschaft-

lichen Ausgleich abhängig gemacht wird (keine «Junktim-Klausel» wie in BRD).

Nachteile vermögensrechtlicher Natur (vgl. Art. 5 Abs. 1 RPG) gelten als öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen.

Es sind drei Kategorien von Eigentumsbeschränkungen zu unterscheiden:

polizeilich motivierte (Gefahrenabwehr): a priori keine Entschädigung, ausser (BGE 106 Ib 336):

• neben polizeilich ist der Eingriff auch planerisch motiviert (z.B. Grundwasserschutz ist auch landschaftsschützerisch begründet);

• Verbot bestehender Nutzung; • Auszonung baureifen Landes und Schutz eines öffentlichen Werkes.

in diesen drei Fällen gelten die Massnahmen als «planerisch moti-viert».

planerisch motivierte ohne besondere Schwere: keine Entschädigung; planerisch motivierte von besonderer Schwere (Art. 26 Abs. 2 BV):

Volle Entschädigung. Der Entzug rechtswidriger Nutzung begründet keinen Anspruch auf Ent-schädigung.

II. Begriff der materiellen Enteignung «Materielle Enteignung» = enteignungsgleich i.S. von Art. 26 Abs. 2 BV. Materielle Enteignung ist ein Begriff des Entschädigungsrechts, d.h. nicht jede Eigentums-/Nutzungsbeschränkung löst die Entschädigungspflicht des Gemeinwesens aus. Der Eingriff muss sich für den Eigentümer wie eine formelle Enteignung auswirken.

§ 19 Die materielle Enteignung Prof. Dr. A. Ruch

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Zum Begriff der materiellen Enteignung (bundesrechtlicher Begriff: BGE 109 Ib 114 f.). BGE 118 Ib 249:

bisheriger oder voraussehbarer künftiger Gebrauch wird untersagt oder wird besonders schwer eingeschränkt Enteignungsähnlich: Entzug einer wesentlichen, aus dem Eigentum flies-senden Befugnis, v.a. Verbot zu bauen.

Folgende Prüfungsschritte sind zu beachten:

Wird ein Nutzungsplan, der den Grundzügen des RPG nicht entspro-chen hat, geändert, so liegt in der Zuweisung von Land, das in die Bau-zone eingeteilt war, in eine Nichtbauzone eine Nichteinzonung und kei-ne Auszonung vor. Eine Nichteinzonung bedeutet grundsätzlich keinen schweren Eingriff.

RPG-konformer Nutzungsplan wird geändert: Prüfen, ob mit der Ver-wirklichung der nun aufgehobenen Nutzung mit hoher Wahrscheinlich-keit in naher Zukunft gerechnet werden konnte bzw. wenn einer bauli-chen Nutzung planerisch nichts mehr im Wege stand. vgl. BGE 131 II 728 (Wetzikon) mit der neueren Rechtsprechung zu entschädigungslo-ser Nichteinzonung bzw Auszonungen, bei denen eine Entschädigung in Frage kommen kann. . Vgl. auch: BGE 123 II 481 E. 6a S. 487; 121 417 E. 4a S. 423; 112 Ib 108, 118 Ib 41.

Eine materielle Enteignung liegt vor, wenn baureifes Land betroffen ist. Sind bzw. waren für eine Überbauung noch Planungsmassnahmen, Parzel-larordnungen, Erschliessungsmassnahmen der Gemeinwesen oder eine Ausnahmebewilligung notwendig, so liegt keine materielle Enteignung vor. Selbst einer ohne weiteres überbaubaren Parzelle kann die Baureife fehlen. Es ist eine umfassende Würdigung notwendig. Massgebend ist nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung somit, ob die Berechtigung zum Bauen in naher Zukunft hätte realisiert werden können. (vgl. BGE 131 II 728 E. 2.5).

Ist die Realisierbarkeit gegeben, differenziert das BGr.: • besonders schwerer Eingriff (materielle Enteignung; s. nachfolgend III.

2. - 6.) • Sonderopfer: nicht schwerer Eingriff, aber nur ein einzelner Grundei-

gentümer ist betroffen und erbringt ein Opfer für die Allgemeinheit. Die Entschädigung entspringt dem Gedanken der Rechtsgleichheit (Art. 8 BV gebietet Entschädigung).

In allen anderen Fällen liegt keine materielle Enteignung vor.


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III. Fälle von materieller Enteignung im engeren Sinn

1. Nichteinzonung I.d.R. keine materielle Enteignung. Ausnahme: grob erschlossenes Land wird betroffen.

materielle Enteignung: bejaht: 114 Ib 118, 286, 305 verneint: 114 Ib 100, 301

2. Auszonung Nur wenn baureifes Land betroffen ist, das mit hoher Wahrscheinlichkeit in naher Zukunft hätte überbaut werden können, gilt die Auszonung als mate-rielle Enteignung.

Die Schwere des Eingriffs ist zu prüfen: Wenn nach wie vor eine bestim-mungsgemässe, wirtschaftlich sinnvolle und gute Nutzung des Grundstücks möglich ist, liegt keine materielle Enteignung vor:

• kein Abstellen auf prozentuale Wertverminderung (BGE 111 Ib 264 f., 112 Ib 266 ff., 114 Ib 121);

• kein Abstellen auf früher mögliche Nutzung (ausser wenn sie als beste-hende Nutzung nicht mehr möglich ist);

• kein Abstellen auf Renditeverlust.

3. Abzonung Gemäss Bundesgericht (BGE 112 Ia 507) sind %-Zahlen der Einbusse un-erheblich. Bei einer Abzonung werden nur Gewinnchancen betroffen, die rechtlich unerheblich sind; der Eigentümer hat keinen Anspruch auf Beibe-haltung der einmal getroffenen Ordnung. Abzonungen bewirken i.d.R. kei-ne materielle Enteignung.

4. Denkmalschutz I.d.R. keine materielle Enteignung. (Verlust einer Gewinnchance, BGE 111 Ib 264).

5. Baulinien BGE 110 Ib 362. I.d.R. keine materielle Enteignung, soweit Bauen nach wie vor angemessen möglich ist.

6. Zeitlich befristetes Bauverbot I.d.R. bis 5 - 10 Jahre keine materielle Enteignung. BGE 109 Ib 22, 117 Ib 6, 114 Ib 292. Ersatz unnützer Planungsaufwendungen, wenn gerade das konkrete Projekt

§ 19 Die materielle Enteignung Prof. Dr. A. Ruch

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den Anlass zur Planänderung gegeben hat (Grundlage ist Art. 9 BV). Einer materiellen Enteignung folgt eine formelle: BGE 109 Ib 262 ff.

Massgebend ist der Verkehrswert (Differenzberechnung). Massgeblicher Zeitpunkt des Verkehrswerts: Rechtskraft der Planungsmassnahme.

Die Verzinsung der Entschädigungsforderung erfolgt von dem Zeitpunkt an, in dem diese unmissverständlich geltend gemacht wurde.

Beispiel 46 Materielle Enteignung, Treu und Glauben

BGE 131 II 72 Parzelle Nr. 873 des Grundbuchs Weinfelden wurde 1946 mit einem Châlet überbaut. Aufgrund der steilen Hanglage ist es nur über eine Treppe mit über 90 Stufen erreichbar. Im Zonenplan 1953 war das Châlet mit einem Umschwung von 800 m2 der Wohnzone B zugeteilt, die restliche Grundstücksfläche von 1'800 m2 der Grünzone. Mit dem Zonenplan 1984 wurde die gesamte Parzelle in die Wohnzone für Ein-familienhäuser in Hanglage W2EH aufgenommen. 1996 beschloss der Gemeinderat Weinfelden eine Zonenplan-Teilrevision. Ungefähr die gleiche Parzellenfläche, die bis 1984 in der Grünzone gelegen hat-te, wurde der Freihaltezone zugewiesen, was ihre Unüberbaubarkeit bewirkte. Dieser Entscheid wurde rechtskräftig. Der Grundeigentümer reichte Klage bei der Enteignungskommission wegen materieller Enteignung infolge Auszonung des 1'800 m2 mes-senden Parzellenteils ein. Er begründete sein Begehren damit, dass die Gemeinde mit der Einzonung 1984 zur Erschliessung der Parzelle verpflichtet gewesen wäre und heute dem nicht entgegenhalten kann, die Erschliessung am steilen Hang sei schwierig, die Einweisung des ganzen Grundstücks in die Wohnzone sei eigentlich eine Planungs-fehler gewesen, so dass nicht davon gesprochen werden könne, die Realisierungswahrscheinlichkeit einer künftigen besseren Grund-stücksnutzung sei gegeben gewesen. Ist die Argumentation der Gemeinde richtig? Hat die Gemeinde die Pflicht, eingezontes Land zu erschliessen? Was würde es für die Ent-schädigungsfrage aus materieller Enteignung bedeuten, wenn sie die-ser Pflicht über Jahre nicht nachgekommen ist? Was hatte – als Aus-gangspunkt der Überlegungen - die Zonenplanung 1984 für rechtliche Effekte?

IV. Von einer formellen Enteignung gefolgte mate-rielle Enteignung

Wird ein Grundstück, das zur Wohnzone gehörte, einer Zone für öffentliche Bauten zugewiesen, so liegt darin ein Verbot der Errichtung privater Bau-ten. Der Eingriff bedeutet eine materielle Enteignung. Wenn später das Gemeinwesen Bauten zu öffentlichen Zwecken errichten will, muss es das Grundstück (formell) enteignen. Die für beide Enteignungsarten geschulde-te Entschädigung bemisst sich nach den für jede geltenden Grundsätzen, selbst wenn nur ein Schätzungsverfahren durchgeführt wird (BGE 114 Ib


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108). Zunächst muss der Restwert des Landes bestimmt werden, den es in der Zone für öffentliche Bauten (öBA) hat; er entspricht der Differenz zwi-schen dem Verkehrswert in der Wohnzone und dem Verkehrswert in der öBA. Anschliessend wird der Verkehrswert des Landes in der öBA ent-schädigt, wobei die Veränderungen, die der Verkehrswert in der öBA seit der materiellen Enteignung erfahren hat, berücksichtigt werden.

§ 20 Abgaben Prof. Dr. A. Ruch

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6. Kapitel: Unterstützende Instrumente Die Instrumente des RPG genügen für sich allein nicht für die sinnvolle und zweckmässige Planung und Entwicklung des Raums. Durch weitere In-strumente, die zum Teil auch als marktwirtschaftliche Instrumente bezeich-net werden, sollen und vor allem können sie nicht ersetzt, aber doch ergänzt werden.

Der Begriff der marktwirtschaftlichen Instrumente ist nicht präzis. Einer-seits schaffen sie finanzielle Anreize oder Abreize, die das Verhalten der Privaten in eine bestimmte Richtung lenken oder die Nachfrage nach Boden verringern helfen sollen. Andererseits stellen sie – neben der hoheitlichen Ebene der eigentlichen Raumplanungsinstrumente – eine partizipativ-konsensuale Ebene dar; sie wollen die Autonomie der Privaten aktivieren.

§ 20 Abgaben Die Erhebung von Abgaben – Steuern, Beiträgen, Gebühren usw. – hat raumplanerische Bedeutung. Welche und wieviel Steuern von Unterneh-mungen erhoben werden, kann mitentscheidend für die Standortwahl sein.

I. Steuern

1. Allgemeines Steuern sind voraussetzungslos geschuldet. Der Abgabeschuldner muss ohne eine zurechenbare, besondere Gegenleistung des Staates zahlen. Die Steuer ist nicht vom Nachweis abhängig, dass der Pflichtige aus den Ver-richtungen des Gemeinwesens irgendeinen Nutzen zieht (BGE 112 Ia 260 E. 5b, S. 264 f.). Kausalabgaben hingegen knüpfen an eine dem Abgabeschuldner gegenüber erbrachte (ihm individuell zurechenbare) Gegenleistung des Staates an. Unterscheidungskriterium zwischen Steuern und Kausalabgaben ist somit das Vorhandensein bzw. das Fehlen einer zurechenbaren Gegenleistung des Staates.

2. Unterscheidung nach der Verwendung des Steuer-ertrags

a. Allgemeine Steuern Allgemeine Steuern oder Hauptsteuern werden zur Finanzmittelbeschaf-fung erhoben (nicht zweckgebunden). Der Ertrag soll den Finanzbedarf des Staates (Bund, Kanton etc.) decken.

Raumplanungs- und Baurecht § 20 Abgaben

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Z.B.: Einkommens-, Vermögenssteuer von natürlichen Personen, Gewinn- und Kapitalsteuern von juristischen Personen.

b. Sondersteuern Sondersteuern sind Zwecksteuern und werden aus besonderen Gründen erhoben (zweckgebunden).

Der Ertrag der Zwecksteuern ist für bestimmte (in Gesetz oder Verfassung vorgesehene) Aufgaben reserviert.

Z.B. Motorfahrzeugsteuer, Mineralölsteuer, Kurtaxe.

c. Lenkungssteuern Lenkungssteuern dienen nicht primär der Mittelbeschaffung, sondern der Verhaltenslenkung. Bestimmte Tätigkeiten oder Produkte sollen preislich unattraktiv gemacht werden und die Pflichtigen so zu einem anderen Ver-halten veranlasst werden.

Z.B. Die Lenkungsabgaben des USG.

d. Kostenanlastungssteuern Kostenanlastungssteuern werden nur einer bestimmten Gruppe von Perso-nen auferlegt, weil diese eine nähere Beziehung zu bestimmten Aufwen-dung des Gemeinwesens aufweisen.

Z.B. Strassenreinigungsbeiträge.

3. Unterscheidung nach der wirtschaftlichen Zure-chenbarkeit

Unter diesem Aspekt unterscheidet man zwischen direkten und indirekten Steuern. Sowohl direkte als auch indirekte Steuern dienen der Finanzmit-telbeschaffung und sind deshalb nicht zweckgebunden.

a. Direkte Steuern Bei der direkten Steuer ist die Person, die die Steuer rechtlich schuldet, mit der Person, die die Steuer tatsächlich bezahlen muss, identisch.

Z.B. Einkommens- und Vermögenssteuer von natürlichen Personen, Gewinn- und Kapitalsteuern von juristischen Personen.

b. Indirekte Steuern Bei der indirekten Steuer überwälzt die Person, die die Steuer rechtlich schuldet, die Steuer auf andere Personen.


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Z.B. Mehrwertsteuer, Zölle

II. Kausalabgaben Kausalabgaben knüpfen an eine dem Schuldner (Kausalabgabepflichtigen) gegenüber erbrachten, ihm individuell zurechenbaren Gegenleistung des Staates an. Die Kausalabgaben werden unterteilt in kostenabhängige und kostenunab-hängige Kausalabgaben. Kostenabhängige Kausalabgaben müssen entrich-tet werden, weil dem Gemeinwesen Kosten entstanden sind. Die kostenu-nabhängigen Kausalabgaben müssen entrichtet werden, obwohl dem Ge-meinwesen keine Kosten entstanden sind.

1. Kostenabhängige Kausalabgaben

a. Gebühren Gebühren sind Abgaben als Entgelt für eine bestimmte, vom Pflichtigen veranlasste Tätigkeit des Gemeinwesens oder für die Benützung einer öf-fentlichen Einrichtung. Die Gebühren werden daher unterteilt in.

aa. Verwaltungsgebühren Verwaltungsgebühren sind geschuldet, wenn jemand durch sein Verhalten eine Amtshandlung veranlasst, z.B. Gebühr für Ausweise oder Bewilligun-gen. Hält sich die Gebühr in bescheidenem Rahmen, so spricht man von Kanzleigebühren (z.B. Gebühr für Anfertigung einer Kopie) oder von Kon-trollgebühren (z.B. Gebühr für Überwachung eines Parkplatzes).

bb. Benützungsgebühren Benützungsgebühren müssen entrichtet werden, wenn eine öffentliche An-stalt oder Einrichtung benutzt wird.

Z.B. Eintrittsgelder für öffentliche Schwimmbäder und Museen, Semesterge-bühren an Universitäten.

b. Beiträge Beiträge müssen von Privaten entrichtet werden, wenn sie aus der Erstel-lung einer öffentlichen Einrichtung einen wirtschaftlichen Sondervorteil erhalten.

Z.B. Grundeigentümerbeiträge an Erschliessungsanlagen, wie z.B. Quar-tierstrassen. Zur Finanzierung der Erschliessung s. unten § 27 III.

c. Ersatzabgaben Eine Ersatzabgabe ist fällig, wenn eine primäre Leistungspflicht (die ge-genüber dem Staat oder der Öffentlichkeit besteht) nicht erfüllt wird.


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Z.B. Abgabe an Stelle der Errichtung von Parkplätzen (vgl. § 246 PBG Kan-ton Zürich).

2. Kostenunabhängige Kausalabgaben:

a. Mehrwertabgaben Mehrwertabgaben werden erhoben, wenn das Eigentum von Privaten auf-grund von Tätigkeiten des Gemeinwesens einen Mehrwert erfährt.

Z.B. Mehrwertabgabe für eine Steigerung des Verkehrswerts, den Grundstücke durch raumplanungsrechtliche Massnahmen erfahren (Art. 5 Abs. 1 RPG).

b. Wirtschaftliche Abgaben Wirtschaftliche Abgaben werden erhoben, wenn Private eine grundsätzlich dem Gemeinwesen vorbehaltene Tätigkeit ausüben dürfen.

Z.B. Gebühr für die Nutzung von Wasserkraft (Wasserzins).

III. Lenkungsabgaben Abgaben (Erhebung und Bemessung) können nicht nur zur Mittelbeschaf-fung für den Staat, sondern auch zur Lenkung von Verhalten der Einzelnen eingesetzt werden. Alle Abgaben, sowohl Steuern als auch Kausalabgaben, haben lenkende Wirkung. Wenn ihr Zweck die Mittelbeschaffung oder die Abgeltung staatlicher Leistungen ist, bewahren sie ihren ursprünglichen Charakter und werden nicht Lenkungsabgaben. Eigentliche Lenkungsabgaben sind nur solche Abgaben, deren Zweck die Verhaltenslenkung ist und deren Ertrag nicht der Finanzierung von Staatsaufgaben dient. Sinn der Lenkungsabgaben ist es, die Einzelnen zu einem zielkonformen Verhalten anzuhalten; somit soll ihr Ertrag auf Null gebracht werden, die Lenkungsabgabe soll sich also gewissermassen selbst überflüssig machen. Solange ein Ertrag anfällt, muss der Gesetzgeber ent-scheiden, wie er verwendet werden soll. Der Ertrag von Lenkungsabgaben im Umweltrecht wird teils unter die Bevölkerung verteilt (VOC-Abgabe, Abgabe auf Heizöl «Extraleicht»), teils für die Finanzierung der betreffen-den Aufgabe (z.B. Entsorgung mittels vorgezogenen Entsorgungsgebühren) verwendet.

Verbreitet sind die Lenkungsabgaben im Umwelt- und Energierecht:

• Flüchtige organische Verbindungen, Art. 35a USG: «Wer flüchtige organische Verbindungen einführt oder wer als Hersteller solche Stoffe in Verkehr bringt oder selbst verwendet, entrichtet dem Bund eine Lenkungsabgabe» (Art. 35a Abs. 1 USG).

• Schwefelgehalt von Heizöl «Extraleicht», Art. 35b USG: «Wer Heizöl «Extraleicht» mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,1 Prozent (% Masse) einführt oder im Inland herstellt oder gewinnt, entrichtet dem Bund eine Lenkungsabgabe» (Art. 35 b Abs. 1 USG).


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• Schwefelgehalt von Benzin und Dieselöl, Art. 35bbis USG: «Wer Benzin oder Dieselöl mit einem Schwefelgehalt von mehr als 0,001 Prozent (% Masse) einführt, im Inland herstellt oder gewinnt, ent-richtet dem Bund eine Lenkungsabgabe» (Art. 35bbis Abs. 1 USG).

• CO2-Abgabe auf Brennstoffen (Verordnung vom 8. Juni 2007 über die CO2-Abgabe (CO2-Verordnung). Der Klimarappen auf Treib-stoffen ist eine freiwillige Massnahme der Erdölbranche. Mit einem privatwirtschaftlich erhobenen Preiszuschlag von 1,3 bis 1,9 Rappen pro Liter sollen Reduktionsmassnahmen im In- und Ausland finan-ziert werden.

Im Raumplanungsrecht werden ebenfalls Lenkungsabgaben diskutiert, z.B.:

• Abgabe auf Bodenversiegelung (Versiegelungsabgabe): Die versie-gelte Bodenfläche bildet den Massstab für die Entrichtung der Ab-gabe. Ziel ist es, die Bauenden zu möglichst weitgehender Offenhal-tung des Bodens zu veranlassen. Die Abgabe kann in Bauzonen und für Bauten und Anlagen ausserhalb Bauzonen vorgesehen werden. Sie steht im Zusammenhang mit der Förderung der Versickerung von Regenwasser; häufig wird die Versiegelungsgebühr als Ergän-zung der Abwassergebühr vorgesehen.

• Flächennutzungsabgabe: Massstab ist der Grad der Flächen-verbrauchsintensität und der Umweltbelastung einzelner Flächen-nutzungen. Zum Beispiel wären Gewerbeflächen mit umweltbeein-trächtigenden Emissionen höher zu belasten als Wohnnutzungen bei gleichem Flächenverbrauch. Ein Grundstück mit lockerer Bebauung wäre höher zu belasten als ein dichter bebautes Grundstück (eine ge-ringere Bebauungsdichte trägt zu höherem Flächenverbrauch bei.


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§ 21 Subventionen Prof. Dr. A. Ruch

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§ 21 Subventionen Mit Subventionen können Regionen, Gemeinden usw. als solche oder es können auch direkt raumwirksame Projekte gefördert werden.

I. Rechtsquellen und Begriff

1. Rechtsquellen Subventionen sind in vielen Bereichen des öffentlichen Rechts vorgesehen. Das Subventionsgesetz (Bundesgesetz über Finanzhilfen und Abgeltungen vom 5. Oktober 1990, SuG, SR 616.1) enthält Grundsätze (Art. 4 ff. SuG), die bei der Änderung von bestehenden und bei der Einführung neuer Sub-ventionen zu beachten sind. Das SuG gilt für alle im Bundesrecht vorgesehenen Finanzhilfen und Ab-geltungen (Art. 2 Abs. 1 SuG). Das SuG ist eine Art Allgemeiner Teil des Subventionsrechts des Bundes und tritt zu den jeweiligen Spezialgesetzen hinzu. Die gesetzliche Grundlage setzt sich somit immer aus dem SuG und dem jeweiligen Spezialgesetz zusammen.

2. Begriff Subventionen sind Geldleistung oder geldwerte Vorteile eines Gemeinwe-sens an Private (oder an ein anderes Gemeinwesen). Die Subvention dient als Mittel der Verhaltensbindung des Empfängers. Sie soll eine Tätigkeit auslösen, die im öffentlichen Interesse liegt. Wesentliche Elemente sind die staatliche Vergünstigung und die durch die Vergünstigung bewirkte Verhal-tensbindung des Begünstigten (vgl. BGE 126 II 452 f.).

II. Subventionsarten

1. Unterscheidung nach dem auslösenden Faktor Das SuG unterscheidet zwischen Finanzhilfen und Abgeltungen:

Art. 3 SuG Begriffe 1 Finanzhilfen sind geldwerte Vorteile, die Empfängern ausser-halb der Bundesverwaltung gewährt werden, um die Erfüllung ei-ner vom Empfänger gewählten Aufgabe zu fördern oder zu erhal-ten. Geldwerte Vorteile sind insbesondere nichtrückzahlbare Geld-leistungen, Vorzugsbedingungen bei Darlehen, Bürgschaften sowie unentgeltliche oder verbilligte Dienst- und Sachleistungen.

Raumplanungs- und Baurecht § 21 Subventionen

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2 Abgeltungen sind Leistungen an Empfänger ausserhalb der Bundesverwaltung zur Milderung oder zum Ausgleich von finan-ziellen Lasten, die sich ergeben aus der Erfüllung von: a. bundesrechtlich vorgeschriebenen Aufgaben;

b. öffentlichrechtlichen Aufgaben, die dem Empfänger vom Bund übertragen worden sind.

Soweit in Bundesgesetzen nichts Abweichendes vorgeschrieben ist, werden Finanzhilfen und Abgeltungen nur auf Gesuch hin gewährt (Art. 11 Abs. 1 SuG i.V.m. Art. 3 Abs. 2 SuG).

2. Unterscheidung nach der Leistung Direkte Subventionen: Die erwartete Leistung wird durch Zusicherung der Subvention direkt ge-steuert.

Z.B. Subventionen zur Flächenfreihaltung.

Indirekte Subventionen: Von indirekten Subventionen (oder Verschonungssubventionen) wird ge-sprochen, wenn geschuldete Leistungen erlassen werden.

Gemischte Subventionen: Gemischte Subventionsverhältnisse liegen bei Rechtsgeschäften vor, die mit einem Subventionsverhältnis verbunden sind (z.B. zinsloses Darlehen).

3. Unterscheidung nach dem Zeitpunkt der Aus-richtung

Förderungssubventionen: Förderungssubventionen werden für zukünftige, noch zu erbringende Leis-tungen gewährt.

Z.B. Beiträge an Denkmalschutzmassnahmen.

Erhaltungssubventionen: Erhaltungssubventionen werden für gegenwärtige, bereits aufgenommene Tätigkeiten gewährt, damit diese weiterhin erbracht werden.

Z.B. Direktzahlungen an Landwirte.

4. Unterscheidung nach dem Handlungsspielraum des Gemeinwesens

Anspruchssubventionen: Wenn das Spezialgesetz einen Anspruch auf eine Subvention einräumt und der Ansprecher die Anspruchsvoraussetzungen erfüllt, muss die Subvention ausgerichtet werden.


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Z.B. Art. 6 Bundesgesetz über den Wasserbau: Der Bund leistet im Rahmen der bewilligten Kredite Abgeltungen an die Kantone mit mittlerer und schwacher Finanzkraft für Massnahmen des Hochwasserschutzes.

Ermessenssubventionen: Die Ausrichtung einer Subvention steht im Ermessen des Gemeinwesens.

Z.B. Art. 49 Abs. 1 USG: Der Bund kann die Aus- und Weiterbildung der mit Aufgaben dieses Gesetzes betrauten Personen fördern.

Bedeutung der Unterscheidung: Die Unterscheidung zwischen Anspruchs- und Ermessenssubvention ist für die Zulässigkeit der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten ans Bundesgericht relevant: Gegen Verfügungen betreffend Anspruchssubventionen ist die Verwal-tungsgerichtsbeschwerde uneingeschränkt zulässig (ergibt sich aus Art. 83 lit. k BGG).

Gegen Verfügungen betreffend Ermessenssubventionen ist sie grundsätz-lich nicht zulässig (Art. 83 lit. k BGG).

III. Die Gewährung von Subventionen

1. Gesetzliche Grundlage Weil Subventionen direkt oder indirekt das föderalistische Gleichgewicht (Art. 3 BV) beeinflussen, kann der Bund Subventionen nur gewähren, wenn er im betreffenden Gebiet zur Gesetzgebung kompetent ist oder wenn die Verfassung ihn dazu ausdrücklich ermächtigt, wie z.B. in Art. 78 Abs. 3 BV: Der Bund kann Bestrebungen des Natur- und Heimatschutzes unter-stützen; Art. 104 Abs. 2 BV: Der Bund fördert die bodenbewirtschaftenden bäuerlichen Betriebe.

Das Legalitätsprinzip (Art. 5 BV) gilt auch im Subventionsrecht (vgl. BGE 118 Ia 61). In diesem Bereich braucht das Gesetz indessen keine detaillier-ten Anweisungen, sondern nur Aufträge zu erteilen (vgl. Art. 69 BV). Ausgestaltung der gesetzlichen Grundlage:

Bei Anspruchssubventionen muss der Zweck, der Kreis der Berechtigten und der Bemessungsrahmen in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt sein (Verordnung genügt nicht). Bei der Ermessenssubvention muss mindestens die Möglichkeit der Sub-ventionsgewährung in einem Gesetz im formellen Sinn geregelt sein.

2. Bewilligung des erforderlichen Kredites Damit ein Subventionsbeschluss erlassen werden kann, braucht es neben der gesetzlichen Grundlage auch einen Kredit. Die Bundesversammlung hat


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vor der Ausrichtung von Subventionen den erforderlichen Kredit zu spre-chen.

Räumt ein Bundesgesetz grundsätzlich einen Anspruch auf Subvention ein (Anspruchssubvention), so kann die Bundesversammlung den Kredit nicht mehr verweigern, weil eine Verweigerung gegen Bundesrecht verstossen würde (vgl. BGE 110 Ib 148 ff.).

Übersteigen die eingereichten oder zu erwartenden Gesuche um Zuspre-chung von Subventionen die bewilligten Kredite, so sind die Gesuche nach der vom zuständigen Departement erstellten Prioritätenordnung zu beurtei-len (Art. 13 SuG). Finanzhilfen und Abgeltungen werden vielfach nur ausgerichtet, wenn die Kantone entsprechend ihrer Finanzkraft ebenfalls eine Finanzhilfe ausrich-ten. Trifft dies zu, so liegt eine Koppelungssubvention vor.

IV. Das Subventionsverhältnis

1. Begründung des Subventionsverhältnisses Das Subventionsverhältnis wird begründet: durch Gesetz: Geldleistungen des Bundes werden im Gesetz zugesichert. In diesem Fall ist keine Verfügung zur Begründung des Anspruchs mehr nötig.

Z.B. Art. 14 Universitätsförderungsgesetz (UFG, SR 414.20): Der Bund rich-tet im Rahmen der bewilligten Kredite Grundbeiträge aus, mit welchen er die Betriebsaufwendungen der Universitätskantone und der als beitragsberechtigt anerkannten Institutionen unterstützt.

durch eine mitwirkungsbedürftige Verfügung: Die Voraussetzungen für die Subventionierung sind nicht abschliessend im Gesetz geregelt. Die Begründung der Subvention durch eine mitwirkungs-bedürftige Verfügung ist die Regel (Art. 16 Abs. 1 SuG). Die Verfügung muss die Rechtsgrundlage, die Art und den Betrag oder mindestens den Höchstbetrag der Subvention enthalten (Art. 17 Abs. 1 SuG). Leistungen an eine grosse Zahl von Empfängern können jedoch formlos (ohne Verfügung) gewährt werden (Art. 16 Abs. 3 SuG).

durch einen verwaltungsrechtlichen Vertrag (Subventionsvertrag): Ein verwaltungsrechtlicher Vertrag ist nur dort nötig, wo sich der Empfän-ger ebenfalls zur Erbringung einer Tätigkeit oder Leistung verpflichtet. So namentlich, wenn er sich verpflichtet, die subventionierte (im öffentlichen Interesse liegende) Aufgabe zu erfüllen. Der Subventionsvertrag bindet den Bund und den Subventionsempfänger gegenseitig auf Dauer. In diesem Fall kann sich der Subventionsempfänger nicht durch Rückzahlung der erhalte-


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nen Beiträge von seiner Pflicht entledigen. Art. 16 Abs. 2 Satz 2 SuG be-stimmt, dass Finanzhilfen dann durch Vertrag gewährt werden, wenn aus-geschlossen werden soll, dass der Empfänger einseitig auf die Erfüllung seiner Aufgaben verzichten kann.

2. Rechte und Pflichten des Subventionsempfängers Der Subventionsempfänger hat – wenn die Voraussetzungen erfüllt sind – Anspruch auf die ihm zugesprochene Geldleistung des Gemeinwesens (Art. 23 SuG). Dafür muss er die Aufgabe, die mit der Subvention zusammen-hängt auch erfüllen (Art. 25 SuG).

Erfüllt der Finanzhilfe-Empfänger seine Aufgabe trotz Mahnung nicht oder nur mangelhaft, so zahlt die zuständige Behörde die Finanzhilfe nicht aus oder fordert sie samt einem Zins zurück bzw. kürzt die Finanzhilfe (bei mangelhafter Erfüllung) angemessen (Art. 28 Abs. 1 und 2 SuG).

Bei den Abgeltungen enthält das SuG keine Bestimmung hinsichtlich Nichterfüllung oder mangelhafter Erfüllung seitens des Empfängers. Diese Vorschriften sind in den jeweiligen Spezialgesetzen enthalten (Art. 10 Abs. 1 lit. e SuG).

Der Gesuchsteller muss der zuständigen Behörde alle erforderlichen Aus-künfte erteilen. Er hat ihr auch Einsicht in die Akten und den Zutritt an Ort und Stelle zu gewähren (Art. 19 Abs. 2 SuG). Werden Bauten oder grössere Anschaffungen subventioniert, so darf der Gesuchsteller erst mit dem Bau beginnen, wenn ihm die Finanzhilfe oder Abgeltung endgültig oder dem Grundsatz nach zugesichert worden ist oder wenn ihm die zuständige Be-hörde dafür die Bewilligung erteilt hat (Art. 26 Abs. 1 SuG).

3. Bemessung und periodische Prüfung der Subventi-on

Die Höhe des Subventionsbetrages ist in den jeweiligen Spezialgesetzen festzulegen. Das SuG regelt diesbezüglich lediglich die Grundzüge. Zu be-achten ist, dass bei der Festsetzung des Subventionsbeitrages dem Interesse des Bundes an der Erfüllung der Aufgabe angemessen Rechnung zu tragen ist (Art. 6 lit. a SuG). Finanzhilfen sollen erst nach Ausschöpfung der Selbsthilfe- und der übrigen Finanzierungsmöglichkeiten gewährt werden und der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit des Empfängers abgestuft sein. Der Bundesrat prüft periodisch, mindestens alle sechs Jahre, ob die Be-stimmungen über Finanzhilfen und Abgeltungen den Grundsätzen des SuG entsprechen. Der Bundesrat berichtet den eidgenössischen Räten über das Ergebnis der Prüfung, beantragt, wenn nötig, die Änderung oder Aufhe-bung von Erlassen der Bundesversammlung und sorgt für die Änderung oder Aufhebung von Verordnungen (Art. 5 Abs. 1 und 2 SuG).


