Simone Burhart - Blockierte Politik - Mpifg_bd_60

7/23/2019 Simone Burhart - Blockierte Politik - Mpifg_bd_60

1/228


2/228

Simone Burkhart, Dr. rer. pol., war wissenschaftliche Mitarbeiterin am MPIfr Gesellschaftsforschung in Kln. Fr die dem Buch zugrundeliegende Dis-

sertation wurde sie mit der Otto-Hahn-Medaille der Max-Planck-Gesellschaft

ausgezeichnet.


3/228

Simone Burkhart

Blockierte PolitikUrsachen und Folgen von Divided Governmentin Deutschland

Campus VerlagFrankfurt/New York


4/228

Bibliograsche Information der Deutschen NationalbibliothekDie Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliograe;detaillierte bibliograsche Daten sind im Internet ber http://dnb.d-nb.de abrufbar.ISBN 978-3-593-38731-4

Das Werk einschlielich aller seiner Teile ist urheberrechtlich geschtzt. Jede Verwertung ist ohneZustimmung des Verlags unzulssig. Das gilt insbesondere fr Vervielfltigungen, bersetzungen,Mikroverlmungen und die Einspeicherung und Verarbeitung in elektronischen Systemen.Copyright 2008 Campus Verlag GmbH, Frankfurt/MainUmschlagmotiv: Gebude des Max-Planck-Instituts fr Gesellschaftsforschung, KlnSatz: Jeanette Strtte; Max-Planck-Institut fr Gesellschaftsforschung, KlnDruck und Bindung: KM-Druck, Gro-UmstadtGedruckt auf surefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier.Printed in Germany

Besuchen Sie uns im Internet: www.campus.de

Schriften aus dem Max-Planck-Institut fr Gesellschaftsforschung Kln, Band 60


5/228

Fr meine Familie


6/228


7/228

Inhalt

Danksagung ............................................................................................................ 11

Kapitel 1Der Bundesrat als Blockadeinstrument ....................................................... 13

Kapitel 2Divided Government in Deutschland:Eine Ursachenanalyse ........................................................................................ 21

2.1 Landtagswahlen im Schatten der Bundespolitik:Erklrungsanstze ......................................................................................... 242.1.1 Das empirische Phnomen: Stimmenverluste fr die

Regierungsparteien und Gewinne der Opposition ....................... 242.1.2 Erklrungsanstze .............................................................................. 262.1.3 Einschtzungen und Konsequenzen fr den deutschen Fall ...... 36

2.2 Landtagswahlen im Schatten der Bundespolitik:Ein empirischer Test .................................................................................... 392.2.1 Die abhngige Variable: Stimmenentwicklung von

Regierung und Opposition ............................................................... 402.2.2 Die unabhngigen Variablen: Thesen ............................................. 412.2.3 Kontrollvariablen und weiterfhrende berlegungen .................. 432.2.4 Modell und Datengrundlage ............................................................. 452.2.5 Ergebnisse der Regressionsanalysen ............................................... 48

2.2.6 Strke der Stimmenverluste und -gewinne frRegierung und Opposition in Landtagswahlen ............................. 63


8/228

8 I n h a l t

2.3 Die Entwicklung der Mehrheitsverhltnisse im Bundesrat .................. 692.3.1 Mehrheitsverhltnisse in der sozial-liberalen Koalition

1969 bis 1982 ...................................................................................... 762.3.2 Mehrheitsverhltnisse in der CDU/CSU-FDP-Koalition

1982 bis 2002 .................................................................................... 812.3.3 Mehrheitsverhltnisse in der rot-grnen Koalition

1998 bis 2005 .................................................................................... 862.3.4 Zusammenfassung ........................................................................... 90

2.4 Fazit: Gibt es einen systematischen Trend zu Divided Governmentin Deutschland? ........................................................................................... 92

Kapitel 3Konsequenzen von Divided Governmentin Deutschland ................................................................................................... 95

3.1 Theoretische Bezugspunkte ...................................................................... 973.1.1DieTheoriederPolitikverechtungunddie

Politikverechtungsfalle ............................................................... 98

3.1.2 Die Strukturbruchthese ................................................................... 1053.1.3 Die Vetospielertheorie ..................................................................... 1103.1.4 Das Handlungsintervall-Modell ..................................................... 1133.1.5 Empirische Implikationen: Aussagekraft und

Grenzen der Theorien ..................................................................... 116

3.2 Empirische Befunde ................................................................................... 1173.2.1 Politikblockaden I: Am Veto des Bundesrates

gescheiterte Gesetzgebungsverfahren ........................................... 118

3.2.2 Politikblockaden II: Anzahl und Wichtigkeitverabschiedeter Gesetze .................................................................. 119

3.2.3 Dauer der Gesetzgebung ................................................................. 1213.2.4 Vermittlungsverfahren ..................................................................... 1233.2.5 (Fehlende) empirische Befunde: Ursachen und

Implikationen fr die weitere Forschung ...................................... 124

3.3 Legislative Selbstbeschrnkung bei Divided Government ................... 127

3.4 Implikationen und empirische Evidenz .................................................. 1363.4.1 Hypothesen ....................................................................................... 1363.4.2 Kontrollvariablen .............................................................................. 138


9/228

I n h a l t 9

3.4.3 Datensatzbeschreibung und Operationalisierungder Variablen ..................................................................................... 140

3.4.4 Datenanalyse ..................................................................................... 148

3.5 Zusammenfassung ...................................................................................... 159

Kapitel 4Die Fderalismusreform I: Prognosen ber die

Auswirkungen einer lange umkmpften Reform ................................... 161

4.1 Die Fderalismusreform I ......................................................................... 1634.1.1 Entstehungsgeschichte .................................................................... 1634.1.2 Die Eckpunkte der Reform ............................................................ 165

4.2 Auswirkungen der Reform in Hinblick auf Ursachen vonDivided-Government-Konstellationen ................................................... 170

4.3 Auswirkungen der Reform in Hinblick auf Konsequenzenvon Divided-Government-Konstellationen ........................................... 1754.3.1 Erweiterte Handlungsmglichkeiten der Bundesregierung

durch verringerte Zustimmungstatbestnde? ............................... 1774.3.2 IsteinedeutlicheReduktionderZustimmungspicht

realistisch? .......................................................................................... 1824.3.3 Erste empirische Befunde ............................................................... 186

4.4 Zusammenfassung und Bewertung der Ergebnisse .............................. 191

Kapitel 5Politikblockaden: Ursachen und Ausblicke .............................................. 193

5.1 Wesentliche Ergebnisse .............................................................................. 193

5.2 Politikimplikationen .................................................................................... 198

5.3 Wissenschaftliche Implikationen und Forschungsperspektiven .......... 201

Anhang: Operationalisierung der Variablen .................................................... 205Abbildungen und Tabellen ................................................................................. 209Literatur ................................................................................................................. 212


10/228


11/228

Danksagung

Dieses Buch ist aus meiner Dissertation hervorgegangen, die ich in mehrjhri-ger Arbeit am Max-Planck-Institut fr Gesellschaftsforschung in Kln verfassthabe. Whrend dieser Ttigkeit fungierte Philip Manow als Betreuer meines

Promo tionsvorhabens. Ihm gilt mein ganz besonderer Dank. Ohne die von ihminvestierte Zeit, seine zahlreichen Ideen, Vorschlge und kritischen Anmerkun-gen in jeder Phase des Projekts wre dieses Buch nicht entstanden. Teile dieserArbeit sind daher auch das Resultat gemeinsamer berlegungen.

Auerdem mchte ich mich bei den weiteren Betreuern meiner Dissertation,Steffen Ganghof und Christine Trampusch seitens des Max-Planck-Instituts,sowie bei Andr Kaiser, meinem Betreuer seitens der Universitt zu Kln, frihre Anregungen im Laufe meines Promotionsvorhabens bedanken.

Neben der Dissertation entstanden verschiedene Verffentlichungen, derenErkenntnisse ebenfalls in das vorliegende Buch eingegangen sind. Fr viele kriti-sche und sehr hilfreiche Anmerkungen und Diskussionen dazu danke ich ElenaBechberger, Arthur Benz, Andreas Broscheid, Roland Czada, Holger Dring,Henrik Enderlein, Robert Fran zese, Oscar Gabriel, Matthias Hofmann, Hol-ger Kern, Bernhard Kittel, Knut Lange, Matthias Lehnert, Sven Leunig, HansMayer, Christoph Mllers, Ingo Rohlng, Armin Schfer, Fritz W. Scharpf,

Georg Vanberg und Hendrik Zorn. Von ihren Anregungen und KommentarenprotiertauchdiesesBuch.

Bei der Erstellung und Komplettierung der hier verwendeten Datenstzewaren mir Dorothee Grger, Dominic Heinz, Ikbal Kilic und Tina Lortz behilf-lich. Auch ihnen sei an dieser Stelle gedankt.

Insbesondere mchte ich meinen Eltern und meiner Familie fr ihre Unter-sttzung danken. Das Buch ist meinem Mann Thomas Burkhart sowie meinenKindern Finn und Florentina gewidmet.

Jena, im September 2008 Simone Burkhart


12/228


13/228

Kapitel 1Der Bundesrat als Blockadeinstrument

In Zeiten einer wirtschaftlichen und politischen Krise sucht man gern nachSchuldigen. Als ein zuverlssiger Kandidat fr die in den vergangenen Jahrendiagnostizierte deutsche Malaise muss immer wieder der Fderalismus her-

halten. Kritikpunkte am deutschen Fderalismus lassen sich schnell finden: In-transparente Entscheidungsstrukturen erschweren die Zuordnung politischerVerantwortung und leisten dem Glaubwrdigkeitsverlust der politischen Institu-tionen Vorschub. Steuergelder werden in einem System der Kleinstaaterei sinn-los verschwendet. Ein Dauerwahlkampf mit bis zu sechzehn Landtagswahleninnerhalb einer Legislaturperiode hlt nicht nur das politische Spitzenpersonalvon der Arbeit ab, sondern trgt zur allgemeinen politischen Paralyse bei. Dochdie Hauptanklage zielt zweifellos auf die weitreichenden Rechte der Lnder bei

der Gesetzgebung. Diese fhren, so der allgemeine Tenor, insbesondere beidivergierenden Mehrheiten in Bundestag und Bundesrat zu Reformblockaden.Die Rolle des Bundesrates msse deshalb mindestens neu definiert werden,fordert beispielsweise Roman Herzog.1 Andere Stimmen sind nicht so zurck-haltend und fordern gar die Abschaffung dieses Monstrum[s].2

Die scharfe ffentliche Kritik an der Funktionsweise des deutschen Fde-ralismus und insbesondere an den Mitwirkungsrechten des Bundesrates bei derGesetzgebung ist ein relativ neues Phnomen. In den ersten Jahren der Bun-desrepublik fhrte der Bundesrat eher ein Schattendasein. Von den Medien und

der Bevlkerung relativ unbeachtet, wurde das Gremium vor allem im eigenenSelbstverstndnis als Ort sachlicher Entscheidungen zur Wahrung von Lnder-interessen angesehen (Laufer 1970: 321). Daran nderten auch gelegentliche,auf Parteiebene gefhrte Auseinandersetzungen zwischen Konrad Adenauerund dem Bundesrat nichts (Neunreither 1959).

Zu einer Zsur kam es erst mit der Wahl Willy Brandts zum Bundeskanzlerder sozial-liberalen Koalition am 21. Oktober 1969. Erstmalig richteten sich dieAugen der ffentlichkeit auf die parteipolitische Zusammensetzung der Ln-

1 Roman Herzog im Interview mit der Berliner Morgenpost, 18. Februar 2002.2 Wilhelm Hennis, zitiert nach Darnstdt (2003: 43).


