Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
Schurend Scharnieren
Over het belang van
Policing of Communities
School voor Politieleiderschap Strategische Leergang Leidinggeven Auteurs: Alrita Borst Johan Sikkens Jan Swaan Daan van Winsen Begeleider: Prof. Dr. Arie de Ruijter Warnsveld, augustus 2009
1
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
2
Inhoud Inhoud .................................................................................................................................................... 2
Woord vooraf ....................................................................................................................................... 6
1 Inleiding ......................................................................................................................................... 8
1.1 Inleiding ............................................................................................................................................ 8
1.2 Consequenties voor de Nederlandse politie ....................................................................... 9
1.3 Politie in Ontwikkeling; een nieuwe visie op de politiefunctie ................................... 9
1.4 De onderzoeksvraag ................................................................................................................... 10
1.5 Theoretisch kader en methode van onderzoek ............................................................... 13
1.6 Relevantie ....................................................................................................................................... 14
1.6.1 Wetenschappelijke relevantie ....................................................................................... 14
1.6.2 Maatschappelijke relevantie .......................................................................................... 15
1.6.3 Opleidingsrelevantie ......................................................................................................... 15
1.7 Tot slot ............................................................................................................................................. 15
1.7.1 Leeswijzer .............................................................................................................................. 16
Deel I .................................................................................................................................................... 18
theoretisch onderzoek .................................................................................................................. 18
2 Community, een theoretische verkenning ..................................................................... 20
2.1 Inleiding .......................................................................................................................................... 20
2.1.1 De deelvraag ......................................................................................................................... 21
2.2 Wat zegt PiO over Communities ............................................................................................ 22
2.3 De herkomst van het begrip Community ........................................................................... 24
2.4 Community bezien vanuit een wetenschappelijk historisch perspectief .............. 24
2.5 Sociale cohesie in relatie tot de community ..................................................................... 26
2.6 De consequenties van afnemende sociale cohesie ......................................................... 28
2.6.1 Nieuwe vormen of andere kenmerken van communities ................................... 30
2.6.2 ‘Betwixt and between’ ...................................................................................................... 32
2.7 Conclusie ......................................................................................................................................... 33
2.8 Antwoord op de deelvraag ...................................................................................................... 34
3 Policing, een theoretische verkenning ............................................................................ 36
3.1 Inleiding .......................................................................................................................................... 36
3.1.1 De deelvraag ......................................................................................................................... 36
3.2 Wat zegt PiO Over Policing ...................................................................................................... 37
3.3 Policing bezien vanuit een wetenschappelijke perspectief ........................................ 38
3.4 Policing nader verkend ............................................................................................................. 41
3.5 Historische ontwikkelingen .................................................................................................... 41
3.5.1 Ontstaansgeschiedenis van politie en de politiefunctie ..................................... 41
3.5.2 Ontwikkeling van de politiefunctie vanaf de jaren’70.......................................... 43
3.6 Wetshandhaving in enge zin ................................................................................................... 45
3.7 Het geweldsmonopolie .............................................................................................................. 48
3.8 Het belang van informatie en administratieve taken .................................................... 48
3.9 De dagelijkse praktijk van de politiemedewerker .......................................................... 49
3.10 Conclusie ......................................................................................................................................... 52
3.11 Antwoord op de deelvraag ...................................................................................................... 53
4 Veiligheid, een theoretische verkenning ........................................................................ 56
4.1 Inleiding .......................................................................................................................................... 56
4.1.1 De deelvraag ......................................................................................................................... 57
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
3
4.2 Wat zegt PIO over Veiligheid? ................................................................................................ 57
4.3 Veiligheid historisch geborgd ................................................................................................. 59
4.4 Wetenschappelijke verkenningen van Veiligheid .......................................................... 61
4.4.1 Sociale veiligheid afgezet tegen maatschappelijke ontwikkelingen .............. 62
4.5 verheid en Sociale veiligheid .................................................................................................. 65
4.6 Conclusie ......................................................................................................................................... 66
4.7 Antwoord op de deelvraag ...................................................................................................... 68
5 Policing of Communities en de theoretische betekenis ervan in relatie tot
veiligheid ............................................................................................................................................ 70
5.1 Inleiding .......................................................................................................................................... 70
5.1.1 Policing of Communities als scharnier tussen samenleving en veiligheid. .. 71
5.1.2 De deelvraag ......................................................................................................................... 72
5.2 Policing of Communities wetenschappelijk bezien ........................................................ 72
5.2.1 Communities......................................................................................................................... 73
5.2.2 Policing ................................................................................................................................... 74
5.2.3 Veiligheid ............................................................................................................................... 77
5.3 Policing of Communities, een geïntegreerd beeld .......................................................... 78
5.4 Wat beoogt PiO met Policing of Communities ................................................................. 80
5.5 Onderstromen .............................................................................................................................. 81
5.6 Conclusie en antwoord op de hoofdvraag ......................................................................... 81
5.7 Tot slot ............................................................................................................................................. 83
Deel II, Empirisch Onderzoek ..................................................................................................... 84
6 Policing of Communities in Politie Nederland .............................................................. 86
6.1 Inleiding .......................................................................................................................................... 86
6.1.1 Bestaande onderzoeksdata ............................................................................................. 87
6.2 PiO over de doorwerking van Policing of Communities in de praktijk .................. 88
6.3 PiO in beeld en een visie die staat als een huis ................................................................ 88
6.3.1 Samenwerkingsgerichtheid met het oog op Veiligheid ....................................... 89
6.3.2 Verbinding en Vertrouwen met het oog op Veiligheid ........................................ 91
6.3.3 Professionaliteit met het oog op Veiligheid ............................................................. 92
6.4 De opbrengsten van vandaag.................................................................................................. 94
6.5 Conclusie ......................................................................................................................................... 95
7 Policing of Communities, een praktijkillustratie ......................................................... 98
7.1 Inleiding .......................................................................................................................................... 98
7.2 Onderzoeksopzet ......................................................................................................................... 99
7.3 Visie Politiekorps Zuid-Holland-Zuid “Waakzaam en Dienstbaar” ....................... 100
7.3.1 Waakzaam en Dienstbaar ............................................................................................. 100
7.3.2 Samenwerkingsgerichtheid in een netwerksamenleving ................................ 102
7.3.3 Verbinding en Vertrouwen .......................................................................................... 103
7.3.4 Professionaliteit, informatie en communicatie .................................................... 103
7.3.5 Resumerend ....................................................................................................................... 104
7.4 Het veldonderzoek ................................................................................................................... 104
7.4.1 Samenwerkingsgerichtheid in een netwerksamenleving ................................ 104
7.4.2 Verbinding en Vertrouwen .......................................................................................... 108
7.4.3 Professionaliteit ............................................................................................................... 110
7.5 Conclusie ...................................................................................................................................... 111
Deel III, Bevindingen en Aanbevelingen ............................................................................... 114
8 Naschrift en Aanbevelingen ............................................................................................... 116
8.1 Inleiding ....................................................................................................................................... 116
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
4
8.2 Stand van zaken ........................................................................................................................ 116
8.3 Identiteit en Leiderschap ...................................................................................................... 122
8.4 Aanbevelingen ........................................................................................................................... 124
9 Bibliografie ............................................................................................................................... 126
10 Bijlage 1 ..................................................................................................................................... 130
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
5
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
6
Woord vooraf
Deze scriptie is geschreven als eindwerkstuk voor de Strategische Leergang
Leidinggeven aan de School voor Politieleiderschap. De schrijvers van deze scriptie zijn
werkzaam als leidinggevenden binnen de politieorganisaties van de regiokorpsen
Amsterdam-Amstelland, Haaglanden en IJsselland en bij het Korps Landelijke
Politiediensten.
Als onderwerp van deze scriptie hebben wij gekozen voor een thema dat voldoende
uitdaging bood vanuit wetenschappelijke invalshoek en dat ook iets kan op leveren voor
de politieorganisatie zelf. De grootste winst kan behaald worden als er een bijdrage
geleverd zou kunnen worden aan de veiligheid van de samenleving die wij dienen.
Wij hebben gekozen voor het uitdiepen van een onderdeel uit Politie in Ontwikkeling, de
strategische visie voor de politie. Het betreft hier het onderdeel Policing of Communities.
Met veel plezier hebben wij hieraan gewerkt, onder de bezielende en inspirerende
begeleiding van ‘onze’ Professor Arie de Ruijter.
Het liefst zouden we Policing of Communities zodanig uitwerken dat het concreet
vertaald kan worden naar de dagelijkse praktijk. Zodanig dat het van het richten vanuit
‘Politie in Ontwikkeling’ (PiO), via het inrichten van de organisatie ontwikkeld kan
worden naar een methode om uiteindelijk te kunnen verrichten. Al in onze eerste
verkenningen bleek dat dit niet eenvoudig is. Het begrip Policing of Communities is voor
velerlei uitleg vatbaar en in de praktijk wordt er ook op verschillende manieren mee
omgegaan. Het is zelfs denkbaar dat de praktijk van alledag meer voorbeelden geeft dan
we vooraf hadden kunnen bedenken. We ontdekten ook al snel dat de theorie over het
begrip Policing of Communities erg breed was. De literatuur bracht ons in meerdere
interessante onderzoeksgebieden. Dit heeft een rijke schakering aan bevindingen en
vragen opgeleverd. PiO is grotendeels benaderd vanuit een politie binnenperspectief.
Betrokkenheid en inbreng van de samenleving, de burgers, worden daarin gemist. Ook
wij hebben de onderzoeksvraag benaderd vanuit dit perspectief. Als onderzoekers
maken we zelf deel uit van de binnenwereld van de politie en uiteraard kleurt dit onze
opvatting, onze constructie van de werkelijkheid. Daarnaast heeft onze kennis over de
politiepraktijk de mogelijkheid geboden om extra kritisch naar het onderwerp te kijken.
Met veel plezier hebben we aan deze scriptie gewerkt. Met groot genoegen bieden we
hierbij het eindproduct aan.
Warnsveld, augustus 2009
Alrita Borst
Johan Sikkens
Jan Swaan
Daan van Winsen
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
7
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
8
1 Inleiding
De aanslagen op het World Trade Center in New York staan iedereen nog in het
geheugen gegrift. Een gebeurtenis die niet alleen dramatisch was voor de slachtoffers,
nabestaanden en de stad New York, maar vooral de wereld deed schudden op haar
grondvesten. De wereld werd zich bewust van een samenleving, die mondiaal was
veranderd. Niet alleen de omgeving zoals die door de 19e eeuwse Nederlandse auteur
Maurik vanaf een stadstoren kon worden beschouwd veranderde fysiek, maar ook de
vormen van samenleven waren veranderd. Met deze gebeurtenis werden wij ons ervan
bewust, dat de samenleving niet meer bestond uit kleine afgeschermde communities,
maar uit wereldwijde netwerken. Zowel daders als slachtoffers hadden godsdienstige en
etnische banden met personen over de gehele wereld en waren ingebed in een mondiaal
netwerk. Zij maakten deel uit van wereldomvattende gemeenschappen. Maar ook de
gebeurtenissen na de aanslagen maakten duidelijk dat wereldwijde netwerken een
essentiële rol spelen bij zowel het plegen van de aanslagen als bij de bestrijding ervan.
We leven in een netwerksamenleving, waarin het onduidelijk is aan wie of wat
gebeurtenissen zijn toe te schrijven. Er is sprake van steeds meer interacterende
factoren en gebeurtenissen kunnen plaatsvinden vanuit mondiale thematiek of juist
wereldwijde gevolgen veroorzaken. De kennis over gebeurtenissen wordt door
technologische ontwikkelingen live en tijdloos over de wereld verspreid.
Dat deze wereldwijde netwerken ook het niveau van het dorp of de buurt in de stad
raken, bleek wel bij de inval in Afghanistan die volgde op de aanslagen op 9/11. De
slager in een Amsterdamse buurt bleek plotseling niet alleen slager te zijn, maar ook
moslim en Afghaan. Hij werd door deze gebeurtenis een factor in het veiligheidsdenken.
Was hij soms ook gelieerd aan de daders, omdat hij mogelijk gezien werd als lid van
dezelfde gemeenschap of community? Of moest hij om diezelfde reden gezien worden
als een potentieel slachtoffer van bedreiging en/of discriminatie? Een ander voorbeeld
viel ons onlangs ten deel tijdens een lesmodule van de strategische leergang
1.1 Inleiding
Omstreeks het jaar 1850 beklimt de Amsterdamse schrijver Justus van Maurik als kleine
jongen de toren van de Oude Kerk in Amsterdam. Met de torenwacht als gids bekijkt hij de
stad. De stad was toen als een geheel te overzien. Het bonte patroon van torens en daken kon
beschouwd worden en de stadsgrenzen werden gemarkeerd door water of landbouwgrond.
Als hij na veertig jaar de toren weer beklimt, is Amsterdam inmiddels een wereldstad
geworden. “In het oosten, in het westen, in het zuiden, zo ver het oogt reikt, een zee van huizen,
torens en gebouwen, een oneindigheid van daken, schoorstenen en geveltoppen. Geen bomen,
geen weilanden meer in de verte, maar daken, huizen en nog eens daken… overal een nieuwe
stad! (…) Als een verslindend monster heeft de stad zich op al wat verder om haar heen weiland
en tuin was geworpen, en gulzig opgeslokt wat zij bereiken kon. Sloten werden wegen,
moestuinen veranderden in straten en waar vroeger vreedzame koeien rustig herkauwend in het
malse gras lagen, rijdt nu de elektrische tram door dichtbevolkte nieuwe wijken”
Van Maurik (1994: 18,19).
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
9
leidinggeven. Twee Amsterdamse vrouwen van Marokkaanse afkomst vertelden ons, dat
zij zich sinds de moord op Theo van Gogh in 2004 niet meer veilig voelen in Nederland.
Zij woonden beiden al meer dan veertig jaar in dezelfde buurt van Amsterdam en
hadden zich tot die gebeurtenis altijd welkom en veilig gevoeld. Nu voelen zij zich niet
meer thuis, omdat zij vanwege hun etnische afkomst over één kam worden geschoren
met de dader.
Door deze gebeurtenissen met mondiale effecten kreeg het veiligheidsbeleid in
Nederland en het denken hierover een nieuwe dimensie. Op welke wijze hebben wij
onze veiligheid georganiseerd en welke rol speelt de politie hierin? Verhoudt deze rol
zich tot haar kerntaken? Als we kijken naar de steeds complexer wordende omgeving,
dan rijst de vraag wat dat betekent voor de werkwijze van de politie. Als we zien dat de
wereld steeds meer een netwerksamenleving wordt, op welke manier werkt dat dan
door in de wijze waarop de politie invulling geeft aan haar taak? Hoe is het
samenwerken in die netwerken georganiseerd? Deze ontwikkelingen en de vragen die
het oproept, maken ons duidelijk dat de politie niet als enige verantwoordelijk kan zijn
voor de veiligheid van iedere burger. Dat zou een illusie zijn, kijkend naar
mogelijkheden, bevoegdheden en de rol die zij in de praktijk vervult. Werken aan
veiligheid betekent voor de politie per definitie samenwerken met partners in veiligheid.
Dat lijkt gemakkelijker gezegd dan gedaan, want waaruit bestaat deze samenwerking
dan? Zijn verwachtingen van partners in deze gelijk? Wat is in die samenwerking de
positie en het aandeel van de politie? Bovendien maakt een complexe omgeving het niet
gemakkelijker om eenduidig antwoord te geven op deze vragen. Het is lastig omdat door
de complexiteit geen sprake zal kunnen zijn van een één op één relatie met partners.
Temeer omdat oorzaak- gevolgketens onduidelijk zijn, is ook onduidelijk met wie het
partnerschap moet worden aangegaan om bepaalde resultaten te bereiken. Er is sprake
van een messy partnership, van blurring and blending, van vervaging en vermenging.
Bovendien kenmerkt de politie zich door het unieke gegeven dat aan haar het
geweldsmonopolie is toegekend. Dat gegeven maakt dat per definitie geen sprake is van
gelijkwaardig partnerschap en dat maakt de samenwerking met partners lastiger dan
op het eerste oog lijkt. Heeft de politie een antwoord op bovenstaande ontwikkelingen
en consequenties?
Het antwoord van de politietop op bovenstaande ontwikkelingen is “Politie in
Ontwikkeling” (PiO). In 2005 verscheen dit visiedocument van de Nederlandse Politie
vanuit het urgentiebesef, dat de politie aansluiting moet blijven zoeken bij de mondiale
ontwikkelingen. Het document is geschreven vanuit de opvatting dat de politie een
belangrijke rol speelt bij het bevorderen van de veiligheid van burgers (Projectgroep
Visie op de politiefunctie, 2005: 11). Veiligheid wordt zelfs gezien als de kroon op het
werk, waaraan de politie haar grootst mogelijke bijdrage levert (Projectgroep Visie op
de politiefunctie, 2005: 11,13). Met Community policing lag de nadruk op de
1.2 Consequenties voor de Nederlandse politie
1.3 Politie in Ontwikkeling; een nieuwe visie op de politiefunctie
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
10
gebiedsgebonden aanpak in wijken en buurten. De politie heeft echter te maken met
verschillende doelgroepen en (mondiale) netwerken, hetgeen vraagt om een
differentiatie in benadering; “Niet alle contacten verlopen via het loket van de wijk- of
buurtagent” (Projectgroep Visie op de politiefunctie, 2005: 17). De Nederlandse politie
zet daarom met haar nieuwe visie ondermeer in op Policing of Communities. Zij wil
daarmee het begrip maatschappelijke omgeving breder opvatten dan uitsluitend
geografisch en wil haar aandacht nadrukkelijk ook richten op andere gemeenschappen
of communities dan uitsluitend geografische eenheden. Met deze vernieuwde zienswijze
zoekt zij de aansluiting op de ontwikkelde netwerksamenleving alsmede een werkwijze
die past bij een complexe omgeving. Met Policing of Communities beogen de schrijvers
een andere, nieuwe zienswijze te introduceren waarbij samenwerking een belangrijke
basis vormt. Het is echter een zienswijze die nog veel vragen oproept. Het debat over de
nieuwe visie Policing of Communities is tot op heden onderbelicht gebleven;
Welke communities, anders dan de locale gemeenschappen, worden namelijk bedoeld?
In de visie wordt gesproken over voorbeelden als brancheorganisaties en het
bedrijfsleven. Maar zijn organisaties wel communities zoals bedoeld met Policing of
Communities? En wat wordt bedoeld met policing? Kan policing in dit verband worden
opgevat als het actief betrekken van een community bij veiligheid door de politie, of
moet Policing of Communities worden beschouwd als policing door de community zelf;
oftewel controle en regulering door de gemeenschap zelf? En komen we hiermee in de
buurt van een begrip als zelfredzaamheid, niet zo zeer van het individu maar van de
community als geheel? Past dit in het begrip Policing of Communities, zoals dat in Politie
in Ontwikkeling is bedoeld en welke rol of positie heeft de politie daar dan in? Wat is
dan het verschil met onze vertrouwde werkwijze volgens Community Policing? En last
but not least, waar hebben we het over als we spreken over veiligheid? Welke veiligheid
wordt dan bedoeld, subjectieve – of objectieve veiligheid, fysieke – of sociale veiligheid?
Al deze vragen prikkelden onze nieuwsgierigheid. Het lanceren van een nieuw begrip
suggereert op z’n minst, dat met Policing of Communities iets nieuws in het politiewerk
wordt geïntroduceerd. De wijze waarop de politie in staat is om in het kader van Policing
of Communities verbinding te maken en te behouden met de samenleving achten wij een
strategisch vraagstuk van essentieel belang. De strategische visie van de politie is
ontwikkeld om richting te geven aan de politiefunctie en beoogt daarmee van
toegevoegde waarde te zijn voor de uitvoering ervan. Om die reden richten wij ons in dit
onderzoek op een nadere verkenning van Policing of Communities, in de hoop aan de
vertaling van richten naar inrichten en verrichten een positieve bijdrage te leveren.
Ongeacht wat de inhoudelijke betekenis van Policing of Communities is, rijst ook de
vraag hoe Policing of Communities als begrip nu eigenlijk bedoeld is. Is het een punt op
de horizon, zoals in het visiedocument staat, of een principe, waarover hetzelfde
document spreekt? Is het een doel, een visie of een startbegrip, of moeten we het zien als
een werkwijze, een methode of een concept? Gezien het feit dat er nog teveel vragen
1.4 De onderzoeksvraag
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
11
bestaan over welke richting Policing of Communities beoogt en wat het begrip precies
betekent, kan er ons inziens nog geen sprake zijn van een concept of methode dat
implementatierijp is. Er is ook geen uitvoeringsprogramma aan gekoppeld. Wij gaan dan
ook uit van een zienswijze met nieuwe invalshoeken om aan het politiewerk in een
netwerksamenleving invulling te geven. Een zienswijze die in het kader van actuele
veiligheidsvraagstukken nog een vertaling dient te krijgen in het politiewerk van
alledag. Op dit moment lijkt de ontwikkeling van Policing of Communities niet
gestructureerd en eenduidig te verlopen. En als er al sprake is van ontwikkeling, is er
wellicht sprake van een rhizomatische ontwikkeling (Ten Bos in Blauwe Denkers
2007:11). Voor zover de politiekorpsen invulling en uitwerking geven aan de
verschillende punten van het visiedocument, doen zij dat zeer waarschijnlijk ieder op
geheel eigen wijze. Dat hoeft overigens niet erg te zijn en kan juist veel kansen bieden,
als er maar sprake is van een heldere richting. Daarom is het van belang te onderzoeken
of deze nieuwe zienswijze voldoende doordacht is om in de praktijk eenduidig ten
uitvoer te kunnen worden gebracht, dan wel wat eraan gedaan kan worden om dat te
bewerkstelligen.
Policing of Communities moet gaan functioneren als een scharnier tussen de politie en
de samenleving. En een goed werkend scharnier kenmerkt zich, doordat ze twee
afzonderlijke delen, bewegend met elkaar verbindt. Slechts de verbinding zorgt ervoor
dat het scharnier haar functie krijgt. Een scharnierpen zorgt ervoor dat het
verbindingsmechanisme soepel kan bewegen in de beoogde richting. Is de verbinding
niet aanwezig, onjuist tot stand gebracht of wordt deze niet onderhouden dan zal het
mechanisme gaan schuren of zelfs stagneren. Als Policing of Communities de
scharnierfunctie tussen visie en praktijk moet zijn, dan is het van belang om te weten op
welke wijze deze zienswijze invulling krijgt, of met andere woorden: welke onderdelen
hebben we in handen? Hoe wordt de ophanging beoogd en op welke wijze brengen we
de verbinding tot stand? Hoewel het begrip in de praktijk niet lijkt te zijn ingeburgerd, is
het in ieder geval een begrip dat lijkt te attenderen op een belangrijke verbinding;
namelijk die tussen de politie en de samenleving. Daarom is het ook absoluut de moeite
waard om de inhoudelijke betekenis ervan te verkennen, zodat in de praktijk een zo
maximaal mogelijke bijdrage aan veiligheid kan worden behaald met deze nieuwe
zienswijze. Daarvoor is het nodig om de onderscheidende begrippen uit deze zienswijze
te conceptualiseren en te problematiseren. Een exacte definitie van Policing of
Communities is niet wat wij nastreven. Wij kiezen ervoor om de in PiO aangegeven
richting te verduidelijken, waarbij voldoende ruimte overblijft voor noodzakelijke
variatie in de uitvoering. Wij achten het vanuit strategisch oogpunt van groot belang om
nog eens dieper door te zoeken naar de betekenis van het begrip Policing of
Communities. Dit lijkt ons zinvoller dan onmiddellijk met checklisten voor de dagelijkse
praktijk te komen.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
12
Op grond van het bovenstaande definiëren wij de hoofdvraag van ons onderzoek als
volgt:
Om de centrale onderzoeksvraag te beantwoorden onderscheiden wij een aantal
subvragen die gerelateerd worden aan ons theoretisch onderzoek. De subvragen zijn
gericht op een nadere verkenning van de onderscheidende begrippen. Policing of
Communities wordt als het ware ontleed, waarbij ook veiligheid als kroon op het werk
separaat wordt onderzocht. Op basis van de centrale onderzoeksvraag zijn de volgende
subvragen ter beantwoording van deze onderzoeksvraag geformuleerd. De
beantwoording hiervan is beschreven in respectievelijk hoofdstuk 2, 3 en 4.
Theoretische subvragen
1 Hoe wordt het begrip Communities omschreven in de literatuur?
a. Wat zegt PiO over Communities?
b. Wat zegt de wetenschappelijke literatuur over Communities?
2 Hoe wordt het begrip Policing omschreven in de literatuur?
a. Wat zegt PiO over Policing?
b. Wat zegt de wetenschappelijke literatuur over Policing?
3 Hoe wordt het begrip Veiligheid omschreven in de literatuur?
a. Wat zegt PiO over Veiligheid?
b. Wat zegt de literatuur over Veiligheid?
Tijdens het uitvoeren van ons theoretisch onderzoek ter beantwoording van onze
hoofdvraag, kwamen wij een aantal factoren tegen, die door alle drie de begrippen heen
stroomden. Het vermoeden dat gaandeweg ons onderzoek rees, was dat uitdieping van
deze onderstromen, die we verwoord hebben in hoofdstuk 5.1, van groot belang zou
kunnen zijn voor verdere uitwerking en invulling van Policing of Communities in de
Politiepraktijk.
Als aanvulling op ons theoretisch onderzoek hebben we daarom besloten om empirisch
onderzoek te doen, vanuit de gedachte dat we hiermee een waardevolle aanvulling
zouden kunnen realiseren voor de politiepraktijk. Op basis van de thema’s uit de
onderstromen is dit onderzoek aan de hand van de onderstaande subvragen uitgevoerd.
Dit is gebeurd op basis van eerder gedaan veldonderzoek en weergegeven in Hoofdstuk
6, aangevuld met eigen veldwerk dat verwoord is in hoofdstuk 7.
Wat betekent Policing of Communities in relatie tot veiligheid?
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
13
Empirische subvragen:
4 Hoe wordt de uitwerking van PiO en specifiek van Policing of Communities
ervaren in de praktijk, volgens bestaande bronnen onderzoeksdata hierover,
afgezet tegen de theoretische verkenning?
5 Op welke wijze wordt aan Policing of Communities uitvoering gegeven door de
uitvoerende politiemedewerker, afgezet tegen de theoretische verkenning?
Wij hebben gekozen voor een conceptualiserend - en explorerend onderzoek waarbij de
onderscheidende begrippen uit Policing of Communities (Policing, Communities,
Veiligheid) vanuit de literatuur nader worden verkend. Wij gaan op zoek naar de
betekenis, de samenhang en de verbanden tussen verschillende begrippen. Het begrip
Communities wordt door ons voornamelijk verkend vanuit een sociologisch perspectief,
terwijl het begrip Policing zowel door de sociologische als door de bestuurlijke bril
wordt benaderd. Het is dus aan ons, onderzoekers, om beide begrippen vanuit de
literatuur te integreren en van een nieuw perspectief te voorzien. De integratie van deze
begrippen vindt u terug in hoofdstuk 5. Toch onderzoeken wij niet zomaar uit de losse
pols. Het perspectief van waaruit wij onderzoeken is het leefwereldperspectief, dat
vooral getypeerd wordt door de handelingstheorie (Pröpper, collegedictaat 1992). De
werkelijkheid wordt in deze theorie gevormd door menselijk handelen en verklaard
vanuit haar belevingswereld, de intenties en de regels die bij het handelen een rol
spelen. De politiefunctie bestaat voornamelijk uit menselijk handelen en leent zich
uitstekend voor deze theorie. In de sociaal-constructionistische visie van De Moor
worden organisaties door of voor mensen geconstrueerd en dus ook door en voor
mensen gereconstrueerd. Mensen zijn in zijn visie informatieverwerkende systemen die
op interpretatieve wijze hun gedragswereld construeren. Betekenisgeving en zingeving
zijn daarbij leidend (De Moor 1998:10). Ook de politietop heeft de veranderende
samenleving op haar wijze geïnterpreteerd en daaraan de visie over de ontwikkeling
van de politiefunctie gekoppeld. Het lijkt ons passend op een zelfde wijze het principe
van Policing of Communities en de uitwerking daarvan in de praktijk op de werkvloer te
onderzoeken. Wij laten daarbij de visie van de Nederlandse politietop niet buiten
beschouwing. Het principe Policing of Communities is immers met een beoogd doel door
deze top gelanceerd, zo veronderstellen wij. Omdat het principe niet los staat van het
uiteindelijke doel van de politie, namelijk een maximale bijdrage leveren aan veiligheid,
zijn wij van mening dat ook dit begrip nader moet worden verkend. Daarmee bakenen
wij de betekenisgeving aan Policing of Communities al gedeeltelijk af, omdat zij in het
licht van veiligheid en de rol die de politie daarbij vervult wordt bezien. Wij zijn ons
ervan bewust dat de betekenis waarschijnlijk een breder perspectief kent. Omwille van
omvang en tijd doen wij hier geen onderzoek naar. De verkenning van de onderscheiden
begrippen, de betekenis, de samenhang en de verbinding daartussen leggen wij vast in
het theoretische deel van ons onderzoek.
1.5 Theoretisch kader en methode van onderzoek
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
14
In het tweede deel verrichten wij een empirisch onderzoek. Wij richten ons daarbij op
bestaande data uit eerdere onderzoeken naar de uitwerking van de visie Politie in
Ontwikkeling in de praktijk en specifiek van Policing of Communities. Deze data
koppelen wij aan onze theoretische verkenning en aan een praktijkonderzoek. Voor het
praktijkonderzoek kiezen wij ervoor deze uit te voeren in één politiekorps en wel dat
korps dat op basis van bestaande data door PiO ambassadrice Aalberts (2009)
tegenover ons werd getypeerd als het korps, dat de ontwikkeling van PiO het beste ter
hand heeft genomen. Wij doen vooral op de werkvloer onderzoek naar de verrichtingen
in het kader van Policing of Communities, omdat bekende data vooral zijn verzameld
onder de bestuurders en beleidsmakers bij de politie, de zogenaamde managementcops.
Door middel van semi-gestructureerde interviews bij medewerkers, de streetcops,
verzamelen wij praktijkdata. De medewerkers worden op basis van hun kennis van het
gebiedsgebonden werken zowel in de praktijk als in de ondersteuning uitgezocht. Juist
omdat Policing of Communities een vervolgstap in het gebiedsgebonden werken lijkt te
zijn, richten wij ons op deze doelgroep. Dit type onderzoek sluit aan bij het gekozen
constructionistische perspectief van de leefwereld.
Wij gaan er hierbij van uit dat onderzoeksdata nooit objectief zijn, nooit een afbeelding
van de werkelijkheid geven, maar een verbeelding ervan zijn. Met andere woorden, geen
representatie maar een constructie vertegenwoordigen.
Omdat wij als onderzoekers zelf deel uitmaken van de binnenwereld van de politie, zal
onze constructie van de werkelijkheid hierdoor gekleurd zijn. Onze kanttekening hierbij
is het besef dat wij in belangrijke mate een binnenperspectief hanteren, terwijl ook de
constructie van de werkelijkheid door andere doelgroepen, waaronder bestuurders en
burgers zelf, van belang is. Helaas behoort het, gezien omvang en tijd, niet tot onze
mogelijkheden om beide zijden te belichten. Wij hopen dat onze bevindingen aanleiding
zijn of de basis vormen voor andere onderzoekers om met name het buitenperspectief te
belichten.
De resultaten worden uiteindelijk gekoppeld aan de conceptuele analyse. Dit leidt tot
een aantal bevindingen en aanbevelingen die in het laatste deel van ons onderzoek
worden weergegeven.
1.6.1 Wetenschappelijke relevantie
Met dit onderzoek beogen wij een bijdrage te leveren aan het vergroten van inzicht van
wetenschappers en politiechefs ten aanzien van de politiefunctie in het licht van de visie
zoals neergelegd in PiO. Het gaat hierbij om het problematiseren van begrippen die als
algemeen bekend worden verondersteld. Juist door conceptualiserend een onderdeel
van de politievisie te belichten beoogt het onderzoek een bijdrage te leveren aan een
zich permanent ontwikkelende organisatie. Deze ontwikkeling staat in directe
verbinding met de dynamiek van de maatschappij waarin de politie opereert. Wij willen
hier geen pasklare oplossing aanbieden, maar we willen vooral de dilemma’s
onderkennen. Hiermee blijft hetgeen in PiO beschreven is, de geest van de opstellers en
1.6 Relevantie
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
15
de uitvoerders aanscherpen. Dat moet uiteindelijk ten goede komen aan de
professionele ontwikkeling van het politievak.
1.6.2 Maatschappelijke relevantie
Een politie die maatschappelijk verankerd wil zijn, moet in verbinding staan met de
samenleving en haar communities. Juist omdat de politie als organisatie een specifieke
plaats inneemt in de samenleving, is het van groot belang dat zij goed zicht heeft op de
opvattingen die in de samenleving aan de orde zijn. Dit is essentieel voor het werken aan
veiligheid van burgers en voor de samenleving als geheel. Meer zicht op de betekenis
van een begrip als Policing of Communities kan helpen bij de plaatsbepaling van de
politie in de samenleving.
Een ander aspect van maatschappelijke relevantie is het verbeteren van het
functioneren van de Nederlandse Politie. Het uitwerken van het begrip Policing of
Communities als een van de principes uit de landelijke politievisie om de politiefunctie
verder te ontwikkelen, draagt bij aan het verbeteren van het functioneren van de politie.
Bovendien wordt daarmee een aanzet gegeven om een strategische visie die
richtinggevend is te vertalen naar de inrichting en verrichting in de praktijk van de
alledaagse samenleving. Hiermee lijkt overigens ook een empirische relevantie aan de
orde te zijn, namelijk het geven van inzicht in de betekenis van een strategisch gekozen
begrip.
1.6.3 Opleidingsrelevantie
De SLL leidt op voor strategisch politiemanagement. Invulling geven aan de visie voor de
politie mag worden beschouwd als een essentieel element van strategisch leiderschap.
Het leren conceptualiseren en problematiseren alvorens tot handelen over te gaan is een
element dat nog niet tot de herkenbare cultuur kan worden gerekend, maar wel degelijk
een belangrijk element is van strategisch leiderschap. Het schrijven van een scriptie
vanuit dit oogpunt biedt de mogelijkheid om met de opgedane kennis en vaardigheden
vanuit de opleiding deze competentie te trainen.
We hebben in dit hoofdstuk geprobeerd om u mee te nemen in onze gedachtegang, die
heeft geleid tot de centrale onderzoeksvraag “Wat betekent Policing of Communities in
relatie tot veiligheid”. Duidelijk werd dat de wereld van Justus van Maurik in de
afgelopen decennia veranderde van een eenvoudige overzichtelijke samenleving naar
een complexe netwerksamenleving, waarin veiligheid niet zomaar te organiseren is. De
consequenties voor de politiefunctie lijken aanzienlijk en de nieuwe politievisie wil
hierop anticiperen door de politieorganisatie met deze visie te richten op de veranderde
samenleving. Wij richten ons op een deel van de visie, namelijk Policing of Communities.
Het mag echter duidelijk zijn dat het lanceren van een nieuw principe vanuit strategisch
oogpunt niet automatisch betekent dat de politie anders en/of professioneler gaat
werken. We hebben gezien dat er zelfs meer vragen werden opgeworpen dan
antwoorden werden gevonden. Het begrip schuurt nog aan verschillende kanten en
1.7 Tot slot
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
16
scharniert niet goed tussen visie en praktijk. Daarom is het ook absoluut de moeite
waard en wellicht essentieel om de inhoudelijke betekenis van Policing of Communities
te verkennen.
1.7.1 Leeswijzer
In het eerste deel van het onderzoek wordt in hoofdstuk 2 tot en met 4 aan de hand van
literatuur een verkenning uitgevoerd naar respectievelijk de begrippen Community,
Policing en Veiligheid. De afzonderlijke begrippen worden samengevat en geïntegreerd
in hoofdstuk 5. Wij hopen dat door deze verkenning een deel van het scharnier tussen
visie en praktijk kan worden gemonteerd.
De uitkomsten van het empirisch onderzoek vormen het tweede deel, waarbij hoofdstuk
7 vooral een illustratieve beschrijving is van de praktijk. De resultaten uit het empirisch
onderzoek worden gekoppeld aan de conceptuele analyse. Dit leidt tot een aantal
conclusies en aanbevelingen. Zij vormen de scharnierpen, die de onderdelen verbindt en
waardoor beweging mogelijk wordt.
Voor de zakelijke lezer die weinig tijd heeft, is het lezen van hoofdstuk 5 en de
conclusies en aanbevelingen voldoende, maar wie geïnteresseerd is in de dieperliggende
en conceptualiserende gedachtegang, is het lezen van de hoofdstukken 2 tot en met 4
onmisbaar. Het empirisch onderzoek helpt u met uw verbeelding van de interpretatie.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
17
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
18
Deel I
theoretisch onderzoek
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
19
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
20
2 Community, een theoretische
verkenning
De vanzelfsprekendheid die in de tijd van Van Maurik bestond over het noaberschap
tussen naaste buren, is langzamerhand verdwenen. Het is tekenend voor de
veranderende samenleving waarin de mobiliteit is toegenomen en buren niet meer voor
het leven naast elkaar wonen. De lokale community, waar buren deel van uitmaakten en
waar wonen en arbeid samen gingen, maakte plaats voor andere vormen van
samenleven. De kleine gemeenschap waarin mensen eeuwen hadden geleefd en
waarbinnen men elkaar in alle aspecten kende, veranderde naar meer anonieme
stedelijke agglomeraties. Door de toegenomen mechanisatie en industrialisatie trad
gelijkertijd een arbeidsdeling op met als gevolg dat de mensen elkaar nog slechts kenden
in één of een enkele hoedanigheid. Er ontstond functionele differentiatie en de
samenleving segregeerde.
De identiteit van een persoon wordt in mindere mate dan voorheen ontleend aan de
locale woongemeenschap en in toenemende mate aan wereldwijde netwerken.
Belangrijke elementen in de bepaling van de eigen identiteit zijn geloof, afkomst en
etniciteit. Dit proces wordt nog versterkt doordat mobiliteit wereldwijd toeneemt en
migratie over veel grotere afstanden plaats vindt dan in voorgaande eeuwen. Er is nu
sprake van wereldwijde interdependenties en interacties. De gecompliceerde wereld uit
het begin van de twintigste eeuw is meer en meer getransformeerd in een complexe
wereld, waar geen zicht meer bestaat op de gehele keten van afhankelijkheden. Het is
onduidelijk aan wie of wat gebeurtenissen zijn toe te schrijven. Naast de vraag van
attributie speelt ook de vraag op welke schaal gekeken wordt naar sociale
verschijnselen. De sociale cohesie die vaak zo kenmerkend was voor kleine lokale
gemeenschappen neemt met de verstedelijking af. De afnemende sociale cohesie is een
2.1 Inleiding
Noaberschap
Al maanden wonend op een nieuwe plek, buiten de bebouwde kom, in een 2,5 km lange
straat met 13 woningen werden we op een avond geconfronteerd met een vraag van onze
(fysiek) directe buren: “Willen jullie onze buren worden?” “Maar, wij zijn toch jullie buren?”,
was onze enigszins verbaasde reactie. “Nee, jullie wonen wel naast ons, maar zijn niet onze
buren. Het zijn van buren is hier een afspraak waaraan van oudsher ongeschreven rechten en
plichten zijn verbonden. Veel breder nog dan hulp bij rouw en trouw. En ben je eenmaal buren,
dan blijf je dat, ook al verhuis je naar elders”.
Noaberschap in de 21ste eeuw, het komt nog voor!
J. R. Sikkens (2009)
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
21
veelgehoorde klacht heden ten dage en wordt vaak geduid als oorzaak van veel
veiligheidsproblemen. Om als politie op een effectieve wijze in verbinding te blijven met
de samenleving worden andere inzichten gevraagd. Verbinden met de oude lokale
gemeenschappen is niet meer voldoende om een maximale bijdrage te leveren aan
veiligheid. De politie moet op een andere wijze leren kijken en meegroeien met de
“moderne” tijd. Dat vraagt ook een andere kijk op communities. Maar herkennen we
deze nog wel? En op welke wijze kunnen politie en communities in een actieve
wederkerigheid bijdragen aan antwoorden op het veiligheidsvraagstuk?
2.1.1 De deelvraag
Deze onbedoelde gevolgen van industrialisering zijn tekenend voor het gegeven dat
pogingen van mensen om hun omgeving naar de hand te zetten vaak gevolgen hebben
die ze aanvankelijk niet hadden voorzien. Mensen zullen altijd proberen de continuïteit
van hun samenleving te waarborgen: door verzorging en door bestraffing, samen ook
wel sociale controle genoemd. Traditionele verbanden zoals kerk, vereniging, omroep en
politieke partij die bij sociale controle en sociale regulering een belangrijke rol speelden
raken steeds verder naar de achtergrond. Er ontstaan gelijkertijd nieuwe vormen van
samenleven, samenwerken en samenzijn, waarbij mensen steeds meer hun eigen
arrangement samenstellen en opnieuw hun omgeving construeren.
Het mag duidelijk zijn dat technologische ontwikkelingen hieraan actief bijdragen. Door
de komst van (satelliet)televisie en internet zijn grenzen in tijd weggevallen, waardoor
real time en world wide gecommuniceerd kan worden en informatie kan worden
gewisseld. Er ontstaan nieuwe verbindingen waarbij het ‘online samenzijn’ een
belangrijk fenomeen is, waarbij de mens individueel kan bepalen wie hij of zij wil
ontmoeten, ongeacht de plaats waar iemand zich bevindt. Daar waar jaren geleden de
lokale gemeenschap gemakkelijk was te omschrijven, is dat met genoemde
ontwikkelingen niet meer zo eenvoudig. Het is dan ook de vraag waar de politiefunctie
zich in de nabije toekomst op moet richten. Welke vormen van samenleven zijn relevant
voor de politie in de uitoefening van haar functie om een maximale bijdrage te leveren
aan veiligheid. Als de sociale cohesie in de wijken, zoals wij die voorheen kenden
verdwijnt, is er dan nog sprake van een community of komen daar andere vormen voor
in de plaats. Als er sprake is van andere vormen is het de vraag of die door de politie
worden herkend. Zijn ze relevant en vraagt het wellicht een andere manier van kijken?
Daar waar we onze identiteit ontlenen aan deelname aan verschillende
gemeenschappen die we zelf kiezen, lijkt het alsof de politie zich nog steeds
voornamelijk richt op de gebiedsgebonden lokale gemeenschappen. Overigens is het
goed mogelijk dat deze werkwijze de juiste blijft, maar misschien moeten we een andere
bril opzetten als we de wijk ingaan en ons laten ondersteunen door nieuwe
hulpmiddelen zoals het internet. Zelfredzaamheid en betrokkenheid van de burger en
instanties bij veiligheid komen daarmee ook in een ander daglicht te staan. Deze zijn
steeds minder aanwezig in de traditionele gemeenschappen. Wellicht moeten we ook
hier anders naar kijken.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
22
Deze mist over wat er van onze traditionele community is geworden en wat wordt
beoogd met communities zoals genoemd in PiO proberen wij in dit hoofdstuk te
verhelderen. Via een wetenschappelijke literatuurstudie over Communities proberen wij
er eerst achter te komen wat nu eigenlijk wordt verstaan onder Communities als
antwoord op de eerste deelvraag in ons onderzoek;
Het begrip Community wordt in PiO slechts drie keer genoemd en altijd in de combinatie
Community Policing. Het gebiedsgebonden werken waar de nadruk ligt op geografische
eenheden en het lokale bestuur is daar een voorbeeld van (Projectgroep Visie op de
politiefunctie 2005:16). Als we het document doorzoeken op het meervoudige begrip
communities dan vinden we deze vijf keer waarvan twee keer in de combinatie van
gated communities, slechts één keer in de combinatie van Policing of Communities en
twee keer zelfstandig. In zelfstandige vorm wordt de vertaling gehanteerd van ‘andere
gemeenschappen’ en met gated communities wordt de vergelijking gemaakt met de
ommuurde vesting. Deze vorm van community is eigenlijk zeer gebiedsgebonden en
wordt niet bedoeld met die ‘andere gemeenschap’ in de zin van Policing of Communities.
Bovendien spreekt PiO ook de onwenselijkheid uit van gated communities. Deze zijn
volgens de schrijvers niet nodig als de politie haar autoriteit in de openbare ruimte kan
waarmaken. En dat is nu juist waarover PiO ons inziens gaat: op welke wijze maakt de
politie in de veranderende omgeving haar autoriteit in de publieke ruimte waar en
welke spelers komen wij daarbij tegen en welke spelers kunnen de politiefunctie
versterken?
