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Einwanderungssteuerung, Willkommenskultur und Beteiligung Inhalt 4 Vorwort – Ziel und Weg zu einer erfolgreichen Migrationspolitik Jörg Dräger 7 Die Umsetzung von Reformen im Politikfeld Migration – eine Skizze für Deutschland Orkan Kösemen 36 Die Rot-Weiß-Rot-Karte in Österreich – Inhalt, Implementierung, Wirksamkeit Heinz Faßmann 48 Governance von Migration und Integration – internationale Erfahrungen und Empfehlungen für Deutschland Dietrich Thränhardt 61 Die Autoren 62 Executive Summary

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  • 1. ReformKompass MigrationEinwanderungssteuerung, Willkommenskultur und Beteiligung

2. Impressum 2014 Bertelsmann Stiftung, GterslohVerantwortlich: Dr. Orkan KsemenLektorat: Heike HerrbergGestaltung: Dietlind EhlersUmschlagfoto: Thomas KunschKontaktBertelsmann StiftungCarl-Bertelsmann-Strae 25633311 GterslohTelefon: +49 5241 81-0Fax: +49 5241 816-81131Dr. Orkan KsemenProject ManagerProgramm Integration und BildungTelefon: +49 5241 81-81429Fax: +49 5241 81-681429E-Mail: orkan.koesemen@bertelsmann-stiftung.deDer ReformKompass Migration nutzt fr die strategischeAnalyse das Instrument ReformKompass. Weitere Informati-onen2zu diesem Strategieinstrument, Fallstudien, unter-sttzendeWerkzeuge und Lehrmaterialien finden Sie unterwww.reformkompass.de. 3. ReformKompass Migration3Inhalt4 Vorwort Ziel und Weg zu einer erfolgreichen MigrationspolitikJrg Drger7 Die Umsetzung von Reformen im Politikfeld Migration eine Skizze fr DeutschlandOrkan Ksemen36 Die Rot-Wei-Rot-Karte in sterreich Inhalt, Implementierung, WirksamkeitHeinz Famann48 Governance von Migration und Integration internationale Erfahrungen und Empfehlungen fr DeutschlandDietrich Thrnhardt61 Die Autoren62 Executive Summary 4. ReformKompass MigrationVoRWORT Ziel und Weg zu einererfolgreichen MigrationspolitikMigrationspolitik ist ein anspruchsvolles Thema impolitischen Geschft. Seit mehr als drei Jahrzehntenist dies ein Politikfeld, in dem Fortschritte erkennbarsind, kohrente Reformen aber ausblieben. Ein Mus-terbeispiel4dafr ist die doppelte Staatsbrgerschaft:Die Reform des Staatsbrgerschaftsrechts Ende der1990er-Jahre ermglichte zwar die deutsche Staatsbr-gerschaftfr Kinder von rechtmig in Deutschlandlebenden Auslnderinnen und Auslndern, aber der an-schlieendeStreit fhrte zur Einfhrung der Options-pflicht,die die Mglichkeit doppelter Staatsbrgerschaftwieder einschrnkte. Die aktuelle Groe Koalition ver-sprachdann, die Optionspflicht abzuschaffen, schrnk-tedas aber wiederum ein: Um von der Optionspflichtausgenommen zu werden, mssen Kinder von Ausln-dernnicht nur in Deutschland geboren, sondern auchhier aufgewachsen sein. Eine kohrente, konsequentam ius soli, also am Geburtsortsprinzip orientierteGestaltung eines modernen Staatsbrgerschaftsrechtssieht anders aus.So ist Migrationspolitik hierzulande trotz der Fort-schritteweitgehend eine Baustelle geblieben, derenffentliche Bedeutung im Laufe der Zeit aber stetig zu-nahm.Die Bezeichnung als Querschnittsthema oderMegathema sind nur zwei Beispiele, die das wach-sendeGewicht von Migrationsfragen fr die Politik un-terstreichen.Wie jedes langlebige Politikfeld hat auchdie Migrationspolitik in Deutschland eine Entwicklungdurchgemacht, die sich besonders in der Wortwahl spie-gelt:von der Gastarbeiter- und Auslnderpolitik berdie Integrationspolitik hin zur knftigen Inklusions-undBeteiligungspolitik von Mitbrgern mit sogenann-temMigrationshintergrund.Mit der Bedeutung eines