14/228

14 KA P I T E L 1

derkammer, in der die oppositionelle CDU/CSU ber eine knappe Stimmen-mehrheit verfgte ein Novum in der deutschen Politik. Dass die Oppositiondaran dachte, diese Mehrheit auch tatschlich einzusetzen, machten zahlreichePolitiker schnell deutlich. So erklrte 1970 der damalige Vorsitzende der CDU,Kurt Georg Kiesinger: Ich sehe im Bundesrat whrend dieser Legislaturperio-de in der Tat ein wichtiges Instrument der Opposition. Wir haben eine solcheMehrheit. Und wir werden diese Mehrheit selbstverstndlich bentzen.3Und tatschlich sollte diese neue Konstellation sowohl der Regierung Brandt alsauch der Regierung Schmidt erhebliche Schwierigkeiten bereiten.

Was damals vielleicht noch als Ausnahmefall oder historischer Unfall an-gesehen werden konnte, hat sich in der Zwischenzeit schon fast zur Regel eta-bliert. Seit 1970 sind die Zeitrume, in denen eine Regierung ber eine eigene

Mehrheit im Bundesrat verfgt, selten geworden. Zumeist werden divergierendeMehrheitsverhltnisse sehr kritisch betrachtet. Parteipolitisch motivierte Blo-ckade, Verzgerung von Gesetzen, ineffiziente Kompromisslsungen, fehlendeHandlungsfhigkeit der Regierung, institutionelle Konflikte, fehlende Zurechen-barkeit politischer Verantwortung die Beschwerden glichen sich, egal ob eineSPD- oder eine CDU/CSU-gefhrte Regierung mit einem oppositionellenBundesrat regieren musste. Kein Wunder, dass es immer wieder zu einer breitangelegten Debatte um die Reform der bundesstaatlichen Ordnung kam. Der

Unmut war schlielich auch bei den politischen Akteuren so gro, dass ernsthaf-te Reformbemhungen eingeleitet wurden. Die Groe Koalition verabschiedete2006 mit der Fderalismusreform I eine umfassende Grundgesetznderung,die auch ganz explizit die mit divergierenden Mehrheiten assoziierten Problemeverringern sollte.

In der deutschen Politikwissenschaft wird zunehmend die Problematik un-terschiedlicher parteipolitischer Mehrheitsverhltnisse unter der BezeichnungDivided Government diskutiert (Czada 2002; Hreth 2007; Margedant 2003;Scharpf 1999, 2005b; Sturm 2001a; Wagschal/Grasl 2004). Dieser Begriff

stammt aus der amerikanischen Politikwissenschaft und bezeichnet dort eine Si-tuation, in der die Exekutive (die Prsidentschaft) und die Legislative (der Kon-gress, bestehend aus Senat und Reprsentantenhaus) von unterschiedlichen Par-teien dominiert werden.4 Umgekehrt spricht man von Unified Government,wenn die Prsidentschaft und die Mehrheit in beiden Husern des Kongresses

3 Kurt Georg Kiesinger am 22. Februar 1970 im Interview des Saarlndischen Rundfunks (zitiertnach Laufer 1970: 319).4 Dabei gengt es, wenn die Partei, die nicht den Prsidenten stellt, mindestens in einem Haus des

Kongresses die Mehrheit stellt.


15/228

D E R B U N D E S R A T A L S B L O C K A D E I N S T R U M E N T 15

in der Hand einer Partei liegen.5 Das Konzept von Divided Government lsstsich auf unterschiedliche Regierungsformen, so auch auf parlamentarische odersemiprsidentielle Regierungsformen bertragen (siehe Laver/Shepsle 1991;Elgie 2001a). Im deutschen Kontext wird in der Regel von Divided Governmentgesprochen, wenn in Bundestag und Bundesrat unterschiedliche parteipolitischeMehrheiten vorliegen (Sturm 2001: 167).6

Seit dem Aufruf von Sundquist (1988), Theorien zur Funktionsweise vonDivided Government zu entwickeln, nimmt die Diskussion um die Ursachenund Folgen dieses Phnomens in der amerikanischen Politikwissenschaft einenbreiten Raum ein.7 Ich beabsichtige, Erkenntnisse und Theorien, aber auch eineReihe unbeantworteter Fragen der amerikanischen Debatte zu nutzen, um neueImpulse fr die Analyse von Unified- und Divided-Government-Konstellatio-

nen in Deutschland zu gewinnen. Ich werde mich dabei an der oben geschil-derten Konzeption von Divided und Unified Government fr das deutscheRegierungssystem orientieren. Gleichwohl wird sich dabei herausstellen, dassdiese einfache dichotome Unterscheidung fr das deutsche Regierungssystem(mglicherweise aber auch fr andere politische Systeme) unzureichend ist.

Die Rolle des Bundesrates und damit einhergehend auch Unified- undDivided-Government-Konstellationen werden in der deutschen Politikwissen-schaft aus ganz unterschiedlichen Blickwinkeln analysiert (vgl. hierzu auch Ka-

pitel 3.1). Inwieweit kann und soll dieses Buch Neues zur wissenschaftlichenDebatte beitragen? Ich mchte in diesem Zusammenhang drei wesentlichePunkte herausstellen.

Erstens beleuchte ich erstmalig umfassend nicht nur die Folgen, sondernauch die Ursachen unterschiedlicher Mehrheitskonstellationen. Unter welchenBedingungen Divided-Government-Konstellationen auftreten und ob ihreHufung in den vergangenen Jahrzehnten zufllig oder systematisch bedingt ist,wurde bisher in der deutschen Debatte, wenn berhaupt, nur am Rande thema-

5 Diese Definition bezieht sich auf eine rechnerische Interpretation von Divided und UnifiedGovernment. Elgie (2001b) macht darauf aufmerksam, dass es neben dieser rechnerischenauch eine verhaltensbasierte Interpretation von Divided Government gibt.

6 Diese Bedingung ist allerdings laut Sturm (2001a: 169) lediglich eine notwendige, allerdingskeine hinreichende Bedingung. Neben der arithmetischen Voraussetzung mssen laut Sturmdie Lndervertreter im Bundesrat einer parteipolitischen Linie folgen und drfen sich nicht an(mglicherweise berparteilichen) Landesinteressen orientieren. Eine weitere Schwierigkeit derbertragbarkeit des Konzepts ergibt sich aus der Tatsache, dass sich die Opposition in vielenparlamentarischen Systemen (so auch in Deutschland) aus unterschiedlichen Parteien zusam-

mensetzt. Dies macht eine einfache Abgrenzung zwischen Divided und Unifi

ed Government,wie sie fr die USA mit einem Zweiparteiensystem vorgenommen werden kann, im deutschenKontext schwieriger.

7 Fr eine Diskussion einflussreicher Publikationen in diesem Zusammenhang siehe Brady (1993).


16/228

16 KA P I T E L 1

tisiert. Im Gegensatz dazu wird in der amerikanischen Politikwissenschaft sehrviel hufiger und umfangreicher ber die Ursachen von Divided Governmentdiskutiert (fr eine Zusammenfassung siehe Fiorina 2003, Kapitel 4 und 5).Denn, so die Argumentation, bevor man sich mit Konsequenzen von DividedGovernment befasst oder gar ber eine grundlegende Reform zur Vermeidungder daraus vermeintlich resultierenden negativen Konsequenzen diskutiert,sollte man sich sehr genau ber die Hintergrnde dieser Entwicklung im Klarensein: Only if we understand how we have gotten to where we are can we predictwhere we will go if we tinker with our institutions and political processes (Fio-rina 2003: 5). hnliche Argumente begrnden aber auch fr den deutschen Falldie Notwendigkeit, sich mit den Ursachen von Divided Government ausein-anderzusetzen. Erst wenn fundiert abgeschtzt werden kann, welche Ursachen

dem Phnomen zugrunde liegen, kann man sich Gedanken darber machen, anwelchen institutionellen Stellschrauben mgliche Reformen ansetzen sollten, diemgliche negative Konsequenzen von Divided Government sofern es dieseberhaupt gibt verhindern knnen.

Aus diesem Grund widmet sich das Buch erstmalig ausfhrlich einer Ursa-chenanalyse. Dabei bestimmt die folgende Frage meine Untersuchung: Gibt esin Deutschland eine systematische Tendenz zu divergierenden Mehrheiten oderist deren Hufung in den vergangenen Jahrzehnten ein zuflliges Produkt der

Wahlentscheidungen auf Landesebene? Den Ausgangspunkt zur Beantwortungdieser Frage bildet die Beobachtung, dass die Regierungsparteien, besonders inpolitisch und wirtschaftlich angespannten Zeiten, in Landtagswahlen systema-tisch schlechter abschneiden als in Bundestagswahlen. Dieser Anti-Regierungs-trend fhrt ber kurz oder lang auch zu einem Verlust der eigenen Mehrheit undzur Dominanz der Oppositionsparteien im Bundesrat. Entsprechende berle-gungen wurden zuerst von Lehmbruch (1976), spter pointierter von Dinkel(1980) formuliert. Erstmalig teste ich anhand umfangreicher quantitativer Ana-lysen simultan verschiedene Hypothesen zum Abschneiden der Regierungs- be-

ziehungsweise der Oppositionsparteien des Bundes auf Landesebene zwischen1976 und 2005. Dabei werde ich unter anderem Umfragedaten ber die Popu-larittsentwicklung von Regierungs- und Oppositionsparteien in die Analysenintegrieren. Vor allem die Verwendung dieses umfangreichen Datenmaterialserffnet neue Einsichten ber die Ursachen divergierender Mehrheiten und frdie Analyse von Landtagswahlergebnissen.

Als zentrales Ergebnis kristallisiert sich heraus, dass es zwar keinen system-immanenten Trend zugunsten von divergierenden Mehrheiten gibt, dass aber

das Abschneiden der Regierungsparteien und der Opposition in Landtagswah-len sehr stark an deren bundespolitische Stimmungslage gekoppelt ist. Prob-lematisch ist dieser Zusammenhang vor allem dadurch, dass in der Regel in


17/228


politisch und wirtschaftlich schwierigen Zeiten die Zustimmungswerte der Re-gierung besonders stark sinken. Genau in diesen Situationen werden damit auchDivided-Government-Konstellationen besonders wahrscheinlich.

Zweitens setze ich mich neben der Analyse der Ursachen von Divided Gov-ernment auch mit den damit verbundenen Folgen auseinander. Welche Auswir-kungen unterschiedliche Mehrheitskonstellationen im Bundesrat haben, ist eineumfassende und komplexe Fragestellung. Oftmals sind in der Vergangenheitdie Implikationen einer oppositionellen Bundesratsmehrheit unter einem nor-mativen Blickwinkel betrachtet worden. Im Fokus der wissenschaftlichen undffentlichen Auseinandersetzung standen vor allem die geringeren (autonomen)Handlungsmglichkeiten einer Bundesregierung und der sie sttzenden Parla-mentsmehrheit. Wegen eines starken Kompromisszwangs wrden divergierende

Mehrheiten, so viele Kritiker, hufig zu ineffizienten und der Lsung eines Pro-blems unangemessenen Kompromissen tendieren oder gar in einer Blockadewichtiger Gesetzesvorhaben mnden.

Trotz der Plausibilitt solcher berlegungen lsst sich nur schwer nachweisen,dass bei einer Regierungsmehrheit dies grundstzlich anders (oder gar besser)sein soll: Divided-Government-Konstellationen haben sicherlich kein Monopolauf ineffiziente Politikentscheidungen.8 Mglicherweise wegen dieser Schwierig-keiten sowie durch die in der Politikwissenschaft populr gewordene empirische

Forschung ist in den Neunzigerjahren vermehrt nach empirischenKonsequen-zen unterschiedlicher Mehrheitskonstellationen gesucht worden. Vor allem dieGesetzgebungsstatistiken, so hoffte man, knnten Aufschluss darber geben,ob oder in welchem Ausma die Zusammensetzung des Bundesrates sich aufempirische Indikatoren wie die Dauer oder das Ergebnis eines Gesetzgebungs-verfahrens auswirkt. Schnell machte sich dabei Ernchterung breit: EinfacheAuswertungen von Aggregatstatistiken zur Gesetzgebung zeigten keinen nen-nenswerten Unterschied in Hinblick auf unterschiedliche parteipolitische Mehr-heiten im Bundesrat. Weder kam es unter oppositionellen Bundesratsmehrhei-

ten in bedeutsamem Umfang zu einer Blockade von Gesetzgebungsverfahren,noch lie sich eine bedeutende Verzgerung der Gesetzgebung nachweisen.