Met het concept van Policing of Communities wil de politie beter maatschappelijk
geïntegreerd werken door zich niet alleen te richten op geografische gebieden, maar ook
op andere gemeenschappen. De voorbeelden die in PiO worden genoemd zijn het
(georganiseerd) bedrijfsleven (winkeliersverenigingen, bedrijvencentra,
brancheorganisaties), sociale groeperingen en maatschappelijke organisaties
(bijvoorbeeld zorginstellingen, scholen, culturele instellingen, Amnesty International,
ANWB en consumentenbond). Dit alles onder het mom van “kennen en gekend worden
nieuwe stijl” (Projectgroep Visie op de politiefunctie 2005:16,17). Het is echter de vraag
of de gegeven voorbeelden voldoende dekkend zijn als het gaat om deze andere
gemeenschappen. Zijn bedrijven en organisaties wel communities en sluit men met een
dergelijke beperkte benadering geen communities uit? In ‘Maak de verbinding en je
begrijpt wat je ziet’ stelt Ten Bos dat de voorbeelden in PiO juist geen ‘communities’ zijn,
maar eerder tegenpolen daarvan, namelijk: organisaties (in ‘Blauwe Denkers’ 2007:11).
2.2 Wat zegt PiO over Communities
Hoe wordt het begrip Communities beschreven in de literatuur?
• Wat zegt PIO over Communities?
• Wat zegt de literatuur over Communities?
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
23
Is dat juist, of zijn organisaties meer dan systemen met een duidelijke hiërarchie en een
organisatiedoel? Is het ook niet denkbaar dat mensen om meerdere redenen dan alleen
het geldelijk gewin deelnemen aan een organisatie? Het begrip communities valt volgens
Ten Bos niet specifiek te definiëren. De Blauwe Denkers komen in hun verkenning op
basis van het betoog van Ten Bos tot het inzicht dat communities duiden op modernere
netwerken zonder hiërarchische sturing. Zij omschrijven communities als rhizomen,
waarbij communities ontstaan zonder structuur en zonder hiërarchie (Blauwe Denkers
2007:11). Soms verdwijnen rhizomen, maar ze komen altijd weer ergens tevoorschijn.
Andere wetenschappers zoals Castells en Wenger associëren het begrip communities
zoals we verderop zullen zien met informele netwerken, en sinds de ontwikkeling van
het internet ook met virtuele communities.
Uit bovenstaande vragen en dilemma’s blijkt dat er nog veel ruimte open ligt om die
andere gemeenschappen te typeren en dan hebben we nog niet eens de vraag aan de
orde gesteld op welke wijze deze gemeenschappen op veiligheid kunnen worden
gestuurd. De ruimte die PiO laat bestaan leidt tot verschillende interpretaties in de
praktijk. In Amsterdam-Amstelland stelt Leo Wilde als Programmamanager Divers
Samenleven en Samenwerken, dat Policing of Communities in PiO wordt beperkt tot het
extern netwerken, hetgeen volgens hem de kern raakt, maar niet volledig de lading dekt
(Wilde 2008:12). Ook hij verwijst hierbij naar de dynamische maatschappij en de sterk
toegenomen mobiliteit van de moderne mens die deelneemt aan verschillende (sociale)
activiteiten die niet noodzakelijkerwijs lokaal zijn georganiseerd. In het
meerjarenbeleidsplan 2007 – 2010 van de politieregio IJsselland worden communities
gezien als: “Gebiedsgrensoverstijgende gemeenschappen zoals het bedrijfsleven, internet,
maatschappelijke organisaties, banken en winkelketens” (‘Hartslag’:21). Daarmee sluit
deze regio aan bij de visie van PiO en laat dezelfde ruimte bestaan, zoals we die hiervoor
bij PiO constateerden. In de landelijke visie handhaving wordt aangegeven dat “Policing
of Communities ons de bril geeft, om de sociale structuur in een gebied en de weefsels
daarbinnen in kaart te brengen” (VPP 2008:5). Omdat deze beschrijving minder concreet
is, biedt het nog meer ruimte tot eigen interpretatie. De omschrijving suggereert dat het
begrip communities ‘beperkt’ wordt tot de sociale structuur in een gebied. Als
voorbeelden worden gegeven het bedrijfsleven, etnische - en religieuze groeperingen en
maatschappelijke organisaties. Ons inziens is een sociale structuur breder dan de
voorbeelden die worden opgesomd. Van een sociale structuur kunnen ook informele
netwerken deel uitmaken zonder dat zij zelf een hiërarchie of een organisatiestructuur
kennen. Bovendien laat een sociale structuur zich nauwelijks meer beperken tot een
geografisch gebied hebben we geconstateerd. Alhoewel de ingang tot verbinding
misschien wel gebiedsgebonden kan verlopen. En tot slot, in ‘PiO in beeld’ (niet
gepubliceerd) worden bijvoorbeeld het cameratoezicht zoals dat in een aantal regio’s
wordt vormgegeven en het werken met een vertrouwenspersoon voor het bedrijfsleven
gezien als Policing of Communities (Aalberts e.a. 2008: 22). Deze nota geeft niet direct
een omschrijving, maar vooral een opsomming van praktijkvoorbeelden. Er worden wel
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
24
een aantal criteria afgesproken, maar de nota laat het vooral over aan de verbeelding
van de lezer om een nadere interpretatie te geven van die andere gemeenschappen.
Om een beter idee te krijgen van de oorspronkelijke betekenis van Community gaan we
terug naar de oorsprong van het begrip. Het Engelse begrip community of communities
wordt doorgaans in het Nederlands vertaald in gemeenschap, maar vindt haar
oorsprong in het Latijn. De herkomst van het begrip community wordt vaak verklaard
vanuit twee begrippen, communitas en communis. Het Latijnse woord communitas,
betekent ‘gemene gronden’, tegenwoordig als ‘gemeente’ vertaald. Ook betekenissen als
gemeenschapszin, sociale gelijkheid, solidariteit en samenzijn worden aan dit begrip
verbonden. Communis, een combinatie van het Latijnse com (samen of met) en het
Etruskische munis (om redenen van) of het Latijnse unis (eenheid) wordt ook wel gezien
als de bron van het woord community. Beide begrippen hebben gemeen dat het gaat om
een vorm van gemeenschappelijkheid of samenzijn en veronderstellen een zekere
nabijheid die leidt tot solidariteit en gemeenschapszin. Gegeven de kenmerken van
lokale gemeenschappen, waarbij nabijheid, sociale cohesie en samenzijn de kern
vormen, lijkt communitas het begrip dat het meest voor de hand ligt om zich te doen
gelden als oorsprong van community. De samentrekking van het woord com (samen) en
het woord munis, (om redenen van), kort gezegd: ‘samen om redenen van’ lijkt het best
overeen te komen met de niet-lokale gemeenschappen. In dit begrip ligt een zekere
‘transactie’, een bewuste reden van samenzijn als grondslag voor het samenzijn
besloten.
Het begrip Community speelt al sinds jaar en dag een rol in onze samenleving. Er is dan
ook veel onderzoek naar gedaan. Omdat de geschiedenis het in zich heeft om de dag van
vandaag en de toekomst te verklaren nemen wij in dit hoofdstuk ook een kijkje in de
studies die de historie van het ontstaan en de werking van communities belichten.
De Duitse socioloog Tönnies die in de negentiende eeuw onderzoek deed naar de
veranderende samenleving en met name naar verstedelijking, constateerde dat van
oudsher aanwezige relaties afnamen of wegvielen, en dat er geen of andersoortige
relaties voor in de plaats kwamen. Mensen vertrokken van het platteland om te werken
in de steden. Ze kwamen hierdoor in grotere aantallen dichter bij elkaar te wonen.
Tegelijkertijd waren ze in die steden veel minder met elkaar verbonden dan in de
dorpsgemeenschappen die ze hadden verlaten. Tönnies maakte onderscheid in de
‘gegroeide’, de natuurlijke en de ‘georganiseerde’, gemaakte samenleving. Een
tweedeling die kort daarna ook door de socioloog Durkheim werd gemaakt. Volgens
Tönnies is er in elke samenleving een organisch aspect, een natuurlijk gegroeide
gemeenschapsband maar ook een mechanisch aspect, een kunstmatig georganiseerd
verband (Tönnies,1990 [1887]: 11-12).
2.3 De herkomst van het begrip Community
2.4 Community bezien vanuit een wetenschappelijk historisch perspectief
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
25
De ‘traditionele (organische) samenleving’ wordt door hem aangeduid als Gemeinschaft.
Een organische vorm van samenleven waarbinnen de mens is geboren. Relaties
waarmee hij zijn hele leven verbonden blijft, een nadrukkelijke verwijzing naar het
gezin. Maar ook een omgeving die zich kenmerkt door gewoonten en tradities en
waarbij het niet zozeer gaat om de individuele belangen. Een gemeenschappelijke
omgeving, samenwonen, noaberschap, vriendschap, gedeelde gebruiken en veelal religie
is wat hen bindt. Een omgeving waarin de onderlinge verhouding is gebaseerd op
wederzijds begrip (verständnis) niet op contracten. Gemeinschaft als ‘communitas’, een
wesenswille, een verlangen om samen te zijn als doel op zich. Tönnies (1990 [1887]: 16-
17) zag deze samenlevingen met name op het platteland.
Het ‘moderne samenleven’ waarbij de relatie tussen mensen niet zomaar is gegroeid
wordt door hem Gesellschaft genoemd. Het gaat hierbij om de ‘gemaakte’ samenleving.
Een samenleving zoals die vooral in de stedelijke gebieden wordt aangetroffen. Een
samenleving waarin een minder fundamentele verbondenheid geldt. Binnen de
Gesellschaft zijn de mensen volgens Tönnies (sociaal) gescheiden, zelfs wanneer ze
samenleven; de relaties in de stad zijn volgens hem onpersoonlijk en kil. Gesellschaft is
volgens hem een product van het denken zelf, van willekeur, van een calculerende
houding, van een vorm als middel om eigen doelen te bereiken. Het individu is minder
sterk verbonden met gemeenschappelijke gebruiken.
Toch kunnen we honderdvijftig jaar na Tönnies misschien wel constateren dat ook
steden op een steeds meer natuurlijke wijze groeien. Binnen steden zijn de verbanden
wellicht minder traditioneel, maar ze kenmerken zich volgens anderen dan Tönnies en
Durkheim wel degelijk en misschien veel sterker door de afhankelijkheden op basis van
andere, meer individuele identiteitskenmerken. Hierdoor zou zelfs sprake kunnen zijn
van kenmerken die een natuurlijk gevoel van gemeenschap bevorderen. Zo stelt de
Duitse socioloog Simmel dat mensen in de stad geprikkeld worden door andere stimuli.
“Ze ontwikkelen hierdoor een mentaliteit die hen in staat stelt zich tegen de omgeving te
weren” (Simmel, 1969 [1902]: 409-410). Om overeind te blijven moet men verstandelijk
reageren op de omgeving en proberen niet emotioneel betrokken te raken. Een rationele
houding in een zakelijke omgeving, die wordt beheerst door geld en economie. Dit leidt
tot gedeeltelijke ontwrichting van het gevoelsleven, ook in de houding tegenover de
ander. De contacten tussen mensen in de stad zijn onpersoonlijk en terughoudend
(Simmel, 1969 [1902]: 411-416). Gevreesd werd dat de ontstane differentiatie
verzwakking van de samenleving zou betekenen. Individualisering en segmentering
zouden de gevoelens van onderlinge solidariteit aantasten. Later, in 1970 noemt Stanley
Milgram (1970, 1461) dit verschijnsel ook wel ‘psychische overbelasting’. Op basis van
deze inzichten is het ook logisch te verklaren dat de traditionele vorm van sociale
cohesie in de stad afneemt. Volgens Paul Scheffer (2008) wordt dit ook nog eens
versterkt doordat vele immigranten in de grote steden terecht komen en het gevoel van
home-coming ontberen. Het verplaatsen van platteland naar de stad is al een hele
verandering. Deze wordt nog eens extra schokkend als deze stap ook nog wordt gezet
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
26
naar een ander land. Mensen raken ontwricht en zoeken andere methoden om greep te
blijven houden op hun omgeving. Daarentegen constateerde Louis Wirth (1938) in zijn
Urbanism as a way of life dat een van de kenmerken van steden juist is dat het sociaal
heterogene nederzettingen zijn. En Greenberg (1995) stelt dat steden plaatsen zijn waar
mensen in elkaars onmiddellijke nabijheid wonen en werken en met elkaar in contact
komen. Een plaats ook waar hindernissen voor een vrije uitwisseling van goederen en
gedachten zoveel mogelijk uit de weg zijn gehaald. Hij benoemt als belangrijkste
kenmerken van steden nabijheid, diversiteit en ook onderlinge afhankelijkheid.
Daarmee suggereert hij dat communities in de steden dezelfde kenmerken hebben als in
de lokale kleine gemeenschappen, alhoewel sociale cohesie een nauwere verbondenheid
met insluiting- en uitsluitingsprocessen veronderstelt dan nabijheid en onderlinge
afhankelijkheid. Wellicht herkennen we deze gemeenschappen minder, omdat ze andere
verschijningsvormen hebben.
In de traditionele lokale gemeenschappen was sociale cohesie een belangrijk kenmerk
van het samenleven. We hebben intussen geconstateerd dat een steeds groter deel van
de bevolking zich in steden concentreert, oftewel in Tönnies ‘gemaakte’ samenleving.
Dat de verbinding tussen mensen zich drastisch wijzigde is evident, maar de mate
waarin lijkt milder dan door Tönnies en Simmel weergegeven. Er vond weliswaar een
verschuiving plaats van Gemeinschaft naar Gesellschaft, waarbij sprake was van een
afnemende sociale samenhang, maar mensen bleven wel sociale groepen vormen
waarbinnen nieuwe c.q. andere vormen van solidariteit ontstaan. De mens blijft behoefte
houden aan interactie, sociale samenhang en het delen van gemeenschappelijke
belangen en waarden (sociale cohesie) zoals die ook in de traditionele gemeenschappen
centraal stonden. Sociale cohesie verwijst volgens Hart e.a. naar de deelname aan
maatschappelijke instituties, de sociale contacten die mensen onderling onderhouden,
maar ook naar hun oriëntatie op collectieve normen en waarden. “Dit kan vanuit tal van
motieven worden nagestreefd: vanuit altruïstische motieven, morele beginselen of
welbegrepen eigen belang, vanuit sociale controlemechanismen en groepsdruk of de
persoonlijke identificatie met anderen en de doelen die zij nastreven” (Hart e.a. 2002:8).
Sociale cohesie wordt meestal geassocieerd met positieve eigenschappen zoals empathie
en saamhorigheid. De effecten van sociale cohesie zijn echter ambigue. In tegenstelling
tot de positieve connotatie van het begrip, kent ‘sociale cohesie’ ook negatieve effecten
zoals groepsdruk. De groepsdruk c.q. de sociale controle kan zo groot zijn dat dit door
individuele betrokkenen als onvrij wordt ervaren. Sociale cohesie kan ook selectief zijn.
Een bekend voorbeeld is het eerdergenoemde ‘noaberschap’ in bepaalde gebieden,
waarbij buren ook konden worden uitgesloten. Hoe groter de interne cohesie van een
groep, des te strikter haar grenzen worden gemarkeerd en bewaakt. Ondanks de
keerzijde van de medaille biedt sociale cohesie in ieder geval voldoende zekerheid en
grip op de omgeving. Dat is waar mensen op uit zijn en waar zij te allen tijde naar blijven
zoeken. Een sterke interne sociale cohesie is vaak verbonden met het denken in termen
van geestverwanten en buitenstaanders, met vijandbeelden over andere groepen.
2.5 Sociale cohesie in relatie tot de community
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
27
“Sociale cohesie kan de vorm krijgen van een sterke interne gerichtheid van groepen,
gepaard met een drang tot het zich afsluiten van de samenleving in bredere zin en het
hanteren van groepsnormen die op gespannen voet staan met wat in de omringende
samenleving als juist wordt beschouwd”, aldus Hart e.a. (2002:5). Het is kennelijk een
natuurlijke behoefte van de mens om grenzen te trekken, bewust en onbewust zich te
onderscheiden van de ander, te selecteren, te ordenen, te interpreteren en te evalueren
en op deze wijze cultuur te ontwikkelen c.q. te hebben (De Ruijter 1998:27). Insluiting
van mensen gaat echter altijd gepaard met uitsluiting. Uitsluiting die noodzakelijk is om
tot deze groepsvorming te komen, maar die evenzeer leidt tot ‘vijandbeelden’ ten
opzichte van datgene wat zich buiten de groep afspeelt. Hiermee is ook gezegd dat
binnen communities sprake is van groepseigenheid, van cultuur, afkomst, van een eigen
model van de werkelijkheid, met eigen waarden, normen en regels. Kortweg gezegd,
sociale cohesie kan ook omschreven worden als het stelsel van zorg en straf dat tot doel
heeft de waarden van de eigen gemeenschap te bewaken.
Met de groei van het aantal niet geografisch verbonden groepen, is er tegelijkertijd
sprake van een groeiend aantal specifieke culturen c.q. culturele verschijningsvormen
(multiculturaliteit). Hierbij valt niet alleen te denken aan ras en religie, maar evenzeer
aan andere eigenschappen waaraan in toenemende mate de eigen identiteit wordt
ontleend, bijvoorbeeld homoseksualiteit, regionale afkomst, beroep en allerlei
interessegroepen. Groepen van mensen die allemaal een eigen wijze hebben om naar de
wereld om zich heen te kijken. Voor degene die zich binnen de groep bevindt is er
sprake van een representatie van de werkelijkheid, daar waar het voor een
buitenstaander niet meer dan een constructie van de werkelijkheid is waarop hij
geamuseerd, geïnteresseerd of geïrriteerd kan reageren (De Ruijter 2000:9). Op het punt
waar groepen, communities en actoren met tegenstrijdige opvattingen samenkomen,
kan strijd ontstaan. De Ruijter interpreteert de samenleving “als een arena, een
knooppunt waarin een netwerk van relaties tussen instellingen of gebruiken en actoren
samenkomen’, een ‘amalgaam’ van verschillende belangengroepen en sociale categorieën
die elkaar treffen in een ‘negociated’ order” (De Ruijter, 1998:30). Wij veronderstellen
dat communities als moderne gemeenschappen onderdeel uitmaken van die arena. De
arena’s zijn onderdeel van het grotere geheel en nooit geheel gesloten. Zij lopen door
elkaar heen en in elkaar over en oefenen daarbij invloed uit op elkaar en er worden
wisselende coalities gesloten. Individuen en groepen participeren daarbij nog eens in
meerdere arena’s tegelijkertijd, in verschillende hoedanigheden en in verschillende
rollen. De verschillende actoren zijn voortdurend verwikkeld in onderhandelingen,
teneinde invloed uit te oefenen, waarbij de eigen cultuur, geschiedenis en visie wordt
ingebracht. Er is sprake van onderscheid tot op het individuele niveau, waarbij mensen
zich identificeren met, maar ook differentiëren van anderen, van groepen, van culturen
en omgevingen. Mensen willen erkend worden in wie zij zijn als persoon en als individu.
Zij willen erkend worden in hun identiteit. En juist deze identiteit ontlenen mensen
steeds meer aan verschillende communities en steeds minder aan hun directe
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
28
woonomgeving. Ze maken immers deel uit van wereldwijde netwerken. Juist die
complexiteit veroorzaakt een verandering in de aard van communities. Daar waar de
woongemeenschap voor een ieder herkenbaar was, is het tegenwoordig niet meer
duidelijk herkenbaar van welke gemeenschappen in de arena mensen deel uitmaken.
Niet alleen het overzicht verdwijnt, maar ook de schijnbare stuurbaarheid van deze
communities. In ieder geval is het niet meer duidelijk waar relevante communities zich
ophouden en bewegen. Voor de politie maakt dit nogmaals duidelijk dat zij een andere
manier van verbinden moet ontwikkelen om haar informatiepositie te behouden.
Uit bovenstaande wordt duidelijk dat een community of andere gemeenschap dan de
traditionele lokale gemeenschap onderhevig is aan de dynamische ontwikkelingen van
onze samenleving. Ontwikkelingen in media, transport en technologie ondersteunen een
uitbreiding aan mogelijkheden voor mensen om deel te nemen aan een netwerk van
relaties en gemeenschappen. Ook Putnam heeft zich in de dynamiek van de samenleving
verdiept. In zijn boek ‘Bowling Alone’ stelt Putnam dat in de Verenigde Staten de
deelname aan het gemeenschapsleven, een vorm van het sociaal kapitaal, in de laatste
decennia fors is teruggelopen (Putnam, 2000:25-90). Hij signaleert een groeiende
individualisering die grote gevolgen heeft voor de sociale netwerken en de cohesie
binnen die maatschappij. Ook in Nederland is de laatste decennia sprake van afnemende
participatie in diverse vormen van georganiseerd gemeenschapsleven. Als voorbeeld
noemen we het teruggelopen ledental van o.a. de meeste politieke partijen, de
vakbonden, de kerken en in een belangrijk deel van het verenigingsleven. De cijfers
wijzen op individualisering van gedrag. Putnam verwoordde het door te beschrijven dat
er meer dan ooit aan bowling wordt gedaan, maar dat dit steeds meer alleen en minder
in groepsverband gebeurd. Dit geldt ook voor de sportbeoefening in Nederland. Steeds
meer mensen zijn actief aan sport gaan doen, maar deze groei doet zich voornamelijk
voor in de individuele of duosporten zoals fitness, wandelen, fietsen, joggen, tennis en
golf, terwijl de deelname aan teamsporten tegelijkertijd is afgenomen. De vraag is of er
daadwerkelijk sprake is van afnemende participatie in communities of dat er sprake is
van een gewijzigde setting. Op Putnam te geven kritiek is, dat hij zich vooral heeft
gericht op de traditionele organisatievormen zoals club- of verenigingsverbanden en
niet gekeken heeft naar nieuwe vormen van samenwerking of gemeenschappen, zoals
die bijvoorbeeld via internet ontstaan. Met de komst van nieuwe technieken zoals
internet en (beeld)telefoon, is de geografische verbinding in sociale contacten in ieder
geval niet meer voorwaardelijk.
Verbinding en sociale cohesie hebben nieuwe wegen gevonden. Castells (2004) spreekt
over deze nieuwe vormen in termen van informationele communities. Kunnen deze
communities ook daadwerkelijk worden gezien als die andere gemeenschappen in de
samenleving waarvan PiO spreekt? Kan het begrip communities breder worden opgevat
en kan er ook sprake zijn van communities wanneer er slechts of voornamelijk sprake is
van virtuele interactie met gedeelde activiteiten, intenties, afspraken, belangen,
2.6 De consequenties van afnemende sociale cohesie
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
29
behoeften, risico’s etc? Alleen al in Nederland staan vele miljoenen mensen met elkaar in
contact, vaak ontsproten en soms georganiseerd vanuit gedeelde waarden of een
gedeelde belangstelling. Door de komst van nieuwe media en internet is de
informatiedichtheid vooral de laatste decennia sterk toegenomen. De hele wereld ligt
hierdoor spreekwoordelijk ‘om de hoek’ en staat in verbinding met elkaar. Dit biedt
mensen eenvoudig de mogelijkheid contact te onderhouden met andere individuen uit
de groepen waarmee zij zich verbonden voelen, ook al zijn die anderen fysiek ver
verwijderd. Er is hierbij vaak geen sprake van ‘face to face’ contact, van sociale cohesie
en van samenleven zoals bij communities doorgaans het geval is. Op basis van een
internetsurvey bij ruim 4100 personen uit 2600 huishoudens komen onderzoekers tot
resultaten, die de effecten van internet op sociaal kapitaal gelijk stellen aan die van de
televisie: “The more time people spend using the internet, the more they lose contact with
their social environment” (Nie en Erbring 2000). Hiermee worden eerdere
onderzoeksresultaten in het HomeNet-onderzoek bevestigd: “The internet could be the
ultimate isolating technology that further reduces our participation in local communities
even more than television did before”(De Haan en Steyaert 2003:47). Steyaert vatte het
nog eens als volgt samen: “Je chat met de hele wereld maar je kent je buurman niet meer”.
Alhoewel een intensieve virtuele interactie niet direct hoeft te betekenen dat er sprake
is van een (internet)community mogen we deze vorm van interactie en dat wat ze kan
oproepen niet onderschatten. We kennen immers al genoeg voorbeelden van oproer en
grootschalige ordeverstoringen, maar ook positieve acties ter ondersteuning van het
goede doel, die zijn veroorzaakt door virtuele interactie zonder dat een gemeenschap
daarvoor verantwoordelijk was. Deze vorm van gemeenschapszin is wel degelijk van
belang in ons veiligheidsdenken en verdient het dan ook om niet vergeten te worden.
Daarbij komt dat in deze virtuele omgeving ook een nieuwe vorm van publieke ruimte is
ontstaan waarin mensen elkaar ontmoeten maar evenzeer belagen en bedreigen en
waarmee inbreuk wordt of kan worden gemaakt op de sociale veiligheid. Wij zijn echter
nog steeds erg geneigd om vanuit onze oude denkbeelden over sociale cohesie en
communities te oordelen. Dit, terwijl wij gelijkertijd veronderstellen dat onze huidige
maatschappij een andere manier van kijken vraagt om in de politiefunctie effectief te
blijven in een maximale bijdrage aan veiligheid. Dat vraagt bewustwording, gewenning
en betrokkenheid. Er wordt van ons een andere manier van verbinden gevraagd. Het is
de vraag of daarbij de voorbeelden uit PiO en de uitbreiding naar maatschappelijke
instanties, het bedrijfsleven, en sociale groeperingen, voldoende representatief zijn voor
de bewegingen die ons bezig houden in de samenleving. Gezien de ontwikkelingen van
onder andere de informatietechnologie neigen wij ernaar te constateren dat het richten
op de communities zoals PiO ze voorstaat niet voldoende is om verbonden te blijven met
de samenleving. Uit onze analyse blijkt nadrukkelijk dat er meer is dan het
georganiseerde bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en sociale groeperingen.
Informele netwerken en internetcommunities lijken minimaal even veel invloed uit te
oefenen, althans zeker die mogelijkheid te hebben. Overigens moeten wij daarbij niet
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
30
vergeten dat ook onze eigen medewerkers van de jongste generatie deel uitmaken van
diverse gemeenschappen in de beschreven arena. Moeten we niet meer gebruik maken
van hun kennis en hun stijl van leven, alvorens we ze in onze eigen koker van normen en
waarden dwingen?
2.6.1 Nieuwe vormen of andere kenmerken van communities
Dat is natuurlijk wel de centrale vraag; gaat het om nieuwe communities die wij nog niet
herkennen, of is er sprake van een gewijzigde setting met nieuwe kenmerken van
communities? Laten we eens kijken wat er in de wetenschap nog meer gezegd wordt
over communities, gemeenschappen en hun kenmerken.
Mensen participeren zoals we gezien hebben in meerdere groepen tegelijkertijd en
bevinden zich feitelijk in verschillende netwerken, waarin vele actoren actief zijn. Op
welke wijze communities zich in die wereldwijde netwerken als nieuwe
gemeenschappen manifesteren is in de wetenschap al langere tijd onderwerp van
onderzoek. Het is met name Castells geweest, die uitgebreid onderzoek naar netwerken
in een veranderende samenleving heeft gedaan. Het is volgens Castells een
netwerkeconomie, die in staat is om real time en op een mondiale schaal als een eenheid
te werken “the material organization of timesharing social practices that work through
flows” (Castells 1996: 92). Dit mondiale netwerk wordt door Castells space of flows
genoemd, bestaande uit verschillende samenhangende elementen: private netwerken,
bedrijfsintranetten, semi-openbare, gesloten en publieke open netwerken zoals internet.
“De vervlechting van deze netwerken leidt ertoe dat er wereldwijde, nieuwe organisatie- en
productievormen ontstaan die een ‘informationele ruimte’ vormen en die processen van
globalisering ondersteunen” (Castells 1996:412). Ook Castells ziet onze traditionele
verbanden steeds meer naar de achtergrond geraken en ziet daarvoor in de plaats meer
tijdelijke, op gedeelde belangen gebaseerde losse verbanden, oftewel netwerken zoals
hij ze noemt. Er heeft zich een netwerksamenleving ontwikkeld. De sociale structuur
wordt daarbij door Castells (2004:3) weergegeven als “de organisatorische regelingen
tussen mensen omtrent productie, consumptie, reproductie, ervaring en het vermogen tot
betekenisvolle ‘culturele’ communicatie”. De netwerksamenleving is volgens Castells
overigens niet het gevolg van de technologische revolutie maar kwam volstrekt toevallig
tot stand in een periode van economische, sociale, politieke en culturele veranderingen,
die geleid heeft tot de opkomst van nieuwe vormen van sociale organisaties, waarbij de
kracht van de informatisering is gebruikt. Ook Frissen is de mening toegedaan dat
informatie- en communicatietechnologie weliswaar cruciaal is voor de veranderingen
maar niet de oorzaak (Frissen 2005:5). Netwerken kennen geen structuur, geen richting
of ordening, geen hiërarchie. Ze functioneren niet zoals de traditionele samenlevingen
maar evenmin als organisaties en bedrijven. Daarmee is Castells dezelfde mening
toegedaan als Ten Bos, die deze netwerken typeert als ‘rhizomatisch’: “een niet van
bovenaf georganiseerde samenhang van dingen, planten of mensen” (Ten Bos e.a.,
2005:144-148). Een rhizoom heeft geen richting en kan alle kanten opgaan en daar waar
men een deel verwijdert komt het elders weer op. Een rhizoom heeft geen begin en eind,
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
31
geen duidelijk waarneembare groeirichting, en als een deel ervan wordt verwijderd,
ontwikkeld de rest van het rhizoom zich desondanks verder. Ten Bos wijst daarbij op
het internet, criminele netwerken, geruchtencircuits en markten. Overigens kan deze
ongeorganiseerdheid ook binnen organisaties bestaan. Ook Castells (2004:3) wijst er op,
dat een netwerk geen centrum kent maar alleen knooppunten. Knooppunten kunnen
worden verwijderd of nutteloos worden en vervangen worden door andere. “The
network is the unit, not the node” aldus Castells. Ten Bos plaatst het rhizoom tegenover
de boomstructuur, met een duidelijke centrale as, groeiend vanuit een bepaalde richting,
veel meer dan het rhizoom verbonden aan een specifieke plek en daarmee veel
kwetsbaarder. Traditioneel vertonen mensen vooral ‘boomgedrag’, zich uitend in een
geordende samenleving. Ook binnen de overheid wordt het ‘boomdenken’ veelvuldig
gebruikt en ook wij zijn daar een exponent van; zelfs bij het beïnvloeden van meer
rhizomatische omgevingen zoals jeugdculturen. De enige wijze echter waarop invloed
kan worden uitgeoefend op een rhizomatische omgeving, is door ook zelf rhizomatisch
te denken en te handelen. De politie zal om effectief te kunnen zijn met andere woorden
steeds meer ‘in de rhizomen moeten hangen’.
De consequenties van de informatietechnologie voor de samenleving hebben wij eerder
al kort aangehaald. Wij hebben gesproken over internetcommunities. Velen onder ons
vragen zich af of hier wel sprake is van communities zoals in PiO bedoeld. Wij kunnen
ons immers nauwelijks een goede voorstelling maken van de wijze waarop sociale
cohesie zich bijvoorbeeld manifesteert in een internetcommunity. Terwijl we de
voorbeelden kennen van bijvoorbeeld gamers die bijna leven op het internet, en
regelmatig bijeenkomsten organiseren waarbij het gevoel van home-coming en
verbondenheid nadrukkelijk aanwezig is. Wenger e.a. typeren deze internetcommunities
als: “Groepen met gedeelde interesses die hun bezorgdheid, een reeks van problemen of een
passie voor een onderwerp en hun kennis en expertise op dat gebied door continue
interactie willen verdiepen” (Wenger e.a. 2002:4). Zij stellen tevens dat een kenmerk van
communities is dat zij niet kunnen worden ontworpen. Ze ontstaan vanuit een gedeelde
interesse, dus rhizomatisch in termen van Ten Bos. Daarmee herkennen wij opnieuw het
organische kenmerk van communities zoals door Tönnies is omschreven met het begrip
Gemeinschaft. Organisaties worden hierin niet gezien als communities, maar zij kunnen
een community wel faciliteren door middelen beschikbaar te stellen zoals technologie
maar ook huisvesting, budget en dergelijke. Dit sluit aan op de stelling van Ten Bos
(2007:11) dat bedrijven en organisaties niet tot communities gerekend moeten worden,
maar anderzijds kunnen zij daarin wel een rol vervullen.
Een belangrijk verschil met een geografische community is, dat in veel van de overige
communities het aansluiten en actief meedoen hieraan in belangrijke mate een initiatief
van het individu betreft. Dergelijke communities sluiten aan bij de intrinsieke behoefte
van mensen. Hobby’s, liefhebberijen en passies maar ook werk c.q. beroep, afkomst en
etniciteit vormen de drijfveer van mensen om zich aan te sluiten. Een ander belangrijk
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
32
verschil met de geografische communities is de soms explosieve groei maar evenzeer
het soms korte bestaan van deze al dan niet virtuele communities. Lang niet alle
communities die worden gestart blijken op lange termijn succesvol of worden als
community herkend. De sociale aspecten van communicatie blijven gehandhaafd, maar
er is een nieuwe dimensie in communicatie opgetreden met nieuwe mogelijkheden tot
verbinding. Netwerksamenleving is daarom een goed bruikbaar begrip voor de
veranderingen die we zien. Het begrip verwijst naar een complex geheel van
ontwikkelingen. De netwerksamenleving beperkt zich daarmee dan ook niet tot de
informatisering, maar omgekeerd heeft de informatisering grote invloed op vrijwel alle
aspecten van de traditionele samenleving. Wij constateerden eerder al, dat de
gewijzigde ordening grote invloed heeft op de positie en het optreden van de overheid
en op de politiefunctie en dat wordt door de inzichten van Castells, Ten Bos, Wenger e.a.
nog eens ondersteund.
2.6.2 ‘Betwixt and between’
De verschuiving van ‘lidmaatschap’ van één (lokale) community naar betrokkenheid bij
meerdere communities in de arena van de samenleving heeft niet alleen consequenties
voor de vormen waarin wij samenleven, maar is ook van invloed op de sociale identiteit
van mensen. Mensen verkeren in steeds wisselende rollen en/of levenssferen. Zij
ontlenen hun identiteit(en) ondermeer aan deze rollen en het zich identificeren met één
of meer communities. Op deze sociale identiteit zijn mensen ook aanspreekbaar en deze
identiteiten zijn mede bepalend voor de manier waarop zij zich met hun omgeving en
met de samenleving in bredere zin verhouden. Dit is een belangrijk gegeven voor de
politie waar het gaat om (veiligheids)vraagstukken die in relatie staan met deze
communities. Herkent de politie de vereenzaamde jongere op het schoolplein met
problemen die 'zomaar' om zich heen gaat schieten? Hoe kan men de veiligheid van
burgers, van overheden en van de eigen organisatie waarborgen? Natuurlijk is het
onmogelijk om van iedereen de verschillende ‘identiteiten’ te kennen. Het zou daarom
van belang kunnen zijn, dat de diender zich op straat voortdurend afvraagt wat de
betekenis is van datgene wat hij ziet. Hij zou zich voortdurend moeten verwonderen en
moeten voorkomen dat hij verkokerd raakt vanuit eerdere ervaringen. Wellicht is het
met de juiste betekenis mogelijk om mensen aan te spreken op hetgeen hij als identiteit
herkent of waarneemt. Dat zou een opening kunnen betekenen voor beïnvloeding, met
ruimte en respect voor het individu. Dit lijkt echter vrijwel onmogelijk. Routinisering en
internalisering zijn processen die door ervaring altijd in het menselijk denken en
handelen op de loer liggen. Het is daarom des te meer van belang dat het besef aanwezig
is dat mensen hun identiteit niet alleen meer ontlenen aan de buurt waarin ze wonen,
maar dat hun sociale identiteit tevens wordt bepaald door andere plaatsen in hun
netwerk, binnen andere communities, via internet, vanuit een andere cultuur, het land
van herkomst maar ook de religie. Uiteindelijk gaat het erom of de politie in staat is om
zich met haar omgeving te verbinden, niet slechts vanuit een ‘strafrechtelijke’
beoordeling maar bovenal door ‘te kijken’ en zich te ‘verbazen’ over hetgeen wordt
waargenomen. Dit sluit aan op het pleidooi van Charles Taylor, om “een open en
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
33
onderzoekende houding te hebben jegens onze omgeving” (van Leeuwen en Tinnevelt,
2005:108). Een complexe omgeving vraagt van de politie de vaardigheid van het
meervoudig kijken. We zullen vervolgens moeten selecteren en betekenis moeten geven
aan hetgeen zich voor onze ogen voltrekt. Het aannemen van een identiteit of zelfs
meerdere identiteiten, zoals hiervoor omschreven, past bij een complexe omgeving
waarin geen overzicht meer aanwezig is. Mensen raken volgens Victor Turner daarin
‘betwixt and between’(Wapedia, 21-05-2009) oftewel gemangeld, ze hebben meerdere
loyaliteiten. Ze zijn lid van de ene community, maar ook verbonden met een aantal
andere. Grenzen zijn daarbij moeilijk of niet meer te trekken. Voor een deel van de
mensen, bijvoorbeeld de migranten, geldt dat zij niet meer behoren tot de samenleving
waarvan zij onderdeel uitmaakten, maar evenmin onderdeel uitmaken van de
samenleving waarin zij terecht zijn gekomen. Aandacht voor de verschillende
identiteiten van mensen oftewel ‘Policing of Identities’ lijkt misschien nog wel meer voor
de hand te liggen dan het richten op communities. Ondanks een gebrek aan overzicht
biedt dit mogelijk zelfs meer kansen voor de politie dan de zoektocht naar de
onderscheidende communities zoals we tot nu toe hebben beschreven.
De industrialisatie is van grote invloed geweest op de transformatie van een
samenleving met traditionele communities, waarin iedereen elkaar in elke hoedanigheid
kende en sociale cohesie een bindende rol vervulde, naar een netwerksamenleving,
waarin mensen hun identiteit aan meerdere lidmaatschappen ontlenen dan alleen de
woonbuurt en de sociale cohesie sterk is afgenomen. Er zijn nieuwe verbindingen
ontstaan. De consequenties voor de politiefunctie zijn ontegenzeggelijk. De vraag dient
zich aan op welke wijze de politie haar autoriteit in de publieke ruimte waar kan maken
en welke spelers daarbij een belangrijke rol kunnen vervullen. Samenwerking of
maatschappelijk geïntegreerd werken is het sleutelwoord geworden. PiO richt zich op
het georganiseerde bedrijfsleven, maatschappelijke organisaties en sociale groeperingen
en bakent daarmee het maatschappelijk geïntegreerd werken in haar samenwerking af
tot georganiseerde eenheden met hiërarchie en structuur. De boodschap om met deze
gedefinieerde communities samen te gaan werken in het kader van veiligheid suggereert
dat deze samenwerking op dit moment niet of onvoldoende plaatsvindt. Wij zijn de
mening toegedaan, mede gebaseerd op eigen ervaringen, dat zeker in de grote steden
deze vorm van samenwerken al enige jaren gestalte krijgt. Een intensivering van deze
samenwerking is altijd mogelijk. Het is de vraag of deze samenwerking voldoende
antwoord geeft op de dynamische ontwikkelingen die onze samenleving de laatste
decennia heeft ondergaan. Wij constateren dat er meer is en dat informele netwerken en
internetcommunities minimaal zoveel invloed lijken uit te oefenen, danwel daartoe de
mogelijkheid te hebben. In ons veiligheidsdenken moeten we deze zeker niet vergeten.
Wij hebben betoogd dat door deze mondiale ontwikkelingen het begrip community niet
meer past bij de huidige samenleving en dat beter gesproken kan worden van
netwerkstructuren of sociale structuren die zich kenmerken door knooppunten. De
2.7 Conclusie
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
34
kenmerken van de community lijken te zijn verdwenen of hebben een andere setting
gekregen waardoor ze niet meer herkenbaar zijn. Een organisatie is naar de definitie van
een aantal wetenschappers geen community, omdat het alle kenmerken van een
community mist, hiërarchie en structuur kent. Bovendien beperkt het begrip community
de spelers die een rol kunnen spelen in het publieke domein met het oog op veiligheid.
Daarmee constateren wij dat ook PiO niet het juiste begrip hanteert en er beter aan had
gedaan om over netwerken of identiteiten te spreken. Hiermee lijkt de wetenschap
mogelijkheden te bieden voor een ruimere interpretatie van het begrip Community dan
PiO en dat moet tot inspiratie leiden voor de ontwikkeling van de politiefunctie.
Deze brede interpretatie biedt de politie naast kansen ook een enorme uitdaging. Het
vraagt van politiemensen een andere, meervoudige manier van kijken naar de omgeving
en een actieve houding ten aanzien van nieuwe technologische mogelijkheden. De wijze
waarop wij verbinding met de samenleving zoeken vraagt om nieuwsgierigheid zonder
verkokerde blik. Wij beseffen dat routinisering en internalisering in het menselijk
denken en handelen altijd op de loer liggen, waardoor dit meer een wens dan een
realiteit lijkt. Het besef en de discussie hebben echter altijd hun eigen effecten.
We hebben geconstateerd dat de wereld snel verandert en dat de functie van lokale
communities in belangrijke is aangevuld met - en getransformeerd naar - nieuwe
vormen van gemeenschappen. Mensen zijn steeds minder verankerd in uitsluitend hun
eigen lokale omgeving. Ze wonen in een dorp, stad of wijk maar leven op vele andere
plaatsen tegelijkertijd. Niet langer de buurt of de directe omgeving zijn bepalend voor de
identiteit van mensen. Veel meer wordt hun identiteit bepaald door wie ze zijn op grond
van die vele andere plaatsen en relaties binnen de netwerksamenleving waarmee ze
verbonden zijn. Met Policing of Communities is in PiO een nieuwe filosofie op het
politiewerk geïntroduceerd. Een denkwijze waarin het blikveld van Politie Nederland
wordt verbreed naar die ‘andere’ communities. De uitleg die in PiO aan het begrip
communities wordt gegeven sluit echter niet aan op hetgeen daarover in de literatuur is
beschreven, noch op hetgeen daaronder in het hedendaags taalgebruik wordt verstaan.
Hiermee geeft PiO een andere richting aan, dan het begrip in de wetenschap en in de
samenleving doet. Begripsverwarring, verschillen in interpretatie en uitwerking kunnen
hiervan het gevolg zijn, daar waar het begrip in zichzelf uitstekend aansluit op
belangwekkende ontwikkelingen in de samenleving. De richting die in PiO wordt
gegeven, “beter maatschappelijk geïntegreerd werken door zich niet alleen te richten op
geografische gebieden, maar ook op andere gemeenschappen”, is een inspirerende
richting die getuigt van realiteitszin. Het verengen echter van het begrip, zoals dat in PiO
gedaan wordt in de genoemde voorbeelden (door vooral te verwijzen naar organisaties
en het bedrijfsleven), doet afbreuk aan dit uitgangspunt. Communities duiden veel meer
op moderne netwerken, de space of flows, waarbinnen mensen zich vrijelijk bewegen,
verbindingen aangaan en beëindigen en waarin ze meerdere loyaliteiten kunnen
2.8 Antwoord op de deelvraag
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
35
hebben. Gemeenschappen zijn niet meer duidelijk afgebakend en het is lang niet altijd
duidelijk waar de relevante communities zich bevinden.
Dit betekent dat er voor de politie meer dan ooit een dilemma ontstaat, doordat zij zich
aan de ene kant moet richten op (mondiale) netwerken, de space of flows en dat zij zich
aan de andere kant moet richten op de identiteit van individuen. Dit vraagt een alerte en
onderzoekende politie met een open mind voor - en anticiperend op - nieuwe
maatschappelijke en technologische ontwikkelingen. Dit neemt niet weg dat de lokale
omgeving voor de politie een belangrijke plaats binnen die samenleving is en blijft, waar
contact gemaakt kan worden met bewoners en communities. Mensen weten zich
ondanks alle ontwikkelingen immers nog steeds verbonden met een fysieke omgeving.
Het besef echter dat andere informele netwerken en internetcommunities veel invloed
uitoefenen is hierin van belang. De verankering van de politie in lokale omgevingen kan
met andere woorden maar ten dele antwoord geven op de veiligheid van mensen en
omgevingen en zal zich dan ook veel meer moeten richten op (wereldwijde) netwerken.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
36
3 Policing, een theoretische
verkenning
In het voorgaande hoofdstuk is een analyse gemaakt van het begrip Community.