Themas steigt aber auchdas Erregungspotenzial, welches Lsungen in der Poli-tikumsetzungerschwert. Die Asyldebatte in den frhen1990ern, die Anti-Doppelpass-Kampagnen einige Jahrespter oder die aktuelle Debatte um die EU-Binnen-wanderungstehen beispielhaft fr unkontrollierbareEigendynamiken, die grundlegende politische Prozessehemmen knnen. Politische Akteure agieren in einemSpannungsfeld verschiedenster Einflussfaktoren derffentlichen Meinung, Verwaltung, Machtlogik, Koali-tionsrson,Finanzierbarkeit, Parteibasis, aber auch zu-flligerEreignisse , sodass Baustellen in der Migrations-politikuns nicht berraschen sollten.Es gibt in dem Politikfeld Migration diverse Schau-pltze,die je nach politischer Konjunktur oder Tages-themain das Blickfeld der ffentlichkeit gelangen.Die dazugehrigen Stichworte lauten demographi-scherWandel, Fachkrftemangel, Willkommenskultur,EU-Binnenwanderung, Flchtlingspolitik, Integration,Staatsbrgerschaft, Partizipation sowie kulturelle undreligise Vielfalt. Es ist verstndlich und nachvoll-ziehbar,dass sich bei dieser Themenkomplexittund den Verstelungen der Mehrebenenpolitik (Kom-mune Bundesland Staat EU) die Fortschritte beider Umsetzung einer zeitgemen Migrationspolitikeher auf das Nachjustieren und die Ergnzung bereitsgewachsener Strukturen beschrnken.Deutschland fehlt nach wie vor eine robuste undumfassende Migrationsarchitektur, die weltweit attrak-tivist und mit Lndern wie Kanada oder Australienkonkurrieren knnte aus konomischer wie auchgesellschaftspolitischer Sicht. Eine moderne Migra-tionspolitikmuss Zuwanderer herholen, hier halten undzu selbstbestimmten Mitbrgern machen, unabhngigdavon, ob sie als Hochqualifizierte, Familiennachzgleroder Flchtlinge ins Land kommen. Sie muss auf dieBedrfnisse der zuknftigen Einwanderer und auchdie der bereits im Land lebenden Migrantinnen undMigranten ausgerichtet sein. Und zu guter Letzt musseine moderne Migrationspolitik die kontroverse gesell-schaftlicheDebatte ber Multikulturalitt entschrfen,die in Teilen der Bevlkerung existierenden Befrch-tungenzerstreuen und Vielfalt im Selbstverstndnis desLandes als positives Narrativ verankern. Migration isteine Tatsache, die unabhngig davon existiert, ob eine 5. ReformKompass Migration5Elemente einer umfassenden MigrationsarchitekturGesellschaft sich dazu bereit fhlt oder nicht. Es liegt anPolitik und Zivilgesellschaft, sie positiv im Sinne allerzu gestalten und die ffentlichkeit mit den Herausforde-rungenund Chancen zu konfrontieren.Die Idee einer Migrationsarchitektur kann als Ori-entierungfr eine umfassende Reform der Migrations-politikdienen. Eine umfassende Migrationsarchitekturfr eine einheitliche und attraktive Migrationspolitikumfasst vier Elemente: Transparente und nachvollziehbare Einwanderungs-regeln.Das Nebeneinander von Blaue Karte EU,Beschftigungsverordnung und Einzelbestimmun-gensollte beendet werden. Jede interessierte Personmuss die Mglichkeit haben, vorab die Erfolgschan-cenauf eine Einwanderungserlaubnis abzuschtzenund die Grnde dafr nachzuvollziehen. Deutsch-landbraucht ein einfaches Visa-System, das die Vor-teileeines Punktesystems und eines arbeitgeberge-steuertenAnsatzes verbindet und je nach Zielgruppeklare Pfade der Einwanderung und Niederlassungvorsieht. Ein mglicher Ansatz ist das in diesemBand vorgestellte Konzept der Schwarz-Rot-Gold-Karte (Seite 34). Eine strukturell verankerte Willkommens- und An-erkennungskultur.Willkommenskultur sollte nichtnur verkndet werden, sondern muss fr Migran-tinnenund Migranten greifbar sein. Im