Anknpfend an diese Befundlage versuche ich, den empirischen Konsequen-zen von Unified und Divided Government nachzugehen. Ich konzentriere michdabei ausschlielich auf vom Einzelfall losgelste, sich empirisch in der Gesetz-gebungsstatistik niederschlagende Indikatoren. Ich argumentiere, dass bisherigeTheorien ber die Konsequenzen unterschiedlicher Mehrheiten vor allem das

8 Allerdings lsst sich bei einer Regierungsmehrheit die politische Verantwortung fr ineffizientePolitikentscheidungen besser zuordnen. Die damit einhergehende Problematik eines Legitima-tionsdefizits bei Divided Government wird in dieser Arbeit lediglich am Rande thematisiert.


18/228

18 KA P I T E L 1

Ergebnis von Gesetzgebungsprozessen thematisieren. Solche ergebnisorientier-ten Indikatoren finden aber kaum einen Niederschlag in der Gesetzgebungssta-tistik, sondern knnen besser anhand von Fallstudien untersucht werden. Die indiesem Buch vorgestellten theoretischen berlegungen ber die Konsequenzenvon Divided Government bercksichtigen hingegen nicht nur das Ergebnis,sondern auch die strategischen Entscheidungen der am Gesetzgebungsprozessbeteiligten Akteure. Diese Vorgehensweise ermglicht erstmals, prozessorien-tierte und damit leichter empirisch berprfbare Indikatoren ber die Auswir-kungen unterschiedlicher Bundesratskonstellationen theoretisch abzuleiten. Frdie berprfung der sich aus der Argumentation ergebenden Implikationenverwende ich einen eigens hierfr erstellten umfangreichen Datensatz zur deut-schen Gesetzgebung zwischen 1976 und 2005. Die verwendete Datenbasis hat

gegenber den bisher ffentlich zugnglichen Daten den groen Vorteil, dasssie viel detaillierter Auswertungen zu empirischen Konsequenzen unterschied-licher Mehrheitskonstellationen mglich macht.

Die zentrale Erkenntnis der theoretischen berlegungen, die auch durch dieempirischen Analysen besttigt wird, lautet, dass einander deutlich entgegenlau-fende Mehrheiten sich nicht in einem hufigen Bundesratsveto oder dem Schei-tern von Gesetzen niederschlagen. Vielmehr kommt es zu Kompromissen beierheblicher politischer Selbstbeschrnkung der Regierung in allen Phasen des

Gesetzgebungsprozesses. Sind die Mehrheitssituationen hingegen knapp oderuneindeutig, dann versucht sowohl die Regierung als auch die Opposition, ihrejeweilige Position im Bundesrat durchzusetzen. Der beobachtbare politischeKonflikt ist in solchen Situationen strker ausgeprgt. Damit zeigt sich, dassDivided-Government-Situationen ein erhebliches Blockadepotenzial besitzen,auch wenn dieses nicht direkt beobachtbar oder messbar ist. Gleichzeitig wirddeutlich, dass Divided-Government-Konstellationen zumindest im deutschenFall differenziert betrachtet werden mssen.

Als dritten Beitrag zum Forschungsstand gibt dieses Buch schlielich einen

Ausblick auf die Auswirkungen der krzlich verabschiedeten Fderalismus-reform. Diese Reform soll, so ist in der Begrndung des Gesetzestextes zulesen, ganz explizit die (negativen) Folgen von Divided-Government-Konstel-lationen in Deutschland verringern (siehe Drucksache 16/813 des DeutschenBundestages). Zum einen soll die Reform den Lndern mehr eigenstndigeGesetzgebungskompetenzen gewhren. Damit geht die Erwartung einher, dassdie Reform zu einer Aufwertung der Landespolitik, einer klareren Trennungder Verantwortlichkeiten zwischen Bund und Lndern sowie zu einer besseren

Zurechenbarkeit der politischen Verantwortung von Politikentscheidungen bei-tragen wird. Im Gegenzug soll auch dem Bund ein grerer autonomer Hand-lungsspielraum gewhrt werden, indem die Anzahl der zustimmungspflichtigen


19/228


Gesetze und damit der Einfluss des Bundesrates auf die Gesetzgebung erheb-lich sinken soll.

Ich berprfe umfassend, ob die in die Fderalismusreform gesetzten Hoff-nungen tatschlich berechtigt erscheinen und ob meine Erkenntnisse zu Ursa-chen und Folgen unterschiedlicher Bundesratsmehrheiten im Licht der Verfas-sungsnderung in Teilen revidiert oder angepasst werden mssen. Hierzu geheich unter anderem folgenden Fragen nach: Sind die den Lndern bertragenenKompetenzen geeignet, die Landespolitik aus Sicht der Brger aufzuwerten?Knnte dies dazu beitragen, dass Landtagswahlen vermehrt nach regionalenGesichtspunkten entschieden werden, und wird in der Konsequenz die in derVergangenheit zu beobachtende Dominanz der Opposition im Bundesrat ab-nehmen? Wird der Anteil der zustimmungspflichtigen Gesetze sinken? Wenn

ja, in welchem Ausma und in welchen Bereichen? Wird damit die autonomeEntscheidungsfhigkeit einer Bundesregierung in bedeutendem Umfang zu-nehmen?

Wie sich bei der Beantwortung dieser Fragen herausstellt, sind die an die Re-form gestellten hohen Erwartungen berzogen. Es ist nicht davon auszugehen,dass die Lnder durch eine substanzielle Aufwertung ihrer Kompetenzen imgroen Umfang an autonomem Handlungsspielraum gewinnen. Eine zuknftigvon bundespolitischen Trends autonomere Landeswahlentscheidung der Brger

ist vor diesem Hintergrund kaum zu erwarten. hnlich skeptisch fllt das Urteilber eine bedeutende Erweiterung des Handlungsspielraums einer Bundesregie-rung aus. Zwar wird durch die Reform der Anteil der zustimmungspflichtigenGesetze aller Voraussicht nach sinken, was auch die Autonomie des Bundesge-setzgebers strkt. Von diesem Entlastungseffekt werden jedoch aller Voraus-sicht nach weniger Gesetze betroffen sein als bislang erwartet.

An den drei grundlegenden Beitrgen zur wissenschaftlichen Debatte orien-tiert sich auch die Gliederung dieses Buches. Im zweiten Kapitel analysiere ichzunchst umfassend die Ursachen von Divided Government in Deutschland.

Im dritten Kapitel konzentriere ich mich auf die Konsequenzen divergieren-der Mehrheiten. Im vierten Kapitel bewerte ich die bis dahin gewonnenen Er-kenntnisse ber die Ursachen und Konsequenzen von Divided-Government-Situationen im Licht der durch die Fderalismusreform neu geschaffenenVerfassungslage. Das fnfte Kapitel fasst meine Erkenntnisse zusammen undgibt einen berblick ber die politischen und wissenschaftlichen Implikationenmeiner Ergebnisse.

Abschlieend mchte ich darauf hinweisen, dass Teile der hier vorgestellten

Ergebnisse auf gemeinsam mit Philip Manow gemachten berlegungen unddaraus resultierenden Publikationen beruhen. Dies betrifft im Abschnitt 3 dieberlegungen ber Konsequenzen von Divided Government und deren empi-


20/228

20 KA P I T E L 1

rische berprfung (Burkhart/Manow 2006a, 2006b; Manow/Burkhart 2004,2007).9 Weiterhin basieren Teile des vierten Kapitels (Abschnitt 4.3) auf einermit Philip Manow erstellten empirischen Analyse ber die Auswirkungen derFderalismusreform (Burkhart/Manow 2006c).

9 Fr diese Arbeit habe ich auf die Ausfhrungen zu einem ursprnglich sehr formalen undabstrakten Modellvorschlag verzichtet. Die in Abschnitt 3.2 geschilderte Argumentation beruht

allerdings weitgehend auf diesen ursprnglichen berlegungen. Die berprfung der Hypo-thesen erstreckt sich darber hinaus nicht wie in den angegebenen Publikationen auf die Zeitvon 1976 bis 2002, sondern wurde um die Daten der 15. Legislaturperiode (und damit bis 2005)erweitert.


21/228

Kapitel 2Divided Government in Deutschland:

Eine Ursachenanalyse

Die Aufmerksamkeit, die der parteipolitischen Zusammensetzung des Bundes-rates in den ersten Jahren der Bundesrepublik entgegengebracht wurde, erscheintrckblickend von vergleichsweise untergeordneter Bedeutung. Der Grund hier-

fr liegt neben der damals zunchst notwendigen Phase der Konsolidierung desParteiensystems vor allem im anfnglich unterschiedlichen Koalitionsverhaltenauf Bundes- und Landesebene. Auf Bundesebene setzt bereits 1949 bei derKonstitution des ersten, acht Fraktionen umfassenden Bundestages eine starkePolarisierung ein. CDU/CSU und SPD, die aus der ersten Bundestagswahl imAugust 1949 als strkste Parteien hervorgehen, bilden keine Groe Koalition dernationalen Einheit, obwohl die Bewltigung der Kriegsfolgen zweifellos einenationale Kraftanstrengung darstellt. Vielmehr verfolgen die beiden Parteivor-

sitzenden, Adenauer wie auch Schumacher, das Ziel, ihre jeweiligen Parteien alsnationale Volksparteien zu etablieren, die jeweils einen eigenen (hegemonialen)Fhrungsanspruch fr sich reklamieren. In der Konsequenz bildet Adenauereine Koalition aus CDU/CSU, FDP und DP, die nur ber eine knappe Mehrheitvon sieben Stimmen verfgt und Adenauer am 15. September 1949 mit nureiner Stimme Mehrheit zum ersten Kanzler der Bundesrepublik whlt. Die SPDschlgt unter Schumacher einen klaren und konstruktiven Oppositionskurs ein.Dieser stellt zwar keine Fundamentalopposition dar, propagiert jedoch von derWirtschafts- ber die Finanz- bis hin zur Deutschland- und Auenpolitik andere

Konzepte als die Regierungsparteien (Kralewski/Neunreither 1963).Der starke Polarisierungstrend zwischen den sich entwickelnden Volkspar-

teien schlgt erst mit einiger Verzgerung auf die Landespolitik durch. Im Ge-gensatz zur klaren Abgrenzungspolitik der beiden groen Parteien auf Bundes-ebene, die auch im starken Mae von den unterschiedlichen PersnlichkeitenAdenauers und Schumachers forciert wird, regieren in den Bundeslndern 1949in der Regel bergroe Koalitionen (oversized coalitions). Als Adenauer als Bun-deskanzler vereidigt wird, gibt es auf Lnderebene sieben Groe Koalitionen,

berwiegend mit Einschluss weiterer kleiner Parteien. Nur in fnf Bundesln-dern regiert zu diesem Zeitpunkt die CDU beziehungsweise die CSU oder dieSPD allein oder mit kleinen Partnern. Vergegenwrtigt man sich die immensen


22/228

22 KA P I T E L 2

Herausforderungen, vor denen die Landesregierungen im Nachkriegsdeutsch-land stehen (man denke allein an die Versorgung und Integration der Flcht-linge oder die Wiederherstellung der Infrastruktur), erscheint vielen Landespo-litikern ein breites politisches Bndnis erstrebenswert. Bald aber bernehmendie Lnder immer fter die Koalitionsmuster der Bundesebene. Die Ursachendafr sind vielschichtig: Die Konsolidierung des Parteiensystems, die wachsendeDominanz der Bundespolitik, vor allem aber ein erheblicher Druck seitens derBundespolitiker sind fr diesen Trend ausschlaggebend. Die Zahl der GroenKoalitionen sinkt kontinuierlich, sodass 1961 lediglich Berlin, welches damalszudem ber einen Sonderstatus verfgt, von einer Groen Koalition regiertwird. Als die Konsolidierung des Parteiensystems zu einem Dreiparteiensystembestehend aus den zwei dominierenden Volksparteien und einer liberalen Partei

auf Bundesebene mit der Bundestagswahl 1961 vorlufig abgeschlossen ist, ha-ben sich die Bundeslnder bereits so weit an die Polarisierung des Parteiensys-tems mit einem entsprechenden Koalitionsverhalten angepasst, dass die christ-lich-liberale Koalition mit einer eigenen Mehrheit im Bundesrat regieren kann.Infolge der schwachen Stellung der Opposition in der Lnderkammer stand inden Fnfziger- und Sechzigerjahren der Bundesrat als Akteur der Bundespolitikselten im Zentrum der ffentlichen und wissenschaftlichen Aufmerksamkeit,und wenn er es doch tat, dann eher wegen der Vertretung spezifischer Landes-

interessen. Laut Lehmbruch (2000: 139) kommt es zu einer systematischen,parteipolitisch bedingten Konfrontation im Bundesrat hingegen nur sehr sel-ten, beispielsweise wenn sich die oppositionelle SPD mit reichen CDU-regier-ten Lndern verbnden kann.