Gebleken is dat het niet gemakkelijk is om een dergelijk breed begrip te
conceptualiseren. In dit hoofdstuk kijken we naar het begrip Policing. Het is een Engels
begrip dat zich kennelijk niet gemakkelijk laat vertalen in het Nederlands. Niet alleen om
die reden maar ook vanwege de toenemende internationalisering van het politiewerk
blijft het Engelse begrip algemeen gehanteerd. Wij kennen het begrip Policing in
Nederland al langer in verschillende contexten. Community-Policing, waarbij het
gebiedsgebonden werken centraal staat, is daarvan wel de meest bekende. Maar ook een
begrip als Reassurance-Policing is recent in het Nederlandse politievakjargon
binnengeslopen. Overigens blijkt bij de introductie van dit nieuwe begrip ook
conceptuele verwarring op te treden. Stephen Bloomfield, Chief Superintendent bij de
Metropolitan Police in Londen, plaatst dit begrip in de context van de ‘policing paradox’,
waarbij dalende criminaliteitscijfers samengaan met stijgende gevoelens van
onveiligheid. ‘Reassurance Policing’ als activiteit van de politie is er op gericht, deze kloof
tussen politie en bevolking te dichten. De vraag is of een dergelijke - directe en
enkelvoudige - benadering ook kan worden gevonden voor Policing of Communities
(Easton, 2007).
Policing of Communities is een van de inzichten waarop de visie in PiO is gebaseerd. Er
is weinig onderzoek gedaan naar wat hiermee precies wordt bedoeld en wat dan met
name policing inhoudt. Policing is een werkwoord, dat afgeleid is van het zelfstandig
naamwoord politie. Daarmee lijkt het een activiteit te zijn die iets zegt over het werk van
de politie. Het is een nieuw inzicht dat richting beoogt te geven aan de politiefunctie.
Vanuit dat oogpunt is het bestuderen van het begrip policing vanuit een bestuurlijk
perspectief wenselijk. Het gaat dan immers om richting geven en sturingsconcepten.
3.1.1 De deelvraag
Policing lijkt dus een bekend begrip, maar is daarmee ook de rol en positie van de
politieorganisatie bekend? Als policing slechts de activiteit of de taak van de
politieorganisatie is, kunnen we eenvoudig teruggrijpen naar datgene wat in de
politiewet staat geschreven. De lange debatten die over de politiefunctie zijn en worden
gevoerd suggereren echter dat het begrip nog niet zo eenvoudig te duiden is. Om
uiteindelijk een beeld van Policing of Communities te kunnen schetsen, is het van belang
3.1 Inleiding
“We gaan naar een veilige plek, waar geen politie is om de rust te herstellen”
Heer Bommel
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
37
om het begrip Policing nader te verkennen. We gaan hiertoe eerst te rade bij het
gedachtegoed van Frans Denkers, één van de eerste sociale wetenschappers die bij de
Nederlandse politie werd aangesteld. Hij keek met argusogen naar de ontwikkeling van
het veiligheidsthema en de grote rol die politie en justitie daarin vervullen. Criminaliteit
was naar zijn idee in de eerste plaats een zaak van burgers zelf. Hij introduceerde in dat
verband het begrip zelfredzaamheid en ontwikkelde concrete ideeën over hoe burgers
zelf konden optreden. Hij was voor publieke moraal en tegen institutionele
disciplinering. Hij was een vroege vertegenwoordiger van een gedachte die nu min of
meer gemeengoed is: burgers dienen zelf meer verantwoordelijkheid te nemen voor hun
veiligheid. Vanuit zijn blik bezien is Policing misschien wel een activiteit, maar niet één
die persé door de politie moet worden uitgevoerd.
Wat als Frans Denkers gelijk heeft, wat is dan nog de rol van de politie? Allereerst
verkennen wij wat in het visiedocument “Politie in Ontwikkeling” wordt gezegd over
Policing. Aansluitend voeren wij een verkenning uit naar Policing. Wij doen dit aan de
hand van de volgende deelvragen;
Daar waar politie staat voor de organisatie en de mensen die een functie uitoefenen, is
policing een begrip dat activiteiten of actie suggereert. Het is een werkwoord. Wij
hebben niet de pretentie om een definitie te formuleren, maar wel om vanuit de
attenderende waarde van Policing een heldere interpretatie te geven op basis waarvan
de verrichting een meer eenduidige richting krijgt.
Het begrip policing komt in het visiedocument “Politie in Ontwikkeling” negen keer
voor. Slechts eenmaal wordt Policing gebruikt in de context van Policing of
Communities. Als Policing in haar werkwoordvorm echter grofweg betekent datgene
wat de politie doet of moet doen, dan kan het visiedocument in haar geheel beschouwd
worden in het teken van policing, als datgene wat de grootst mogelijke bijdrage moet
leveren aan de essentie van de politiefunctie, Veiligheid (Projectgroep Visie op de
Politiefunctie 2005:13). Het is dan niet zo verwonderlijk dat het begrip expliciet slechts
enkele keren wordt genoemd. “Politie in Ontwikkeling” is een nieuw hoofdstuk in de
biografie van de Nederlandse politie. Deze visie moet de brug vormen tussen het heden
en de toekomst.
Bernard Welten, korpschef Amsterdam-Amstelland, heeft als voorzitter van de
Projectgroep Visie op de Politiefunctie in een interview aangegeven dat de politie
dreigde vast te lopen in verhoogde prestatiedruk, overvraging en fragmentatie van de
3.2 Wat zegt PiO Over Policing
Hoe wordt het begrip Policing omschreven in de literatuur?
• Wat zegt PIO over Policing
• Wat zegt de literatuur over Policing?
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
38
politiefunctie. Met de ontwikkeling van de in PiO vastgelegde visie wil de politietop een
dreigende functiecrisis voor zijn (in Tijdschrift voor de Politie 2005: 5). Als policing in
PiO gaat over de rol of functie van de politie is dit des te meer reden om goed na te
denken wat policing in de nabije toekomst inhoudt. Maar zoals velen, stellen ook wij de
vraag welke nadere invulling dan behoort bij de visie; welke communicatiestrategie en
welk implementatieplan zijn nodig om de visie tot uitvoering te brengen? En is het
eigenlijk erg dat er weinig inrichtende en verrichtende handreikingen zijn meegegeven
aan de visie, of biedt dit zelfs meer kansen dan velen direct na het uitkomen van PiO
dachten? Volgens Welten is de nota bedoeld om richting te geven aan ontwikkelingen
van het politievak (2005: 6). Het is volgens hem belangrijk om te weten waarvoor de
politie er is, zodat ook het imago van de politie positief kan worden beïnvloed. Het
document moet daarom een duidelijke boodschap overbrengen op de omgeving en aan
de politieorganisatie, waarmee de meest concrete en dringende problemen ten aanzien
van de politiefunctie en de politieorganisatie hanteerbaar worden gemaakt voor de
politie zelf en voor burgers, bestuurders, politiek en partners in veiligheid (2005: 6).
Daarnaast geeft hij aan dat Politie in Ontwikkeling vooral de kracht van een idee is
waarlangs we de toekomst veiliger kunnen maken (in Een visie die staat als een huis
2007: 7). Bij het idee van maakbaarheid van veiligheid stellen wij onze vraagtekens,
maar wel duidelijk is dat de nota vooral een gedachtegoed moet uitdragen. Bovendien
maakt deze zienswijze ons duidelijk dat Policing gaat over dat wat de politie doet.
Daarmee wordt het begrip niet synoniem aan politie. Omdat PiO met Policing of
Communities juist de nadruk legt op samenwerken met derden en op de
maatschappelijke verankering, wordt aangegeven dat policing niet het exclusieve recht
is van de politie, maar dat ook anderen in deze activiteiten delen. Des te meer reden om
te zoeken naar wat policing nu eigenlijk inhoudt.
Ons inziens zit de kracht van PiO vooral in de attenderende waarde die het heeft op de
ontwikkeling van de politiefunctie. Het prikkelt de discussie en het debat en daarmee
maakt het de professionals en andere betrokkenen scherp. Ook andere leden van de
politietop onderschrijven dit. Bob Visser, korpschef van de regiopolitie Kennemerland
refereert in hetzelfde document aan de discussie binnen de Raad van
Hoofdcommissarissen over de visie. Hij getuigt van het aanwezige besef dat de nota een
vertrekpunt is voor een reis die nooit af is en die ruimte biedt om tijdens de reis nieuwe
wegingen in te brengen (in: Een visie die staat als een huis 2007:5).
Daar waar politie staat voor de organisatie en de mensen die een functie uitoefenen, is
policing een begrip dat activiteiten suggereert, zoals gezegd, het is een werkwoord.
Dr. Ronald van Steden hanteert de volgende definitie van Policing:
“Policing kan worden gezien als het werkwoord van police, oftewel ‘politie’ uitvoeren
over…”. Policing of Communities staat daarmee voor het uitoefenen van de politietaak
binnen communities. Het gaat daarbij om de politie als functie en daarbij gaat het om een
pluraliteit van sociale controle mechanismen: georganiseerde vormen van toezicht op - en
3.3 Policing bezien vanuit een wetenschappelijke perspectief
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
39
handhaving van - geïnstitutionaliseerde normen en waarden in een specifieke sociale
omgeving” (2007).
Ook Michael Rowe sluit zich aan bij deze omschrijving. Volgens hem refereert Policing
aan brede processen van sociale regulering, die de routines van alledag ondersteunen
(Rowe 2008:4). Opvallend in de opvatting van beiden is dat er niet gesproken wordt
over de politieorganisatie of politiefunctionarissen die de functie van policing
uitoefenen. De definitie laat ruimte om ook anderen de functie te laten uitoefenen. Ook
Politie in Ontwikkeling legt de nadruk op samenwerking met anderen en de
noodzakelijke betrokkenheid van de samenleving en daarmee is policing geen
monopolie van de politie en dus ook niet synoniem aan politie. Van Steden wijst in dat
kader ook op de toenemende verspreiding van de politiefunctie over tal van
organisaties. Denk daarbij aan de toenemende groei van particuliere
beveiligingsorganisaties, stadswachten, stadstoezichthouders, verkeersregelaars,
parkeerwachten, buurtconciërges, wijkvaders, straatcoaches en nog vele andere vormen
(van Steden 2007). Volgens Rowe laat de historie zelfs zien, dat policing in brede termen
moet worden geïnterpreteerd en niet kan worden geassocieerd met de activiteiten van
een specifieke organisatie (Rowe 2008:17). De politieorganisatie als wets- en
ordehandhaver vertoont in enge zin een aantal functies van policing, maar er bestaan in
het alledaagse leven meer vormen van sociale regulering. Rowe noemt daarbij het
voorbeeld van de scholen, die in secundaire zin veel invloed hebben op de socialisatie
van jongeren ter voorbereiding op hun volwassen functioneren in de maatschappij
(Rowe 2008:4). Bovendien heeft de politie in haar speelveld met zoveel andere
maatschappelijke instanties, diensten en representanten te maken, dat het welhaast
onmogelijk is, om de enge definiëring te handhaven. De Nederlandse politie wil het niet
laten afweten als het er om spant. “Te midden van veel partijen die een cruciale rol spelen
waar het gaat om de integriteit van de samenleving en de veiligheid van de burger, is de
politie de instantie waarop altijd een beroep kan worden gedaan. Ook als andere spelers
het hebben laten afweten” (Projectgroep Visie op de politiefunctie 2005:13).
Ook Reiner en Newburn constateren dat de politie als organisatie te maken heeft met
een toenemende concurrentie en spreken zelfs van een concurrerende pick ’n mix
policing industry (2007: 345). Met deze manier van omschrijven geven zij ons inziens
aan dat policing het uitvoeren van activiteiten is, maar dat deze zeker niet uitsluitend
uitgevoerd behoeven te worden door de politie zelf. Bovendien zien we dat de politie de
laatste jaren onderwerp is geworden van toenemende managementcontrole ter
verantwoording aan de overheid die zoekt naar waar voor haar geld. Als het gaat om de
politiefunctie lijkt het voor de politie steeds complexer om haar rol en misschien wel
haar identiteit te herkennen, zowel voor zichzelf als door anderen. Met de toenemende
versplintering is het de vraag wat in policing nog de politieorganisatie onderscheidt van
de andere organisatievormen van policing.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
40
De deelvraag die in dit hoofdstuk aan de orde komt is: Wat wordt verstaan onder
Policing? Maar ook deze vraag kan breed worden beschouwd. We hebben eerder
geconstateerd dat policing niet het exclusieve recht van de politieorganisatie is. Daarom
is het noodzakelijk om ook de deelvraag van onze onderzoeksvraag af te bakenen.
Vanuit de context van Policing of Communities als te ontwikkelen zienswijze van de
politie, beperken wij ons tot het begrip in de context van het functioneren van de politie.
Met andere woorden, de activiteiten die de politie verricht of zou moeten verrichten.
Daarmee blijven we dicht bij het beoogde doel van PiO om de politieorganisatie richting
te geven. De vraag die wij ons stellen is of het begrip inhoudelijk voldoende helder is om
de beoogde richting te geven aan het politiewerk. Het gaat dan niet zozeer om de juiste
vertaling van het begrip als wel om de inhoud die eraan wordt toegekend. Bovenstaande
inzichten tonen aan dat een omschrijving van Policing wordt gegeven die onbegrensd
lijkt en dat schetst onmiddellijk het probleem. Op deze wijze lijkt het bijna onmogelijk
om Policing als de functie van de politieorganisatie zodanig te beschrijven dat het voor
een ieder in zowel de interne organisatie, als in de maatschappij helder en eenduidig is.
Dit laat onverlet dat we toch een poging willen doen. Bovendien zijn wij van mening,
zoals we al eerder hebben aangegeven, dat niet persé een definitie, maar het debat dat
over een begrip ontstaat, zal helpen in het conceptualiseren en betekenisgeving. In de
huidige situatie lijkt het alsof iedereen ervan uitgaat dat een eenduidige omschrijving
bestaat, simpelweg omdat tot op heden niemand of slechts enkelen, zoals Van Steden,
het ter discussie hebben gesteld.
Behalve een theoretisch onderbouwde definitie mogen we de praktijk van alledag in ons
onderzoek niet negeren. Reiner, Newburn (2007) en Rowe (2008) verwijzen in hun
onderzoek ook naar het belang van de praktijk van alledag. De politiepraktijk kent soms
een andere werkelijkheid dan de theorie veronderstelt. Het is vooral de politiesociologie
die in beeld brengt op welke wijze politiewerk concreet gestalte krijgt. Daar waar in
Nederland kwalitatief politiesociologisch onderzoek nog schaars blijkt, is dit type
onderzoek vooral in Engeland en Amerika aanwezig. Gezien het feit dat het Engelse
politiesysteem grote gelijkenissen vertoont met het Nederlandse systeem, mogen we
aannemen dat resultaten uit deze onderzoeken serieus kunnen worden betrokken bij
onze verkenning.
Het zijn vooral Michael Rowe en Tim Newburn die zeer recent onderzoek hebben
verricht naar het begrip Policing. Beiden zijn verbonden aan criminologische
onderzoeksinstituten in Engeland. Daarnaast is Tim Newburn betrokken bij het
onderzoeksprogramma aan de Vrije Universiteit van Amsterdam gericht op Veiligheid
en burgerschap. In dit onderzoeksprogramma wordt onder leiding van Ronald van
Steden onderzoek verricht naar de pluriforme politiefunctie. Van Steden is de mening
toegedaan dat er nog maar weinig wordt getheoretiseerd over de trends in de
uitoefening van de politiefunctie (2007). Het onderzoeksprogramma vindt vanuit
bestuurskundige invalshoek plaats in samenwerking met diverse faculteiten waaronder
die van de sociale wetenschappen.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
41
De conceptualisering van het begrip Policing wordt in samenhang met Communities
(Hoofdstuk 2) en in relatie tot veiligheid (Hoofdstuk 4) belicht in hoofdstuk 5. De
dilemma’s die zich daarbij voordoen komen in hoofdstuk 5 aan bod. Nu eerst een nadere
wetenschappelijke verkenning van Policing als functie van de politie.
Policing is een functie die niet vanuit een laboratoriumsituatie kan worden gedefinieerd.
Zowel in de interne organisatie als in de maatschappij zijn immers verwachtingen
aanwezig ten aanzien van de functie van de politie. Vanuit de verschillende belangen en
posities is het goed mogelijk dat deze verwachtingen uiteen lopen. Eind jaren ’60 kwam
de kloof tussen politie en samenleving duidelijk tot uiting. Dit was het begin van wat
leiden zou tot het rapport ‘Politie in Verandering’. Dit rapport betekende het begin van
het gebiedsgebonden politiewerk.
De functie van de Nederlandse politie heeft de afgelopen jaren een ontwikkeling
ondergaan die door verschillende factoren is beïnvloed. We proberen tot een invulling
van Policing te komen door een aantal belangrijke invloeden te bekijken. Rowe benoemt
de volgende invloeden: a. Historische ontwikkelingen met betrekking tot de positie van
de politie, b. de juridische grondslag van wetshandhaving en het geweldsmonopolie, c.
de bureaucratische administratieve taken en last but not least, d. de dagelijkse praktijk.
De politie Nederland en de wijze waarop zij werkt is niet vanuit het niets ontstaan.
Opnieuw geeft de geschiedenis inzichten waardoor de huidige situatie begrijpelijk wordt
en de toekomst wellicht beter is te verkennen. Cultureel bepaalde aspecten kunnen
daardoor beter worden ingeschat. We gaan daarom eerst terug in de tijd om beter
inzicht te verkrijgen in de politiefunctie van heden ten dage. Waar komen de begrippen
politie en policing vandaan en hoe heeft de politiefunctie zich ontwikkeld tot wat zij nu
is?
3.5.1 Ontstaansgeschiedenis van politie en de politiefunctie
Zowel het woord politie als het woord policing zijn afgeleide begrippen uit het oude
Grieks. Polis wordt door de Grieken als term gebruikt voor een socio-politiek, een socio-
geografisch gegeven of een burcht. Soms wordt Polis vertaald als stadstaat, wat zoveel
betekent als een exclusieve en autonome gemeenschap, gevormd door haar burgers. De
hoofdkenmerken van een Polis zijn dat het weinig uitgestrekt is, waarbij het grootste
gedeelte wordt ingenomen door platteland en haar dorpen. De Polis streefde naar het
bewaren van de integriteit van haar eigen territorium en naar het recht zichzelf het
recht te geven en dit ook te doen gelden. Het hoofdstreven van een Polis was gericht op
een eigen Politeia, wat zoveel betekent als staatsregeling. Politeia, politiek en politie
hebben volgens Elzinga e.a. als gemeenschappelijk kenmerk de algemene taak tot
bescherming en instandhouding van de gemeenschap (Elzinga e.a. 1995: 9). Met de
staatsregeling werd beoogd de orde en de vrede in de gemeenschap te bewaren. Het
recht op orde en vrede werd in de oudheid al als een belangrijke waarde in een
3.4 Policing nader verkend
3.5 Historische ontwikkelingen
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
42
gemeenschap erkend. Bovendien kan hieruit worden afgeleid dat een belangrijke rol
was weggelegd voor de overheid om deze waarden en normen te handhaven. Op basis
van de taalhistorie kunnen we stellen dat het begrip politie verwijst naar het
staatsapparaat dat als functie heeft het bewaren van orde en vrede in een gemeenschap
aan de hand van een staatsregeling, gebaseerd op geldende normen en waarden van
betreffende gemeenschap. Afgeleid van deze betekenis en refererend aan de definitie
van Van Steden houdt het begrip policing ons inziens in het uitoefenen van deze functie
door de politie. In haar oorsprong is zij daarmee de sterke arm van de overheid. Ook
huidige onderzoekers zoals Reiner en Newburn zijn van mening dat de term politie
verwijst naar staatsorganisaties die professionals voortbrengt die getraind en toegerust
worden om als specialisten in policing te werk te gaan (Reiner e.a. 2007: 344). Het
woord staatsorganisatie en het trainen van eigen professionals suggereert evenals de
historie, dat deze organisaties als representant optreden van de overheid. Volgens hen
zijn dergelijke organisaties karakteristiek voor iedere moderne samenleving. In
verschillende landen en afhankelijk van het historisch verloop kennen zij natuurlijk per
land een andere verschijningsvorm als uitkomst.
Om meer inzicht te verkrijgen in de functie van de politie is het ook van belang om terug
te kijken naar de ontstaansgeschiedenis van het Nederlandse politiestelsel. Zoals Fijnaut
in zijn geschiedschrijving aangeeft is de geschiedenis van de Nederlandse Politie niet
begonnen in de Franse tijd, maar heeft deze periode wel een grote invloed gehad
(Fijnaut 2007: 9,13). In de eerste jaren van de Franse revolutie (1789 -1791) is het
eerste politiestelsel ontwikkeld. Door de grondwetgevende vergadering is de
‘Declaration des droits de l’homme et du citoyen’ op 26 augustus 1789 opgesteld. Deze
verklaring bevatte de grondslagen voor het nieuwe regime, dat werd gedomineerd door
de burgerij en gekenmerkt door een aantal rechten. Veiligheid was een van de rechten
waarmee de burgerij haar pas verworven vrijheid veilig wilde stellen ten overstaan van
het proletariaat. In deze verklaring werd tevens bepaald dat burgers een politie nodig
hebben1.
Hieruit blijkt dat in den beginne de burgerij een belangrijke stem had in het ontstaan en
de rol van de politie. De politie als organisatie is er voor alle burgers, is neutraal en in de
uitoefening van haar functie verzorgt ze het recht op veiligheid. Overigens ging de
oprichting van een dergelijk apparaat niet zonder slag of stoot. Zoals Fijnaut aangeeft
ontstond voor het eerst een apparaat dat op een uniforme manier stelselmatig over het
hele land was georganiseerd en dat permanent controle kon uitoefenen op het doen en
laten van de bevolking. Als sterke arm van de overheid had het apparaat bovendien het
vermogen om protest en verzet de kop in te drukken. Tegen dit autoritaire systeem
bestond verzet (Fijnaut 2007:13). Hier ontstond een spanningsveld met de
democratische beginselen, maar er bestond geen alternatief. Het is immers onmogelijk
1 Artikel 12 Declaration des droits de l’homme et du citoyen: “La garantie des droits de l’homme et du
citoyen nécessite une force publique qui est instituée pour lávantage de tous et non pour lútilité
particulière de ceux à qui elle est confiée”.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
43
om maximale veiligheid te garanderen zonder dat daardoor de vrijheden, ook een
grondrecht, van mensen worden beperkt. De politie wordt in de uitvoering van die
paradox als instrument gebruikt. Het mag duidelijk zijn dat deze paradox pregnanter is
al naar gelang het type overheid waarvan de politie deel uitmaakt. Onder een totalitair
regime zullen de vrijheden van mensen eerder worden ingeperkt ten gunste van het
regime dan in een democratie.
Ook Roberg e.a. zijn van mening dat in het kader van policing de activiteiten en
gedragingen van de politie voor een groot deel worden bepaald door het type overheid
waarvan ze deel uitmaakt. In totalitaire regimes worden de aspecten van het leven in de
gevestigde orde gecontroleerd door één persoon, één partij of een kleine groep
individualisten, terwijl een democratische samenleving gebaseerd is op het idee van een
participerende overheid. Daar gaat de democratie zowel over de rechten en vrijheden
die individuen toekomen, als over de beperkingen die de overheid worden opgelegd om
haar macht te gebruiken (Roberg 2009: 6). In een democratie is derhalve de scheiding
van machten in het kader van checks and balances van groot belang. In Nederland
functioneert het politieapparaat in een democratisch bestel. De functie van de politie
(policing) kent per definitie een spanningsvolle relatie met onze democratische
rechtsbeginselen. Ze representeert immers, weliswaar legitiem, overheidsmacht en
overheidsdwang om mensen aan wetten te houden die ze overigens zelf hebben bedacht
of hebben laten bedenken (staatsregeling). Democratische beginselen berusten op
consensus, participatie, vrijheid en gelijkheid. Op basis van democratische beginselen
wordt de politiefunctie vaak noodgedwongen uitgeoefend ter bescherming van de
vrijheid en de veiligheid van de gemeenschap juist door democratische beginselen
tijdelijk buiten werking te stellen. Daarmee lijkt de politiefunctie zich te allen tijde te
bevinden in een paradox. Het politieapparaat is gewend en getraind om met deze
paradox om te gaan. En ook haar omgeving zal hier blijvend mee moeten leren omgaan.
In 1957 verandert de situatie doordat in de Politiewet een tweede taak wordt
toebedacht namelijk ‘hulpverlenen aan hen die deze behoeven’. Daarmee wordt ze - in
eerste instantie vooral op papier - naast de sterke arm van de overheid ook dienaar van
de samenleving en ontstaat er meer openstelling voor de omgeving. Dit zal leiden tot een
ommekeer in haar functioneren. Eind jaren ’60 werd de noodzaak van deze verandering
plotseling ook zichtbaar op straat.
3.5.2 Ontwikkeling van de politiefunctie vanaf de jaren’70
Tot de jaren’70 was de Nederlandse Politie intern georiënteerd, reactief en
staatsrechtelijk gericht op de uitvoering van interne regels en procedures. De politie
stelde zich op als orde- en wetshandhaver en deed onderzoek naar criminaliteit conform
het wetboek van strafrecht. Door haar hulpverlenende taakstelling en meer openstelling
voor haar omgeving raakte de politie steeds meer doordrongen van haar omgeving. Het
rapport ‘Politie in verandering’ in 1977 was daar voornamelijk verantwoordelijk voor.
De opstellers van deze rapportage zagen in de maatschappelijke ontwikkelingen een
noodzaak voor de politie om haar werkwijze drastisch te veranderen en zich meer
maatschappelijk en bestuurlijk te oriënteren in haar werkwijze. Volgens van der Torre
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
44
e.a. moet de politie op basis van deze rapportage toenadering zoeken tot publieke en
private instanties met het oog op een integrale probleemoplossing van
samenlevingsvraagstukken (van der Torre e.a. 1998:8). Maatschappelijk worden de
sociale politietaken benadrukt in plaats van de staatsrechtelijke, waarbij het
beschermen van de burger tegen machtsmisbruik voorop staat. In plaats van de
ondergeschiktheid worden vooral de eigen verantwoordelijkheid en de lokale kennis
van de politiemensen benadrukt. Zij moeten de maatschappelijke banden met hun
omgeving aanhalen en hun discretionaire bevoegdheid van handelen wordt groter. Deze
werkwijze vraagt van de individuele agent meer inzicht en een zorgvuldige
belangenafweging alsmede meer basiskennis van haar netwerken. Organisatorisch
betekent dit dat de wijkpolitie in de vorm van wijkteams, wijkagenten / buurtregisseurs
ontstaat (van der Torre e.a. 1998:8). Met deze ontwikkeling kwam ook de integrale
veiligheidaanpak tot ontwikkeling. In deze periode zijn verwachtingen geschapen die
niet zomaar zijn terug te draaien, waardoor steeds meer werd gevraagd van de politie.
Het gebiedsgebonden werken is diep geworteld en blijft een leidend principe voor de
Nederlandse Politie (Projectgroep Visie op de politiefunctie 2005: 15).
Hierna blijkt dat de legitimiteit van de politie onder druk komt te staan. De criminaliteit
stijgt, ordeverstoringen nemen toe en de maatschappij verhardt. Bovendien komt de
repressieve capaciteit van politie, Openbaar Ministerie en gevangeniswezen onder druk
te staan waardoor gedogen en niet-vervolgen toeneemt. Het mag geen verrassing zijn
dat de hulpverleningstaken van de politie daarbij onder druk komen te staan. Volgens
van der Torre e.a. leidt dat ertoe dat kleine wetsovertredingen mede door onmacht
buiten het politiële- justitiële systeem worden geplaatst (van der Torre e.a. 1998:10).
Uiteindelijk leiden deze ontwikkelingen tot een soort nieuw realisme waarbij in de jaren
’80 en ’90 het idee steeds meer wordt losgelaten dat de staat, in casu de politie, alleen
verantwoordelijk is voor de openbare orde en de rechtsorde in het veiligheidsbeleid
(van der Torre e.a. 1998:10). In wisselwerking met het maatschappelijk middenveld, het
bestuur, de bedrijfssector en de burgers wordt de eigen verantwoordelijkheid van een
ieder benadrukt. Bij het verleggen van de verantwoordelijkheid in veiligheidszorg is het
dan ook niet verwonderlijk dat op een bijna natuurlijke wijze nieuwe vormen van de
politiefunctie ontstaan. Voorbeelden zijn de private toezichthouders, bestuurlijke
handhavers, maar ook de politiesurveillant aan de onderkant van de organisatie
enzovoort. Op deze wijze wordt de politiefunctie gedifferentieerd en verspreid en
verandert de functie van de politieorganisatie. De schaduwkant is dat de grenzen van
handhaving voor met name de burger, maar soms ook de professionals, vervagen.
In het gebiedsgebonden werken staan de maatschappelijke gerichtheid en het
samenwerken met bestuur centraal. Dat blijkt een groot goed in de huidige
maatschappij, want ook Politie in Ontwikkeling blijft hieraan vasthouden (Projectgroep
Visie op de politiefunctie 2005: 15). Daarmee wordt duidelijk dat de politie in de huidige
complexiteit van samenleven uitsluitend in staat is om haar grootst mogelijke bijdrage
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
45
aan veiligheid te leveren in de samenwerking met partners. Wij realiseren ons dat
daarmee de functie van de politie noch voor de interne organisatie, noch voor de taak-
en de maatschappelijke organisatie duidelijker wordt, maar het is wel de realiteit van
het politiewerk. Omwille van haar legitimiteit is vanaf eind jaren’90 wel een
ontwikkeling op gang gebracht waarbij verantwoording centraal staat en de focus op
prestaties en transparante resultaatverantwoordelijkheid is gelegd. De handhavende
taak van de politie krijgt nadrukkelijk weer aandacht, maar een complexere omgeving
dan in de jaren ’70 draagt ertoe bij dat vooral de externe netwerken in het
gebiedsgebonden werken de aandacht krijgen. In de jaren’70 was dit anders, toen werd
vooral aandacht aan de politiecultuur en de interne structuur geschonken (van der
Torre 1998:12). Er is dus sprake van behoorlijke verschuivingen in de werkwijze van de
politie. Maar ook de omgeving is vele malen complexer en dynamischer geworden.
Toenemende verstedelijking en processen als migratie leiden tot het bij elkaar komen
van verschillende culturen en werelden, maar ook tot individualisering en een
afnemende sociale cohesie (Scheffer 2008). Mensen kennen en begrijpen elkaar niet
meer. In de beschrijving van Community hebben we al gezien dat onze wereld
tegelijkertijd groter en kleiner wordt door onder andere de enorme ontwikkelingen op
het terrein van de informatietechnologie. De politie is nu maatschappelijk verankerd. Zij
kan niet meer functioneren zonder samenwerking met partners. Dat betekent ook dat de
omschrijving van Policing niet in een zin is samen te vatten maar een veelomvattend
begrip is geworden. Duidelijk is wel dat de politie organisatie zich richt op haar bijdrage
aan veiligheid.
Als we teruggaan naar de oorsprong van de politie en de verwijzing van dit begrip naar
het bewaren van orde en vrede in een gemeenschap aan de hand van een staatregeling
gebaseerd op geldende normen en waarden van betreffende gemeenschap, dan zou
wetshandhaving de functie van de politie heel dicht benaderen. Het is in ieder geval een
wezenlijk onderdeel van de politiefunctie. Bovendien is een meer open houding ontstaan
en is de politie gaan meebewegen met de maatschappelijke ontwikkelingen. De
toegenomen maatschappelijke rol in de politiefunctie heeft geleid tot een toename van
de mate van eigen verantwoordelijkheid van de politieambtenaar. De discretionaire
bevoegdheid van handelen is daarbij vergroot. Het werken op straat stelt politiemensen
telkenmale voor een beslissing op welke wijze zij een bijdrage leveren aan
maatschappelijke veiligheid. De discretionaire bevoegdheid verschaft hen de vrijheid om
de wetshandhaving op eigen wijze en vaker vanuit de maatschappelijke rol te
interpreteren. Vele wetten worden dan ook niet afgedwongen door het optreden van
politiemensen. Tot voor kort werd de diefstal van een fiets maatschappelijk ‘gedoogd’ en
zoals we eerder al aanhaalden, werden kleine wetsovertredingen buiten het politiële- en
justitiële systeem gebracht. Dat leidde er mede toe dat de legitimiteit van de politie
onder druk kwam te staan. De laatste jaren is in een reactie door de politiek de focus
gelegd op verantwoording van prestaties en transparante resultaten. De politie lijkt
daardoor in een spagaat te komen, want ook de maatschappelijke rol wordt nog steeds
3.6 Wetshandhaving in enge zin
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
46
als essentieel voor de functie van de politie onderschreven. De politie wordt als een
onmisbare partner gezien in de aanpak van veel sociale problematiek in relatie tot de
maatschappelijke veiligheid. In tegenstelling tot wetshandhaving is deze functie minder
gemakkelijk in resultaatverantwoording te presenteren, simpelweg omdat het resultaat
afhankelijk is van de mate van samenwerking en dus meerdere afhankelijkheden kent.
Wij zijn er van overtuigd dat als de politie zich puur zou bezig houden met
wetshandhaving in enge zin bij velen het gevoel van een totalitair systeem zou opleven,
waarin geen ruimte is voor binding met de samenleving. Bovendien blijkt de politie zich
onder invloed van een steeds complexere samenleving nadrukkelijker te ontwikkelen
als een kennis- en informatiebedrijf met een toegevoegde waarde voor een veilige
samenleving in samenwerking met andere organisaties. Deze informatiepositie is
grotendeels gebaseerd op de verbinding die politiemensen hebben in de samenleving.
Rowe ontkent niet dat wetshandhaving een wezenlijk onderdeel uitmaakt van de
politiefunctie, maar omschrijft dit op zo’n wijze dat het meer dan voldoende ruimte open
laat voor de maatschappelijke rol en de bijbehorende discretie van handelen;
‘The purpose of the police is to uphold the law fairly and firmly; to prevent crime; to pursue
and bring to justice those who break the law; to keep the Queen’s peace; to protect, help
and reassure the community; and to be seen to do this with integrity, common sense and
sound judgement’ (Rowe 2008:9).
Rowe maakt met zijn definitie duidelijk dat de politie een sterke rol heeft in het
handhaven van de wet, fairly en firmly. Maar hij geeft tegelijkertijd aan dat de politie dit
op een manier moet doen waarbij gezond verstand, integriteit en een oprecht oordeel
leidend zijn. Dat betekent volgens Rowe dat het beoordelingsvermogen van de
individuele diender van belang is om de juiste keuzes te maken in de uitvoering van het
politiewerk. Daar hoort wetshandhaving bij, maar de maatschappelijke rol kan
aanleiding zijn om een andere keuze te maken. Dat betekent dat Rowe de visie
ondersteunt, dat politie niet alleen betekent wetshandhaving volgens de regels
uitvoeren, maar ook dat eigen beoordeling op basis van gezond verstand, integriteit en
oprecht oordelend vermogen leidend moeten zijn. Daarmee zegt Rowe dat de politie oog
moet hebben voor de omgeving en de context. Maar het is met name de praktijk van
waaruit de geluiden opgaan dat wetshandhaving niet synoniem is aan de essentie van
politiewerk. Helmoed Wierda, plaatsvervangend korpschef regiopolitie Kennemerland
heeft in 2005 gesprekken gevoerd met prominente Nederlanders om erachter te komen
wat de essentie van het politiewerk is. Hij verzet zich hiermee tegen de tendens dat de
samenleving met haar politie omgaat alsof het een maatschappelijke onderneming of
een commercieel bedrijf is door de invoering van de prestatieconvenanten, die
voornamelijk aan wetshandhaving zijn gelieerd. Waarbij hij het belang niet onderkent
dat moet worden gehecht aan de mening van de samenleving over hetgeen zij belangrijk
vindt (Wierda 2005: 9). Men zou zijn essay ook kunnen lezen als een pleidooi voor de
professionaliteit van de politie en het respect dat deze verdient van de samenleving. In
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
47
feite spreekt Wierda zich hiermee ook uit over de relatie tussen politiek en politie: de
politiek wordt in ons democratisch bestel geacht de burgers in de samenleving te
vertegenwoordigen.
Frissen spreekt zijn zorg uit over de wijze waarop de politiek zich verhoudt tot de
samenleving en de politie. Het feit dat in zijn ogen de politiek zich het primaat toe-eigent
van denken en probleem oplossen suggereert dat de samenleving en de politie dat zelf
niet kunnen. Ook hij schetst de paradox waarin de politie wordt gezogen door de nadruk
die gelegd wordt op het boeven vangen en bonnen schrijven, terwijl de politie
gelijkertijd deel uitmaakt van de samenleving en al haar netwerken. Hij waarschuwt de
politiek voor het gevaar dat de politie teveel van haar maatschappelijke functie wordt
afgehaald ten gunste van de wetshandhaving (in: In gesprek over de essentie van
politiewerk 2005: 58). De samenleving zit zijn inziens niet meer zo in elkaar en dat zou
afbreuk doen aan de toegevoegde waarde van de politiefunctie voor de
maatschappelijke veiligheid. In de ogen van Frissen zou de politie nog wel meer de
maatschappelijke kant mogen opzoeken in de zin van het sluiten van relevante
samenwerkingsverbanden en coalities met maatschappelijke sleutelfiguren in haar
omgeving zoals bedrijven, burgers, intellectuelen etc. Daarmee kan ze haar prestige en
maatschappelijke betekenis vergroten volgens Frissen (in: In gesprek over de essentie
van politiewerk 2005: 65). Tot slot heeft ook Dokters van Leeuwen, voormalig voorzitter
van het College van Procureurs Generaal, zich uitgesproken over de politiefunctie. Hij
constateert dat het keuzeproces met betrekking tot waar de politie voor staat en waar zij
niet voor staat in Nederland nauwelijks op gang komt. Blijkbaar wil men niet kiezen en
zijn inziens heeft dat mede te maken met de aard van de werkzaamheden van de politie:
“De politie moet waken over het algemene belang van de gemeenschap, en omdat we niet
precies weten wat het algemene belang is, weten we kennelijk ook niet wat die politie
precies is” (in: In gesprek over de essentie van politiewerk 2005: 67).
De controle op het functioneren van de politie is breed georganiseerd. Dat zou meteen
een verklaring kunnen zijn waarom wij de politiefunctie niet beperken tot enkel en
alleen wetshandhaving. Wij willen immers dat de politie onderdeel van de samenleving
is en zich niet daarbuiten opstelt. De verklaring van Docters van Leeuwen geeft wel aan
waardoor mogelijk zoveel partijen zich bemoeien met het functioneren van de politie.
Immers, het ontbreken van een duidelijke functieomschrijving geeft ruimte voor velerlei
kritiek.
Uit bovenstaande wordt duidelijk dat er een breed draagvlak is voor de bredere
omschrijving van de politiefunctie en dat wetshandhaving in haar context deel uitmaakt
van die functie. Maar een antwoord op de vraag waar dan het onderscheid ligt tussen de
politie en andere organisatievormen die ook een rol vervullen in processen van sociale
regulering hebben we nog niet. Mogelijk bieden de toegewezen bevoegdheden en
instrumenten een antwoord op die vraag.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
48
De politie representeert de overheid in processen van sociale regulering, ooit ontstaan
voor wetshandhaving en het bewaren van vrede en veiligheid. Daartoe heeft zij een zeer
bijzonder instrument gekregen, namelijk het monopolie op gebruik van geweld.
Pogingen om policing als functie van de politie te definiëren hebben zich ook op dit
geweldsmonopolie geconcentreerd. Bij het beëdigen van nieuwe politiemensen
benadrukte oud-hoofdcommissaris mr. J. Wiarda altijd dat dit monopolie juist aan de
politie was gegeven om er zeer zorgvuldig en met de nodige terughoudendheid gebruik
van te maken. De doctrine van minimaal gebruik van geweld vanuit haar monopolie is
een belangrijke component van de politielegitimiteit aldus Reiner in ‘Introduction of
Policing’ (Rowe 2008: 10). Onder invloed van toenemend geweld in de maatschappij
wordt de roep om ook andere handhavers en toezichthouders uit te rusten met
(beperkte) geweldsmiddelen groter. In het geweldsmonopolie onderscheidt de politie
zich tot op heden nog steeds als representant van de overheid ten opzichte van andere
organisatievormen die zich bezig houden met het reguleren van sociale processen.
Vanuit democratisch oogpunt is het een paradox dat een instituut als de politie geweld
mag gebruiken, daar waar zij haar bestaansrecht ontleent aan het bewaren en behouden
van de vrede en het voorkomen danwel doen stoppen van geweld. Om die redenen moet
deze bevoegdheid zo terughoudend en beperkt mogelijk worden gehouden. Het wordt
voor overheid en burger onoverzichtelijk als deze bevoegdheid ook door anderen kan
worden toegepast en het monopolie daarmee verdwijnt. Rowe voegt daar nog aan toe
dat net als bij wetshandhaving de realiteit van politiewerk suggereert dat het gebruik
van het geweldsmonopolie minder voorkomt door het kenmerk van dwang, dat ermee
gepaard gaat. Onderhandeling c.q. communicatie die de politiecontacten met burgers
karakteriseert zijn eerder aan de orde in de contacten tussen burgers en politie (Rowe
2008: 17). Daarbij sluiten wij niet uit dat juist door de mogelijkheid van het toepassen
van dwangmatige kracht deze interactie tot stand komt. Het monopolie leidt dan tot
zorgvuldigheid en terughoudendheid. Dat benadrukt maar weer eens dat het bezit van
dit geweldsmonopolie er juist op is gericht er minimaal gebruik van te maken en
derhalve moet met deze toewijzing uiterst zorgvuldig worden omgegaan. De politie
wordt niet voor niets getraind en gecertificeerd in het toepassen van geweld onder
strikte regels en procedures. De toewijzing van het geweldsmonopolie is het instrument
waarmee de politie zich met name onderscheidt van anderen in policing.
Alhoewel het een taboe lijkt om erover te spreken is de hoeveelheid administratief werk
een niet weg te denken deel van het politiewerk en zou om die reden ook een
belangrijke aanwijzing kunnen zijn in de omschrijving van policing. Bovendien hangt het
succes in de navolging van de activiteiten op straat mede af van de kwaliteit van
administratieve procedures. Niet alleen als het gaat om wetshandhaving, maar ook in
haar maatschappelijke functie speelt de administratieve functie een grote rol. Denk
daarbij aan bijvoorbeeld woningbouwcoöperaties die vaak afhankelijk zijn van
3.7 Het geweldsmonopolie
3.8 Het belang van informatie en administratieve taken
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
49
politiegegevens om feitelijk een eind te maken aan overlast, veroorzaakt door huurders.
De functie van de politie lijkt steeds meer een bureaucratie te worden van
administratieve taken, maar ook steeds meer de toegangspoort voor anderen naar de
systemen die het politiewerk opvolgen zoals het justitiële systeem. Deze
werkzaamheden staan op gespannen voet met de gewenste aanwezigheid op straat in de
maatschappij om verbinding te maken en van daaruit haar informatiepositie te
versterken (Rowe 2008: 13). De toenemende informatietechnologie en de
informatiepositie die de politie inneemt in een steeds complexer wordende
maatschappij lijken daar mede debet aan. De politie zal ook in de toekomst te maken
hebben met deze paradox. Informatie is immers pas van meerwaarde als ze gedeeld
wordt. Policing bestaat dus naast informatie verzamelen ook uit delen van deze
informatie om haar toegevoegde waarde te bewijzen. Daarvoor lijken administratieve
processen onontbeerlijk. Het is al eerder gezegd, maar deze functie zou wel eens van
toenemend belang kunnen worden in de samenwerking met partners in een
netwerksamenleving. De politie zal steeds meer een kennis- en informatieorganisatie
worden ten dienste van andere organisaties die ook een rol van betekenis spelen in
sociale regulering. Het is de kunst om dit systeem te blijven voeden met actuele
informatie vanuit de samenleving, zodat niet alleen de politie maar ook anderen kunnen
anticiperen op trends en ontwikkelingen in het sociale leven. Het mag duidelijk zijn dat
ontwikkelingen die de stabiliteit van de samenleving bedreigen daarbij prioriteit
genieten. Maar het is juist het vinden van die balans die paradoxaal is. De enorme
tijdsinvestering die gepaard gaat met de bureaucratie van administratieve taken dreigt
de informatiepositie te beperken. Deze kan alleen maar op peil worden gehouden door
midden in de samenleving te acteren, te beleven en te signaleren.
Het is om die reden dat alle initiatieven om de administratieve last te verlichten worden
omarmd. De dagelijkse praktijk van de politiemedewerker bestaat echter uit meer dan
de administratieve last.