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4. Beendigung des Subventionsverhältisses: Das Subventionsverhältnis wird beendet:

wenn beide Parteilen ihre Pflichten erfüllt haben,

wenn eine Partei die Subventionsverfügung widerruft oder wenn eine Partei vom Subventionsvertrag zurücktritt:

Art. 30 SuG Widerruf von Finanzhilfe- und Abgeltungsverfü-gungen 1 Die zuständige Behörde widerruft eine Finanzhilfe- oder Abgel-tungsverfügung, wenn sie die Leistung in Verletzung von Rechts-vorschriften oder aufgrund eines unrichtigen oder unvollständigen Sachverhalts zu Unrecht gewährt hat. 2 Sie verzichtet auf den Widerruf, wenn: a. der Empfänger aufgrund der Verfügung Massnahmen ge-troffen hat, die nicht ohne unzumutbare finanzielle Einbussen rückgängig gemacht werden können;

b. die Rechtsverletzung für ihn nicht leicht erkennbar war; c. eine allfällig unrichtige oder unvollständige Feststellung des Sachverhalts nicht auf schuldhaftes Handeln des Empfängers zurückzuführen ist. 3 Mit dem Widerruf fordert die Behörde die bereits ausgerichteten Leistungen zurück. Hat der Empfänger schuldhaft gehandelt, so er-hebt sie zudem einen Zins von jährlich 5 Prozent seit der Auszah-lung.

Art. 31 SuG Rücktritt von Finanzhilfe- und Abgeltungsverträ-gen 1 Artikel 30 gilt sinngemäss für Finanzhilfe- und Abgeltungsver-träge. Anstelle des Widerrufs erklärt die zuständige Behörde den Rücktritt vom Vertrag.

§ 22 Verträge Prof. Dr. A. Ruch

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§ 22 Verträge

I. Arten und Zulässigkeit Der Staat muss seine Aufgaben nicht ausschliesslich mit hoheitlich-einseitigen Instrumenten erfüllen, er kann sich auch der Form des Vertrags bedienen. Gegenüber der Verfügung zeichnet sich der Vertrag durch die Zweiseitigkeit aus; er kommt durch die Zustimmung der beteiligten Ge-meinwesen und Privaten zustande.

Eine weitere Überlegung muss ergeben, ob es sich um einen privatrechtli-chen oder öffentlichrechtlichen Vertrag handelt. Soll mit dem Vertrag eine öffentliche Aufgabe erfüllt werden und bedarf es hierzu einer verwaltungs-rechtlichen Rechtsbeziehung, so ist ein öffentlichrechtlicher, genauer: ver-waltungsrechtlicher Vertrag abzuschliessen. Wesentlich ist der Zweck, zu dem der Vertrag abgeschlossen wird. Privatrechtliche Verträge dienen nur indirekt der Verfolgung öffentlicher Interessen. Gewisse Vertragstypen sind an sich privatrechtlicher Natur, so dass sich der Staat ihrer bedienen muss, wenn er die entsprechenden Vertragsverhältnisse eingehen will (z.B. Kauf, Miete).

Der verwaltungsrechtliche Vertrag wird als grundsätzlich zulässig erachtet. Das Gesetz darf indessen keine abschliessende Ordnung treffen oder ver-tragliche Regelungen nicht ausdrücklich oder nach seinem Sinn und Zweck ausschliessen (z.B. sieht Art. 22 Abs. 1 RPG für Baubewilligungen nur die Verfügung vor). Das Gesetz muss die Vertragsform nicht ausdrücklich er-lauben. Ist der Vertrag zulässig, so ist zu prüfen, ob er die geeignetere Form als ein hoheitlich-einseitiger Akt ist. Schliesslich darf der verwaltungsrecht-liche Vertrag inhaltlich dem Gesetz nicht widersprechen.

II. Gründe für die Wahl des verwaltungsrechtli-chen Vertrags

1. Freiwillige Wahl Im Vordergrund stehen zwei Motive, weshalb die Vertragsform gewählt wird:

• Gegenseitige Bindung, Ausschluss des einseitigen Zurückkommens oder Verzichts (vgl. zu den Subventionen oben § 21 IV. 1).

• Vom Privaten soll eine Leistung verlangt werden, zu der er durch Verfügung nicht gezwungen werden könnte. Das Problem, wieweit das Legalitätsprinzip diesem Anliegen entgegensteht, ist nicht ge-klärt. Die Lehre steht mehrheitlich auf dem Standpunkt, es genüge, dass sich die Verpflichtung des Privaten auf eine gesetzliche Grund-lage zurückführen lasse oder einem vom Gesetz anerkannten öffent-

Raumplanungs- und Baurecht § 22 Verträge

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lichen Interesse diene. Die gesetzliche Grundlage muss weniger klar sein als im Falle des Erlasses einer Verfügung.

2. Gesetzlich gebundene Wahl a. Das Gesetz schreibt vor, dass in erster Linie die Ziele des Gesetzes durch Vertrag erreicht werden sollen.

• Freihändiger Landerwerb im Nationalstrassenrecht, bevor Landum-legung oder Enteignung gewählt werden (Art. 30 NSG);

• Schutz und Unterhalt von Biotopen «wenn möglich» aufgrund von Vereinbarungen (Art. 18c NHG).

b. Das Gesetz kann eine Gebotsvorschrift enthalten, deren Befolgung den Abschluss von Verträgen voraussetzt:

• CO2-Emissionen von Gaskombikraftwerken, Kompensationspflicht: «Projektierte oder im Bewilligungsverfahren stehende Kraftwerke mit Gas- und Dampfturbinen (Gaskombikraftwerke) dürfen nur be-willigt werden, wenn sie die von ihnen verursachten CO2-Emissionen vollumfänglich kompensieren» (Bundesbeschluss über die Kompensation der CO2-Emissionen von Gaskombikraftwerken vom 23. März 2007).

III. Arten von Verträgen im Raumplanungsrecht

1. Kooperation und Konsens Zusammenarbeit zwischen dem planenden Gemeinwesen und den betroffe-nen Privaten findet in verschiedenen Formen statt. Zunächst in informeller Weise, also ohne dass das Vorgehen wie etwa beim Verfügungserlass recht-lich strukturiert wäre. Die Interessenstandpunkte werden ermittelt und das Wissen der Privaten wird nutzbar gemacht; auch wird Akzeptanz der Priva-ten gesucht; schliesslich kann das Gemeinwesen Konsens erreichen wollen. Sodann bestehen Mitwirkungsrechte und –pflichten der Privaten beim Er-lass von Nutzungsplänen. So etwa, wenn der Private ein Gesuch um Erlass eines Nutzungsplans an die Gemeinde stellt (Änderung der Zonenzuwei-sung, Erlass eines Sondernutzungsplans); die Gesuchseinreichung ist eine Form der Mitwirkung, die weitere Kooperationen und Konsensfindungen auslöst. Ferner hat der Betroffene im Verlauf des Planungsverfahrens Mit-wirkungsrechte im Sinn von Art. 29 Abs. 2 BV (rechtliches Gehör).

Das Gemeinwesen und die Privaten können informelle Absprachen tätigen. Dadurch können die Behörden faktisch, allenfalls sogar rechtlich gebunden werden, ohne dass im öffentlichen, allseitigen Planungsverfahren eine um-fassende Abwägung aller Interessen stattgefunden hat. Formeller Art sind die Verträge, die zwischen dem Gemeinwesen und Pri-vaten zur Regelung raumplanerischer Anliegen abgeschlossen werden. Im

§ 22 Verträge Prof. Dr. A. Ruch

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Folgenden werden drei Arten gebildet. Diese Einteilung ist nicht abschlies-send gedacht; auch finden sich bei verschiedenen Autoren verschiedene Typisierungen.

2. Planvorbereitende Verträge Gegenstand eines Vertrags zwischen Gemeinwesen und Privaten können Massnahmen sein, deren Durchführung Voraussetzung für die Umsetzung einer Überbauungsordnung ist. Die Massnahmen müssen in dem Zeitpunkt, da an die Realisierung des Überbauungsplans herangetreten wird, bereits durchgeführt sein. Gegenstände solcher Verträge können sein:

• Neuordnungen von Grundstücken (Landumlegungen) • Erschliessungsmassnahmen (Erstellung und Finanzierung, Landab-

tretung) • Bodensanierungen • Altlastenbereinigungen.

3. Verträge zur Plansicherung Gegenstand von Verträgen zwischen Gemeinde und Grundeigentümern können Massnahmen sein, die die Realisierung einer Überbauungsordnung sichern.

• Verträge über die Grundstücksnutzung, mit denen beispielsweise eine Bauverpflichtung der Grundeigentümer oder eine Verpflich-tung, einen bestimmten (Flächen- oder Raum-) Anteil für Wohnnut-zung zur Verfügung zu halten, begründet wird (sog. Planverwirkli-chungs-, Verwendungs-, Baurealisierungsverträge).

• Verträge, mit denen Private zur Beachtung strengerer Standards ver-pflichtet werden, als das Gesetz vorsieht, etwa im Bereich von Immissionsgrenzwerten.

Solche Verträge dürfen dem Gemeinwesen nicht Anreiz geben, seine Pla-nungspflicht zu Gunsten vertraglicher Planrealisierungsvereinbarungen zu vernachlässigen.

4. Durchführende Verträge Nach dem Erlass der hoheitlichen Planungsakte werden Verträge zwischen Gemeinwesen und Grundeigentümern über Einzelheiten der Bauten und Anlagen abgeschlossen. Ungelöste Nutzungsfragen, offene Gestaltungs-probleme, technische Belange u.ä. können auf vertraglichem Weg geklärt werden. Einzelne Punkte werden in der Überbauungsordnung nicht gelöst; Details der Realisierung werden auf die Ebene der Bauprojektierung und -genehmigung verwiesen. Der Vertrag erhält die Funktion, das Baugesuch vorzubereiten.

Raumplanungs- und Baurecht § 22 Verträge

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IV. Dienstbarkeitsverträge Bei den Dienstbarkeitsverträgen handelt es sich um Verträge des Privat-rechts. Art. 730 Abs. 1 ZGB bestimmt:

«Ein Grundstück kann zum Vorteil eines andern Grundstückes in der Weise belastet werden, dass sein Eigentümer sich be-stimmte Eingriffe des Eigentümers dieses andern Grundstücks gefallen lassen muss oder zu dessen Gunsten nach gewissen Richtungen sein Eigentumsrecht nicht ausüben darf.»

Wenn der Dienstbarkeitsvertrag als Grunddienstbarkeit ausgestaltet werden soll, damit er für alle (auch spätere) Eigentümer der beteiligten Grundstü-cke gilt, muss er ins Grundbuch eingetragen werden. Das Gesetz nennt als Beispiel unter anderen das Wegrecht (Art. 781 ZGB): Das sog. dienende Grundstück wird mit der Verpflichtung belastet, zu Gunsten des sog. herr-schenden Grundstücks einen Weg und dessen Benützung gemäss den ver-traglichen Vereinbarungen zu dulden. Dem herrschenden Grundstück ste-hen die korrespondierenden (Benützungs-)Rechte zu. Manche Baugesetze räumen die Möglichkeit von Grunddienstbarkeiten ein. Beispielsweise lassen sie Abweichungen von Grenzabständen zu. Häufig wird die Löschung solcher Grunddienstbarkeiten von der Zustimmung der Baubewilligungsbehörde abhängig gemacht (§ 94 RBG BL). Die Belastung eines Grundstücks kann statt zu Gunsten eines Grundstücks zu Gunsten einer Person vereinbart und als Personaldienstbarkeit abge-schlossen und ins Grundbuch eingetragen werden. So kann das Gemeinwe-sen ein Privatgrundstück zu seinen Gunsten bzw. zu Gunsten der Allge-meinheit belasten, z.B. mit einem Wegrecht, von dem Alle Gebrauch ma-chen können.

§ 23 Flächennutzungszertifikate Prof. Dr. A. Ruch

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§ 23 Flächennutzungszertifikate Zu den eigentlichen marktwirtschaftlichen Instrumenten gehören die Flä-chennutzungszertifikate (FNZ). Ausgangspunkt ist der Umstand, dass zu viele Flächen in Bauzonen eingewiesen sind. Der Bodenverbrauch soll fle-xibler gesteuert werden. Dies kann dadurch geschehen, dass die Bebauung von Flächen an kontingentierte, handelbare Rechte gebunden wird. Ziel ist es, die bauliche Entwicklung an gut erschlossenen Lagen zu konzentrieren und gleichzeitig den Landverbrauch an schützenswerten Standorten zu re-duzieren. Zunächst bestimmt der Staat (Bund, Kantone) eine maximale Fläche, die für die Bebauung freigegeben wird. Das bedeutet, dass die noch bebaubare Fläche kontingentiert wird. Die noch unbebauten Flächen der Bauzonen werden eingefroren, ein bestimmter Prozentsatz davon wird dem Kontin-gent unterstellt und in Nutzungsrechte (Zertifikate) aufgeteilt. Die Zertifika-te werden periodisch vom Staat ausgegeben. Sodann wird ein Markt für Nutzungsrechte geschaffen. Die Zertifikate wer-den an private und öffentliche Akteure zugewiesen. Verteilt werden sie beispielsweise unentgeltlich (infolge der Bestandesgarantie), durch Verstei-gerung oder nach bestimmten Kriterien. Sie stellen eine Art Wertpapier dar, deren Preis sich nach Angebot und Nachfrage bestimmt.

Schliesslich kann mit den Zertifikaten Handel getrieben werden. Dies wird an einer Börse möglich sein. Auf den kontingentierten Flächen kann nur bauen, wer über ein Zertifikat verfügt. Verkäufer wird sein, wer selbst nicht bauen will.

Die FNZ sind nicht ins schweizerische Recht eingeführt. Ihre Wirksamkeit ist angesichts der Probleme, einen Markt für Boden zu schaffen, umstritten.

Raumplanungs- und Baurecht § 23 Flächennutzungszertifikate

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§ 24 Bedeutung der Baubewilligung Prof. Dr. A. Ruch

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3. Teil: Das Baurecht

7. Kapitel: Die Baubewilligung

§ 24 Bedeutung der Baubewilligung

I. Funktion und Begriff der Baubewilligung Die Baubewilligung dient den Behörden dazu festzustellen, ob ein bauli-ches Vorhaben die für es massgebenden Vorschriften des Baurechts (des Bundes, des Kantons und der Gemeinde) einhält. Die Baubewilligung ist Kontrollinstrument und zwar ein Instrument der präventiven Kontrolle: Bevor Aufwendungen für eine Baute oder Anlage getätigt werden, soll die Übereinstimmung mit dem massgebenden Recht geprüft werden. Eine re-pressive Kontrolle (nach Erstellung der Baute oder Anlage) birgt ein erheb-liches Risiko: Wird im Nachhinein ein Verstoss gegen massgebendes Bau-recht festgestellt, so müsste die Baute entweder beseitigt werden und der Bauherr trüge die Kosten für die Vernichtung der Investitionen, oder die Baute bliebe bestehen und die Allgemeinheit trüge die «Kosten» der Baurechtsverletzung. Es wird deshalb nur in «einfachen» Bewilligungsfäl-len erst im nachhinein («repressiv») kontrolliert. Mit der Bewilligungs-pflicht wird ein allgemeines Bauverbot begründet.

Was den Inhalt angeht, hat die Baubewilligung die Bedeutung einer blossen Feststellung der Übereinstimmung eines Bauvorhabens mit dem Baurecht (materiell feststellender Verwaltungsakt). Verfahrensrechtlich nimmt die Baubewilligung dagegen eine rechtliche Gestaltung vor, indem dem Ge-suchsteller die Erlaubnis erteilt wird, sein Vorhaben zu verwirklichen, eine Erlaubnis, die er ohne Bewilligung nicht hätte (Beseitigung des Bauverbots; formell gestaltender Verwaltungsakt). Der baurechtliche Entscheid ist sach-, nicht personenbezogen. Ein Eigen-tümerwechsel berührt Bestand und Inhalt der Bewilligung i.d.R. nicht, auch Pflichten aus dem Baurecht gehen auf den Nachfolger über (z.B. die Pflicht zur Beseitigung einer baurechtswidrigen Einrichtung, ZBl 94/1993, 76 ff., Bocciabahn im Wald).

Private Rechte oder Interessen werden von der Baubewilligung grundsätz-lich nicht berührt. Die Erteilung der Baubewilligung schliesst deshalb nicht aus, dass das Vorhaben in einem Zivilprozess abweichend beurteilt wird.

Raumplanungs- und Baurecht § 24 Bedeutung der Baubewilligung

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II. Rechtsnatur der Baubewilligung Die Baubewilligung ist eine Verfügung, d.h. ein hoheitlich-einseitiger Akt der Verwaltung zur Regelung eines Einzelfalls, mit dem öffentliches Baurecht angewendet wird. Da die Baubewilligung im Einzelfall bloss fest-stellt, dass die massgebenden Vorschriften eingehalten sind, besteht grund-sätzlich ein Anspruch auf Erteilung, wenn diese Voraussetzung vorliegt. Mit der Erteilung der Baubewilligung werden keine Rechte verliehen; es werden keine besonders geschützten Rechtspositionen der Grundeigentü-mer begründet, die in den Schutzbereich der Eigentumsgarantie fielen.

Weil mit der Baubewilligung nur die Schranken des Gesetzes beachtet wer-den, gilt sie ursprünglich als Polizeibewilligung. Bei der Prüfung, ob die Voraussetzungen der Bewilligungserteilung vorliegen, besitzen die Behör-den indessen zahlreiche Beurteilungsspielräume. Das bedeutet, dass der Gesuchsteller die Einhaltung der Schranken nicht mehr ohne weiteres dem Gesetz entnehmen kann. Der Charakter der Baubewilligung hat sich vom rein polizeilichen mehr und mehr zum polizeilich-planungsrechtlichen ge-wandelt.

Die Offenheit von baurechtlichen Normen, die die Voraussehbarkeit des anzuwendenden Rechts beeinträchtigt, kommt etwa in folgenden Bestim-mungen zum Ausdruck:

Generalklausel: «Bauten und Anlagen müssen nach Fundation, Kon-struktion und Material den anerkannten Regeln der Baukunde entspre-chen» (§ 239 Abs. 1 PBG Zürich).

Unbestimmte Gesetzesbegriffe: Bauten müssen sich «so in die Umge-bung einordnen, dass eine gute Gesamtwirkung entsteht» (§ 42 BauG Aargau).

Ermessen: «Die Schaffung öffentlicher oder privater Gemeinschaftsan-lagen und die Beteiligung hieran können vom Gemeinderat ...verfügt und näher geordnet werden, wenn ein öffentliches Interesse der Schaf-fung von Abstellplätzen entgegensteht» (§ 245 PBG ZH).

Nur auf ein Ziel ausgerichtete Norm (Finalprogramm): «Emissionen (sind) im Rahmen der Vorsorge so weit zu begrenzen, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich tragbar ist.» (Art. 11 Abs. 2 USG), Art. 10 USG (die zum Schutz der Bevölkerung und der Umwelt notwendigen Massnahmen).

Bedürfnisklausel (z.B. bei der Deponiebewilligung, Art. 30e Abs. 2 USG).

Erwägungen, die ausserhalb der baugesetzlichen Bestimmungen stehen, sind nicht zulässig, etwa solche zur wirtschaftlichen Rentabilität eines Vor-habens oder über soziale Belange (Mietzinse, Wohnungsgrössen); Ab-bruchgesetze, Zweckentfremdungsgesetze u.ä. enthalten häufig soziale Komponenten, weshalb diese Belange nicht in baurechtlichen Verfahren beurteilt werden. Baurechtliche Verfügungen können, wenn es sich als zu-lässig und zweckmässig erweist, durch Verträge abgelöst oder ergänzt wer-

§ 24 Bedeutung der Baubewilligung Prof. Dr. A. Ruch

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den. Zulässig heisst, dass das Gesetz der Vertragsform nicht entgegenstehen darf, zweckmässig, dass der Vertrag den angestrebten Zweck besser er-reicht bzw. zu erreichen geeignet ist als die Verfügung.

Verwaltungsrechtliche Verträge, z.B. Verträge zur Erhaltung und Be-wirtschaftung von Natur- und Denkmalschutzobjekten, Erschliessungs-verträge, die i.d.R. an die Stelle einer Verfügung treten. Die Verwen-dung des Vertrags kann vom Gesetz primär gewollt sein, oder nur se-kundär, wenn die Verfügung im Einzelfall sich als nicht zweckmässig erweist. Vgl. § 40 Abs. 3 lit. c BauG AG.

Privatrechtliche Verträge, z.B. Dienstbarkeiten, etwa als Personal-dienstbarkeiten gemäss Art. 781 ZGB: Belastung eines privaten Grund-stücks zugunsten des Gemeinwesens (d.h. der Allgemeinheit) zur Dul-dung einer Fuss- und Radwegverbindung; Sicherung durch Eintragung im Grundbuch.

Raumplanungs- und Baurecht § 24 Bedeutung der Baubewilligung

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§ 25 Bewilligungspflicht Prof. Dr. A. Ruch

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§ 25 Bewilligungspflicht Das Bundesrecht begründet einheitlich für die ganze Schweiz die Pflicht der Bauwilligen, eine Baubewilligung einzuholen;

Art. 22 Abs. 1 RPG: «Bauten und Anlagen dürfen nur mit be-hördlicher Bewilligung errichtet oder geändert werden».

Art. 22 Abs. 1 RPG ist direkt anwendbar und bedarf keiner kantonalrechtli-chen Ausführungsvorschriften. Die Kantone können die Bewilligungs-pflicht gegenüber der bundesrechtlichen Norm aber ausdehnen. Sie nehmen häufig Präzisierungen vor. Art 22 Abs. 1 RPG enthält die bundesrechtlichen Mindestanforderungen. Die Bewilligungspflicht nach Art. 22 Abs. 1 RPG umfasst den Gegenstand («Bauten und Anlagen») und den Vorgang (Er-richtung oder Änderung) des Bauens.

I. Gegenstand der Bewilligungspflicht «Bauten und Anlagen» sind bundesrechtliche Begriffe. Eine allgemeingül-tige Umschreibung der «Bauten und Anlagen» ist nicht möglich; sie diffe-riert entsprechend den Gesetzen, die für die jeweiligen Bauten und Anlagen massgebend sind. Das Bundesgericht hat folgende Mindestumschreibung gefunden:

«Mindestens jene künstlich geschaffenen und auf Dauer angelegten Einrich-tungen, die in bestimmter fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeig-net sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, sei es, dass sie den Raum äusserlich erheblich verändern, die Erschliessung belasten oder die Umwelt beeinträchtigen» (BGE 113 Ib 315 betreffend einer nicht fest im Boden verankerten Aufbereitungsanlage; so auch BGE 120 Ib 384 m.w.N.).

Aus dieser Umschreibung sind zwei Grundelemente ersichtlich:

Künstlich geschaffene Einrichtungen, die mit dem Erdboden fest ver-bunden und über längere Zeit am selben Ort aufgestellt sind;

und die geeignet sind, für die Nutzungsordnung bedeutsam zu sein durch

- erhebliche äussere Veränderung des Raums, - Belastung der Erschliessung oder - Beeinträchtigung der Umwelt.

Die Frage, ob das Emissions- oder Gefährdungspotential der Baute oder Anlage durch einen Umbau zu oder abnehme, ist nicht eine Frage der Be-willigungspflicht, sondern eine materielle Frage und deshalb im Bewilli-gungsverfahren zu prüfen (BGE 120 Ib 385).

Dem Bundesgericht erscheint es als wesentlich, dass - nach dem gewöhnli-chen Lauf der Dinge - die Auswirkungen eines Vorhabens im Raum von solcher Bedeutung sind, dass eine weitere oder engere Oeffentlichkeit

Raumplanungs- und Baurecht § 25 Bewilligungspflicht

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(«Nachbarn») ein Interesse an einer vorgängigen Kontrolle hat (BGE 114 Ib 314, Schwyz, Golfplatz; 120 Ib 384, Basel-Stadt, Biotechnologieanlage ohne äusserliche Veränderungen des Gebäudes, Bewilligungs- und Publika-tionspflicht bejaht). Die Bewilligungspflicht besteht, wenn Auswirkungen auf die Nachbarschaft nicht zum vornherein ausgeschlossen werden können (BGE 120 Ib 385). Das Vorsorgeprinzip (Art. 11 Abs. 2 USG) kann sogar eine Verminderung bisheriger Emissionen verlangen, was im Anspruchsbe-reich der Nachbarn liegt (BGE 120 Ib 385).

Bauten sind nach dem Mindestbegriff des RPG oberirdische oder unterirdi-sche Gebäude oder gebäudeähnliche Objekte sowie Fahrnisbauten (BGE 119 Ib 226) einschliesslich beweglicher Unterkünfte (ZBl 91/1990, 420, Asylbewerberunterkünfte), die über nicht unerhebliche Zeiträume ortsfest verwendet werden.

Anlagen sind mindestens Verkehrseinrichtungen und erhebliche Gelände-veränderungen, namentlich Terrainveränderungen im Zusammenhang mit Kies- oder Lehmgruben (BGE 112 Ib 28, Kerzers), Aufschüttungen für eine Motocrosspiste, einen Golfplatz (BGE 114 Ib 312, Morschach) oder für einen Autoabstellplatz, der Abstellplatz selbst sowie Probebohrungen und geotechnische Untersuchungen, die über längere Zeit zu sichtbaren Eingrif-fen in die Umwelt führen (BGE 111 Ib 109). "Bauten und Anlagen" ist aber ein Gesamtbegriff; im Einzelfall ist nicht zu entscheiden, ob das Objekt eine Baute oder eine Anlage ist. Es gibt Grenzfälle, für die das kantonale oder kommunale Recht eine Bau-bewilligung vorsieht oder das Bundesgericht eine Bewilligungspflicht be-jaht hat:

Warenautomaten (kommunales Recht) Aussenantennen (§ 309 Abs. 1 lit. l PBG ZH) Reklameanlagen (§ 309 Abs. 1 lit. m PBG ZH) Zwei Meter hoher Drahtgitterzaun, der an Eisenstangen, die auf Beton-

sockkeln stehen, befestigt ist (BGE 118 Ib 52). Wasserskianlage einschliesslich Sprungschanze (BGE 114 Ib 87). Hängegleiterlandeplatz: Bewilligungspflicht bejaht, weil die Benützung

in einer organisierten und auf die Dauer ausgerichteten Weise erfolgt und deshalb erhebliche Auswirkungen auf die raumplanerische Nut-zungsordnung und die vorhandene Infrastruktur hat, obwohl keinerlei bauliche Einrichtungen vorgesehen sind (BGE 119 Ib 222, Ingenbohl).

Glassammelstelle mit Flascheneinwurf: Bewilligungspflicht aus Immis-sionsschutzgründen bejaht (Anwendung der für Gewerbezonen gelten-den Lärmschutzvorschriften) (URP 1994, 99).

Holzfass als Spielobjekt im Garten eines Jugendtreffs: Bewilligungs-pflicht bejaht aufgrund des Anlagebegriffs von Art. 7 Abs. 7 USG (BGE 118 Ib 590, Wallisellen). Von Bedeutung ist die Abgrenzung des Anlagenbegriffs nach RPG/Baurecht und nach USG. Betrieb einer An-


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lage nach Art. 7 Abs. 1 USG, der auf den Zweck bzw. die Nutzung der Anlage abstellt. Art. 7 Abs. 1 USG ist massgebend, wenn die Anlage entweder technisch oder kommerziell oder betrieblich/organisatorisch dem Lärmschutz des USG unterstellt werden soll, nicht aber wohl, wenn es um Alltagslärm geht, der nur mittelbar mit einer Anlage oder Baute verbunden ist (normaler Lärm in Wohnbauten, Kinderlärm auf Spielplätzen).

Kantonale Baugesetze regeln derartige Grenzfälle häufig ausdrücklich, in-dem sie einen Katalog von bewilligungspflichtigen Bauten und Anlagen aufnehmen bzw. bestimmte Objekte als nicht bewilligungspflichtig erklä-ren. Zu beachten ist aber, dass die Kantone nicht von der Bewilligungs-pflicht ausnehmen können, was nach Art. 22 Abs. 1 RPG eine Bewilligung braucht.

Beispiel 47 Baubewilligungspflicht auf privatem Grund

PVG 1997 Nr. 53 Ein Grundeigentümer stellt auf seinem Grundstück Parkverbotstafeln auf. Benötigt er eine Baubewilligung?

Beispiel 48 Baubewilligungspflicht auf öffentlichem Grund

BGE 123 II 256 Die Pilatus-Bahn-Gesellschaft beleuchtet seit 1991 zeitweise die bei-den Pilatus-Gipfel «Esel» und «Oberhaupt » grossflächig mit neun Scheinwerfern. Diese sind an bestehende Einrichtungen (Masten, Wände) demontierbar angeschraubt. Auf Intervention unter anderen des Schweizer Heimatschutz befasste sich die Baudirektion NW mit der Sache. Benötigt die Pilatus-Bahn-Gesellschaft eine Baubewilli-gung? Könnte sie deswegen verweigert werden, weil die Schweinwer-fer schon in Betrieb sind?

II. Vorgänge Gemäss Art. 22 Abs. 1 RPG sind die Errichtung und die Änderung von Bauten und Anlagen bewilligungspflichtig (bundesrechtliches Minimum).

Errichten: Neuerstellen von Grund auf (Neubau), Erweiterungen von Bestehendem, Errichtung anstelle eines abgebrochenen oder zerstörten Objekts (Wiederaufbau, Ersatzbau).

Änderung: Umbau in technisch oder äusserlich erheblicher Weise, auch wenn der Nutzungszweck (but d'utilisation/destinazione di uso) gleich bleibt (Umbau, Anbau, Ausbau).

Zur Änderung nach Art. 22 Abs. 1 RPG gehört auch die Änderung des Nutzungszwecks, selbst wenn sich äusserlich am Gebäude nichts ändert. Gebäude werden für einen bestimmten Nutzungszweck bewilligt. Wenn davon abgewichen wird, so braucht es nur dann keine erneute Bewilli-


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gung, wenn (auch) der neue Zweck der in der fraglichen Zone zuzulas-senden Nutzung entspricht oder sich die Änderung hinsichtlich Auswir-kungen als geringfügig erweist (BGE 113 Ib 223).

Beispiel 49 Baubewilligungspflicht für Nutzungsänderung

BGER 1P.160/2004 Urteil vom 27.1.2005; BR/DC 3/2007 (242) Die kommunale Nutzungsvorschrift von Köniz enthält die Bestim-mung, dass die Wohnzone primär für Wohnbauten bestimmt ist und gewerbliche Aktivitäten nur bis 35% der Bruttogeschossfläche und nur als stilles Gewerbe zulässig sind. Y. ist Eigentümer einer Liegen-schaft, in welcher sich mehrere Wohnungen sowie im westlichen Teil des Erdgeschosses das "Café Moskau" befinden. Im östlichen Teil des Erdgeschosses befinden sich Räumlichkeiten einer ehemaligen Drogerie. Y. stellt dort elf Sex-Videokabinen auf und richtet einen Be-triebsraum mit Videorecordern ein. Liegt bezüglich den Räumlichkeiten der Drogerie eine Nutzungsände-rung vor?

Die Bewilligungspflicht ist von der Frage zu trennen, ob ein Anspruch auf Bewilligungserteilung besteht (aus übergeordneten Prinzipien oder auf-grund von Grundrechtspositionen; vgl. zur Besitzstandsgarantie unten § 30 II). «Behördliche Bewilligung» (Art. 22 Abs. 1 RPG) sagt noch nichts über das Verfahren aus. Die Kantone haben unterschiedliche Verfahrenstypen eingeführt, die dem Anliegen von Art. 22 Abs. 1 RPG Rechnung tragen: Ordentliche (umfassende) Baubewilligungsverfahren (s. § 29 I.), verein-fachte Verfahren für Bauvorhaben von untergeordneter Bedeutung (s. § 29 II. 1.) und Anzeigeverfahren (Meldeverfahren) ebenfalls für Vorhaben von untergeordneter Bedeutung (unten § 29 II. 2.).

Nicht von Bundesrechts wegen benötigen eine Bewilligung:

Abbruch von Bauten und Anlagen: Die Nutzungsordnung wird nicht nachteilig berührt, es handelt sich in der Regel um bloss polizeiliche Belange. Es besteht aber auch die andere Auffassung, die im Begriff der Aenderung auch den Abbruch als eingeschlossen betrachtet.

Das kantonale Recht erklärt Abbrüche häufig ausdrücklich für bewilli-gungspflichtig. Dafür sprechen Sicherheitsgründe, städtebauliche Grün-de (möglicherweise lang dauernde Baulücken), ästhetische Gründe (namentlich in Schutzzonen, § 309 Abs. 1 lit. c PBG ZH). Die Pflicht zur gesonderten Bewilligung eines Abbruchs entfällt in der Regel dann, wenn der Abbruch in direktem (auch zeitlichem) Zusammenhang mit einem Neubau steht.