Die weitgehende parteipolitische bereinstimmung zwischen Bundesre-gierung, Bundestag und Bundesrat gilt bis Ende der Sechzigerjahre quasi alsNormalzustand. Dies ndert sich grundlegend mit Beginn der sozial-liberalenKoalition 1969. Gleichgerichtete oder zumindest gemischte Mehrheiten sindseither nicht selbstverstndlich, vielmehr lsst sich ein neuer Trend in der Ent-

wicklung der Bundesratsmehrheitsverhltnisse ausmachen: Zumeist verfgt eineRegierungskoalition zu Beginn ihrer Amtszeit entweder ber eine Bundesrats-mehrheit (Regierung Kohl 1982, Regierung Schrder 1998) oder zumindestber bedeutend mehr Stimmen als die Opposition (Regierung Brandt 1969). ImLaufe der Zeit verschlechtert sich die Situation fr die Regierung kontinuierlich,sodass diese am Ende ihrer Amtszeit mit einem stark oppositionsdominiertenBundesrat konfrontiert ist. Genau wie die parteipolitische Einheit zwischenBundesregierung, Bundestag und Bundesrat bis 1969 schon fast als systemim-

manenter Zustand galt, erscheinen uns heute ein oppositionsdominierter Bun-desrat (auer natrlich im Sonderfall der Groen Koalition) eher als Regelfallund gleichgerichtete Mehrheiten als Ausnahmefall.


23/228

D I V I D E D G O V E R N M E N T I N D E U T S C H L A N D : E I N E U R S A C H E N A N A L Y S E 23

Fraglich ist, inwiefern die gleichgerichteten Mehrheiten der Fnfziger- undSechzigerjahre oder die immer wieder auftretenden divergierenden Mehrheitenseit den Siebzigerjahren systembedingt sind. Lehmbruch (2000: 140) fhrt dieHomogenitt von Bundesregierung, Bundestags- und Bundesratsmehrheit derFnfziger- bis Siebzigerjahre auf das relativ stabile Whlerverhalten zurck,dem die CDU die Mehrheit sowohl im Bund als auch in der Mehrzahl der Ln-der verdanke. Wie erklrt sich jedoch die vermeintlich systematisch wieder-kehrende Tendenz hin zu gegenlufigen Mehrheiten seit den Siebzigerjahren?Neben dem Auftreten neuer Parteien auf Bundes- und Landesebene und demVerlust einer strukturellen CDU-Mehrheit scheint der zunehmende bundespoli-tische Einfluss auf die Landtagswahlen ausschlaggebend fr diese Entwicklungzu sein. In aller Regel schneiden die regierenden Parteien im Bund bei Landtags-

wahlen schlechter ab als in den vorangegangenen Bundestagswahlen, whrenddie Opposition Stimmengewinne verbuchen kann. Daraus, so die berlegung,ergibt sich ein struktureller Regierungsnachteil beziehungsweise Oppositions-vorteil, der dann ber kurz oder lang zum Verlust einer Regierungsmehrheit imBundesrat fhrt. Bereits Ende der Siebzigerjahre wurde erstmals von Lehm-bruch (1976), spter pointierter von Dinkel (1980: 73) auf diese Systematik inder Entwicklung der Bundesratszusammensetzung hingewiesen:

Wenn die politischen Blcke annhernd gleich gro sind , dann reichen die systematischen

Verluste weniger Prozentpunkte Whlerstimmen fr die Regierungsparteien aus, um im Bun-desrat jeweils der Opposition zur Mehrheit zu verhelfen.

Die Erfahrungen der sozial-liberalen, der christlich-liberalen und der rot-grnenRegierung, die alle am Ende ihrer Amtszeit der jeweiligen Opposition parteipo-litisch motivierte Blockade durch einen oppositionsdominierten Bundesrat vor-warfen, scheinen die These einer inhrenten Tendenz zu gegenlufigen Mehr-heiten im deutschen Regierungssystem eindrucksvoll zu besttigen.

Wie schnell eine Bundesregierung ihre Mehrheit im Bundesrat verliert, ge-

staltet sich jedoch sehr unterschiedlich. Whrend die Regierung Kohl von 1982bis 1989 trotz Stimmenverlusten in Landtagswahlen kontinuierlich mit einer ei-genen Bundesratsmehrheit regieren konnte, verlor die Regierung Schrder nurwenige Monate nach der Regierungsbernahme ihre Mehrheit im Bundesrat.Der bloe Hinweis auf die empirisch zu beobachtenden Stimmenverluste derRegierungsparteien und Stimmengewinne der Opposition in Landtagswahleninfolge bundespolitischer Einflsse greift damit fr die Erklrung der sich inden letzten Jahren hufenden unterschiedlichen Mehrheitskonstellationen in

Bundestag und Bundesrat zu kurz.In diesem Kapitel versuche ich, die Ursachen fr die gehuften Divided-Government-Situationen in Deutschland seit Ende der Siebzigerjahre zu kon-


24/228

24 KA P I T E L 2

kretisieren. Den Ausgangspunkt dafr bilden die vermeintlich schlechtenLandtagswahlergebnisse der Regierungsparteien und die vermeintlich gutenLandtagswahlergebnisse von Oppositionsparteien. Im ersten Abschnitt werdeich verschiedene Erklrungsanstze fr das systematische Abschneiden derRegierungs- und der Oppositionsparteien in Landtagswahlen vorstellen (Kapi-tel 2.1), wobei auf die amerikanische Literatur zu Divided Government undauf internationale Literatur zu second order electionsBezug genommen wird. An-schlieend werden diese Theorien auf ihre Erklrungskraft fr den deutschenFall berprft (Kapitel 2.2). Damit sollen die Ursachen konkretisiert werden,warum Regierungsparteien in Landtagswahlen in der Regel systematisch Ver-luste verkraften mssen beziehungsweise die Oppositionsparteien des BundesGewinne verbuchen knnen. Zum anderen werde ich zeigen, wie stark diese

Regelmigkeit in ihrer Auswirkung auf das Wahlergebnis zu veranschlagen ist.Damit ist aber nur die theoretische Voraussetzung fr einen systematischenTrend zu gegenlufigen Mehrheiten untersucht worden. In einem weiterenSchritt werde ich deshalb analysieren, ob und wann sich diese Verluste systema-tisch auf die Regierungsbildung in den Lndern niederschlagen. Im Kapitel 2.3beschftige ich mich daher mit der Transformation der Landtagswahlergeb-nisse in Regierungskoalitionen, untersuche die Wechsel der Regierungskonstella-tionen auf Landesebene und analysiere vor diesem Hintergrund die Entwick-

lung der Mehrheitsverhltnisse im Bundesrat seit 1969. Abschlieend werde ichin Kapitel 2.4 die Frage beantworten, inwiefern in der Tat von einer inhrentenTendenz zu unterschiedlichen Mehrheitskonstellationen in Deutschland ge-sprochen werden kann.

2.1 Landtagswahlen im Schatten der Bundespolitik:Erklrungsanstze

2.1.1 Das empirische Phnomen: Stimmenverluste fr die Regierungs-parteien und Gewinne der Opposition

Im Vergleich zu ihrem Bundestagswahlergebnis schneiden die Parteien der am-tierenden Bundesregierung in Landtagswahlen in aller Regel schlechter als in dervorangegangenen Bundestagswahl ab, wohingegen die Oppositionsparteien oder

kleine Protestparteien Stimmenzuwchse verzeichnen. So konnten beispiels-weise die Regierungsparteien zwischen 1976 und 2005 in nur 4 von insgesamt83 Landtagswahlen ein besseres Resultat erzielen als in der vorangegangenen


25/228


Bundestagswahl. Im Gegensatz dazu konnte die groe Oppositionspartei in 62Landtagswahlen ihr vorausgegangenes Bundestagswahlergebnis bertreffen.1

Als Ursache fr das schlechte Abschneiden der Regierungsparteien wird ofteine starke berlagerung der Landtagswahlentscheidung durch die Bundespoli-tik angefhrt, die sich in der Regel zulasten der Regierungsparteien des Bundesauswirkt. In der Tat gelten Landtagswahlen im stark verflochtenen deutschenRegierungssystem in den seltensten Fllen als ein Resultat rein landespolitischerErwgungen der Whler. Im Gegenteil: Journalisten sehen in ihnen immer auchein Stimmungsbarometer fr die Bundesregierung. Landespolitiker verweiseninsbesondere bei einem schlechten Abschneiden ihrer Partei auf negative oderzumindest nicht hilfreiche bundespolitische Trends. Und Politikwissenschaftlerinterpretieren Landtagswahlen als Stimmungswahlen (barometerelections, Ander-

son/Ward 1996) oder als Nebenwahlen2 (second order elections, Reif/Schmitt 1980),in denen neben spezifisch regionalen Themen auch die Einstellungen zur ak-tuellen Bundespolitik fr den Wahlausgang entscheidend sind. Unumstritten istjedenfalls, dass Landtagswahlen von den Whlern immer auch zur Artikulationvon Unzufriedenheit mit der aktuellen Bundespolitik genutzt und von Landes-politikern auch in diesem Sinne instrumentalisiert werden.

Das Phnomen, wonach Regierungsparteien bei Zwischenwahlen, Wahlenzur zweiten Kammer oder Nachwahlen innerhalb der Legislaturperiode teils

erhebliche Stimmenverluste erleiden, kennt man aus vielen westlichen Demo-kratien. Am umfangreichsten wurde dieses Phnomen fr die amerikanischenmidterm elections zum amerikanischen Kongress untersucht (Campbell 1960;Tufte 1975; Erikson 1988).3 Es gleicht beinahe einem empirischen Gesetz,wonach die Partei des Prsidenten in den midterm electionsan Stimmen verliert.

1 Die Bundestagswahlergebnisse beziehen sich dabei auf das Ergebnis im betrachteten Bundes-land. Zeitgleich stattfindende Bundes- und Landtagswahlen wurden nicht bercksichtigt.

2 Second order elections(Nebenwahlen) zeichnen sich in der Wahrnehmung der Brger dadurch aus,

dass sie von geringerer Wichtigkeit als first order elections(Hauptwahlen) sind. Hauptwahlen sindin parlamentarischen Demokratien Wahlen der nationalen Parlamente (in der Bundesrepublikdie Bundestagswahlen). Nebenwahlen knnen verschiedene regionale Wahlen, Nachwahlen,Wahlen zur zweiten Kammer etc. sein (Reif/Schmitt 1980: 8). Reif und Schmitt entwickeltendas Analysekonzept von Haupt- und Nebenwahlen zur Analyse von Europawahlen, die vonihnen als Nebenwahlen klassifiziert werden.