Rowe constateert dat studies die de aard van het politiewerk bestuderen laten zien dat
wetshandhaving slechts voor een klein deel van het politiewerk geldt. Ordehandhaving
en dienende functies vanuit de maatschappelijke rol blijken significanter in termen van
tijd en bronnen die hen worden toegewezen (Rowe 2008: 17). Daarmee bevestigt hij
gelijkertijd dat de functie van de politie niet vanuit een laboratoriumonderzoek kan
worden gedefinieerd. Politiemensen worden geacht wetten te handhaven en uitvoering
te geven aan geformuleerd beleid. Juist vanuit haar maatschappelijke rol heeft de politie
meer ruimte gekregen voor haar eigen verantwoordelijkheid en discretionaire
bevoegdheid. De wijze waarop die ruimte wordt benut is een interessant gegeven voor
het definiëren van de politiefunctie. Vanuit bestaande politiesociologische onderzoeken
is duidelijk geworden dat de theorie en het geformuleerde beleid niet altijd
overeenkomt met de dagelijkse praktijk. Beleidsmakers doen een poging om te
formuleren wat zij verwachten dat door uitvoerders wordt gedaan. Ook met de visie
3.9 De dagelijkse praktijk van de politiemedewerker
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
50
neergelegd in PiO proberen managers richting te geven aan de uitvoering van de
politiefunctie. Maar de eigen beleidsvrije ruimte van de uitvoerder doet sterk
vermoeden dat er wel eens discrepantie kan ontstaan tussen het geformuleerde beleid
en de uitvoering. Bovendien hebben we gezien dat Rowe het gezonde verstand als een
belangrijke factor definieert in de uitvoering van de politiefunctie. Alleen al vanuit deze
gegevens kunnen en willen we er niet omheen dat de dagelijkse praktijk van de
politiemedewerker een belangrijk referentiepunt is voor een omschrijving van de
politiefunctie.
Onze vooronderstellingen over de discrepantie tussen beleid en uitvoering worden niet
alleen door Rowe maar ook door Braun bevestigd. Braun constateerde in haar
onderzoek naar de sturing van de politie, dat een cultureel verschil bestaat tussen
managers en uitvoerders en dat dit verschil ook als probleem wordt erkend in de
aansturing van het politiewerk (Braun 1999:137). Maar als er sprake is van een
cultureel verschil dan impliceert dat tevens dat dit verschil niet gemakkelijk te
overbruggen is. Eerder al werd hetzelfde geconstateerd door de criminologe Reuss-
Ianni. Zij introduceerde in 1984 de begrippen streetcops en managementcops in haar
boek over ‘Two cultures of policing’. Zij laat in haar boek zien dat managers een totaal
andere benadering van een probleem kiezen dan uitvoerders. Dit lijkt verklaarbaar,
omdat juist die uitvoerders te maken krijgen met de problemen van alledag en ervaren
wat praktisch haalbaar is. Daarbij speelt dat de 24-uurs bereikbaarheid en de
handhavende taak van de politie in relatie tot haar maatschappelijke rol een variatie aan
maatschappelijke vraagstukken op haar bordje terecht doen komen. Verwachtingen zijn
op deze functie gebaseerd en worden daarmee gedeeltelijk verklaard. Ook Braun erkent
dat ieder zijn eigen verwachtingen heeft over het functioneren van de politie, terwijl zij
gelijkertijd constateert dat het handhaven van de openbare orde en veiligheid niet het
exclusieve domein is van de politie (Braun 1999:166). Alhoewel het onderscheid tussen
beleid en uitvoering nog steeds wordt erkend, moet hierbij wel worden vermeld dat
Reuss-Ianni het politiewerk bij de uitvoerders heeft onderzocht door participerende
observatie, terwijl zij slechts met enkele managers heeft gesproken. Toch zou de
houdbaarheid van haar bevindingen wel eens van langere duur kunnen zijn. Deze
meerwaarde heeft zij zelf voorspeld op basis van haar bevindingen, dat houding en
gedrag, waarden en de manier waarop dingen worden gedaan, niet veranderen door het
systeem. Bovendien concludeert zij dat de loyaliteit van de uitvoerder allereerst ligt bij
de eigen werkeenheid en vervolgens pas bij het totaal. De uitvoerder zal dus altijd eerst
de problemen in zijn directe omgeving als zijn verantwoordelijkheid zien en daarin
vindt in de loop der jaren geen wezenlijke verandering plaats. Het zijn vooral de
managers die onder politieke invloed staan en niet de uitvoerders, die gewoon hun ding
blijven doen (Reuss-Ianni 1984: 121, 122).
Deze politieke invloed reikt verder dan het inhoudelijk politiewerk en leidt de laatste
jaren tot een steeds meer politieke rol van managers. Juist vanuit deze rol zou het
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
51
belangrijk kunnen zijn dat managers meer streetwise leren kijken en denken om een
politieke vertaling te kunnen maken. Niet voor niets wordt de signalerende - en
adviserende rol van de politie in PiO benadrukt. Nu lijkt het dat de politieke invloed
managers afdrijft van de uitvoering, waardoor ook de beeldvorming van deze uitvoering
verandert of gevormd wordt op basis van oude ervaringen en daaraan gekoppelde
beelden. Hierdoor wordt de kloof vergroot, want de uitvoering doet haar ding wel,
hebben we geconstateerd. Als dit zo is, dan betekent dat impliciet dat beleidsmakers
minder van toegevoegde waarde zijn voor de uitvoering van de politiefunctie dan door
henzelf wordt verondersteld. Ook Bittner beargumenteerde in 1974 al, dat alle functies
van de politie gemeenschappelijk hadden dat er geen andere dienst is aan te wijzen, die
de verantwoordelijkheid voor deze functies op zich neemt (in: ‘Introduction of Policing’
2008: 16). Hij gaat ervan uit dat het vervullen van deze publieke diensten waarschijnlijk
haar legitimiteit inhoudt, het vertrouwen van het publiek verzekert en bijdraagt aan
criminaliteitsbestrijding en wetshandhaving. De Ruijter spreekt in dit verband ook wel
van een politieorganisatie in de rol van de maatschappelijke vuilophaaldienst (College
03-06-2009). Hij is van mening dat het een niet te onderschatten functie is waarmee de
politieorganisatie zich als frontlijn- en 24-uursorganisatie onderscheidt van vele andere
deelnemers in het veiligheidsveld. Wellicht gaat de bevinding van Bittner nog steeds op
en doen uitvoerders letterlijk wat zich aandient en wat nergens anders kan worden
ondergebracht. Deze wereld verschilt wezenlijk met die van de manager (Reuss-Ianni
1984: 124). De uitvoerder heeft zijn eigen belevingswereld en handelt daar naar. Het is
met name Lipsky die daarbij een ander element benadrukt. Hij ziet in de interactie van
de diender met de burger een belangrijke voorwaarde voor de invulling van zijn functie
(Lipsky 1980:54). Hij typeert de street-level bureaucraat waaronder hij de
politieambtenaar schaart als “een overheidsdienaar die in het kader van zijn werk direct
interacteert met de burger, en die beschikt over een substantiële discretie in de uitvoering
van zijn werk” (Lipsky 1980: 3). De interactie met de burger en de discretionaire
bevoegdheid zijn naar zijn mening onontbeerlijk voor de meest gewenste
functievervulling door de diender. In deze interactie past immers niet een standaard
antwoord. Hij ontkent daarmee niet het probleem van de stuurbaarheid op basis van
deze bevoegdheid. Deze kan men moeilijk inperken en dat is ook niet altijd nodig. Het is
zelfs de kracht van een politieorganisatie in een democratisch bestel waar interactie met
de burger als bron voorop staat (Lipsky 1980: 197). Daarnaast benadrukt Lipsky de
waarde van professionaliteit. Ondanks dat er ook schaduwkanten zitten aan het werken
met professionals is hij vooral de mening toegedaan dat zij bovenal zelf weten wat hun
functie inhoudt en wat er van hen wordt verwacht. Deze stelling kunnen wij van harte
onderschrijven, maar het wordt daarmee niet gemakkelijker in een omgeving die steeds
dynamischer en complexer wordt, waarin de wereld tegelijkertijd groter en kleiner
wordt en het lijkt alsof de politie voortdurend handen tekort komt. Juist in een
organisatie die werkt met professionals, is het geven van richting van groot belang.
Zowel Braun als Lipsky onderkennen het belang van een missie en duidelijk
geformuleerde doelen, waarbij zij gelijkertijd signaleren dat deze vaak niet duidelijk zijn
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
52
voor de street-level bureaucraat of ze gewoonweg niet kennen danwel de vertaling niet
kunnen maken. De betrokkenheid van professionals bij de invulling van de politiefunctie
moeten we daarom niet willen onderschatten als het gaat om een juiste vertaling van
beleid naar uitvoering en omgekeerd. Ook daarin moet sprake zijn van actieve
wederkerigheid voor het meest effectieve resultaat. Juist de kennis van het straatwerk
speelt daarbij een belangrijke rol. De waarde van PiO, dat richting geeft zonder de
professionele handelingsruimte te beperken, zou in dit verband wel eens veel groter
kunnen zijn dan velen bij het uitkomen van de visie beseften.
Wij hebben in dit hoofdstuk gepoogd om aan de hand van PiO en een literatuurstudie
een heldere invulling te geven aan het begrip Policing. Daarbij hebben wij geconstateerd
dat de mening breed wordt gedeeld dat Policing als werkwoord van het uitoefenen van
de politiefunctie meer is dan dat wat de politie doet. Zowel de opstellers van de
politievisie PiO als de wetenschap zijn deze mening toegedaan. We zien de afgelopen
decennia ook een beweging waarbij steeds meer taken die van oudsher door de
politieorganisatie werden uitgevoerd, worden overgenomen door andere organisaties.
De vraag wat dan de politieorganisatie onderscheidt van die anderen is dan ook reëel.
Een verkenning naar een antwoord op deze vraag heeft ons onderzoek meteen
afgebakend tot een onderzoek naar de politiefunctie van de politieorganisatie. Door PiO
wordt duidelijk gemaakt dat de politie in haar doelstelling om een maximale bijdrage te
leveren aan veiligheid niet alleen aan de zeilen staat te hijsen. Het woord bijdragen
suggereert al dat er ook anderen zijn die een bijdrage leveren. Dat meerdere partijen
betrokken zijn in de beantwoording van het veiligheidsvraagstuk vergt een nauwe
samenwerking. Er is hierdoor sprake van een pick ’n mix, waardoor communicatie,
informatie en afstemming essentieel worden om effectief te blijven. De bijdrage die de
politie moet leveren wordt omschreven in PiO als de ontwikkeling van de politiefunctie
en daarmee gaat PiO ons inziens in haar totaliteit over policing.
Behoudens de wetshandhavende functie van de politie, heeft de politie een
nadrukkelijke maatschappelijke rol gekregen en zich daardoor maatschappelijk
verankerd. Naast het zijn van de sterke arm is de politie de dienaar van de samenleving
geworden. Dat maakt dat de grenzen van wat tot de politiefunctie behoort minder voor
de hand liggen. Het is haar discretionaire bevoegdheid en de plaats in de samenleving
die de politie meer ruimte heeft gegeven voor invulling van haar eigen
verantwoordelijkheid. Ondanks de toegenomen focus op transparantie en
resultaatverantwoording aan de overheid blijft de politiemedewerker de ruimte zoeken.
Zolang de medewerker in verbinding wil blijven staan met de omgeving kan hij ook niet
anders. De medewerker zal oppakken wat op zijn pad komt. Dokters van Leeuwen
verwoordde eerder al; Kennelijk willen we niet kiezen en weten we ook niet goed wat de
politie precies is. Daaruit mag men misschien afleiden, dat het ook wel gemakkelijk is om
een instantie te hebben die de problemen die nergens anders zijn onder te brengen als
3.10 Conclusie
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
53
vanzelfsprekend oppakt. De Ruijter noemt de politie zelfs de maatschappelijke
vuilophaaldienst en kent daarmee de politie een onderscheidende rol toe ten opzichte
van andere vormen van policing. In het kader van sturingsperikelen is het nu juist deze
rol die de politietop niet wenst. Het blijkt echter tot op heden, ondanks alle
beleidsvoornemens wel een groot deel van de werkelijkheid die we niet kunnen
ontkennen. De oude theorie over de discrepantie wat managementcops beleidsmatig
uitdenken en wat streetcops op straat uitvoeren lijkt nog van actuele waarde. Misschien
moeten we de functie van het zijn van de maatschappelijke vuilophaaldienst wel
koesteren, maar wordt het tijd om de verwerking van dat waar de politie tegen aan loopt
organiseren. Het saneren en het recyclen is het proces dat niet in het verlengde van de
politiefunctie ligt maar een verantwoordelijkheid is van andere partners. Daar liggen
ons inziens kansen om de samenwerking met anderen, zowel het georganiseerde
bedrijfsleven, de maatschappelijke organisaties maar ook de burger zelf te intensiveren.
Het principe van signaleren en adviseren wordt op deze wijze gekoppeld aan de
politiefunctie. Het zou de ontwikkeling van de politiefunctie ten goede komen als de
managers (opnieuw) streetwise leren kijken, ervaren en verbeelden, zodat een
realistische vertaling kan plaatsvinden van beleid naar uitvoering en andersom. Met
deze inzichten denken wij dat een helder perspectief wordt gecreëerd op hoe de politie
met de voeten in de modder kan staan, zonder dat zij overspannen wordt van het
spanningsveld waarin zij zich bevindt. Het gaat tenslotte om de maximale bijdrage die de
politie kan leveren aan een veilige samenleving. Ons rest nog een analyse van Veiligheid
in het speelveld van de samenleving.
Het begrip policing wordt in PiO niet expliciet uitgewerkt. Dat zou het beeld kunnen
oproepen van een grote omissie, die tegelijkertijd ruimte geeft voor verwarring en
mogelijkheden tot het geven van veel verschillende invullingen van eenzelfde begrip.
Aan de andere kant zou PiO gelezen kunnen worden als datgene wat de politie zou
moeten doen, zou moeten ‘policen’. Als Policing op die manier wordt opgevat, gaat heel
PiO over policing, maar of het zo bedoeld is, is niet in het visiedocument zelf te
achterhalen.
In de wetenschappelijke literatuur is policing beschreven als een activiteit die te maken
heeft met toezicht en corrigeren in de maatschappelijke samenleving. Het gaat om
handhaven van orde en rust binnen de gemeenschap, met als doel het handhaven van
normen en waarden van de community. Deze vorm van ordehandhaving hoort bij
communities, waarbij bijvoorbeeld insluiten en uitsluiten behoren tot instrumenten van
die gemeenschap. Dit sluit aan op de begrippen zelfredzaamheid en sociale controle,
zoals we die kennen in de samenleving. Policing is dus een activiteit, die vanuit
communities zelf wordt uitgevoerd, en die deels is overgedragen aan de politie. Dit kan
doordat de politie in de Nederlandse samenleving haar legitimatie vindt in de bevolking;
de samenleving heeft onderdelen van policing overgedragen aan de politieorganisatie.
De meest kenmerkende daarvan is de overdracht van het geweldsgebruik. Daarvan
3.11 Antwoord op de deelvraag
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
54
heeft de samenleving zelfs gesteld dat dit instrument nog uitsluitend door de
politieorganisatie mag worden gebruikt.
Dit betekent dat de politie zich goed bewust dient te zijn van de effecten indien zij
optreedt in de samenleving. Door dit optreden komt de politie binnen in een bestaande
sociale orde en maakt daar inbreuk op. Het is van belang om de gangbare normen van de
community te kennen en zo mogelijk te betrekken in de vorm en wijze van optreden.
Dit betekent ook dat de gemeenschap heel goed zelf in staat is om policing in hun eigen
Community uit te voeren. Binnen de wettelijke grenzen zou de politieorganisatie
communities daarop zelfs kunnen aanspreken en daartoe stimuleren.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
55
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
56
4 Veiligheid, een theoretische
verkenning
Bovenstaande metafoor geeft weer op welke wijze Boutellier naar veiligheid kijkt. Hij
ziet veiligheid als een ordenend principe. Veiligheid is een zo algemeen aanvaard en
bekend begrip dat deze zich moeilijk laat definiëren. Toch is het in het kader van onze
studie wenselijk om het begrip nader te duiden. Want is het duidelijk waar wij het over
hebben, als we veiligheid ter sprake brengen? En als we veiligheid als kroon op het
politiewerk zien, over welke vorm van veiligheid hebben we het dan? We hebben eerder
al geconstateerd dat de politie niet alleen verantwoordelijk is voor veiligheid. De
metafoor van het voetbalveld maakt dit nog eens duidelijk. Een voetbalteam kan niet
winnen met spelers die voor zichzelf gaan en het teamwerk niet ondersteunen. Iedere
speler heeft daarin zijn eigen verantwoordelijkheid en soms moet hij iets harder lopen
om een ander te helpen die wellicht niet zo goed in vorm is die dag. Als we niet weten
wat we onder veiligheid in relatie tot de politiefunctie verstaan, dan weten we ook niet
welke keuzes we moeten maken in het werk, met andere woorden hoe we onze
verdediging in het veld moeten organiseren. Dat veiligheid in de betekenisgeving minder
voor de hand ligt dan we denken blijkt wel uit de toename van wetenschappelijke
studies naar dit begrip of liever gezegd naar dit fenomeen. Niet voor niets is in
Amsterdam een leerstoel “Veiligheid en Burgerschap” opgericht en is in de afgelopen
tien jaar aan de Vrije Universiteit een zelfstandige studierichting veiligheidsstudies bij
de faculteit bestuurskunde ontwikkeld. Overigens suggereert ook de titel van de
leerstoel dat veiligheid hand in hand gaat met burgerschap, waarbij burgers op basis van
eigen verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid een bijdrage leveren aan een veilige
omgeving. Veiligheid is in belangrijke mate een attenderend begrip en minder een
definiërend begrip; niemand is er tegen, maar ook vrijwel niemand weet precies wat het
4.1 Inleiding
De metafoor van het voetbalveld !
“Het strafrechtelijk systeem staat in de goal om in de laatste instantie aanvallen op de veiligheid
af te slaan. Maar de keeper kan dit niet alleen. De verdediging voor de goal wordt dan ook
gevormd door professionele veiligheidsbewakers als politie, particuliere bewaking en justitiële
jeugdzorg, die zich bezighouden met risicobeheersing. Veiligheid behelst echter meer dan
strafrecht en risicobeheersing. Meer richting het middenveld bevinden zich organisaties die niet
direct met veiligheid te maken hebben, maar wel relevant zijn, zoals scholen,
woningcorporaties, welzijnsinstanties, etc. Deze partijen houden zich bezig met normen. Voorin
het veld staan de burgers en de sociale verbanden tussen de burgers, het sociaal kapitaal.”
Prof. dr. H. Boutellier
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
57
is. Wij gaan een poging wagen om in dit hoofdstuk iets meer inhoudelijke richting te
geven aan het begrip veiligheid
4.1.1 De deelvraag
Policing of Communities beoogt als een richtinggevend principe aan de politiefunctie
een bijdrage te leveren aan veiligheid. In voorgaande hoofdstukken hebben wij zowel
het begrip Policing als het begrip Communities proberen te verhelderen. Een aantal
zaken is daarbij duidelijk geworden. Het werken in en met communities is breder dan de
oorspronkelijke gebiedsgebonden aanpak van de politie. Mondiale ontwikkelingen
hebben er immers toe geleid dat nieuwe vormen van communities zijn ontstaan. De
politiefunctie onderscheidt zich door het. Daarnaast kan de politie, - metaforisch
gesproken – gezien worden als de maatschappelijke vuilophaaldienst van de
samenleving om vervolgens in samenwerking met anderen de problemen te verwerken
of door te geleiden. In het kader van ons onderzoek is het dan ook niet nodig om
veiligheid in de volle breedte te beschouwen. Wij beperken ons voornamelijk tot de
betekenisgeving van veiligheid in relatie tot de politiefunctie in de samenleving, waarin
het gedrag en het handelen van mensen centraal staan.
Wij doen dit aan de hand van de volgende deelvraag:
In het voorwoord van PiO (2005) gaat Welten, als voorzitter van de projectgroep Visie
op de politiefunctie, in op de functie van de politie in de samenleving. Hij maakt de
verbinding tussen veiligheid, de veranderende maatschappij en de politie. De vele
veranderingen in onze maatschappij maken het volgens Welten nodig om “een alerte
aanwezigheid op de hoofdinfrastructuren te realiseren om een belangrijke bijdrage te
leveren aan meer veiligheid en aan het terugdringen van criminaliteit. Dit vereist een
proces waarbij sprake is van permanente interactie tussen de politie en haar
omgeving”(in: Politie in Ontwikkeling 2005: 4).
Hoewel PiO stelt dat veiligheid essentieel is, lijkt het alsof het begrip veiligheid daarin
niet nader wordt gedefinieerd. De toenmalige korpschef van politie Haaglanden
Bouman, vroeg zich tijdens de ontwikkeling van het visiedocument al af wat de visie
beoogde met Veiligheid (in: Een visie die staat als een huis 2007: 11). Wel wordt
gewezen op de lokale, interlokale en internationale verwevenheid van de
veiligheidsproblematiek. “Met de toegenomen dreiging van criminaliteit en terrorisme is
onveiligheid een onderdeel van het bestaan geworden” (Projectgroep Visie op de
politiefunctie 2005:11). Daarmee suggereert de projectgroep dat een veilige omgeving
4.2 Wat zegt PIO over Veiligheid?
Hoe wordt het begrip Veiligheid omschreven in de literatuur ?
• Wat zegt PIO over Veiligheid?
• Wat zegt de literatuur over Veiligheid?
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
58
altijd een illusie zal blijken te zijn. Negatief benaderd is onveiligheid in haar ogen
immers onderdeel van het bestaan. We zien dat terug in de wijze waarop de politie
communiceert met de samenleving. Ze presenteert criminaliteitscijfers en
oplossingspercentages om aan te tonen dat het veiliger wordt in de samenleving. Maar
in plaats van veiligheid tonen deze cijfers juist onveiligheid aan. We spreken immers
over aantal aangiften, aangehouden verdachten, de omvang van delicten als
woninginbraken en het bijbehorende oplossingspercentage van slechts 10%. We
noemen zelfs de wijken waarin deze feiten worden gepleegd en benoemen de
slachtofferkans. Het is de vraag of we met deze vorm van communiceren
veiligheid(s)gevoel) daadwerkelijk bevorderen of dat we zelfs onveiligheid(s)gevoel)
stimuleren.
Criminaliteit en onveiligheid worden door burgers het meest frequent genoemd als
maatschappelijk probleem waaraan de overheid prioriteit moet geven. De grote
belangstelling bij bestuur en politiek voor veiligheidsvraagstukken en de ruime
belangstelling van de media voor alles wat de politie doet, is dan ook niet verrassend. In
het verlengde hiervan worden ook steeds meer en steeds hogere eisen aan de politie
gesteld en tegelijkertijd wordt het beeld dat de samenleving heeft van de politie steeds
diffuser: “waar dient de politie wel voor te staan en waar niet voor?” (Projectgroep Visie
op de politiefunctie 2005:11). De politie realiseert zich heel goed, dat het bevorderen
van veiligheid uitsluitend mogelijk is wanneer naast haar bijdrage daaraan ook een
bijdrage wordt geleverd door de politiek, het bestuur, het Openbaar Ministerie, maar
ook publieke en private organisaties en de burgers zelf. We staan met meer spelers in
het veld. De rol van de politie hierbinnen is relatief bescheiden maar onmisbaar
(Projectgroep Visie op de politiefunctie 2005:12). De politie ziet het dan ook als haar
taak hieraan de grootst mogelijke bijdrage te leveren. Maar over welke veiligheid heeft
PiO het dan? Op verschillende manieren en plaatsen komt het begrip veiligheid terug in
de visie. Er wordt weliswaar niet een eenduidige concrete definitie geformuleerd, maar
het is wel mogelijk om een beeld te vormen van de veiligheid waarover de opstellers van
PiO het hebben.
In PiO worden relaties gelegd met o.a. aanslagen, terreur, polarisatie, criminaliteit en
met de feitelijke en gevoelde onveiligheid die dit met zich meebrengt binnen de
samenleving. In een toelichting op de missie “Waakzaam en dienstbaar staat de politie
voor de waarden van de rechtsstaat”, spreekt de visie zich uit over het bewaren van de
vrede in het maatschappelijk verkeer, het beschermen van leven, vrijheid en eigendom,
het voorkomen van optreden van eigenrichting en het reduceren van sociale
onveiligheid in en ten behoeve van de gemeenschap. Ons inziens bevatten deze visie-
elementen begrippen die gerelateerd kunnen worden aan het fenomeen veiligheid en
die ons blikveld lijken af te bakenen met betrekking tot het soort veiligheid waar de
politiefunctie toe dient. Samengevat gaat het om gedragingen van mensen in het
publieke domein die democratische waarden als vrijheid (dreigen) aan (te) tasten. We
hebben het dan over sociale veiligheid. In PiO wordt gesteld: “Sociale veiligheid betreft de
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
59
ordelijke gang van zaken in de publieke ruimte en het beschermd zijn van mensen tegen
(vermeende) bedreiging van lijf en goed. Sociale veiligheid betekent dat mensen zonder
angst over straat gaan, hun kinderen met een gerust hart naar school sturen, ergens een
winkel kunnen beginnen en daarbij beschermd zijn tegen criminaliteit en hinderlijke
overlast” (Projectgroep Visie op de politiefunctie 2005: 38).
De projectgroep hecht blijkbaar veel waarde aan het duiden van sociale veiligheid als
grootste goed, aangezien zij hier verder gaat dan richting geven. Zij geeft zelfs aan dat in
het kader van de professionaliteit van de politie het aan haar is te beoordelen of
maatschappelijke problemen worden aangepakt via de rule of law, de bottom line van
het strafrecht bij aanpak van problemen, of via de rule of engagement. Bij deze laatste
aanpak wordt bij conflicten enerzijds uitgegaan van respect, zelfvertrouwen en sociale
redzaamheid en anderzijds van het (h)erkennen van andermans waarden en belangen
afgezet tegen algemene waarden en normen (Projectgroep Visie op de politiefunctie
2005:37).
Aan de relatie tussen vrijheid en veiligheid besteedt PiO extra aandacht. Er is sprake van
een veiligheidsparadox. De burger wenst dat de politie vooral optreedt tegen anderen
als het gaat om veiligheid. Naast maximale veiligheid eist de burger aan de andere kant
maximale vrijheid. Behalve het feit dat zich hier een paradox in de veiligheidspolitiek
manifesteert speelt deze vorm van consumentisme volgens PiO een rol in de relatie
tussen burger en politie. De burger vraagt meer dan voorheen en eist het recht op
veiligheid zelfs op. En in de benadering van de onveiligheidsproblematiek is subjectieve
(on)veiligheid een belangrijk issue geworden (Projectgroep Visie op de politiefunctie
2005: 26). Daar waar we in het kader van PiO spreken over sociale veiligheid mag het
subjectieve gevoel van (on)veiligheid niet ontbreken.
We weten nu dat PiO meer zegt over de soort veiligheid waar de politie haar bijdrage
aan wil en kan leveren dan we in eerste instantie voor ogen hadden. Het gaat vooral om
de sociale veiligheid. Om te voorkomen dat er verkokering in ons blikveld gaat ontstaan,
maar ook om te onderzoeken wat nu onder sociale veiligheid anders dan door
politieogen kan worden verstaan, doen wij hier een wetenschappelijke verkenning naar
sociale veiligheid. Maar deze verkenning start niet zonder dat wij eerst een korte blik in
de historie van Veiligheid hebben geworpen. Wellicht verklaart deze historie een deel
van onze werkelijkheid.
In het Romeinse recht wordt voor veiligheid het begrip Securitas gebruikt in combinatie
met pax, wat vrede betekent en met libertas dat vrijheid betekent (Van Zuijlen 2004:8).
Securitas staat voor duurzaamheid en rust en voor bescherming tegen geweld in het
publieke domein. Sinds de middeleeuwen werd Securitas gebruikt om de bescherming
van het leven en van eigendom van personen en goederen te duiden. Alhoewel de politie
zich volgens het strafrecht niet meer beperkt tot het publieke domein heeft deze vorm
4.3 Veiligheid historisch geborgd
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
60
van veiligheid haar geldigheid nog niet verloren. In het kader van publiek domein
spreken we ook wel van openbare veiligheid, openbare orde en binnenlandse veiligheid.
Van Zuijlen geeft daarbij aan dat de binnenlandse veiligheid een dubbele betekenis
heeft, namelijk zowel de bescherming tegen medeburgers als de bescherming tegen de
staat (Van Zuijlen 2008:35). Veiligheid is als zodanig sinds 31 januari 1795 in Nederland
vastgelegd in de “verklaring van de Rechten van de Mens en van de Burger”. In artikel 2
worden natuurlijke rechten van de mens die haar niet ontnomen kunnen worden
opgesomd. Gelijkheid, vrijheid, veiligheid, eigendom en tegenstand aan onderdrukking
komen de mens toe als natuurlijke rechten (Van Zuijlen 2008: 50).
In de Grondwet van 1983 wordt Veiligheid niet nader gedefinieerd, maar ook hierin is ze
wel geborgd in artikel 103. Daarin is de uit- of inwendige veiligheid verbonden met een
uitzonderingstoestand. Uitwendige - of externe veiligheid betreft de bescherming van de
Nederlandse samenleving als geheel, de defensie van het land. De inwendige of interne
veiligheid gaat over de bescherming van het individu ten opzichte van anderen en de
bescherming van de burger tegen de staat. Volgens van Zuijlen is de staat de grote
beschermer van het geheel en hij concludeert dat veiligheid in de betekenis van een
grondrecht het best gezien kan worden als een sociaal grondrecht, waarmee het een
instructienorm is voor de overheid (Van Zuijlen 2004:65,73).
Het belang van veiligheid wordt vanuit de rijksoverheid gemarkeerd in 1984 als het
rapport Roethof2 meldt, dat voorkoming en bestrijding van de kleine criminaliteit
voortaan beschouwd moet worden als een zaak van de samenleving als geheel. Dit werd
door het kabinet opgepakt met het beleidsplan: ‘Samenleving en Criminaliteit’ (1985).
Het was een nieuwe oriëntatie op de veiligheidspolitiek, met termen als integrale
veiligheid, veiligheidsnetwerken, criminaliteitspreventie en sociale veiligheid.
Samenwerken werd gezien als de hoeksteen van het veiligheidsbeleid, hetgeen
gesymboliseerd wordt door de begrippen sociale zelfredzaamheid, eigen en
gezamenlijke verantwoordelijkheid (SMVP, 2006: 6-7 en 36).
Sindsdien is veiligheid door het kabinet in steeds belangrijker mate op de agenda gezet.
In de 90er jaren kwamen er Integrale Veiligheidsrapportages. En in 2002 presenteerde
het kabinet Balkenende I het Integrale Veiligheidsprogramma ‘Naar een veiliger
Samenleving’ (2002), een ambitieus programma van maatregelen gericht op het
terugdringen van criminaliteit en overlast en de bevordering van de veiligheid in
Nederland, gevolgd door ‘Veiligheid begint bij Voorkomen’ (2007). De aandacht ging
daarbij vooral uit naar vormen van criminaliteit waarmee de burgers en
bedrijven/instellingen in de publieke ruimte worden geconfronteerd. Concreet staat in
2 Hein Roethof was voorzitter van de, door de Minister van Justitie ingestelde, commissie Kleine
Criminaliteit, voor onderzoek naar de ontwikkeling van de kleine criminaliteit. De commissie constateerde
dat bestrijding niet langer gezocht moest worden in law and order maar in preventie en sociale controle
(SMVP, 2006: 31)
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
61
het huidige kabinetsplan, ‘Samen werken, samen leven’ over veiligheid, dat het gaat om
een samenleving waarin mensen zich veilig, vertrouwd en met elkaar verbonden voelen
(2007: 61-71). Daarbij is wederzijds respect, elkaar geen overlast bezorgen of geweld
gebruiken tegen een ander, de titel waaronder veiligheid is gekoppeld aan de omgang
van burgers met elkaar, zowel individueel als in de relaties tussen groepen; kortom, hier
wordt de link gelegd tussen veiligheid en samenleving. Het huidige binnenlandse beleid
richt zich tegen normovertredend gedrag; normen die zijn vastgelegd in wettelijke
regels, wat de rechtszekerheid van burgers op dit punt zeer groot maakt.
In het ‘Groot woordenboek der Nederlandse taal Van Dale’ (1996) staat de volgende
omschrijving van “Veilig”:
1. Buiten gevaar, beschermd tegen personen of gevaren die iemand bedreigen,
2. Men of iets is tegen aantasting of gevaar verzekerd.
Het beschermen tegen personen of gevaren wordt in PiO met zoveel woorden
omschreven als het beschermen van leven, vrijheid en eigendom. In de omschrijving van
sociale veiligheid wordt zelfs gesproken over bescherming van mensen tegen bedreiging
van lijf en goed. En historisch gezien is de politie als sterke arm van de overheid
ingesteld om de orde en de vrede te bewaren en heeft daar zelfs het geweldsmonopolie
voor gekregen. In PiO komt deze rol mede terug in het bewaren van de vrede in het
maatschappelijk verkeer waarbij vrijheid een nadrukkelijke rol speelt. Al deze
omschrijvingen lijken nog niet te zijn aangetast door de tand destijds. Het begrip
Securitas kent immers een gelijke betekenis.
Niet alleen in de historie maar ook nu nog start veiligheid bij enkele
basisverworvenheden van de mens. Van Zuijlen verwijst naar het werk van de Britse
filosoof John Locke, die zegt dat ieder mens van nature recht heeft op leven, gezondheid,
vrijheid en bezit, waarbij iedereen op basis van de natuurwet gerechtigd is deze
natuurlijke rechten te beschermen en overtreders te bestraffen. Van Zuijlen beschouwt
dit als de kern van veiligheid; de bescherming van leven en goederen van de mens tegen
anderen (Van Zuijlen 2004:15). PiO sluit in deze aan op deze wetenschappelijke
omschrijving die gebaseerd is op de basisverworvenheden van de mens.
In de wetenschap zien we enerzijds aanhangers van de positieve benadering van
veiligheid door het gebruik van een term als beschermen en anderzijds aanhangers van
een negatieve benadering, die vooral omschrijven wat er ontbreekt om veiligheid te
kunnen typeren. In deze laatste categorie valt Vanderveen. In ‘Meten van Veiligheid’ heeft
Vanderveen via conceptualisatie en operationalisatie de kern van veiligheid concreet
gemaakt en inhoud gegeven. Zij typeert veiligheid als “de afwezigheid van gevaar of de
(waargenomen) dreiging van gevaar”. Met gevaar doelt zij op schade, letsel en andere
ongewenste gevolgen. Zij maakt daarbij vervolgens het klassieke onderscheid tussen
objectieve en subjectieve veiligheid (Vanderveen 2004: 78–80). De subjectieve
veiligheid is een belangrijk element van de sociale veiligheid waar de politiefunctie zich
4.4 Wetenschappelijke verkenningen van Veiligheid
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
62
op moet richten volgens PiO. Subjectieve veiligheid refereert aan de persoonlijke
ervaringen van een individu, met inbegrip van interpretaties van situaties en
gebeurtenissen. Hierbij gaat het vooral om de betekenis die een individu aan een
gebeurtenis of aan (on)veiligheidscijfers geeft. Dan gaat het om zorgen over, of angst
voor slachtofferschap, onveilige situaties waarin mensen bang zijn zelf terecht te komen.
Dit is voor iedereen en per situatie verschillend. Hierbij gaat het om het oordeel van de
persoon in een bepaalde situatie. Objectieve veiligheid verwijst naar meer direct
kenbare situaties, omstandigheden en gebeurtenissen die door meerdere personen
kunnen worden waargenomen en in grote mate min of meer onafhankelijk van die
personen zijn, zoals bijvoorbeeld materiële schade, aantal aangiften en
oplossingspercentages.
Daarnaast wordt in de wetenschap ook nog een onderscheid gemaakt naar denkbeeldige
veiligheid, of schijn(on)veiligheid. Iemand kan zich veilig voelen maar het rationeel
gezien niet zijn en andersom. Deze schijnveiligheid kan goed worden verduidelijkt aan
de hand van maatregelen tegen terrorisme. Muller, Rosenthal en de Wijk stellen, dat
volledige veiligheid niet bestaat en toegepaste technische en/of fysieke maatregelen
meer een symbolische werking hebben (Muller e.a. 2008: 289).
In de negatieve benadering zien we de laatste jaren een oprekking van het begrip
veiligheid. Ook de afwezigheid van gedragingen die hinder, overlast of gevoelens van
onbehagen opleveren wordt steeds vaker onder veiligheid begrepen (Bijleveld en Van de
Bunt, 2003). Of mensen zich veilig voelen wordt meer en meer beïnvloed door gedrag
van (jonge) mensen die rondhangen, luidruchtig zijn, in groepen bijeen zijn etc. Deze
hinder wordt in het veiligheidsbeleid ook steeds vaker gebruikt in overheidsstukken, in
de media, in debatten etc. Het wordt ook nadrukkelijk benoemd als
veiligheidsvraagstukken die onder de noemer van sociale veiligheid worden aangepakt.
Over sociale veiligheid lopen de omschrijvingen niet ver uiteen behoudens het feit dat
een engere - of ruimere omschrijving wordt gehanteerd. De essentie blijft veelal
hetzelfde. Met sociale onveiligheid wordt bedoeld de bedreiging van veiligheid die niet
van buiten komt (vanuit andere landen, de natuur of vanuit de technologie) maar van
binnenuit: misdrijven en overtredingen die tot conflicten leiden tussen (groepen)
burgers onderling. Sociale veiligheid gaat dan over het handelen of gedrag tussen
mensen in de samenleving, aldus Bruinsma (2004: 190). Helsloot benadrukt daarmee
het verschil met fysieke veiligheid (2004: 345).
4.4.1 Sociale veiligheid afgezet tegen maatschappelijke ontwikkelingen
Het begrip veiligheid maakt volgens Boutellier een snelle ontwikkeling door en in zijn
rede bij het Emititieforum KU Leuven typeert Boutellier veiligheid als een
samenlevingsproject, waarbij behoefte aan veiligheid groeit doordat de wereld steeds
dynamischer en onzekerder geworden lijkt te zijn (Boutellier 2009). Daarmee verwijst
Boutellier naar samenwerking in de samenleving als een voorwaarde om maximale
veiligheid te garanderen. We wijzen nog eens op de metafoor van het voetbalveld die
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
63
Boutellier gebruikt om duidelijk te maken dat het gaat om meer dan 1 speler. Spelers die
een eigen rol en verantwoordelijkheid hebben in het bereiken van een gezamenlijk doel:
Veiligheid, sociale veiligheid.
Wat vandaag de dag verstaan kan worden onder veiligheid wordt sterk beïnvloed door
de sociale veranderingen in onze samenleving. Aan de hand van Trends van het Centraal
Planbureau (Sociaal Cultureel Plan, 2000) beschrijft Boutellier in vijf thema’s wat de
kern van de ontwikkelingen is die van invloed zijn op veiligheid. Individualisering,
informalisering, informatisering, internationalisering en intensivering zijn de vijf
ontwikkelingen die de basis vormen van een sterk veranderde cultuur en sociale
omgeving (Boutellier 2009:2). Tezamen dragen zij bij aan een samenleving die voor
burgers onzekerder oftewel ‘vloeibaarder’ is geworden. Van een relatief eenvoudige
samenleving zijn we gegroeid naar de zogenaamde netwerksamenleving. Boutellier
verwijst hiermee naar Pools-Britse socioloog en filosoof Zygmunt Bauman die in dit
verband spreekt van liquid modernity. Dit leidt enerzijds tot meer normoverschrijdingen
en grotere risico’s en roept anderzijds het verlangen op naar bescherming en naar de
gestolde moraliteit van het (straf)recht. Opnieuw is hier sprake van de paradox waarbij
veiligheid wordt verlangd onder de conditie van maximale vrijheid.
Boutellier verdiept zich verder in het thema veiligheid, bezien tegen de achtergrond van
de netwerkmaatschappij, de ontwikkeling van de samenleving zoals eerder geschetst. In
die netwerksamenleving is behoefte aan een antwoord op een uitdijende wereld van
flitskapitaal, flexibilisering van de arbeid, instant oorlogsvoering, virtuele realiteiten en
multimediale informatiestromen3. Veiligheid verwijst hierbij naar zijn etymologische
voorloper feilig of velig, dat zoiets als betrouwbaarheid en geborgenheid betekent4. In
onze verkenning naar het begrip communities werd ons al duidelijk dat de mens altijd
zoekt naar iets van geborgenheid en cohesie of verbinding, in welke vorm dan ook.
Boutellier redeneert dat wat ons nog verbindt in deze individuele samenleving de
afwijzing van het slachtofferschap is. Mensen zijn het niet persé eens over hoe een ideale
samenleving eruit ziet, maar wijzen wel allemaal discriminatie, moord en verkrachting
af.
Naast negatief gedefinieerde veiligheid – criminaliteit, overlast, antisociaal gedrag -
kunnen we met andere woorden positieve veiligheid onderscheiden: existentiële
veiligheid die samenhangt met identiteit en gemeenschap, met het gevoel erbij te horen
en er te mogen zijn. Boutellier spreekt ook van Contractual Security waarbij hij verwijst
naar Crawfort (2003), die het vrijwillige en preventieve veiligheid noemt (Boutellier
3 ‘split-second capital transactions, flex-time enterprises, variable life working time, the blurring of the
life-cycle, the search for eternity through the denial of death, instant wars, and the culture of virtual
reality, all are fundamental phenomena, characteristic of the network society …’ (Castells, 2000, p. 494).
4 Deze redenering wordt ondersteund door de herhaaldelijk aangetoonde discrepantie tussen de kans om
slachtoffer te worden en het gevoel van onveiligheid (Oppelaar & Wittebrood, 2006; ook benadrukt door
Van den Brink, 2006). Zelfs nu de criminaliteit afneemt, blijft de behoefte aan veiligheid bestaan.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
64
2007:27). Het zich zonder problemen laten fouilleren voor aanvang van een
voetbalwedstrijd, bij een popconcert en op Schiphol, of het filmen op deze plaatsen en in
het warenhuis of zich onderwerpen aan fraudebestendige maatregelen in het bancaire
verkeer, zijn hiervan voorbeelden. Het gaat om maatregelen waarvoor de burger
impliciet toestemming geeft door gebruik te maken van deze publiekprivate
voorzieningen.
Een verruiming van maatregelen om de veiligheid te waarborgen wordt dus niet alleen
via de rechtshandhaving geregeld, maar de uitwerking leidt wel tot rechtszekerheid
voor ordening en rust van de burger. De burger beroept zich op zijn fundamentele recht
op daadwerkelijke handhaving als het gaat om veiligheid. Het gaat dan om de
rechtszekerheid van de burger en de vrijheid om zich binnen normen in het samenzijn
van anderen en de staat te bewegen.
In dat verband wordt ook wel gesproken van openbare orde en openbare veiligheid.
Volgens Muller e.a gaat het bij openbare veiligheid om een feitelijke situatie en is fysieke
veiligheid een andere term hiervoor. Niet securitas maar safety duidt op het vitale belang
van deze vorm van veiligheid (Muller e.a. 2006: 267). Vooral in wetten die te maken
hebben met rampenbestrijding en zware ongevallen worden regels rondom openbare
veiligheid gegeven.
Bij openbare orde gaat het om het ordelijke verloop van het gemeenschapsleven en is
sprake van sociale veiligheid. Openbare orde is de - naar tijd en plaats bepaalde-
normale gang van zaken op de voor het publiek toegankelijke plaatsen, welke gang van
zaken wordt gekenmerkt door een overwegende mate van vrijheid deze plaatsen in
overeenstemming met hun bestemming te gebruiken door de afwezigheid van overlast
als gevolg van het gedrag van mensen (Muller e.a. 2006: 121-123).
Hiervoor heeft de wetgever regelingen voor openbaar orderecht nodig geacht om een
veilige situatie te bewerkstelligen. Veel bepalingen uit het strafrecht hebben uiteindelijk
het doel om de veiligheid te bewerkstelligen.