Erneuerung bestehender Bauten und Anlagen. Auch Erneuerungen er-klärt kantonales Recht häufig für bewilligungspflichtig. Erneuerung umfasst zunächst Instandhaltungs- und Instandstellungsarbeiten (blosse Werterhaltung), sodann Arbeiten, die ein Gebäude modernisieren, damit es zeitgemässen Ansprüchen genüge. Die Abgrenzung zwischen Erneu-


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erung und Änderung kann sich im Einzelfall als schwierig erweisen. Sie ist von Bedeutung für die Besitzstandsgaranie: Gemäss der bundesge-richtlichen Praxis sind an Bauten und Anlagen, die infolge von Geset-zesänderungen, die nach ihrer Erstellung in Kraft getreten sind, dem geltenden Recht nicht entsprechen, nur Erneuerungen, nicht aber Ände-rungen zulässig (vgl. § 30 II.).

Die Erneuerung von Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen, die dem Zweck der Nutzungszone nicht entsprechen, wird von Art. 24 Abs. 2 RPG dem Sinn nach für bewilligungspflichtig erklärt. Wo die Bewilligungspflicht aufhört und das bewilligungsfreie Bauen be-ginnt, kann das kantonale Recht festlegen. In der Regel sind Kleinstbauten, die wegen ihrer geringen Ausmasse und ihrer fehlenden Bedeutung für die Umwelt keine behördliche Kontrolle benötigen bewilligungsfrei. Dazu ge-hören auch beispielsweise kleine Geländeveränderungen, nach aussen nicht in Erscheinung tretende Eingriffe, die für eine Baute im Hinblick auf Statik und Feuersicherheit nicht von Bedeutung sind, sowie allenfalls (provisori-sche) Baubaracken. Einer Bewilligung bedürfen i. d. R. aber Sanierungsar-beiten, die sich auf die Infrastruktur eines Gebäudes auswirken, wie z.B. Einbau von Bädern, Aufzügen usw. Fassadengestaltung in bezug auf Mate-rial und Farbe dürfte im allgemeinen bewilligungspflichtig sein, jedenfalls in bewahrenden Zonen (Schutz-, Kernzone). Fehlende Bewilligungspflicht bedeutet Befreiung von der Pflicht zur Ein-reichung eines Baugesuchs und zur öffentlichen Bekanntmachung sowie allenfalls zur Aussteckung im Gelände. Die Einhaltung der auf das Vorha-ben anwendbaren Rechtsvorschriften bleibt aber zwingend.


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§ 26 Vorrang von Bundesrecht Prof. Dr. A. Ruch

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§ 26 Vorrang von Bundesrecht Die Voraussetzungen der Bewilligungserteilung sind in Art. 22 Abs. 2 und 3 RPG umschrieben:

1. Bauten und Anlagen müssen dem Zweck der Nutzungszone entspre-chen (nicht nur nicht widersprechen, Abs. 2 lit. a);

2. das Land muss erschlossen sein (Abs. 2 lit. b);

3. auch die weiteren Vorschriften des Bundesrechts und die kantonal-rechtlichen Bauvorschriften sind einzuhalten (Abs. 3).

Grundsätzlich müssen auch Bauten und Anlagen des Bundes die Vorschrif-ten des kantonalen Baurechts einhalten (wie auch Bauten und Anlagen des Kantons die Vorschriften der Gemeinden). Dieser Grundsatz kommt in Art. 75 Abs. 3 BV zum Ausdruck (der Bund «berücksichtigt in Erfüllung seiner Aufgaben die Erfordernisse der Landes-, Regional- und Ortsplanung»). Von diesem Grundsatz gibt es Ausnahmen:

Ohne ausdrückliche gesetzliche Vorschrift ist der Bund dann nicht an kantonales Recht gebunden, wenn er durch die Bindung seine verfas-sungsmässigen Aufgaben nicht erfüllen könnte oder wenn ihm die Er-füllung erheblich erschwert würde und sich in der Interessenabwägung ergibt, dass das Bundesinteresse Vorrang geniesst.

Der Bund ist dann nicht an kantonales Raumordnungsrecht gebunden, wenn Bundesgesetze bestimmte Bauten und Anlagen von kantonalen Vorschriften ausnehmen. Das Bundesrecht kann vom Inhalt des kanto-nalen Baurechts befreit sein (materielle Befreiung), oder/und von den Verfahrensvorschriften des Kantons (formelle Befreiung).

Beispiele:

Militärbauten (Art. 126 BG über die Armee und die Militärverwaltung, Militärgesetz MG, vom 3.2.1995, seit dem 1.1.1996 in Kraft): Materielle und formelle Befreiung, aber Berücksichtigung des kantona-len Rechts, soweit es die Erfüllung der Aufgaben der Landesverteidi-gung nicht erheblich erschwert. Dem materiellen und formellen kanto-nalen und kommunalen Baurecht unterliegen aber die Zivilschutzbau-ten: weder inhaltliche noch formelle Befreiung (BGE 118 Ib 569);

Eisenbahnen: • Bauten und Anlagen, die unmittelbar dem Bahnbetrieb dienen, sind

vom kantonalen Verfahren befreit (Art. 18 EBG), die materiellen Vor-schriften des Kantons müssen im Bewilligungsverfahren des Bundes (Plangenehmigungsverfahren) berücksichtigt werden, soweit die einzel-nen Anordnungen den Bahnbetrieb nicht unverhältnismässig einschrän-ken (Art. 18 Abs. 3 EBG). Andere Bauten und Anlagen der Bahnen sind nicht befreit (Art. 18m EBG) (BGE 115 Ib 170 ff.: Lagerhallen auf Bahnareal dienen nicht dem Bahnbetrieb; BGE 118 Ib 59: keine Befrei-

Raumplanungs- und Baurecht § 26 Vorrang von Bundesrecht

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ung kommerzieller Nutzungen der Bahn vom kantonalen Bewilligungs-verfahren).

• Mischbauten, die überwiegend dem Bahnbetrieb dienen, unterliegen nur dem eisenbahnrechtlichen Verfahren, in Zweifelsfällen ist die Durch-führung des bundes- und des kantonalrechtlichen Verfahrens aber nicht ausgeschlossen: BGE 116 Ib 406.

Flugplätze: Analog Eisenbahnen (Art. 37 und 37m LFG). Konzessionäre von Fernmeldediensten: Keine Befreiung für Bauten und

Leitungsnetze, aber Durchleitungsrechte nach Fernmeldegesetzgebung (Art. 35 FMG).

Nationalstrassen: Befreiung in formeller und inhaltlicher Hinsicht, die Kantone sind aber anzuhören und es ist mit ihnen zusammenzuarbeiten (Art. 10, 13, 21 Nationalstrassengesetz, NSG).

Elektrische Schwachstromanlagen: Keine Befreiung, aber Durchlei-tungsrechte nach Fernmeldegesetzgebung (Art. 35 FMG), Starkstrom-anlagen: Befreiung, Anhörungsrecht der Kantone (Art. 15 ElG).

§ 27 Nebenbestimmungen von Baubewilligungen Prof. Dr. A. Ruch

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§ 27 Nebenbestimmungen von Baubewilligun-gen

Ein bei der Behörde eingereichtes Baubegehren kann Mängel aufweisen; es kann unvollständig sein (fehlende Unterlagen, mangelhafte Erfassung des Projekts), den (technischen) Anforderungen nicht genügen oder massge-benden Rechtsvorschriften widersprechen. Mängel können auf verschiede-ne Arten behandelt werden:

formlose Rückweisung des Baugesuchs an den Gesuchsteller zur Behe-bung der Mängel;

formelle Abweisung des Baugesuchs (Verweigerung der Baubewilli-gung), insbesondere bei schweren Mängeln; damit Eröffnung des Be-schwerdewegs;

Erteilung der Baubewilligung mit gezielten Anordnungen, mit denen die Mängel behoben werden können (Nebenbestimmungen).

Nebenbestimmungen werden in den Fällen verwendet, in denen die Vor-aussetzungen für die Erteilung der Baubewilligung nicht in vollem Umfang erfüllt sind, die Rückgabe des Baugesuchs oder die Verweigerung der Bau-bewilligung aber unverhältnismässig wäre (nach dem PBG ZH, § 321, wenn inhaltliche oder formale Mängel des Bauvorhabens ohne besondere Schwierigkeiten behoben werden können). Ein analoger Fall liegt vor, wenn im Rahmen eines Bauvorhabens beste-hende Gesetzesverletzungen behoben werden können, das Baugesuch selbst die konkrete Frage aber nicht umfasst

Beispiel: Gegenstand des Baugesuchs ist ein weitgehender innerer Umbau des Gebäudes, Gegenstand der Nebenbestimmung ist die vom Gesetz gefor-derte Begrünung des Vorgartens. die «Objektgrenze» kann im Einzelfall schwierig festzulegen sein (unzulässig: Baubewilligung mit der Auflage, in einer anderen Liegenschaft Geschäfts- in Wohnräume umzuwandeln).

Nebenbestimmungen sind öffentlichrechtliche Eigentumsbeschränkungen. Sie müssen deshalb auf gesetzlicher Grundlage beruhen, im öffentlichen Interesse liegen und das Verhältnismässigkeitsprinzip wahren. Pflichten, die nur das Gesetz begründen kann, können nicht durch Nebenbestimmun-gen begründet werden. Nebenbestimmungen werden mit der Baubewilligung verbunden und bilden mit ihr eine Einheit. Sie sind mit der Baubewilligung anzufechten. Wenn die Rechtsmittelfrist für die Anfechtung der Baubewilligung abgelaufen ist, kann die Nebenbestimmung nicht mehr angefochten werden, auch wenn sie in einem separaten Verfahren vollstreckt werden soll.

Raumplanungs- und Baurecht § 27 Nebenbestimmungen von Baubewilligungen

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I. Bedingungen Die Wirksamkeit der Bewilligung wird an ein künftiges Ereignis geknüpft, dessen Eintritt ungewiss ist.

Arten der Bedingungen:

Voraussetzungen, die erfüllt sein müssen, damit die Baubewilligung ausgenutzt werden darf (Suspensivbedingungen);

Beispiel: Erteilung der Baubewilligung unter der Bedingung, dass die Bau-landumlegung zustandekommt.

Vorbehalte, deren Eintritt den Wegfall der Bewilligung zur Folge hat (Resolutivbedingungen);

Beispiel: Erteilung einer Baubewilligung für einen Parkplatz unter der Be-dingung, dass das Bedürfnis nach Güterumschlag bestehen bleibt.

Die Bedingung kann kasuell oder potestativ sein.

II. Auflagen Auflagen sind mit der Baubewilligung verbundene Pflichten zu einem Tun, Dulden oder Unterlassen. Die Nichterfüllung einer Auflage berührt die Gel-tung und den Bestand der Bewilligung nicht; anders als bei der Bedingung wird die Geltung der Bewilligung nicht aufgeschoben. Die Auflage kann aber selbständig und mit den Instrumenten des Verwaltungszwangs (v.a. Ersatzvornahme und Bestrafung) durchgesetzt werden.

Beispiele: Baubewilligung mit der Auflage, Kinderspielplätze zu erstellen oder die Baute nur für bestimmte Zwecke zu nutzen.

III. Revers Der Revers ist eine besondere Art von Nebenbestimmungen, ein Sonderfall der Auflage oder eine Mischung von Bedingung und Auflage. Der Revers nimmt Bezug auf Eigentumsbeschränkungen, die in der Zukunft liegen und deren Eintritt gewiss oder ungewiss sein kann.

Beseitigungsrevers: Die mit einer Baubewilligung (die auch verweigert werden könnte) verbundene Verpflichtung des Eigentümers, die Baute oder einen Teil davon auf eigene Kosten und ohne Anspruch auf eine Entschädi-gung zu beseitigen, wenn ein bestimmtes Ereignis eintritt.

Beispiel: Stassenverbreiterung, die bereits mit Strassenlinien gesichert ist, deren Verwirklichung im Zeitpunkt der Erteilung der Baubewilli-gung aber nicht im öffentlichen Interesse liegt.

Mehrwertrevers: Der mit der Erteilung einer Baubewilligung verbundene Verzicht des Eigentümers auf eine Entschädigung für den Mehrwert, der durch das bewilligte Bauvorhaben geschaffen wird, für den Fall einer späte-ren Enteignung. Auch in diesem Fall könnte die Baubewilligung verweigert

§ 27 Nebenbestimmungen von Baubewilligungen Prof. Dr. A. Ruch

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werden; die Erteilung stellt also eine Ausnahme dar. Reverse können, wenn das massgebende Recht es vorsieht, im Grundbuch angemerkt werden. In diesem Fall trifft die Verpflichtung den jeweiligen Eigentümer.

IV. Befristung Begrenzung der zeitlichen Geltung einer Baubewilligung.

Anordnung der Befristung durch Einzelakt, v.a. durch die Baubewilli-gung selbst (z.B. bei der Bewilligung von Provisorien).

Gesetzliche Befristung der Geltung der Bewilligung (s. § 29 I. 9).

Raumplanungs- und Baurecht § 27 Nebenbestimmungen von Baubewilligungen

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§ 28 Besondere Bewilligungsarten Prof. Dr. A. Ruch

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§ 28 Besondere Bewilligungsarten

I. Nutzungsplan mit Verfügungscharakter Grundeigentümerverbindliche Nutzungspläne bedürfen in aller Regel der Konkretisierung durch eine Baubewilligung oder eine Konzession. Nut-zungspläne gelten daher selbst nicht als Bewilligungen, die die Nutzung des Bodens im Einzelfall festlegen und freigeben. Es gibt jedoch Nutzungspläne (z.B. Sondernutzungspläne), die sich auf eine konkrete Baute oder Anlage beziehen und derart detaillierte Anordnungen treffen, dass die nachfolgende Bewilligung weitgehend präjudiziert ist oder gar überflüssig wird; es wäre unzweckmässig und erübrigt sich, dass die nachfolgende Baubewilligung diese konkreten Anordnungen wiederholt. Soweit ein Nutzungsplan solche konkreten Anordnungen enthält, wird er von der Praxis als Verfügung qualifiziert. Insoweit ist er auch in bezug auf die Verfahrensfragen (Erlass und Beschwerdemöglichkeit) wie eine Verfü-gung zu behandeln. Insbesondere kann der Nutzungsplan im besagten Um-fang mit Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten beim Bun-desgericht angefochten werden.

Beispiele:

Zulassung von Anlagen, konkrete Anordnungen im Bereich des Um-weltschutzes oder des Natur- und Heimatschutzes mit Einschluss des Moorschutzes auf der Stufe des Nutzungsplans (BGE 118 Ib 14 f., Golfplatz in Saanen, 70 f.; 115 Ib 506 f., Kiesabbau in Lommiswil).

Genehmigung eines kantonalen Strassenplanes mit gleichzeitiger bau-rechtlicher Bewilligung des Ausführungsprojektes (BGE 118 Ib 76, 117 Ib 48, Walderschliessungsstrasse in Zermatt, 116 Ib 162 f., 424 f.).

Nutzungsplan für einen Parkplatz (BGE 115 Ib 508). (Zusammenfassung der Rechtsprechung in BGE 119 Ia 290 f., Richtplan für eine Sonderabfallbehandlungsanlage SABA in Winterthur).

II. Ausnahmebewilligung Die Regelungen des Gesetzes erfassen die tatsächlichen Verhältnisse typi-sierend und generalisierend. In der abstrakten Normformulierung kann da-her auf Besonderheiten des Einzelfalls oft nicht Rücksicht genommen wer-den. Gerade im Baurecht erweisen sich die allgemeinen gesetzlichen Vor-schriften im Einzelfall häufig als zu schematisch und lassen eine zweck-mässige Lösung nicht zu. Die strikte Anwendung einer Regelung würde zu einem vom Gesetzgeber nicht gewollten Ergebnis führen.

Die Ausnahmebewilligung dient dazu, offensichtliche Unzweckmässigkei-

Raumplanungs- und Baurecht § 28 Besondere Bewilligungsarten

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ten, die sich aus der Anwendung der ordentlichen Regelung ergäben, im Einzelfall zu vermeiden. Sie dient aber auch dazu, Härten, die die Anwen-dung des ordentlichen Rechts für den Betroffenen im Einzelfall bewirkte, zu mildern.

Die Ausnahmebewilligung ist auf den Einzelfall bezogen. Mit der Ausnah-mebewilligung darf im Einzelfall nur von einer allgemein gehaltenen Be-stimmung dispensiert, nicht aber das Gesetz korrigiert oder weiterentwi-ckelt werden. Wenn eine geltende Vorschrift als unbefriedigend oder über-holt betrachtet wird, kann nur der Gesetzgeber die Korrektur vornehmen. Kantone und Gemeinden sind nicht kompetent, durch gesetzliche Vorschrift generell die Erteilung von Ausnahmebewilligungen gemäss Art. 24 RPG zu lenken (zuzulassen oder zu verbieten; BVR 1994, 101 ff.). Zur Ausnahme-bewilligung für Bauten und Anlagen ausserhalb Bauzonen s. § 26 I. 3.

Ausnahmen innerhalb der Bauzonen regelt das kantonale Recht (Art. 23 RPG), ausserhalb der Bauzonen teils das Bundesrecht (Art. 24 RPG), teils das kantonale Recht (Art. 24d RPG). Die Ausnahmebewilligung verleiht wie die gewöhnliche Bewilligung (Poli-zeibewilligung) dem Empfänger keine neuen Rechte, die unter dem Schutz der Eigentumsgarantie stünden. Mit der Ausnahmebewilligung soll nur eine Beschränkung des Gesetzesrechts aufgehoben werden, damit einer beson-deren Situation besser Rechnung getragen werden kann (Verbot mit Er-laubnisvorbehalt, materiell gestaltend). Auf Erteilung einer Ausnahmebe-willigung besteht aber nur ein beschränkter Anspruch. Unter Umständen kann jedoch der Grundsatz der Rechtsgleichheit oder derjenige von Treu und Glauben die Erteilung einer Ausnahmebewilligung erfordern.

Für die Erteilung einer Ausnahmebewilligung braucht es eine ausdrückliche Vorschrift im Gesetz; das gilt auch bei öffentlichen Bauten. Die Praxis nahm lange Zeit den Standpunkt ein, gesetzliche Bestimmungen über die Zulässigkeit von Ausnahmebewilligungen seien restriktiv auszulegen und Ausnahmebewilligungen seien nur sehr zurückhaltend zu erteilen. Diese Auffassung kann so nicht richtig sein: Ein Sonderfall ist als solcher zu be-handeln und mit einer Ausnahmebewilligung, sofern das Gesetz sie vor-sieht, zu lösen (insofern kann von einem Anspruch gesprochen werden). Der Sonderfall muss sich aber als wirklicher Sonderfall erweisen. Zurück-haltung empfiehlt sich indessen bei der Frage, mit welchen Massnahmen dem Sonderfall Rechnung zu tragen ist. Dabei haben die Behörden erhebli-che Spielräume der Einflussnahme (insofern besteht kein Anspruch).

Die Struktur der Entscheidung über eine Ausnahmebewilligung ist deshalb eine doppelte: ob eine Ausnahmesituation vorliegt, wird vorwiegend als Rechtsfrage behandelt; wie der besonderen Situation Rechnung getragen werden kann, ist dagegen vorwiegend Ermessensfrage (die Unterscheidung ist wichtig für die Frage der richterlichen Überprüfungsbefugnis, s. § 34 II., 35 II.), wobei sich die Behörde am Zweck des Gesetzes zu orientieren hat.

Die Ausnahmebewilligung ist vom Gesuchsteller zu beantragen und zu be-


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gründen. Mit einer Ausnahmebewilligung können Bedingungen und Aufla-gen verbunden werden; Sinn und Zweck des Gesetzes können sichernde Nebenbestimmungen geradezu erfordern. Die Nebenbestimmungen müssen mit der Ausnahmebewilligung in einem sachlichen Zusammenhang stehen, sonst sich aber lediglich am Zweck des Gesetzes orientieren. Der Revers ist eine typische Nebenbestimmung einer Ausnahmebewilligung.

Die Ausnahmebewilligung kann vom Gesetz bei einzelnen Tatbeständen spezifisch ermöglicht werden oder als generelle Ermächtigung in einer ein-zigen Bestimmung vorgesehen sein, die für alle Tatbestände des Gesetzes gilt (z.B. § 220 PBG Zürich, § 76 BauG Aargau). Besonders gelagert sind die Fälle, in denen vom ordentlichen Recht nicht im Interesse des Bauherrn, sondern im Interesse allgemeiner Anliegen wie beispielsweise des Stadtbildes abgewichen werden soll. Gegen den Willen des Eigentümers könnte eine derartige Lösung nicht durchgesetzt werden. Allenfalls ist hier der Weg über Sonderbauvorschriften zu beschreiten.

III. Die Konzession Mit der Konzession wird einem Privaten vom Gemeinwesen ein Recht ver-liehen, eine bestimmte monopolisierte (verstaatlichte) Tätigkeit auszuüben (Monopolkonzession, unten 1.) oder eine öffentliche Sache zu nutzen (Son-dernutzungskonzession, unten 2.). Dieses Recht steht ausschliesslich dem Gemeinwesen zu. Die Herrschaft des Staates über die Rechte bewirkt, dass der Staat frei darüber entscheiden kann, wem er die Rechte - falls er sie nicht selbst ausüben will - verleiht. Deshalb besteht für einen Gesuchsteller (im Gegensatz zur Baubewilligung) kein Anspruch auf Erteilung einer Konzession.

Die Rechtsnatur der Konzession ist umstritten. Das Bundesgericht behan-delt sie als einen gemischten Verwaltungsakt, in dem Elemente der Verfü-gung und des Vertrags vorkommen (BGE 113 Ia 361). Zum Verfügungsteil gehören die vom Gesetz als verbindlich festgelegten Konzessionsbestim-mungen, die für die Aufgabenerfüllung wesentlich sind; zum Vertragsteil gehören die vom Gesetz weniger vorbestimmten Bestandteile, für deren Festlegung die Parteien Spielraum (z.B. Dauer der Konzession, einzelne Rechte und Pflichten des Konzessionärs).

Ziel der Parteien ist es, dem Konzessionsnehmer zum Schutz seiner Investi-tionen und Aktivitäten eine Rechtsposition einzuräumen, die vor Gesetzes-änderungen Bestand hat und nicht einseitig modifiziert werden kann. Die Konzession begründet jedenfalls im Vertragsteil daher ein sog. wohlerwor-benes Recht, das unter dem Schutz der Eigentumsgarantie (Art. 26 BV) steht. Entzug und Beschränkung von Rechten des Konzessionärs sind somit nur auf dem Weg der Enteignung und gegen volle Entschädigung zulässig. Die Konzession beinhaltet nur Rechtseinräumung, ersetzt daher die Baube-willigung nicht.


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Es gibt zwei Arten von Konzessionen:

1. Monopolkonzession Ausgangspunkt ist das ausschliessliche, durch Gesetz vorbehaltene Recht des Staates, eine bestimmte wirtschaftliche Tätigkeit, die ohne Monopol unter dem Schutz der Wirtschaftsfreiheit (Art. 27 BV) stünde, allein auszu-üben (Abgrenzung gegenüber originären Staatsaufgaben wie Landesvertei-digung, Strafvollzug, Polizei, Zollwesen, Steuererhebung).

Monopole auf Bundesebene sind beispielsweise: Eisenbahn (Art. 87 BV), Post (Art. 92 BV), Schiffahrt (Art. 87 BV), Luftfahrt (Art. 87 BV). Auf Gesetzesebene nicht als Bundesmonopole ausgestaltet sind die Atomener-gie (Art. 90 BV) und die Rohrleitungsanlagen (Art. 91 Abs. 2 BV). Es ist umstritten, ob der im RLG vorgesehene und als Konzession bezeichnete Zulassungsakt wirklich eine Konzession ist; obwohl die Behörden erhebli-chen Spielraum in der Beurteilung der Zulassungstätigkeit einer Rohrlei-tung haben, ist ihre Stellung doch eine andere als etwa bei einer Wasser-rechtskonzession, einer Luftfahrtkonzession u. dgl.; es handelt sich bei den Rohrleitungen wohl eher um eine Bewilligung. Monopole der Kantone und Gemeinden sind beispielsweise: Salzhandelsmonopol, Bergbaumonopol, Fischereimonopol, Jagdmonopol, Polizeimonopole (z.B. Kaminfeger, Schlachthöfe, Kehrichtabfuhr, Bestattung). Die Konzessionspflichten sind geregelt:

Luftfahrtgesetz vom 21.12.1948: Art. 36a: Betriebskonzession. Die vor der Änderung vom 18. Juni 1999 notwendige Baukonzession ist durch eine Plangenehmigung ersetzt worden (Art. 37 LFG). Vgl. auch die V über die Infrastruktur der Luftfahrt vom 23. November 1994 (VIL) und UVPV Anhang Ziff. 14. Verleihung durch das UVEK, Anhörung der interessierten Kantone und der interessierten öffentlichen Transportan-stalten.

Veranstalter von Radio- und Fernsehprogrammen: Konzessionspflicht für die Veranstaltung von Radio- und Fernsehprogrammen (Art. 44 RTVG vom 24.03.2006). Konzession der SRG für die Veranstaltung nationaler und sprachregionaler Programme (Art. 25 RTVG), Konzessi-on für andere Veranstalter von nationalen und sprachregionalen Pro-grammen (Art. 38 RTVG), die Weiterverbreitung von Programmen ü-ber Kabelnetze (Art. 59 RTVG), Berechtigung für drahtlose terrestri-sche Weiterverbreitung (Art. 53 RTVG). Für den Empfang von Radio- und Fernsehprogrammen braucht es nach dem neuen Recht keine Kon-zession mehr (Empfangsfreiheit, Art. 66 RTVG), es besteht nur eine Meldepflicht an die Gebührenerhebungsstelle (Art. 68 RTVG).

Ebenfalls in den Bereich der Post gehören die Konzessionen für Luft-seilbahnen (Seilbahnverordnung vom 21.12.2006, SR 743.011) und die Konzessionierung von regelmässigen Fahrten von Automobilunterneh-mungen (Automobilkonzessionsverordnung vom 4.1.1960, SR 744.11),


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sowie die Trolleybusunternehmungen (BG über die Trolleybusunter-nehmungen vom 29.3.1950, SR 744.21). Auch die regelmässige und gewerbsmässige Beförderung von Personen auf Schiffen bedarf einer Konzession des Bundes (Art. 7 des Bundesge-setzes über die Binnenschiffahrt vom 3.10.1975, SR 747.201): Im Spiel ist jeweils das Personenbeförderungsregal (-monopol) des Bundes.

Eisenbahnkonzession: Bau und Betrieb einer Eisenbahn bedürfen einer Konzession des Bundes, davon werden auch Strassenbahnen erfasst (Art. 5 EBG vom 20.12.1957, SR 742.101, Erteilung durch den Bundes-rat, Anhörung der Kantone). Voraussetzung der Konzessionserteilung ist, dass nicht öffentliche Interessen, namentlich der Landesverteidi-gung, der Raumplanung und des Natur und Heimatschutzes, verletzt werden und dass der Verkehr zweckmässig und wirtschaftlich befriedigt werden kann (Art. 6 Abs. 1 EBG).

2. Sondernutzungskonzession Ausgangspunkt ist die faktische Sachherrschaft des Gemeinwesens über eine öffentliche Sache, die im Gemeingebrauch steht (Strassen, Gewässer). Die Inanspruchnahme einer öffentlichen Sache durch Dritte (andere Ge-meinwesen, Private) zur Erstellung dauerhafter Einrichtungen bedarf einer Konzession.

Beispiele: Verlegung von Leitungen im Bereich von öffentlichem Grund wie z.B. Kabelnetze, Errichtung eines Bootsstegs im Bereich eines öffentlichen Gewässers, Erstellen eines Kiosks auf öffentlichem Grund, Verbindungsbau-ten (z.B. Passerellen) und auskragende Teile von Hochbauten über öffentli-chem Grund.

Ein Spezialfall ist die Konzession für die Energie- und Wasserversorgung (als Bau- und Betriebskonzession). Sie ist als Monopol- oder als Sonder-nutzungskonzession denkbar. Die Konzessionspflicht beruht auf dem Bun-desgesetz über die Nutzbarmachung der Wasserkräfte (WRG) vom 22.12.1916 (SR 721.80). Die Konzessionspflicht ist in Art. 3 Abs. 1 WRG festgehalten, die Einzelheiten der Verleihung in Art. 38 ff. WRG. Verfü-gungsberechtigt sind die Kantone (Art. 76 Abs. 4BV), das kantonale Recht bestimmt, welchem Gemeinwesen (Kanton, Bezirk, Gemeinde oder öffent-lichrechtlicher Körperschaft) die Verfügung über die Wasserkraft der öf-fentlichen Gewässer und damit die Konzessionierung zusteht (Art. 2 und 3 WRG).

IV. Rahmenbewilligung, Vorentscheid Mit der Rahmenbewilligung sollen die wichtigsten Grundsatzfragen eines Projekts bewältigt werden, bevor weitere notwendige Bewilligungsverfah-ren in Gang gesetzt werden. Die Rahmenbewilligung ist Voraussetzung für die Erteilung der weiteren


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für das Projekt notwendigen Bewilligungen, insbesondere der Bau- und Betriebsbewilligungen. Die Rahmenbewilligung wird in der Regel befristet, damit der Gesuchsteller veranlasst ist, das gesamte Projekt zügig zu bear-beiten. Der Gegenstand der Rahmenbewilligung kann nicht nochmals Gegenstand der folgenden Bewilligungsverfahren sein. Beispiel auf Bundesebene: Rahmenbewilligung gemäss Kernenergiegesetz vom 21. März 2003 (sie legt den Standort und das Projekt in den Grundzü-gen fest, bei Lagern für radioaktive Abfälle insbesondere die Lagerkapazi-tät, die Abfallkategorien sowie die ungefähre Gestaltung der unter- und oberirdichen Bauten; vgl. die Rahmenbewilligung des Bundesrates vom 23. Juni 1993 für das zentrale Zwischenlager für radioaktive Abfälle in Würen-lingen auf dem Areal des PSI). Auf kantonaler Ebene erfüllen Vorentscheide die Funktion, Grundsatzfra-gen eines Projekts vor der Ausarbeitung des endgültigen Baugesuchs abzu-klären.

V. Plangenehmigung Anlagen, die sich über grosse Entfernungen erstrecken, wie Leitungen, Bahnlinien, werden als einheitliche Projekte in einem sogenannten Plange-nehmigungsverfahren bewilligt. Eingeschlossen sind auch eigentliche Bau-werke, die Bestandteile der Gesamtanlage sind, wie z.B. Maststationen; diese bedürfen daher keiner gesonderten Baubewilligung.

Beispiele:

Starkstromanlagen (Verordnung über das Plangenehmigungsverfahren für Starkstromanlagen vom 26.6.1991, VPS, SR 734.25; bezüglich Maststationen: Art. 12 Abs. 4).

Rohrleitungsanlagen (Rohrleitungsgesetz vom 4.10.1963, SR 746.1, Art. 6; Rohrleitungsverordnung vom 11.9.1968, SR 746.11, insbesonde-re Art. 35).

Seilbahnen Art. 11 ff. Verordnung über Seilbahnen zur Personenbeför-derung (Seilbahnverordnung, SebV) [SR 743.011]

Eisenbahnen (Eisenbahngesetz vom 20.12.1957, SR 742.101, Art. 18; BB über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn-Grossprojekte vom 21.6.1991, SR 742.100.1; Verordnung über das Plangenehmi-gungsverfahren für Eisenbahnanlagen vom 2.2.2000, SR 742.142.1).

Bauten und Anlagen des Luftverkehrs (Art. 37 LFG). Auf ähnliche Weise werden in den Kantonen sogenannte Werkpläne ge-nehmigt, mit denen eine einheitliche, aber aus zahlreichen, häufig identi-schen Einzelobjekten bestehende Anlage erstellt werden soll.


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Beispiel: Überbauung eines Familiengartenareals mit einheitlichen Kleinbau-ten und damit Vermeidung von Einzelbewilligungen.

VI. Rodungsbewilligung Rodung ist die dauernde oder vorübergehende Zweckentfremdung von Waldboden (Art. 4 WaG). Das Waldgesetz statuiert ein grundsätzliches Rodungsverbot und unterstellt Rodungen einer Ausnahmebewilligung (Art. 5 WaG). Damit ermöglicht das Waldgesetz eine freie Abwägung zwischen den Interessen an der Walderhaltung und den gegenteiligen Interesssen an einer Rodung. Die Interessen an der Rodung müssen das Interesse an der Walderhaltung überwiegen, überdies muss das Vorhaben raumplanerischen, umwelt-, natur- und heimatschützerischen Anliegen Rechnung tragen und standortbedingt sein.

Die Rodungsbewilligung ist zu befristen (Art. 5 Abs. 5 WaG).

VII. Naturschutzbewilligungen

1. Natur- und Heimatschutzgesetz Für die Errichtung von Bauten und Anlagen an Gewässern lässt es sich häu-fig nicht vermeiden, dass die bestehende Ufervegetation beeinträchtigt oder beseitigt wird. Gemäss Art. 21 NHG darf die Ufervegetation (Gesellschaften von natürli-chen Uferpflanzen) weder gerodet noch überschüttet werden. Die kantonale Bewilligungsbehörde, die für den Naturschutz zuständig ist, kann von die-sem Verbot Ausnahmen bewilligen. Voraussetzungen für die ausnahmswei-se Beseitigung von Ufervegetation sind:

die Bauvorhaben müssen standortgebunden sein (Art. 24 RPG, s. § 26 I. 3. b.),

die vom Vorhaben angestrebten Zwecke müssen von der Wasserbaupo-lizei- oder der Gewässerschutzgesetzgebung vorgesehen sein (Art. 22 Abs. 2 NHG),

es hat eine Abwägung aller Interessen stattzufinden (Art. 18 Abs. 1ter NHG).