Zuwande-rungskontextbedeutet dies ein einheitliches Systemvon zentralisierten Dienstleistungen (sogenanntenMigrationsdiensten), um das Zurechtkommen inDeutschland so einfach wie mglich zu machen. Die-seDienstleistungen drfen nicht zersplittert oderunzureichend angeboten werden, sondern mssensich an den Bedrfnissen der Migranten orientierenund allen Einwanderern zugnglich sein, egal obdiese von auerhalb der EU kommen oder EU-Br-gersind, egal ob Fachkrfte, Studierende, Fami-liennachzgleroder Flchtlinge. Diese Migrations-diensteumfassen zum Beispiel eine allgemeine Be-ratungund Orientierungshilfe, die Vermittlung vonSprachkursen, Behrdengnge aus einer Hand, dieAnerkennung von Qualifizierungen, Visa-Formalit-tenfr Familienangehrige und Untersttzung beider Einschulung der Kinder, verbunden mit einemwertschtzenden und dienstleistungsorientiertenKundenumgang. Einen gesetzlichen Rahmen fr langfristige gesell-schaftlicheBeteiligung. Ziel jeder Einwanderungsollte es sein, aus Migranten so bald wie mglichengagierte Mit- und Staatsbrger zu machen. Dazugehrt eine zgig und nach transparenten Regelnvergebene Niederlassungserlaubnis sowie die Besei-tigungvon individuellen Einbrgerungshemmnis-sen,was die Ermglichung der doppelten Staatsbr-gerschaftals Regelfall mit einschliet. Eine administrativ umsetzungsstarke institutionelleAufhngung des Themas auf Regierungsebene. Eineeinzige staatliche Institution sollte alle Dienstleis-tungenund Regeln koordinieren und die Position derRegierung in der Migrationspolitik widerspruchsfreinach auen kommunizieren. Dies kann ein eigenesIntegrationsministerium sein oder bei einem beste-hendenMinisterium konzentriert werden, das nichtrein sicherheitsorientiert ist.Transparente undnachvollziehbareEinwanderungsregelnStrukturelle Verankerungvon Willkommens- undAnerkennungskulturGesetzlicher Rahmen frlangfristige gesellschaftlicheBeteiligungKoordinierungdieser Elemente durch eineeinzelne staatliche Institution 6. ReformKompass MigrationDie Umsetzung einer solchen Migrationsarchitekturist anspruchsvoll. Eine erfolgreiche Implementierungerfordert eine strukturierte, sorgfltig geplante undstrategische Herangehensweise. Es muss nicht nureine klare Vorstellung ber das Ziel geben, sondernauch ber den Weg dahin. Dazu hat die BertelsmannStiftung ein entsprechendes Modell entwickelt: denReformKompass Das Strategieinstrument fr politi-sche6Reformprozesse. Er hilft bei der Orientierung invielschichtigen Reformfeldern und bei der Planung undUmsetzung konkreter Manahmen. Der ReformKom-passist somit ein Instrument fr die Planung der eige-nenReformschritte.Mit dem vorliegenden ReformKompass Migration Einwanderungssteuerung, Willkommenskultur undBeteiligung mchten wir dieses Instrument auf denBereich der Migrationspolitik anwenden, also einen Be-reich,der angesichts der Komplexitt der mit Migrationund Integration verbundenen Prozesse und Aspekteeine besondere strategische Herangehensweise erfor-dert.Dazu skizziert Orkan Ksemen in Die Umsetzungvon Reformen im Politikfeld Migration eine Skizzefr Deutschland die entsprechenden Handlungsfeldereiner umfassenden Migrationsreform und zeigt die zen-tralenErfordernisse auf, die fr ihre Umsetzung rele-vantsind.Der Band wirft zudem einen Blick ber Deutschlandhinaus. Auch wenn Deutschland lngst nicht mehr inte-grations-und migrationspolitisches Entwicklungslandist, kann es immer noch viel von den Erfahrungen ande-rerLnder lernen. Heinz Famann zeichnet in seinemBeitrag Die Rot-Wei-Rot-Karte in sterreich Inhalt,Implementierung