Een netwerksamenleving brengt volgens Victor Bekkers (2004) ook grotere risico’s met
zich mee en de sturing op een veilige samenleving wordt zijn inziens daardoor steeds
lastiger. Hij combineert in dit verband de netwerksamenleving zoals Castells die
benoemd heeft met de risicosamenleving van Beck. Beck (1992) heeft het over de
onbedoelde of onbekende effecten van modernisering en de besluiten die daarover
worden genomen zoals bijvoorbeeld besluiten over genetische manipulatie. Nieuwe
bedreigingen hebben de neiging locatie- en tijdoverstijgend te zijn (BSE, vogelpest,
dioxine in veevoer) waarbij een diffuus netwerk van actoren samen gaat met een
onduidelijke oorzaak - gevolg relatie. Hij geeft aan dat het gesprek en het debat
nadrukkelijker zouden moeten gaan over de aard van de risico’s en de negatieve effecten
van de verknopingen, zoals deze nu aanwezig zijn en zich ontegenzeggelijk ook zullen
ontwikkelen. De mondialisering en de wereldwijde interdependentie, zoals we die
hebben geconstateerd bij onze verkenning naar communities, geven hiervoor
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
65
verklaringen. Volgens Bekkers heeft zijn onderzoek aangetoond dat er in Nederland
geen besef is van de toegenomen risico’s door vervlechting en het intensieve gebruik
van de infrastructuur. Bovendien vindt hij het gebruikte sturingsmodel van command
and control veel te eenzijdig. Een variëteit in risico’s vereist een variëteit in
besturingsmethodieken. Andere modellen zijn noodzakelijk om de veranderde situatie
te leiden. En dat is nu juist wat PiO beoogt te doen met onder andere een principe als
Policing of Communities.
In het coalitieakkoord 2007 wordt veiligheid in het algemeen benoemd als kerntaak van
de overheid maar wordt ook de medeverantwoordelijkheid van burgers,
ondernemingen en organisaties aan veiligheid benadrukt. Van de overheid mag
verwacht worden dat zij optreedt wanneer de veiligheid echt in de knel komt
(Beleidsprogramma kabinet 2007: 63). Er wordt dus een beroep gedaan op eigen
verantwoordelijkheid en zelfredzaamheid zonder dat expliciet wordt gemaakt wat deze
verantwoordelijkheid inhoudt. Er blijven hierover grote onduidelijkheden bestaan, met
name over de omvang van ieders verantwoordelijkheid. Het vergroten van de sociale
veiligheid is niet alleen het doel van de overheid maar expliciet ook van de politie.
Door het Sociaal en Cultureel planbureau wordt met de term sociale (on)veiligheid
geduid op criminaliteit, overlast en onveiligheidsbeleving (Noije en Wittebrood
2008:11). Ook hieruit blijkt dat naast de feitelijke criminaliteit en overlast ook
onveiligheidsbeleving tot sociale veiligheid wordt gerekend. Daarmee sluit PiO aan bij
het overheidsbeleid. De waarde die aan sociale veiligheid wordt toegekend mag blijken
uit een dik rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau met de titel ‘Sociale
veiligheid ontsleuteld: veronderstelde en werkelijke effecten van veiligheidsbeleid’ (2008).
De ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hebben
opdracht gegeven tot dit rapport met het oogpunt om enerzijds een beleidstheorie te
formuleren en beleid te onderbouwen en anderzijds om inzicht te verkrijgen in het
rendement van de investeringen in veiligheid. Het gaat ons te ver om de rapportage
integraal te behandelen, maar een aantal opvallende inzichten hieruit willen wij u, in het
kader van ons onderzoek, niet onthouden.
De overheid zet uiteenlopende maatregelen in om de sociale veiligheid te vergroten.
Deze variëren van meer politie op straat en cameratoezicht tot opvang en begeleiding
van risicojongeren en het opleggen van zwaardere straffen. Deze maatregelen zijn
gebaseerd op een aantal veronderstellingen, maar vooral op de veronderstelling dat de
criminaliteit en de overlast in de toekomst hierdoor verminderen en de burger zich
veiliger gaat voelen (Noije en Wittebrood 2008:12). Onderzoekers constateren dat het
merendeel van de maatregelen gebaseerd is op veronderstellingen, maar nooit
geëvalueerd. Hierdoor is het vaak niet mogelijk om eventuele effecten aan de
maatregelen toe te schrijven. Wel kunnen ze op basis van hun onderzoek uitspraken
doen over de plausibiliteit van de maatregelen en daarin komen wij een aantal
opvallende zaken tegen.
4.5 verheid en Sociale veiligheid
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
66
Formeel toezicht door de politie leidt tot afname van de criminaliteit en de overlast en
met name als dit plaatsvindt op hot spots en hot times. Ook wordt ondersteund dat
zichtbare aanwezigheid effectief is voor het terugdringen van de onveiligheidbeleving
(Noije en Wittebrood 2008:17, 18). Uit een experiment van de Juxta’s5 in Amsterdam
blijkt dat dit effect maximaal is als de politie dan ook verbinding maakt met de omgeving
(2008). De beleidsveronderstelling dat cameratoezicht als vorm van formeel toezicht
criminaliteit en overlast voorkomt is twijfelachtig en dat hiermee de
onveiligheidbeleving kan worden verminderd wordt zelfs ontkend (Noije en Wittebrood
2008:17). Daarentegen worden maatregelen, bedoeld om doelwitten beter te beveiligen
en daardoor potentiële daders te weerhouden van het plegen van delicten, ondersteund.
Overigens worden burgers en ondernemers in deze maatregelen gestimuleerd hun eigen
verantwoordelijkheid te nemen (Noije en Wittebrood 2008:17). Onderzoekers geven
daarbij aan dat het erop lijkt dat gelegenheidsbeperkende maatregelen op lokaal niveau
ten volle worden ingezet, waarbij deze zich ook richten op potentiële slachtoffers en
situaties. Zij houden daarbij een pleidooi voor de inzet van functioneel toezicht zoals
huismeesters en conducteurs, welke veelbelovend lijkt maar ontbreekt in de
beleidstheorie van de overheid (Noije en Wittebrood 2008:17, 18).
Als het gaat om de rechtshandhaving dan blijkt het verhogen van de pakkans vooral
gunstig uit te pakken als de politie haar inzet concentreert op hot spots en hot times, Een
afschrikwekkende werking van de pakkans doet zich vooral voor als de politie gericht en
anticiperend optreedt in plaats van reactief. De verhoogde pakkans zou echter weinig
afschrikkende werking hebben op de verdachten zelf (Noije en Wittebrood 2008:15, 16).
Vanuit het oogpunt van maatschappijbeveiliging is de aanpak van veelplegers effectief.
Gedurende langere tijd ondervinden zij vrijheidsbeneming. De maatschappij ervaart
direct effect van een vorm van bescherming.
In dit hoofdstuk hebben we geprobeerd om het begrip veiligheid een nadere invulling te
geven als het gaat om de (toekomstige) politiefunctie. Waar aanvankelijk leek dat het
een begrip was met vele gezichten, bleek ons dat er toch veel gemene delers zijn te
vinden als het gaat om de afbakening, zoals door ons geformuleerd. Het gaat bij Policing
of Communities voornamelijk om het bewerkstelligen van sociale veiligheid. Het
reduceren van sociale onveiligheid in en ten behoeve van de gemeenschap wordt zelfs
als doel in PiO genoemd. In het verlengde daarvan wordt tevens aandacht besteed aan
het bewaren van vrede in het maatschappelijk verkeer, het beschermen van leven,
vrijheid en eigendom en het voorkomen van optreden van eigenrichting. PiO beschrijft
zelfs sociale veiligheid als de ordelijke gang van zaken in de publieke ruimte en het
beschermd zijn van mensen tegen (vermeende) bedreiging van lijf en goed. Daarmee
5 Juxta is een ‘tegenspraakproject’ binnen het korps Amsterdam – Amstelland, waarin jonge
onderzoekers, afgestudeerd in niet politiespecifieke studierichtingen van binnenuit het korps voorzien
van commentaar.
4.6 Conclusie
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
67
sluit zij aan bij het idee van sociale veiligheid van de overheid en van veel
wetenschappers. Het gaat daarbij vooral om gedragingen en handelingen van en tussen
mensen in de publieke ruimte.
Veiligheid is van oudsher al geborgd in regelingen (o.a. Grondwet) en in ons
democratisch rechtsbestel. Hierin wordt ook de basis gevonden die als gemene deler
geldt voor sociale veiligheid. Zowel de wetenschap als PiO gaan uit van de
basisverworvenheden van de mens waarbij vrijheid een centrale rol vervult. Daardoor
ontstaat wel de zogenaamde veiligheidsparadox, waarbij burgers van de overheid
enerzijds maximale veiligheid verlangen en tevens maximale vrijheid. Zowel PiO als de
overheid maar ook wetenschappers houden daarbij een pleidooi voor zelfredzaamheid
en eigen verantwoordelijkheid. Boutellier hanteert daarbij de metafoor van het
voetbalveld waarbij spelers met ieder een eigen verantwoordelijkheid moeten
samenspelen om het doel van veiligheid te behouden. De opstelling van zijn spelers
maakt daarbij duidelijk dat op verschillende niveaus spelers betrokken zijn in het spel,
maar dat niemand zonder de ander kan.
Sociale veiligheid gaat dus over gedragingen van en tussen mensen in de publieke
ruimte waarbij bescherming tegen dreiging van criminaliteit, overlast en hinder die tot
conflicten kunnen leiden tussen burgers onderling de essentie is. Daaraan werd
nadrukkelijk toegevoegd dat ook (on)veiligheidsgevoel een onderdeel van sociale
veiligheid uitmaakt. De overheid en ook de politie hebben zich tot doel gesteld het
onveiligheidsgevoel te reduceren. Dat blijkt echter nog niet zo gemakkelijk. Maatregelen
en beoogde effecten lopen hier nog wel eens uiteen.
Met bovenstaande denken wij een bevredigend antwoord te hebben gevonden op onze
deelvraag in het onderzoek. Evenals bij de andere deelvragen blijken de mondiale
ontwikkelingen in de samenleving van invloed te zijn op zowel Communities en Policing
maar niet in de laatste plaats ook op Veiligheid.
Zowel Boutellier als Bekkers schetsen de gevolgen van de netwerksamenleving, waarbij
grotere risico’s zich aandienen, en het overzicht en de sturing op een veilige
samenleving lastiger worden. De vergelijking met de risicosamenleving is verhelderend.
Nieuwe bedreigingen zijn locatie- en tijdoverstijgend en hebben een mondiaal karakter,
waarbij een diffuus netwerk van actoren gepaard gaat met een onduidelijke oorzaak-
gevolg relatie. Beiden attenderen op het onvoldoende bewustzijn en besef van deze
risico’s. Wij zijn van mening dat dit ook voor de politie geldt en dat andere vormen van
samenwerking hooguit aan deze risico’s tegemoet komen. Op welke wijze Policing of
Communities hierin voorziet en richting geeft aan de politiefunctie in de samenleving
wordt in hoofdstuk 5 uiteen gezet door de drie begrippen te integreren.
bescherming.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
68
Het begrip veiligheid heeft vele betekenissen. Niet alle vormen van (on)veiligheid
kunnen daarbij echter tot het aandachtsgebied van de politie worden gerekend. PiO
biedt daarin in enkele aanknopingspunten wat in dit verband onder veiligheid moet
worden verstaan. Veiligheid wordt veelvuldig aangehaald en een aantal malen
teruggebracht tot de term sociale veiligheid. Dit begrip is echter niet nader gedefinieerd.
Achterwege laten van een nadere begripsomschrijving kan leiden tot begripsverwarring
maar biedt anderzijds veel ruimte aan de politie om haar taak nader in te vullen.
Ons onderzoek naar het begrip veiligheid in de wetenschap is met name gericht op het
begrip sociale veiligheid. Hiervoor zijn meerdere redenen onder andere de verwijzing
vanuit PiO. Veel belangrijker dan deze verwijzing is echter de algemeen aanvaarde
definitie van sociale veiligheid in de wetenschap, waarbij de sociale veiligheid zich richt
op de interactie binnen de samenleving. Ook is leidend voor deze keuze dat in de
politiewet staat dat de politie de taak en rol heeft om voor veiligheid, orde en rust te
zorgen binnen de gemeenschap.
Het begrip sociale veiligheid is in de wetenschappelijke literatuur gedefinieerd als de
veiligheid tussen personen onderling en die tussen personen en de staat. Dit sluit aan bij
policing dat, zoals we in hoofdstuk 3 gezien hebben, gaat over bewaking van orde en
rust binnen de gemeenschap.
Dit bekent voor de politie dat de invulling van taak en rol op het gebied van veiligheid
zich dient te concentreren op sociale veiligheid. Met deze focus kan de politie haar eigen
professionaliteit ontwikkelen en versterken. Dit wil niet zeggen dat alle andere soorten
van inbreuk op het normale patroon in de samenleving aan de waarneming van de
politie voorbij gaan. Echter deze observaties dient de politie als maatschappelijke
vuilophaaldienst, te signaleren en door te geven aan de betreffende verantwoordelijke
organisatie of instantie.
Omdat de politie midden in de samenleving haar werkveld heeft en ook daar haar
legitimatie vandaan moet halen, is het van zeer groot belang, dat die eigen
professionaliteit; de focus op sociale veiligheid, met die omgeving communiceert.
Het maakt duidelijk wat wel en niet tot de taak behoort.
4.7 Antwoord op de deelvraag
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
69
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
70
5 Policing of Communities en de
theoretische betekenis ervan in
relatie tot veiligheid
Het vertrekpunt voor deze scriptie was onze interesse voor het begrip Policing of
Communities als een van de punten op de horizon in PiO. De aanvankelijke ambitie om
dit begrip, dat in PiO summier wordt beschreven, uit te werken op een zodanige manier
dat het in brede zin praktisch toepasbaar zou worden, hebben we al snel moeten
opgeven. We kwamen er achter dat PiO slechts summier ingaat op de betekenis van het
begrip. De stap naar implementatie was daarmee veel te groot. Eerst dienden we een
vraag te beantwoorden die meer duidelijkheid gaf over de waarde van dit attenderende
begrip. De vraag naar de betekenis van Policing of Communities, specifiek in relatie tot
veiligheid; het hoofddoel van de Nederlandse politie. Het werd de hoofdvraag van deze
scriptie: “Wat betekent Policing of Communities in relatie tot veiligheid?”
We wilden verduidelijken hoe de samenhang tussen de begrippen, Policing,
Communities en veiligheid was. Om die samenhang te ontdekken bleek het nodig om
eerst deze drie afzonderlijke begrippen te onderzoeken. Dat hebben we voor ieder van
de drie begrippen afzonderlijk gedaan aan de hand van de vraag wat PiO zelf zegt over
het betreffende begrip en vervolgens aan de hand van wat de wetenschappelijke
literatuur ons zegt over dit begrip.
In de voorgaande hoofdstukken is op deze afzonderlijke deelvragen antwoord gegeven.
In dit hoofdstuk wordt de samenhang tussen deze begrippen aangegeven. De vraag
wordt beantwoord aan de hand van de vraag wat de wetenschappelijke betekenis is van
Policing of Communities op basis van de begripsverkenning. Bovendien kijken we naar
wat PiO met het begrip beoogt.
Met de beantwoording van deze vragen zouden we toekomen aan de beantwoording van
de hoofdvraag en daarmee aan het eind van onze scriptie.
5.1 Inleiding
Er was eens een klusje te doen en allen waren ervan overtuigd dat iemand het zou doen.
Iedereen kon het doen maar niemand wilde het doen.
Iemand werd kwaad omdat het iedereen zijn taak was.
Allen dachten dat iemand het kon doen, maar iedereen realiseerde zich dat niemand het
wilde doen.
Tenslotte beschuldigde iedereen iemand terwijl niemand deed wat ze met zijn allen
konden doen. anonymus.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
71
Echter, in het onderzoek dat we tot nu toe hebben uitgevoerd, zijn we gestuit op een
aantal thema’s. Deze lopen als onderstromen door ons onderzoek. Ze leiden tot een
vraag die van belang is voor de verdere ontwikkeling en uitwerking van - onder andere –
Policing of Communities. De vraag is overigens veel breder van belang, maar zou
essentieel kunnen zijn voor de nadere invoering van Policing of Communities. Het is de
vraag naar de eigen identiteit en positionering van de politie in een samenleving die zich
enorm aan het ontwikkelen is.
Om meer zicht te krijgen op deze identiteit en positionering in relatie tot Policing of
Communities willen we als aanvulling op onze hoofdvraag een empirisch onderzoek
doen. In dit onderzoek zullen we op basis van de onderstromen, kijken naar de
doorwerking van Policing of Communities in de praktijk van het politieveld. Het belang
van ons onderzoek voor het politieveld zal hierdoor toenemen.
Dit onderzoek zal in deel II, het empirisch onderzoek, worden uitgewerkt.
5.1.1 Policing of Communities als scharnier tussen samenleving en veiligheid.
“De politie wil het begrip maatschappelijke omgeving in ruimere zin opvatten en haar
aandacht nadrukkelijk ook richten op andere gemeenschappen (communities)”
(Projectgroep Visie op de politiefunctie 2005:16-17). Een zinsnede uit PiO die onze
aandacht trok, omdat we ons afvroegen wat precies bedoeld wordt met Policing of
Communities. We wilden weten wat het inhield en wat het onderscheid is met de
traditioneel gebiedsgebonden aanpak door middel van Community Policing. In de
afgelopen drie hoofdstukken hebben we een theoretische verkenning gedaan naar de
onderscheidende begrippen van Policing of Communities met het oog op Veiligheid. Dat
bleek nog niet zo eenvoudig.
Ons aanvankelijke idee, om de richting die PiO met deze zienswijze aangeeft, uit te
werken naar een model of een methode die kon worden uitgerold binnen politie
Nederland, voelde vertrouwd: een richtinggevend principe, dat niet nader is
geconcretiseerd, uitwerken tot een concreet plan. Dat past ook bij wat wij gewend zijn in
ons dagelijks werk als leidinggevenden bij de politie.
Al snel kwamen we tot de ontdekking dat Policing of Communities niet zo eenvoudig is
uit te werken naar een methode en dat deze zienswijze meer vragen opwierp dan
antwoorden gaf. Passend in de lijn van een strategische leergang hebben wij via een
nadere verkenning de betekenis van Policing of Communities in relatie tot veiligheid te
achterhalen alvorens we ons in het handelen van de uitvoering storten. Dit
voortdurende zoeken naar vragen heeft ons geleerd om naar een onderliggend niveau te
kijken en dat kan alleen maar positief bijdragen aan de professionaliteit van ons zelf en
ons vak. Problematiseren en conceptualiseren van begrippen zijn geen activiteiten die
politiemensen op het lijf geschreven is. De politiecultuur kenmerkt zich vooral door
handelend optreden in plaats van het doordenken naar een onderliggend niveau van
nieuwe ideeën. Dat is in de praktijk van alledag vaak een zeer waardevolle eigenschap,
maar voor het succesvol implementeren van nieuwe ideeën meestal onvoldoende
voorwaardenscheppend. Uit een onderzoek dat door Politie en Wetenschap is
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
72
uitgevoerd blijkt dat “gebrekkige implementatie van ambitieuze vernieuwende concepten
welhaast een systeemkenmerk vormt van de politie als organisatie” (Politie en
Wetenschap, 2008). Voor het succesvol implementeren van een nieuwe strategie is het
van belang om een gemeenschappelijke opvatting over de betekenis van de strategie te
hebben. Doel en richting moeten minimaal bekend zijn. Verschil in opvatting hoeft
overigens een succesvolle implementatie niet in de weg te staan, maar dan dient op zijn
minst duidelijk te zijn welke (waarden)verschillen er bestaan en wat de waarde is van
het uitwerken van deze verschillende opvattingen als bijdrage aan de strategie
ontwikkeling. In dit hoofdstuk proberen wij de verschillende begripsverkenningen te
integreren om zo inhoud te geven aan Policing of Communities. Daarmee krijgt het
hoofdstuk een samenvattend en integrerend karakter. Wij creëren hiermee de
scharnierpen voor ons eerste scharnier. Een deur hangt niet stevig en draait niet soepel
op 1 scharnier. Vandaar dat in het tweede deel van ons onderzoek het tweede scharnier
wordt gecreëerd door een beperkt empirisch onderzoek uit te voeren.
5.1.2 De deelvraag
Uit onze theoretische verkenning blijkt dat de drie begrippen, policing, communities en
veiligheid, op verschillende manieren kunnen worden benaderd en meerdere
betekenissen kunnen hebben. Definities hebben wij in de regel niet gevonden, danwel ze
voldeden onvoldoende aan de eisen van de huidige tijd. Daarmee zijn het vooral
attenderende begrippen geworden die wij vanuit het ‘selectie-variatieperspectief’
betekenis geven. Variatie staat voor het genereren van een zo groot mogelijke veelheid
aan alternatieven, argumenten, gegevens en overige ideeën. Het gaat om creativiteit, het
aanscherpen en uitbreiden van bestaande (probleem)beelden. De andere dynamiek is
die van selectie. Selectie houdt in het selecteren uit deze variatie aan informatie ten
behoeve van verdere betekenisgeving en van verrichting in de praktijk. Onder selectie
wordt ook de bewerking of verwerking van de variatie verstaan. De bewerking kan
meerdere zaken inhouden, zoals een herformulering, verdieping, concretisering,
samenvoeging en dergelijke. Op basis van dit perspectief komen wij in dit hoofdstuk tot
beantwoording van onze hoofdvraag;
Wij starten dit keer met de variatie aan beelden vanuit de wetenschappelijke benadering
weer te geven om vervolgens een inschatting te maken wat PiO met Policing of
Communities beoogt of zou kunnen beogen.
We hebben geconstateerd dat de samenleving de afgelopen decennia drastisch is
gewijzigd. Mondiale processen als industrialisering en verstedelijking hebben onder
5.2 Policing of Communities wetenschappelijk bezien
Wat betekent Policing of Communities in relatie tot veiligheid?
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
73
andere geleid tot massale immigratie en veranderende sociale – en culturele processen.
De informatie- en communicatietechnologie hebben een hoos aan mogelijkheden
gegeven waardoor deze processen versneld worden ondersteund. Deze hebben geleid
tot een andere samenleving, waarin het overzicht is zoekgeraakt en traditionele vormen
van samenleven zijn vervaagd. De samenleving is getransformeerd naar een
netwerksamenleving. Het kan dan ook niet anders dat deze ontwikkelingen
ontegenzeggelijk consequenties hebben voor de politiefunctie. Daarom heeft de top van
de politie Policing of Communities geïntroduceerd als nieuwe zienswijze om de politie
voor te bereiden op ontwikkelingen die haar functie zal ondergaan. Verkenningen van
het begrip hebben de navolgende inzichten opgeleverd.
5.2.1 Communities
Mensen leven van oudsher in groepen bij elkaar. Van oorsprong waren het de lokale
gemeenschappen die de identiteit van de mens voor het overgrote deel bepaalden.
Andere verbindingen waren immers nauwelijks aan de orde. Uit deze tijd stamt ook het
begrip Community, een begrip dat duidt op gemeenschap en vanuit het Latijn verbonden
wordt aan solidariteit, sociale gelijkheid, nabijheid en samenzijn. Sociale cohesie vormt
een kenmerk van een community. Het is de lijm die de community bijeen houdt. Tönnies
spreekt in dit verband over Gemeinschaft, waarbij de onderlinge verhouding is
gebaseerd op wederzijds begrip, van nature ontstaan door vriendschap, omgeving etc.
Door de mondiale ontwikkelingen is de sociale cohesie afgenomen. Individualisering
nam toe en mensen gingen meer en meer functionele relaties aan. Met de term
Gesellschaft duidt Tönnies op deze meer moderne vorm van samenleven waarin minder
fundamentele verbondenheid geldt. Alhoewel de mens volgens Lesscher altijd behoefte
blijft behouden aan bekenden om hem heen en ergens bij wil horen, is het grote verschil
met vroeger dat de mens daar nu meer ‘rationele’ keuzes in maakt. Afhankelijkheden
zijn veranderd en niet meer gebaseerd op de leefgemeenschap. Door technologische
ontwikkelingen zijn grenzen en tijd verloren gegaan en is het mogelijk om op ieder
moment met iedereen over de wereld in contact te treden. Mensen gaan zich steeds
vaker en meer verbinden met andere soort gemeenschappen die vaak een vluchtig
karakter hebben. De sociale cohesie zoals we die in de oude leefgemeenschappen
kenden verdwijnt steeds meer in de huidige samenleving. Dat is ook de veel gehoorde
klacht en de informeel vaak aangewezen oorzaak van de problemen die we ondervinden
in de huidige samenleving. Buren kennen elkaar niet meer en mensen kunnen zich ten
opzichte van hun woonomgeving verschuilen achter de voordeur. Door sociale cohesie
werden mensen opgenomen in groepen maar ook buitengesloten. Daar waar dit in de
traditionele community nog een herkenbaar proces was, is deze nu onzichtbaar
geworden.
De kenmerken van de traditionele community lijken heden ten dage niet meer op te
gaan. Is er dan nog wel sprake van communities of hanteren we een oud begrip in een
samenleving waarin netwerkstructuren veel dominanter zijn geworden.
Netwerkstructuren kenmerken zich door het ontbreken van structuur, hiërarchie en een
centrum. Ze functioneren niet als traditionele samenlevingen maar evenmin als
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
74
organisaties of bedrijven en bestaan vooral uit knooppunten. Ze ontstaan als een
rhizoom en kunnen dus even zo snel weer verdwijnen om later weer ergens zichtbaar te
worden. Het is derhalve heel goed denkbaar dat het begrip communities niet meer van
deze tijd is en als zodanig misleidend. J. Berting stelde in dit verband: “De sociologie zal
de vraagstukken van de 21ste eeuw niet kunnen aanpakken met een erfgoed dat
grotendeels uit de 19de eeuw stamt. Hoe belangrijk dat erfgoed ook is, het mag geen
belemmeringen opleveren voor het onbevangen kijken naar de diepingrijpende
veranderingen waarvan wij deel uitmaken" (J.Berting 1995, blz. 26). We zoeken dan
immers naar vormen van samenleven die niet meer bestaan.
Aan de andere kant ontstaan netwerkstructuren ook op basis van onderlinge
afhankelijkheden en nabijheid. Deze kunnen ook virtueel zijn in plaats van fysiek. De
wereld is immers door mondiale ontwikkelingen tegelijkertijd groter en kleiner
geworden. Vanuit dat oogpunt kunnen netwerkstructuren wellicht ook gezien worden
als een moderne vorm van community. Het is dan de vraag of er andere vormen
ontstaan of dat de setting alleen verandert. Onlangs verscheen in de Volkskrant (20-07-
2009) een artikel met de titel “Echt samen op internet het nieuws ondergaan”. Daarin
werd uitgebreid verslag gedaan van de wijze waarop de fans van Michael Jackson via de
website Facebook Connect, gezamenlijk de herdenking na zijn dood hebben
meegemaakt. Er wordt gesproken over een sociaal netwerk waarin mensen tijdens de
live-uitzending met elkaar konden praten en berichtjes konden sturen. Ook Castells
heeft het belang van de digitale ontwikkeling neergezet en is de mening toegedaan dat
er nog steeds sprake is van communities. Of deze vorm van erbij horen voldoet is ons
inziens maar de vraag. Fysieke verbinding blijft waarschijnlijk altijd een basisbehoefte
ondanks de (post)moderniteit.
De verschuiving van het lidmaatschap van één lokale community naar betrokkenheid bij
netwerkstructuren in de arena’s van de samenleving is ook van invloed op de sociale
identiteit van mensen. Doordat zij in steeds wisselende rollen contacten hebben,
ontlenen zij hun identiteit aan steeds meer verbindingen. De mens is een soort bundel
geworden van deelidentiteiten. De situatie bepaalt in belangrijke mate welke hiervan
wordt geactiveerd. Mensen bezitten dus meervoudige en wisselende deelidentiteiten en
zijn daarop ook aanspreekbaar. Dat maakt dat mensen betwixt en between raken
vanwege meerdere loyaliteiten. Het lastige is dat deze niet altijd voor een ieder in de
omgeving herkenbaar zijn. Dit zou een pleidooi zijn voor de politie om zich te richten op
de meervoudige en wisselende identiteiten van burgers waarmee ze verbinding maakt.
Dat lijkt bijna een onmogelijke taak want hoe doe je dat als deze zowel vluchtig als
anoniem kunnen zijn?
5.2.2 Policing
Het is ons al snel duidelijk geworden dat policing een actief werkwoord is dat eigenlijk
in de meest eenvoudige uitleg staat voor dat wat de politie doet. Dat is echter wel heel
algemeen en vaag en geeft ook weinig richting. Wetenschappers buigen zich de laatste
decennia dan ook steeds vaker over de politiefunctie. Waarschijnlijk omdat deze functie
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
75
zo prominent vierentwintig uur per dag in de samenleving wordt uitgeoefend en
iedereen er zijn eigen verwachtingen bij heeft, zonder dat een eenduidig beeld heerst.
Van Steden (2007) spreekt over de politie als functie waarbij het gaat om een pluraliteit
van sociale controlemechanismen: georganiseerde vormen van toezicht op - en
handhaving van - geïnstitutionaliseerde normen en waarden. Rowe vat policing nog
breder op door te refereren aan processen van sociale regulering, die de routines van
alledag ondersteunen (Rowe 2008:4). Beiden laten zich in hun omschrijving niet uit over
diegene die policing uitvoert. In de praktijk wordt duidelijk dat niet alleen de
politieorganisatie, maar een keur aan organisaties en instanties zich met processen van
sociale controle en – regulering bezig houden. Er is een grote versplintering opgetreden
van organisaties die zich bezig houden met taken in het kader van policing, zoals
hiervoor omschreven. Sociale controle en sociale regulering zijn niet het exclusieve
recht van de politie. Integendeel, ook maatschappelijke instanties zoals scholen hebben
een verantwoordelijkheid in de socialisatie van jongeren, maar zelfs goed burgerschap
gaat over een bredere verantwoordelijkheid in het kader van socialisatie. Er gaan
geluiden op dat deze brede invulling van policing het bestaansrecht van de politie
bedreigt. Wij zijn een andere mening toegedaan en deze wordt door onze verkenning
versterkt. Wat de politie onderscheidt van de andere organisaties die taken oppakken in
het kader van policing, blijft een interessante vraag.
Daar waar de politie ooit als sterke arm van de overheid is begonnen ter bescherming
van de verworven vrijheid en veiligheid van de burger en wetshandhaving de kerntaak
was, is haar rol uitgebreid naar een maatschappelijke functie in het kader van
hulpverlening aan hen die deze behoeven. De rol van de politie is in de loop der jaren
veranderd onder invloed van de veranderingen in de samenleving. Vanuit dit
gezichtspunt is het ons inziens logisch dat men als organisatie de verbinding aangaat
met die samenleving, omdat men haar ten dienste wil zijn. In verbinding zijn met de
omgeving is voorwaardelijk voor het vertrouwen dat de burger wonend in die omgeving
heeft. Dat betekent dat de politie moet meebewegen met de maatschappelijke
ontwikkelingen en een open houding hierin moet betrachten. We hebben al eerder
gezien dat de laatste decennia de omgeving vele malen complexer en dynamischer is
geworden en om effectief te blijven moet ook de politie dynamischer en flexibeler
worden ten aanzien van haar taakstelling. Of is dat nu juist wat een overspannenheid
bewerkstelligt van vraag en aanbod? Wordt met die toegenomen flexibiliteit duidelijk
wat de omgeving mag verwachten? De meningen over waar het meebewegen uit moet
bestaan verschillen. Want moet de politie zich beperken tot haar kerntaken en zich
voornamelijk weer richten op de wetshandhaving? Wat onder kerntaken wordt verstaan
is discutabel. Het is maar net vanuit welk perspectief op de politiefunctie men vertrekt.
Beperken tot de wetshandhaving is ons inziens zelfs onmogelijk, gezien de
maatschappelijke verankering die de politie intussen heeft bewerkstelligd. Prominente
wetenschappers zijn deze mening ook toegedaan. Juist die maatschappelijke
verankering maakt dat de politie meerwaarde heeft in het veiligheidsvraagstuk van de
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
76
samenleving, maar de meerwaarde maakt nog niet het onderscheid. Het toegekende
geweldsmonopolie is dat wat de politie juridisch onderscheidt van iedere andere
organisatie, maar wij hebben gezien dat vooral de dagelijkse praktijk en de daaraan
verbonden informatiepositie de politie meer uniek maakt in haar maatschappelijke rol.
De dagelijkse praktijk kenmerkt zich door een variatie aan veiligheids- en
maatschappelijke vraagstukken die iedere dag in grote en kleine vorm op het bordje van
de diender komen te liggen. Veel van deze problemen worden in ogen van de managers
niet benoemd als taken van de politie, echter als niemand meer weet bij wie ze
thuishoren is de politie blijkbaar de enige instantie die gehoor geeft.
Het is de maatschappelijke rol in relatie tot de dagelijkse praktijk die de politie meer
ruimte heeft gegeven voor haar eigen verantwoordelijkheid in de uitvoering van haar
functie. De diender op straat beschikt namelijk over een specifieke en bepalende
discretionaire bevoegdheid. Hij kan zelf de beslissing nemen of hij bij een overtreding
vanuit wetshandhaving verbaliseert of dat hij deze met een gesprek afdoet, ongeacht
wat beleidsmakers meegeven als uitgangspunt. Wetenschappers hebben gewaarschuwd
voor de prestatiecontracten en de onbedoelde effecten daarvan als het gaat om de
maatschappelijke rol van de politie. Wij achten deze onbedoelde effecten minimaal. Het
evenwicht in de rol van wetshandhaver en die van maatschappelijk dienaar zal zich
vanuit de professionaliteit herstellen. De dagelijkse praktijk van de diender zal daarvoor
de basis leggen. Dat is de afgelopen jaren van meebewegen met veranderingen al
bewezen. Wij duiden dan op de discrepantie die bestaat tussen wat beleidsmakers
bedenken en dat wat uitvoerders in de praktijk brengen. Onderzoekers van weleer zoals
Reuss-Ianni (1984) en Lipsky (1980) hebben al gewezen op de verschillende
belevingswerelden en bijbehorende werkelijkheden van managementcops en streetcops.
In Nederland heeft Braun (1999) jaren later dezelfde uitkomsten gevonden met haar
onderzoek naar sturingsperikelen bij de politie. Uiteindelijk blijkt dat het werk op straat
niet zoveel verandert en dat dienders oppakken wat voor handen komt. Bittner
beargumenteerde in 1974 al dat er geen andere dienst is aan te wijzen die de
verantwoordelijkheid voor deze functies op zich neemt. Hij gaat er zelfs vanuit dat dit de
legitimiteit van de politie inhoudt, het vertrouwen van het publiek verzekert en
bijdraagt aan criminaliteitsbestrijding en wetshandhaving. De Ruijter (2009) spreekt
ook wel van een politieorganisatie in de rol van de maatschappelijke vuilophaaldienst.
Als frontlijnorganisatie onderscheidt de politie zich hiermee van iedere andere
organisatie en maatschappelijke instelling. Dat de politie als eerste in aanraking komt
met de problemen van de samenleving neemt niet weg dat niet alle problemen door de
politie moeten en kunnen worden opgelost. De wetenschap ondersteunt deze stelling.
Samenwerken is het sleutelwoord. Het is niet erg om als eerste met de problemen in de
samenleving te maken te krijgen, maar de verwerking ervan in de vorm van sorteren en
doorverwijzen alsmede het recyclen, om in de metafoor van de vuilophaaldienst te
blijven, ligt bij vele andere partijen dan de politie. Daartoe is zij immers onvoldoende
toegerust. De relatie met de burger is een nadrukkelijke voorwaarde voor het invullen
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
77
van de juiste functie, aldus Lipsky. Verbinding door maatschappelijke verankering en
vertrouwen zijn voorwaarden om in deze rol een volwaardige partner in samenwerking
te zijn. Het gaat dan immers om de informatiepositie, de politie als poortwachter van
informatie. Juist dan kan zij ons inziens ook haar signalerende en adviserende rol ten
volle benutten ten gunste van een veilige samenleving. Voorwaarde voor succesvolle
samenwerking is wel dat alle partners daartoe uitgerust zijn en dat zij zich tenminste
bewust van de eigen verantwoordelijkheid. Daar schort het nu nog wel eens aan.
Systeemmaatregelen als een ketenaanpak kunnen daar onder lijden.
5.2.3 Veiligheid
Als we een begrip willen noemen dat zo vanzelfsprekend wordt gebruikt in ons
dagelijkse bestaan zonder te expliciteren wat we daarmee bedoelen, dan is het wel
veiligheid. Waarom dan toch een verkenning? Zowel overheid als politie hebben zich tot
doel gesteld de veiligheid in de samenleving te verhogen. Daarbij maken zij zich geen
illusie over het te bereiken doel, want het bewustzijn is aanwezig dat 100% veiligheid
een utopie is. Wel streven partijen naar een maximale bijdrage aan veiligheid en wat dan
maximaal is blijft onduidelijk. Dat kan ook niet anders, want het begrip veiligheid is voor
vele interpretaties vatbaar. We hebben het dan niet over de feiten en cijfers die we
kunnen meten, maar over de subjectieve beleving. Uit onderzoek blijkt dat de
veiligheidbeleving een veel grotere rol speelt in de samenleving dan de objectieve
veiligheid.
De discussie over wat veiligheid is, ontstaat als mensen een meetbare doelstelling willen
nastreven en willen weten wat de effecten zijn van hun handelen. Voor de politie speelt
daarbij het legitimiteitvraagstuk een rol. Zij ontleent haar bestaansrecht al van oudsher
aan haar beschermende taak van vrijheid en veiligheid in de samenleving. Om echter te
weten of men de juiste dingen doet, moet men weten welke effecten men wil bereiken.
Dan lijkt het nader bepalen van welke soort veiligheid men nastreeft noodzakelijk. Toch
denken wij dat voor ieder mens het begrip veiligheid een eigen interpretatie van de
werkelijkheid kent. Daarmee relativeren wij ook onze verkenningen en zijn wij er ons
van bewust dat deze ook vanuit onze eigen verwachtingen en interpretaties zijn gedaan.
Zoals gezegd wordt veiligheid in vele samenstellingen genoemd. Fysieke veiligheid,
sociale veiligheid, objectieve veiligheid, subjectieve veiligheid, schijnveiligheid,
binnenlandse veiligheid etc. Wij hebben ons beperkt tot het nader verkennen van het
begrip sociale veiligheid. De politie werkt in en voor de samenleving waar gedragingen
en handelen van en tussen (groepen) mensen centraal staat. Sociale veiligheid richt zich
op de gedragingen, handelingen maar ook op het veiligheidsgevoel van mensen. Hinder
en overlast worden tegenwoordig namelijk steeds vaker als onveilig ervaren. Boutellier
ziet het zelfs als een samenlevingsproject. Hij signaleert een toenemende behoefte aan
sociale veiligheid, mede veroorzaakt door de mondiale ontwikkelingen van een
dynamischer wordende wereld met toenemende onzekerheden. Wetenschappers,
beleidsmakers en uitvoerders zijn het er over eens dat sociale veiligheid alleen positief
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
78
kan worden beïnvloed door samenwerking. Wij kunnen het niet laten om nogmaals de
metafoor van het voetbalveld aan te halen, waar veiligheid het doel is en deze wordt
bewaakt door de verdediging bestaande uit professionele veiligheidsbewakers
waaronder de politie. Op het middenveld bewegen zich partijen die relevant zijn voor
veiligheid waaronder scholen, woningbouwcorporaties, welzijnsinstanties en in de spits
staat de burger met zijn sociale verbanden. Als iemand het laat afweten in het spel wordt
het risico van een tegendoelpunt groter. Maar dat betekent ook dat af en toe een speler
iets harder moet lopen om een ander die even minder lekker draait te compenseren.
Vanuit de achterhoede heeft de politie waarschijnlijk een goed zicht op waar risico’s en
aantasting van de veiligheid in een samenleving plaatsvindt. Vanuit die positie kan zij
ook signaleren en adviseren.
In een netwerksamenleving vraagt het samenspel om professionaliteit, omdat deze
vorm van samenleven grotere risico’s met zich meebrengt. Nieuwe bedreigingen zijn
vaker locatie- en tijdoverschrijdend en minder voorspelbaar. Bovendien wordt het
moeilijker om greep te krijgen op deze bedreigingen. Het is overigens de vraag of we
greep willen hebben. Wij vragen ons ook af of deze wens niet een illusie is. Misschien is
het wel effectiever om de ogen open te houden voor signalen. Bij de dreigende
grieppandemie wordt dezelfde strategie gehanteerd. De politie is echter gewend aan een
model van Command & Control. Dat vergt dus een andere manier van kijken en werken.
Het mag duidelijk zijn dat de veranderende samenleving van een traditionele familiaire
community-samenleving is getransformeerd tot een netwerksamenleving. Dat dit
consequenties heeft voor de politiefunctie is ook gebleken in ons onderzoek. Dat
betekent dat de gebiedsgebonden aanpak, zoals we deze tot op heden kenden, een goede
basis is omdat de politie nu eenmaal daarop tot in haar haarvaten is georganiseerd.
Bovendien moet niet worden onderschat wat de invloed is van de bestuurlijke
component in het politiebestel, zonder dat wij daarover een waardeoordeel willen
geven. Bovendien blijft de wijk als geografische eenheid, een niet onbelangrijk gegeven
in de samenleving. Het lijkt dan ook praktisch en zeker op korte termijn onmogelijk om
hieraan te willen tornen. Het blijkt wel noodzakelijk om ook andere inzichten in het
verlengde van de gebiedsgebonden aanpak te ontwikkelen en daartoe is Policing of
Communities ontstaan. Uit ons onderzoek leiden wij af dat de titel niet geheel de lading
dekt. De term communities lijkt in de huidige tijd van netwerkstructuren niet meer op te
gaan. Simpelweg omdat een netwerkstructuur de kenmerken van een community mist
en communities langzamerhand in de traditionele vorm verdwijnen. De samenleving
ontbeert de sociale cohesie die het ook zo overzichtelijk maakte. De politie moet dus een
moderne bril opzetten om vanuit andere perspectieven de samenleving te benaderen.
De verbinding bestaat al, maar deze moet worden onderhouden en doorontwikkeld in
de tijdsgeest van nu om zo maximaal mogelijk bij te dragen aan veiligheid. Wij zeggen
niet dat dit gemakkelijk is en we bieden ook geen kant en klare oplossing, maar hopelijk
wel het besef. De functie van de politie zit zo in de maatschappij verankerd dat de politie
5.3 Policing of Communities, een geïntegreerd beeld
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
79
met gemak kan zeggen dat haar maatschappelijke rol een kerntaak is. In dat kader is
haar meest fundamentele rol waarschijnlijk dat zij als eerste de problemen van de
samenleving opvangt. We hebben dat de rol van de maatschappelijke vuilophaler
genoemd, wat overigens niet betekent dat de verwerking in de vorm van sorteren en
recyclen ook voor de politie is. Dat zou een overspannen vraag veroorzaken met alle
onbedoelde gevolgen van dien. Het vereist wel dat burgers en partners ook zijn
voorbereid op de eigen rol in het kader van sociale veiligheid. Bovendien wordt de
functie van poortwachter van informatie dan nog essentiëler. Juist vanuit de
frontlijnorganisatie kan een signalerende en adviserende rol van meerwaarde zijn voor
beleidsmakers.
De samenleving als netwerksamenleving betekent ook dat mensen niet zo gemakkelijk
meer te plaatsen zijn in een bepaalde community, waardoor gedrag te verklaren is en
een beroep op de sociale controle of op de sociale regulering kan worden gedaan. We
hebben te maken met burgers die meerdere en wisselende identiteiten hebben door
soms vluchtige lidmaatschappen van meerdere gemeenschappen, zowel fysiek als
virtueel.
Mensen raken betwixt en between, gemangeld en dat moeten politie, maar ook partners
in sociale regulering, leren herkennen om vervolgens een eigen verantwoordelijkheid te
nemen. Dat betekent dat de politie er niet alleen voor staat, maar dat samenwerking met
anderen in toenemende mate van belang is om haar functie op de juiste wijze te
vervullen. Bovendien is de functie van policing geen exclusief recht van de
politieorganisatie.