Wenn durch das Vorhaben schutzwürdige Lebensräume betroffen werden, muss der Verursacher für besondere Massnahmen zum bestmöglichen Schutz der Lebensräume, für ihre Wiederherstellung oder sonst für ange-messenen Ersatz sorgen (Art. 18 Abs. 1ter NHG).

2. Fischereigesetz Eine fischereirechtliche Bewilligung ist notwendig für Bauten und Anlagen, die Eingriffe in die Gewässer, ihren Wasserhaushalt oder ihren Verlauf so-


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wie Eingriffe in die Ufer und den Grund von Gewässern bewirken, soweit Interessen der Fischerei auf dem Spiel stehen (Art. 8 Abs. 1 BGF).

Eine Bewilligung brauchen insbesondere die Nutzung der Wasserkräfte, Seeregulierungen, Fluss- und Bachverbauungen, Uferrodungen, die Schaf-fung künstlicher Fliessgewässer, die Verlegung von Leitungen in Gewässer, maschinelle Reinigungsarbeiten in Gewässern, die Gewinnung und das Wa-schen von Kies, Sand und anderen Stoffen in Gewässern, Wasserentnah-men, Wassereinleitungen, landwirtschaftliche Entwässerungen, Verkehrs-anlagen, Fischzuchtanlagen (Art. 8 Abs. 3 BGF). Mit der Bewilligung sind Auflagen im Interesse der Lebensbedingungen der Wassertiere aufzunehmen (Art. 9 BGF). Ferner ist bei Wasserentnah-men eine Mindestabflussmenge vorzuschreiben (Art. 9 Abs. 1 lit. a Ziff. 1 BGF).

3. Gewässerschutzgesetz Eine besondere gewässerschutzrechtliche Bewilligung ist erforderlich für Wasserentnahmen, die über den Gemeingebrauch hinausgehen, d.h. darüber hinaus, was mit der gewöhnlichen Nutzung von Gewässern für jedermann verbunden ist (Art. 29 GSchG). Soweit eine Bewilligung auch nach Art. 29 GSchG notwendig ist, erübrigt sich eine fischereirechtliche Bewilligung nach Fischereigesetz (Art. 8 Abs. 4 FG).

Mit der gewässerschutzrechtlichen Bewilligung wird eine bestimmte Rest-wassermenge vorgeschrieben (Art. 31 ff. GschG). Diese Regelung ist v.a. für Wasserrechtskonzessionen (Stauanlagen) von Bedeutung. Eine besondere Bewilligung ist erforderlich für die Ausbeutung von Kies, Sand und anderem Material aus Gewässern (Art. 44 GSchG).


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Beispiel 50 Reussdelta

«Die Kanalisierung der Reuss und der Kiesraubbau im Urner Reuss-delta haben tiefe Wunden in die Flussnatur geschlagen. So entstan-den im flachen Delta tiefe Baggerlöcher. Die Folge: Ohne Flachwas-serzonen fehlten die natürlichen Wellenbrecher. Die Wellen frassen sich deshalb immer weiter in das Land hinein. Der ehemals breite Schilfgürtel verschwand und die Uferlinie verschob sich bis zu 300 Metern landeinwärts. Nun ist man dabei, die Sünden der Vergangen-heit zu korrigieren. Das „Gesamtkonzept Reussdelta“ gibt dabei die Massnahmen vor: Erstes Ziel ist, die natürliche Bildung des Mündungsdeltas zu reakti-vieren. Deshalb wurde der Damm auf einer Länge von 225 Meter ab-gebrochen. 1989 konnte dann ein linker und 1991 ein rechter Seiten-arm geöffnet werden. Seither bahnt sich die Reuss wieder selbst ihren Weg in den Urnersee und lagert das mitgeführte Kies in der Uferregi-on ab. Schon nach kurzer Zeit stellten sich die ersten Erfolge ein: Die Reuss schuf Flachwasserzonen und kleine Inseln im Mündungsbe-reich. Doch auch in Zukunft wird im Reussdelta einiges los sein: Bis ins Jahr 2007 werden zwei neue Inselgruppen und eine grosse Flachwasser-zone aufgeschüttet werden. Die eine Inselgruppe ist für die Natur re-serviert. Die anderen Inseln werden als Badeinseln gestaltet und die-nen der Erholung. Die Flachwasserzone wird den Inselgruppen vorge-lagert. Sie dient als Wellenbrecher und bietet vielen Arten Lebens-raum. Eigentlicher Auslöser dieser Schüttungen waren hingegen zwei ande-re Grossprojekte. So stellte sich sowohl bei der geplanten Strassen-umfahrung von Flüelen als auch beim Gotthard-Basistunnel die Frage: Wie können die immensen Mengen an Ausbruchsmaterial ökono-misch und ökologisch vertretbar verwertet werden? Die Antwort lag auf der Hand; ein Teil des Ausbruchsmaterial wird nun für die Schaf-fung der Inseln und Flachwasserzonen verwendet.» Markus Hostmann/Andreas Knutti: http://www.befreitewasser.ch/fluesse/reussdelta.php Welche staatlichen Akte (Gesetze, Bewilligungen usw.) sind/waren er-forderlich für die Realisierung der künftigen Landschaft im Reussdel-ta?

VIII. Deponiebewilligung Art. 30e Abs. 2 des Umweltschutzgesetzes schreibt vor, dass eine Bewilli-gung des Kantons braucht, wer eine Deponie errichten oder betreiben will. Bewilligungspflichtig ist sowohl die Errichtung als auch der Betrieb (Art. 21 TVA). Anlagen für blosse Zwischenlagerung von Abfällen gelten nicht als Deponien (BGE 120 Ib 403).

Das besondere der Deponiebewilligung liegt darin, dass der Gesuchsteller das Bedürfnis nach der Deponie nachweisen muss (die Deponie muss «nö-tig» sein); der Kanton hat somit einen erheblichen Beurteilungsspielraum


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bei der Zulassung oder Verhinderung von Deponien. Gegenstand der Be-willigung ist zudem der Standort; die Bejahung der Notwendigkeit bedeutet immer auch die Bejahung eines bestimmten Standorts. Das Bundesrecht kennt drei Deponietypen (numerus clausus: Die Kantone können keine weiteren vorsehen): Inertstoffdeponie, Reststoffdeponien und Reaktordeponie (Art. 22 Abs. 1 TVA). Unverschmutzte Bauabfälle (Aus-hub- und Abraummaterial) müssen in erster Linie für Rekultivierungen verwendet werden; in zweiter Linie sind sie auf Inertstoffdeponien endgül-tig abzulagern (Ziffer 12 Abs. 2 Anhang 1 TVA) (BGE 120 I b 404 f.). Die Bewilligung zur Errichtung einer Deponie kann mit der Baubewilli-gung verbunden werden, entweder weil baubewilligungspflichte Terrain-veränderungen oder bauliche Massnahmen notwendig sind. Zu beachten ist aber, dass die Frage, ob eine projektierte Deponie den gesetzlichen Anfor-derungen an den in Betracht fallenden Deponietyp genügt, sowie Bedarf und Standort in einem möglichst frühen Verfahren (Nutzungsplanung, Ro-dung) zu prüfen sind (BGE 120 Ib 405).

IX. Typenprüfung Die Typenprüfung ist häufig vorgesehen für standardisierte, «serienmässig hergestellte» technische Produkte wie Energiegeräte (vgl. Art. 7 EnV mit Anhängen), Feuerungsanlagen (Art. 20 und Anhang 4 LRV). Die Kantone dürfen seit dem Inkrafttreten des Umweltschutzgesetzes keine Bestimmun-gen über Typenprüfungen erlassen (Art. 65 Abs. 2 USG).

X. Betriebsbewilligung Bewilligungen für den Betrieb von technischen Anlagen werden den Er-richtungsbewilligungen nachgeschaltet. Formelle Voraussetzung für die Erteilung einer Betriebsbewilligung ist somit das Vorliegen der Errich-tungsbewilligung. Betriebsbewilligungen sind beispielsweise erforderlich für:

Deponien (Art. 30e Abs. 2 USG, 26/27 TVA). Die Pflicht zur Einho-lung einer Betriebsbewilligung besteht für neue und für bestehende De-ponien (Art. 52 TVA). Für die Betriebsbewilligung ist gesondert der Bedürfnisnachweis notwendig, wenn er nicht schon für die Errichtungs-bewilligung erbracht worden ist. Gegenstand der Betriebsbewilligung sind nicht nur technische, sondern auch organisatorische, betriebliche und personelle Vorkehrungen.

Die Aufnahme der Tätigkeit eines Industriebetriebes bedarf einer Be-triebsbewilligung nach Art. 7 Abs. 3 des Arbeitsgesetzes. Sie ist auch notwendig bei blosser Umgestaltung von inneren Einrichtungen des Be-triebs, wenn eine wesentliche Änderung der Arbeitsverfahren beabsich-tigt ist oder wenn erhöhte Gefahren für Leben oder Gesundheit der Ar-


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beitnehmer oder schädliche oder lästige Einwirkungen auf die Umge-bung vorauszusehen sind (Art. 28 Verordnung 1 zum Arbeitsgesetz vom 14.1.1966). Liegen ausreichende Gründe vor, so kann auch eine provisorische Betriebsbewilligung für eine vorzeitige Aufnahme der be-trieblichen Tätigkeit erteilt werden (Art. 27 V 1).

Eine Seilbahn darf nur mit Bewilligung des Bundesamtes für Verkehr in Betrieb genommen werden (Art. 11 und Art. 26 ff. der Seilbahnverord-nung vom 21. Dezember 2006). Auch bei einer Seilbahn müssen be-triebliche, organisatorische und personelle Anforderungen erfüllt wer-den.

Der Betrieb einer Kernanlage bedarf einer Bewilligung des zuständigen Bundesdepartements (Art. 19 ff. KEG).

Rohrleitungsanlagen (Art. 30 RLG, 45 RLV). Eine Besonderheit stellen Bewilligungen für technische oder naturwissen-schaftliche Versuche dar. Sie können einerseits an die Stelle der Betriebs-bewilligungen treten, andererseits zu diesen zusätzlich hinzukommen (vgl. Art. 29e USG, Freisetzungsversuch; Art. 29g Abs. 2 USG: Der Bundesrat kann den Umgang mit bestimmten Organismen bewilligungspflichtig erklä-ren).

XI. Gewerbe-(sozial) politisch orientierte Bewilli-gungen

Gastwirtschaften, Unterhaltungsbetriebe, u. dgl. benötigen nach kantonalem Recht Spezialbewilligungen, die unter meist sozial- und gewerbepolitischen Gesichtspunkten auf den Betriebstyp abstellen. Häufig sind Auswirkungen auf baulicher Seite.


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§ 29 Die Baureife Prof. Dr. A. Ruch

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8. Kapitel: Das öffentliche Baurecht

§ 29 Die Baureife Art. 22 Abs. 2 RPG regelt die zentralen Voraussetzungen der Erteilung ei-ner Baubewilligung: Zonenkonformität der Baute oder Anlage und Er-schliessung des Landes, auf dem die Baute oder Anlage erstellt werden soll. Die kantonale Gesetzgebung und die Praxis haben den Begriff der Baureife entwickelt, der ein eigenständiger Begriff für Land ist, das überbaut werden soll. Er kann mit dem Begriff des Baulandes gleichgesetzt werden und meint Land, das ohne weitere besondere Beschlussfassungen bebaut werden kann. Unter solchen weiteren Beschlüssen werden Planungsbeschlüsse (Zo-nenmassnahmen, Sondernutzungspläne, Erschliessungspläne), Parzellar-beschlüsse (Landumlegungen), Ausnahmebewilligungen verstanden. Positiv fomuliert z.B. § 2 Abs. 2 des Bau- und Planungsgesetzes (BPG) des Kantons Basel-Stadt vom 17. November 1999:

Ein Grundstück ist baureif,

a) wenn seine Lage, seine Form und seine Grösse für die zulässige bauliche Nutzung zweckmässig sind;

b) wenn feststeht, dass seine Grenzen für die zulässige Nutzung des umliegen-den Gebiets nicht verändert werden müssen;

c) wenn es hinreichend erschlossen ist oder wenn sichergestellt ist, dass es rechtzeitig hinreichend erschlossen wird;

d) wenn die Vorschriften über den Umweltschutz eine den Nutzungsplänen ent-sprechende Bebauung nicht ausschliessen.

Beispiele zu den einzelnen Elementen:

a) Angesprochen sind vor allem die Eignung des Grundstücks zur Über-bauung (s. Art. 15 RPG) und die Landumlegung; vgl. BGE 118 Ib b424, Sarnen (Baulandumlegung).

b) BGE 119 Ib 124, 135 E. 4.a cc, Seengen AG, Gebiet Rügel/Gäldrüti: «Auch derjenige, der eine für sich allein möglicherweise überbaubare Parzelle besitzt, hat mit seinem Grundbesitz an einem sachgerecht be-grenzten, auf die Nutzungsplanung abgestützten Erschliessungs- und Parzellarordnungsverfahren teilzunehmen, das eine bauordnungsgemässe Überbauung des gesamten Gebiets sicherstellt». Ferner BGE 118 Ib 417, 425, Sarnen: «Die ungünstigen Verhältnisse betreffen freilich nicht das Grundstück des Beschwerdeführers. Doch ergibt sich hieraus nicht ohne weiteres, dass seine Liegenschaft nicht in das Verfahren einbezogen wer-den darf. Entscheidend ist nämlich, ob die weiteren gesetzlichen Voraus-setzungen für die Anordnung der Umlegung erfüllt sind und ob nicht all-fällige sonstige öffentlichen sowie die privaten Interessen des Beschwer-

Raumplanungs- und Baurecht § 29 Die Baureife

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deführers der Umlegung entgegenstehen und im konkreten Fall überwie-gen».

c) Art. 22 Abs. 2 lit b RPG (s. § 27). d) BGE 116 Ib 159, Eschlikon TG (s. Beispiel 38); BGE 127 I 103, Lausen

BL, jeweils Erschliessung eines Industriegebiets über Wohnzone: Unzu-lässig, weil die für das Wohngebiet geltenden Immissionsgrenzwerte mit den Fahrten zum Industriegebiet nicht eingehalten werden können. Fer-ner BGE 119 Ib 480, Schwerzenbach ZH («umweltrechtliche Baureife»).

Die Baureife ist Voraussetzung der Bebauung und damit der Erteilung der Baubewilligung. Ein Baureifeelement kann nicht bloss als Auflage in eine Baubewilligung aufgenommen werden.

Der Begriff der Baureife hat auch die Funktion festzulegen, ob eine Auszo-nung (oder eine Nichteinzonung) die Entschädigungspflicht des Gemeinwe-sens auslöst: Nicht baureifes Land wird (enteignungs)rechtlich als Nicht-bauland behandelt, so dass die Versetzung in eine Zone, in der Bauen ver-boten ist, am Wert des Landes nichts ändert. Damit entsteht dem Eigentü-mer kein Anspruch auf Entschädigung (s. § 19 II).

Beispiel 51 Öffentlicher Verkehr

Bger Urteil: 1A.54/2001 vom 14. Februar 2002 Ein Grossverteiler plant den Um- und Ausbau eines Fabrikgebäudes in ein Einkaufszentrum mit 13'000 m2 Verkaufsfläche. Das Grund-stück liegt in der Industriezone der Stadt D. Das Gesuch wird unter Bedingungen und Auflagen bewilligt. Gegen die Bewilligung reicht der VCS zuerst Rekurs, dann Be-schwerde ein. Er ist der Ansicht, dass die kantonale Vorschrift von § 237 Abs. 1 Satz 2 PBG/ZH, wonach bei grösseren Überbauungen die Erreichbarkeit mit öffentlichen Verkehrsmitteln gewährleistet sein muss, willkürlich verletzt wurde. Wie ist die Vorschrift betreffend Erreichbarkeit mit öffentlichem Ver-kehr einzuordnen? Handelt es sich hierbei um eine Verkehrs- oder Betriebsvorschrift, die vom Bauherrn gestützt auf Art. 12 USG verlangt werden kann? Kann einem Bauherrn überhaupt zugemutet werden, auf den öffentlichen Verkehr Einfluss zu nehmen? Art. 19 RPG er-wähnt die Erschiessung mit öffentlichem Verkehr nicht, kann ein Kan-ton trotzdem bestimmen, dass ein Grundstück im Zusammenhang mit einem grösseren Bauvorhaben nur dann bewilligt werden kann, wenn es baureif ist, wobei eine Grundanforderung an die Baureife die Er-reichbarkeit mit öffentlichem Verkehr darstellt?

§ 30 Zonenkonformität Prof. Dr. A. Ruch

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§ 30 Zonenkonformität Das öffentliche Baurecht verlangt für die Erteilung der Baubewilligung zunächst eine Übereinstimmung des Projekts mit Zweck und Inhalt der Nutzungszonen und ihren jeweiligen Vorschriften (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG). Beispiele: Verbot von Wohnungen in Industriezonen (Ausnahme: «Abwartwoh-

nungen»). Verbot von störendem Gewerbe in Wohnzonen, u.U. (je nach kantona-

lem Recht), aber Zulässigkeit von nicht störendem Gewerbe (z.B. Archi-tekturbüro).

Quantitative Zuordnung von Arbeits- und Wohnraum durch Wohnan-teilsregelungen (oft als Rahmen mit Spielräumen).

Lärmschutzvorschriften: Verbot bestimmter Nutzungen bei Überschrei-tung von Immissionsgrenzwerten.

Landwirtschaftsbauten in der Landwirtschafts- oder in der Gewerbezone. Tennisplätze: Verbot in der Wohnzone, Zulässigkeit in der Gewerbezone

oder der Zone für öffentliche Anlagen. Die Festlegungen sind Sache des kantonalen und kommunalen Rechts.

Beispiel 52 Zonenkonformität

BGE 130 II 32 Die Gemeinde Delsberg erhielt am 13. März 1997 vom Kanton Jura eine Baubewilligung für die Umnutzung und den Umbau des alten Schlachthofes zu einem Jugend- und Kulturzentrum. Das Projekt um-fasst einen Austellungs- und Vorführungssaal mit 117 Sitzplätzen und eine Bar mit 42 Sitzplätzen. Das Gebäude befindet sich in der Stadt Delsberg in der Zone für öffentliche Zwecke. Nachbarn rekurrieren gegen diese Baubewilligung. Ist das Jugend- und Kulturzentrum in der Zone für öffentliche Zwecke zonenkonform?

I. Begriff und Abweichungen

1. Zu den Änderungen des RPG von 1998 und 2007 Am 7. Februar 1999 haben die Stimmberechtigten einer Teilrevision des RPG vom 20. März 1998 zugestimmt. Die Funktion der Landwirtschafts-zone wurde neu umschrieben (Art. 16 RPG) und festgehalten, welche Bau-

Raumplanungs- und Baurecht § 30 Zonenkonformität

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ten und Anlagen in der Landwirtschaftszone zonenkonform sind (Art. 16a RPG). Zudem wurden die Voraussetzungen für die Errichtung oder Zweck-änderung von nicht zonenkonformen Bauten und Anlagen ins Gesetz auf-genommen (Art. 24 - 24d RPG).

Insgesamt beinhaltete die Teilrevision eine Ausdehnung der Möglichkeiten, in der Landwirtschaftszone auch zonenfremde Nutzungen zuzulassen. Mit einer neuerlichen Revision im Bereich der Landwirtschaftszonen und des Bauens ausserhalb der Bauzonen soll den unterschiedlichen regionalen Ge-gebenheiten und Bedürfnissen besser Rechnung getragen und sollen die Kantone mehr Spielraum erhalten (Revision vom 23. März 2007).

2. Allgemeine Zonenkonformität Das gesamte Gebiet eines Gemeinwesens wird durch einen Zonenplan er-fasst. Er scheidet flächendeckend verschiedene Nutzungszonen aus, die angeben, welche Nutzungen an welchen Orten zugelassen bzw. nicht zuge-lassen sind.

Nutzungsarten (Zwecke) Nutzungsmasse (Quantität)

Jede Baute und Anlage muss dem Zweck der Zone, in der sie zu liegen kommt, entsprechen (Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG); es genügt nicht, wenn sie ihm nur nicht widerspricht. Die Zonenkonformität ist das Bindeglied zwi-schen Raumplanung und Baurecht.

Welche Zwecke für die einzelnen Zonen massgebend sind, ergibt sich aus den Planungs- und Baugesetzen der Kantone und Gemeinden. Art. 15 bis 17 RPG enthalten in erster Linie Massstäbe für die planerische Zuordnung, können, unter Berücksichtigung der Planungsziele (Art. 1 und 3 RPG), aber auch Auslegungshilfen bei der Beurteilung der Zonenkonformität eines bestimmten Projekts leisten. Die Zonenkonformität ist nicht auf das Bauge-biet beschränkt. Aus jeder Zone, auch wenn sie ausserhalb des Baugebiets liegt, sind die ihr eigenen, vom Gesetzgeber vorgeschriebenen Zwecke zu ermitteln. Zonenkonformität bedeutet Anspruch auf eine ordentliche Bewilligung. Landwirtschaftliche Bauten, die in eine Landwirtschaftszone ausserhalb des Baugebiets zu liegen kommen, sind daher mit der ordentlichen Baubewilli-gung nach Art. 22, nicht mit einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG zu bewilligen. Dasselbe gilt für forstliche Bauten und Anlagen, die Wald-boden beanspruchen (Art. 4 lit. a und 14 WaV). Bauten, die nicht zonenkonform sind, sind grundsätzlich unzulässig. Zu prüfen ist jedoch, ob ein Sonderfall vorliegt, der aufgrund einer vom Gesetz vorgesehenen Ausnahmebewilligung zugelassen werden kann (vgl. nach-stehend Ziff. 2). Das gilt für zonenwidrige Bauten innerhalb und ausserhalb des Baugebiets.


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3. Ausnahmen ausserhalb des Baugebiets

a. Ausnahmearten Das revidierte RPG regelt in den Art. 24 - 24d abschliessend die Vorausset-zungen, unter den die Errichtungen oder Zweckänderung von nicht zonen– konformen Bauten und Anlagen erfolgen darf. Es nennt mehrere Ausnah-metatbestände.

Bundesrechtliche Ausnahmetatbestände:

Zonenwidrige Bauten

(Art. 24):

Erfordernisse der Standortgebundenheit und des Fehlens entgegenste-hender Interessen.

Zweckänderung ohne bauliche Massnahmen

(Art. 24a):

Umnutzungen (auch nicht standortgebundene, dazu nachstehend unten b) sind ohne bauliche Änderungen zulässig.

Nichtlandwirtschaftliche Nebenbetriebe

(Art. 24b):

Diese Bestimmung erlaubt, in für die Landwirtschaft nicht mehr benötig-ten Gebäuden oder Gebäudeteilen betriebsnahe Nebenbetriebe zu füh-ren.

Bestehende zonenwidrige Bauten und Anlagen

(Art. 24c):

Besitzstandsgarantie; solche Bauten und Anlagen können unter gewis-sen Voraussetzungen erneuert, massvoll erweitert oder wiederaufgebaut werden.

Landwirtschaftsfremde Wohnnutzung, hobbymässige Tierhaltung und schützenswerte Bauten und Anlagen

(Art. 24d)

Umnutzung von landwirtschaftlichen Wohnbauten, die in ihrer Substanz erhalten sind.

Unbewohnte Gebäude oder Gebäudeteile für Hobbywirtschaft.

Vollständige Zweckänderung von geschützten bauten.

Die Schritte der Prüfung, ob die Voraussetzungen vorliegen, müssen wie folgt hintereinander gereiht werden (BGE 117 Ib 278, Steinen, Geflügel-masthalle in der Landwirtschaftszone):


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• Prüfung, ob das Vorhaben der in der betreffenden Zone geltenden Nut-zungsordnung entspricht oder nicht: Wenn ja, ordentliche Baubewilli-gung; wenn nein:

• Prüfung, ob das Vorhaben wegen seines Ausmasses und seiner Auswir-kungen auf die Umwelt nur in einem Planungsverfahren angemessen erfasst werden kann (s. dazu auch weiter unten d): Wenn ja, Abweisung des Gesuchs, allenfalls Einleitung eines Nutzungsplanverfahrens; wenn nein:

• Prüfung, ob eine Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff. RPG möglich ist.

- Prüfung einer Ausnahme nach Art. 24 b – 24 d RPG; - wenn nein: - Prüfung einer Ausnahme nach Art. 24 RPG.

«Ausserhalb Bauzonen»: Das fragliche Areal gehört nicht zum Siedlungs-gebiet; nicht einer Bauzone zugewiesene Strassen und Plätze innerhalb der Siedlung fallen nicht darunter (BGE 114 Ib 344 ff., Schaffhausen, Parkhaus unter städtischem Platz).

b. Zur Standortgebundenheit Eine nicht zonenkonforme Baute oder Anlage ausserhalb des Baugebiets muss auf einen bestimmten Standort ausserhalb der Bauzone angewiesen sein («sachlich begründetes Bedürfnis» gemäss Art. 20 GSchG, 1971, Fas-sung vor der RPG-veranlassten Änderung vom 22.6.1979): Aus technischen oder betrieblichen Gründen oder wegen der Bodenbeschaffenheit (BGE 112 Ib 407 f., Allschwil). Diese Kriterien sind auch massgebend für die Grösse der Baute oder Anlage; die Ausnahmebewilligung lässt es zu, dass die Be-hörde die Reduktion eines bestimmten Vorhabens aufgrund der genannten Kriterien anordnet. Auch Erweiterungen bestehender standortgebundener Bauten müssen selbst standortgebunden sein (BGE 117 Ib 266, Churwal-den).

Die Standortgebundenheit kann positiv oder negativ sein:

positive Standortgebundenheit: Das Vorhaben ist auf einen bestimmten Standort ausserhalb des Siedlungsgebiets angewiesen, z.B. Bergrestau-rants, Zollbauten, Energiegewinnungsanlagen, Transportanlagen.

negative Standortgebundenheit: die Errichtung in einer Bauzone er-scheint als unzweckmässig, weil von der Anlage für eine Bauzone nicht tragbare Auswirkungen ausgehen; z.B. Schiessanlagen, Abfalldeponien, Tierheime (BGE 115 Ib 300, Giswil, Schweinezucht ist nicht negativ standortgebunden, sie lässt sich auch in einer Industrie- oder Gewerbe-zone realisieren).

Die Standortgebundenheit muss nur relativ sein. Es ist nicht notwendig, dass überhaupt kein anderer Standort in Betracht fällt. Es müssen aber be-sonders wichtige und objektive Gründe für einen vorgesehenen Standort sprechen, der gegenüber anderen Standorten innerhalb einer Bauzone als


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wesentlich zweckmässiger erscheint (BGE 115 Ib 136, PTT-Anlage Höhro-nen). Art. 24 RPG ermöglicht die Alternativenauswahl. Der Begriff «erfor-dert» in Art. 24 lit. a RPG bedeutet, dass ein aktuelles und tatsächliches Bedürfnis nach der Realisierung des Vorhabens bestehen muss. Beispiele aus der Praxis Standortgebundenheit bejaht: Richtstrahlantenne der PTT (BGE 115 Ib 136, Höhronen)

Walderschliessungsstrasse (BGE 114 Ib 272, Walchwil) Schiessanlage (BGE 112 Ib 48) Wohnraum für betagte Landwirte, denen nicht zugemutet werden kann,

ihren Hof bei Aufgabe der landwirtschaftlichen Tätigkeit zu verlassen (BGE 116 Ib 228, S. 231 E. 3a, Schlossrued). Wohnung für den Inhaber eines Gärtnereibetriebs, der die dauernde Anwesenheit einer Überwa-chungsperson erfordert (nicht publ. BGE vom 17.6.1994).

Haltung von 60 Schlittenhunden (BGE 16.6.1989 = ZBl 91/1990, 188). Schweinemast (BGE 118 Ib 19).

Standortgebundenheit verneint: Schweinezuchtbetrieb (BGE 115 Ib 298, Giswil). Hobbymässige Haltung von 4 Pferden (BGE 111 Ib 218).

Gerätehäuschen für hobbymässig betriebene Bewirtschaftung einer Par-zelle in der Landwirtschaftszone (BGE 112 Ib 407, Allschwil).

Einfamilienhaus mit Pferdestall für hobbymässige Tierhaltung in der Landwirtschaftszone (BGE 111 Ib 216, Gontenschwil).

c. Interessenabwägung Die Interessenabwägung muss eine umfassende sein und durch eine und dieselbe Behörde vorgenommen werden (BGE 117 Ib 31, 115 Ib 514). Im oben (unter b) angeführten Beispiel BGE 116 Ib 228, Schlossrued, wurde die Ausnahmebewilligung für einen Neubau verweigert, weil der benötigte Wohnraum auch durch Umbau des bestehenden Wohnhauses geschaffen werden konnte.

d. Ausnahmebewilligung - Nutzungsplan Zum Verhältnis von Ausnahmebewilligung nach Art. 24 RPG und Nut-zungsplan vgl. BGE 114 Ib 312, 115 Ib 148 ff., 119 Ia 300 ff.: die Ausnah-mebewilligung darf die Anliegen der Nutzungsplanung und den planeri-schen Stufenbau (Richtplanung, Nutzungsplanung, Einzelfallbewilligung) nicht ausschalten.


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Beispiel: Massnahmen zum Schutz vor Abwanderung sind mittels Planung, nicht mit weitherziger Bewilligungspraxis zu ergreifen (BGE 115 Ib 151).

e. Art. 24c Abs. 2 RPG Art. 24c Abs. 2 RPG: Erneuerung, Wiederaufbau und teilweise Änderung sind bundesrechtliche Begriffe (BGE 119 Ib 372).

«Teilweise»: nicht streng quantitativ zu messen (Vergrösserung eines Fe-rienhauses um einen Drittel ist nicht mehr «teilweise» Änderung, BGE 112 Ib 97), sondern als Ganzes zu werten. Eine Vergrösserung darf nur einmal vorgenommen werden (BGE 113 Ib 224; 112 Ib 278).

f. Kantonale Behörde Jede Ausnahmebewilligung nach Art. 24 - 24d RPG muss von einer kanto-nalen Behörde ausgehen oder genehmigt werden (Art. 25 Abs. 2 RPG).

Beispiel 53 Standortgebundenheit

BGE 123 II 499 Die Ortsbürgergemeinde Reinach AG beabsichtigt, auf einer am Rand des Sonnenbergareals gelegenen Waldparzelle einen Forstwerkhof zu erstellen. Er soll der Bewirtschaftung des Waldes dienen. Ein Nachweis, dass der Werkhof für die zweckmässige Bewirtschaftung des Waldes am vorgesehenen Standort betrieblich notwendig ist, fehlt dem Baugesuch. Welches ist das Verhältnis zwischen Waldrecht und Raumplanungs-recht, v.a. Art. 22 bzw. 24 RPG? Ist der Nachweis der betrieblichen Notwendigkeit unerlässlich? Wäre der Werkhof bei Bejahung der Be-triebsnotwendigkeit standortgebunden im Sinn von Art. 24 Abs. 1 RPG oder zonenkonform im Sinn von Art. 22 Abs. 2 lit. a RPG? Dürfte geprüft werden, ob der (zonenkonforme oder standortgebundene) Werkhof sich ebensogut in der Bauzone verwirklichen liesse?

II. Ausgewählte Zonenarten

1. Bauzone Massgebend ist das kantonale Recht und im Anschluss daran die Bauord-nungen der Gemeinden. Die Zonenordnungen differenzieren die einzelnen Zonen nicht nur nach den Nutzungsarten, sondern auch nach den Nut-zungsmassen. Namentlich die Wohn- und Gewerbezonen werden nach der zulässigen Geschosszahl weiter untergliedert: Zweigeschossige Wohnzone W2, dreigeschossige Wohnzone W3 usw. Die kantonalen Planungs- und Baugesetze kennen üblicherweise die fol-genden Bauzonen.


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a. Wohnzone Reine Wohnzonen oder Wohnzonen, in denen auch nicht störende oder mässig störende Gewerbebetriebe zugelassen sind (Vgl. Art. 43 Abs. 1 lit. b und c LSV), störende Betriebe sind in Wohnzonen durchwegs ausgeschlos-sen. Wohnzonen können durch Vorschriften über den Mindestanteil an Wohn-flächen ergänzt werden (Wohnanteilpläne). Diese sind bei der Prüfung der Zonenkonformität ebenfalls von Bedeutung.

b. Gewerbezone Die reine Gewerbezone ist in der Regel für Gewerbebetriebe bestimmt, die nur mässig stören (§ 48 PBG Luzern). Häufig werden mässig störende Be-triebe mit Wohnzonen gekoppelt (§ 52 Abs. 3 PGB Zürich). Das Baugesetz Basel-Landschaft legt Wohn- und Geschäftszone zusammen.

c. Industriezone Die Gesetze reservieren die Industriezone für stark störende Betriebe (vgl. Art. 43 Abs. 1 lit. d LSV, Empfindlichkeitsstufe IV) oder für Betriebe, die (wegen ihrer störenden Einflüsse) in andern Zonen nicht zulässig sind (§ 47 PBG Luzern, § 18 Baugesetz Basel- Landschaft), oder sie zählen die zuläs-sigen Betriebsbranchen auf (§ 56 PBG Zürich: Betriebe der Produktion, der Gütergrossverteilung, der Lagerhaltung und des Transports). In Industrie-zonen sind Wohnungen grundsätzlich unzulässig, mit Ausnahme von Woh-nungen für Personal, das an den Betrieb gebunden ist (§ 47 Abs. 2 PBG Luzern, § 34 Abs. 3 BPG Basel-Stadt, Abwartpersonal).

d. Kernzone In Kernzonen, die die architektonisch und städtebaulich wertvollen Ortstei-le umfassen (§ 15 Baugesetz Basel- Landschaft), gelten besondere Bestim-mungen über die Erhaltung der Gebäude. Sie tragen zum Teil den Charak-ter von Schutzzonen, die (lediglich) das Äussere erhalten wollen, oder von Schonzonen, die den Ensembleschutz bezwecken. Veränderungen sind in aller Regel nur unter Zurückhaltung und unter Bewahrung des bestehenden Charakters und Erscheinungsbildes der Gebäude zulässig. Namentlich die Fassadengestaltung und die Farbgebung sowie die Baumaterialien werden für bewilligungspflichtig erklärt.

