Gabriele Neumann

Daseinsvorsorgeaufgabe Schienenpersonennahverkehr

Eine Analyse im Lichte des nationalen und des europäischen Rechts

Verlag Dr. Kovac Hamburg 2015

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Daseinsvorsorgeaufgabe SchienenpersonennahverkehrEine Analyse im Lichte des nationalen und des europäischen Rechts

Inhaltsverzeichnis

A.) Einleitung....................................................................................................23

B.) SPNV als Aufgabe der Daseinsvorsorge...................................................27

I.) Begriffsbestimmung............................................................................... 291.) Abgrenzung SPNV - Ö PN V ............................................................................. 292.) Abgrenzung SPNV - Schienenpersonenfernverkehr..................................31

a) § 2 Abs. 5 S. 1 AEG: Zweckbestimmung des Zuges........................3 1b) Fiktion des § 2 Abs. 5 S. 2 A EG ........................................................... 32

II.) Der SPNV als Teil des Personenverkehrsmarkts............................... 331.) Funktionen des ÖPNV........................................................................................332.) Der SPNV-Markt in der Bundesrepublik D eutschland.............................. 35

a) Nachfrage und W ettbew erb................................................................... 35aa) Intermodaler W ettbew erb.......................................................................36bb) Intramodaler W ettbew erb.......................................................................38

b) Besondere tatsächliche Gegebenheiten des S PN V ...........................40aa) Schieneninfrastruktur als natürliches M onopol................................ 40bb) SPNV als strukturell defizitärer M arktsektor....................................42

aaa) Grundsätzlich gemeinwirtschaftliche Erbringung vonSPNV-Leistungen............................................................................... 42

bbb) Strukturbedingte Daseinsvorsorgeverantwortung für denSPNV.....................................................................................................45

c) SPNV: W ettbewerb und M arktteilnehmer......................................... 45aa) Eisenbahninfrastruktur............................................................................45bb) SPNV-Verkehrsleistungen.....................................................................46

III.) Allgemeine Erfassung des Daseinsvorsorgebegriffs...........................491.) Wandel des Begriffs der Daseinsvorsorge unter dem Einfluss des

europäischen R echts........................................................................................... 49a) Der überkommene leistungsstaatliche Daseinsvorsorgebegriff... 50

aa) Entwicklung des Begriffs durch Forsthoff......................................... 50

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bb) Charakteristika der leistungsstaatlichen D aseinsvorsorge.............51cc) Daseinsvorsorge - ein Rechtsbegriff?................................................53

aaa) Verneinende Ansicht.......................................................................... 53bbb) Bejahende A nsicht.............................................................................54

(1) M ultidisziplinärer Daseinsvorsorgebegriff................................... 54

(2) Begründungsansätze.......................................................................... 54(a) Konsolidierung zum Rechtsbegriff............................................. 54(b) Verwendung in Gesetzgebung und Rechtsprechung 55(c) Organisationsrechtlicher Gehalt des Daseinsvorsorge­

begriffs................................................................................................ 55b) Daseinsvorsorge im Lichte des U nionsrechts................................... 57

aa) Dienstleistungen von allgemeinem (wirtschaftlichem) Interesse.57aaa) Autonomer unionsrechtlicher Begriff............................................ 57bbb) Abgrenzungskriterium: wirtschaftliche Tätigkeit....................... 59

bb) Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse in derUnion des Lissabonner V ertrags........................................................... 61

aaa) Von einer Ausnahme zu einem Grundsatz der europäischenVerträge................................................................................................. 61

(1) Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse inArt. 106 Abs. 2 S. 1 AEUV...............................................................62

(a) Überblick............................................................................................62(b) Tatbestandsmerkmale einer Dienstleistung von allgemeinem

wirtschaftlichem Interesse gemäß Art. 106 Abs. 2 S. 1 AEUV, insbesondere der Betrauungsakt...................................63

(aa) Betrauungsakt: Anforderungen...............................................63(bb) Betrauungsakt als formelles Kriterium zur Konkreti­

sierung des europäischen „Daseinsvorsorge“-Begriffs ...65(c) Konkretisierungen durch Sekundärrecht...................................65(d) Abgrenzung zu Universaldienst und gemeinwirtschaftlichen