Policing of Communities betekent in het verlengde misschien ook dat de politiefunctie
zich moet richten op de verschillende identiteiten waarmee ze te maken krijgt. Wellicht
spreken we dan eerder van Policing of Recognition, waarbij herkenning en erkenning
van wat er aan de hand is in de samenleving en wie daar welke rol vervult, centraal
staat. Verbinding en vertrouwen spelen daarbij nog steeds een centrale rol. Charles
Taylor pleit daarom voor een open en onderzoekende houding jegens de mensen in de
omgeving. Dat betekent dat politiemedewerkers moeten leren om anders en meervoudig
te kijken naar hun omgeving en ze moeten zich bewust worden van de mogelijkheden en
de risico’s van de samenleving in een andere setting. Als politiemensen letterlijk en
figuurlijk de straat op gaan, moeten zij continue verbaasd zijn over alles wat zij zien en
zichzelf vragen leren stellen over hun waarnemingen in plaats van direct concrete
antwoorden geven. Dat vraagt niet alleen een andere meervoudige manier van kijken en
denken, dat vraagt ook een professionaliseringsslag. Dat betekent dat een andere
cultuur nodig is. Wij erkennen vanuit ons realisme dat dit nog niet zo eenvoudig is en
misschien wel een illusie. Internalisering- en routiniseringsprocessen blijken
hardnekkig te zijn en terugkerend in het menselijk handelen en denken. Dat Policing of
Communities een andere zienswijze is dan we gewend zijn is ook al door de Blauwe
denkers onder de aandacht gebracht.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
80
Politie in Ontwikkeling zegt eigenlijk niet heel veel in directe zin over Policing of
Communities, behoudens dat de politie maatschappelijk geïntegreerd wil werken,
waarbij zij naast de wethandhavende taak de maatschappelijke rol als dienaar van de
samenleving benadrukt. Maar dat is niet nieuw. De nadruk in het kader van Policing of
Communities legt PiO in het feit dat de politie niet alleen verantwoordelijk is voor het
bijdragen aan veiligheid maar dat dit de samenleving als geheel is. PiO voegt daar nog
aan toe dat kennen en gekend worden nieuwe stijl hier van toepassing is. Zij bedoelt
daarmee dat van de politie een differentiatie in benadering wordt gevraagd. Deze
benadering past ook prima in de wetenschappelijke verkenning van het begrip waarbij
wij hebben geconstateerd dat een andere manier van kijken voorwaardelijk is om
inhoud te geven aan Policing of Communities.
Onze verkenningen hebben duidelijk gemaakt dat de voorbeelden die PiO van
communities noemt niet worden geschaard onder de wetenschappelijke definitie van
Community. Het zijn organisaties en volgens Ten Bos is dat de tegenpool van
communities. Ze zijn namelijk doelbewust en rationeel georganiseerd en missen
meerdere kenmerken van een community. Wij denken echter dat het niet zo relevant is
of organisaties nu wel of niet tot communities behoren. De essentie van ons betoog is de
verbinding en het vertrouwen die nodig zijn om in een netwerksamenleving met elkaar
samen te werken. Juist die samenwerking is noodzakelijk om het spel met zo min
mogelijk risico’s te spelen en er het meeste rendement uit te halen. De voorbeelden die
in PIO benoemd worden getuigen wel van het feit dat de term communities in onze ogen
te gemakkelijk wordt gebruikt en daarmee enigszins misleidend is voor de richting die
zij beoogt te geven met Policing of Communities. Het besef dat de wereld niet ophoudt in
wijken en buurten is van groter belang, evenals het besef dat mensen anders bewegen in
netwerkstructuren en dus meerdere en wisselende identiteiten hebben. Het vraagt dus
vooral een andere bril waarmee de politie de omgeving benadert.
Het is in ieder geval duidelijk dat de omschrijving van PiO over Policing of Communities
genoeg ruimte overlaat voor eigen interpretaties en dat lijkt ons juist positief. Het
politiewerk op straat zal niet teveel veranderen. Dienders zullen blijven aanpakken wat
hen voor de voeten komt, ongeacht wat door beleidsmakers wordt aangedragen. En dat
blijft wat ons betreft een fundamentele functie van de politie op voorwaarde dat andere
partners direct aansluiten. Wij zijn dan ook niet bevreesd dat de uitwerking van Policing
of Communities een te grote differentiatie kent. Opnieuw lijkt ons dat de geboden
variatie in mogelijkheden leidt tot selectie. Daar waar selectie mogelijk is, biedt dat ook
de mogelijkheid het beste te kiezen. Dit proces van variëren met ideeën en vervolgens
selecteren zou tot een kwaliteitsverbetering kunnen of moeten leiden. Policing of
Communities lijkt dus meer een attenderende waarde te hebben dan dat zij een
afgebakend concept is of wordt ten behoeve van de uitvoering. De vraag is alleen of dat
ook is wat de Raad van Hoofdcommissarissen of de projectgroep ermee heeft beoogd.
5.4 Wat beoogt PiO met Policing of Communities
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
81
We hebben een uitgebreide verkenning van Policing of Communities verricht vanuit een
theoretisch kader. Daarbij is het duidelijk geworden dat er veel ruimte bestaat om eigen
werkelijkheden te creëren met betrekking tot de uitvoering van Policing of
Communities. Er is geen sprake van concepten die klaar liggen om geïmplementeerd te
worden. Wel wordt beoogd dat de attenderende waarde de dialoog op gang brengt om
vooral een variatie aan mogelijke uitvoeringsplannen te bedenken waarna een selectie
van de meest effectieve plannen kan worden gemaakt. Korpsen zullen zich daarbij voor
elkaar open moeten stellen. Tijdens ons onderzoek werd wel duidelijk dat in het kader
van onze centrale vraagstelling eigenlijk één onderliggende vraag overheerst; Wat is de
identiteit en positionering van de politie in het maatschappelijk veld zoals zich dat
ontwikkelt? Hierop is geen eenduidig antwoord gekomen, maar wel manifesteren zich
enkele centrale thema’s die als onderstromen in de uitvoering van de hedendaagse
politiefunctie worden herkend. Herkenning van deze onderstromen geeft wellicht meer
richting aan de variatie van uitvoeringsplannen, om vanuit de nieuwe zienswijze
Policing of Communities bij te dragen aan veiligheid. Deze onderstromen lijken niet
nieuw, maar krijgen een extra dimensie als we ze tegen het licht houden van de
veiligheid en de netwerksamenleving;
1. Op welke wijze komt de samenwerkingsgerichtheid tot uiting in een
netwerksamenleving; welke rol spelen nieuwe of andere communities dan de
traditionele buurtgemeenschap daarbij;
2. Op welke wijze komt de verbinding met communities in de samenleving als
voorwaarde voor vertrouwen tot stand;
3. Welke rol vervult de politie vanuit haar professionaliteit ten opzichte van de
samenleving en haar partners;
Deze onderstromen of thema’s zijn in het empirisch onderzoek het uitgangspunt voor de
verkenning van Policing of Communities in de praktijk.
Policing of Communities is geen kant-en-klaar concept maar vooral een nieuwe
zienswijze op de politiefunctie in een netwerksamenleving. De uitwerking van deze
zienswijze ontbreekt en PiO laat daartoe veel ruimte over. Het getuigt van moed en
misschien wel van innovatie in het denken om de term te lanceren. Het heeft ook vooral
een attenderende waarde. De vraag is echter of het politieveld dit aan kan. Bestaat niet
het gevaar dat de term wordt genegeerd als uitvoerders niet direct de toegevoegde
waarde ontdekken? De politie karakteriseert zich toch nog steeds met een cultuur van
handelen. Deze nieuwsgierigheid heeft ons geprikkeld tot de nadere verkenning en dat
heeft tot verrassende inzichten geleid zonder dat er concrete plannen uit voort komen.
5.5 Onderstromen
5.6 Conclusie en antwoord op de hoofdvraag
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
82
De meerwaarde van het debat over Policing of Communities zit in het feit dat dit leidt tot
delen van inzichten. Daarmee kan richting geven worden omgezet naar inrichten en
verrichten. Het debat zet ons aan het denken en daarmee komt Policing of Communities
hopelijk op de kaart te staan. Het debat leidt mogelijk ook tot een variatie aan
uitwerkingen, zodat een selectie van de beste ideeën kan worden gemaakt. Zolang het
debat op gang wordt gehouden zullen nieuwe ideeën op komen borrelen en blijft
selectie mogelijk. Daarbij ontstaat ruimte voor eigen interpretaties en werkelijkheden
en dat is ons inziens een voorwaarde voor vernieuwende creativiteit. Het perspectief
van variatie-selectie geeft aan de visie PiO een nadrukkelijke meerwaarde. Het is de
vraag of de opstellers van de visie dit ook voor ogen hebben gehad.
Policing of Communities is wel degelijk een nieuw inzicht waarbij de onderliggende
vraag zich richt op de identiteit en positionering van de politie in het maatschappelijk
veld zoals zich dat ontvouwt. De politie moet meebewegen en zich richten op
samenwerkingsverbanden. Niet alleen met de burger, maar ook met organisaties,
groeperingen, maatschappelijke instanties en instellingen etc. Dat betekent dat ook
anderen een rol hebben in de politiefunctie; een functie die dus niet uitsluitend de
politieorganisatie toebehoort. Omdat de politie als enige overal en altijd in de
samenleving aanwezig is, krijgt zij als eerste te maken met de (sociale) problemen. Deze
rol van maatschappelijk vuilophaler is ons inziens fundamenteel om zich te
onderscheiden van andere maatschappelijke organisaties, maar uitsluitend onder
voorwaarde dat partners direct volgen in de verwerking van de problemen en de politie
er niet mee laten zitten. De politie vervult hier nadrukkelijk een scharnierfunctie.
Verbinden en vertrouwen op basis van professionaliteit zijn voorwaarden om deze
functie op de juiste manier te vervullen en daarmee een maximale bijdrage aan
veiligheid te leveren.
Tot slot willen wij nog opmerken dat de politie misschien wel een specifieke rol heeft als
het gaat om de scharnierfunctie in de verbinding tussen samenleving en bestuur, wat
moet leiden tot vitale coalities. Dat betekent volgens Pieter Tops dat de politie
burgerinitiatieven serieus moet nemen en ervoor moet zorgen dat deze worden
doorgeleid naar het bestuur. Zonder steun vanuit het bestuur zal het effect van de
initiatieven vanuit burgers minimaal zijn, aldus Tops (in: Secondant 2008: 16). Een
scharnierpunt kenmerkt zich doordat het beweging in de verbinding houdt en dat is nu
net wat de politie in de toekomst geacht wordt te doen op basis van Policing of
Communities. Meebewegen met de dynamiek van de samenleving en in de
samenwerkingsverbanden zorgt ervoor dat het niet gaat schuren, dus onderhoud
plegen.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
83
In deel I van ons onderzoek hebben we gekeken naar de betekenis van Policing of
Communities in relatie tot veiligheid. We hebben dit gedaan door te kijken naar wat PiO
daarover zegt en naar wat de wetenschappelijke literatuur hierover aangeeft.
Wij hebben daarbij ook geconstateerd dat wat beleidsmakers bedenken niet altijd ten
uitvoer wordt gebracht conform dat wat werd beoogd. De visie Politie in Ontwikkeling is
in 2005 neergelegd. Bijna vier jaar later zijn wij nieuwsgierig of er conform onze
verkenningen ook veranderingen in de praktijk zichtbaar zijn die op een of andere
manier te herleiden zijn naar Policing of Communities. Wij zijn ons bewust van het feit
dat een onderzoek naar de effecten niet significant kan zijn, vanwege het ontbreken van
een nulmeting en het gebrek aan een vooraf vastgesteld programma. Toch willen wij
minimaal ter illustratie een blik werpen in de praktijk en een beperkte toets uitvoeren
hoe het in de praktijk staat met de uitvoering van de visie. Wat vinden wij ervan terug?
Daarom kiezen wij voor een explorerend empirisch onderzoek. Wij doen dit als
aanvulling op de hoofdvraag van deze scriptie, gebaseerd op de onderstromen zoals we
die tijdens onze theoretische verkenning hebben ontdekt.
5.7 Tot slot
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
84
Deel II, Empirisch Onderzoek
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
85
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
86
6 Policing of Communities in Politie
Nederland
In het eerste deel van ons onderzoek hebben wij een theoretische verkenning
uitgevoerd naar de onderliggende betekenis van het begrip Policing of Communities in
relatie tot veiligheid. Het begrip Policing of Communities komen we in de literatuur niet
als zodanig tegen. Dit neemt niet weg dat deze voor Nederland nieuwe richting elders in
de wereld al is ingevoerd of beproefd. Zo zijn de ‘andere’ gemeenschappen in het
Belgische concept van Community Policing al nadrukkelijk betrokken en zien we ook in
ander landen, waaronder Engeland, een bredere interpretatie van het concept van
Community Policing. Met de keuze bovenal vanuit verkenning van de begrippen PiO te
benaderen, hebben wij ons in ons onderzoek beperkt tot de Nederlandse situatie.
Uit de theoretische verkenning bleek dat de onderscheidende begrippen een brede
betekenis kennen en dat ze vanuit meerdere perspectieven kunnen worden beschouwd.
Het gaat om begrippen die vooral een attenderende waarde hebben en daarmee passen
in een richtinggevende visie, maar evenzeer kunnen leiden tot verschillen in opvatting.
Naast de vraag of PiO in de praktijk wel echt tot leven is gekomen, stelden de leden van
de Raad van Hoofdcommissarissen zich ook de vraag of in de praktijk de door hun
beoogde richting werd gevolgd. Door Huijser van Reenen, korpschef regiopolitie
Zaanstreek-Waterland, werd bijvoorbeeld erkend dat het document koersbepalend is,
waarbij hij gelijkertijd aantekende dat het handen en voeten geven aan het document
nog wel moeite zal kosten (in: Aalberts e.a. 2007: 19). De voorzitter van de Nederlandse
Politiebond uitte kritiek door op te merken dat het document zich kenmerkte door een
gebrek aan nadenken over hoe men dit soort dingen in een organisatie neerzet (in:
Aalberts e.a. 2007: 36). Toch wordt overwegend positief gedacht over de politievisie. Om
de visie in de praktijk tot leven te brengen en te monitoren en te zien of daadwerkelijke
uitwerking in de praktijk plaats vindt, zijn door de Raad van Hoofdcommissarissen twee
ambassadeurs aangesteld, Aalberts en Hazenberg. Na onze theoretische verkenning zijn
ook wij benieuwd wat in de praktijk kan worden waargenomen van Policing of
Communities en of deze waarnemingen ook toegevoegde waarde hebben met
betrekking tot veiligheid.
Dit temeer, daar wij ter beantwoording van de hoofdvraag tijdens ons theoretisch
onderzoek onderstromen tegenkwamen (5.1) waarbij het vermoeden rees, dat
6.1 Inleiding
“Het is nodig dat we één boodschap hebben, waarin we aangeven wat we belangrijk vinden
voor ons vakmanschap, onze waarden”.
Stoffel Heijsman in ‘Een visie die staat als een huis’
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
87
uitdieping hiervan van groot belang zou kunnen zijn voor de verdere uitwerking en
invulling van Policing of Communities in de Politiepraktijk.
Als aanvulling op ons theoretisch onderzoek hebben we daarom besloten om een
empirisch onderzoek te doen, vanuit de gedachte dat we hiermee een waardevolle
aanvulling kunnen realiseren voor de politiepraktijk. Op basis van de thema’s uit de
onderstromen is dit onderzoek aan de hand van de onderstaande subvragen uitgevoerd.
In dit hoofdstuk richt het onderzoek zich op hetgeen in eerder veldonderzoek is verricht.
We doen dit in aanvulling op hoofdstuk 1, aan de hand van een 4e empirische subvraag
namelijk:
4. Hoe wordt de uitwerking van PiO en specifiek van Policing of Communities ervaren in
de praktijk, volgens bestaande bronnen onderzoeksdata hierover, afgezet tegen de
theoretische verkenning?
6.1.1 Bestaande onderzoeksdata
Voordat we ons stortten in het veldonderzoek zijn we op zoek gegaan naar reeds
bestaande onderzoeksresultaten uit de praktijk. Daarbij stuitten wij op een onderzoek,
verricht door de twee PiO-ambassadeurs, waarbij zij alle leden van de Raad van
Hoofdcommissarissen hebben geïnterviewd over de mogelijke uitwerking van Politie in
Ontwikkeling. Met gebruikmaking van de metafoor van een reis die de politie gaat
maken, bleken onder de leden verschillen van inzichten te bestaan over het vertrekpunt
van de visie. Daar waar de een het liefst een uitgestippeld reisplan hanteerde, vertrok de
ander liever zonder plan om onderweg te ontdekken wat er op zijn pad kwam in deze
ontwikkeling. Ook niet alle leden van de raad hebben de visie gelijk omarmd en
geïnternaliseerd. Omdat de reis in deze ontwikkeling niet door de politie alleen kan
worden voltooid, zijn in de interviews ook essentiële betrokkenen uit de tweede ring
geïnterviewd, zoals de voorzitter van het korpsbeheerdersberaad, de voorzitters van de
politievakbonden, topambtenaren van de ministeries van Justitie en Binnenlandse Zaken
en Koninkrijksrelaties en de voorzitter van het college van PG’s. De resultaten van deze
interviews zijn vastgelegd in: ‘Een visie die staat als een huis: in gesprek over Politie in
Ontwikkeling’ (Aalberts e.a. 2007).
Over dit onderzoek hebben wij een open gesprek gevoerd met Aalberts, een van de twee
ambassadeurs. Uit dat gesprek bleek ons, dat onlangs een tweede onderzoek door hen is
verricht naar de uitwerkingen in de praktijk van PiO. De twee ambassadeurs hebben
daartoe alle korpsen bezocht en hebben interviews gehouden met korpsdirectieleden.
Daarbij hebben zij gevraagd naar schoolvoorbeelden van activiteiten, projecten en/of
programma’s die onder de vlag van de politievisie in de praktijk zichtbaar waren. Ook
hebben zij werkbezoeken afgelegd. De resultaten van dit onderzoek zijn vastgelegd in
een nog niet gepubliceerd document met de titel ‘PiO in beeld’ (Aalberts e.a. 2008). Met
dank aan Aalberts voor de toestemming, gebruiken wij de uitkomsten van ‘PiO in Beeld’
in ons onderzoek.
Aan de hand van de thema’s samenwerkingsgerichtheid, verbinden en vertrouwen en
professionaliteit, die wij als onderstromen hebben herkend in onze theoretische
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
88
verkenning, belichten wij de resultaten van beide onderzoeken. Daarbij moet worden
opgemerkt, dat de onderzoeken zich hebben gericht op de uitwerking van PiO als totale
visie, terwijl wij ons in onze theoretisch verkenning hebben beperkt tot een
conceptualisatie van Policing of Communities als onderdeel van de visie.
De politie wil door middel van Policing of Communities maatschappelijk geïntegreerd
werken. Daarbij veronderstellen we dat vooral de sociale of maatschappelijke veiligheid
aan de orde is. Het veiligheidsvraagstuk speelt zich voor een belangrijk deel lokaal af,
maar in PiO wordt eveneens de aandacht gevestigd op de maatschappelijke omgeving in
ruimere zin. De politie wil zich nadrukkelijk ook richten op andere gemeenschappen die
niet geografisch gebonden zijn. Deze strategie is niet vrijblijvend maar behelst het
aangaan van informatierelaties: “het over en weer informeren van diensten en instanties,
kennen en gekend worden nieuwe stijl”. En “Betrokkenheid en sociale zelfredzaamheid van
burgers, zowel individueel als gezamenlijk in (lokale) netwerken, vormen een essentiële
factor in het bevorderen van veiligheid van hun leefomgeving” (PiO 2005:70). In
hoofdstuk twee hebben we geconstateerd dat organisaties daarbij een belangrijke rol
kunnen spelen, maar ze zijn in deze niet per definitie de doelgroep van de politie. Het is
belangrijk dat in de visie nadrukkelijk naar voren komt dat veiligheid niet het exclusieve
domein van de politie is, maar een verantwoordelijkheid van de samenleving als geheel.
De politie heeft wel een belangrijke rol. Zij kan individuele burgers, maar ook
communities, bedrijven en organisaties mobiliseren en ondersteunen in sociale
zelfredzaamheid en zich met hen verbinden. Hiermee levert zij een bijdrage aan de
verbinding, de sociale cohesie in de samenleving. De nabijheid van de politie, maar ook
beschikbaarheid, aanwezigheid, bereikbaarheid en persoonlijk gekend worden van de
politie, is daarbij van groot belang. “De toegevoegde waarde van de politie is haar
vermogen arrangementen te ontwikkelen die inspelen op verschillende contexten. Juist in
dit vermogen schuilt de kracht van de politie bij het bevorderen van sociale
zelfredzaamheid. Sociale zelfredzaamheid komt niet uit de lucht vallen, je moet het
organiseren” (PiO 2005:71). De vraag is of de politie in staat is geweest activiteiten te
organiseren in relatie tot veiligheid vanuit de visie van PiO. We kijken wat bestaande
onderzoeken hierover zeggen.
In ‘Een visie staat als een huis’ (2007) zijn de leden van de Raad van
Hoofdcommissarissen en direct betrokkenen bevraagd naar hun visie op de uitwerking
van PiO. Het betreft een eerste gestructureerde bevraging van deze zorgdragers voor de
veiligheid. Hiermee komt naar voren dat iedereen het er wel over eens is dat PiO
koersbepalend is. Maar ook dat er nog veel dient te gebeuren, waarvan wordt ingeschat
dat dit wat moeite zal kosten. In ‘PiO in beeld’ (2008) is door middel van werkbezoeken
en interviews onderzocht welke schoolvoorbeelden er in de praktijk uitwerking geven
aan PiO. Omdat geen nulmeting is verricht en geen duidelijk programma van activiteiten
aan PiO was gekoppeld, bleek het ingewikkeld om de effecten ervan te meten. Bovendien
6.2 PiO over de doorwerking van Policing of Communities in de praktijk
6.3 PiO in beeld en een visie die staat als een huis
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
89
geeft PiO een beperkte lading aan de verschillende punten op de horizon waardoor geen
duidelijke grenzen zichtbaar waren. Daarom hebben de onderzoekers eerst een aantal
criteria geformuleerd aan de hand waarvan gerichte interviews konden worden
gehouden en aan de hand waarvan voorbeelden uit de praktijk konden worden
gerangschikt. De aard en het doel van het onderzoek interviews en/of werkbezoeken
brengen met zich mee dat de criteria verschillen. Toch blijken ze ook allemaal de
onderliggende vraag naar de identiteit en de positionering van de politie in het kader
van veiligheid te raken. Is er sprake van positionering van de politie in een
netwerksamenleving of hoe verhoudt de politie zich tot veiligheid in de hedendaagse
context? Is er sprake van het vergroten van vertrouwen en verbinden? Is er sprake van
professionalisering van de politiefunctie als een eigenstandige bijdrage aan veiligheid?
Op welke wijze wordt de rol van de politie in veiligheid geoptimaliseerd en hoe staat het
met de samenwerkingsgerichtheid? Allemaal vragen gelieerd aan de criteria die leidend
zijn in beide onderzoeken. Wij herkennen in deze criteria opnieuw de
gemeenschappelijke delers die we eerder hebben samengevat in de door ons benoemde
onderstromen;
1. Op welke wijze komt de samenwerkingsgerichtheid tot uiting in een
netwerksamenleving; Welke rol spelen nieuwe of andere communities dan de
traditionele buurtgemeenschap daarbij;
2. Op welke wijze komt de verbinding met communities in de samenleving als
voorwaarde voor vertrouwen tot stand;
3. Welke rol vervult de politie vanuit haar professionaliteit ten opzichte van de
samenleving en haar partners;
Ondanks dat deze thema’s een eigen dimensie kennen worden in de uitwerking ook
grijze gebieden zichtbaar. Alle punten op de horizon blijken zoveel raakvlakken te
hebben dat niet altijd te onderscheiden is tot welk thema een betoog behoort. Veiligheid
wordt in de thema’s niet expliciet benoemd, maar speelt als kroon op het werk een
prominente rol in zowel ons onderzoek als in die van de twee ambassadeurs. Veiligheid
hangt als een paraplu boven de thema’s.
6.3.1 Samenwerkingsgerichtheid met het oog op Veiligheid
Samenwerking met het oog op veiligheid loopt als een rode draad door beide
onderzoeken. Niet verwonderlijk, want ook in ons theoretisch onderzoek kwam dit
thema prominent naar voren. Veiligheid is daarbij niet meer synoniem voor politie
volgens onderzoekers en geïnterviewden. De veiligheid is een gedeelde
verantwoordelijkheid van alle bekende (keten)partners, waarbij geïnterviewden
opmerken dat de politie niet altijd een primaire rol heeft. Deze conclusie wordt door
onze theoretische verkenning ondersteund. Het bestuur dient veelal de regie te voeren
en daarom is het van belang dat het bestuur wordt meegenomen in het gedachtegoed
van PiO ( in: Aalberts e.a. 2007:15, 16). Voor het leveren van haar bijdrage aan veiligheid
is het van belang om helderheid te verkrijgen over wat deze veiligheid dan inhoudt. Het
is volgens onderzoekers met name de politie die baat heeft bij deze helderheid. De
politie kan deze echter niet alleen tot stand brengen. Ook daarbij heeft de politie haar
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
90
partners en andere betrokkenen nodig (in: Aalberts e.a. 2007: 51). Ook wij
constateerden dat wij, onderzoekend vanuit het binnenperspectief, een beperkte
conceptualisatie konden bewerkstelligen van begrippen als veiligheid en Policing of
Communities. Daarbij blijft het altijd moeilijk om verschillende belevingswerelden bij
elkaar te brengen tot een gedeelde beleving. Een eerste aanzet vanuit een
binnenperspectief door vooral te problematiseren en te conceptualiseren zal leiden tot
deelname van ook andere betrokkenen aan het debat. Desondanks is het jammer dat
PiO teveel vanuit een binnenperspectief is geschreven. In de ogen van Visser is PiO
echter niet iets nieuws maar een volgend hoofdstuk in de politiebiografie (in: Aalberts
e.a. 2007:21). Een hoofdstuk waarin we vooral leren om van buiten naar binnen te
kijken en allianties aangaan met de buitenwereld. En dat is daarmee ook het doel van
Policing of Communities. Dat de uitwerking van PiO niet alleen door de politie tot stand
kan worden gebracht zal inherent hieraan zijn. Ons is opgevallen dat de samenwerking
om tot de visie PiO te komen en deze in de praktijk uit te rollen een prominent
onderwerp van discussie is (geweest). Doordat de projectgroepleden van de
visieontwikkeling deze al gedurende de totstandkoming doorleefd hebben, hebben zij
een voorsprong op de andere leden van de Raad van Hoofdcommissarissen. Bij velen
overheerst de teleurstelling dat de visie te weinig met z’n allen is doorleefd en dat
internalisatie in de breedte nog moet plaatsvinden (in: Aalberts 2007:19). Vandaar
wellicht de reden waarom het noodzakelijk lijkt om ambassadeurs aan te stellen om de
visie tot leven te brengen. Overigens overheerste deze mening ook bij direct
betrokkenen, zoals bij de politieministeries. Het is dan ook geen verrassing dat zo divers
als het interne draagvlak binnen de Raad is gecreëerd, zo ook de ontwikkeling binnen de
diverse korpsen op gang is gekomen. In verschillende korpsen zijn initiatieven tot stand
gekomen, waaronder korpsbijeenkomsten, themadagen, presentaties in regionaal
colleges etc. De initiatieven verschillen per korps en bovendien hebben onderzoekers
geconstateerd dat er initiatieven zijn ontstaan die niet direct in verband zijn te brengen
met PiO, maar die wel getuigen van hetzelfde gedachtegoed (in: Aalberts e.a. 2007:21).
Volgens onderzoekers hebben korpsen behoefte aan maatwerk aan ontwikkelingen in
het kader van PiO met een regionale- en lokale kleur en passend bij de biografie van het
korps (in: Aalberts e.a. 2007:21). Korpsen staan niet stil en hadden al een eigen
dynamiek in het veiligheidsveld.
Tijdens de werkbezoeken bleek dat het Amsterdamse project ‘Ondernemingen en
Veiligheid’ als schoolvoorbeeld genoemd werd van Policing of Communities. Het project
is gericht op het samen met ondernemers veiliger maken van de branche. Maar ook het
concept ‘Regionale Toezichtruimte’ zoals uitgevoerd in IJsselland waarbij meerdere
partners samenwerken om met behulp van beschikbare registratiemiddelen, veelal
camera’s, de veiligheid op een locatie te verbeteren, wordt onder Policing of
Communities geschaard. De samenwerking binnen een toezichtruimte kan echter niet
worden gezien als een samenlevingsverband (community), maar heeft het karakter van
een samenwerkingsverband, een organisatie. Deze projecten zijn gericht op het zoeken
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
91
van samenwerking met organisaties en daarvan hebben wij eerder geconstateerd, dat
deze uitstekend kunnen faciliteren in het werken aan veiligheid, maar niet expliciet de
kenmerken van een community hebben. Het is ons inziens discutabel waarom deze
projecten vallen onder de noemer Policing of Communities. Een gesprek met
onderzoekster Aalberts maakte ons duidelijk dat zij van mening is, dat PiO vooral gaat
over de samenhang tussen de tien punten en het eigenlijk een ongelukkige keuze is om
deze te onderscheiden. Ze staan allemaal in het kader van veiligheid benoemd en
daarmee is PiO met name gericht op de wijze waarop de politie haar rol pakt in
samenwerking met anderen. Daarmee maakt zij het onderscheid tussen de
onderscheidende tien punten kleiner en minder relevant en benadrukt zij vooral de
richting van PiO. De veiligheid concentreert zich op die van mensen, goederen,
informatie en geldstromen, die alleen in nauwe samenwerking met partners kan worden
gerealiseerd.
De richting van PiO is duidelijk en geeft veel ruimte om via geheel verschillende
netwerken de rol van de politie in te vullen. Een voorbeeld hiervan is de grote variëteit
aan manieren waarop in samenwerking met de Rotterdamse Haven informatie van
partners wordt gebruikt om kennis van de toekomst te benutten. In Zuid-Holland-Zuid is
een veiligheidsociëteit met een "doe" en een "leerfunctie". Beide functies dienen de
partners in veiligheid enthousiast te maken om lokale veiligheidsproblemen integraal
aan te pakken, waarbij de regierol van de gemeente voorop staat. Alhoewel de
veiligheidssociëteit door de onderzoekers wordt gerangschikt onder het punt
Ondergeschiktheid met gezag, kunnen daaruit voortvloeiende projecten gerangschikt
worden onder Policing of Communities. Daarmee wordt ook weer eens duidelijk dat
policing door meerdere partijen kan worden uitgevoerd en dat de kracht zit in de
samenwerking. Uit het onderzoek blijkt dat de Community in vele projecten nog wel
traditioneel wordt benaderd, door vanuit de politie zich vooral te richten op de wijk of
een andere te onderscheiden doelgroep in de wijk. De wijk, het bedrijventerrein, de
branchevereniging en dergelijke zijn de onderwerpen waar de plannen om de veiligheid
te verbeteren zich op richten. Slechts in een enkel geval wordt er gezocht naar andere
combinaties waarin mensen relaties met elkaar (kunnen) hebben. Kortom: de duiding
van communities is traditioneel. Wat een groot deel van de plannen typeert is de
organisatorische omschrijving en aanpak, waarin natuurlijk heel goed de samenwerking
naar voren komt. Maar het doel en de specificatie van de verbetering van de veiligheid
zijn mager omschreven en worden voor de uitvoerenden onvoldoende duidelijk
gemaakt.
6.3.2 Verbinding en Vertrouwen met het oog op Veiligheid
Voor het vertrouwen in de politie is het van belang dat de politie goed wordt beoordeeld
op haar bijdrage aan veiligheid, stellen onderzoekers. Hiertoe dienen echter politiek,
bestuur, openbaar ministerie en politie wel greep te krijgen op het begrip veiligheid (in:
Aalberts e.a. 2007: 11). Aalberts en Hazenberg typeren veiligheid zelfs als een
‘veelkoppig monster’ (Aalberts e.a. 2007:11). In het theoretisch deel constateerden wij
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
92
dat beredeneerd vanuit Policing of Communities vooral de sociale veiligheid centraal
staat. In onderliggende onderzoeken blijkt dat de zorgdragers voor veiligheid geen
duidelijke scheiding aanbrengen tussen fysieke- en sociale veiligheid. De
veiligheidbeleving, ook wel subjectieve veiligheid genoemd, wordt daarnaast veelvuldig
benoemd. Wij hebben de veiligheidsbeleving in ons onderzoek ondergebracht bij de
sociale veiligheid en gaan er van uit dat met name de sociale veiligheid in PiO centraal
staat. Daarbij vooronderstellen wij dat met name de sociale veiligheid van invloed is op
het vertrouwen van de burger in de politie. Over de objectieve veiligheid is men het wel
eens. Dit zijn de feiten en de cijfers. Daarbij merkt ook Akerboom, Nationaal Coördinator
Terreur Bestrijding, op dat hij zich afvraagt of het de burger om de objectieve veiligheid
gaat. Hij is van mening dat het de burger veel meer gaat om het maatschappelijk klimaat
van nu, dat zich kenmerkt door agressie en hufterigheid. “Zo’n klimaat kan je alleen maar
aan als je deze voelt en daarvoor zal de politie zintuigen moeten ontwikkelen om
veenbranden aan te zien komen”: aldus Akerboom (in: Aalberts e.a. 2007:12). Hij voegt
daar nog aan toe dat de politie hiervoor authentiek en professioneel verbinding moet
zoeken met de wereld om haar heen. Tot op heden is het gebiedsgebonden werken het
concept dat leidt tot verbinding tussen politie en buurten. Er bestaat onder de leden van
de Raad volledige overeenstemming dat gebiedsgebonden werken een essentieel
element uit de Nederlandse politiebiografie blijft. Het gaat daarbij om de relatie die
bestaat met de bevolking, fijnmazig en herkenbaar. Maar ook zorgen voor de balans
tussen dienstverlening en handhaving (in: Aalberts e.a. 2007:23). Kuijs ondersteunt de
visie dat een belangrijke rol van politiemensen het ondersteunen van communities is in
het nemen van verantwoordelijkheden voor hun samenleven (in: Aalberts e.a. 2007:23).
Verbinden met de samenleving en zeker een netwerksamenleving is op zich geen
vanzelfsprekendheid constateren onderzoekers. En daarmee ontstaat een spanningsveld
met vertrouwen, want verbinden vormt wel een voorwaarde in het scheppen van
vertrouwen. En vertrouwen is een belangrijke prestatie-indicator voor de politie.
6.3.3 Professionaliteit met het oog op Veiligheid
Met name het onderzoek ‘PiO in beeld’ had tot doel om te zoeken naar mogelijkheden om
PiO praktisch uit te leggen, na te gaan wat binnen de politieopleidingen aangepast moest
worden om PiO tot een succes te maken en de stuurgroep in staat te stellen
wetenschappelijk onderzoek te laten verrichten naar de effectiviteit en landelijke
toepasbaarheid. Maar bovenal was het doel om na te gaan hoe de bijdrage aan veiligheid
vergroot kan worden (Aalberts e.a. 2008:2). Een duidelijke omschrijving van het begrip
Veiligheid zou de professionaliteit van de politie ten goede komen. Zij is dan enerzijds in
staat om haar activiteiten beter te richten en haar rol te begrenzen en anderzijds om
met partners en burgers helderheid te verkrijgen over ieders verantwoordelijkheid in
veiligheid. Gaten die dan vallen worden beter toebedeeld aan de eigenaar. De term
veiligheid blijkt binnen de politie en haar directe omgeving zeer breed te worden
uitgelegd. Waar de één zich afvraagt wat er eigenlijk met veiligheid wordt bedoeld,
noemen anderen onderwerpen van hondenpoep tot terreur elders in de wereld. Velings,
oud korpschef Limburg-Zuid, is van mening dat veiligheid verschillende werkelijkheden
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
93
kent, afhankelijk van de bestuurslaag van waaruit naar veiligheid wordt gekeken (in:
Aalberts e.a. 2007:11). Het ontbreekt aan een heldere definitie van veiligheid. Aan de
geïnterviewden is gevraagd om duidelijkheid te verschaffen over de rol van de overheid
met betrekking tot invloed op de veiligheidsbeleving. Hoe repressief moet de politie
zijn? Moet de politie altijd de schuldvraag onderzoeken of vaker genoegen nemen met
het feit dat volstrekte veiligheid onmogelijk is? Met andere woorden: welke boodschap
zendt de overheid uit? Deze vragen gaan over de onzekerheid die van invloed is op de
veiligheidsbeleving. Iedereen is het wel eens over de plek waar de politie haar rol
vervult: het publieke domein. Men realiseert zich wel dat zaken die zich afspelen in het
private domein zich kunnen uiten in het publieke domein. Zo wordt de ontwikkeling van
internet als nieuwe kans gezien om ook vanuit het private domein collectieve
intelligentie te genereren ten behoeve van opsporing en dienstverlening (in: Aalberts
e.a. 2007: 12-13).
Intussen zijn alle leden en partijen van mening dat de visie wel degelijk een toegevoegde
waarde heeft. De visie wordt vooral gewaardeerd omdat het waardensturing in zich
heeft (Aalberts e.a. 2007:19). Ondanks meningsverschillen over de groeimogelijkheden
die de visie schept, wordt in z’n algemeenheid de mening toegedaan dat de visie zal
leiden tot meer aandacht voor inhoud en vakmanschap. De waardering wordt breed
uitgesproken voor het ontstaan van evenwicht tussen handhaving en dienstverlening.
Hiermee lijkt de visie tegemoet te komen aan meer duidelijkheid over wat policing voor
de politie inhoudt en wie daarbij betrokken moeten worden. Wat echter nog
belangrijker is voor de uitwerking in de praktijk, is dat het de diender op straat
aanspreekt. In het hoofdstuk over policing hebben we immers gezien dat de
discretionaire bevoegdheid nog steeds grote invloed heeft en beleid niet altijd het werk
op straat gericht beïnvloedt. De voorzitter van de Nederlandse Politiebond zegt in zijn
interview dat we ons moeten realiseren dat de basis van het politiewerk niet zozeer
verandert, welke visie ook ontwikkeld wordt en dit ondanks internationalisering en
veranderende technieken (in: Aalberts e.a. 2007:36). In de praktijk wordt de politie
geconfronteerd met problemen die door niemand anders worden opgepakt en deze
passen niet altijd in de visie zoals deze nu is gepresenteerd. Daarom is het belangrijk dat
de visie een vertaling krijgt naar de praktijk van alledag, verbonden aan actuele
veiligheidsvraagstukken. En deze alledaagse praktijk kan op uiteenlopende locaties
verschillen. Een geheel andere manier van kijken naar policing zou de wijze van het
combineren en vergaren van informatie kunnen zijn. Door informatie te ontleden, de
gegevens te verbinden uit zeer verschillende bronnen, wordt middels de techniek
binnen het Korps Landelijke Politie Diensten een methodiek ontwikkeld en beproefd om
Informatie Gestuurde Politie vorm te geven. Het is een vorm van ontrafelen van
netwerken. Door dit gebruik van gegevens komen onbekende relaties en contacten aan
het licht en wellicht ook nieuwe communities. Deze verschillende invalshoeken maken
duidelijk dat PiO volgens onderzoekers vooral een richtinggevend kader is (in: Aalberts
e.a. 2007:21). Juist die alledaagse praktijk waarbij de diender tussen alle facetten van de
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
94
samenleving opereert, ondersteunt de stelling dat PiO dient te worden uitgewerkt in
samenwerking met de omgeving en daarbij behoren onze partners en direct
betrokkenen. Zo stelt de voorzitter van het korpsbeheerdersberaad: “dat we een
maatschappelijk georiënteerde politie hebben die met de poten in de modder staat en
tegelijkertijd nadenkt. En dat doet de politie allebei heel goed” (in: Aalberts e.a. 2007:32).
Vanuit Justitie klinkt het geluid door dat het belangrijk is dat de politie afspraken maakt
over wie welke taak aanpakt en het ook aandurft om deze ook over te laten aan anderen,
zoals de gemeente. Dat dit voor de politie moeilijk is wordt erkend vanwege het feit dat
het bijna in de genen van de politie zit zaken op te pakken (in: Aalberts e.a. 2007:33).
Eerder noemden we dit de rol van de maatschappelijke vuilophaaldienst, dat door
wetenschappers als de Ruijter en Bittner als een fundamentele taak van de politie wordt
beschouwd. Vanuit het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties was
dit overigens de reden om de kerntakendiscussie te starten (in: Aalberts e.a. 2007:40).
Als we onze bevindingen ernaast leggen zouden we eerder moeten spreken over de
taakverdeling bij de vuilverwerking in plaats van wat de kerntaak is van de vuilophaler.
Met deze laatste discussie lossen we het probleem van overspannenheid niet op. Veel
belangrijker is om te weten hoe andere organisaties en de burger zelf een rol vervullen
in het sorteren en het recyclen van het vuil. Daarin zou de overheid een faciliterende en
regisserende rol moeten vervullen. Pas dan kan de politie zich richten op haar eigen
professionaliteit.
Om aan veiligheid invulling te geven blijkt uit bovenstaande onderzoeken dat in alle
korpsen de afgelopen jaren activiteiten, projecten en programma’s gestart zijn die
gerelateerd kunnen worden aan de uitgangspunten van PiO. Dit is op zich niet vreemd,
omdat politiethema’s als veiligheid en de relatie met de (lokale) omgeving al sinds jaar
en dag tot de kerntaken en het instrumentarium van policing worden gerekend. In alle
korpsen worden voorbeelden aangetroffen van activiteiten die het gedachtegoed van
PiO uitdragen, maar die niet altijd als zodanig worden gecommuniceerd of worden
herkend. Bijna alle plannen worden verricht in samenwerking met andere partners voor
veiligheid waarbij de politie lang niet altijd de regie heeft, of anders gezegd zichzelf als
verantwoordelijk probleemhouder ziet. Zo wordt de bredere betekenis aan policing
gegeven, maar is duidelijk dat niet de politie het probleem op haar bordje heeft, hoewel
dat niet altijd wordt erkend door de burger. Deze constatering maakt nog niet dat het
voor de politie helder is wat haar rol dan in deze samenwerking steeds moet zijn. Wij
zijn van mening dat die rol ook kan verschillen, afhankelijk van fasering, de mate van
professionalisering van zowel politie als haar partners en de aard van het
veiligheidsvraagstuk. Maar bovenal wordt het niet duidelijk, omdat we nu eenmaal
moeite hebben om een heldere definitie te geven aan het begrip veiligheid.
Na bovenstaande analyses van twee praktijkonderzoeken blijft de vraag wat nu de winst
is van Politie in Ontwikkeling en in het bijzonder van Policing of Communities als
richtinggevend principe. Al eerder is opgemerkt dat de begrippen vooral een
6.4 De opbrengsten van vandaag
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
95
attenderende waarde hebben. De politieorganisatie is vanuit haar probleemoplossend
vermogen niet sterk in het problematiseren van nieuwe uitgangspunten, begrippen etc,
maar neigt snel naar invulling en oplossing van nieuwe richtingen. De analyse maakt
duidelijk dat het van wezenlijk belang is om naar onderliggende niveaus achter een visie
te zoeken en door het debat de visie hanteerbaar te maken in de praktijk. Wij denken
daar met dit onderzoek een bijdrage aan te leveren. Policing of Communities als
richtinggevend principe blijkt dan een wezenlijk andere mogelijkheid te bieden in het
kijken naar de omgeving en de rol van politie en andere organisaties en netwerken in
het veiligheidsvraagstuk. Maar in de praktijk is het vooral een voortzetting op de wijze
waarop we al policing bedreven. Een voortzetting waarin we onze werkwijze en
zienswijze aanpassen aan de veranderende omgeving. Daarmee pretenderen wij niet dat
de toegevoegde waarde minimaal is, want het continue herijken en scherp blijven op
wat wij als politie doen en of dit nog wel bijdraagt aan veiligheid is van wezenlijk belang
voor de legitimiteit van de politie. In de praktijk hebben we gezien dat de politie nog
steeds actief werkt aan het veiligheidsvraagstuk en ook zoekt naar nieuwe
mogelijkheden. Wij zijn van mening dat PiO hieraan een positieve impuls geeft en dat het
minder van belang is op welke wijze deze vorm krijgt. Het ‘variatie-selectieperspectief’
biedt zelfs de mogelijkheid om de beste praktijkvoorbeelden tot gewin van de
Nederlandse Politie te maken. De toegevoegde waarde van de praktijkonderzoeken zit
vooral in de benchmarking die voor de korpsen wordt verricht. De politie is vaak zo
druk met haar directe regionale- en lokale omgeving dat zij niet kijkt naar de positieve
ontwikkelingen bij de buren. Wellicht kunnen deze onderzoeken en ook toekomstige
onderzoeken daaraan bijdragen. Daarnaast bieden de onderzoeken inzicht in de eisen
die aan de professionaliteit worden gesteld van de individuele politiemens, zodat ook
opleiding en selectie van de professionals kan worden aangepast.
‘Politie in Ontwikkeling’ is de start geweest van een groot aantal ontwikkelingen in
Politie Nederland. Met nieuwe noties als Nodale oriëntatie en Policing of Communities
wordt het veiligheidsvraagstuk in alle korpsen vanuit andere en nieuwe perspectieven
bekeken. Daarbij is lang niet altijd sprake van aansluiting op de begrippen zoals deze
binnen PiO zijn verwoord, maar het gezamenlijk met anderen werken aan veiligheid is
wel de grootste gemene deler van de verschillende projecten en dat wat PiO beoogt.