Schutzzone: Die bauliche Schutzzone bezweckt die Erhaltung des Äusse-ren eines Gebäudes; zulässig sind lediglich Veränderungen im Innern. Von den Bestimmungen der Schutzzone können auch unbebaute Flächen («Bauwiche») erfasst werden. Eine Schutzzone ermöglicht auch den Schutz der Umgebung.


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e. Zone für öffentliche Bauten Zulässig sind nur Bauten und Anlagen, die öffentlichen Zwecken dienen; in der Regel ist es einerlei, ob als Bauherrschaft die öffentliche Hand oder eine Privatperson auftritt. Der Wohnungsbau gilt dabei nicht als öffentli-cher Zweck, während der Bau von Alterswohnungen zu den öffentlichen Zwecken gezählt werden kann (§ 60 Abs. 2 PBG Zürich).

Die Zuweisung von Land eines Privaten in die Zone für öffentliche Bauten und Anlagen bewirkt häufig die Einleitung eines Enteignungsverfahrens. I.d.R. wird die Enteignung zweigeteilt: Materielle Enteignung im Zeitpunkt der Zonenfestlegung (Entschädigung der Differenz zwischen alter und neu-er Zone, wobei die öBA hinsichtlich Landwert häufig wie die Landwirt-schaftszone behandelt wird); formelle Enteignung im Zeitpunkt des Land-erwerbs durch das Gemeinwesen (Entschädigung wertmässig von Nicht-bauland, wobei auch die zwischenzeitlichen Preissteigerungen nur für Nichtbauland berücksichtigt werden).

Beispiele: Verwaltungsbauten, Schul- und Spitalbauten, kirchliche Bauten, Friedhöfe, Anlagen der Verkehrs- und Versorgungsbetriebe, Parkierungsflä-chen, Spiel- und Sportanlagen, Park- und Erholungsanlagen.

f. Weilerzone Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen (Art. 33 RPV), die sich ausserhalb des eigentlichen Siedlungsgebiets befinden. Sie wird auch als Erhaltungs- oder Bestandeszone bezeichnet. Hauptzweck ist die Erhaltung der Weiler, zulässig ist häufig auch eine massvolle Entwicklung. Zulässige Nutzungsar-ten sind in erster Linie Land- und Forstwirtschaft, aber auch, unter einge-schränkten Bedingungen, andere Nutzungsarten, soweit sie für die Erhal-tung der Weiler notwendig sind.

g. Kurzone, Sportzone Sie dienen Kur-, Erholungs- und Sportzwecken, weshalb nur Bauten, die diesen Zielen dienen, zulässig sind (§ 49 PBG Luzern).

h. Weitere Spezialzonen Hotelzone (die Dauervermietung von Motelzimmern ist in einer Hotelzone nicht zonenkonform, BGE vom 13.8.1993 = BVR 1994, 105 ff., Interla-ken); Forschungszone (Schnee- und Lawinenforschungsinstitut in Davos); Zone für Wochenendhäuser (§ 19 Baugesetz Basel-Landschaft); Zentrums-zonen (bestimmt für eine dichte Überbauung zur Entwicklung von Stadt-, Orts-, und Quartierzentren, § 51 PBG Zürich).

i. Immissionsschutz Die Zonenvorschriften sind schliesslich auch Immissionsvorschriften. Die einzelnen Zonen werden differenziert nach den Einwirkungen (Luft, Lärm usw.), die einerseits höchstens zulässig sind und andererseits geduldet wer-


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den müssen. Im Bereich des Lärms sind diese kantonalen oder kommunalen Zonenvorschriften - soweit sie umweltschützerisch begründet sind - durch das Bundesrecht (Lärmempfindlichkeitsstufen der LSV) abgelöst worden. Sie behalten aber ihre Bedeutung, soweit sie raumplanerisch begründet sind; so ist es zulässig, in einer Wohnzone quartierfremde lärmige Betriebe, wie einen Autooccasionsbetrieb oder ein Dancing, für unzulässig zu erklä-ren, selbst wenn sie die Vorschriften der LSV einhalten (BGE 117 Ib 147, Opfikon, 116 Ia 491 ff., Crissier). Auch Verkehrsprobleme können mit dem kantonalen oder kommunalen Zonenrecht anstelle des eidgenössischen Umweltschutzrechts gelöst werden (BGE 114 Ib 222 f., Bassersdorf).

2. Landwirtschaftszone Vor der Revision des RPG war die Landwirtschaftszone für die bodenab-hängige Produktion reserviert (Produktionsmodell). Die heutige Umschrei-bung orientiert sich an der landwirtschaftlichen Nutzung (Produktmodell). Zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Be-wirtschaftung oder für den produzierenden Gartenbau nötig sind. Die Kantone haben die Zonenkonformität entsprechend den verschiedenen Funktionen der Landwirtschaft (Art. 104 Abs. 1 BV) enger zu umschreiben (Art. 16 Abs. 3 RPG).

Ausdrücklich zonenkonform sind Bauten und Anlagen, die der inneren Aufstockung dienen. Der Begriff der inneren Aufstockung wird von der RPV (Art. 36 und 37) umschrieben. Er ist ursprünglich durch die bundesge-richtliche Rechtsprechung definiert worden (vgl. ZBl 92/1991,177).

Art. 34 Abs. 5 RPV schreibt vor: «Bauten und Anlagen für die Freizeit-landwirtschaft gelten nicht als zonenkonform.» Diese Bestimmung präzi-siert in rechtlich zulässiger Weise Art. 16a RPG, der die Hobby-Landwirtschaft nicht erwähnt. Der Ausschluss von Bauten und Anlagen für die Hobby-Landwirtschaft entspricht der Zielsetzung des Raumplanungs-rechts, wie sie z.B. in Art. 3 Abs. 2 lit. a RPG enthalten ist (BGr 1A.134/2002, E. 2.4, 2.5, nicht publiziert; BGE 112 Ib 404, wo die Frage noch offen gelassen worden ist, das kantonale Recht hat aber rechtmässig die Freizeitlandwirtschaft als der Landwirtschaftszone nicht konform er-klärt).

Wurde bei den nachstehend genannten Beispielen vom Bundesgericht die Zonenkonformität noch verneint, werden diese heute von Art. 16a Abs. 3 RPG erfasst und sind in der Landwirtschaftszone zulässig, sofern sie in einem Gebiet erstellt werden sollen, das vom Kanton in einem Planungsver-fahren dafür freigegeben worden ist: Schnittblumengärtnerei (BGE 113 Ib 140); Gerätehäuschen für Hobbylandwirtschaft (BGE 112 Ib 405); Schwei-nezuchtbetrieb (BGE 115 Ib 298), Geflügelzucht- und -mastbetrieb (BGE 117 Ib 279, 504).

Probleme werfen Wohnbauten in der Landwirtschaftszone auf. Sie sind nur dann zonenkonform, wenn sie für den landwirtschaftlichen Betrieb («be-


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trieblich») notwendig sind und damit in erster Linie der landwirtschaftli-chen Nutzung selber dienen (BGE 112 Ib 276, Doppeleinfamilienhaus; 113 Ib 141, Wangen-Brüttisellen). Bei Arbeitskräften, die zur Hauptsache im Landwirtschaftsbetrieb tätig sind, muss jeweils genau geprüft werden, ob das Wohnen in der Landwirtschaftszone betrieblich notwendig ist (BGE 112 Ib 261, betriebliche Notwendigkeit verneint). Zonenkonform ist der Wohnraum für die abtretende Generation (Stöckli oder Altenteil), doch ist bei einem Neubau die Grösse auf die Bedürfnisse der Bewohner zu dimen-sionieren. Eine spezielle Landwirtschaftszone ist die Rebbauzone (BGE 112 Ib 115). Unabhängig von ihr besteht von Bundesrechts wegen die agrarrechtliche Rebbauflächen nach der Weinverordnung vom 7. Dezember 1998; in diese Rebbauflächen können auch Grundstücke aufgenommen werden, die nicht in einer raumplanungsrechtlichen Rebbauzone liegen.

3. Schutzzonen Die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen in Schutzzonen ausserhalb des Baugebiets (Art. 17 Abs. 1 lit. a, b und d RPG) richtet sich nach dem Schutzziel. Häufig wird nicht positiv umschrieben, was zulässig ist, son-dern es werden Bau- und Nutzungsbeschränkungen festgelegt (vgl. § 60 Abs. 3 PBG Luzern).

4. Weitere Zonen im Nichtbaugebiet Freihaltezone: Sie dient häufig der Erholung der Bevölkerung, weshalb

in jedem Einzelfall aufgrund des konkreten Zonenzwecks die Zonenkon-formität von Bauten und Anlagen ermittelt werden muss. Zulässig kön-nen offene Sportanlagen sein, nicht aber Sporthallen; in Parkanlagen nur Bauten und Anlagen, die der Bewirtschaftung oder Ausstattung dienen; in Wintersportzonen (§ 58 PBG Luzern) keinerlei Bauten und Anlagen.

Abbauzone: Für den Abbau von Kies, Lehm, Sand usw. (§ 59 PBG Lu-zern), oftmals kombiniert mit einer sog. Ablagerungszone (vgl. § 44a PBG Zürich).

Aufforstungszone (§ 23 Baugesetz Basel-Landschaft).

Grünzone: Totales Bauverbot (§ 22 Baugesetz Basel- Landschaft). Grundwasserschutzzone nach Art. 20 GSchG, unterteilt in S 1, S 2 und S

3 (Anhang 4 GSchV).

§ 31 Erschliessung Prof. Dr. A. Ruch

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§ 31 Erschliessung

I. Begriffe und Voraussetzungen der -Erschliessung

1. Begriffe der Erschliessung Das RPG verwendet drei unterschiedliche Begriffe der Erschliessung:

Art. 15 lit. b: Begriff der Erschliessung für die Bemessung der Bauzo-nen, d.h. für die Abgrenzungvon Baugebiet und Nichtbaugebiet.

Art. 19: Begriff der Erschliessung für die Herstellung von Bauland (Baureifebegriff); Lenkung der Bautätigkeit.

Art. 22 Abs. 2 lit. b: Begriff der Erschliessung für die faktische Reali-sierung unmittelbar vor der baulichen Inanspruchnahme.

Die Erschliessung ist absolutes Erfordernis für die Inanspruchnahme von Land: Es gilt für Bauten und Anlagen innerhalb und ausserhalb der Bauzo-nen. Art. 24 RPG (Ausnahmen für Bauten und Anlagen ausserhalb der Bauzonen) lässt keine Ausnahme von der Erschliessungspflicht zu. Eine Erschliessungsanlage ausserhalb der Bauzone für zonenfremde Bauten be-darf ihrerseits der Ausnahmebewilligung gemäss Art. 24 RPG oder der Festsetzung in einem Nutzungsplan. Mit der Pflicht zur Erschliessung sollen polizeiwidrige Verhältnisse verhin-dert werden: Zufahrten für öffentliche Rettungsdienste, Versorgung mit einwandfreiem Wasser und mit Energie, umweltschonende Entsorgung von Abfällen und Abwasser. Entsprechend der Ebene der Erschliessung kann unterschieden werden zwi-schen Grunderschliessung, Groberschliessung und Feinerschliessung.

Grunderschliessung: Versorgung eines grösseren zusammenhängenden Gebiets mit den übergeordneten Anlagen (Hauptstrassen, Eisenbahnli-nien, industriellen Werken, Hochspannungsleitungen und Umsetzersta-tionen, Abwasserreinigungsanlagen). Die Grund(Basis-)erschliessung ist nicht Gegenstand der Regelungen des RPG.

Groberschliessung: Gemäss Art. 4 Abs. 1 Wohnbau- und Eigentums-förderungsgesetz (WEG) «die Versorgung eines zu überbauenden Ge-biets mit den Hauptsträngen der Erschliessungsanlagen» (v.a. Wasser-, Energieversorgungs- und Abwasserleitungen sowie Strassen und We-ge), «die unmittelbar dem zu erschliessenden Gebiet dienen».

Feinerschliessung: Gemäss Art. 4 Abs. 2 WEG der «Anschluss der ein-zelnen Grundstücke an die Hauptstränge der Erschliessungsanlagen mit Einschluss von öffentlich zugänglichen Quartierstrassen und öffentli-chen Leitungen». Bei der Feinerschliessung handelt es sich demnach

Raumplanungs- und Baurecht § 31 Erschliessung

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um die Grundstücks- oder Parzellarerschliessung. Der Grundsatz für Grob- und v.a. Feinerschliessung lautet: «Jede Zone er-schliesst sich selbst». Erschliessungsanlagen für Bauten in der Bauzone müssen ebenfalls in die Bauzone zu liegen kommen; eine Ausnahmebewil-ligung für Standortbedingtheit könnte nicht erteilt werden, wenn die Er-schliessungsanlage ausserhalb der Bauzone errichtet werden wollte.

Die durch die Erschliessung gemäss Art. 22 Abs. 2 lit. b RPG hergestellte Überbaubarkeit eines Grundstücks wird von kantonalen Rechten häufig als «Baureife» bezeichnet, wobei als weitere Erfordernisse immer auch Form und Beschaffenheit des Grundstücks dieses als für die Überbauung geeignet ausweisen müssen (vgl. § 32 BauG Aargau).

2. Voraussetzungen der Erschliessung Die Voraussetzungen, die an die Erschliessungsanlagen zu stellen sind, werden vom kantonalen Recht festgelegt. Das RPG spricht nur von «hinrei-chender Zufahrt» und von «erforderlichen Wasser-, Energie- sowie Abwas-serleitungen». Mit den Begriffen «hinreichend» und «erforderlich» wird immerhin bestimmt, dass die Erschliessung verhältnismässig sein muss: Sie muss die Erschliessung gewährleisten (Geeignetheit), soll aber nicht dar-über hinausgehen, was jeweils erforderlich ist (Notwendigkeit). Die Erschliessungsanlagen sollen damit auf die konkret zu erschliessenden Gebiete dimensioniert werden (z.B. Differenzierung Berggebiet - Städte oder Industriezone - Wohnzone). Es ist Aufgabe des kantonalen Rechts, «hinreichend» und «erforderlich» durch Rechtssatz und durch Rechtsan-wendung im Einzelfall zu definieren.

Das RPG beschränkt seine Regelung auf die folgenden Elemente a – c:

a. Zufahrt Die Erschliessung eines Grundstücks besteht nicht nur in der Zufahrt vom öffentlichen Strassennetz zum Gebäude, sondern auch im öffentlichen Stra-ssennetz selbst. Dieses dient sowohl der Grundstückserschliessung als auch dem Durchgangsverkehr. Beide Funktionen müssen erfüllt werden können.

Wird durch die Beanspruchung einer künftigen Zufahrt die Umweltschutz-gesetzgebung verletzt (Überschreitung der Immissionsgrenzwerte), so gilt das betreffende Land planungs- und baurechtlich als nicht erschlossen (BGE 118 Ib 72, 116 Ib 166).

b. Wasser- und Energieversorgung Die Dimensionierung der Anlagen ist auf die konkreten Verhältnisse auszu-richten, namentlich auf die zonenrechtlich zulässige, mögliche Nutzung, also letztlich auf die Bedürfnisse der Benutzer.


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c. Beseitigung von Abwasser Massgebend für die Beseitigung von Abwässern ist Art. 17 f. GSchG: Im Bereich öffentlicher Kanalisationen muss das verschmutzte Abwasser in die Kanalisation eingeleitet oder landwirtschaftlich verwertet werden; ausser-halb des Bereichs öffentlicher Kanalisationen muss die Beseitigung durch besondere Verfahren gewährleistet sein.

Der Bereich öffentlicher Kanalisationen umfasst erstens Bauzonen; zwei-tens weitere Gebiete, sobald für sie eine Kanalisation erstellt worden ist; drittens weitere Gebiete, in welchen der Anschluss an die Kanalisation zweckmässig und zumutbar ist (Art. 11 Abs. 2 GSchG). Aus Bauzonen und aus bestehenden Gebäudegruppen ausserhalb von Bauzonen muss das Ab-wasser in einer zentralen Abwasserreinigungsanlage entsorgt werden.

d. Weitere Erschliessungselemente Öffentlicher Verkehr: Die Frage der Erschliessung mit öffentlichen Ver-kehrsmitteln steht in engem Sachzusammenhang mit der Umweltverträg-lichkeit des bestrittenen Projekts (vgl. BGE 123 II 350).

Abfälle: Die Verwertung, Unschädlichmachung und Beseitigung von Ab-fällen obliegt den Kantonen. In der Regel ist die Sammlung des Siedlungs-abfalls Sache der Gemeinden, die Beseitigung (Verbrennung) wird in regi-onalen oder kantonalen Anlagen durchgeführt. Industrieabfälle und beson-dere Abfälle der Haushalte (z.B. kompostierbare Abfälle, Batterien, Metal-le, Papier, Öle) werden mehr und mehr auf spezielle Weise entsorgt (Art. 7 - 9 TVA). Telekommunikation. Geregelt im Bundesrecht. Erschliessungsfunktion können z.B. Dienste der Grundversorgung, namentlich Telefonie, haben (Art. 14 FMG, Art. 15 ff. FDV).

II. Durchführung der Erschliessung

1. Träger Träger der Erschliessung ist grundsätzlich das Gemeinwesen (Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG). Für die Erfüllung seiner Erschliessungsaufgaben muss das Gemeinwesen eine Übersicht über den Stand der Erschliessung erstellen; daraus muss hervorgehen, welche Teile der Bauzone aufgrund abgeschlos-sener Planung und Erschliessung baureif sind und welche Teile der Bauzo-ne voraussichtlich innert fünf Jahren baureif gemacht werden können (Art. 31 Abs. 2 RPV).

2. «Zeitgerechte Erschliessung» Mit der Prospektion auf fünf Jahre wollte der Bundesrat den unbestimmten Begriff «zeitgerechte Erschliessung » in Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG konkre-


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tisieren. Es wird nämlich festgehalten, dass nicht das ganze, der Bauzone zugewiesene, noch nicht überbaute Land gleichzeitig erschlossen werden muss. Die Gemeinden sollen zur Etappierung angehalten werden. «Zeitgerecht» bedeutet zudem, dass immer genügend Bauland zur Verfü-gung stehen muss. Die Erschliessung hat sich m.a.W. nach der Nachfrage nach Bauland zu richten.

3. Selbsterschliessung Der ursprüngliche Art. 19 RPG gewährte den Privaten kein Recht der Selbsterschliessung, er überliess es den Kantonen, diese Möglichkeit vorzu-sehen (Art. 19 Abs. 3 RPG). Der revidierte Abs. 3 von Art. 19 RPG (in Kraft seit 1. April 1996) schreibt vor, dass den Grundeigentümern die Selbsterschliessung (Privaterschliessung) zu gestatten ist, wenn das Ge-meinwesen Bauzonen nicht fristgerecht erschliesst. Massgebend ist aber immer die Erschliessungsplanung des Gemeinwesens.

4. Zur Erschliessungspflicht des Gemeinwesens Land, das voraussichtlich innert 15 Jahren für die Überbauung benötigt

wird, darf nicht unter Hinweis auf die fehlende Groberschliessung aus-gezont werden (BGE 110 Ia 53 f., Elsau); Nutzungs- und Erschlies-sungsplanung gehen Hand in Hand (Art. 15 Bst. b RPG).

Bauzonen, die den Anforderungen von Art. 15 RPG entsprechen, dürfen nicht so unterteilt werden, dass nur das erschlossene Land baureif ge-macht werden kann und das nicht erschlossene Land einer Reservebau-zone zugewiesen wird, für deren Erschliessung es noch eines weiteren Einzonungsverfahrens bedarf (BGE 112 Ia 159, Ermatingen).

Eine Erschliessungsstrasse darf nicht in Verkennung der zonenrechtlich vorgegebenen Bedürfnisse in ungenügendem Ausmass erstellt werden, so dass Baugesuche wegen mangelnder Erschliessung abgelehnt werden müssten (BGE 116 Ib 167, Eschlikon; 117 Ia 415; 118 Ib 346, Herrli-berg).

III. Finanzierung der Erschliessung

1. Bundesrechtliche Regelungen Über die Finanzierung der Erschliessung äussert sich das RPG nur knapp: «Das kantonale Recht regelt die Beiträge der Grundeigentümer» (Art. 19 Abs. 2 Satz 2 RPG). Es ist davon auszugehen, dass die Erschliessung hohe Kosten verursacht. Diese sind bereits bei der Nutzungsplanung gemäss Art. 15 RPG zu berück-sichtigen («Bauzonen umfassen Land, das … erschlossen wird»: Damit ist auch die Finanzierbarkeit angesprochen).


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Von der Erschliessung profitiert nicht nur das Gemeinwesen, sondern auch der Grundeigentümer, dessen Land baureif gemacht wird. Die Grundeigen-tümer müssen deshalb zur Finanzierung der Erschliessungsanlagen beitra-gen.

Das WEG verpflichtet die Gemeinwesen, von den Grundeigentümern an-gemessene Beiträge an die Kosten der Groberschliessung zu erheben (Art. 6 Abs. 1); die Kosten der Feinerschliessung dagegen sind ganz oder wenigs-tens zum überwiegenden Teil den Grundeigentümern zu überbinden (Art. 6 Abs. 2 WEG). Diese Vorschrift ist vom Bundesrat in der Verordnung zum WEG vom 30.11.1981 (Fassung vom 22.12.1986) konkretisiert worden: Von den Kosten für Anlagen der Groberschliessung müssen die Grundei-gentümer insgesamt mindestens 30%, von den Kosten für Anlagen der Feinerschliessung mindestens 70% tragen. Die Kantone und Gemeinden können über diese Prozentsätze zulasten der Grundeigentümer hinausgehen. Art. 6 WEG ist nur Grundsatzbestimmung, die sich an den kantonalen Ge-setzgeber richtet; er bildet für sich allein noch keine Grundlage zur Abga-benerhebung (BGer. 5.8.1994 = ZBl 96/1995, 232; BGE 118 Ib 421).

Art. 6 Abs. 1 WEG (letzter Satz) (Groberschliessung): «die Beiträge wer-den kurz nach Fertigstellung der Anlagen fällig». Damit kann nur der Bei-trag gemeint sein; Erschliessungsgebühren erscheinen als bundesrechtswid-rig (zu diesen Abgabearten s. unten Ziff. 3).

Die Teilrevision des RPG verzichtete auf im Vernehmlassungsentwurf noch enthaltene Bestimmungen über die Erschliessungsetappierung und über Erschliessungsbeiträge. Das kantonale Recht stellt im allgemeinen nur Grundsätze über die Kosten-beteiligung der Grundeigentümer auf; die Konkretisierung wird den Ge-meindereglementen überlassen.

2. Grundsätze der Abgabenerhebung Grundsatz: Die Finanzierung der Erschliessungsanlagen ist vom Grundei-gentümer mitzutragen. Kosten verursachen:

der Bau (erstmalige Erstellung), der Ausbau und die Änderung, die Erneuerung und der Ersatz, der Unterhalt der Anlagen. Die Abgaben für Erschliessungsanlagen sind sog. Kausalabgaben, keine Steuern. Deshalb unterliegen sie dem Kostendeckungsprinzip, d.h. die ge-samten Einnahmen dürfen die gesamten Ausgaben nicht übersteigen. Das Kostendeckungsprinzip ist ein verfassungsrechtliches Prinzip, wie auch das Aequivalenzprinzip.

Das Aequivalenzprinzip soll die Angemessenheit der Abgabe im Einzelfall


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(vernünftiges Verhältnis zwischen der zu leistenden Abgabe und dem für den Abgabepflichtigen resultierenden Nutzen) gewährleisten. Die beiden Prinzipien übernehmen zugunsten des Bürgers die Schutzfunktion, die sonst das Gesetzmässigkeitsprinzip (Legalitätsprinzip) und das Verhältnis-mässigkeitsprinzip erfüllen. Der Grundsatz, dass das formelle Gesetz den Kreis der Abgabepflichten, den Gegenstand und die Bemessungsgrundlage festlegen muss, kann gelockert werden, weil der Bürger die Rechtmässig-keit der Abgabe anhand des Kostendeckungsprinzips überprüfen kann (BGE 120 Ia 266). Die Praxis anerkennt, dass eine exakte Kostendeckung nicht durchführbar ist, und dass die Gemeinwesen zur Vermeidung von Verlusten ein positives Rechnungsergebnis anstreben dürfen (BGE 104 Ia 116). Deshalb ist es zulässig,

Abschreibungen und Rückstellungen ebenfalls mit Erschliessungsabgaben zu decken.

Das Kostendeckungsprinzip gilt für einen bestimmten Verwaltungszweig oder eine bestimmte, benützte Einrichtung.

Bei der Erschliessung werden die Verwaltungszweige / Einrichtungen nach den Erschliessungsprodukten aufgegliedert: Zufahrt (Strassen), Wasser, Energie, Abwasser (Kanalisation), Abfall. Grundlage ist das gesamte Netz der Erschliessung, das Vorteile schafft. Die abzugeltende Leistung ist die Erschliessung als solche (Art. 19 RPG), nicht nur der Bau einer Anlage; Werterhaltung gehört deshalb auch zur Leistung des Gemeinwesens.

3. System der Abgaben s. auch § 20.

Öffentliche Abgabe

Steuer Kausalabgabe

Gebühr Beitrag Ersatzabgabe

Verwaltungsgebühr ge

dkjfsdlfj

Benützungsgebühr


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Die herkömmlichen Abgaben sind:

Beitrag (Vorzugslast): Entgelt für eine Leistung, die dem Grundeigen-tümer wirtschaftliche Sondervorteile verschafft. Praxis und Lehre spre-chen stets davon, dass der Pflichtige aus einer öffentlichen Einrichtung Sondervorteile zieht (BGE 109 Ia 328). Der Beitrag kann erhoben werden, wenn das Grundstück an die erstellte Erschliessungsanlage angeschlossen werden könnte; es genügt also, dass die Groberschliessung vorhanden ist. Der Anschluss selbst muss noch nicht erfolgt sein; nicht erforderlich ist ferner, dass die Benützung der Erschliessungsanlage möglich ist.

Gebühr: Entgelt für eine veranlasste Amtshandlung oder für die Benüt-zung einer öffentlichen Einrichtung. Die Erschliessungsgebühr knüpft an die Benützung eines öffentlichen Werkes oder Dienstes an.

Arten von Gebühren:

• Verwaltungsgebühr: Entgelt für eine Tätigkeit der Verwaltung, die vom Gebührenschuldner veranlasst worden ist, z.B. Gebühr für die Erteilung der Baubewilligung.

• Benützungsgebühr: Entgelt für die Benützung eines öffentlichen Wer-kes oder einer öffentlichen Anstalt (z.B. Bezug von Wasser und Energie = Wasser- bzw. Energiepreis). Die Benützungsgebühr ist i.d.R. jährlich (wiederkehrend) geschuldet.

• Anschlussgebühren: Einmaliges Entgelt für den Einkauf in ein öffentli-ches Werk (Einkaufsgebühr). Die Gebühr kann erst erhoben werden, wenn der Anschluss erfolgt und die Benützung der Anlage möglich ist; dass die Anlage tatsächlich benützt wird, ist nicht erforderlich (BGE 112 Ia 263).

Nicht wesentlich ist die gesetzliche Bezeichnung, sondern die konkrete Ausgestaltung der Abgabe (BGE 106 Ia 243).

Sondervorteil (Beitrag) und Inanspruchnahme einer öffentlichen Einrich-tung (Gebühr) sind unterschiedliche Merkmale, was sich für Erschlies-sungsabgaben eigentlich nicht rechtfertigen lässt. «Besonders» ist der Vor-teil deshalb, weil er nur Grundeigentümern zukommt und weil der Er-schliessungseffekt nur den Grundeigentümern und nicht auch den übrigen Benützern (der Strasse) zukommt: Besonderer Grundeigentümernutzen («Vorzugslast» im Gegensatz zur «gemeinen Last», der Steuer). Der Grund («causa») für die Abgabenerhebung sind immer die Kosten, die dem Gemeinwesen aus der Erschliessung der Grundstücke erwachsen. Der Eigentümer, dessen Grundstück neu erschlossen werden soll, zahlt nichts an die bestehenden Anlagen (kein Vorteil), obwohl er daraus Nutzen zieht. Der bereits erschlossene Grundeigentümer zahlt nichts an neue Anlagen, obwohl er davon profitiert. Eine breite Strasse bringt dem anliegenden Grundeigentümer nicht mehr Vorteile als eine schmale, sie ist aber teurer.


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Der Vorteil könnte deshalb nur tauglicher Massstab sein, wenn alle Vor- und Nachteile berücksichtigt würden.

Beispiel 54 Abwassergebühren

BVR 2006 S. 508-519, Bger Urteil 2P.144/2006 vom 27. Juli 2006 Der Kanton Bern besitzt in Münsingen eine Parzelle, auf der das kan-tonale Strasseninspektorat mit einem Werkhof steht. Von der Grund-stückfläche von 682 m2 wird das unverschmutzte Regenwasser im Umfang von 92m2 in die ARA und im Umfang von 585 m2 in den die Parzelle unterirdisch querenden Schwandbach geleitet. Aufgrund der vorhandenen versiegelten Dach-, Weg- und Platzflächen verfügt die Gemeinde eine jährlich wiederkehrende Regenabwassergebühr. Die zu verrechnende Fläche legt sie gerundet auf 600 m2 fest und be-rechnet hierfür eine jährliche Gebühr von Fr. 45.- pro 100 m2, ausma-chend insgesamt Fr. 270.-. Als Grundlage für die Berechnung dient Art. 8 der kantonalen Gebüh-renverordnung „Die jährliche Gebühr für die Einleitung von Regenab-wasser von Hof- und Dachflächen sowie von Strassen und Plätzen in die Kanalisation beträgt: - bis 25 m2 entwässerte Fläche Fr. 0.- - 25 bis 100 m2 entwässerte Fläche Fr. 30.- - über 100 m2 entwässerte Fläche, pro 100 m2 Fr. 45.-„ Ist die Höhe der Gebühr gerechtfertigt? (vgl. Ausführungen zur Beseitigung von Abwasser: § 27 I. 2. c.)

4. Methoden der Berechnung Erschliessungsbeiträge haben zwei Elemente zu berücksichtigen:

die Kosten der einzelnen Anlagen (Strassen, Leitungen) und den Wert der Leistung, der durch die Erschliessung für die Grundstücke

geschaffen wird (dieses Element ist nicht gleichzusetzen mit dem wirt-schaftlichen Sondervorteil eines Grundstücks, der nur über den Ver-kehrswert ermittelt werden könnte).

Das bedeutet folgende Gedankenschritte: 1. Aufteilung der Erschliessungsleistung auf die einzelnen Grundeigentü-

mer, damit Bildung von Grundstücksquoten (nicht: Aufteilung des Ge-samtwerts der Erschliessungsleistung auf die einzelnen Grundeigentü-mer oder Berechnung des Erschliessungsmehrwerts).

2. Bestimmung der Grösse der Leistungsquoten durch Ermittlung der Kos-ten der Erschliessung (nicht: Ermittlung des Nutzens des einzelnen aus der Erschliessung). Die vom einzelnen dem Gemeinwesen verursachten Kosten ergeben sich aus dem Mass der Beanspruchung der Anlagen, d.h. der Art und dem Mass der Nutzung der im Einzugsgebiet der Erschlies-sungsanlagen liegenden Flächen.

Für die Bestimmung der Leistungsquoten massgebend ist die Nutzung, mit


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der das Gemeinwesen bei der Projektierung der Anlagen rechnete (nicht: die höchstzulässige oder tatsächliche Nutzung), worauf Art. 19 Abs. 2 Satz 1 RPG («durch das Gemeinwesen.... erschlossen») abstellt. Die Kosten sind Durchschnittskosten eines Anteils der Länge, der Fläche oder der Kapazität der Anlage. Die Höhe der Beiträge soll diesen Kosten entsprechen. Berechnungsarten Anstössersystem: Massstab für die Bemessung der Abgabe ist die Län-

ge der Strassenfront des Grundstücks. Perimetersystem: Massstab ist die Grundstücksfläche (allenfalls unter

Berücksichtigung der Ausnützungsziffer) bis zu einer bestimmten Tiefe. Gebäudeversicherungswert. Im Bereich der Abfälle (Art. 30 ff. USG)

verstösst dieses Berechnungssystem gegen das Verursacherprinzip (Re-gierungsrat Zürich vom 2.2.1994 = ZBl 95/ 1994, 381).

Bruttogeschossfläche Zahl und Grösse der angeschlossenen Wohnungen.