3 Die Legislative (der Kongress) setzt sich in den USA aus zwei Kammern zusammen: demSenat und dem Reprsentantenhaus. Aus jedem Bundesstaat werden zwei Senatoren auf sechsJahre gewhlt. Die 435 Abgeordneten des Reprsentantenhauses werden von den Bundesstaa-ten entsprechend ihrer Einwohnerzahl alle zwei Jahre gewhlt. Damit finden alle zwei Jahre

Kongresswahlen statt, in denen das komplette Reprsentantenhaus sowie ein Drittel des Senats(33 Senatoren) gewhlt werden. Alle vier Jahre fllt die Kongresswahl mit der Prsidentenwahlzusammen (on-year elections); die Kongresswahlen zwischen den Prsidentschaftswahlen werdenauch als midterm electionsbezeichnet.


26/228

26 KA P I T E L 2

Seit dem amerikanischen Brgerkrieg (1861 bis 1865) gelang es der Prsidenten-partei in nur 3 von 35 Midterm-Wahlen (1934, 1998 und 2002), mehr Stimmenzu gewinnen als in der vorangegangenen Kongresswahl, die im gleichen Jahr mitder Prsidentenwahl abgehalten wurde. Auch bei den britischen Nachwahlen(by- elections)4 muss die Regierungspartei in fast allen Fllen deutliche Verluste inKauf nehmen (Mughan 1986; Norris 1990). hnliches gilt fr die Wahlen zumEuropischen Parlament (Reif 1984; Marsh 1998; Kousser 2004).

Fr die Ursachen und das Ausma dieser empirischen Regelmigkeit wur-den verschiedene Erklrungen angeboten. Welche Erklrungsanstze empirischbesttigt werden knnen, hat, wie ich im Weiteren noch ausfhrlicher darlegenwerde, unterschiedliche Implikationen fr die Beantwortung der Frage, inwie-fern es einen systematischen Trend hin zu divergierenden Mehrheiten im deut-

schen Regierungssystem gibt. Um nur kurz ein Beispiel zu nennen: Falls dieRegierungsparteien ganz unabhngig von anderen Faktoren in Landtagswahlenan Stimmen verlieren, dann sollte es auch einen autonomen Trend zu DividedGovernment in Deutschland geben. Verlieren Regierungsparteien hingegen nurdann substanziell an Stimmen, wenn ihre Popularitt sehr niedrig oder die ko-nomische Performanz einer Regierung schlecht ist, dann sind Divided-Govern-ment-Situationen unter genau diesen Konstellationen wahrscheinlicher. Beson-ders hufig wren also oppositionelle Bundesratsmehrheiten bei einer anhaltend

geringen Zustimmung zur Regierungsarbeit oder einer schlechten Wirtschafts-lage. Daher werde ich zunchst alle relevanten Erklrungen fr den Stimmen-verlust von Regierungsparteien (und, wenn thematisiert, auch die Stimmenent-wicklung von Oppositionsparteien) mit Betonung der deutschen Diskussiondarstellen und diskutieren.

2.1.2 Erklrungsanstze

2.1.2.1 Der Wahlzyklus und Stimmenverluste der Regierungsparteien

Die Terminierung einer Zwischenwahl innerhalb der nationalen Legislatur-periode wird als eine der Haupterklrungsvariablen fr das Abschneiden vonRegierungs- und Oppositionsparteien bei Nebenwahlen angesehen. Fllt eineNebenwahl (sei es eine Regional-, Kommunal-, Nach- oder Europawahl) etwain die Mitte der nationalen Legislaturperiode, dann sind die Verluste der Regie-rungsparteien grer, wohingegen kurz vor oder nach einer nationalen Wahl

4 Mithilfe von Nachwahlen werden in Grobritannien, aber auch in vielen anderen Demokratienausscheidende Mitglieder des Parlaments ersetzt. Andere Regierungssysteme, so auch Deutsch-land, nutzen Nachrcklisten, um frei werdende Sitze im Parlament mit Personen der gleichenPartei neu zu besetzen.


27/228


die Verluste deutlich geringer ausfallen oder es gar zu Zugewinnen fr die Re-gierungsparteien kommen kann. Ein umgekehrtes Muster lsst sich hufig frdie Oppositionsparteien beobachten. Aus diesem Grund benutzen viele Unter-suchungen die Terminierung einer Nebenwahl innerhalb der Legislaturperiodeals Haupterklrungsvariablen fr das Abschneiden der Parteien. Dabei geht dieVerwendung von Zeitvariablen allerdings auf unterschiedliche Wirkungsmecha-nismen oder vermutete Erklrungszusammenhnge zurck, die nicht immerexplizit dargelegt werden.

Viele Studien verwenden Zeitvariablen als einen Nherungswert fr diePopularitt einer Regierung. Untersuchungen fr Grobritannien (Goodhart/Bhansali 1970; Miller/Mackie 1973) und fr die USA (Stimson 1976) zeigtenfrh eine empirische Regelmigkeit in dem Stimmungsbild von Regierungen,

welche oftmals als Wahlzyklus (electoral cycle) bezeichnet wird. Regierungspartei-en oder Prsidenten gewinnen demnach in einer Art Nachwahleuphorie kurznach der Wahl an Sympathie hinzu, nur um kurze Zeit spter teils dramatischan Zustimmung zu verlieren. Dieser Negativtrend setzt sich ber die Legislatur-periode fort und erreicht etwa in der Mitte einen Hchststand. Danach erholensich die Popularittswerte wieder und erreichen bei der folgenden Wahl einenhnlich hohen Stand wie zum Zeitpunkt der zurckliegenden Wahl. Die meis-ten berlegungen zum Wahlzyklus beschrnken sich auf Regierungsparteien.

Jeffery und Hough (2001) bertragen die berlegungen auch auf die Oppo-sitionsparteien, fr die genau das umgekehrte Bild gelten sollte: Einer kurzenSchwchephase nach einer verlorenen Wahl wrde demzufolge eine steigendeStimmungskurve folgen, die am Ende der Legislaturperiode wieder abfllt.

In der Literatur wird eine Vielzahl mglicher Erklrungen diskutiert, die denempirisch beobachtbaren Wahlzyklus begrnden knnten. Eine Ursache sehenbeispielsweise Stimson (1976) oder Hudson (1985) in der Logik des Regierungs-handelns in Demokratien. Demnach mssen innerhalb einer Legislaturperiodeschmerzhafte, aber notwendige Politikentscheidungen durchgesetzt werden.

Diese Manahmen sind in der Regel unbeliebt und bewirken ein Absinken derRegierungspopularitt. Deshalb werden sie am Anfang einer Legislaturperio-de verabschiedet, da sie am Ende einer Wahlperiode die Wiederwahlchancenschmlern wrden. Die Regierung hofft dann darauf, dass die Manahmen amEnde ihrer Amtszeit die verfolgten Ziele erreichen und sich damit auch die Zu-stimmungswerte einer Regierung verbessern.

hnliche Erklrungen beziehen sich auf Modelle von politischen Konjunk-turzyklen (politicalbusiness cycle; Nordhaus 1975; Frey/Schneider 1978; Alesina/

Roubini/Cohen 1997; fr eine detaillierte bersicht siehe Drazen 2000, Kapitel7, und Franzese 2002) und werden kontrovers diskutiert (Pissarides 1980; Chrys-tal/Alt 1981; Hudson 1985). Modelle politischer Konjunkturzyklen beruhen zu-


28/228

28 KA P I T E L 2

meist auf der Annahme, dass Politiker vor Wahlen die Wirtschaft stimulierenknnen, beispielsweise durch Konjunktur- oder Arbeitsmarktprogramme, umdadurch kurzfristig hhere Wachstums- und geringere Arbeitslosenraten erzie-len zu knnen. Dies soll dazu beitragen, kurz vor der Wahl die Wiederwahlchan-cen einer Regierung zu erhhen. Eine rein opportunistisch agierende Regierungkann letztlich von solchen Manahmen nur gewinnen: Gelingt die Wiederwahl,wurde ihr Ziel erreicht. Muss eine Regierung in die Opposition, kann sie ausdieser Position heraus die neue Regierung fr die negativen Folgen der von ihrverursachten Politik, beispielsweise einem wirtschaftlichen Abschwung nacheiner Wahl, verantwortlich machen. Klare Evidenz fr die Existenz von reinopportunistischen Wahlzyklen konnten empirisch nicht besttigt werden. Diesgilt auch fr die Bundesrepublik (Dinkel 1991).

Schlielich verweist insbesondere die amerikanische Literatur zum Wahlver-halten und zur Wahlforschung auf Mobilisierungseffekte von Wahlkmpfen.Bereits frhzeitig wurde von Pionieren der Wahlforschung auf Aktivierungs-effekte durch Kampagnen hingewiesen (Lazarsfeld/Berelson/Gaudet 1944) Whler, insbesondere potenzielle Regierungswhler, wrden demnach whrendder Legislaturperiode tendenziell an ihrer positiven Einstellung zu den Regie-rungsparteien verlieren. Wahlkmpfe haben dann vor allem die Funktion, dielatent vorhandenen Parteiprferenzen wiederherzustellen und eine entsprechen-

de Wahlentscheidung herbeizufhren (siehe auch Campbell 1960). Schlagen sichdiese Aktivierungsprozesse auch in der Wahrnehmung von Regierungen wieder,lassen sich damit zyklische Tendenzen der Popularitt erklren. Fr den deut-schen Fall haben Finkel und Schott (1990) mithilfe von Umfragedaten nach-gewiesen, dass Wahlkmpfe vor allem dazu beitragen, die latent vorhandenenParteiprferenzen und Rechts-Links-Ideologien zu aktivieren und in konkretesStimmverhalten umzumnzen. Unterstellt man, dass Wahlkmpfe im Bund demBrger ungleich strker prsent sind und ihn in seiner Stimmenabgabe beein-flussen, knnte dies zu dem empirisch beobachtbaren Phnomen von Wahl-

zyklen beitragen.Obwohl es also unterschiedliche Theorien fr die empirische Existenz von

Wahlzyklen gibt und deren Besttigung in der Empirie nicht eindeutig ist, nut-zen viele Untersuchungen die empirische Regelmigkeit eines zyklischen Popu-larittsverlaufs von Regierungen, indem sie die Terminierung einer Nebenwahlals Erklrung fr die Hhe des Verlusts von Regierungsparteien verwenden. Inder Mitte der Legislaturperiode sollte dann, so die logische Schlussfolgerung,der Verlust der Regierungsparteien am hchsten ausfallen, kurz vor oder nach

einer nationalen Wahl wren die Verluste geringer.Fr Deutschland finden sich diese berlegungen zur Erklrung der Stim-

menverluste von Regierungsparteien bei Landtagswahlen als Erstes bei Dinkel


29/228


(1977). Dinkel errechnet aus den beiden Bundestagswahlergebnissen in einemBundesland vor und nach einer Landtagswahl einen erwarteten Stimmen-anteil fr die Regierungsparteien bei Landtagswahlen. Den erwarteten Stim-menanteil erreicht eine Regierung bei einer Landtagswahl genau dann, wenndie Stimmenabgabe bei Landtagswahlen exakt einem kontinuierlichen Trend derStimmenentwicklung auf Bundesebene entsprechen wrde. Dinkel behauptet,dass der tatschlich erreichte Stimmenanteil der Regierungsparteien des Bun-des systematisch von dem erwarteten Stimmenanteil abweicht und einem zykli-schen, dem Wahlzyklus entsprechenden Trend folgt. Regressionsanalysen fr 67Landtagswahlen in der Zeit von 1949 bis 1976 besttigen diese Vermutung. DieRegierungsparteien mssen demnach in der Mitte einer Legislaturperiode mitdeutlichen Verlusten im Vergleich zur vorangegangenen Bundestagswahl rech-

nen. Am Anfang oder am Ende einer Legislaturperiode sind ihre Ergebnissehingegen dem nchstgelegenen Bundestagswahlergebnis sehr hnlich.