Feitelijk lijken de projecten zich niet zo zeer bezig te houden met Policing of
Communities maar bovenal met ‘policing of the networksociety’. Zowel de (geografische)
communities, de nodes, de lokale oriëntatie, informatiesturing, programmasturing en
signaleren en adviseren zijn naar deze vorm van policing te herleiden. De twee
onderzoekende ambassadeurs stellen zich uiteindelijk de vraag of implementeren of
ontwikkelen aan de orde is ten aanzien van het gedachtegoed PiO. Zij concluderen dat
vooral denken, voelen en van daaruit handelen door middel van experimenten PiO in de
praktijk zal brengen en het besef van de juiste richting zal geven. Ook wij hebben met
deze vraag geworsteld, maar constateren dat deze vraag misschien niet gesteld had
moeten worden. Het basispolitiewerk verandert waarschijnlijk niet veel, zoals we eerder
6.5 Conclusie
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
96
constateerden. Wel zijn we van mening dat stimuleren van innovaties de politie zal doen
ontwikkelen en dat daarmee de visie van PiO in de praktijk zichtbaar wordt.
In dit hoofdstuk hebben wij aan de hand van drie onderstomen inzicht geboden in de
onderzoeken die in de praktijk de uitwerking van PiO onder een vergrootglas hebben
gelegd. Uit het gesprek met Monique Aalberts bleek ons dat zij grote verschillen hebben
geconstateerd in de uitwerking van PiO in de verschillende korpsen. We hopen dus op
het lerende effect van deze onderzoeken. Uit hetzelfde gesprek bleek ons informeel dat
het politiekorps Zuid-Holland-Zuid in de ontwikkeling en internalisering van PiO grote
stappen voorwaarts heeft gezet en als voorbeeld kan dienen voor de andere korpsen.
Dat maakt ons nieuwsgierig. Want alhoewel het voor ons in het beschikbare tijdbestek
onmogelijk is om een toets bij alle korpsen uit te voeren, willen wij toch minimaal een
praktijkillustratie verbinden aan onze theorie. Daarom doen wij een beperkte toets in
het politiekorps Zuid-Holland-Zuid.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
97
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
98
7 Policing of Communities, een
praktijkillustratie
Bovenstaand krantenartikel is een prachtig voorbeeld van de wijze waarop onze
samenleving verandert onder invloed van onder andere technologische ontwikkelingen.
Het ontstaan van een nieuw wij-gevoel, home-coming en verbondenheid is kenmerkend
voor die ‘andere gemeenschap’ of nieuwe ‘community’ zoals we in onze theoretische
verkenning hebben laten zien. Daaruit blijkt opnieuw dat de netwerksamenleving
waarin wij leven veronderstelt dat burgers zich niet laten vangen op die ene plek die
wijk heet. Hiermee wordt nog eens concreet duidelijk gemaakt dat deze ontwikkelingen
van de politie een andere manier van werken vergen die zich naast de geografische
gebieden richt op andere gemeenschappen. De visie in PiO onderschrijft dit belang als
doorontwikkeling op de fijnmazige gebiedsgebonden politiezorg die nog steeds
essentieel blijft. In het eerste deel van ons empirisch onderzoek werd al duidelijk dat
politiekorpsen allemaal op een of andere wijze activiteiten ontplooien die onder de
paraplu van PiO zijn te brengen. Aanvullend hierop en in relatie tot de door ons
onderkende onderstromen is vervolgens in eigen veldwerk onderzoek verricht. Dit
onderzoek is verricht in het politiekorps Zuid-Holland-Zuid. Dit korps is als goed
voorbeeld uit het onderzoek, dat door de PiO-ambassadeurs is verricht in ‘PiO in beeld
naar voren gekomen’. Om die reden en vanwege de beperkt beschikbare tijd hebben wij
in dit korps een steekproef gehouden naar de ontwikkelingen in het kader van PiO en
specifiek gericht op Policing of Communities. Wij zijn ons bewust van het feit dat dit
onderzoek geen representatief resultaat oplevert, maar het geeft ons minimaal inzicht in
de uitwerking van PiO op de werkvloer van het politiebedrijf. Eerdere onderzoeken
7.1 Inleiding
Internet wordt domein van straatcultuur dinsdag 30 juni 2009 | 18:13
ROTTERDAM (ANP) - De straatcultuur onder jongeren breidt zich uit van de openbare ruimte naar internet. Via sociale netwerken als Hyves ontmoeten jongeren uit alle lagen van de bevolking, van verschillende etnische afkomst en uit diverse gemeentes elkaar en vormen gaandeweg een groep.
Hun ik-cultuur verschuift naar een wij-gebeuren. Ze voelen zich aan elkaar verbonden en komen steeds verder van de burgercultuur af te staan. Leraren merken dat zij nog maar moeilijk contact krijgen met jongeren, omdat ze elkaar niet meer begrijpen. ,,Over een jaar of drie wordt pas echt duidelijk wat deze nieuwe straatcultuur voor gevolgen heeft'', zei dinsdag jongerenwerker Frank van Strijen van Jeugd enzo. Woensdag overhandigt hij in Rotterdam zijn boek Van de straat aan minister Andre Rouvoet (Jeugd).
Stentor Zwolle
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
99
hebben zich immers gericht op de visie van de korpsleidingen op de uitwerking van PiO
in de praktijk. In dit hoofdstuk vindt de uitwerking plaats van het veldonderzoek dat wij
hebben verricht in de maanden juni en juli 2009 in het politiekorps Zuid-Holland-Zuid.
Ons onderzoek is verricht aan de hand van een 5e empirische subvraag namelijk:
5. Op welke wijze wordt aan Policing of Communities uitvoering gegeven door de
uitvoerende politiemedewerker, afgezet tegen de theoretische verkenning?
De korpsleiding was al een aantal malen bevraagd naar de uitwerking van PiO in de
praktijk en mede daarom hebben wij ons gericht op de uitvoerende medewerkers. Het
gaat er uiteindelijk om welke resultaten het voorgenomen beleid oplevert in de praktijk.
De vertaling van beleid naar uitvoering is bovendien niet zo vanzelfsprekend als het lijkt.
Ook hebben we gezien dat in de praktijk de politiemedewerker zijn ‘ding’ gewoon blijft
doen en dat hij wat op hem afkomt blijft oppakken, ongeacht wat het beleid hem
aandraagt. Uiteraard hebben wij voor ons onderzoek toestemming gevraagd aan de
korpsleiding en deze ook verkregen.
In de theoretische verkenning hebben wij een aantal onderstromen of thema’s ontdekt
die ten grondslag liggen aan de onderliggende vraag van ons onderzoek wat de identiteit
en positie van de politie is in de samenleving zoals deze zich ontvouwt. Het onderzoek
naar bestaande onderzoeksdata over de uitwerking van PiO hebben wij in hoofdstuk zes
aan de hand van deze thema’s beschreven. Deze thema’s zijn gerelateerd aan het doel
van veiligheid in een netwerksamenleving;
1. Op welke wijze komt de samenwerkingsgerichtheid tot uiting in een
netwerksamenleving; Welke rol spelen nieuwe of andere communities dan de
traditionele buurtgemeenschap daarbij;
2. Op welke wijze komt de verbinding met communities in de samenleving als
voorwaarde voor vertrouwen tot stand;
3. Welke rol vervult de politie vanuit haar professionaliteit ten opzichte van de
samenleving en haar partners;
Aangezien onze theoretische verkenning gebaseerd is op de intenties van PiO
veronderstellen wij dat de door ons geformuleerde onderstromen of thema’s ook een
basis vinden in PiO. Om te bezien op welke wijze de visie van PiO zijn uitwerking heeft
gekregen in de beleidsvoering van het korps hebben wij deze thema’s getoetst aan het
visiedocument 2007-2010 van Politie Zuid-Holland-Zuid ‘Waakzaam en Dienstbaar’.
Vervolgens hebben wij op basis van dezelfde thema’s en in combinatie met de toets op
het visiedocument een aantal interviews gehouden met respondenten die een
dwarsdoorsnede van het korps vertegenwoordigen. Om een beeld te krijgen van de
wijze waarop in het korps richting wordt gegeven aan de hand van PiO hebben wij
gekozen om een startinterview te houden met de korpscontroller. Hij is de persoon die
zowel betrokken is bij de visieontwikkeling van het korps alsmede bij de vertaling naar
7.2 Onderzoeksopzet
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
100
de uitvoering. Deze rol veronderstelt dat hij een goed overzicht heeft van de
ontwikkelingen in het korps. Door hem zijn wij verwezen naar de districtchef van
Dordrecht-Zwijndrecht die tevens het programma gebiedsgebonden werken in het
proces van handhaving heeft doorontwikkeld. Verondersteld werd dat deze respondent
een goed overzicht zou kunnen geven op de uitwerking van Policing of Communities. Via
deze respondent zijn de overige respondenten uitgezocht die allen werkzaam zijn in de
uitvoering van het politievak op straat, danwel dit werk inhoudelijk ondersteunen
vanuit een projectmatige invalshoek. Voorwaarde voor de keuze was dat de
respondenten well-informed moesten zijn en direct bij de uitvoering betrokken.
Uiteindelijk hebben wij acht interviews gehouden onder de navolgende functies;
- Korpscontroller
- Districtchef
- Wijkteamchef
- Beleidsmedewerker district
- Buurtagent/wijkagent
- Projectleider
- Thematisch rechercheur/coördinator specifieke doelgroepen
De interviews hebben wij gehouden volgens een semi-gestructureerde opzet. Daarbij
zijn de drie boven genoemde thema’s die als onderstromen uit het theoretisch kader
kwamen, leidend geweest. Maar eerst de uitwerking van het visiedocument 2007-2010
“Waakzaam en Dienstbaar”.
In hoofdstuk 6 is al naar voren gekomen dat de korpsen van wie de hoofdcommissaris
deel heeft genomen aan de projectgroep die de politievisie PiO heeft ontwikkeld, een
voorsprong hebben. De korpschef heeft immers de ontwikkeling van de visie doorleefd
en is meer dan gemiddeld betrokken bij de uitvoering ervan. In de praktijk blijkt dan ook
dat de korpsen van deze korpschefs meer dan gemiddelde aandacht hebben voor de
doorvertaling van deze politievisie in hun eigen korps. De korpschef van het Korps
Landelijke Politie Diensten Bik was als lid van de projectgroep PiO een van de
medeauteurs en onder zijn verantwoordelijkheid is de visie 2007-2010 ‘Waakzaam en
Dienstbaar’ tot stand gekomen. De verwachting is dan ook dat bij het inrichten en
verrichten van de politiefunctie in Zuid-Holland-Zuid de landelijke visie doorklinkt.
7.3.1 Waakzaam en Dienstbaar
In de inleiding en het eerste hoofdstuk van het visiedocument wordt nadrukkelijk
stilgestaan bij de landelijke visie in PiO. Het korps Zuid-Holland-Zuid stelt daarin dat het
zich committeert aan de landelijke visie, zich realiserend dat dit invloed zal hebben op
het korps. De nieuwe visie van het korps zoekt dan ook aansluiting bij de tien punten op
de horizon waarin de onderstaande principes van eminent belang zijn. De voorgaande
visie van het korps kende het motto ‘Samen alert werken aan veiligheid’ waarbij de
7.3 Visie Politiekorps Zuid-Holland-Zuid “Waakzaam en Dienstbaar”
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
101
leidende thema’s waren: Resultaat, Professionaliteit en Gezamenlijkheid. Juist door een
beperkt aantal leidende thema’s te benoemen lijkt de implementatiekracht van het
korps vergroot te worden bij het inrichten en verrichten. Wij constateren dat deze
thema’s ook in de door ons geconstateerde onderstromen terugkeren. Gezamenlijkheid
verwijst immers naar samenwerking zowel met partners als de samenhang intern
tussen de verschillende processen, maar ook naar verbinding die voorwaardelijk is voor
vertrouwen. Professionaliteit verwijst naar onze positie in de samenleving en de wijze
waarop wij ons vakmanschap inzetten. Alertheid relateert het korps aan waakzaamheid.
Een alerte politie is volgens het korps in staat om veel problemen voor te blijven, klein te
houden en waar onvermijdelijk is adequaat te bestrijden. Bovendien betekent een
waakzame politie dat deze oog heeft voor het ongewone, het afwijkende (Waakzaam en
Dienstbaar 2006:3). Dienstbaarheid wordt door het korps vertaald in de zienswijze dat
de politie ten dienste staat van de democratische rechtstaat, de instituties die haar
representeren en de veiligheid van de burgers. Daarbij staat vermeld dat dit ook
betekent datgene te doen waar de burgers behoefte aan hebben (Waakzaam en
Dienstbaar 2006:3). De politie doet dat wat het meest oplevert aan het reduceren van
onveiligheid en daarmee acht het korps deze uitspraak richtinggevend voor de vraag of
een bepaalde activiteit tot de taken van de politie behoort. Ons inziens blijft met deze
laatste zienswijze de onduidelijkheid bestaan over de rol en de positie van de politie in
de samenleving. Hiermee kan ook worden beargumenteerd dat de taak van het
maatschappelijk vuilnisvat wel degelijk een functie van de politie is. Daarmee is het
probleem dat door overvraging, politisering, fragmentatie en prestatiedruk wordt
gegenereerd niet opgelost.
Ook in de nieuwe korpsvisie worden drie leidende thema’s benoemd;
Resultaatgerichtheid, Professionaliteit en Actieve Wederkerigheid.
Een directe relatie tussen de missie, de leidende thema’s en de landelijke visie wordt
gelegd met de ‘Nodale Oriëntatie’ en het ‘Ondergeschiktheid met gezag’ waarin de
ontwikkeling van persoonlijk meesterschap en professionaliteit een essentiële rol
vervult. Het korps getuigt daarbij van het inzicht dat de politie zich vooral op de
geografische gebieden heeft gericht en dat het hen daardoor enigszins is ontgaan dat een
enorme mobiliteit is ontstaan tussen locaties en (groepen) mensen, zoals ook het
krantenartikel over de verschuiving van de straatcultuur getuigt. Om op deze
verschuivingen in de samenleving als politie adequaat te kunnen reageren wordt
impliciet ook aan de andere principes zoals ‘policing of communities’ richting gegeven.
Persoonlijk meesterschap is een van de speerpunten die in het visiedocument wordt
benoemd als antwoord op de vooral onvoorspelbare ontwikkelingen. Dat betekent in de
visie van Zuid-Holland-Zuid dat medewerkers een inschatting kunnen maken van
ontsporingen in de maatschappij. Juist die ontsporingen die minder grote gevolgen
hebben moeten door de politie worden herkend door midden in de maatschappij te
staan, middenin de stromen zoals die door mobiliteit als via het internet op gang komen.
Daarvoor moet de politie dichtbij de burger blijven staan, maar op meer creatieve
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
102
manieren dan tot nu toe. Persoonlijk meesterschap betekent dan ook anders leren kijken
en zowel patronen als afwijkingen leren herkennen.
De visie van Zuid-Holland-Zuid is ontwikkeld door het Regionaal Managementteam en
daarna door middel van zestien korpsbijeenkomsten voorzien van input door alle
medewerkers. Zijn de door ons onderkende onderstromen terug te vinden in het
visiedocument?
7.3.2 Samenwerkingsgerichtheid in een netwerksamenleving
In de voorgaande missie werd gezamenlijkheid als leidend thema opgevoerd. Het korps
is van mening dat deze discipline in denken en doen onvoldoende effect heeft gehad. Dat
is de reden waarom dit thema is vervangen door Actieve Wederkerigheid. Het korps is
van mening dat van de leidinggevenden naast resultaatgerichtheid meer externe
oriëntatie wordt vereist teneinde de samenwerkingsverbanden met partners en burgers
een impuls te geven. Ontwikkeling is daarbij ondenkbaar als er eenzijdige
veiligheidsconcepten worden ontwikkeld. Veiligheid is wel het doel volgens het korps,
maar niet de kerntaak. De kerntaken liggen besloten in de vijf basisprocessen van de
politie, handhaving, opsporing, noodhulp, intake en ondersteuning. Daarom wordt
jaarlijks onder regie van de gemeenten en in samenhang met het OM, burgers en politie
een veiligheidsplan ontwikkeld. De gemeenten die het voortouw hierin nemen, kunnen
zelfs rekenen op een pluspakket aan politiediensten. Daarbij valt te denken aan
bijvoorbeeld de inzet van een openbare ordeteam. Het korps geeft aan dat er de
afgelopen jaren al veel is gebeurd, maar dat het op een punt is aanbeland dat er nieuwe
aanvullende strategieën nodig zijn, waarbij het uitgangspunt is dat de politie in staat
moet worden geacht om andere partners meer te laten bijdragen dan zij nu doen, om de
weerstand tegen criminaliteit in de samenleving te verhogen. Alhoewel nog niet alle
mogelijkheden zijn benut, lijkt er een soort verzadiging te zijn ontstaan van de maximale
repressieve effecten van het strafrecht en de veelplegeraanpak.
Voorbeelden van partnerschap worden genoemd in de zin van cameratoezicht,
infrastructurele maatregelen en product-markt-combinaties zoals het leerpark in
Dordrecht, waar in samenspraak met de buurtagent gewerkt wordt aan fysieke en
sociale veiligheid. Dit laatste kan ook gaan gelden voor ziekenhuizen,
verzorgingstehuizen, winkelcentra, stations en bedrijventerreinen. Tot slot wordt in dit
verband de aandacht gevestigd op het onderwerp “Senioren en Veiligheid”, zonder dat
daarvoor concrete plannen worden benoemd. Met name dit laatste voorbeeld past in de
aanpak van Policing of Communities waarbij senioren als een type community worden
gedefinieerd. Met de vergrijzing van onze samenleving lijkt dit in toenemende mate een
essentiële groep die aandacht verdient in het kader van veiligheid.
Een vermelding waard is de komst van de Veiligheidssociëteit, waarin onder
verantwoordelijkheid van bestuurders in de regio initiatieven worden ontplooid op het
gebied van veiligheid. Nadrukkelijk wordt hierbij de samenwerking gezocht met de
lokale politiechef, de brandweercommandant en het hoofd GHOR en met
vertegenwoordigers uit het maatschappelijk veld zoals bijvoorbeeld de schooldirecteur
als het gaat om schoolveiligheid, senioren of de directeur van een verzorgingstehuis.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
103
Deze initiatieven moeten uitmonden in concrete activiteiten die ook als benchmark
elders kunnen worden ingezet. Buurtbemiddeling is zo’n initiatief dat een concrete
uitwerking kreeg in de regio.
7.3.3 Verbinding en Vertrouwen
Het korps had zich bij de voorgaande missie al ten doel gesteld de klanttevredenheid
met 10% te verhogen. Deze interne doelstelling werd “+ 10” genoemd en mondde uit in
diverse activiteiten. In de nieuwe visie wordt deze interne doelstelling vooral
gerelateerd aan het dienstbaar willen zijn in ‘Ondergeschiktheid met gezag’ en aan het
opbouwen van vertrouwen in de politie door de burger. Het programma wordt in de
nieuwe visie van het korps doorgezet met als benoemde resultaten: a. het persoonlijk op
de hoogte houden van de burger door iemand die verstand heeft van de zaak, b. het
kennen van de buurtagent door 51% van de inwoners, en c. het bejegenen, houding en
gedrag van politiemedewerkers moeten te allen tijde gericht zijn op de tevredenheid van
de burger. En de noodhulp zal in het kader van bereikbaarheid en beschikbaarheid
geprofessionaliseerd worden. Opleidingsprogramma’s, een bejegeningprofiel en
specifieke programma’s moeten positief bijdragen aan gestelde doelen. In de visie van
het korps wordt dienstbaar als een breder begrip dan ‘de burger centraal’ beschouwd en
wordt deze ook breder in de organisatie toegepast.
Verbinden als voorwaarde voor vertrouwen wordt niet alleen benoemd in het kader van
externe oriëntatie, maar ook intern tussen de verschillende processen om uiteindelijk in
de buitenwereld betere resultaten te bereiken.
7.3.4 Professionaliteit, informatie en communicatie
Het korps legt vooral de nadruk op de ‘Nodale Oriëntatie’ dat in een programma wordt
weggezet zodat hieraan een sterke impuls kan worden gegeven met een
verantwoordelijk programmaleider. Nodale oriëntatie is in de ogen van het korps een
andere manier van politie bedrijven. Het moet leiden tot andere vormen van toezicht- en
handhavingstrategieën, maar is ook van belang voor de informatie-inwinning en –
verwerking. Deze andere vormen van politie bedrijven vragen een doorontwikkeling
van de professionaliteit van de individuele medewerker. In de visie staat letterlijk
beschreven dat ook de politie met behoud van haar actiegerichtheid, steeds meer een
houding zal moeten ontwikkelen naar eerst denken en dan doen (Waakzaam en
Dienstbaar 2006:15). Zowel het niveau van ontwikkelen op thema’s als opsporing,
gebiedsgebonden werken en leiderschap vragen een intensivering in opleiding. Het
korps is van mening dat organisaties die met meer intelligentie zijn ingericht, met
mensen die gevoel en talent hebben voor de realiteit van de straat, innovatiever en
strategischer kunnen functioneren met een beter resultaat. Daarmee signaleert zij een
spanning met de zittende mensen. Professionaliteit betekent ook bewust gebruik willen
maken van nieuwe technische hulpmiddelen, zoals de technische vernieuwingen de
maatschappij dit ook van ons vereist (2006:15).
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
104
7.3.5 Resumerend
Uit de analyse van het visiedocument van Politie Zuid-Holland-Zuid blijkt dat zeker in de
geest van PiO beleidsvoornemens worden neergelegd. Daarbij zijn de tien punten op de
horizon niet direct toepasbaar, maar indirect wel herkenbaar. In ieder geval is het besef
aanwezig dat een andere wijze van politie bedrijven en een andere manier van kijken
naar de omgeving wordt gevraagd van iedere politiemedewerker. En dat is nog niet zo
gemakkelijk realiseerbaar. Routine in de dagelijkse praktijk en internalisering van
bestaande processen verandert men niet zomaar. Het korps zet in op deze dynamiek
door via programmasturing stevige impulsen te geven. Daarbij realiseert men zich dat
een koerswijziging niet drastisch kan plaatsvinden omdat de reeds ingeslagen weg eerst
uitgewandeld moet worden. Dat kan omdat de richting niet wezenlijk anders lijkt te zijn
met de nieuwe landelijke visie op het politievak, maar vooral nieuwe bestrating of
verbreding van het pad betekent.
De tijd is gekomen om de praktijk in Zuid-Holland-Zuid te onderzoeken. Wij hebben dit
gedaan door middel van een exploratief onderzoek, waarin de belevingswereld van de
uitvoerders naast de voornemens van de beleidsmakers wordt gezet. Deze
belevingswereld wordt geschetst aan de hand van wat medewerkers in hun dagelijkse
praktijk ervaren en uitvoeren en daarmee wordt naast de beleidsvoornemens een eigen
werkelijkheid gecreëerd. Daarvoor hebben wij acht semi-gestructureerde interviews
gehouden met een dwarsdoorsnee van medewerkers in het korps aan de hand van de
eerdergenoemde centrale thema’s; Samenwerkingsgerichtheid, Verbinding en
Vertrouwen en Professionaliteit.
Wij zijn ons bewust van het feit dat onze vraagstelling, hoe objectief en open ook gesteld,
te allen tijde een sturingseffect in zich heeft. De vraagstelling is nooit waardevrij en
beïnvloedt als vraagstelling de respondent in zijn antwoord. Het onderzoek is tentatief
en geeft in onze ogen een illustratie van een mogelijke vertaling van een visie naar de
uitvoering in de praktijk. Onze bevindingen ondersteunen wij met citaten uit de
interviews.
7.4.1 Samenwerkingsgerichtheid in een netwerksamenleving
Dat de samenleving de afgelopen decennia drastisch is getransformeerd naar een
netwerksamenleving wordt door alle respondenten onderkend. Dat de politie in deze
context alleen kan werken aan veiligheid is voor hen geen vraag meer, maar een
antwoord. Bij alle respondenten hebben wij gevraagd naar de wijze waarop zij daaraan
invulling geven en welke voorbeelden zij kunnen noemen. Het gebiedsgebonden werken
blijkt uit het merendeel van de antwoorden de meest essentiële ontwikkeling van de
afgelopen jaren te zijn. Het doel is vooral dicht bij de burger de buurtagent verbinding te
laten maken met deze burger door kennen en gekend worden. De buurtagent wordt
daarbij geacht zijn verantwoordelijkheid te nemen en niet te verwijzen naar
specialismen. Sinds begin jaren’90 blijkt dat het gebiedsgebonden werken een
beproefde werkmethode van het korps is geworden. Vanaf 2006 heeft deze methode een
7.4 Het veldonderzoek
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
105
extra impuls gekregen door de schaalgrootte van het wijkgebied aan te passen en de
wijkzorg nadrukkelijk te ontzien van de logistieke last van de andere processen zoals
noodhulp en opsporing. Alle wijkteams werden eenduidig ingericht met buurtagenten,
wijkmedewerkers, een wijksecretariaat, een teamchef met een plaatsvervanger.
Gedegen opleidingen werden verplicht gesteld voor alle buurtagenten waarbij vooral
aandacht werd besteed aan vakmanschap en wijkgericht werken, gericht op het aangaan
van allianties.
“Toen besloten werd dat wijkzorg uit de logistiek van opsporing zou worden gehaald om
zich meer te kunnen richten op de aanwezigheid in buurten en wijken was de reactie van
een wijkagent: Wij doen dus niet meer aan opsporing! Het is dus altijd moeilijk om beleid te
vertalen naar de uitvoering, omdat dit door uitvoerenden vaak zwart-wit wordt uitgelegd”
(Beleidsondersteuning)
Een van de allianties die het korps is aangegaan is de samenwerking in de
Veiligheidssociëteit. Juist de deelname vanuit het maatschappelijk veld maakt deze
samenwerkingsvorm bijzonder. Een tweede bijzonder element is dat de setting van
samenwerking geheel informeel maar niet vrijblijvend is. Wordt tijdens een bespreking
een probleem erkend, dan wordt deze onder verantwoordelijkheid van een
burgemeester opgepakt, aldus de projectleider. Daarmee is dit project een voorbeeld
van de uitwerking van PiO. Alle respondenten weten van het bestaan en van de functie,
maar niet allemaal herkennen ze de producten van deze sociëteit. De operationeel
actieve medewerkers ervaren of herkennen niet direct de effecten van de
Veiligheidssociëteit. Het programmabureau is ondergebracht bij de politie onder andere
met een medewerkster afkomstig van de gemeente. Het onderbrengen bij de politie
heeft toch nog vooral te maken met het feit dat de politie het meest praktisch invulling
weet te geven. Ten aanzien van de veiligheidsvraagstukken blijkt de politie nog steeds
de motor te zijn volgens een beleidsondersteuner en een projectleider.
Buurtbemiddeling, burgerparticipatieprojecten en het project om schade te verhalen op
vernielers zijn voorbeelden waarin een samenwerkingsverband is ontstaan in het kader
van veiligheid. In de praktijk blijkt dat vooral de medewerkers, die in een gemeente
werken waar de burgemeester een initiatief heeft omarmd van de producten en
resultaten van de Veiligheidssociëteit weten.
“De veiligheidssociëteit, dat is iets van de burgemeesters”(wijkagent, wijkteamchef)
“Juist door de informele setting en de vrijheid om al of niet mee te doen aan de
veiligheidssociëteit, maakt dat deelnemers niet voor elkaar willen onderdoen en al
helemaal niet als een burgemeester het probleem adopteert. Dat leidt vrijwel altijd tot een
succesvol resultaat”(beleidsondersteuner)
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
106
“Niet altijd worden door de vrijwillige deelname problemen onderkend, danwel opgepakt.
Redenen zijn vaak de vertragende werking van samenwerken, het niet aansluiten bij de
lokale problematiek of gebrek aan financiën. Maar wordt een probleem geadopteerd dan
wordt ook met veel energie en enthousiasme gewerkt aan het resultaat”(projectleider)
Een nieuwe fase van de Veiligheidssociëteit is het betrekken van de burger bij de aanpak
van veiligheidsproblemen. Het draagvlak hiervoor groeit omdat bij de sociëteit een
luisterend oor voor de veiligheidsproblemen wordt gevonden, maar ook de partners die
daarin een verantwoordelijkheid dragen. De zelfredzaamheid en eigen
verantwoordelijkheid van de burger wordt daarmee opnieuw een positie gegeven”
(projectleider).
Met name het betrekken van de burger in allianties zoals voorgesteld door het
veiligheidshuis zijn volgens hoogleraar bestuurskunde Pieter Tops van essentieel
belang. Hij spreekt van vitale coalities; “Een effectieve vorm van samenwerking tussen
verschillende partijen waar leven en scherpte in zitten” (in: Secondant oktober 2008:16).
Op deze wijze wordt volgens hem de overheid gereed en ontvankelijk gemaakt voor de
burger die aangeeft iets te hebben gezien en er iets aan te willen doen. Er wordt iets
gemeenschappelijks tot stand gebracht, elkaar versterkend en ondersteunend. Dat is
volgens Tops wezenlijk iets anders dan doen wat de burgers willen. Bovendien is hij van
mening dat één of twee personen nodig zijn om de kar te trekken en deze trekkers
moeten onvoorwaardelijk gesteund worden door het bevoegd gezag, door het bestuur.
“Kenmerkend was de samenwerking tussen overheidsdiensten, die wel gingen luisteren in
de buurt, de woon- of werkomgeving of bij de bedrijven op het bedrijventerrein, maar
daarna als overheidsdiensten de aanpak ter hand namen. Het was vooral werk van de
overheidsdiensten die anderen aangaven wat van hen werd verwacht”(projectleider).
“Er was niemand die de kar trok om de uitvoering van alle mooie plannen ook
daadwerkelijk ter hand te nemen en te sturen. Er werd geen capaciteit vrijgemaakt. Door
het aanstellen van mij en mijn collega is capaciteit vrijgemaakt om daadwerkelijk de
activiteiten ter hand te nemen” (projectleider).
“Op deze wijze worden instituten, organisaties, verenigingen, instellingen en deskundigen
verenigden verbonden in een netwerk om gezamenlijk te werken aan
veiligheidsvraagstukken”(projectleider).
Bij het opstellen van de jaarlijkse wijkschouw is sprake van een andere vorm van
samenwerken. Wijkagenten en teamchefs wandelen jaarlijks met verschillende partners
waaronder gemeentevertegenwoordigers en burgers door de wijk en bespreken wat er
het komende jaar aan speerpunten moet worden behandeld in het kader van veiligheid.
De veiligheidsplannen die hieruit ontstaan bevatten concrete activiteiten met
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
107
verantwoordelijkheden voor verschillende partners. Hierdoor is het mogelijk om elkaar
het gehele jaar door te blijven aanspreken op resultaten en kunnen we spreken van een
vitale coalitie.
“De essentie van politiewerk is in mijn ogen in gezamenlijkheid werken aan veiligheid. Dat
betekent voor mij dat we als politie nog meer de burger moeten betrekken bij ons werk en
niet slechts het aflopen van een wensenlijstje van diezelfde burger, maar vooral
gezamenlijk optrekken”(beleidsondersteuner).
“De jaarlijkse schouw verschaft mij de gelegenheid om met een plan onder de arm ook de
gemeente te monitoren op haar toezeggingen. Zo houden we de afspraken onderling
scherp”(wijkagent).
Vele mooie voorbeelden, maar ook een kanttekening. Samenwerken is niet van de
laatste jaren en dus niet nieuw. Het wordt voor verschillende partners wel steeds
duidelijker welke rol zij hebben in de samenwerking met de politie, evenals dat voor de
politie steeds duidelijker wordt. Blijkbaar ontstaat er door de jaren heen een soort
groeimodel en hebben een juiste verhouding en professionaliteit in
samenwerkingsverbanden tijd nodig om te ontwikkelen. Dat betekent niet dat wij in
onze interviews op de werkvloer veel vernieuwing hebben ervaren, wel veel activiteit.
Een andere kijk op de omgeving en daarop anticiperende samenwerkingsverbanden is
nog geen praktijk.
“Natuurlijk is het zo dat wij als politie vaak de eerste klappen opvangen van nieuwe
problemen, maar daarna is het wel van belang om direct de samenwerking te zoeken en
andere verantwoordelijken erbij te halen. Een voorbeeld is de huisvestingsproblematiek
van arbeidsmigranten. Samen met bewoners en woningbouwcorporaties is nu de 5% norm
afgesproken”(wijkteamchef).
“Mijn evenknie binnen de gemeente, de gebiedsmanager is een belangrijke partner. Andere
partners in mijn netwerk zijn; Het zorgnetwerk,ondernemers, bewonersorganisaties,
sociale dienst en het jongerenwerk”(wijkagent).
“Ik heb de cursus Wijkzorg net afgerond en voor mij was een eye-opener dat ik er als politie
niet alleen voor sta, maar vooral de verbinding en de samenwerking met omgeving en
partners moet zoeken”(wijkagent).
“Ik heb een wijkplan gemaakt en besproken met bewonersorganisaties. Omdat ik niet zo’n
goede presentator ben heb ik het op dvd gezet en de metafoor van klassieke muziek
gebruikt. Dat sprak mensen aan. In het plan staan duidelijke doelen en resultaten
benoemd. Ook hebben we de activiteiten benoemd en wie voor welke activiteit en resultaat
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
108
wat moet doen. Verantwoordelijkheden zijn duidelijk en de deelname van burgers loopt
goed”.(wijkagent)
Een andere kritische kanttekening gaat in de richting van de interne samenwerking of
liever gezegd naar de integratie van de verschillende werkprocessen. In het onderzochte
korps lijken de werkprocessen weinig geïntegreerd. Integratie van werkprocessen is een
voorwaarde om een zo maximaal mogelijke bijdrage te leveren aan veiligheid.
“Binnen de politie kost het nogal wat moeite om met elkaar gericht aan hetzelfde doel te
werken. Zo betekent opsporing nu het wegwerken van zaken en ervaar ik geen
basisgedachte dat opsporen ook verricht kan worden vanuit een belang van de burger. Wij
moeten ons realiseren dat het belang van een zaak voor de burger een andere beleving kan
hebben dan voor de politiemedewerker”(wijkagent).
7.4.2 Verbinding en Vertrouwen
Vertrouwen is een voorwaarde om te verbinden. Het is daarom interessant om te weten
op welke wijze het korps aan het vertrouwen van de samenleving werkt. Dat geldt voor
burgers, maar ook voor organisaties, groeperingen instellingen en netwerken. Een
thema dat wij eigenlijk niet alleen van binnenuit kunnen beoordelen, omdat het om iets
gaat dat de ander toebehoort. Maar als men niet beter weet verandert men ook niet, dus
vanuit dat gegeven is het een verkenning waard naar de beleving van de medewerker.
Door een aantal respondenten wordt de interne doelstelling van +10 genoemd als
voorbeeld voor de wijze waarop de burger door de medewerkers van het korps wordt
benaderd en aan vertrouwen wordt gewerkt. In dit project moest de klanttevredenheid
met 10% worden verhoogd. Dat heeft geleid tot allerlei activiteiten waarmee onder
andere de bewustwording van de medewerker in houding, gedrag en bejegening werd
vergroot. Uit de respons over deze doelstelling bleek dat er vele activiteiten op de
werkvloer werden ontplooid, maar dat de paraplu ontbrak. In de nieuw te ontwikkelen
visie geven respondenten aan dat het thema ‘Duurzaam Vertrouwen’ leidend wordt.
Daar zal vooral via programmamanagement invulling aan worden gegeven. Gedrag van
medewerkers en verwachtingen van de burger komen dan centraal te staan naast een
visie van het korps op de eigen identiteit.
“Door ambassadeurs in de organisatie aan te stellen, die drie keer per jaar bijeen komen
om de voortgang van de projectdoelstelling te bespreken en activiteiten te ontplooien werd
de doelstelling levend gehouden en telkenmale nieuwe activiteiten ontwikkeld. Wij
brachten met medewerkers bedrijfsbezoeken onder andere bij een opleiding voor
stewardessen. Wij nodigden deze bedrijven ook uit in ons huis om ons kritische feedback te
geven op wat zij bij ons zagen en waarover zij zich verbaasden”(beleidsondersteuner).
“Collega’s hebben nog moeite om klanttevredenheid te onderscheiden van vertrouwen. Het
een suggereert niet automatisch het ander. Dat vergt enige uitleg”(beleidsondersteuner)
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
109
Sinds PiO is ontwikkeld is de aandacht vooral gericht geweest op Actieve
Wederkerigheid. Daaruit zijn onder andere de gezamenlijke veiligheidsplannen ontstaan
en is een poging ondernomen om met klantenpanels te gaan werken. Daaruit blijkt dat
het moeilijk is om de belangstelling warm te houden. Mensen nemen vaak alleen deel als
zij een eigen probleem op de agenda kunnen krijgen. Na behandeling ervan verdwijnen
ze ook weer van het toneel. In district de Hoeksewaard (meerdere gemeenten) is dit
initiatief mislukt, omdat de burger in dat gebied geen betrokkenheid kent bij de
Hoeksewaard maar alleen bij zijn eigen gemeente en woonomgeving. Het landelijke
project ‘Laat wat van je horen’ is ook in Zuid-Holland-Zuid geïntroduceerd, maar werkt
in de praktijk nog niet naar wens. Medewerkers blijken teveel op routine te varen en
kunnen zich zonder controlemechanisme nauwelijks deze werkwijze eigen maken,
ondanks dat ze wel het besef hebben van de achterliggende gedachte en daar ook
waarde aan hechten.
Naast deze voorbeelden worden in het korps diverse initiatieven ontplooid om met de
samenleving in verbinding te komen. Toch erkennen medewerkers dat het lastig is om
hier vernieuwend in te zijn en om de verbinding warm te houden.
“De buurtagent staat centraal in ons korps. Daaromheen hebben wij de andere processen
georganiseerd. De buurtagent is op straat, vooral als er veel publiek op straat is en maakt
verbinding”(beleidsondersteuner).
“Wij hebben via het wijkgericht werken vele contacten en een breed netwerk. Ik vind niet
dat we daar optimaal gebruik van maken. Vooralsnog is onze informatiepositie in de wijk
erg belangrijk en proberen wij afwijkingen van het ‘normale’ te signaleren. Daarop kunnen
we verder onderzoek doen”(wijkteamchef)
“Wij maken nog geen gebruik van nieuwe netwerkstructuren. Wij zetten nog echt in op de
inmiddels traditionele wijze van buurtgericht werken. Natuurlijk hebben wij contacten met
sportverenigingen en bedrijven. Zij weten ons wel te vinden maar we sturen nauwelijks op
het gebruik van kennis die bij hen aanwezig is over de wijk en op hun rol in
veiligheid”(wijkteamchef).
“Door als wijkagent veel in je wijk te zijn leg je contacten. Dit persoonlijk contact zorgt
voor meer contacten en dat leidt tot vertrouwen op voorwaarde dat je doet wat je zegt.
Vooral het voor elkaar krijgen van kleine zaken doet veel goed. Je moet verbinding niet
maken vanuit je vak of functie maar vanuit de betrokkenheid met je wijk. Dat doen wij
beter dan andere instanties”(wijkagent)
“Je bent aanspreekbaar voor alle groeperingen in de wijk ongeacht kleur, afkomst, sexe of
leeftijd”(wijkagent)
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
110
In onze multiculturele samenleving blijkt dat vertrouwen winnen en verbinding maken
niet altijd op dezelfde wijze gaan. Als politie moeten we daar oog voor hebben. Vanuit
tegenstellingen is het immers nog nooit gelukt om wederzijds vertrouwen te creëren en
verbinding te maken. Het korps Zuid-Holland-Zuid heeft twee medewerkers volledig
belast met de contacten in de grote Antilliaanse gemeenschap. De essentie is vooral het
kennen en gekend worden en het elkaar met respect behandelen. Dat betekent in de
praktijk dat problemen niet altijd conform het boekje en de bestaande regels worden
opgelost. Dat vraagt van de medewerkers, maar ook van bevoegd gezag een andere
manier van kijken en het lef om een andere benadering te hanteren. Intussen is onder de
deskundigen een landelijk en internationaal netwerk ontstaan en vindt uitwisseling van
kennis en informatie plaats.
“Het verkrijgen van vertrouwen is bij de doelgroep essentieel maar ook heel moeilijk, er is
bijna altijd wantrouwen. Het opbouwen van een vertrouwensrelatie vraagt tijd en
wederzijds respect. Je verdiepen in de cultuur van die ander is een must”
(contactpersoon/rechercheur)
In delen van het verzorgingsgebied is nog sprake van sociale cohesie omdat er sprake is
van traditionele en kleine gemeenschappen. In die gebieden zijn de criminaliteit en de
onveiligheidsbeleving relatief laag. Respondenten ervaren het als een belangrijke factor
in de samenleving, maar zien nauwelijks mogelijkheden deze te stimuleren. Zij erkennen
ook dat sociale cohesie nagenoeg aan het verdwijnen is. Deelname aan gezamenlijke
initiatieven wisselt sterker en wordt vluchtiger.
Bovendien is het vaak de overheid die gezamenlijke initiatieven ontplooid.
Zelfredzaamheid kent een andere werkelijkheid volgens geïnterviewden. De
verwachting dat de politie alle problemen kan oplossen, lijkt soms meer werkelijkheid
dan illusie.
“Vannacht was een aanhanger op de weg gewaaid. De eigenaar lukt het niet om deze
alleen te verplaatsen. Dus werd de politie maar gebeld. En natuurlijk hebben ze deze man
niet aan zijn lot overgelaten of verwezen”(beleidsondersteuner).
“In deze wijk worden veel activiteiten ontplooid door de gemeente om onderlinge binding
te stimuleren. Op zichzelf erg positief maar ik zie niet de toegevoegde waarde voor het
bevorderen van sociale cohesie. Het zijn altijd dezelfde mensen die deelnemen, of om
redenen van senioriteit (hebben tijd) of vanwege een belang van tijdelijke aard doordat ze
getroffen zijn door een incident”(wijkteamchef).
7.4.3 Professionaliteit
PiO acht de ontwikkeling van de politiefunctie van belang in ondergeschiktheid met
gezag. Daarmee wordt bedoeld dat de politie vanuit haar deskundigheid een eigen
verantwoordelijkheid heeft om haar bijdrage te leveren aan veiligheid. In de
theoretische verkenning bleek ons al dat deze bijdrage nog niet zo eenvoudig is in te
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
111
vullen. Duidelijk is dat verwachtingen van de burger en van partners een belangrijke rol
spelen en invloed hierop uitoefenen. De discretionaire bevoegdheid en het maken van
eigen keuzes op zowel individueel als op organisatieniveau passen daarbij. De dagelijkse
praktijkervaringen moeten in dit verband niet worden onderschat. Zij vormen immers
mede de basis op grond waarvan de beeldvorming over de ontwikkelingen in de
samenleving plaatsvindt. Uiteraard moeten de aangegeven kaders door het bevoegd
gezag hierbij in ogenschouw worden genomen.
Het is de vraag op welke wijze de politie zich in haar beeldvorming ontwikkelt en welke
positie zij inneemt.
“Vriendelijk als het kan, streng als het moet”(wijkagent).
“Ik krijg zicht op het werkgebied en de ontwikkelingen in de samenleving door het concept
van gebiedsgebonden werken, in contacten met de wijkagenten, de raadsleden en met
partners en burgers als we de wijkschouw doen. “(beleidsondersteuner).
“Ik probeer professionals (buurtagenten) in te zetten die affiniteit met de wijk hebben.
Medewerkers uit de noodhulp hebben deze affiniteit veel minder, daar zit ik minder op te
wachten”(wijkteamchef)
“Het is van belang dat de buurtagent met de juiste visie de wijk ingaat. Hij moet het
buurtbelang en zijn rol daarin echt tussen de oren hebben anders slaan we de plank met
het wijkgericht werken mis”(wijkteamchef).
“Niet alleen de zelfredzaamheid van de burger maar ook die van de medewerker kan nog
wel verbeterd worden. Ik moet medewerkers soms letterlijke opdrachten verstrekken en
merk dan nog dat er een zwart/wit uitleg aan wordt gegeven in de
uitvoering”(wijkteamchef).
“Wij anticiperen nog onvoldoende op de wijze waarop samen leven in de maatschappij zich
ontwikkelt. Van digitale mogelijkheden maken we nauwelijks gebruik en zijn er eerder
terughoudend in. We weten zelfs geen raad met een burger die aan de balie komt melden
dat hij op marktplaats zijn gestolen tv is tegengekomen. De burger wordt dan van het
kastje naar de muur gestuurd”(beleidsondersteuner).