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§ 32 Bauvorschriften Prof. Dr. A. Ruch

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§ 32 Bauvorschriften

I. Bereich der materiellen Bauvorschriften Die massgebenden, anwendbaren Bauvorschriften werden aufgrund des konkreten Projekts bestimmt. Sie finden sich zunächst im Bereich des tradi-tionellen öffentlichen Baurechts bzw. im formellen Baugesetz. Aber Baurecht ist nicht mit Baupolizeirecht gleichzusetzen. Neben dem Polizei-recht hat das gestaltende und planerische Baurecht grosse Bedeutung. An-wendbar sind deshalb, je nach Einzelfall, auch Erlasse des sogenannten funktionalen Raumplanungs- und Baurechts. Dazu gehören insbesondere umweltschutzrechtliche Erlasse i. e. S., Natur- und Heimat-/Denkmalschutzerlasse, gewässerschutzrechtliche Erlasse, Erlasse der Was-ser- und Energieversorgung, Erlasse der Energieverwendung, sicherheits-technische Erlasse, Erlasse des Arbeitnehmerschutzes usw.

Bauvorschriften sind eidgenössische, kantonale oder kommunale Vorschrif-ten. Die Zuständigkeit der Gemeinden zum Erlass von Bauvorschriften hängt davon ab, wieviel Spielraum ihnen das kantonale Recht zugesteht. Die materiellen Bauvorschriften kommen in vielerlei Gestalt vor:

Gesetzesnormen, einschliesslich Normen auf Verordnungsebene mit rechtlicher Verbindlichkeit.

Technische Normen als Regulierung durch private Organisationen, z.B. SIA, VKF, VSS mit rechtlicher Verbindlichkeit.

Normen des Bauvertragsrechts (v.a. SIA 118). Die rechtliche Verbindlichkeit entsteht, sofern sie in die Werkverträge aufgenommen werden. Richtlinien von Behörden ohne rechtliche Verbindlichkeit, jedoch mit Vermutung der Richtigkeit. Eine Abweichung bedarf i.d.R. besonderer Begründung.

Wegleitungen ohne rechtliche Verbindlichkeit da sie lediglich angeben, wie ein Problem gelöst werden könnte.

Professionelle Normen als Lehrbücher, Skripte, Know How usw.

II. Bundesrechtliche Bauvorschriften Das öffentliche Baurecht ist in hohem Mass kantonales und kommunales Recht. Es gibt in der Schweiz kein Bundesbaugesetz. Allerdings enthält das Bundesrecht - abgesehen von den knappen Anord-nungen in Art. 22 bis 24d RPG – in zahlreichen Spezialerlassen des Bun-desverwaltungsrechts öffentliches Baurecht. Die wichtigsten Erlasse:

Raumplanungs- und Baurecht § 32 Bauvorschriften

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1. USG Bundesgesetz über den Umweltschutz vom 7. Oktober 1983 (SR 814.0) mit Regelungen über den Schutz des Menschen und der Umwelt vor Luftverun-reinigungen und Lärm, die durch Bauten und Anlagen verursacht werden. Ausserdem regelt das USG die Beseitigung von Abfällen. Es enthält insbe-sondere das Vorsorge- und das Verursacherprinzip (Art. 1 Abs. 2 und Art. 2 USG).

Die Vorschriften des Umweltschutzgesetzes werden durch zahlreiche Ver-ordnungen konkretisiert; folgende sind für das Baurecht von besonderer Bedeutung:

Luftreinhalte-Verordnung (LRV) vom 16.12. 1985 (SR 814.318.142.1): Vorschriften über Emissionsbegrenzungen bei Bauten und Anlagen, Maschinen, Lüftungsanlagen, jeweils neuen und bestehenden, bei die-sen besteht eine Sanierungspflicht; Vorschriften über Kontrollen, Ty-penprüfungen für Feuerungsanlagen; immissionsseitige Massnahmen (z.B. Massnahmenplan); Abstandsvorschriften für Stallbauten.

Lärmschutz-Verordnung (LSV) vom 15.12.1986 (SR 814.41): Normen über den konstruktiven und organisatorischen Schutz vor Lärm sowohl von der Emissions- als auch von der Immissionsseite aus; Einführung von Lärmempfindlichkeitsstufen (vgl. unten V. 4.a);

Störfall-Verordnung (StFV) vom 27.2.1991 (SR 814.012): Sicherheits-standards für Betriebe mit erhöhtem Risiko, ausgeformt als Produkt von Eintretenswahrscheinlichkeit (w) und Schadensausmass (a) zur Beurtei-lung der Tragbarkeit eines Risikos;

Technische Verordnung über Abfälle (TVA) vom 10.12.1990 (SR 814.015): Abfallbehandlung, Bewilligung von Abfallanlagen und von Deponien (drei Deponietypen);

Altlasten-Verordnung (AltlV) vom 26. August 1998 (SR 814.680): Sa-nierung von belasteten Standorten.

V über die Umweltverträglichkeitsprüfung (UVPV) vom 19.10.1988 (SR 814.011): Spezielle Verfahrensergänzung für Anlagen, die die Umwelt erheblich beeinträchtigen können. Abschliessende Aufzählung der Anlagen, für die eine UVP durchzuführen ist, im Anhang (Prinzip der Schwellenwerte).


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Beispiel 55 Zweckänderung, Lärmschutz

Verwaltungsgericht Graubünden, PVG 2004, Nr. 24. Ein Coiffeursalon wird in einen Barbetrieb mit Musik umgebaut. Be-troffen vom dadurch verursachten Lärm werden Personen im Freien und in den gegenüberliegenden Wohnbauten, Personen im Gebäude des Barbetriebs selbst und die Inhaber und Kunden des Optikerge-schäfts, das sich im angebauten Nachbargebäude befindet. Handelt es sich bei dieser Zweckänderung um eine geänderte oder um eine neue ortsfeste Anlage im Sinne des Umweltschutzgesetzes (USG)? Wofür ist diese Unterscheidung wichtig? Fallen sowohl Aus-senlärm als auch Innenlärm unter das USG und die LSV? Inwiefern trifft das Lärmschutzrecht Unterscheidungen zwischen diesen beiden Lärmarten? Ist der Lärm, der infolge der Baustruktur der aneinander gebauten Häuser beim Optikergeschäft eintrifft, Aussen- oder Innen-lärm? Wie wird sogenannter Sekundärlärm, das ist Lärm, der durch die Besucher der Bar im Freien verursacht wird, erfasst?

2. GSchG Bundesgesetz über den Schutz der Gewässer vom 24. Januar 1991 (SR 814.20): Regelungen in folgenden Bereichen: Abwässer: Allgemeine Vorschriften: Pflicht zum Anschluss der Grundstü-cke an die Kanalisation. Spezifische Vorschriften: Bau von Kanalisationsan-lagen; Behandlung von Abwässern planerischer Gewässerschutz: Festsetzung von Gewässerschutzarealen, Gewässerschutzbereichen, Grundwasserschutzzonen Festlegung von Restwassermengen bei baulichen Eingriffen in ein Gewässer Regelungen für Verbauungen, Grundwasserentnahmen, Kiesausbeutung. Gewässerschutzverordnung (GSchV) vom 28. Oktober 1998 (SR 814.201): v.a. Vorschriften über die Abwasserbeseitigung, Restwassermengen, den planerischen Gewässerschutz. V über den Schutz der Gewässer vor wassergefährdenden Flüssigkeiten (VWF) vom 1. Juli 1998 (SR 814.226.21): v.a. Vorschriften über Lager- und Tankanlagen.

3. NHG Bundesgesetz über den Natur- und Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (SR 451): Landschafts-, Ortsbild- und Objektschutz für Bundesbauten und -anlagen; allgemeiner Tier- und Pflanzen- sowie Biotopschutz, Ausnahme-bewilligungspflicht für Bauten und Anlagen im Uferbereich; Denkmalpfle-ge und Moorlandschaften.


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4. EnG Energiegesetz vom 26. Juni 1998 (SR 730.0): Zielsetzung der sparsamen und rationellen Energieverwendung in Gebäuden (hoher Wirkungsgrad), energietechnische Prüfverfahren für bestimmte Anlagen.

5. WEG Wohnbau- und Eigentumsförderungsgesetz vom 4. Oktober 1974 (SR 843): Vorschriften über die Grob- und Feinerschliessung von Wohnbauten ein-schliesslich der Kostenverlegung. WEV vom 30.11.1981 (SR 843.1).

6. BZG Bundesgesetz über den Bevölkerungsschutz und den Zivilschutz (Bevölke-rungs- und Zivilschutzgesetz) vom 4. Oktober 2003 (SR 520.1): Pflicht der Privaten zur Erstellung von Schutzbauten.

7. WaG Waldgesetz vom 4. Oktober 1991 (SR 921.0): Ausnahmebewilligungs-pflicht für Rodungen (Zweckentfremdung von Waldboden durch nicht- forstliche Bauten und Anlagen). V zum Waldgesetz (WaV) vom 30.11.1992 (SR 921.01).

8. ArG Bundesgesetz über die Arbeit in Industrie, Gewerbe und Handel vom 13. März 1964 (SR 822.11): Pflicht zu eigenständiger Bewilligung der Erstel-lung von Bauten für Industrie, Gewerbe und Handel sowie zusätzlich des Betriebs von industriellen Unternehmen (Arbeitnehmerschutz): Kantonale Bewilligung mit verbindlichem Einbezug des eidgenössischen Arbeit-sinspektorats und der SUVA.

9. UVG Bundesgesetz über die Unfallversicherung vom 20. März 1981 (SR 832.20): Allgemeine Pflicht der Unternehmungen zur Unfallverhütung, Konkretisierung durch Richtlinien der Bundesstellen.

10. WBPG/WBG Bundesgesetz über die Wasserbaupolizei (WBPG) vom 22. Juni 1877 (SR 721.10) und Bundesgesetz über den Wasserbau (WBG) vom 21. Juni 1991 (SR 721.20): Regelungen über Stauanlagen (Stauanlagenverordnung) vom 7. 12. 1998, SR 721.102) und über den Hochwasserschutz (WBG).


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11. BGF Bundesgesetz über die Fischerei vom 21. Juni 1991 (SR 923.0): Regelung von technischen Eingriffen in die Lebensräume von Fischen: Selbständige fischereirechtliche Bewilligung.

12. EBG Eisenbahngesetz vom 20. Dezember 1957 (SR 742.101): Plangenehmigung für Bauten und Anlagen, die unmittelbar dem Bahnbetrieb dienen, durch das Bundesamt für Verkehr (BAV), bei Grossprojekten ist das Departement für Umwelt, Verkehr, Energie und Kommunikation (UVEK) zuständig; Befreiung vom kantonalen Verfahren, aber Berücksichtigung der materiel-len Stellungnahmen des Kantons, soweit dadurch der Bahnbetrieb nicht unverhältnismässig eingeschränkt wird (Art. 18 EBG). Bewilligung ande-rer, d.h. nicht bahnbetriebsbedingter Bauten und Anlagen, auch der Bahn, im ordentlichen kantonalen Verfahren, Genehmigungspflicht des Bundes (Art. 18a EBG).

BB über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahn- Grossprojekte vom 21.6.1991 (SR 742.100.1), V über das Plangenehmigungsverfahren für Eisenbahnanlagen vom 2.2.2000 (SR 742.142.1).

13. LFG Bundesgesetz über die Luftfahrt (LFG) vom 21.12.1948 (SR 748.0): Be-triebskonzession für Flughäfen und Flugfelder durch EVED bzw. BAZL. Plangenehmigung für Bauten und Anlagen durch UVEK bzw. BAZL. Seit 18.6.1993 kein kantonales Bewilligungsverfahren mehr, aber Übernahme von materiellen Auflagen des Kantons, soweit sie den Betrieb des Flugha-fens oder Flugfeldes nicht unverhältnismässig erschweren (Art. 37a und b). Erlass eines Betriebsreglements durch den Flugplatzhalter.

14. RLG Bundesgesetz über Rohrleitungsanlagen zur Beförderung flüssiger oder gasförmiger Brenn- oder Treibstoffe (Rohrleitungsgesetz) vom 4. Oktober 1963 (SR 746.1): Für Rohrleitungsanlagen von einer bestimmten Grösse an besteht die Pflicht zur Einholung einer Bewilligung («Konzession») des Bundesrats, einer Plangenehmigung des UVEK und einer Betriebsbewilli-gung des Bundesrats. Die Anlagen sind vom materiellen Recht und vom Verfahrensrecht der Kantone befreit; Stellungnahmen der Kantone, die im Bewilligungsverfahren abgegeben werden, sind aber zu würdigen (Art. 5 und 23 RLG).

15. KEG Art. 90 BV (Kernenergie).


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Am 1. Februar 2005 ist das Kernenergiegesetz (KEG) vom 21. März 2003 und dessen Verordnung in Kraft getreten. Das Atomgesetz von 1959 (AtG) und der Bundesbeschluss zum Atomgesetz von 1978 (AtB) wurden aufge-hoben. Das Volk lehnte am 18. Mai 2003 die Ausstiegsinitiative und die auf einen Ausstieg hinauslaufende neue Moratoriumsinitiative ab. Das KEG bildet den Rahmen für die Nutzung der Kernenergie in den kommenden Jahrzehnten. Das Kernenergiegesetz gilt für nukleare Güter, Kernanlagen und radiokative Abfälle (Art. 2 KEG). Das Gesetz definiert die Kernenergie als jede Art von Energie, die bei der Spaltung oder Verschmelzung von Atomkernen frei wird (Art. 3 lit. e KEG). Wer eine Kernanlage betreiben will, braucht eine Rahmenbewilligung des Bundesrates, auf deren Erteilung jedoch kein Rechtsanspruch besteht (Art. 12 Abs. 1 und 2 KEG). Die Rahmenbewilligung legt unter anderem den Standort, den Zweck der Anlage und die Grundzüge des Projektes fest (Art. 14 KEG). Im Weiteren braucht es für die Errichtung einer Kernanlage eine Baubewilligung des Departements für Umwelt und Verkehr (Art. 15 - 18 KEG) und eine Betriebsbewilligung des Departements (Art. 19 - 25 KEG). Der Nachweis des Bedarfs an Kernenergieanlagen ist im Gegensatz zur Re-gelung im AtB nicht mehr gefordert. Der Entscheid des Bundesrats über das Rahmenbewilligungsgesuch wird der Bundesversammlung zur Genehmigung unterbreitet. Erteilt der Bundes-rat die Rahmenbewilligung nicht und genehmigt die Bundesversammlung diesen Entscheid nicht, so weist die Bundesversammlung den Bundesrat an, die Rahmenbewilligung mit den allenfalls von ihr beschlossenen Auflagen zu erteilen und ihr den Entscheid erneut zur Genehmigung zu unterbreiten. Der Beschluss der Bundesversammlung über die Genehmigung einer Rah-menbewilligung untersteht dem fakultativen Referendum (Art. 46 KEG).

16. STEG Technische Einrichtungen, BG über die Sicherheit von technischen Einrich-tungen und Geräten vom 19.3.1976 (SR 819.1). (Auffanggesetz: ausdrück-liche Vorschriften anderer Bundesgesetze über technische Einrichtungen und Geräte gehen vor).

17. LMG Lebensmittelgesetz vom 9. Oktober 1992: Schlachtanlagen (Art. 17); Anla-gen für Trinkwasser (Art. 276 LMV).

18. Sprengstoffe Sprengstoffe: BG (Sprengstoffgesetz) vom 25.3.1977 (SR 941.41). Spreng-stoffverordnung vom 26.3.1980 (SR 941.411).


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19. BauPG Bundesgesetz über Bauprodukte vom 8. Oktober 1999.

III. Nutzungsvorschriften Die Vorschriften über die Nutzung der Grundstücke differieren nach Nut-zungszonen.

1. Dichte der Bebauung Zur Regelung der Baudichte dienen die Instrumente Nutzungsziffern und Baubereiche.

a. Nutzungsziffern Nutzungsziffern haben mehrere Zwecke wie z.B. Gewährung gestalteri-scher Freiheit, zoneninterne Gleichbehandlung, Festlegung eines maxima-len Nutzungsmasses, Beschränkung des Bauvolumens.

Die Nutzungsziffern drücken das Verhältnis zwischen der Bebauung und der Grundstücksfläche aus und differieren von Zone zu Zone. Sie sind mit Gestaltungsvorschriften zu kombinieren.

Ausnützungsziffer (AZ): Verhältnis der anrechenbaren Nutzfläche eines Gebäudes zur Grundstücksfläche (je in m2). Die Nutzfläche wird in der Regel als Bruttogeschossfläche ausgedrückt (BGF, alle dem dauernden Aufenthalt dienenden Flächen inkl. Erschliessungsflächen und Trenn-wände). Das kantonale Recht bestimmt die Einzelheiten. Fragliche An-rechenbarkeit: Dach- und Untergeschosse, Wintergärten, Balkone. Er-gänzung der AZ durch Vorschriften über Gebäudeausdehnung, Grenz- und Gebäudeabstände.

Überbauungsziffer (ÜZ): Verhältnis von oberirdischer Gebäudeumfas-sung (Projektion auf den Erdboden) zur Grundstücksfläche. Ergänzung durch Zonenvorschriften.

Freiflächenziffer (FFZ): Verhältnis von nichtüberbaubarer Fläche zur Grundstücksfläche. Sie kann auch qualitative Anforderungen (Grünflä-che) stellen.

Baumassenziffer (BMZ, Volumenziffer VZ): Verhältnis von oberirdisch umbautem Raum (Volumen) zur Grundstücksfläche. Zweckmässig v.a. für Industriebauten.

Die anrechenbare Grundstücksfläche ist nicht vorgegeben: Massgebend können sein: das gesamte Grundstück, nur die hinter einer Baulinie liegen-de Fläche, das ganze Grundstück zusätzlich eines Strassenanteils usw. Die Nutzungsziffern können miteinander kombiniert werden (z.B. AZ und ÜZ oder AZ und FFZ). Sie sind mit Gestaltungsvorschriften zu kombinie-ren, da die Nutzungsziffern ein planerisches Element darstellen.


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Die mittlere Ausnützungsziffer für Wohnzonen beträgt zwischen 0,25 und 0,7, wobei der höhere Wert städtischen Verhältnissen entspricht. BGE 111 Ia 143: AZ von 0,8 in Davos bewirkt sehr dichte Miethausüberbauungen. Bauverbotsland darf nicht angerechnet werden (BGE 109 Ia 31, Birsfelden; 110 Ia 93, Davos). Eine Nutzungsübertragung (Verteilung der Nutzungsmöglichkeiten über mehrere Grundstücke) ist zulässig, wenn die beteiligten Gebiete der glei-chen Zone zugehören und den gleichen Nutzungsvorschriften unterliegen. Einzelne Teile dürfen nicht bereits in einen Nutzungstransport einbezogen worden sein (BGE 109 Ia 190, Flims). Die Kompensation ist in unmittelba-rer Nähe vorzunehmen.

b. Baubereiche Die Baubereiche dienen der Festlegung der überbaubaren Flächen durch Pläne (v.a. Sondernutzungspläne) oder generelle Vorschriften (Bautiefe ab Baulinie).

2. Ort der Bauten Um Einfluss auf die Örtlichkeit der Bauten zu nehmen dienen die Instru-mente der generellen Lagevorschriften und Abstandsvorschriften:

a. Generelle Lagevorschriften Generelle Lagevorschriften sind z.B. Bestimmungen, wonach Gebäude mit ihrer strassenseitigen Fassade auf die Strassen- oder Baulinie zu stellen sind. Generelle Lagevorschriften drücken ein städtebauliches Konzept aus, im genannten Beispiel das Konzept der (Block-)Randbebauung.

b. Abstandsvorschriften Grenzabstand (Gebäudefassade/Grundstücksgrenze), Gebäudeabstand (Ge-bäude/ Gebäude); Wald-, Gewässer-, Strassenabstand (auch durch Linien gesichert). Der Gebäudeabstand ist häufig abhängig von der Wandhöhe der Gebäude. Man findet insbesondere die Formel: Gebäudeabstand = Wandhöhe, woraus sich ergibt: Grenzabstand = halbe Wandhöhe.

Massgebender Messpunkt ist in der Regel die äussere Gebäudefassade. Bei nachträglich angebrachten Fassadenisolationen findet man die Vorschrift, dass der ursprüngliche Messpunkt massgebend bleibt (z.B. Art. 98 Abs. 2 Baudekret BE).

Zahlreiche Baugesetze sehen vor, dass die gesetzlichen Abstände durch private Vereinbarung abgeändert werden dürfen. Die Unterschreitung des Grenzabstands steht i.d.R. unter der Voraussetzung, dass der gesetzliche Gebäudeabstand gewahrt bleibt.


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3. Grösse der Bauten Auf die Gebäudegrösse wird mittels Angaben (Instrumente) über Länge, Breite, Höhe der Gebäude, Geschosszahl, je differenziert nach Zonen; Pro-file, zur Kennzeichnung der Gebäudehülle Einfluss genommen. Höhenmasse sind: Traufhöhe, Fassaden- oder Wandhöhe (im Schnittpunkt Fassade/Dach), Firsthöhe, Gebäudehöhe. Die Geschosszahlen berechnen sich nach Vollgeschossen: Erdgeschoss und Obergeschosse, zusätzlich kann ein Dachgeschoss mit zurückgestaffelten Wänden und verminderter Geschossfläche zulässig sein.

Unterirdische Geschosse werden gesondert von den zulässigen oberirdi-schen berechnet. Massgebend kann die Zone, können aber auch die Grund-wasserverhältnisse sein.

4. Art der Bebauung Instrument: Offene oder geschlossene Bebauung. Offene Bebauung: Die Gebäude stehen einzeln oder nur in Gruppen.

Geschlossene Bebauung: Die Gebäude sind über die Parzellen hinweg zu Zeilen aneinandergefügt.

5. Spezielle Regelungen Für besondere Gebäudetypen und -teile werden häufig spezielle Regelun-gen vorgesehen z.B. für Hochhäuser, unterirdische Gebäude, Dachaufbau-ten, Dachformen.

6. Terrainvorschriften Gesetzliche Regeln über die massgebenden Messpunkte für Höhenbestim-mungen (Gebäudehöhe, Geschosszahl an Hanglagen) und über das «natür-liche» oder «gewachsene Terrain» zur Bestimmung des Messpunkts bei Aufschüttungen und Abgrabungen.

Hier stellt sich ein Problem: Von welchem Zeitpunkt an wird ein veränder-tes Terrain ein «natürliches», das für Bauten massgebend ist, so dass kein vorheriges Mass erhoben werden muss? Das Niveau gilt als gewachsenes Terrain, das bei früheren Projekten in genehmigten Bauplänen festgelegt worden ist. Für eine erstmalige Überbauung ist eine zeitliche Schranke notwendig (LGVE 1993 II Nr. 3, S. 104 f.).

IV. Gestaltungsvorschriften

1. Gestaltung der Gebäude Neben den Zonenvorschriften der bewahrenden Zonen (Schutz-, Kernzo-


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nen) kennen die kantonalen Rechte allgemeine Aesthetikbestimmungen in sog. positiven (Einpassungs-/Einordnungsgebot) oder negativen General-klauseln (Verbot der Beeinträchtigung, Verbot der Verunstaltung). In der Praxis ist es kaum möglich, die verschiedenen Arten von Aesthetikgene-ralklauseln gegeneinander abzugrenzen. Anstelle der in der Regel in kantonalen Erlassen anzutreffenden General-klausel enthalten zahlreiche kommunale Bauordnungen, insbesondere aber Sonderbauordnungen, detailliertere Regelungen: konkrete Bestimmungen über Material und Farbe, Dachneigung, Dachaufbauten, Antennen usw. Spezialproblem: Beschränkungen von Antennen vs. Informationsfreiheit. Art. 67 RTVG erlaubt das Antennenverbot im Interesse des Schutzes «be-deutender Orts- und Landschaftsbilder, von geschichtlichen Stätten oder von Natur- und Kunstdenkmälern» und wenn zudem «der Empfang von Programmen, wie er mit durchschnittlichem Antennenaufwand möglich wäre, unter zumutbaren Bedingungen gewährleistet bleibt». Das Interesse des Rundfunk-Unternehmens an hoher Anschlussdichte genügt nicht. (Vgl. auch BGE 114 IV 115)

Beispiel 56 Gestaltungsvorschriften

BVR 1997 S. 355 S.R. ist Eigentümer der Liegenschaft Sustenweg 8 im Wylergut Quar-tier Bern (auch Wylerdörfli genannt). Zusammen mit drei weiteren, ty-pengleichen Bauten (Sustenweg 10, 12 und 14) bildet das zweige-schossige Einfamilienhaus eine quer zum Aarehang stehende, ober-halb des Sustenweges liegende Häuserzeile. Das Haus befindet sich gemäss dem Bauklassenplan der Stadt Bern im Aaretalschutzgebiet. Am 22. Oktober 1994 stellte S.R. bei der städtischen Baubewilli-gungsbehörde das Gesuch für den Bau von Sonnenkollektoren. Die 3,72 m breite und 5,1 m hohe Kollektorenanlage möchte er auf der südwäts orientierten Dachseite seines Hauses, zwischen zwei beste-henden Dachflächenfenstern, anbringen. Das Bauinspektorat der Stadt Bern führte in der Folge ein kleines Baubewilligungsverfahren durch. Der städtische Denkmalpfleger er-hob dabei einen „Grundsatz-Einwand“ gegen das Bauvorhaben: Er machte geltend, „ dass die Anordnung von Sonnenkollektoren auf den Dächern des Wylerdörfli die Einheitlichkeit der wesentlichen Merkmale der Siedlung nicht wahrt und sich nicht in das Quartierbild einfügt“. Was spricht für und was gegen die Gutheissung des Baubewilli-gungsgesuchs? Welche Interessen überwiegen in diesem Fall?

2. Umgebungsgestaltung Vorschriften für die Gestaltung des Aussenraums; Baumschutzvorschriften. In der Regel werden sie als Auflagen der Baubewilligung konkretisiert.


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V. Technische Vorschriften

1. Statische Sicherheit Vorschriften über Fundation (inkl. Baugrund), Konstruktion, Material. In der Regel verweist das Gesetz auf andere Normkomplexe, z.B. auf Normen des SIA (starre Verweisung: Verweisung auf eine bestimmte Fassung der privaten Fachnormen; dynamische Verweisung: Verweisung auf die «je-weils gültige Fassung» der privaten Norm) oder generell auf den Stand der Technik, auf den Stand von Wissenschaft und Technik oder auf die aner-kannten Regeln der Baukunde.

Verweisungstechnik:

Direkte Verweisung: - starr (statisch), auf eine bestimmte Fassung einer privaten Norm

(z.B. SIA-Norm 180, Ausgabe 1988). - gleitend (dynamisch), lediglich auf eine bestimmte Norm (z.B.

SIA-Norm 180). Indirekte Verweisung: Offene Normierung, z.B. Stand der Technik,

Stand von Wissenschaft und Technik, anerkannte Regeln der Technik, Sicherheit.

2. Feuersicherheit

a. Bauvorschriften Vorschriften über Feuerwiderstand F, Brandabschnitte, Materialien, Ab-stände, Fluchtwege. Auch hier häufig Verweisung; massgebend sind i.d.R. die Vorschriften der Vereinigung kantonaler Feuerversicherer VKF.

b. Betriebsvorschriften z.B. Feuerungskontrollen (Art. 45 USG, Art. 13 Abs. 3 LRV: Zweijahres-rhythmus, Ausnahmen in Anhang 3 Ziff. 22).

3. Hygienevorschriften Mindestflächen von Wohnräumen, Mindestraumhöhen, Besonnungsvor-schriften, Belichtungsvorschriften (Verhältnis Raumgrösse/Fenstergrösse, Verbot von Fenstern in Brandmauern), Belüftungsvorschriften (vgl. § 65 BPG BS; z.B. Querlüftung), Vorschriften für sanitäre Einrichtungen.

4. Immissionsschutz und Energie

a. Lärmvorschriften Schallschutzmassnahmen an Gebäuden, die dem längeren Aufenthalt von


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Personen dienen, gegenüber Lärm von ortsfesten Anlagen (Bauten, Ver-kehrsanlagen, haustechnische Anlagen und andere nicht-bewegliche Ein-richtungen, die beim Betrieb Aussenlärm erzeugen; Art. 2 Abs. 1 LSV):

Bestehendes Gebäude, bestehende Anlage: Ist die Anlage öffentlich oder konzessioniert, so haben die Gebäudeei-gentümer Schutzmassnahmen zu ergreifen, wenn mit Massnahmen an der Anlage die Lärmimmissionen nicht unter den Alarmwert herabge-setzt werden können (Art. 20 Abs. 1 USG, 15 LSV). Die Kosten tragen die Eigentümer der Anlagen, wenn sie nicht nachweisen, dass zum Zeitpunkt der Baueingabe des Gebäudes die Immissionsgrenzwerte schon überschritten wurden oder die Anlageprojekte schon öffentlich aufgelegt waren (Art. 20 Abs. 2 USG, 16 LSV).

Bestehendes Gebäude, neue Anlage: Ist die Anlage öffentlich oder konzessioniert, so haben die Gebäudeei-gentümer Schutzmassnahmen zu ergreifen, wenn der Anlagenlärm die Immissionsgrenzwerte überschreitet (Art. 10 LSV); die Kosten trägt der Inhaber der Anlage (Art. 11 LSV).

Neue Gebäude, neue Anlage: Neue Gebäude sind von vornherein mit einem angemessenen Schutz gegen Aussen- und Innenlärm sowie gegen Erschütterungen zu verse-hen (Art. 22 USG); dabei dürfen die Immissionsgrenzwerte nicht über-schritten werden (Art. 22 Abs. 1 USG). Sind die Immissionsgrenzwerte überschritten, so müssen bauliche und gestalterische Massnahmen er-griffen sowie die lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abge-wandten Seite des Gebäudes angeordnet werden (Art. 22 Abs. 2 USG, 31 LSV).

Neben dem Schutz vor Aussenlärm regelt die LSV den Schutz vor Lärm im Innern der Gebäude (Trittschall, technische Anlagen wie z.B. Aufzüge).

b. Energievorschriften Isolationsvorschriften: Kantonale Zuständigkeit. SIA-Norm 180 (Wärme-dämmung im Hochbau).

Verbrauchsabhängige Heiz- und Warmwasserkostenabrechnung, z.B. Art. 28 - 31 Allgemeine Energieverordnung BE vom 13.1.1993.

Ortsfeste Elektroheizungen, Aussenheizungen, Warmluftvorhänge.

c. Innere Erschliessung Sicherheit von Treppen, Liftanlagen.

d. Verkehrssicherheit Einfahrten vom Grundstück in stark befahrene Strassen. Trottoirüberfahr-ten, die mit einer gewöhnlichen (strassenverkehrsrechtlichen) Bewilligung,


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nicht mit einer Bewilligung für gesteigerten Gemeingebrauch zugelassen werden.

e. Ausrüstungen Technische Anlagen. Auch diese unterliegen in den Kantonen den massge-benden Energiesparvorschriften (Art. 11 ff. Allgemeine Energieverordnung BE vom 13.1.1993). Dachaufbauten für technische Einrichtungen (z.B. Aufzüge) werden auch unter Aspekten der Gebäudegestaltung beurteilt.

f. Ausstattungen Nebeneinrichtungen (Spielplätze, Fahrzeugabstellplätze, Lärmschutzanla-gen usw.).

5. Interkantonale Vereinbarung Art. 48 BV bestimmt, dass die Kantone miteinander Verträge schliessen können. Die schweizerische Bau-. Planungs- und Umweltdirektoren-Konferenz BPUK hat zu Handen der Kantone die interkantonale Vereinba-rung über die Harmonisierung der Baubegriffe (IVHB) verabschiedet. Sie muss von jedem Kanton genehmigt werden.


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§ 33 Baubewilligungsverfahren Prof. Dr. A. Ruch

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§ 33 Baubewilligungsverfahren

I. Ordentliches Bewilligungsverfahren Das ordentliche Baubewilligungsverfahren ist das inhaltlich und verfah-rensrechtlich strengste, das vollständige Verfahren zur Prüfung von Bau-vorhaben.

Ablauf:

1. Einreichung des Baugesuchs Für die Erstellung des Baugesuchs ist der Gesuchsteller bzw. sein Fach-mann verantwortlich. Als Baugesuch gilt die Gesamtheit der Unterlagen, die für die Beurteilung des Vorhabens notwendig sind. Um welche Unterla-gen es sich handelt, hängt von der Art des Vorhabens ab: Grundrisspläne, Schnittpläne, Fassadenpläne, Umgebungspläne, Kopien von Grundbuch-plänen, Grundbuchauszüge, Berechnungen der Statik und der Ausnützung, Modelle, Zustimmungserklärungen von Nachbarn und Stockwerkeigentü-mer, Angaben über Material und Farbe, Begründung von Ausnahmegesu-chen, Angaben über Aussenlärm und lärmhemmende Bauteile (Art. 34 LSV).

Einreichung des Baugesuchs bei der Baubehörde. Vorprüfung der Baube-hörde, ob die Unterlagen vollständig sind und formell den Vorschriften entsprechen. Die Baubehörde kann Änderungen und Ergänzungen der Ge-suchsunterlagen verlangen.

2. Öffentliche Bekanntmachung Das Beschwerderecht Dritter (Art. 33 Abs. 3 lit. a RPG) kann nur gewähr-leistet werden, wenn die Dritten über ein Vorhaben in Kenntnis gesetzt werden (BGE 120 Ib 384). Ein ohne Publikation im ordentlichen Verfahren erlassener Entscheid ist nichtig. Das Baugesuch wird in den vom Verfah-rensrecht vorgeschriebenen Blättern publiziert: Amtsblatt, Tageszeitungen. Angegeben werden der Ort und die Art des Projekts, verbunden mit dem Hinweis, dass die Unterlagen während einer bestimmten Zeit öffentlich aufliegen und dass innerhalb einer bestimmten Zeit Einwendungen (Ein-sprachen) erhoben werden können.