Spter verwenden auch Jeffery und Hough (2001; Hough/Jeffery 2003) frdie Zeit von 1949 bis 1998 (beziehungsweise 2002) sowie Decker und Blumen-thal (2002) fr die Zeit von 1970 bis 2001 die Terminierung von Landtagswahlenals Erklrung fr das Abschneiden nicht nur von Regierungsparteien, sondernauch von Oppositionsparteien bei Landtagswahlen. Decker und Blumenthalsttzen ihre Argumentation vor allem auf Fallbeispiele von ausgesuchten Land-

tagswahlen. Diese zeigen im Wesentlichen das vertraute, dem Wahlzyklus ent-sprechende Bild: Besonders in der Mitte der Legislaturperiode wirken sich dieEffekte der bundespolitischen berlagerung des Wahlkampfes aus, und denerheblichen Verlusten der Parteien der Bundesregierung stehen Gewinne dergroen Oppositionspartei gegenber. Abweichungen treten dann auf, wenn diegroe Oppositionspartei in eine Krise gert. Unter diesen Umstnden knnendie Regierungsparteien in einigen Fllen den Negativtrend umkehren. Aggregat-daten ber summierte Gewinne und Verluste besttigen Decker und Blumen-thal zufolge die Ergebnisse ihrer Fallstudien: Die Verluste der Regierung be-

ziehungsweise die Gewinne der Opposition zeigen den charakteristischen, vonDinkel beschriebenen u-frmigen oder umgekehrt u-frmigen Verlauf. Auchwenn dieses Bild, bedingt durch Schwchephasen der Opposition, seine Eindeu-tigkeit nach der deutschen Wiedervereinigung verliert, knne es keinen Zweifelgeben, dass die Landtagswahlen in der Bundesrepublik tatschlich einem starkenEinfluss der Bundespolitik unterliegen (Decker/Blumenthal 2002: 164).

Jeffery und Hough widersprechen den Einschtzungen von Decker undBlumenthal. Ausgehend von Dinkels Analyseansatz knnen sie den Einfluss des

Wahlzyklus und damit die zyklischen Verluste der Hauptregierungspartei desBundes bei entsprechenden Gewinnen fr die groe Oppositionspartei des Bun-des bei Landtagswahlen nur bis 1990 besttigen. Die deutsche Wiedervereinigung


30/228

30 KA P I T E L 2

markiere hingegen eine Zsur. Die groe Regierungspartei des Bundes verlierezwar bei Landtagswahlen innerhalb der Legislaturperiode weiter an Stimmen,die groe Oppositionspartei knne jedoch seltener daraus Profit schlagen undeinen eigenen Stimmengewinn verbuchen. Oppositions- wie Regierungsparteides Bundes folgten vielmehr beide demselben Muster: Ihre schlechtesten Land-tagswahlergebnisse erzielen nun beide in der Hlfte der Legislaturperiode; amgnstigsten schneiden sie direkt vor oder nach einer Bundestagswahl ab. Vorallem die kleinen Parteien knnen in der Mitte der Legislaturperiode ihre Er-gebnisse deutlich verbessern. Hough und Jeffery (2003: 87) interpretieren ihreErgebnisse als Anzeichen einer gestiegenen territorialen Heterogenitt derBundesrepublik nach 1990. Seit der Wiedervereinigung treten neue territorialeKonfliktlinien auf. Vor dem Hintergrund neuer Konfliktlinien zwischen alten

und neuen Bundeslndern sowie eines strker gewordenen Verteilungskampfesunter den alten Bundeslndern als Folge der deutschen Wiedervereinigung ver-ndere sich das politische Spiel. Die groen Parteien knnen demnach den Spa-gat zwischen Bundesinteressen und territorial unterschiedlichen Landesinter-essen nicht mehr berzeugend umsetzen, wovon kleine, territorial auftretendeParteien profitieren. Damit einhergehend verlieren nach Ansicht von Jeffery undHough Landtagswahlen ihren untergeordneten, zweitrangigen Charakter. Land-tagswahlen folgen nun eher einer landeseigenen Logik und Dynamik. Somit sei

auch der Einfl

uss der Bundespolitik auf die Landtagswahlergebnisse nach 1990geringer geworden.5

Auch bei der Analyse der Wahlen zum Europischen Parlament wird dieTerminierung der Europawahl innerhalb des nationalen Wahlzyklus mit demAbschneiden von Regierungsparteien im Vergleich zur vorangegangenen natio-nalen Wahl in Verbindung gebracht. Reif (1984) sowie Marsh (1998) untersu-chen im Rahmen von Reifs und Schmitts (1980) Analyseansatz die Auswirkungdes Wahlzyklus auf das Wahlergebnis der Regierungsparteien bei Europawah-len. Wie der Wahlzyklus erwarten lsst, sind die Verluste der Regierungsparteien

zum midtermam grten. Allerdings verringern sich diese im weiteren Verlaufdes Wahlzyklus nicht wesentlich, sondern bleiben auf hohem Niveau konstant(Marsh 1998; Kousser 2004).

5 Zur These einer zunehmend autonomen Landespolitik, einer strkeren Regionalisierung vonParteien und Auswirkungen dieses Trends auf Landtagswahlen siehe auch Benz (2003b), Det-terbeck und Renzsch (2002, 2003, 2004), Kropp und Sturm (1999) und Sturm (1999).


31/228


2.1.2.2 Popularitt einer Regierung

Obwohl die Popularitt von Regierungen oftmals ber die Zeitvariable opera-tionalisiert wurde, untersuchen vor allem amerikanische Studien auch den direk-

ten Zusammenhang zwischen der Popularitt eines Prsidenten und dem Ab-schneiden der Prsidentenpartei inMidterm-Wahlen. Tufte (1975, 1978) brachteals Erster die Popularitt des Prsidenten direkt mit dem Stimmenverlust derPrsidentenpartei bei den Midterm-Wahlen zum amerikanischen Kongress inVerbindung. Tufte verstehtMidterm-Wahlen als Referendum ber die Arbeit desPrsidenten und seiner Regierung, insbesondere in Bezug auf die Wirtschafts-politik. Der Verlust, den die Partei des Prsidenten zum midtermerleidet, ist dem-nach umso hher, je niedriger die Popularitt des Prsidenten zum Zeitpunkt

derMidterm-Wahl ist. Unter anderem die Arbeiten von Kernell (1977), Lewis-Beck und Rice (1984), Abramowitz, Cover und Norpoth (1986), Oppenheimer,Stimson und Waterman (1986) sowie J. E. Campbell (1991) entwickelten Tuf-tes Theorie weiter und besttigten einen starken Einfluss der Popularitt desPrsidenten auf das Ergebnis der Prsidentenpartei bei Midterm-Wahlen. DieErklrung der Wahlergebnisse mithilfe der Popularitt des Prsidenten erleb-te nach denMidterm-Erfolgen der Clinton-Administration 1998 und der Bush-Regierung 2002 eine Renaissance. Laut Jacobson (2003) und Campbell (2003)konnte vor allem wegen der hohen Zustimmungswerte zur Amtsfhrung der

Prsidenten Bill Clinton beziehungsweise George W. Bush zum Zeitpunkt derMidterm-Kongresswahlen ein Stimmenverlust der Partei des Prsidenten verhin-dert werden.

Mughan (1986, 1988) und Norris (1990) besttigen hnliche Zusammenhn-ge fr die Ergebnisse der britischen Nachwahlen. Ihre Analysen finden einenstarken Zusammenhang zwischen der Vernderung in der landesweiten Unter-sttzung der Regierung und den lokalen Stimmenverlusten der Regierungsparteiin Nachwahlen. hnliche Ergebnisse erhalten Feigert und Norris (1990) auer

fr Grobritannien auch fr Kanada, nicht jedoch fr Nachwahlen in den USAund Australien.

Manow (2005) verwendet erstmals Popularittsdaten, gemessen ber nationa-le Wahlabsicht, fr die Analyse von Europawahlen. Die Differenz zwischen demErgebnis der Parteien in nationalen und Europawahlen kann, so der Befund,besser durch Vernderungen in der nationalen Wahlabsicht als ber die Termi-nierung einer Europawahl innerhalb des nationalen Wahlzyklus erklrt werden.

Fr Deutschland wurde erstmals von Anderson und Ward (1996) die Popu-laritt einer Regierung mit dem Stimmenverlust der groen Regierungsparteibei Landtagswahlen in Verbindung gebracht. Anderson und Ward konntenkeine Beziehung zwischen der Popularitt des Bundeskanzlers und den Land-


32/228

32 KA P I T E L 2

tagswahlergebnissen seiner Partei feststellen. Die Messung der Popularitt einerRegierungspartei auf Bundesebene ber die nationale Wahlabsicht (gemessenber die Sonntagsfrage) zeigte jedoch die erwarteten Effekte. Je strker dieBundespartei in der Whlergunst verliert, desto schlechter schneidet auch dieLandespartei bei Landtagswahlen ab (Anderson/Ward 1996: 453).

Der Einfluss der Regierungspopularitt ist auch fr Fabritius (1978: 163)ein wichtiger Indikator fr den Ausgang einer Landtagswahl, wie in seiner um-fangreichen qualitativen Untersuchung zu Wechselwirkungen zwischen Bundes-politik und Landtagswahlen anhand einer systematischen Betrachtung einzelnerLandtagswahlen deutlich wird. Landtagswahlen, so schlussfolgert seine Studie,sind in erster Linie bundespolitische Testwahlen und eine Art Pseudoplebiszitber die Arbeit der Bundesregierung.

2.1.2.3 Wirtschaftliche Einflussgren

Eng verknpft mit dem Einfluss der eher unspezifischen Regierungszufrieden-heit auf das Wahlergebnis wird der wirtschaftliche Erfolg oder Misserfolg einerRegierung betrachtet. Die Economic-Voting-Literatur (fr eine Zusammen-fassung siehe Lewis-Beck/Stegmaier 2000) nimmt beispielsweise im klassischenBelohnungs- und Bestrafungsmodell (Reward-Punishment-Model) an, dass

die Whler die konomischen Gegebenheiten evaluieren und die Regierungs-parteien fr die wirtschaftliche Entwicklung verantwortlich machen. Verschlech-tern sich die makrokonomischen Werte, wird dies in der Regel die Regierungs-parteien Whlerstimmen kosten. Wirtschaftswachstum, Arbeitslosigkeit undInflation sind hierbei die Standardvariablen, die die konomische Performanzeiner Regierung messen.

Vor allem in den USA wurde die Betonung wirtschaftlicher Einflussfaktorenzur Erklrung von Ergebnissen derMidterm-Wahlen kontrovers diskutiert (Erik-son 1990a, 1990b; Jacobson 1990). Fr den deutschen Fall finden Anderson und

Ward (1996) ein kontraintuitives Verhltnis zwischen der konomischen Perfor-manz einer Bundesregierung und Ergebnissen bei Landtagswahlen. SteigendeArbeitslosigkeit wirkt sich demnach nicht negativ, sondern signifikant positivauf die Wahlchancen der Regierungspartei bei Landtagswahlen aus.6 Lohmann,

6 Die Grnde fr diesen Befund sehen Anderson und Ward vor allem darin, dass einer CDU/CSU-gefhrten Regierung in der Regel eine hhere wirtschaftspolitische Kompetenz zugestan-den wird. Verschlechtert sich die Arbeitsmarktsituation, wrden sich deshalb die Wahlchancen

der Regierungsparteien bei CDU/CSU-gefhrten Bundesregierungen verbessern. Eine ber-prfung dieser Ad-hoc-Erklrung mithilfe getrennter Berechnungen fr SPD- und CDU/CSU-gefhrte Bundesregierungen liefern Anderson und Ward jedoch nicht. Fr eine ausfhrlicheErrterung dieses Befundes siehe Kapitel 2.2.5.2.