Zowel in de korpsvisie als in de activiteiten die in de praktijk worden ondernomen, is
het gedachtegoed van PiO herkenbaar in Zuid-Holland-Zuid. Met name het
gebiedsgebonden werken heeft de laatste jaren een vlucht genomen in het korps, maar
wij stellen vraagtekens bij PiO als aanjager hiervan. Het is duidelijk dat Bik als een van
de grondleggers de visie kenbaar heeft gemaakt; iedere respondent kent de visie
minimaal als term. Er is veel energie aanwezig alsmede betrokkenheid bij de functie,
gericht op de veiligheid in de wijk. Dat is een cultuurelement dat het korps mag
7.5 Conclusie
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
112
koesteren. Er worden veel activiteiten ondernomen die gericht zijn op samenwerking
met externe partners. Vooralsnog zijn deze initiatieven gebaseerd op de bestaande
vormen van samenwerken en verbinden. De gebiedsgebonden aanpak, zoals het korps
deze heeft doorontwikkeld heeft nog geen lange geschiedenis in het korps en vraagt dus
tijd om te rijpen. Dat betekent dat ieder korps waarschijnlijk een eigen tempo heeft van
ontwikkelingen. Voor zover wij kunnen overzien vanuit onze eigen ervaringen in andere
korpsen heeft PiO niet geleid tot een gelijke mate van professionalisering van korpsen
en heeft het hooguit een versnelling teweeg gebracht voor een aantal korpsen. De nog
relatief jonge doorontwikkeling van gebiedsgebonden werken is waarschijnlijk ook de
oorzaak van het feit dat wij nauwelijks voorbeelden hebben kunnen ontdekken van
Policing of Communities. Het korps richt zich nog voornamelijk op Community Policing
en heeft weinig oog voor andere gemeenschappen, anders dan doelgroepen. Het richten
op knooppunten van netwerkstructuren in de samenleving staat nog in de
kinderschoenen.
We hebben een mooie illustratie van de doorwerking van PiO in de praktijk beleefd en
danken de korpsleiding voor de gelegenheid die zij zonder belemmering heeft geboden.
De medewerkers uit het korps hebben ons transparant en open ontvangen en zonder
schroom onze vragen beantwoord. Wij zijn ze daar dankbaar voor. En de gesprekken die
wij met hen hebben gevoerd, hebben het respect voor het werk op straat allen maar
weer doen toenemen.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
113
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
114
Deel III, Bevindingen en Aanbevelingen
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
115
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
116
8 Naschrift en Aanbevelingen
In de voorafgaande scriptie hebben we onderzoek gedaan aan de hand van onze
hoofdvraag:
Voor de lezer die niet de tijd heeft om de gehele scriptie te lezen, biedt het lezen van
hoofdstuk 1 en 5 en dit laatste hoofdstuk een goed alternatief. Voor degenen die
uitsluitend geïnteresseerd zijn in de hoogtepunten van deze scriptie, volstaat het lezen
van hoofdstuk 8.
In dit hoofdstuk geven we een overzicht van ons onderzoek in paragraaf 8.2. Dit bestaat
uit een terugblik op de theoretische verkenning en een samenvatting van onze
empirische aanvulling hierop. Daarna gaan we in paragraaf 8.3 kort in op twee
onderwerpen die van belang zijn voor de ontwikkeling van het politieleiderschap. We
brengen Policing of Communities in verband met Identiteit en Leiderschap.
Tot slot sluiten we in paragraaf 8.4 af met enkele aanbevelingen. Wij wensen een ieder
veel plezier bij het lezen van deze scriptie en zijn uiteraard graag bereid tot een dialoog
over de inhoud ervan.
De Nederlandse politie zet in op Policing of Communities (PiO). Zij wil daarmee het
begrip maatschappelijke omgeving breder opvatten dan uitsluitend geografisch en de
aandacht nadrukkelijk ook richten op andere gemeenschappen (communities). Met deze
zienswijze zoekt de politie aansluiting op de zich verder ontwikkelende
netwerksamenleving met een werkwijze die past bij een complexe omgeving. Met
Policing of Communities beogen de schrijvers van PiO een andere, nieuwe zienswijze te
introduceren waarbij samenwerking een belangrijke basis vormt. Een zienswijze echter
die bij Alrita Borst, Johan Sikkens, Jan Swaan en Daan van Winsen, als schrijvers van
deze scriptie de nodige vragen opriep. Wat gaan we dan (anders) doen, wat zijn deze
communities en in welke relatie staan zij tot veiligheid? Vragen die zijn vervat in de
onderzoeksvraag: “Wat betekent Policing of Communities in relatie tot veiligheid?” Een
onderzoek naar drie complexe begrippen en naar de spin off van een nieuw begrip uit
PiO na vier jaar.
8.1 Inleiding
8.2 Stand van zaken
Wat betekent Policing of Communities in relatie tot veiligheid?
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
117
Communities.
We hebben in ons onderzoek gezien, dat mensen steeds minder verankerd zijn binnen
hun eigen lokale omgeving. Men woont weliswaar in een dorp, stad of wijk maar leeft
tegelijkertijd op meerdere andere plaatsen. Familie en buurt zijn niet langer uitsluitend
bepalend voor de identiteit van mensen. Zij identificeren zich meer en meer met zelf
gekozen omgevingen, zowel in hun feitelijk leven als op het internet. Met Policing of
Communities wil Politie Nederland zich met name ook richten op die andere
omgevingen. Omgevingen die in de literatuur vooral worden gekend als ‘informele
netwerken’ maar die de laatste decennia ook als virtuele netwerken worden opgevat.
Het woord communities lijkt in dit verband een twijfelachtige, of tenminste een
verwarrende keuze. Het traditionele begrip community verwijst naar lokale
gemeenschappen waarin de onderlinge verhoudingen gebaseerd waren op samen
wonen, vriendschap, home coming, gedeelde gebruiken, sociale cohesie en vaak ook
religie. Kan het begrip communities breder worden opgevat? De nieuwe communities
worden slechts in beperkte mate bepaald door de traditionele kenmerken. Een meer
hedendaagse uitleg van het begrip communities zou ook die moderne netwerken
moeten omvatten. Netwerken, de zogenaamde space of flows, waarbinnen mensen zich
vrijelijk bewegen en verbindingen onderhouden en waarbinnen ze meerdere loyaliteiten
kunnen hebben. Voorbeelden hiervan zijn diverse acties ter ondersteuning van ‘goede
doelen’, de organisatie van patiëntengroepen en ook via internet georganiseerde
demonstraties zoals de scholierenacties rondom de 1040 uren norm. Hierbij is
misschien niet direct sprake van een community, maar wel van gedeelde belangen en/of
gemeenschapszin. Het gaat veel meer dan voorheen om het gericht opkomen voor
belangen, identiteiten of thema’s dan om specifieke vast afgebakende communities.
Mensen verkeren immers in steeds wisselende omgevingen, rollen en/of levenssferen.
Dit gaat dan ook veel verder dan de ‘enge’ benadering in PiO, waarin als voorbeelden
van communities vooral organisaties (zoals ANWB en Consumentenbond) worden
genoemd.
Voor de politie betekent deze netwerksamenleving belangrijk dilemma. Enerzijds
acteren mensen meer en meer als individu, maar daar waar zij zich wel verbinden met
anderen, zijn de omgevingen waaraan zij zich verbinden niet meer altijd even kenbaar.
Dit heeft consequenties voor de politiefunctie. Waar in traditionele omgevingen relaties
werden aangeknoopt op basis van locatie en vertrouwen, is dit binnen de nieuwe
omgevingen lang niet meer zo duidelijk. Misbruik en inbreuk op de veiligheid van
mensen hebben nieuwe verschijningsvormen gekregen. Het gaat om nieuwe
omgevingen waarbinnen de politie zich vanuit haar traditionele manier van denken en
handelen nog maar schoorvoetend begeeft en waarmee ze het risico loopt achterop te
raken en daarmee op een belangrijk deel van de samenleving de aansluiting te verliezen.
Hoe en waar sluit de politie op deze omgevingen aan? Hoe kan de politie in een
dergelijke complexe omgeving maximaal bijdragen aan veiligheid en “Wat is de betekenis
van Policing of Communities in relatie tot veiligheid?” Dat is de hoofdvraag deze scriptie.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
118
Policing.
We hebben gezien dat Policing (politie uitvoeren over…) niet synoniem is aan politie
maar in de context van Policing of Communities vooral gericht is op verregaande
samenwerking. Policing is met andere woorden een activiteit die niet slechts aan de
politie is. Dit neemt niet weg dat er zowel binnen de organisatie van de politie, als
daarbuiten in de maatschappij, verwachtingen bestaan ten aanzien van de functie van de
politie. Het uitoefenen van politie is een gedeelde verantwoordelijkheid in het
bewerkstelligen van sociale veiligheid en veiligheidsbeleving. De politie speelt daarin
een initiërende en adviserende rol en heeft een belangrijke maatschappelijke functie in
het uitvoeren van ‘politie’ maar is niet bepalend. Een maatschappelijke functie die door
de politiek onder druk is komen te staan door een toegenomen wetshandhaving
enerzijds en aanscherping van controlling anderzijds. De politie onderscheid zich van de
andere organisaties en burgers door het geweldsmonopolie, haar informatiepositie en
de, uit de 24-uurs beschikbaarheid voortvloeiende, rol van maatschappelijke
‘vuilophaaldienst’. Het is vooral intern bij de politie dat deze laatste rol niet altijd wordt
erkend, ondanks de belangrijke maatschappelijke waarde die deze rol in zich heeft, een
rol die ook breed wordt gewaardeerd en die ook vanuit de samenleving van de politie
wordt verwacht. Ook intern is in dit opzicht een verschil in opvatting tussen de
beleidsplannen van de Managementcops en datgene wat de streetcops op straat
uitvoeren. In onze opvatting moet de politie de rol van maatschappelijke
vuilophaaldienst wel koesteren, maar moet er gelijkertijd meer werk van gemaakt
worden dat het vervolg in de keten, de verantwoordelijkheid van onze partners, beter
wordt georganiseerd. De politie moet haar partners daarop aanspreken en stimuleren.
Het is ook in de rol van maatschappelijke vuilophaaldienst dat de politie haar informatie
verzamelt, intervenieert in conflicten in de samenleving en dat zij burgers beschermt
tegen dreigingen, overlast en hinder in de openbare ruimte. Anders gezegd, het is juist in
deze rol dat de politie zich inzet tegen aantasting van veiligheid. Hiermee komen we uit
bij de vraag over welke veiligheid we het hebben in relatie tot de rol van de politie.
Veiligheid heeft immers vele betekenissen en niet alle vormen van (on)veiligheid
kunnen tot de politietaak worden gerekend.
Veiligheid.
We hebben gezien dat het begrip veiligheid in PiO als doel voor de politie wordt beperkt
tot de ‘sociale veiligheid’ waaronder wordt verstaan: “de ordelijke gang van zaken in de
publieke ruimte en het beschermd zijn van mensen tegen (vermeende) bedreiging van lijf
en goed”. Anders gezegd, mensen moeten veilig over straat kunnen gaan en zij moeten
ook in hun privéleven beschermd zijn tegen criminaliteit en verstoring van hun
veiligheid en hun veiligheidsgevoel. Vanuit ons onderzoek sluiten we aan op het begrip
sociale veiligheid als hetgeen waaraan de Nederlandse Politie haar bijdrage wil leveren.
Met name de hierin geduide veiligheidsdimensie sluit aan op hetgeen in de Politiewet
maar ook door de bevolking en in de literatuur doorgaans als politietaak wordt opgevat.
Het gaat in dit verband om aantasting van de (omgevings)veiligheid, in de vorm van
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
119
criminaliteit en overlast. De politie dient zich te richten op het bestrijden van conflicten
tussen (groepen) burgers onderling. Sociale veiligheid gaat met andere woorden over
het handelen of gedrag tussen mensen in de samenleving (Bruinsma 2004: 190).
Policing of Communities in relatie tot veiligheid.
Met Policing of Communities kiest Politie Nederland naast Community Policing en de
nodale oriëntatie, voor een derde oriëntatie in haar bijdrage aan veiligheid. Naast de
gerichtheid op lokale omgevingen (Community Policing) wil de politie ook nadrukkelijk
aandacht hebben voor de netwerksamenleving. Een gedegen kennis van deze
netwerksamenleving is hiervoor noodzakelijk. De keuze voor het begrip Policing of
Communities sluit niet precies aan op hetgeen daaronder in het algemeen wordt
verstaan. Het sluit wel aan bij het begrip community policing zoals we dat al langer
kennen en de bredere interpretatie van dit begrip zoals dat bijvoorbeeld in België en het
Verenigd Koninkrijk wordt gehanteerd. Verduidelijking van het begrip Policing of
Communities, geeft meer richting. Op grond van het onderzoek dat we in deze scriptie
hebben weergegeven, komen wij tot de conclusie dat de term Policing of Networks meer
recht doet aan de bedoeling van PiO.
Voor de invulling in de praktijk is het wel van belang dat er binnen dit begrip ruimte
blijft voor eigen interpretaties en handelswijzen, als voorwaarde voor vernieuwende
creativiteit. Benchmarking kan hierin een belangrijke toegevoegde waarde hebben in het
hanteerbaar houden en het onderzoeken en expliciteren van goede ontwikkelingen ten
behoeve van alle korpsen.
Kortom, Policing of Communities is een nieuw inzicht, waarbij de onderliggende vraag
zich richt op de identiteit en positionering van de politie in het maatschappelijk veld. De
politie moet daarin meebewegen en zich richten op samenwerking. Policing of
Communities gaat over de bijdrage die de politie levert aan orde, rust en veiligheid in de
brede context van de moderne netwerksamenleving, het is niet het exclusieve
werkterrein van de politie. Zij levert haar bijdrage in nauwe samenwerking met andere
partijen en burgers.
De praktijk
Ons onderzoek naar de begrippen Policing of Communities en veiligheid gaven een
aantal onderstromen aan. De eerste onderstroom is de wijze waarop de
samenwerkingsgerichtheid in een netwerksamenleving tot uiting komt en de rol van
de ‘nieuwe’ communities daarbij. De tweede onderstroom heeft betrekking op de wijze
waarop de verbinding met communities in de samenleving tot stand komt als
voorwaarde voor de derde onderstroom; vertrouwen. De laatste onderstroom betreft
de professionaliteit van de politie. Op basis van deze onderstromen hebben we in de
praktijk onderzocht hoe PiO en specifiek Policing of Communities in de praktijk
doorwerkt.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
120
Het onderzoek in de praktijk is op twee manieren uitgevoerd. Ten eerste is gebruik
gemaakt van bestaand onderzoek dat is verricht door de ambassadeurs van PiO. Hun
onderzoek richt zich op de uitwerking van PiO in het politieveld en haar directe
omgeving. Ten tweede is een praktijktoets uitgevoerd bij de regiopolitie Zuid-Holland-
Zuid (ZHZ), waar een aantal well-informed medewerkers zijn geïnterviewd.
Veldonderzoek
De ambassadeurs van PiO hebben in 2007 (Aalberts e.a. 2007) interviews gehouden met
alle korpschefs en essentiële betrokkenen uit de tweede ring, zoals de voorzitters van
het Korpsbeheerdersberaad, het college van PG’s en politiebonden evenals
topambtenaren van de ministeries van Justitie en BZK. Vervolgens is door hen in 2008
(Aalberts e.a. 2008) een tweede ronde langs de korpsmanagementteams gehouden
waarin naast interviews ook documenten zijn geïnventariseerd, waarin
schoolvoorbeelden werden genoemd van activiteiten, projecten en/of programma’s in
de verschillende regio’s. Het beeld uit de interviews is dat allen PiO een koersbepalend
document voor de politie vinden. Er is echter nog veel te doen, hetgeen nog de nodige
moeite zal kosten.
Voor de geïnterviewden staat de samenwerking met partners om invulling te geven aan
veiligheid, niet ter discussie. Ook is men het er over eens dat niet de politie maar veelal
het bestuur de regierol heeft. Gezien de relaties en onderscheiden doelgroepen die in de
documenten genoemd worden, is de duiding van communities traditioneel, er wordt
over de netwerksamenleving (zoals, virtuele en snel wisselende communities) amper
gesproken. Daarnaast geven de geïnterviewden aan dat men behoefte heeft aan
duidelijkheid over het begrip veiligheid. Dit wordt nu door hen heel verschillend
uitgelegd, van hondenpoep tot terreur, en ook de typering ‘veelkoppig monster’ wordt
gebruikt als aanduiding voor het begrip veiligheid. Er bestaat een duidelijke behoefte om
het begrip veiligheid te bepalen en dit af te stemmen met de omgeving.
De beantwoording van de vraag over de uitwerking van PiO en specifiek de ervaring in
de praktijk van Policing of Communities versus de theoretische verkenning kan kort zijn.
Het kernwoord is namelijk verduidelijking van de begrippen Policing of Communities en
veiligheid binnen de politie en haar omgeving. Daarbij past een andere manier van
kijken naar de omgeving en een andere wijze van acteren in die omgeving.
Praktijktoets
In de visie ‘Waakzaam en Dienstbaar’ van de regio Zuid-Holland-Zuid, zijn de
onderwerpen van de onderstromen - samenwerking, verbinden, vertrouwen en
professionaliteit - met synoniemen benoemd. Het gaat in ZHZ om een andere wijze van
politie bedrijven en een andere manier van kijken naar de omgeving. Dit vraagt van de
politiemedewerker persoonlijk meesterschap dat bestaat uit kennis en vaardigheden om
een inschatting te kunnen maken van ontsporingen in de maatschappij. Deze visie moet
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
121
ook leiden tot andere vormen van toezicht- en handhavingstrategieën en wijze van
informatie-inwinning en -verwerking, die door het korps nodale oriëntatie wordt
genoemd. Het korps is zich bewust dat de routine in de dagelijkse praktijk en
internalisering van bestaande processen die niet zomaar veranderen. Men wil dit
bereiken door de ingeslagen weg door te zetten binnen de contouren van de nieuwe
landelijke visie, PiO.
In gesprek met medewerkers van de regio ZHZ komt het gebiedsgebonden werken als
de meest essentiële ontwikkeling naar voren. Dit wordt vorm gegeven door de
buurtagent verbinding te laten maken met de burger, kennen en gekend worden is het
motto. De aanpak is dan een verdeling van activiteiten tussen burger,
overheidsorganisatie en politie, ieder met zijn eigen rol en verantwoordelijkheid.
Naast een schouw is in ZHZ gewerkt met klantenpanels. Het contact tussen burgers en
politie blijkt lastig vast te houden. De ervaring leert dat burgers voornamelijk
geïnteresseerd zijn in het aankaarten van eigen problemen en dat zij na behandeling
daarvan afhaken. Naast het werken met doelgroepen, zoals Antillianen en de Roma’s en
enkele andere geografische of organisatorische groepen is er in ZHZ geen gerichte
inspanning op ‘nieuwe’ communities. De geïnterviewden geven aan dat sociale cohesie
van belang is voor een veiliger samenleving, maar dat deze meer en meer afneemt en dat
zij nauwelijks mogelijkheden zien om dit positief te beïnvloeden. Zo constateren zij dat
de zelfredzaamheid afneemt en dat tegelijkertijd de verwachting dat de politie alle
problemen moet oplossen groeit.
Policing of Communities wordt vooral gezien als een voorzetting van gebiedsgebonden
politiezorg. Bij policing wordt daarbij niet alleen gedacht aan de politie. Aandacht voor
veiligheid wordt gedeeld met partners. Een mooi voorbeeld hiervan is de
veiligheidssociëteit.
Bij de geïnterviewden bestaat teleurstelling over de geringe betrokkenheid bij de
totstandkoming van PiO. De kennis van de straat is hierdoor onvoldoende herkenbaar in
PiO terug te vinden. Uit de geïnventariseerde activiteiten, projecten etc. blijkt niet van
een één op één relatie met Policing of Communities. De ingezette beweging stemt wel
positief.
Wij hebben in ons veldonderzoek geconstateerd dat de kloof tussen managementcops en
streetcops groot is. Managementcops acteren en leven in een ander veranderingstempo,
met andere beelden van de werkelijkheid dan de streetcops. Daarbij nemen zij bij het
ontwikkelen van ideeën de uitvoerenden onvoldoende mee in hun gedachtegang. Dit
leidt tot beelden waarbij het management vaak aanneemt dat de ontwikkeling in de
praktijk verder is dan de praktijk feitelijk uitwijst. Gelijkertijd hebben uitvoerenden het
beeld dat het management geen idee heeft over hoe het in de werkelijkheid toegaat.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
122
In de praktijk in ZHZ blijkt de doorontwikkeling van gebiedsgebonden werken in de
sfeer van Community-Policing nog in volle gang te zijn. Dit direct interacteren met de
omgeving is wel één van de grote kwaliteiten van de politie. De invulling van de
maatschappelijke functie als ‘vuilophaaldienst’, is een rol waarmee de politie zich
onderscheidt op het terrein van de sociale veiligheid en veiligheidsbeleving.
Policing of Communities in relatie tot identiteit.
Zoals we gezien hebben levert de politie haar bijdrage in nauwe samenwerking met
andere partijen en burgers. Om dat goed te kunnen doen, is een goed begrip van de
samenleving noodzakelijk.
Het is noodzakelijk te beseffen dat de wereld is veranderd. Sinds Tönnies zijn
’gemeinshaft’ beschreef, heeft zich een ontwikkeling voorgedaan die maakte dat mensen
meer gingen reizen en meer in verbinding kwamen met andere gemeenschappen.
Mensen kregen meer dan in de traditionele communities, waarin de identiteit
grotendeels werd bepaald door het feit dát men in die gemeenschap werd geboren, de
gelegenheid om hun eigen identiteit te kiezen. Sterker, het werd mogelijk om als
individu verschillende (deel)identiteiten te construeren. Belangrijke elementen in deze
constructie zijn geloof, afkomst en etniciteit. Het kan zijn dat de identiteit van een
persoon volstrekt verschilt van de gemeenschap om hem heen.
Daarbij komt dat individuen zich in meerdere (sociale en geografische) omgevingen
bewegen en in verschillende rollen. Daarbij identificeren mensen zich voortdurend met
(wisselende) groepen, terwijl zij zich gelijkertijd differentiëren van andere
gemeenschappen. Mensen willen erkend worden in hun identiteit en zij willen worden
aangesproken op die identiteit, die mede bepalend is voor de manier waarop zij zich met
hun omgeving en met de samenleving in bredere zin verhouden. Dit is een belangrijk
gegeven voor de politie waar het gaat om (veiligheids)vraagstukken die in relatie staan
met gemeenschappen van personen met gelijke identiteiten.
Voor de politie betekent dit dat een benadering die uitsluitend is gebaseerd op de locale
of geografische gemeenschap, niet meer toereikend is in deze tijd. Een benadering op
basis van identiteit zou daarvoor in de plaats moeten komen, of tenminste als
aanvullende blik gehanteerd dienen te worden.
In onze studie hebben wij gezien dat ‘communities’ zoals bedoeld in Policing of
Communities meer te maken heeft met netwerken dan met lokaliteit. Wat ons betreft
zou het overwegen waard zijn om in plaats van te spreken over Policing of Communities
voortaan te spreken over Policing of Identities.
Een deel van de botsingen in de samenleving hebben te maken met botsingen tussen
identiteiten. Doordat mensen met gelijke identiteiten zich verspreid hebben over de
gehele wereld, zijn de wereldwijde netwerken ontstaan. Voor sommige personen geldt
8.3 Identiteit en Leiderschap
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
123
echter dat zij zich gemangeld voelen tussen hun eigen identiteit en die van de mensen in
de gemeenschap om hen heen. Dit gevoel van Betwixt and between, kan een van de
oorzaken van onveiligheid en/of onveiligheidsgevoel zijn.
Voor een politie, die bijdragen aan veiligheid als haar hoogste doel ziet, is kennen en
herkennen van de verschillende identiteiten daarom van essentieel belang.
Dat betekent tegelijkertijd dat ook van de politie verwacht mag worden dat zij
transparant is over haar eigen identiteit. En daarvoor is het nodig dat de politie als
organisatie eenduidig is in die eigen identiteit. Vanzelfsprekend komt dan ook de vraag
op naar de verhouding tussen de identiteit van de politie en die van de netwerken in de
samenleving die zij dient.
In ons veldonderzoek hebben wij onderzocht wat de identiteit en positionering van de
politie is, in het maatschappelijk veld zoals zich dat ontwikkelt. Hierop is geen eenduidig
antwoord gekomen, maar wel manifesteren zich de volgende centrale thema’s:
samenwerkingsgerichtheid, verbinding, vertrouwen en professionaliteit.
Naar onze mening zal het effect van Policing of Communities ten zeerste versterkt
worden als de politie zich aan de hand van deze thema’s richt op de
netwerksamenleving die zij dient.
Policing of Communities in relatie Leiderschap
Het is de taak van de politieleiding om dit gestalte te geven. Het gaat hierbij om het
leiding geven aan de politieorganisatie in de hierboven genoemde richting. Hier komt
het neer op de verbinding tussen streetcops en managementcops, het gaat om leiding
geven aan de eigen organisatie. Vier thema’s van leidinggeven, zoals deze door De
Ruijter in zijn SLL college zijn aangegeven worden daarin door ons als leidend gezien.
Richting, Ruimte geven, Rekenschap afleggen en Resultaten laten zien. Deze 'vier R-brug’
is naar onze mening een goed handvat om het beeld van de bevindingen op het gebied
van leiderschap binnen de politie weer te geven:
PiO geeft richting aan de politie, PiO geeft aan wat de politie wil zijn en wat zij tot haar
taken rekent. Dit is belangrijk omdat dit ook de positie van de politie weergeeft in haar
rol in de maatschappij. Daarbij dient afstemming met de medewerker in het veld
behouden te worden. Het afbreukrisico is de ontwikkelsnelheid die in de top hoog is en
aan de basis nauwelijks gevolgd kan worden. Daarnaast ontwikkelen medewerkers zelf
samen met burgers en andere participanten in veiligheid, initiatieven om de veiligheid te
verbeteren.
Aanbeveling: Vanuit de basis komende initiatieven meer leidend laten zijn voor invullen
van verbetering van de veiligheid, verbetering van contact met de samenleving.
Dit leidt tot ruimte voor verdere ontwikkeling en implementatie van PiO zonder strak
invoerings- en of implementatieschema. Dit is goed omdat vernieuwing en innovatieve
ruimte nodig is om tot ontwikkeling te komen. Dit gebeurt thans vooral vanuit eigen
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
124
initiatief. Aanmoediging en ondersteuning in het benutten van deze ruimte bepleiten wij
zodat de ontwikkelingen, ideeën, initiatieven van onderuit de organisatie het beleid en
daarmee de activiteiten mede richting kunnen geven.
Richting en ruimte geven zijn de essentie in leiderschap. Uit eigen ervaring en uit ons
onderzoek zagen en hoorden wij dat resultaat en rekenschap geven daarbij een (te)
belangrijk onderdeel is geworden in de dagelijkse sturing van de politie. Natuurlijk zijn
beide van belang maar het kan ook vanuit de volgende invalshoek:
Van een organisatie als de politie, mag verwacht worden dat zij transparant is over haar
resultaten. Zij dient hierover rekenschap af te leggen aan de gemeenschap. De taak en
rol van de politie in de samenleving geeft een unieke kans om te rapporteren over de
veiligheid in die samenleving. Van origine is de politie gericht op attenderen en
corrigeren van onjuist gedrag, zo nodig met de sterke arm. Hierdoor is de focus veelal
gericht op onveiligheid, de negatieve perceptie van veiligheid, zoals het aantal aangiften,
misdrijven, noodoproepen enz. Door veiligheid te benaderen vanuit het standpunt van
wat goed gaat, wordt de belangrijke component van subjectieve veiligheid positief
geprikkeld. Een kleine nuancering met grote gevolgen, immers: ‘verwachtingen gaan
vooraf aan ervaringen’
Als frontlijn organisatie die 7/24 uur in de maatschappij aanwezig is, blijft het uiteraard
van belang dat de politie haar resultaten presenteert aan de samenleving. Resultaten
waarin ook aandacht wordt gegeven aan maatschappelijke ontwikkelingen en trends en
de wijze waarop de politie met haar partners hieraan het hoofd heeft geboden.
Zoals we gezien hebben is met Policing of Communities een derde oriëntatie voor Politie
Nederland gekozen. Een oriëntatie die voortbouwt op de benadering die zich sinds het
rapport “Politie in verandering” richtte op de aanpak van lokale, geografisch gevormde
communities. Policing of Communities is als aanvullende oriëntatie van groot belang
voor de politie, omdat communities zich tegenwoordig op vele andere manieren
voordoen dan uitsluitend geografisch. Deze oriëntatie vraagt om een omslag in denken
en handelen, waarbij wordt aangesloten op de snel veranderende samenleving. In Politie
in Ontwikkeling is door ons een scharnierfunctie onderkend, waarbij visie en praktijk
afzonderlijk stevig zijn vormgegeven en gelijkertijd met elkaar zijn verbonden. De titel
van deze scriptie is ontleend aan het feit, dat de politie in onze samenleving een
scharnierfunctie vervult. Als geen ander opereert de politie in meerdere omgevingen
(werelden) tegelijkertijd. Zij fungeert bijvoorbeeld als scheidsrechter, intermediair,
hulpverlener, doorverwijzer en opspoorder. Door haar bijzondere rol in de samenleving
kan zij beschouwd worden als maatschappelijke ‘vuilophaaldienst’. Een waardevolle rol
die zij wat ons betreft met trots kan vervullen. Een functie waarbij de verbinding tussen
de verschillende spelers in het maatschappelijk veld niet altijd even soepel verloopt, niet
in de laatste plaats als gevolg van de eigen opstelling van de politie. Door de 24-uurs
aanwezigheid van de politie komt zij vaak als eerste in contact met maatschappelijke
8.4 Aanbevelingen
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
125
problemen. Door hier meer de signalerende en adviserende rol in te vullen, kunnen de
verantwoordelijkheden worden ingevuld door de organisatie die de taak en rol heeft
voor de betreffende kwestie. Dit houdt in dat de politie niet in alle gevallen bemoeienis
heeft of moet behouden. In de praktijk blijkt het voor de politie lastig om het signaleren
en adviseren te scheiden van eigenaarschap van een probleem. Door te verbinden en
mee te bewegen met de dynamiek van de samenleving is op basis van professionaliteit
en vertrouwen een scheiding in ieders rol te maken. Zo kan de bijdrage aan veiligheid in
de maatschappij maximaal worden ingevuld. Dit ‘schurend scharnieren’ tussen de
organisaties en burgers in de samenleving, vraagt aandacht vakmanschap en onderhoud.
De politie zal haar samenwerkingsgerichtheid moeten vergroten, zich nog sterker met
de traditionele maar vooral ook de nieuwe (netwerk)omgevingen moeten verbinden en
daarin het vertrouwen van die omgevingen weten te winnen. Dit ook in haar groeiende
rol als kennis- en informatieorganisatie met een belangrijke toegevoegde waarde voor
een veilige samenleving. Deze informatiepositie komt grotendeels tot stand op die
plaatsen waar de politie sterk in verbinding is met de ‘haarvaten’ van de samenleving.
De waarde van deze informatie kan ons inziens nog vergroot worden als zij in ruimere
mate dan nu het geval is, wordt gedeeld met de samenleving waaruit zij voortkomt.
PiO draagt bij aan bewustwording en zet een interactief en iteratief proces in gang, in de
veronderstelling dat het in de praktijk wordt opgepakt. Een proces waar wij met ons
onderzoek zijn ingestapt en wat ons tot de volgende aanbevelingen heeft gebracht:
• De politie dient een open en onderzoekende houding te hebben jegens haar
omgeving.
• De politie richt zich actief op en verbindt zich met de netwerksamenleving,
inclusief het internet en virtuele communities daarbinnen.
• De Politie stimuleert actief ‘self-policing’ binnen communities.
• De politie moet meer investeren in en gebruik maken van het kompas van de
jonge en hoger opgeleide medewerkers. De beschikbaarheid van internet voor
iedere politieambtenaar op de eigen werkplek, is hierin een must.
• Bij ieder plaats delict is standaard aandacht voor ‘andere’ omgevingen en wordt
ook de digitale plaats delict bevroren.
• Naast het opwaarderen van het uitvoerende niveau, dienen politieleiders meer
streetwise te worden.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
126
9 Bibliografie
Literatuur en documentatie
Aalberts, M.M.J. dr., drs. A. Hazenberg (2008). PiO in beeld. Den Haag: niet
gepubliceerd.
Aalberts, M.M.J. dr., drs. A. Hazenberg (2007). Een visie die staat als een huis: In
gesprek over Politie in ontwikkeling. Den Haag: Barlock.
Bik, R. (2006). Waakzaam en Dienstbaar: Visiedocument 2007-2010 Politie Zuid- Holland-
Zuid. Dordrecht: Politie Zuid-Holland-Zuid.
Blauwe Denkers (2007). Maak de verbinding en je begrijpt wat je ziet: Een nadere
verkenning van Policing of Communities. Warnsveld: School voor
Politieleiderschap.
Berting, J (1995). Het kwetsbare maatschappelijke midden, over veranderende
grondprincipes van het samenleven. Afscheidsrede, 14 sept. 1995 Erasmus
Universiteit, Amsterdam/Meppel: Boom.
Bos. R. prof. dr. ten, R. Kauflingfreks (2005). Stra: Een wonderlijk woordenboek voor de
weldenkende manager. Zaltbommel: Thema.
Boutellier, J.C.J. prof. dr. (2007). Nodale orde, Veiligheid en burgerschap in
een Netwerksamenleving. Inaugurele rede bij de aanvaarding van de Frans
Denkers leerstoel Veiligheid & burgerschap. Amsterdam: Vrije Universiteit.
Boutellier, J.C.J. prof. dr.(2009). De veiligheidsutopie: Over vitaliteit, bescherming en
Burgerschap. Inleiding Emititieforum. Leuven: Katholieke Universiteit.
Braun, D. dr. (1999). Sturingsperikelen in de politieorganisatie: Een verkennende
antropologische studie. Amsterdam: Vrije Universiteit.
Bruinsma, G.J.N. (2004). Oorzaken van veranderingen in onveiligheid. In:
Veiligheid: Studies over inhoud, organisatie en maatregelen, onder redactie E.R.
Muller (pp. 189-211). Alphen aan den Rijn: Kluwer.
Castells, M. (1996). The rise of the network society, in The Information Age: economy,
society and culture, Vol 1. Oxford: Blackwell.
Castells, M. (edited by) (2004). The Network Society: A Cross-cultural perspective.
Cheltenham UK: Edward Elgar Publishing Limited.
Easton, M. (2007). Reassurance policing: een alliantie tussen burgers en politie?, in
Politiejournaal – Politieofficier, oktober 2007.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
127
Elzinga, D.J. prof. mr., mr. P.H.S. van Rest, mr. Dr.J. de Valk (1995). Het Nederlands
Politierecht. Zwolle: W.E.J. Tjeenk Willink.
Fijnaut, C. (2007). De geschiedenis van de Nederlandse Politie. Amsterdam: Boom.
Frissen, P.H.A. (2005). Reflecties op electronische communicatie. In De noodzaak van
meervoudigheid en ontregeling, nr. 1. Ministerie van Economische Zaken: Den
Haag.
Greenberg, M. (1995). The poetics of Cities. Columbus: Ohio State University Press.
Haan, de J. En Steyaert J (2003). Jaarboek ICT en samenleving, De sociale dimensie van
technologie. Amsterdam: Boom.
Hart de, J e.a. ( 2002). Zekere banden: Sociale cohesie, leefbaarheid en veiligheid. Den
Haag: Sociaal en cultureel Planbureau.
Helsloot, I. (2004). Fysieke veiligheid, in Veiligheid, studies over inhoud, organisatie
en maatregelen, onder redactie van E.R. Muller. Alphen aan de Rijn: Kluwer.
Leeuwen, B. van, R. Tinnevelt (2005). De multiculturele samenleving in conflict.
Leuven/Amersfoort: Acco.
Lipsky, M. (1980). Street-level Bureaucracy: Dilemmas of individuel in public services.
New York: Russell Sae Foundation.
Maurik van, J. (1994). De horizon van Amsterdam: Vertellingen van een stadswandeling.
Amsterdam: De Arbeiderspers.
Milgram, S. (1970). The experience of Living in Cities: A psychological Analysis. In:
Science, Vol. 167 ( March 13) 1461-68. New York: University of New York.
Moor de, W. (1998) [1992]. Arbeidsmotivatie als managementinstrument. Houten: Bohn
Stafleu van Loghum.
Muller, E.R., Rosenthal, U., Wijk de, R. (2008). Terrorisme, Studies over terrorisme en
terrorismebestrijding. Alphen aan de Rijn: Kluwer.
Newburn, T. (2008). Handbook of Policing, Devon: Willan Publishing.
Noije, L. van, K. Wittebrood (2008). Sociale Veiligheid ontsleuteld: Veronderstelde en
werkelijke effecten van veiligheidsbeleid. Den Haag: Sociaal en Cultureel
Planbureau.
Projectgroep Visie op de Politiefunctie, (2005). Politie In Ontwikkeling. Den Haag:
Nederlands Politie Instituut.
Pröpper, I.M.A.M. (1992). Organisatiekunde, collegedictaat. Amsterdam: Vrije
Universiteit.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
128
Putnam R.D. (2000). Bowling alone: The collapse and revival of American community.
New York: Simon and Schuster.
Regiopolitie IJsselland (2007), Hartslag. Meerjarenbeleidsplan 2007-2010.
Reiner, R. Newburn T. (2007). Doing research on crime and justice. Oxford: Oxford
University Press, Inc.
Reuss-Ianni, E. (1984). Two cultures of Policing: streetcops and managementcops.
New Brunswick, Londen: Transaction Books.
Roberg, R. Novak, K. Cordner, G. (2009). Police and Society, Oxford: Oxford University
Press, Inc.
Rowe, M. (2008). Introduction to policing. London: SAGE Publications Ltd.
Ruijter, de A. e.a. (1998) Multiculturalisme: Werken aan ontwikkelingsvraagstukken.
Utrecht: Lemma bv.
Ruijter, de A. prof. Dr. (2000). De multiculturele arena, rede in verkorte vorm
uitgesproken bij de aanvaarding van het ambt van hoogleraar Sociale
Wetenschappen aan de Katholieke Universiteit Brabant. Tilburg: Katholieke
Universiteit Brabant.
Scheffer, P. (2008). Het land van aankomst. Amsterdam: De Bezige Bij.
Simmel, G. (1969 [1902]). The Metropolis and Mental Life, onder redactie K.H. Wolff
(409-424), in The Sociology of Georg Simmel, New York: The Free Press.
Steden van, R. (2007). Onderzoeksvoorstel pluriforme politiefunctie. Amsterdam: Vrije
Universiteit.
Tönnies, F. (1990 (1887). Gemeenschap en Maatschappij, door Martin Ruebens, in
Grondbegrippen van de zuivere sociologie, Leuven/Amersfoort: Acco.
Tops, P.J. prof. dr. (2008). Ondersteuning en controle gaan hand in hand, in
Secondant # 5, oktober 2008. Amsterdam: Atlas.
Torre, E.J van der, E.R. Muller, U. Rosenthal, R.J. in ‘t Veld (1998). Beroepsprofielen van
Politieagenten: De kwaliteit en dilemma’s van het politiewerk. Deventer: Gouda
Quint.
Van Dale (1996). Handwoordenboek van hedendaags Nederlands. Utrecht/Antwerpen:
Lexicografie bv.
Vanderveen, G.N.G. (2004). Meten van veiligheid, in Veiligheid, studies over inhoud,
organisatie en maatregelen, onder redactie van E.R. Muller. Alphen aan de Rijn:
Kluwer.
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
129
Voorziening voor Product- en Procesontwikkeling (VPP) (2008). Brengen van
balans: Visie op handhaven. De Bilt: VTS Politie Nederland.
Wenger, E., R. McDermott, W.M. Snyder (2002). Cultivating Communities of Practice,
Boston: Harvard Business School Press.
Wierda, H. (2005). In gesprek over de essentie van politiewerk. Leiden: Drukkerij De
Brink.
Wilde L. (2008). Van Galgenveld tot buurtregie: Policing of Communities. Amsterdam:
Politie Amsterdam-Amstelland.
Wirth, L. (1938). Urbanism as a way of life. In: American Journal of Sociology, XLIV:
1-24. Chicago: The University of Chicago Press.
Zuijlen van, R.W. (2004). Veiligheid als begrip: fundering van de rechtsorde. In:
Veiligheid, studies over inhoud, organisatie en maatregelen, onder redactie van
E.R. Muller. Alpen aan de Rijn: Kluwer.
Zuijlen van, R.W. (2008). Veiligheid als opdracht: Een onderzoek naar veiligheid als
fundamenteel recht en als positieve verplichting van de staat in het licht van de
politietaak tot strafrechtelijke rechtshandhaving. Nijmegen: Wolf Publishers
Websites
http://wapedia.mobi/en/Victor_Turner 21-05-2009
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
130
10 Bijlage 1 Vragenlijst semi-gestructureerde interviews
Algemeen
1. Wat is uw naam, leeftijd en functie?
2. Sinds wanneer werkt u in deze functie?
3. Weet u wat de doelen van uw organisatie zijn?
4. Op welke wijze levert u een bijdrage aan deze doelen?
Netwerken/samenwerken
5. Wat is voor u de essentie van uw functie ?
6. Wat is daarin uw bijdrage aan veiligheid ?
7. Als het uitgangspunt is dat de politie maatschappelijk geïntegreerd wil
werken, wat betekent dat voor u in uw dagelijks werk?
8. Op welke wijze dragen uw contacten bij aan veiligheid ?
9. Heeft uw functie de laatste 5 jaar een wezenlijke verandering ondergaan? En
zo ja welke ?
10. Herkent u knooppunten van sociale netwerken in uw werk(gebied) ? vb
Moskee.
11. Maakt u deel uit van een of meerdere netwerken? En hoe ziet of zien deze er
uit?
- Bestaan er naast geformaliseerde partners (harde contacten) anderen
(zachte contacten) deel uit van uw netwerk en zo ja wie?
- Op welke wijze ontdekt u relevante partijen tbv een
samenwerkingsverband?
12. Wat is uw rol in samenwerking met partners en derden met het oog op een
veiliger omgeving?
13. Waarin onderscheidt de politie zich ten opzichte van andere deelnemers in
een samenwerkingsverband ?
14. Wie is de bepalende actor in uw samenwerkingsverbanden? (of ontstaan ze
rhizomatisch)?
15. Waarin verschilt uw rol heden ten dage in het kader van integrale veiligheid
ten opzichte van 5 jaar geleden of waarin denkt u dat deze zou moeten
verschillen?
16. Kunt u voorbeelden noemen van nieuwe samenwerkingsverbanden die
succesvol zijn in hun doelstelling ten aanzien van veiligheid?
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
131
Vertrouwen en verbinden
17. Op welke wijze maakt u verbinding met de verschillende netwerken?
18. Wie zijn sleutelfiguren in uw werk en waarom?
19. Wat ervaart u als belemmeringen in uw werk of vanuit uw rol voor
vertrouwen en verbinding met de omgeving?
20. Waarin ziet u vanuit dezelfde positie de kansen voor vertrouwen en
verbinding?
21. Speelt sociale cohesie een belangrijke rol mbt vertrouwen en verbinden in het
samenleven en zo ja wat ervaart u daarvan in uw werkpraktijk ?
22. Welke rol kunt u vervullen ter bevordering van sociale cohesie?
23. Is zelfredzaamheid een thema in uw burgercontacten en
samenwerkingsverbanden? Zo ja op welke wijze wordt daaraan invulling
gegeven? Wat is daarbij uw rol?
24. Welke rol speelt het principe van actieve wederkerigheid in uw werk? En op
welke wijze komt dit tot uiting in de praktijk?
25. Kunt u voorbeelden noemen van situaties uit de praktijk waarin vertrouwen
en verbinden een cruciale betekenis hadden?
Professionaliteit
26. Heeft u voldoende zicht op wat zich in uw maatschappelijke werkomgeving
afspeelt? Zo ja, wat is dat dan?
27. Op welke wijze ontwikkelt u voldoende zicht op uw werkgebied?
28. Op welke wijze geeft u richting aan samenwerking in een netwerk?
29. Welke rol speelt de digitalisering van de maatschappij in uw werk? En wat is
uw mening daarover?
30. Op welke wijze ontvangt u sturing in uw werk en biedt deze voldoende
richting?
31. Op welke wijze oefent u invloed uit vanuit uw informatiepositie?
32. Kunt u een omschrijving geven van een gemiddelde werkdag van u?
Tot slot
33. Wat doen wij of u goed als politie ?
34. Waarin kunnen wij of kunt u verbeteren, wat zijn daarbij uw wensen?
35. Hoe ziet u de toekomst van uw werk/functie ?
Schurend Scharnieren,over het belang van Policing of Communities
132
Top Related