Im allgemeinen enthält das Verfahrensrecht die Pflicht, eine Aussteckung im Gelände vorzunehmen (Baugespann). Damit soll ermöglicht werden, dass jedermann sich über das Projekt orientieren kann, um allfällige Ein-wirkungen auf die Umgebung beurteilen und nötigenfalls Einwendungen gegen das Projekt vorbringen zu können.

Raumplanungs- und Baurecht § 33 Baubewilligungsverfahren

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Nach dem PBG Zürich (§ 311) muss das Baugespann vor der öffentlichen Bekanntmachung aufgestellt und während der ganzen Auflagefrist stehen-gelassen werden.

3. Einwendungen Dritter Dritte, vor allem Nachbarn, die sich gegen das Projekt wenden wollen, müssen innerhalb der Auflagefrist Einwendungen erheben. Alle Einwen-dungen müssen vorliegen, wenn das interne Prüfungsverfahren beginnt.

Die Frist beginnt in der Regel mit dem ersten Tag der Publikation und endet an deren letztem Tag. Auflagefristen: Zürich, Aargau: 20 Tage; Basel-Stadt, Aargau (bei UVP-Vorhaben): 30 Tage; Fribourg: 14 Tage.

4. Mitberichtsverfahren (internes Prüfungsverfahren) Die das Verfahren leitende Instanz holt bei allen interessierten Fachinstan-zen der Verwaltung Mitberichte zum Baugesuch ein: Denkmalschutz, Ge-werbepolizei, Gewässerschutz, Umweltschutz, Feuerpolizei, Verkehrspoli-zei usw. Wenn Mitberichte sich widersprechen, muss die verfahrensleitende Instanz eine inhaltliche Koordination durchführen (Art. 25a RPG).

5. Anhörung des Gesuchstellers Einwendungen von Dritten und wichtige Änderungsbegehren von Verwal-tungsinstanzen werden dem Gesuchsteller zur Kenntnis gebracht. Er erhält Gelegenheit, sich dazu zu äussern (Art. 29 Abs. 2 BV).

6. Nebenbestimmungen Einfachere Mängel des Projekts werden durch Nebenbestimmungen (s. o-ben § 17) zur erteilten Bewilligung behoben. Wesentliche Projektänderun-gen müssen (erneut) öffentlich bekannt gemacht werden. Verletzt das Pro-jekt Bauvorschriften in einer Weise, dass auch Nebenbestimmungen nicht möglich sind, so wird die Baubewilligung verweigert.

7. Bauentscheid Das Bewilligungsverfahren wird mit dem Entscheid der Baubehörde abge-schlossen. Die Baubewilligung wird erteilt, wenn die gesetzlichen Voraus-setzungen erfüllt sind und die Verwaltungsinstanzen, soweit ihnen Ermes-sen zusteht, die Bewilligung befürworten.

8. Publikation des Bauentscheids Eine Publikation (auch) des Bauentscheids ist grundsätzlich in keinem Ver-fahren vorgesehen. Im Falle einer Umweltverträglichkeitsprüfung können der Entscheid und die Prüfungsunterlagen von jedermann eingesehen wer-den (Art. 10d USG; Art. 20 UVPV).

§ 33 Baubewilligungsverfahren Prof. Dr. A. Ruch

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9. Geltungsdauer der Bewilligung Die erteilte Bewilligung ist regelmässig in ihrer Geltung befristet (i.d.R. auf 1 Jahr, Verlängerung häufig zulässig). Innerhalb der Frist muss mit der Verwirklichung des Vorhabens begonnen werden. Als Baubeginn gelten Vorkehrungen, die auf die ernsthafte Absicht des Bauherrn schliessen las-sen, das Vorhaben ohne Verzug zu verwirklichen. Längere Unterbrechun-gen erfordern in der Regel eine gesonderte und gezielte Fristansetzung der Baubehörde. Ist die Geltung der Bewilligung beendet, so muss ein neues Bewilligungsverfahren veranlasst werden.

Beispiel 57 Felsenkeller

Verwaltungsgericht Luzern, V 01 20 vom 5. 12. 2002 A und B sind je Eigentümer von Liegenschaften, die sich auf felsigem Untergrund befinden. B beabsichtigt in einigen Metern Tiefe den Bau eines Felsenkellers, eines unterirdischen Raums, der sich vollständig im Fels befindet. Der Keller nimmt auch Teile des Grundstücks von A in Anspruch. B reicht das Baugesuch ein, ohne es von A mitunter-zeichnen zu lassen. Die Baubehörde nimmt das Gesuch an die Hand. Sie und B sind der Auffassung, A habe kein Interesse am felsigen Un-tergrund, weshalb die Unterzeichnung des Gesuchs durch die Bau-herrschaft genüge. Worin liegt die Bedeutung der Unterzeichnung eines Baugesuchs durch die Berechtigten? Welche Zwecke werden mit der Unterzeich-nung verfolgt? Eigentumsrechte an einem Grundstück sind privat-rechtlicher Art: Wieweit ist die Baubehörde als öffentlichrechtliche In-stitution verpflichtet oder befugt, den privatrechtlichen Verhältnissen nachzugehen, hier namentlich der Frage, ob A ein Interesse am Un-tergrund seines Grundstücks hat? Wieweit reicht das Interesse eines Grundeigentümers am Untergrund (Art. 667 Abs. 1 ZGB)? Wie muss verfahren werden im Fall, da die Baubehörde zu Unrecht auf das Baugesuch eingetreten ist?

II. Abgekürzte Verfahren

1. Vereinfachtes Verfahren Für Bauvorhaben, die keine nachbarlichen Rechte berühren können (BGE 120 Ib 385) oder für die das Einverständnis der Nachbarn schriftlich vor-liegt (einfache oder innere Vorhaben; «minimale Innenumbauten», BGE 120 Ib 384), soll auf das Publikationsverfahren (öffentliche Bekanntma-chung, Aussteckung, Einwendungsverfahren) verzichtet werden können. Durchgeführt wird lediglich das verwaltungsinterne Mitberichtsverfahren.

Beispiele: offene, nicht gewerbliche Schwimmbäder, Zweckentfremdung einzelner Wonungen (§ 31 Bauverordnung Basel-Stadt).

Erforderlich ist wie beim ordentlichen Verfahren, dass die Bewilligung rechtskräftig vorliegt, bevor mit den Bauarbeiten begonnen wird.

Raumplanungs- und Baurecht § 33 Baubewilligungsverfahren

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2. Anzeige- oder Meldeverfahren Auch beim Anzeige- oder Meldeverfahren wird auf die Publizitätselemente verzichtet. Im Unterschied zum vereinfachten Verfahren wird aber beim Anzeigeverfahren keine förmliche Baubewilligung ausgestellt, sondern nur eine Baufreigabe.

Beispiele: Aufstellen von Gerüsten, Festhallen (§ 27 Bauverordnung Basel-Stadt).

Beim Anzeige- oder Meldeverfahren wird die Freigabe nach der Erstellung, aber vor der Betriebsaufnahme ausgesprochen.

Welche Verfahren zur Anwendung kommen, entscheidet entweder der Ge-setzgeber oder und insbesondere in Zweifelsfällen die Baubehörde. Dieser Verfahrensentscheid ist als Verfügung zu erlassen, die anfechtbar ist.

III. Vorentscheid Häufig ist es zweckmässig, über grundsätzliche Fragen nicht das gesamte Bewilligungsverfahren durchzuführen, sondern einen Ausschnitt des ge-samten Verfahrens vorwegzunehmen, das sich auf die grundsätzlichen Probleme beschränkt. Diesem Verfahren des Vorentscheids können auch Projektvarianten unterstellt werden.

Der Vorentscheid ist ein selbständiger Bauentscheid, der die Bewilligungs-fähigkeit eines Projekts im Grundsätzlichen möglichst frühzeitig abklären soll (vgl. BGE 121 II 430 ff.). Er behandelt die grundsätzlichen Fragen ab-schliessend; sie werden im nachfolgenden Bewilligungsverfahren nicht mehr aufgeworfen. Voraussetzung dafür ist i.d.R., dass das Bewilligungs-verfahren innerhalb einer bestimmten Frist nachfolgt, z.B. innerhalb eines Jahres, der allenfalls so festgesetzten Geltungsdauer des Vorentscheids. Der Vorentscheid ist nicht eine blosse Auskunft. Er bindet wie eine Bau-bewilligung die Baubehörde; er ist verbindlich und wie eine Verfügung anfechtbar.

Soll der Vorentscheid auch Dritten gegenüber verbindlich sein, muss er im gleichen Verfahren wie die Baubewilligung zustandegekommen sein (BGE 9.9.1992 = ZBl 95/1994, 70). Folgt einem rechtskräftigen Vorentscheid das Baugesuch, so ist der Vorent-scheid nur massgebend, wenn ihm gegenüber am Projekt keine Verände-rungen vorgenommen worden sind.

§ 34 Anwendbares Recht Prof. Dr. A. Ruch

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§ 34 Anwendbares Recht

I. Änderung des Baurechts während des Bewilli-gungsverfahrens

Zu beantworten ist die Frage, welches Recht angewendet werden muss, wenn während des Baubewilligungsverfahrens eine Rechtsänderung eintritt. Das neue Recht kann gegenüber dem alten eine Verschärfung oder eine Lockerung der Baubeschränkungen herbeiführen. Im ersten Fall ist der Bauherr daran interessiert, dass auf sein Vorhaben noch das alte Recht an-gewendet wird, während ihm im zweiten Fall mit Zuwarten gedient ist. Es ist, wenn das Gesetz keine Regelung enthält, ein allgemeingültiger Zeit-punkt im Baubewilligungsverfahren zu finden, bis zu dem das neue Recht in Kraft getreten sein muss, wenn es auf hängige Projekte angewendet wer-den will (intertemporalrechtliche Regelung). Im wesentlichen (modellhaft) kommen drei Zeitpunkte in Betracht:

• die Einreichung des Baugesuchs • der erstinstanzliche Bauentscheid • der letzte Beschwerdeentscheid, der noch auf einer umfassenden Prü-

fung des Vorhabens beruht.

• Nicht in Betracht fällt eine Rechtsänderung, die zwischen dem letzten Beschwerdeentscheid und dem nachfolgenden Verwaltungsgerichtsurteil in Kraft tritt, weil dem Verwaltungsgericht keine Befugnis zur umfassenden Prüfung zusteht.

• Massgebend ist in erster Linie das geschriebene kantonale Recht:

Im Kanton Bern sind Bauvorhaben nach dem zur Zeit der Einreichung des Baugesuches geltenden Recht zu beurteilen (Art. 36 Baugesetz vom 9.6.1985). Diese Lösung bringt ein Höchstmass an Berechenbarkeit zu-gunsten des Bauwilligen, hat aber den Nachteil, dass Vorhaben reali-siert werden könnten, die bei der erstinstanzlichen Bewilligungsertei-lung mit dem geltenden Recht bereits nicht mehr übereinstimmen.

Nach dem PBG des Kantons Zürich sind mit seinem Inkrafttreten alle Vorhaben, über welche die örtliche Baubehörde noch nicht entschieden hat, nach den neuen Vorschriften zu beurteilen (§ 353). Massgebender Zeitpunkt ist also der erstinstanzliche Bauentscheid. Fraglich ist, ob § 353 PBG eine allgemeine intertemporalrechtliche Regelung darstellt oder nur die Anwendbarkeit des neuen Gesetzes vom 7.9.1975 ordnet.

Wenn das massgebende Recht keine ausdrückliche Vorschrift enthält, ist der Zeitpunkt nach allgemeinen Regeln festzusetzen. Eine vielbeachtete Praxis stellt auf das zur Zeit des letztinstanzlichen Entscheids, der noch mit

Raumplanungs- und Baurecht § 34 Anwendbares Recht

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voller Prüfungsbefugnis der entscheidenden Behörde (Beschwerdebehörde) zustandegekommen ist, geltende Recht ab. Dies trifft insbesondere für ver-waltungsinterne Beschwerdeinstanzen zu, die somit eine Rechtsänderung, die vor ihrem eigenen Entscheid in Kraft getreten ist, berücksichtigen. Ge-mäss einer Variante soll dieser (späte) Zeitpunkt nur massgeblich sein, wenn wichtige Rechtsnormen sonst nicht angewendet werden könnten, während im allgemeinen eine Rechtsänderung nur zu beachten ist, wenn sie vor dem erstinstanzlichen Entscheid in Kraft getreten ist.

Neues Recht darf dann nicht auf ein hängiges Vorhaben angewendet wer-den, wenn die Behörde die Behandlung des Gesuchs oder den Entscheid unverhältnismässig lange hinauszögert, bis das neue Recht in Kraft tritt.

II. Die Besitzstandsgarantie Der Begriff der Besitzstandsgarantie ist ein Ausdruck für die Regelung der Frage, ob und wieweit neues Recht auf bestehende Bauten anzuwenden ist. Nach allgemeiner Regel können bestehende Bauten und Anlagen, die bei ihrer Erstellung rechtmässig bewilligt worden sind, erhalten bleiben, auch wenn sie infolge Rechtsänderung ganz oder teilweise geltendem Recht wi-dersprechen. Über den blossen unveränderten Bestand hinaus lässt die Pra-xis Instandhaltungs- und von ihrer Bedeutung her bescheidene Erneue-rungsarbeiten ebenfalls zu, ohne dass die Baute dem neuen Recht angepasst werden müsste. Eingreifende Änderungen dagegen sind an neurechtswidri-gen Bauten und Anlagen nicht zulässig; die Baute oder Anlage müsste in-gesamt dem neuen Recht angepasst werden.

Wenn in den Fällen der eingreifenden Veränderungen das neue Recht an-gewendet werden muss, so ist davon nicht nur die Baute oder der Bauteil betroffen, der Gegenstand des Bauvorhabens ist, sondern auch weitere, die mit dem Vorhaben in einem funktionellen Zusammenhang stehen (z.B. Parkplätze oder Vorgärten). In zahlreichen kantonalen Gesetzen wird der Fall gesondert geregelt, da ein Gebäude durch Brand zerstört wird. Sie gewähren häufig, auch in diesem Fall die Besitzstandsgarantie (sog. Brandstattrecht). Problematischer sind die Regelungen die die Besitzstandsgarantie auch dann gewähren, wenn der Eigentümer seine Baute freiwillig beseitigt. In allen Fällen der Besitz-standsgarantie können ihr öffentliche Interessen (v. a. an der Umsetzung des geltenden Rechts) und Interessen von Nachbarn entgegenstehen. Eine Abwägung ist deshalb immer notwendig. Entgegen der Besitzstandsgarantie kann neues Recht dann auf bestehende Bauten angewendet werden, wenn polizeiliche Gründe (vor allem Gefah-renabwehr) dies verlangen. Ebenfalls nicht geschützt sind Bauten und An-lagen, die seinerzeit ohne Bewilligung erstellt worden sind und dem alten Recht widersprochen haben.

Ein besonderer Fall liegt (auch ohne Rechtsänderung) dann vor, wenn die

§ 34 Anwendbares Recht Prof. Dr. A. Ruch

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Behörden einen baurechtswidrigen Zustand über lange Zeit geduldet haben und die Verletzung öffentlicher Interessen nicht schwer wiegt; die bloss vorübergehende Duldung eines rechtswidrigen Zustands hindert die Behör-de aber nicht, diesen später zu beheben. Diese Befugnis erlischt, unabhän-gig davon, ob der Grundsatz von Treu und Glauben im Spiel ist, mit dem Ablauf von 30 Jahren (BGE 105 Ib 271, 107 Ia 124). In allen diesen Fällen ist aber die Herstellung des rechtmässigen Zustands dann erforderlich, wenn baupolizeiliche Gründe im engeren Sinne (Gefahrenabwehr) dafür sprechen.

Beispiel 58 Abwägung bei angestrebtem Wiederaufbau

Bger Urteil: 1A.251/2003 vom 02. Juni 2004 = ZBl 106/2005, S. 380 In Risch am Zugersee stand seit Mitte des 19. Jahrhunderts eine Bootshütte, welche früher einem Berufsfischer diente. X. erwarb das Grundstück anfangs 1996 und reichte ein Baugesuch betreffend "Er-satzbau Bootshaus und Sanierung Kleinbootshafen" ein. Dieses Ge-such wurde abgelehnt, da es nicht mit den Vorschriften über das Bau-en ausserhalb der Bauzone vereinbar war. Das Grundstück liegt ge-mäss Zonenplan der Gemeinde Risch vom 12. Juni 1994 in der von der Landschaftsschutzzone überlagerten Landwirtschaftszone. Ge-mäss kantonalem Richtplan befindet es sich in der Seeuferschutzzone sowie in der Landschaft von nationaler Bedeutung "Zugersee". Ende Januar 1997 brannte das Bootshaus aus ungeklärten Gründen ab. X. reichte darauf hin ein Wiederaufbaugesuch für das Bootshaus ein. Die Baudirektion des Kantons Zug stimmte dem Vorhaben unter Auf-lagen und Bedingungen zu. Gegen die erteilte Baubewilligung erhebt u.a. die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz Beschwerde. Welcher Artikel des RPG steht hier vordergründig zur Diskussion? Was spricht für und was gegen die Gutheissung des Wiederaufbau-gesuchs? Welches sind die wichtigen Anliegen der Raumplanung, die bei der Abwägung eine Rolle spielen.

III. Widerruf der Baubewilligung Wille des Gesetzgebers ist es, dass seine Vorschriften durchgesetzt werden. Die Frage ist, ob und wieweit dies auch dann gilt, wenn eine Bewilligung erteilt und unanfechtbar geworden ist, aber dem geltenden Baurecht wider-spricht (gleichgültig ob wegen ursprünglicher Fehlerhaftigkeit oder infolge einer Rechtsänderung). Den Behörden stellt sich demnach die Frage, ob und wieweit eine bereits erteilte, rechtskräftige, aber fehlerhafte Baubewil-ligung widerrufen bzw. an geltendes Recht angepasst werden kann. Wenn das massgebende kantonale Recht den Widerruf der Baubewilligung nicht regelt, gelten folgende allgemeine Grundsätze: Die Praxis geht davon aus, dass ein Widerruf nicht ausgeschlossen ist. In jedem Einzelfall ist aber eine Abwägung der Interessen vorzunehmen: Das öffentliche Interesse an

Raumplanungs- und Baurecht § 34 Anwendbares Recht

227

der richtigen Durchführung des objektiven Rechts spricht für den Widerruf, das private Interesse an der Rechtssicherheit und am Vertrauensschutz spricht dagegen. Der Widerruf ist unzulässig, wenn

bei der Ausarbeitung der Bewilligung ein eingehendes Ermittlungs- und Einspracheverfahren mit einer allseitigen Prüfung der Interessen durch-geführt worden ist, insbesondere wenn ein Verwaltungsgericht die Be-williung überprüft hat,

von der durch die Bewilligung erteilten Befugnis bereits Gebrauch ge-macht worden ist (z.B. erhebliche Investitionen getätigt worden sind und mit dem Widerruf gutgläubig geschaffene Werte vernichtet wür-den; BGE 101 Ib 321).

Das bedeutet, dass vor Beginn der Bauarbeiten ein Widerruf zulässig ist, wenn das öffentliche Interesse an der Anpassung überwiegt. Nach Aufnah-me der Bauarbeiten ist ein Widerruf auch entgegen der Faustregel zulässig, wenn ein besonders gewichtiges öffentliches Interesse dafür spricht; Rück-sicht zu nehmen ist dabei auf den Stand der Bauarbeiten. Der Widerruf ei-ner Baubewilligung kann die Entschädigungspflicht des widerrufenden Gemeinwesens auslösen.

§ 35 Baukontrolle und Sanktionen Prof. Dr. A. Ruch

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§ 35 Baukontrolle und Sanktionen

I. Baukontrolle Die Baukontrolle dient der Feststellung, dass die errichtete Baute oder An-lage bewilligungs- und baurechtskonform ist. Sie ist in der Regel ausgestal-tet als Pflicht des Bauherrn, die Bauvollendung den Behörden zu melden. Die Kontrolle der Baute durch die Behörde ist bei positivem Ausgang mit der Nutzungsfreigabe verbunden. Die Baupolizeibehörden nehmen auch nach der Freigabe regelmässige Kontrollen vor, um unbewilligte Änderun-gen und mangelhafte Zustände feststellen zu können.

Die Baubehörden übernehmen durch die Kontrolle und die Freigabe der Bauten und Anlagen keine Haftung dem Bauherrn oder Dritten gegenüber. Für die Qualität des Baugrundes und der Baute selbst steht der Grundeigen-tümer bzw. der Bauherr ein. Das Baurecht des Kantons Basel-Stadt hält diesen Grundsatz fest (§ 63 Abs. 2 BPV). Darüber hinaus gilt, dass der Staat die Verantwortlichkeit bezüglich solcher Arbeiten und Einrichtungen trägt, die die Baubehörde aufgrund von Ermessen dem Bauenden über sein eigenes Baubegehren hinaus vorgeschrieben hat.

Nach allgemeiner Regel kann der Staat für Schaden, der durch mangelhaf-ten Baugrund oder mangelhafte Erstellung der Baute entstanden ist, dann einstehen müssen, wenn er durch Zusicherungen eine Vertrauensgrundlage geschaffen hat, auf die sich der Private zu Recht verlassen durfte (Grund-satz des Vertrauensschutzes).

II. Baurechtliche Sanktionen Die verschiedenen baurechtlichen Sanktionen verfolgen in der Regel unter-schiedliche Zwecke, weshalb sie kumulativ auferlegt werden können.

1. Abbruchbefehl Bauten, die dem geltenden Recht widersprechen, sind zu beseitigen. Zum Fall, dass eine rechtswidrige Baubewilligung erteilt worden ist, siehe § 30 III (Widerruf). Ist die baurechtswidrige Baute (oder ein Bauteil) nicht bewilligt worden, so ist zwischen den Interessen an der Rechtsdurchsetzung und an der Beibe-haltung des bestehenden Zustands abzuwägen. Dabei wiegt das Interesse an der richtigen Durchführung des objektiven Rechts grundsätzlich schwer. Ein Abbruch kann nur unterbleiben, wenn die Abweichung vom Erlaubten nur unbedeutend ist oder unter den besonderen Umständen des Einzelfalls nur ein geringes öffentliches Interesse an der Einhaltung der Bauvorschrif-ten besteht (BGE 111 Ib 221). Trifft eine dieser Voraussetzungen nicht zu,

Raumplanungs- und Baurecht § 35 Baukontrolle und Sanktionen

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so ist der rechtmässige Zustand herzustellen. Eine andere Lösung würde nur die Verletzung von Bauvorschriften honorieren.

Ist eine Baute materiell gesetzwidrig, so heisst das noch nicht, dass sie ab-gebrochen werden muss. Zunächst sind die allgemeinen verfassungsrechtli-chen Proinzipien zu berücksichtigen, namentlich das Verhältnismässig-keitsprinzip und der Grundsatz des Gutglaubensschutzes. Auch derjenige Bauherr, der sich in bezug auf die Rechtswidrigkeit des Bauvorhabens nicht in gutem Glauben befunden hat, kann sich gegenüber dem Abbruchbefehl auf den Verhältnismässigkeitsgrundsatz berufen. Er muss aber in Kauf nehmen, dass die Interessenabwägung eher zu seinen Lasten ausfällt (BGE 108 Ia 218). Das gilt vor allem dann, wenn der Bauherr ein allfälliges oder hängiges Beschwerdeverfahren nicht abwartet. Die Höhe der Kosten, die durch eine Änderung der rechtswidrigen Baute verursacht werden, ist in der Regel ohne Bedeutung. Bevor ein Abbruchbefehl angeordnet wird, hat die Behörde auch zu prüfen, ob eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Über die Befristung der Befugnis der Behörden, den Abbruch einer bau-rechtswidrigen Baute oder Anlage zu verlangen, siehe § 30 II am Ende. Für die Frage, ob eine schon erstellte Baute rechtswidrig ist, ist nicht das zur Zeit dieser Entscheidung gültige Recht massgebend, sondern das Recht, das während des Baus oder Umbaus in Kraft war. Auf das in der Zwischen-zeit geänderte Recht ist nur abzustellen, wenn dieses für den Eigentümer der Baute günstiger ist (BGE 104 Ib 301, 303 E. 5 b und c).

2. Nachträgliches Bewilligungsverfahren Beim nachträglichen Bewilligungsverfahren handelt es sich nicht um eine Sanktion, sondern um die Bereinigung eines verfahrensrechtlich rechtswid-rigen Zustands: Die Baute hält die massgebenden Bauvorschriften ein, ist aber nicht bewilligt worden. Der Mangel kann mittels Durchführung eines nachträglichen Bewilligungsverfahrens behoben werden.

3. Massnahmen des Verwaltungszwanges

a. Ersatzvornahme Wenn der Pflichtige rechtswidrig eine gebotene Handlung, z.B. den Ab-bruch einer rechtswidrigen Baute, nicht vornimmt, wird die Massnahme durch die Verwaltung selbst oder auf ihre Veranlassung durch einen Dritten auf Kosten des Pflichtigen vorgenommen. Die Ersatzvornahme muss nicht gesetzlich vorgesehen sein, sie muss dem Betroffenen aber vorher mit Ein-räumung einer angemessenen Frist, die dem Pflichtigen noch eigenes Han-deln ermöglicht, angedroht werden.


230

b. Unmittelbarer Zwang Wenn der Handlungspflichtige eine Ersatzvornahme gewaltsam verhindert oder wenn eine schwere Gefährdung der öffentlichen Sicherheit unmittelbar droht oder eine schwere Störung bereits eingetreten ist, kann die Verwal-tung direkt eingreifen. Das Verhältnismässigkeitsprinzip ist von eminenter Bedeutung.

c. Schuldbetreibung Geldforderungen des Staates für Kosten, die vom Privaten zu tragen sind, aber nicht bezahlt werden, werden auf dem Weg der Schuldbetreibung ein-gefordert. Massgebend: Bundesgesetz über Schuldbetreibung und Konkurs SchKG) und das interkantonale Konkordat über die Gewährung gegenseiti-ger Rechtshilfe zur Vollstreckung öffentlichrechtlicher Ansprüche vom 28.10.1971 (SR 281.22).

d. Verwaltungsstrafen V.a. Ordnungsbussen für geringfügige Verletzungen des Baurechts, na-mentlich von Verfahrensvorschriften. Zuständig zur Verhängung von Ord-nungsbussen sind die Verwaltungsbehörden. Grundlage muss ein Gesetz sein, für Ordnungsbussen genügt auch eine Verordnung (BGE 112 Ia 112 f.).

4. Strafrechtliche Sanktionen

a. Strafgesetzbuch Im Bereich des eigentlichen Baurechts kennt das Schweizerische Strafge-setzbuch in Art. 229 StGB eine Strafnorm über die Gefährdung durch Ver-letzung der Regeln der Baukunde. Die Bestimmung lautet:

«Wer vorsätzlich bei der Leitung oder Ausführung eines Bauwerkes oder eines Abbruches die anerkannten Regeln der Baukunde ausser acht lässt und dadurch wissentlich Leib und Leben von Mitmenschen gefähr-det, wird mit Gefängnis und mit Busse bestraft.

Lässt der Täter die anerkannten Regeln der Baukunde fahrlässig ausser acht, so ist die Strafe Gefängnis oder Busse.»

Die meisten Delikte nach Art. 229 StGB werden fahrlässig begangen. We-sentlich ist die Sorgfalt, die in der Ermittlung der anerkannten Regeln der Baukunde, ihrer Befolgung, der Auswahl, Instruktion und Korrektur des Personals besteht.

Das StGB bedroht noch weitere Handlungen und Unterlassungen im Be-reich des Baurechts mit Strafe:

Verursachung einer Überschwemmung oder des Einsturzes eines Bau-werks oder des Absturzes von Erd- und Felsmassen (Art. 227 StGB).

Raumplanungs- und Baurecht § 35 Baukontrolle und Sanktionen

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Vorsatz: Zuchthaus, bei geringem Schaden kann auf Gefängnis erkannt werden; Fahrlässigkeit: Gefängnis oder Busse.

Beschädigung von elektrischen Anlagen, Wasserbauten, Schutzvorrich-tungen (Art. 228 StGB). Vorsatz: Zuchthaus, bei geringem Schaden kann auf Gefängnis erkannt werden; Fahrlässigkeit: Gefängnis oder Busse.

Beseitigung oder Nichtanbringung von Sicherheitsvorrichtungen in Fa-briken oder andern Betrieben oder an Maschinen (Art. 230 StGB). Vorsatz: Gefängnis und Busse; Fahrlässigkeit: Gefängnis oder Busse.

b. Spezialstrafrecht Spezialgesetze des Bundes enthalten oft eigene Strafbestimmungen.

Sie unterteilen die Delikte in Vergehen (Strafe: Gefängnis) und Übertretun-gen (Strafe: Haft oder Busse).

USG: Art. 60 USG (Vergehen) und 61 USG (Übertretungen) z.B. Errichtung oder Betrieb einer Deponie ohne Bewilligung (Art. 60 Abs. 1 lit. m USG); Verletzung von Emissionsbegrenzungen, Nichtbe-folgung von Sanierungsverfügungen, Nichttreffen von behördlich ver-fügten Schallschutzmassnahmen (Art. 61 Abs. 1 lit. a, b und g USG)

GSchG: Art. 70 GSchG (Vergehen) und 71 GSchG (Übertretungen) z.B. Nicht-Erstellen von baulichen Vorrichtungen bei Anlagen, die was-sergefährdende Flüssigkeiten enthalten (Art. 70 Abs. 1 lit. b GSchG); widerrechtliche Verbauung oder Korrektion eines Fliessgewässers (Art. 70 Abs. 1 lit. d GSchG); «in anderer Weise» (als in Art. 70 GSchG nor-miert) dem GSchG zuwiderhandelt (Art. 71 GSchG).

Auch bei diesen Delikten ist Vorsatz und Fahrlässigkeit strafbar.

Vorsatz: Ausführung der Tat mit Wissen und Willen. Fahrlässigkeit: Die Tat ist darauf zurückzuführen, dass der Täter die Folge seines Verhaltens aus pflichtwidriger Unvorsichtigkeit nicht bedacht oder darauf nicht Rücksicht genommen hat; pflichtwidrig ist die Unvorsichtig-keit, wenn der Täter die Vorsicht nicht beobachtet, zu der er (objektiv) nach den Umständen und (subjektiv) nach seinen persönlichen Verhältnissen verpflichtet ist (Art. 18 Abs. 2 und 3 StGB).

c. Ungehorsamsstrafe Wenn kein Gesetz eine besondere Strafe wegen Ungehorsams gegen amtli-che Verfügungen vorsieht, kann Art. 292 StGB angewendet werden:

«Wer der von einer zuständigen Behörde oder einem zuständigen Beam-ten unter Hinweis auf die Strafdrohung dieses Artikels an ihn erlassene Verfügung nicht Folge leistet, wird mit Haft oder mit Busse bestraft.»

Wichtig ist, dass die Verfügung, deren Missachtung die Behörde bestraft wissen will, auf die Strafdrohung des Art. 292 StGB hinweist, konkret also


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"Haft oder Busse" androht. In der Praxis wird Art. 292 StGB meist im vol-len Wortlaut in die Verfügung aufgenommen.

Soll die Missachtung einer Verfügung bestraft werden, so wird vorausge-setzt, dass die Verfügung selbst rechtmässig ist. Dies zu prüfen, ist grund-sätzlich Sache der Verwaltungsbehörden und -gerichte. Das schliesst nicht aus, dass die Überprüfung auch im an sich sachfremden Strafverfahren vor-genommen wird. Der Strafrichter kann die Rechtmässigkeit der Verfügung dann prüfen, wenn diese nicht von einem Verwaltungsgericht bereits ge-prüft und bejaht worden ist (Zur differenzierten Praxis vgl. BGE 98 IV 106 ff.).

d. Kantonales Übertretungsstrafrecht Das Strafrecht ist Sache des Bundes (Art. 123 BV). Es ermächtigt aber die Kantone, Übertretungen kantonaler Verwaltungsvorschriften mit Strafe zu bedrohen (Art. 335 Ziffer 1 Abs. 2 StGB). Übertretungen sind Delikte, die lediglich mit Haft oder mit Busse bestraft werden (während Verbrechen und Vergehen mit Zuchthaus bzw. Gefängnis bestraft werden und damit in der ausschliesslichen Gesetzgebungskompetenz des Bundes bleiben).

Die Kantone ordnen das Übertretungsstrafrecht in den einzelnen Verwal-tungsgesetzen oder in einem besonderen Übertretungsstrafgesetz.

Raumplanungs- und Baurecht § 36 Einsprache und Beschwerde

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9. Kapitel: Rechtsschutz gegen Bewilligungsentscheide

§ 36 Einsprache und Beschwerde

I. Anfechtung von Bauentscheiden Baurechtliche Entscheide (Verfügungen) sollen im Rechtsstaat von weite-ren Behörden überprüft werden können. Anlass zur Überprüfung ist immer ein Akt, der von einem von der Verfügung Betroffenen ausgeht. Art. 33 Abs. 2 RPG schreibt vor, dass das kantonale Recht wenigstens ein Rechts-mittel gegen Verfügungen bereithält, die sich auf das RPG und seine kanto-nalen und eidgenössischen Ausführungsbestimmungen stützen. Mit diesen Ausführungsbestimmungen sind alle kantonalen Vorschriften gemeint, die dem verfassungsrechtlichen Ziel der Raumplanung dienen.