33/228


Brady und Rivers (1997) weisen hingegen einen positiven, wenngleich nichtsignifikanten Effekt des Wirtschaftswachstums auf die Stimmenentwicklungder groen Regierungspartei bei Landtagswahlen nach. Kern und Hainmuel-ler (2006) knnen keinen Einfluss wirtschaftlicher Indikatoren auf die Land-tagswahlergebnisse feststellen. Andere Ergebnisse erhlt Krumpal (2004), derjedoch nicht nur ein retrospektives konomisches Wahlverhalten als Ausgangs-punkt seiner Analysen verwendet, sondern auch ein prospektives konomischesWahlverhalten mithilfe von Individualdaten untersucht. Hierbei lassen sich dieerwarteten Effekte feststellen: Sind die individuellen zuknftigen konomischenErwartungen von Pessimismus gekennzeichnet, sinkt die Wahrscheinlichkeit,bei einer Landtagswahl eine Partei der Bundesregierung zu whlen (Krumpal2004: 85).

2.1.2.4 Wahlbeteiligung

Die Grnde fr das schlechte Abschneiden von Regierungsparteien in Zwi-schenwahlen werden vor allem in der ffentlichen Diskussion in einer geringenWahlbeteiligung gesucht. Viele Whler, so die These, die bei einer nationalenWahl fr die Regierung stimmten, bleiben den Nebenwahlen fern, wohingegendie Oppositionsparteien weniger Probleme haben, ihre Anhnger zu mobilisie-

ren. Die Verluste der Regierungsparteien grnden sich demnach auf das gr-ere Engagement der oppositionell gestimmten Whler als derer, die vielleichtnur mit Vorbehalten der Regierungspartei zuneigen und daher bei Landtags-wahlen misslaunig zu Hause bleiben (Rudzio 1991: 173). Dabei wird teilweiseein Zusammenhang mit der Popularitt einer Regierung unterstellt: Sind vielepotenzielle Regierungswhler mit der Arbeit der Bundesregierung unzufrieden,bleiben sie der Landtagswahl fern. Je geringer die Wahlbeteiligung, so die logi-sche Schlussfolgerung, desto hher sollten die Verluste der Regierungsparteienausfallen. Kontrolliert man fr andere Erklrungsvariablen, finden vergleichen-

de Analysen auf Makroebene fr Deutschland (Dinkel 1977: 354; Kern/Hain-mueller 2006: 139) wenig Evidenz fr diese Vermutung. Krumpal (2004: 4142,52) kann ebenfalls keinen Einfluss der Wahlbeteiligung fr Westdeutschland,allerdings einen starken Effekt fr Ostdeutschland feststellen.

2.1.2.5 Regression zum Mittelwert und die Surge-and-Decline-These

Regression zum Mittelwert (regression to the mean) ist ein natrliches Phnomen,

welches erstmals von Sir Francis Galton Ende des 19. Jahrhunderts beschrie-ben wurde. Galton machte unter anderem die Beobachtung, dass die Vorfahrenwie auch die Nachkommen von bedeutenden Persnlichkeiten immer weniger


34/228

34 KA P I T E L 2

talentiert und prominent erschienen als ihre berhmten Verwandten. Galtonbezeichnete dieses Phnomen als reversion toward mediocrity, da die Werteder Wiederholungsstichprobe (die Werte der Eltern beziehungsweise Kinder derbetrachteten Personen) immer in die Richtung des Zentrums der Verteilung rut-schen. Inzwischen ist dieses Phnomen in der Statistik umfassend beschrieben.bertragen auf Ergebnisse in Landtagswahlen bedeutet es, dass das Ergebniseiner Bundestagswahl in der Regel fr die Regierungsparteien ein gutes Resultatgewesen ist schlielich stellen sie nach der Wahl die Regierung. Umgekehrtwird der Stimmenanteil der Opposition eher niedrig ausgefallen sein. In derdarauffolgenden Landtagswahl wre es damit eher unwahrscheinlich, dass dieRegierungsparteien das sehr gute Ergebnis der Bundestagswahl noch bertref-fen. Umgekehrt ist es ebenso unwahrscheinlich, dass die Opposition ein noch

schlechteres Ergebnis einfhrt. Bei zumindest einem Teil des Anti-Regierungs-effektes kann es sich damit unter Umstnden einfach um das Phnomen Regres-sion zum Mittelwert handeln.

Fr die amerikanischen Kongresswahlen wurde diese Erklrung erstmalsvon Campbell (1960) zur sogenannten Surge-and-Decline-These erweitert. Inden on-year elections, so die These, werden wegen der hohen politischen Aufmerk-samkeit Wechselwhler oder Whler mit geringer Parteibindung zur Stimmenab-gabe fr die Prsidentenpartei animiert (man spricht auch von sogenanntenpre-

sidential coattails). In denMidterm-Wahlen werden hingegen bei einer geringerenpolitischen Mobilisierung die ursprnglich latent vorhandenen Parteiprferen-zen eine strkere Rolle spielen. Je hher damit die (zustzlichen) Stimmenantei-le in den on-year elections, desto schlechter sollten die Ergebnisse fr die Regie-rungspartei in den midterm electionsausfallen. Je nach der Operationalisierung derSurge-and-Decline-These wird diese mit Einschrnkungen besttigt (Campbell1991) oder skeptisch beurteilt (Calvert/Ferejohn 1983; Erikson 1988; Ferejohn/Calvert 1984).

Fr Deutschland nehmen einzig Anderson und Ward (1996) diesen Gedan-

ken in ihre Analyse der Landtagswahlergebnisse von 1950 bis 1992 auf. Da-bei finden sie einen starken negativen Zusammenhang zwischen der Hhe derStimmenanteile einer Bundesregierung in der letzten Bundestagswahl und ih-rem Abschneiden bei einer Landtagswahl. Damit sehen Anderson und Ward dieSurge-and-Decline-These fr Deutschland besttigt. hnliche Befunde erhaltenauch Kern und Hainmueller (2006), die dies jedoch ausschlielich als Regressionzum Mittelwert interpretieren.


35/228


2.1.2.6 Die Bestrafungsthese

Fr den amerikanischen Fall ist Ende der Neunzigerjahre eine weitere Thesefr das schlechte Abschneiden der Prsidentenpartei in den Midterm-Wahlen

entwickelt worden. Am Anfang stand zunchst die Beobachtung von Erikson(1988: 1028), dass midterm electionseine Bestrafung der Partei des Prsidenten un-abhngigvon der Qualitt der Regierungsarbeit des Prsidenten, seiner Popularittund der wirtschaftlichen Performanz seiner Administration darstellen: At mid-term, the presidents party always performs poorly even when the president ispopular and the economy is thriving. Erikson bietet zwei Erklrungen fr diesesPhnomen. Whler mit negativer Grundeinstellung gegenber der prsidentiel-len Partei werden mit hherer Wahrscheinlichkeit whlen gehen, tendenziell wer-

den also mehr regierungsfeindliche Whler ihre Stimme abgeben. Eine weitereErklrung ist die erstmals von Fiorina (1988) vertretene und spter vor allem vonAlesina und Rosenthal (1989, 1995), Mebane (2000) sowie Mebane und Sekhon(2002) weiterentwickelte Moderationsthese (moderation election hypothesisoder bal-ancing hypothesis). Moderate Whler dmpfen demnach die polarisierenden Effektedes Parteienwettbewerbs in der Hoffnung auf gemigte Politikergebnisse un-ter Divided Government. Diese Whler votieren bei den Midterm-Wahlen zumKongress systematisch gegen die Partei des Prsidenten.

Lohmann, Brady und Rivers (1997) haben als Erste die Moderationsthese

fr die Analyse deutscher Landtagswahlergebnisse in die Diskussion einge-bracht. Nach ihren Berechnungen verlieren Regierungsparteien unabhngig vonder wirtschaftlichen Performanz einer Regierung oder sozialpsychologischenErklrungsanstzen durchschnittlich zwischen 6 und 8 Prozent an Stimmenim Vergleich zur vorangegangenen Bundestagswahl. Diesen Verlust interpre-tieren sie, hnlich wie Erikson, als eine Abstrafung von Parteien lediglich auf-grund der Tatsache, dass diese die Regierung auf Bundesebene stellen. Damit,so Lohmann, Brady und Rivers, deuten die Ergebnisse auf die Gltigkeit der

Moderationsthese auch in Deutschland hin.7

Diese Ergebnisse wurden einigeJahre spter von Gaines und Crombez (2004) im Wesentlichen besttigt.

Kern und Hainmueller (2006) konzentrieren sich ausschlielich auf den Testder Moderationsthese fr den deutschen Fall. Verluste in Landtagswahlen, soihre berlegung, drften bei Gltigkeit der Moderationsthese nur dann auftre-ten, wenn die Regierung auch ber eine Mehrheit im Bundesrat verfgt. Kon-

7 Lohmann, Brady und Rivers (1997) unterscheiden zwischen einer weak und einer strong

moderation hypothesis. Die zweite Hypothese bezieht sich ausschlielich auf Verluste vonRegierungsparteien in den Fllen, in denen die Parteien sowohl im Bund als auch im Land dieRegierung stellen. Fr eine kritische Diskussion dieser Operationalisierungen siehe Kern undHainmueller (2006: 13132).


36/228

36 KA P I T E L 2

trolliert die Opposition schon den Bundesrat, dann wrde es in einer Landtags-wahl fr entsprechend der Theorie handelnde, rationale Whler keinen Grundgeben, den Regierungsparteien einen Stimmenverlust zuzufhren. Ihre Analy-sen besttigen diese Vermutung: Substanzielle Stimmenverluste treten nur beigleichgerichteten Mehrheiten der beiden Kammern auf. Daraus schlussfolgernsie, dass only the electoral balancing hypothesis provides an explanation formidterm losses in German state elections (Kern/Hainmueller 2006: 128).

2.1.3 Einschtzungen und Konsequenzen fr den deutschen Fall

Inwieweit helfen diese Theorien fr die Beantwortung der Ausgangsfrage, ob undunter welchen Konstellationen es in Deutschland einen systematischen Trend zu

divergierenden Mehrheiten gibt? Die Antworten wrden je nach Gltigkeit dervorgestellten Thesen variieren. Sollte die Terminierung einer Landtagswahl aus-schlaggebend fr die Hhe der Stimmenverluste von Regierungsparteien sein,dann wrde es immer dann eine Tendenz zu gegenlufigen Mehrheiten geben,wenn viele Landtagswahlen in der Mitte einer Legislaturperiode stattfnden. DieWahrscheinlichkeit von Divided Government wre dann eine Funktion der Ter-minierung von Landtagswahlen. Wenn Whler hingegen nur sehr unpopulreRegierungsparteien in Landtagswahlen abstrafen oder dies nur in Situationen

tun, in denen die konomische Performanz einer Regierung schlecht ist, dannsollte ein Trend zu gegenlufigen Mehrheiten in Zeiten unbeliebter Regierungenoder einer schwachen konomie wahrscheinlicher sein. Wenn jedoch Regres-sion zum Mittelwert (oder hnlich auch die Surge-and-Decline-These) fr dieVerluste von Regierungsparteien und die Gewinne der Opposition verantwort-lich ist, dann stellen die Ergebnisse einer Landtagswahl lediglich eine Bereini-gung der sehr guten Bundestagswahlergebnisse der Regierungsparteien dar unddie Stimmenverluste reichen eventuell nicht aus, um einen systematischen Trendzu gegenlufigen Mehrheiten auszulsen. Davon ausgenommen wren Situatio-

nen, in denen das Bundestagswahlergebnis zwischen Opposition und Regierungsehr knapp ausfllt, wie es in der Vergangenheit hufiger zu beobachten ist. Soll-ten schlielich ganz unabhngig von anderen Faktoren die Regierungsparteienin Landtagswahlen allein aufgrund der Tatsache abgestraft werden, dass einigeWhler gegenlufige Mehrheiten bevorzugen, um moderatere Politikentschei-dungen zu forcieren, dann kme es in der Tat zu einem vllig autonomen Trendhin zu Divided Government.