V erpflichtungen...............................................................................67(2) Aufwertung durch primärrechtliche Entw icklungen..................68

(a) Art. 14 S. I AEUV (ex Art. 16 EG )............................................ 69(b) Neue Akzente durch den Vertrag von L issabon...................... 71

(aa) Protokolle Nr. 26 und 27 zum EU V /A EU V ....................... 71(bb) Art. 14 S. 2 AEUV und Protokoll Nr. 26 zu

EUV/AEUV................................................................................73(aaa) Geteilte Zuständigkeit........................................................ 74

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(bbb) Festigung mitgliedstaatlicher Definitionshoheit bzgl.gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen........................76

(ccc) Kein Unionsziel....................................................................77(cc) Das Zugangsrecht des Art. 36 G RCh....................................78

bbb) Grundsatz: Daseinsvorsorge durch W ettbew erb........................ 79(1) U niversaldienstm odell...................................................................... 80(2) Daseinsvorsorge durch Wettbewerb als Schnittstelle zum

V ergaberecht........................................................................................812.) Daseinsvorsorge im modernen Gewährleistungsstaat: Im

Spannungsverhältnis zwischen Staat und privatem Sektor....................... 82a) Liberalisierung und Regulierung anstatt Monopol der

Leistungsverwaltung...............................................................................84aa) Abkehr von der Leistungsverwaltung: Liberalisierung /

Privatisierung........................................................................................... 84bb) Konsequenz: Regulierung..................................................................... 86

b) Gewährleistungsstaatliche Aufgaben Wahrnehmung alsKonsequenz von Privatisierung........................................................... 87

aa) Aufgabenverantwortung und -erbringung bei den einzelnenFormen der Privatisierung......................................................................88

aaa) Organisationsprivatisierung............................................................ 89bbb) Materielle Privatisierung.................................................................90ccc) Funktionale Privatisierung...............................................................90

bb) Verantwortungsteilung als Merkmal des Gewährleistungsstaats.92 aaa) Teilbarkeit öffentlicher Aufgaben als V oraussetzung.............. 92

(1) Öffentliche Aufgaben - S taatsaufgaben...................................... 93(a) Meinungsspektrum in Literatur und Rechtsprechung 93tb) Heute bevorzugte Ansicht............................................................. 94

(2) Daseinsvorsorge als öffentliche A ufgabe.................................... 95bbb) Verantwortungsstufen im G ewährleistungsstaat....................... 96

(1) Zum Verhältnis von Gewährleistungs- und Erfüllungsverantwortung..................................................................96

(a) W eiter Gewährleistungsbegriff.................................................... 97(b) Gleichstufigkeit von Erfüllungs- und

Gewährleistungsverantwortung...................................................98(2) S tellungnahm e................................................................................... 99

(a) Gewährleistungsverantwortung i.e.S.......................................... 99(b) Formeller oder materieller Privater?........................................... 99

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(c) Begriffsverständnis im Folgenden.......................................... 100cc) Beschaffungswesen als Konsequenz aus dem Prinzip der

Verantwortungsteilung......................................................................... 101dd) „Rückverstaatlichung“ als gegenläufiger T rend?............................101

3.) Zwischenergebnis.............................................................................................102

IV.) Verortung der Daseinsvorsorgeaufgabe SPNV imGewährleistungsstaat............................................................................103

1.) Einordnung des SPNV in das System der Verantwortungsstufenm öglich?.............................................................................................................. 103

104a) Infrastruktur..b) SPNV-Verkehrsangebote. ................

2.) Berücksichtigung des Daseinsvorsorgecharakters des SPNV in den relevanten Regelungen?1 ...................................................................................105

a) Nationale R egelungen......................................... 105b) U nionsrecht.................................. 106

) Rechtsrahmen des SPNV in der Bundesrepublik. Deutschland: eine Materie im Kreuzungsfeld von Verfassungs-, Bundes- und iMiidesrecht...............................