Rechtsmittel kann eine Beschwerde (auch Rekurs genannt), aber auch eine Einsprache sein.

Die Beschwerde, die im Baurecht die Regel ist, richtet sich an eine im Ver-fahren übergeordnete Behörde, die Einsprache dagegen an die Behörde, welche die Verfügung erlassen hat. Die sog. Einsprachen (vgl. § 315 Abs. 2 PBG des Kantons Zürich) im Bewilligungsverfahren werden vor dem Er-lass der Verfügung erhoben, sind daher keine Einsprachen im eigentlichen Sinn, sondern eher "Einwendungen" (obwohl das Einwendungsverfahren häufig als Einspracheverfahren bezeichnet wird), und dienen dazu, der ein-sprechenden Partei das rechtliche Gehör zu verschaffen.

II. Wirkungen der Beschwerde Im verwaltungsinternen Verfahren hat die Beschwerde Suspensiveffekt, d.h. die Wirkung der angefochtenen Verfügung wird aufgeschoben (vgl. § 339 Abs. 1 PBG des Kantons Zürich). Diese «aufschiebende Wirkung» kann auf besondere Beschwerde hin von der Rekursinstanz entzogen wer-den; massgebend ist eine Abwägung der im Spiel stehenden Interessen, wobei für den Entzug wichtige Gründe (Gefahr, offensichtliche Aussichts-losigkeit einer Beschwerde) sprechen müssen. Ein teilweiser Entzug ist dann denkbar, wenn die Beschwerde vom Entzug nicht betroffene Bau- oder Anlageteile erfasst.

§ 36 Einsprache und Beschwerde Prof. Dr. A. Ruch

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Raumplanungs- und Baurecht § 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung (Sachurteilsvoraussetzungen)

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§ 37 Voraussetzungen der Beschwerde-erhebung (Sachurteilsvoraussetzungen)

I. Beschwerdeobjekt Gegenstand der Beschwerde ist eine Verfügung der Baubehörde. Angefoch-ten werden kann nur die ganze Verfügung, z.B. die Erteilung oder Verwei-gerung der Baubewilligung. Werden nur Teile angefochten, z.B. eine Auflage in der Baubewilligung, so ist dennoch Beschwerde gegen die ganze Verfügung zu erheben. Um trotz-dem mit dem Bauvorhaben beginnen zu können, kann bezüglich einzelner Teile des Projekts (z.B. des Daches) die Aufhebung der aufschiebenden Wirkung verlangt werden.

Beschwerdeobjekt ist dann keine Verfügung, wenn die Behörde den Ent-scheid über ein Baugesuch verzögert oder verweigert: Das Nichthandeln kann angefochten werden (Rechtsverzögerungs- bzw. Rechtsverweige-rungsbeschwerde). Die Behörde muss ihren Entscheid über die Zeit hinaus verzögern, die nach der Art des Projekts und aller übrigen Umstände für seine Behandlung angemessen wäre (vgl. BGE 107 Ib 165).

II. Befugnis zur Beschwerdeerhebung («Legitima-tion»)

1. Zur Legitimation im allgemeinen Wer Beschwerde erheben will, muss faktisch betroffen sein und ein aktuel-les Interesse an der Aufhebung oder Änderung der Verfügung haben. Ne-ben dem Adressaten der Verfügung sind Dritte beschwerdeberechtigt, wenn sie aus der Aufhebung oder Änderung der Verfügung einen faktischen Nut-zen ziehen, den irgendwer aus der Bevölkerung (die Allgemeinheit) nicht zöge (vgl. BGE 120 Ib 386). Dadurch soll die Popularbeschwerde, welche jedermann offen stehen würde, vermieden werden. In dicht besiedelten Ge-bieten kann bei Grossanlagen (z.B. Flughafen; vgl. BGE 104 Ib 318) einer Vielzahl von Personen die Legitimation zur Beschwerde zukommen. Bei Anlagen, die im Normalbetrieb keine Emissionen ausserhalb der Ge-bäude verursachen, aber einen «besonderen Gefahrenherd» darstellen, weil sie die Bevölkerung einem erhöhten Risiko aussetzen, hat die Praxis fol-gendes Konzept entwickelt: Beschwerdebefugt soll sein, wer innerhalb ei-nes Bereichs lebt, in dem das Gefährdungspotential besonders hoch einzu-schätzen ist. Erstreckt sich die Gefährdung dagegen auf einen so weiten Raum, dass ein grosser Teil der Bevölkerung einer ganzen Landesgegend davon betroffen ist, so kann - zur Vermeidung der Popularbeschwerde - der

§ 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung (Sachurteilsvoraussetzungen) Prof. Dr. A. Ruch

236

einzelne nur noch dann ein besonderes Interesse geltend machen, wenn er stärker exponiert ist als die übrigen Einwohner (vgl. BGE 120 Ib 388). Im Fall von Kernkraftwerken sind deshalb Zonen der Gefährdung gebildet worden.

Nach Art. 34 Abs. 1 RPG gelten für die Rechtsmittel an Bundesbehörden die allgemeinen Bestimmungen über die Bundesrechtspflege (vgl. unten § 36). Kantone und Gemeinden sind zur Beschwerde berechtigt gegen Entscheide letzter kantonaler Instanzen über Entschädigungen als Folge von Eigen-tumsbeschränkungen, die Zonenkonformität von Bauten und Anlagen aus-serhalb der Bauzonen sowie Bewilligungen im Sinne der Artikel 24–24d und 37a RPG (Art. 34 Abs. 1 RPG lit. a bis c).

2. Zur Legitimation von Verbänden Verbände (d.h. Organisationen) sind unter folgenden Voraussetzungen zur Erhebung der egoistischen bzw. ideellen Verbandsbeschwerde legitimiert:

Egoistische Verbandsbeschwerde: Der Verband muss die juristische Per-sönlichkeit besitzen; die Vertretung der Interessen der Mitglieder durch Beschwerde muss Statutenzweck sein, die konkrete Beschwerdeführung muss im Interesse der Mitglieder liegen und die Mitglieder müssen zur Hauptsache oder vollzählig selbst beschwerdeberechtigt sein. Für die ideelle Verbandsbeschwerde (Vertretung allgemeiner Interessen) ist eine ausdrückliche Ermächtigung in einem Gesetz notwendig (z.B. Art. 55 USG, 12 NHG). In der Verordnung über die Bezeichnung der im Be-reich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes beschwer-deberechtigten Organisationen vom 27. Juni 1990 (VBO) sind die nach Ar-tikel 55 USG oder Artikel 12 NHG beschwerdeberechtigten Organisationen im Anhang aufgeführt (Art. 1 VBO). Beispiele für beschwerdeberechtigte Organisationen sind der VCS, WWF, SAC oder der sogenannte „Rheinau-Bund“.

Raumplanungs- und Baurecht § 37 Voraussetzungen der Beschwerdeerhebung (Sachurteilsvoraussetzungen)

237

Beispiel 59 Beschwerdeberechtigung VCS

VGr. SG 26. 8. 2003 (vgl. URP 2003 S. 748-762) Das kantonale Baurecht des Kantons St. Gallen schreibt vor, Bauten und Anlagen von überörtlicher Bedeutung mit grossem Benützerkreis durch öffentliche Verkehrsmittel zu erschliessen. Es stellt sich die Frage, ob Umweltschutzverbände eine Verletzung dieser kantonalen Vorschrift im Einzelfall anfechten können (Art. 55 USG). Das ist zu be-jahen, sofern der Vorschrift umweltschutzrechtliche Bedeutung zu-kommt und sie in engem Zusammenhang mit dem Umweltschutzrecht des Bundes steht. Das Verwaltungsgericht St. Gallen hielt fest, dass Art. 55 USG diese Organisationen nur zur Verfechtung von Umwelt-schutzanliegen ermächtige. Daher sei der VCS nur berechtigt, die Verletzung von Umweltrecht und nicht kantonalem Baurecht zu rügen. Dies schliesse die Verletzung von kantonalem Recht ein, welches un-selbständige Bedeutung habe oder in einem engen Sachzusammen-hang mit dem anwendbaren Bundesrecht stehe.

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238

Raumplanungs- und Baurecht § 38 Verwaltungsinterner Rechtsschutz

239

§ 38 Verwaltungsinterner Rechtsschutz

I. Verwaltungsinternes Verfahren Erste Beschwerdeinstanz ist entweder die der Baubehörde hierarchisch vor-gesetzte Verwaltungseinheit (Baudepartement gegenüber Baupolizei bzw. kommunaler Baubehörde; Regierungsrat gegenüber kommunaler Baube-hörde) oder eine spezielle Baurekurskommission (gegenüber kantonaler Baupolizei bzw. kommunaler Baubehörde).

Die Baurekurskommissionen im Kanton Zürich (vgl. §§ 329 ff. PBG) set-zen sich aus Angehörigen verschiedener Berufssparten von ausserhalb der Verwaltung zusammen. Die Zuständigkeit der Baurekurskommissionen beschränkt sich auf Streitigkeiten betreffend die Anwendung des Planungs- und Baugesetzes des Kantons Zürich (PBG). Die Baurekurskommissionen befassen sich vorwiegend mit der Erteilung bzw. der Verweigerung von Baubewilligungen durch die Gemeinden. Ausnahmsweise ist die Direktion des Regierungsrates Rechtsmittelinstanz für Anordnungen ihrer Ämter, z.B. für Verfügungen betreffend der Einlei-tung des Quartierplanverfahrens, Streitigkeiten betreffend Vergebung von Arbeiten und Lieferungen betreffend den Bau von Erschliessungsanlagen (vgl. § 331 lit. a bis c PBG).

Auch der Regierungsrat des Kantons Zürich selbst kann Rekursinstanz sein, z.B. wenn staatliche Anordnungen für Objekte des Natur- und Heimat-schutzes getroffen wurden oder im Zusammenhang mit Sanierungen, die von staatlichen Behörden in Anwendung von Umweltschutz- oder Gewäs-serschutzrecht eingeleitet werden (vgl. § 329 Abs. 2 lit. a bis c PBG). Der Regierungsrat des Kantons Zürich ist einzige Rechtsmittelinstanz bei Streitigkeiten über Planungszonen sowie die Festsetzung von Bau- und Ni-veaulinien (vgl. § 332 lit. a bis c PBG).

Die Beschwerde des verwaltungsinternen Verfahrens heisst Verwaltungs-beschwerde. Im Interesse der Straffung der Verfahren sind die Kantone bemüht, nur eine verwaltungsinterne Beschwerdeinstanz vorzusehen.

II. Umfang der Überprüfungsbefugnis Wenigstens eine Beschwerdebehörde muss den Entscheid in vollem Um-fang überprüfen können (Sachverhaltsfeststellung, Rechtskontrolle, Ange-messenheitskontrolle). Dies ist die erste, die verwaltungsinterne Beschwer-debehörde.

§ 38 Verwaltungsinterner Rechtsschutz Prof. Dr. A. Ruch

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Raumplanungs- und Baurecht § 39 Verwaltungsgerichtliches Verfahren

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§ 39 Verwaltungsgerichtliches Verfahren

I. Verwaltungsexternes Verfahren Der letzte Entscheid des verwaltungsinternen Verfahrens kann an das kan-tonale Verwaltungsgericht gezogen werden, soweit nicht eine andere kan-tonale Rechtsmittelinstanz als letzte und einzige Instanz bezeichnet ist (vgl. §§ 330 bis 332 PBG). Das Verwaltungsgericht entscheidet als letzte kanto-nale Instanz in Planungs- und Bausachen (vgl. § 41 Abs. 1 VRG).

II. Umfang der Überprüfungsbefugnis Das Verwaltungsgericht als zweite Beschwerdeinstanz kann i.d.R. nur die Rechtmässigkeit des angefochtenen Entscheids, nicht aber seine Angemes-senheit prüfen (vgl. § 50 VRG). Gegenstand der Überprüfung ist jeweils nur der Entscheid der unmittelbar vorangehenden Instanz.

III. Instanzenzug im Kanton Zürich Im Kanton Zürich präsentiert sich der Instanzenzug wie folgt:

Verfügung der Gemeindebehörde (Baukommission oder Bausekretariat)

Baurekurskommissionen (ausnahmsweise Regierungsrat)

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich

Bundesgericht (Beschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten)

§ 39 Verwaltungsgerichtliches Verfahren Prof. Dr. A. Ruch

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Raumplanungs- und Baurecht § 40 Verfahren auf Bundesebene

243

§ 40 Verfahren auf Bundesebene

I. Rechtsschutz gemäss Bundesgerichtsgesetz (BGG)

Das Bundesgerichtsgesetz (BGG) ist am 1. Januar 2007 in Kraft getreten. Es ersetzt das bisherige Bundesgesetz über die Organisation der Bundes-rechtspflege (Bundesrechtspflegegesetz, OG) und regelt die Organisation und das Verfahren des Bundesgerichts. Es vereinigt in sich sämtliche Rechtsmittel, mit denen an das oberste Gericht gelangt werden kann. Neu ist im Bereich des Planungs- und Baurechts die Einheitsbeschwerde in öf-fentlich-rechtlichen Angelegenheiten das massgebende Rechtsmittel.

1. Anfechtungsobjekt Als Anfechtungsobjekt der Einheitsbeschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten kommen sowohl individuell-konkrete Entscheide wie auch generell-abstrakte Erlasse in Frage (Art. 82 BGG). Gestützt auf Art. 82 lit. a BGG beurteilt das Bundesgericht Beschwerden gegen Entscheide in Angelegenheiten des öffentlichen Rechts. Dieses Rechtsmittel steht auch auf dem Gebiet des Raumplanungs- und Baurechts zur Verfügung, zumal das Bundesgerichtsgesetz dazu keinen Ausschluss-grund enthält.

In der Regel wird ein Rechtsmittelentscheid eines obersten kantonalen Ge-richts Gegenstand der Einheitsbeschwerde bilden. Unerheblich ist, ob der Entscheid in Anwendung von kantonalem oder von eidgenössischem Recht ergangen ist.

Der Entscheid betrifft eine öffentlich-rechtliche Angelegenheit, wenn das anwendbare bzw. von der Vorinstanz angewendete materielle Recht gemäss den in Rechtsprechung und Lehre entwickelten Kriterien dem öffentlichen Recht zuzurechnen ist, d.h. hoheitlich und einseitig ist.

Erlasse des Bundes können dagegen wie bisher nicht direkt beim Bundes-gericht angefochten werden (Art. 190 BV). Zulässig ist nur die Anfechtung von Verordnungen in einem konkreten Streitfall (sog. vorfrageweise oder akzessorischen Prüfung).

2. Vorinstanzen Eine Beschwerde an das Bundesgericht ist nur zulässig, wenn der Instan-zenzug ausgeschöpft wurde. Soll ein kantonaler Erlass angefochten wer-den, so ist zu prüfen, ob ein kantonales Rechtsmittel zur Verfügung steht. Ist dies – wie in den meisten Kantonen – nicht der Fall, so kann das Bun-desgericht direkt mit der Sache befasst werden.

§ 40 Verfahren auf Bundesebene Prof. Dr. A. Ruch

244

3. Beschwerdegründe Der praktische Hauptvorteil der Einheitsbeschwerde liegt darin, dass sämt-liche Rügen, die vor Bundesgericht überhaupt zulässig sind, mit einem Rechtsmittel gleichzeitig vorgebracht werden können. Die Einheitsbeschwerde dient in erster Linie dazu, Verletzungen von Bun-desrecht zu rügen. Unter diesen Begriff fallen die Bundesverfassung, Bun-desgesetze sowie Rechtsverordnungen der Bundesorgane. Bundesrecht kann auch durch Gewohnheitsrecht entstehen. Die früher im Zentrum der Staatsrechtspflege des Bundesgerichts stehenden verfassungsmässigen Rechte sind, soweit es um solche der Bundesverfassung geht, im Be-schwerdegrund der Verletzung von Bundesrecht mitenthalten. Als besonde-ren Beschwerdegrund erwähnt das BGG (Art. 95 lit. b) zudem das Völker-recht.

II. Verwaltungsgerichtsgesetz (VGG) Zur Entlastung des Bundesgerichts wurden durch die Einführung des VGG die richterlichen Vorinstanzen ausgebaut. Im Bereich der unteren Verwal-tungsgerichtsbarkeit des Bundes wird ein zentrales Bundesverwaltungsge-richt in St. Gallen geschaffen, das die über 30 bestehenden Rekurskommis-sionen des Bundes ersetzt und gleichzeitig die Beschwerdedienste der De-partemente ablöst.

Das Verwaltungsgerichtsgesetz, welches am 1. Januar 2007 in Kraft getre-ten ist, verbessert den Rechtsschutz, indem die Rechtsuchenden im ganzen Zuständigkeitsbereich der Bundesverwaltung an ein unabhängiges Gericht gelangen können. Die Hauptaufgabe des Bundesverwaltungsgerichtes wird die Beurteilung von öffentlich-rechtlichen Streitigkeiten aus der Zuständig-keit der Bundesverwaltung sein.

Das Bundesveraltungsgericht ist damit nur ausnahmsweise Rechtsmit-telinstanz in Bausachen, nämlich bei in die Kompetenz des Bundes fallende Bauvorhaben wie Eisenbahnen, Nationalstrassen oder Flugplätzen (vgl. Art. 33 VGG).

1. Anfechtungsobjekt: Verfügungen gemäss Art. 5 VwVG (vgl. Art. 31 VGG)

Das Anfechtungsobjekt der Einheitsbeschwerde in öffentlichrechtlichen Angelegenheiten ans Bundesverwaltungsgericht bleibt weiterhin beschränkt auf Verfügungen über die Begründung, Änderung und Aufhebung von Rechten und Pflichten, über die Feststellung des Bestehens, Nichtbestehens oder Umfangs von Rechten und Pflichten oder über solche betreffend Ab-weisung von Begehren auf Begründung, Änderung, Aufhebung oder Fest-stellung von Rechten und Pflichten (Art. 5 Abs. 1 VwVG). Als Verfügun-gen im Sinne des VwVG gelten dabei insbesondere weiterhin auch Ein-

Raumplanungs- und Baurecht § 40 Verfahren auf Bundesebene

245

sprache- und Beschwerdeentscheide sowie grundsätzlich Vollstreckungs- und Zwischenverfügungen (Art. 5 Abs. 2 VwVG).

2. Vorinstanzen (Art. 33 VGG) Die wichtigsten Vorinstanzen des Bundesverwaltungsgerichts sind Depar-temente oder diesen zugeordnete Dienststellen der Bundesverwaltung (Art. 33 lit. d VGG). Demnach werden vor allem Bauvorhaben des Bundes mit diesem Rechtsmittel angefochten werden können. Ausnahmsweise können sodann auch kantonale Instanzen Vorinstanzen des Bundesverwaltungsge-richts sein (Art. 33 Abs. i VGG; Art. 34 VGG).

3. Beschwerdegründe (Art. 49 VwVG) Gerügt werden können die Verletzung von Bundesrecht, die unrichtige bzw. unvollständige Feststellung des rechtserheblichen Sachverhalts sowie die Unangemessenheit.

4. Subsidiarität (Art. 32 Abs. 2 VGG) Das Bundesverwaltungsgericht kann nur angerufen werden, wenn kein Weg an eine kantonale Behörde führt oder auf Bundesebene spezialgesetzlich ein verwaltungsinterner Rechtsmittelzug vorgesehen ist.

III. Die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss 113 ff. BGG

Mit der subsidiären Verfassungsbeschwerde kann die Verletzung von ver-fassungsmässigen Rechten gerügt werden. Im Bereich des Raumplanungs- und Baurechts wird dieses Rechtmittel kaum zur Anwendung kommen, da die denkbaren Beschwerdegründe bereits von der Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten erfasst sind. Als Ultima Ratio soll die Verfas-sungsbeschwerde dazu dienen, auf Bundesebene den Rechtsschutz gegen letztinstanzliche kantonale Akte dort zu gewährleisten, wo verfassungsmäs-sige Rechte der Bürger auf dem Spiel stehen und eine Rechtsschutzlücke bestehen könnte.

§ 40 Verfahren auf Bundesebene Prof. Dr. A. Ruch

246

Raumplanungs- und Baurecht Anhang: Vocabulaire

247

Anhang: Vocabulaire

Deutsch Französisch Italienisch

Abbauzone zone d'exploitation zona di estrazione

Abbruch (von Bauten) démolition demolizione

Abbruchbefehl ordre de démolition ordine di demolizione

Abgabe / Beitrag contribution contributo

Aequivalenzprinzip principe de l'équivalence principio dell'equivalenza

Allgemeinverbindlicher Bundesbeschluss

arrêté fédéral de portée géné-rale

decreto federale

Änderung transformation transformazione

Angemessenheit / Zweckmässigkeit

opportunité opportunità

Anhörungsrecht / recht-liches Gehör

droit d'être entendu diritto di essere sentito

Anlage / Installation / Einrichtung

installation impianto / istallazione

Anschlussgebühr taxe de raccordement tassa d'allacciamento

Anschlussgebühr (in bereits erschlossenem Gebiet)

taxe de desserte tassa di diramazione

Anschlussgleis voie de desserte binario di diramazione

Antrag offre offerta / proposta

Anzeige avis avviso / notifica

Aufforstungszone zone de reboisement zona di rimboscamento

Aufhebung annulation annullamento

Auflage charge onere

Auflösung dissolution scioglimento

Aufschiebende Wir-kung

effet suspensif effetto sospensivo

Aufsicht surveillance vigilanza

Anhang Vocabulaire Prof. Dr. A. Ruch

248

Auslegung interprétation interpretazione

Ausnahme dérogation eccezione

Ausnahmebewilligung autorisation exceptionnelle permesso eccezionale

Ausnützungsziffer, AZ indice d'utilisation indice di sfruttamento

Baubewilligung permis de bâtir / autorisation de construire

licenza edilizia / permesso di costruire / autorizzazione edilizia

Baugespann piquetage / pose de gabarits picchettamento e modinatura

Baumassenziffer, BMZ; Volumenziffer, VZ

indice de volume decons-truction

indice del volume di costruzione

Baurecht droit des constructions diritto della costruzione

Baureife ouvert à la construction pronto per la costruzione / fabbricabile

Baurekurskommission commission de recours des constructions

commissione per i ricorsi relativi all'edilizia

Baute construction costruzione

Bauzone zone à bâtir zona edificabile

Bedingung, auflösende condition résolutoire condizione risolutiva

Bedingung, aufschie-bende

condition suspensive condizione sospensiva

Bedürfnisklausel clause de nécessité / clause de besoin

clausola relativa al bisogno

Befristung fixation d'un terme fissazione d'un termine

Beitrag contribution contributo

Benutzung usage uso

Benützungsgebühren taxe d'utilisation tassa d'uso

Bericht rapport rapporto

Berufung recours en réforme ricoso per riforma

Beschwerde recours / plainte ricorso / reclamo

Beschwerdebefugnis / Beschwerdelegitimation

qualité pour recourir legittimazione a ricorrere

Beschwerdefrist délai de recours termine di ricorso

Beschwerdeführer recourant riccorrente / reclamante


249

Beseitigungsrevers réversal d'élimination impegno d'eliminazione

Besitzstandsgarantie garantie du possesseur garanzia sullo stato patrimo-niale

Betriebsbewilligung autorisation d'exploiter autorizzazione di gestione

Beurteilungsspielräume marge de jugement / d'ap-préciation / de manoeuvre; latitude d'appréciation

ambito / margine di valuta-zione

Bewilligung autorisation autorizzazione

Bundesbeschluss Arrêté Fédéral simple Decreto Federale

Bundesgericht Tribunal Fédéral Tribunale Federale

Bundesgerichtsent-scheid (BGE)

Arrèt du Tribunal Fédéral (ATF)

Sentenza del Tribunale Fe-derale (STF)

Bundesgesetz Loi Fédérale Legge Federale

Bundesrat Conseil Fédéral Consiglio Federale

Bundesverfassung Constitution Fédéral Costituzione Federale

Busse amende multa

Deponie décharge discarica

Eigentumsbeschrän-kung

limitation de la propriété limitazione della proprietà

Eigentumsgarantie garantie de la propriété garanzia della proprietà

Einnahme recette reddito

Einsprache opposition / réclamation opposizione

Einwirkungen atteintes effetti

Emissionsbegrenzungen limitation des émissions limitazione delle emissioni

Enteignung expropriation espropriazione / esproprio

Entschädigung indemnisation / indemnité / dédommagement

indennità / indennizzo

Erhebung (einer Gebühr etc.)

perception (de la taxe) esazione (di tasse)

Erlass acte législatif decreto

Erlaubnis / Bewilligung permission permesso

Ermessen pouvoir d'appréciation / compétence discrétionnaire

potere discrezionale


250

Erneuerung rénovation rinnovazione

Errichtung construction costruzione

Ersatzabgabe contribution de remplace-ment

contributo sostitutivo

Ersatzvornahme exécution par équivalent / de remplacement

esecuzione d'ufficio

Erschliessung équipement urbanizzazione

Erschliessungsbeitrag contribution d'équipement contributo d'urbanizzazione

Ertrag rendement reddito

Erwerb acquisition acquisto

Feinerschliessung équipement de raccordement urbanizzazione particolare

Finanzvermögen patrimoine fiscal patrimonio fiscale

Freies Ermessen pouvoir discrétionnaire

Freiflächenziffer (FFZ) indice de superficie libre indice della superficie non coperta

Freihaltezone zone à dégager zona da tenere libera

Frist délai periodo / termine

Gebühr adéquat adatto

Gemeindeautonomie autonomie communale autonomia comunale

Gemeingebrauch usage commun uso comune / uso pubblico

Gemeinwesen communauté ente pubblico

gemischte Rechtsnor-men

normes juridiques mixtes norme giuridiche miste

Genehmigung approbation approvazione

Generalklausel clause générale clausola generale

Gesetzliche Grundlage base légale base legale

Gesteigerter Gemein-gebrauch

usage accru uso particolare

Gewerbezone zone pour arts et métiers zona

per professioni e mestieri

Groberschliessung équipement général urbanizzazione generale

Grundrechte droits fondamentaux diritti fondamentali


251

Grünzone zone verte zona verde

Haftung, Verantwort-lichkeit

responsabilité responsabilità

Handbuch manuel manuale

Immissionsgrenzwerte (IGW)

valeurs limites d'immissions valori limite d'immissione

Industriezone zone industrielle zona industriale

Kanalisation canal-égout canalizzazione

Kausalabgabe contribution causale / rede-vance causale

contributo causale

Kernzone zone centrale zona centrale

Konzession concession concessione

Kostendeckungsprinzip principe de la couverture des frais

principio della copertura delle spese

Kurzone zone de cure / zone de trai-tement

zona di cura

Landwirtschaftszone zone agricole zona agricola

Lärmempfindlichkeitsstufen

degrés de sensibilité au bruit gradi di sensibilità al rumore

Lärmschutzverordnung (LSV)

ordonnance sur la protection contre le bruit (OPB)

ordinanza contro l'inquina-mento fonico (OIF)

Luftreinhalteverord-nung (LRV)

ordonnance sur la protection de l'air (OPair)

ordinanza contro l'inquina-mento atmosferico (OIAt)

Massnahme mesure misura

Massnahmenplan plan de mesures piano dei provvedimenti

Mehrwertabgabe prélèvement de plus-value imposta sul valore aggiunto

Mehrwertrevers réversal de plus-value impegno di valore ag-giunto

Monopolkonzession concession de monopole / d'usage privatif

concessione di monopolio

Moorlandschaft site marécageux zona palustre

Nachbarrecht droit de voisinage diritto di vicinato

Nationalrat conseil national consiglio nazionale

Natur- und Heimats- protéction de la nature et du protezione del la natura e del


252

chutz paysage paesaggio

Nebenbestimmung clause accessoire clausola accessoria

notwendig nécessaire necessario

Nutzungsplan plan d'affectation piani di utilizzazione

Nutzungszweck but d'utilisation destinazione di uso

Öffentlich-rechtliche Anstalt

etablissement administratif / etablissement publics

istituto di diritto pubblico

Öffentliche Auflage enquête publique avviso al pubblico

Öffentliches Baurecht droit public des construc-tions

diritto di costruzione pub-blico

Öffentliches Interesse intérêt public interesse pubblico

Plangenehmigungsver-fahren

procédure d‚approbation des plans

procedura di approvazione dei piani

Planung planification pianificazione / sistemazione

Polizeierlaubnis autorisation de police autorizzazione di polizia

Polizeiliche General-klausel

clause générale de police clausula generale di polizia

Popularbeschwerde action populaire azione populario

Pufferzone zone-tempon zona cuscinetto,

Rahmenbewilligung autorisation cadre / générale autorizzazione massima / generale

Raumplanung aménagement du territoire pianificazione del territorio

Raumplanungsrecht droit de l'aménagement du territoire

diritto della pianificazione del territorio

Rebbauzone zone viticole zona viticola

Rechtliches Gehör droit d'être entendu diritto di essere sentito

Rechtsgleichheit égalité devant la loi eguaglianza davanti alla leg-ge

Rechtskraft, formelle force de chose jugée forza di guidicato formale

Rechtskraft, materielle autorité de chose jugée autorità di cosa guidicato

Rechtsmittel moyen de recours / voie de-droit

rimedio

Rechtsordnung ordre juridique ordine guiridica


253

Rechtssatz norme norma

Rechtssicherheit sécurité du droit sicurezza guiridica

Rechtswidrigkeit illicéité Illiceità

Revers clause de retrait / réversal impegno

Richterrecht droit prétorien diritto guidiziario

Richtplan plan directeur piani direttore

Rodung défrichement dissodamento

Rüge, Beschwerde-grund

réclamation accertamento

Sanierung assainissement risanamento

Schallschutzmassnah-men

mesures d'isolation acousti-que

provvedimenti d'isolamento acoustico

Schuldbetreibung poursuite pour dettes esecuzione per debiti

Schutzzone zone à protéger zona protetta

Schweizerischer Inge-nieur und Architekteve-rein (SIA)

Société suisse des ingénieurs et des architectes (SIA)

società svizzera degli inge-gnieri e degli architetti (SIA)

Sondernutzungs-konzession

concession d'usage accru / concession domaniale

concessione di uso particola-re

Sondernutzungsplan plan d'affectation extraordi-naire

piano utilizziazione extraor-dinario

Sondervorteil (wirtsch.) avantage financier particulier vantaggio economico parti-colare

Staatsrechtliche Be-schwerde

recours de droit public ricorso di diritto pubblico

Staatsrechtliche Klage reclamation de droit public azione di diritto pubblico

Ständemehr majorité des cantons maggioranza dei cantoni

Ständerat Conseil des Etats Consiglio degli Stati

Standortgebundenheit lien nécessaire avec l'endroit choisi

ubicazione vincolata

Steuer impôt imposta

Störer perturbateur pertubatore

Störfall accident majeur incidenti rilevanti


254

Typenprüfung expertise-type omologazione

Überbauungsziffer (ÜZ) indice de construction indice di occupazione

Übergangsbestimmun-gen

dispositions transitoires disposizioni transitorie

Umweltschutzgesetz loi fédérale sur la protection de l'environnement

legge federale sulla prote-zione dell'ambiente

Umweltverträglichkeits-prüfung

étude de l'impact sur l'envi-ronnement

esame dell'impatto sull'am-biente

Unangemessenheit / Unzweckmässigkeit

inopportunité inopportunità

Unbestimmter Geset-zesbegriff

notion juridique indétermi-née

concetto giuridico impreciso

Verbandsbeschwerde recours d'association riccorso d'organizzazione

Verfahren procédure procedura

Verfassungsmässigkeit constitutionnalité costituzionalità

Verfügung décision decreto

Verhaltensstörer perturbateur par comporte-ment

agente perturbatore

Verhältnismässigkeit proportionnalité proporzionalità

Verordnung ordonnance ordinanza

Verursacherprinzip principe de causalité principo di causalità

Verwaltungsbeschwer-de

recours administratif riccorso amministrativo

Verwaltungsgericht tribunal adminstratif tribunale amministrativo

Verwaltungsgerichtsbe-schwerde

recours de droit administratif ricorso di diritto amministra-tivo

Verwaltungsrechtliche Klage

action de droit administratif azione di diritto amministra-tivo

Verwaltungsrechtspfle-ge

contentieux administratif giurisdizione ammanistrativa

Verwaltungsvermögen patrimoine adminstratif patrimonio amministrativo

Vollzugskompetenz compétence d'exécution competenza esecutive

Vorentscheid décision préjudicielle decisione pregiudiziale


255

Vorprüfung examen préalable esame preliminare

Vorsorgeprinzip principe de la prévention principio di prevenzione

Voruntersuchung enquête préliminaire indagine preliminare

Vorzugslast charge de préference contributo di miglio-ria,contributo preferenziale

Weilerzone zone de hameau zona di casale

Widerruf révocation revoca

Willkür arbitraire abitrio

Wohlerworbenes Recht droit acquis diritto acquisito

Wohnzone zone résidentielle zona residenziale

Zone für öffentliche Bauten

zone d'utilité publique zona per costruzioni pubbli-che

Zonenkonformität conformité à la zone conformità alla zona

Zonenplan plan de zone piano delle zone

Zumutbar raisonnable Ragionevole / accettabile

Anhang: Vocabulaire

Raumplanungs- und · PDF fileInhaltsübersicht Prof. Dr. A. Ruch II 4. Kapitel:...

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