Um diese unterschiedlichen Konsequenzen der Thesen fr die Wahrscheinlich-

keit von divergierenden Mehrheiten evaluieren zu knnen, reicht ein Vergleichder bisher angestellten Analysen nicht aus. Dies liegt zum einen in einer ganzunterschiedlichen Operationalisierung der abhngigen Variable. Einige Studien


37/228


setzen die Landtagswahlergebnisse mit den Ergebnissen der vorangegangenenBundestagswahl in Beziehung (Dinkel 1977; Lohmann/Brady/Rivers 1997; Jef-fery/Hough 2001, 2003), wobei sich allerdings die konkreten Berechnungen derabhngigen Variable teilweise gravierend voneinander unterscheiden. AndereUntersuchungen betrachten, wiederum auf ganz unterschiedlicher Berechnungs-grundlage, die Verluste oder Gewinne von Parteien von Landtagswahl zu Land-tagswahl (Anderson/Ward 1996; Decker/Blumenthal 2002; Kern/Hainmueller2006). Neben den inzwischen zahlreichen Untersuchungen auf Makroebenewird in jngster Zeit auch versucht, die Wahlentscheidung zugunsten von Re-gierungs- oder Oppositionsparteien in Landtagswahlen auf Grundlage von In-dividualdaten zu untersuchen (Krumpal 2004; Gabriel et al. 2008). Als Daten-grundlage dienen dabei die Wahlstudien der Forschungsgruppe Wahlen.8 Die

abhngige Variable wird hier meist als Wahrscheinlichkeit einer Stimmenabgabefr eine Regierungs- oder Oppositionspartei operationalisiert. Neben der nichtvorhandenen Vergleichbarkeit der abhngigen Variable liegt ein weiterer Nachteilder existierenden Studien darin, dass nur in sehr wenigen Untersuchungen mehrals eine der relevanten Theorien berprft wird. Damit kann weder die relativeBedeutung der verschiedenen Thesen quantifiziert werden, noch ist es mglich,die einzelnen Erklrungen unter Kontrolle von anderen Theorien zu testen.

Unabhngig von den Schwierigkeiten, die sich aus der schweren Vergleich-

barkeit der Ergebnisse bisheriger Untersuchungen ergeben, kristallisiert sich frdie deutsche Diskussion heraus, dass seit der Pionierarbeit von Dinkel vor allemZeitvariablen fr die Erklrung des Stimmenverlustes von Regierungsparteienherangezogen wurden. Dabei dienen Zeitvariablen in der Regel als Approxi-mation eines unterstellten Wahlzyklus. Eine alternative Betrachtungsweise desdeutschenMidterm-Phnomens wurde hufig nur in englischsprachigen Publi-kationen vorgestellt und fand bis vor Kurzem keine groe Aufmerksamkeit inder deutschen Diskussion. Die oftmals ungengend erluterte und wenig hin-terfragte Verwendung von Zeitvariablen ist jedoch aus vielerlei Grnden pro-

blematisch. Schon Kernell (1978: 509) wies darauf hin, dass Zeit ausschlielichZeit misst und damit nur eine beschreibende, aber keine erklrende Variablesein kann. Wird, wie im deutschen Fall, die Zeitvariable als Approximation frdie Popularittsentwicklung einer Regierung verwendet, muss man sich mit min-destens drei Einwnden auseinandersetzen.

Wre es erstens nicht sinnvoller, den direkten Zusammenhang zwischendem Stimmenverlust der Regierung bei Landtagswahlen und der Popularitt derBundesregierung zu untersuchen?

8 Dabei handelt es sich um reprsentative Umfragen im Vorfeld einer Landtagswahl, die die For-schungsgruppe ab 1978 zu zahlreichen, aber nicht allen Landtagswahlen erhoben hat.


38/228

38 KA P I T E L 2

Wie rechtfertigt man zweitens die errechnete Funktion, mit der Zeit vor-geblich die Popularittsentwicklung beschreibt? In der internationalen Literaturwird der Wahlzyklus unterschiedlich beschrieben. Fr die Analyse der Stimmen-entwicklung von Regierungsparteien in Landtagswahlen in Deutschland findetDinkel (1977) eine quadratische Funktion, in der der Popularittsverlust etwa inder Mitte der Legislaturperiode am grten ist. Fr eine vergleichbare Analyseber die Hhe des Stimmenverlusts der Regierungsparteien bei Europawahlenwird der Wahlzyklus hingegen mit einer Dreifach-Polynomfunktion angenhert(Reif 1984; Marsh 1998; siehe auch Eijk 1987). Dieser Wahlzyklus bercksich-tigt eine Honeymoon-Phase kurz nach der nationalen Wahl, in der die Re-gierungsparteien kurzzeitig Gewinne verbuchen knnen. Weiterhin geht er voneiner lngeren Schwchephase der Regierung aus: Die Popularittsverluste sind

nicht zum klassischen midtermin der Hlfte der Legislaturperiode am grten,sondern nach etwa drei Vierteln der Legislaturperiode. Shugart (1995) wieder-um benutzt fr die Analyse vonMidterm-Wahlen in zwlf prsidentiellen Syste-men ebenfalls mit Hinweis auf den Wahlzyklus eine lineare Zeitfunktion in derAnnahme, dass die Partei des Prsidenten umso schlechter abschneidet, je mehrZeit seit der Prsidentschaftswahl vergangen ist.

Selbst wenn man einer bestimmten, mithilfe von Zeitvariablen beschriebe-nen Funktion eine hinreichend genaue Beschreibung der Popularittsentwick-

lung unterstellen knnte, stellt sich drittens die Frage, wie man mit unterschied-lichen Ausprgungen des Popularittsverlustes umgeht. Ob eine Regierung ineiner Legislaturperiode tiefer in das Stimmungstief fllt als in einer anderenLegislaturperiode, kann mit Zeitvariablen nicht erfasst werden. Gleichzeitigwre es jedoch nur folgerichtig anzunehmen, dass der Verlust, den Regierungs-parteien erleiden, auch eine Funktion der Hhe des Popularittsverlustes ist,welche bei der Verwendung der Zeitvariablen und der Analyse ber mehrereLegislaturperioden hinweg als solches nur innerhalbeiner Legislaturperiode vari-ieren kann, eine Variation zwischenden Legislaturperioden ist nicht mglich.

Aus diesen drei Grnden ist es sinnvoller, die tatschlich antizipierte Va-riable, nmlich die Popularitt einer Regierung und der Opposition, fr dieErklrung der Stimmenentwicklung in Landtagswahlen zu verwenden und aufZeitvariablen ganz zu verzichten. Selbst wenn eine zyklische Entwicklung derRegierungspopularitt innerhalb der Legislaturperioden zu verzeichnen ist,kann, wie ich an anderer Stelle ausfhrlich geschildert habe (Burkhart 2005), dieVerwendung von Zeitvariablen zu substanziellen Fehlinterpretationen bei derEinschtzung ber die Ursache und das Ausma der Stimmenentwicklung fr

Regierungsparteien bei Landtagswahlen fhren.


39/228


2.2 Landtagswahlen im Schatten der Bundespolitik:Ein empirischer Test

Das Ziel der folgenden Analysen ist, die beschriebenen Hypothesen ber dieStimmenverluste der Regierung beziehungsweise Stimmengewinne der Opposi-tion in Landtagswahlen zu testen. Die Analyse findet auf Aggregatebene statt,das heit, die individuelle Wahlentscheidung der Bevlkerung wird nicht an-hand von Mikrodaten untersucht. Auf die Analyse von Individualdaten wird ausmehreren Grnden verzichtet. Erstens weichen die vorhandenen Befragungen(die Landeswahlstudien der Forschungsgruppe Wahlen) in ihrem Design von-einander ab; sie sind also fr Vergleiche nur bedingt geeignet. Zweitens liegenLandeswahlstudien zwar seit 1978 vor, wurden jedoch nicht fr alle Landtags-

wahlen seit diesem Zeitpunkt erhoben. Drittens schlielich interessiert fr dieaufgeworfene Frage nicht nur die Relevanz der einzelnen Hypothesen, sondernauch das Ausma der aggregierten Stimmenverluste oder Stimmengewinne vonRegierung beziehungsweise Opposition. Die entsprechenden Effektstrkenknnen lediglich durch die Analyse von Aggregatdaten gewonnen werden.

Alle vorgestellten Thesen, mit Ausnahme der These zum Wahlzyklus, wer-den im Weiteren mithilfe einer multivariaten Analyse getestet. Neben den er-whnten Problemen des Wahlzyklus liegt der Hauptgrund fr den Ausschluss

von Zeitvariablen als unabhngige Variablen in den folgenden Analysen darin,dass es fr die berprfung der Hypothese einer zyklischen Abweichung (ent-sprechend dem Modell von Dinkel) einer speziellen Operationalisierung derabhngigen Variablen bedarf. Der Hypothesentest innerhalb eines multivaria-ten Modells kann daher keine Zeitvariablen bercksichtigen.9 Der Zeitraum derUntersuchung erstreckt sich von 1976 bis 2005. Es werden die Ergebnisse von89 Landtagswahlen fr die Regierungskoalition sowie die groe Oppositions-partei des Bundes analysiert. Von der Analyse kleiner Oppositionsparteien oderregionaler und extremistischer Parteien wurde aus Grnden der bersichtlich-keit abgesehen. Wenn im Folgenden von der Stimmenentwicklung der Opposi-tion gesprochen wird, bezieht sich dies folglich immer nur auf die Ergebnisseder groen Oppositionspartei des Bundes bei Landtagswahlen. Im Vordergrundder Analysen steht die Frage, welche Hypothesen sich als robust erweisen. Einhohes Augenmerk richtet sich am Ende des Abschnitts darauf, wie hoch die Ef-fektstrken, also die konkreten Auswirkungen auf die Landtagswahlergebnissevon Regierung und Opposition sind.

9 Verwendet man Zeitvariablen trotzdem, bleiben die Koeffizienten insignifikant bei geringenEffektstrken, ohne dass dies Auswirkungen auf die Ergebnisse anderer abhngiger Variablenhat.


40/228

40 KA P I T E L 2

2.2.1 Die abhngige Variable: Stimmenentwicklung von Regierungund Opposition

Wie schon im letzten Abschnitt kurz beschrieben, gibt es im Wesentlichen zwei

Mglichkeiten zur Berechnung der Stimmenentwicklung von Regierung undOpposition: Entweder werden die Ergebnisse von Landtagswahl zu Landtags-wahl in Beziehung gesetzt, oder man setzt ein Landtagswahlergebnis mit den Re-sultaten der vorangegangenen Bundestagswahl (natrlich im betreffenden Bun-desland) in Beziehung. Um die hier relevanten (nicht bundeslandspezifischen)Effekte auf die Hhe der Stimmenentwicklung von Regierung und Oppositionzu bestimmen, ist die zweite Vorgehensweise vorzuziehen. Ein Beispiel kanndies anschaulich demonstrieren.

Angenommen, eine Regierung regiert im Bund insgesamt ber drei Amtszei-ten, wobei sie jeweils mit hnlich hohem Stimmenanteil in den einzelnen Ln-dern die Bundestagswahl gewinnt. In einem Bundesland findet jeweils etwa einJahr nach der Bundestagswahl eine Landtagswahl statt. In der ersten Amtszeitder Regierung mssen die Regierungsparteien im Vergleich zur letzten Land-tagswahl (in der sie sich zu diesem Zeitpunkt auf Bundesebene noch in derOpposition befanden) hohe Verluste verkraften. Auch im Vergleich zur voran-gegangenen Bundestagswahl sind die Ergebnisse deutlich schlechter. Bei bei-den Operationalisierungen wre also ein klassischerMidterm-Effekt fr Regie-

rungsparteien zu

Simone Burhart - Blockierte Politik - Mpifg_bd_60

Documents

Transcript of Simone Burhart - Blockierte Politik - Mpifg_bd_60