I.) Verfassungsrecht......................................... 109■ •) Das Eisenbahnverfassungsrecht, Art. 87e G G .............................................109

a) Entstehungsgeschichte der N orm ......................................................110

b) Kernpunkte der Bahnreform 19 9 4 .................................................... I l laa) Der Eisenbahnverkehr vor 1994.................. I l lbb) Überblick über die N euerungen......................................................... 114

aaa) Eisenbahnverkehrsverwaltung nach der Bahnreform ................115bbb) Neue Struktur der privatisierten Eisenbahnen des Bundes.... 117

cc) Zur Diskussion um eine partielle Kapitalprivatisierung derDeutschen Bahn AG............................ ... | | 8

aaa) Schlusspunkt der Bahnstrukturreform ......................................... 118bbb) Gründung der DB Mobility Logistics A G .................................. 120ccc) Auswirkung auf den S P N V ............................................................120

—) Grundaussagen des Eisenbahnverfassungsrechts hinsichtlich desS P N V .................................................................................................................

) Die Regionalisierung des SPNV im Zuge der B ahnreform 121aa) Dei SPNV vor der Regionalisierung................................................. 122

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bb) Organisation des SPNV nach der Regionalisierung:Zusammenschau von Art. 87e Abs. 4, 106a, 143a Abs. 3 G G .. 123

aaa) Übertragung der Aufgabenverantwortung auf die L änder.... 123(1) Grundsatz: Länder als Aufgabenträger........................................124(2) Aufgabenträgerschaft der Länder und kommunale

Selbstverwaltungsgarantie..............................................................125bbb) Finanzierung des SPNV .................................................................. 127

(1) Art. 106a GG als finanzverfassungsrechtliche Konsequenzder Regionalisierung........................................................................128

(2) Regionalisierungsgesetz (R egG ).................................................. 128(3) Regelungen in den Landesnahverkehrsgesetzen.......................130(4) Bundesschienenwegeausbaugesetz (BSchwAG)...................... 131(5) Gemeindeverkehrsfinanzierungsgesetz (GVFG).......................131(6 ) Gesetzliche Ausgleichspflichten................................................... 132

ccc) Durchbrechung des Regionalisierungsprinzips auf demGebiet des SPN V ...............................................................................132

(1) Einflussmöglichkeiten des Bundes auf den in Landesverantwortung stehenden S P N V ?................................... 133

(a) Gesetzgebungskompetenzen.......................................................133(aa) Art. 73 Abs. 1 Nr. 6 a G G .......................................................133(bb) Art. 74 Abs. 1 Nr. 23 G G .......................................................135(cc) Potentielle Auswirkungen auf Eisenbahninfrastruktur

und die Erhebung von N utzungscntgelten.........................137(dd) Beispiel: Regionalfaktoren im TPS 2 0 1 0 .......................... 137

(b) Wahrnehmung einer Länderaufgabe durch den B und? 139(c) Finanzierungsmittel....................................................................... 142(d) Verwaltungszuständigkeiten.......................................................142(e) Schienenwegevorbehalt und SPN V -N etz................................143

(2) K orrektive...........................................................................................144(a) Zustimmungsvorbehalte des Art. 87e Abs. 5 G G ..................145(b) Fakultative Landeseigenverwaltung, Art. 87e Abs. 1

S. 2 G G .............................................................................................. 146(c) Regionalnetze in Länderverantwortung?.................................147

(aa) § 2 6 BEZNG..............................................................................148(bb) Finanzierungsfragen................................................................ 150(cc) Rücknahmepflicht nach Übertragungszeitraum? 150(dd) Vereinbarkeit mit Schienenwegevorbehalt?..................... 151

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(ee) Infrastrukturgewährleistung in den Landesnahverkehrs­gesetzen ...................................................................................... 152

(d) Länderseitige Mitfinanzierung der Eisenbahninfrastruktur eines EIU des Bundes?..................................................................154

(e) Vorgaben für bundesseitiges Handeln bzgl. (b) und (c) durch den Grundsatz landesfreundlichen Verhaltens? 158

(f) Sachliche Beschränkung des Bundes durch polizei­rechtliche Argumentationsmuster? .............................................160

ddd) Zw ischenergebnis............................................................................ 160b) Eisenbahnverfassungsrechtliche Vorgaben für die

W ettbewerbsordnung auf dem SPNV-Sektor?......................... 161aa) Postulat des W ettbewerbsprinzips im Eisenbahnbereich in Art.

87e G G ? ................................................................................................... 161aaa) Verneinende Ansicht........................................................................162bbb) Bejahende A nsicht........................................................................... 163ccc) S tellungnahm e.................................................................................. 164

bb) Übertragbarkeit auf den SPNV-Sektor?.............................................1653.) Einzelnormen des Grundgesetzes und ihre Bedeutung im Hinblick

auf die Erbringung von SPNV-Verkehrsdienstleistungen.......................166a) G rundrechte.............................................................................................. 167

aa) Berufsfreiheit, Art. 12 Abs. I G G ....................................................... 167aaa) Kernaussagen.....................................................................................167bbb) Art. 12 GG und SPNV-Verkehrsdienstleistungen....................169

(1) Grundrechtsberechtigung oder -bindung der DB Regio AG? 169(a) Vorgelagerte Fragestellung: Grundrechtsberechtigung,

bzw. -Verpflichtung der öffentlichen H and?........................... 169(b) Grundrechtsverpflichtung, bzw. -berechtigung privat­

rechtlich organisierter öffentlicher U nternehm en?................171(c) Grundsätzliche Grundrechtsberechtigung der Deutschen

Bahn A G ..........................................................................................173(d) Übertragbarkeit auf DB Regio A G ............................................174

(2) § 6 Abs. 2 A EG ..................................................................................176(3) § 12 Abs. 3 S. I Nr. 2 AEG a.F......................................................176

bb) Die allgemeine Handlungsfreiheit, Art. 2 Abs. I G G ..................178aaa) Kernaussagen..................................................................................... 178bbb) § 1 0 A E G ............................................................................................178

cc) Der Gleichheitssatz, Art. 3 Abs. I G G ..............................................179

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aaa) Kernaussagen.....................................................................................179bbb) Art. 3 Abs. I GG und Zugang zur E isenbahninfrastruktur... 180

( 1) Partielle Grundrechtsbindung der EIU des Bundes..................180(2) Einfachgesetzliche K onkretisierung............................................ 181

b) Sonstige Bestimmungen des Grundgesetzes................................... 181aa) Sozialstaatsprinzip, Art. 20 Abs. 1, Art. 28 Abs. 1 GG und

M obilitätsgewährleistung.....................................................................182aaa) Kernaussagen................................................................................... 182bbb) „Grundrecht auf M obilität“ und SPN V .......................................183

bb) Schutz der natürlichen Lebensgrundlagen, Art. 20a G G 184

II.) G esetzliche Regelungen im Bereich des SPNV a u f Bundes- und L andesebene ...................................................................................................... 185

1.) Zusammenspiel der Norm ebenen...................................................................185a) Ausgangspunkt: Eisenbahnverfassungsrecht.................................. 185b) Konkretisierung durch Bundesrecht................................................186c) Landesnahverkehrsgesetze.................................................................... 187

2.) Abgrenzung zu den Landeseisenbahngesetzen.......................................... 187

III.) G esetzliche In strum en te und M echanism en zu r K onkre tisierung der D aseinsvorsorgeveran tw ortung a u f dem S P N V -S ek to r............ 189

1.) Das Instrument des Sicherstellungsauftrags: Einordnung in dasModell des Gewährleistungsstaats................................................................. 189

a) Der bundesrechlliche Sicherstellungsauftrag des § 1 Abs. 1RegG im Vergleich mit Art. 87e Abs. 4 G G .................................. 190

aa) Der Gewährleistungsauftrag in Art. 87e Abs. 4 S. I GG 190aaa) Rechtliche V erbindlichkeit.............................................................191bbb) Inhaltliche Konkretisierung............................................................192

bb) Der Sicherstellungsauftrag des § 1 Abs. 1 RegG i.V.m. § 4R egG ........................................................................................................ 193

aaa) Höherer Konkretisierungsgrad.......................................................194bbb) Gewährleistungsverantwortung im engeren oder weiteren

Sinne?...................................................................................................196b) Sicherstellungsaufträge in den Landesnahverkehrsgesetzen 198

aa) Tendenz zur Gewährleistungsverantwortung i.w .S.........................198bb) Tendenz zur Gewährleistungsverantwortung i.e.S........................199

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c) Zwischenergebnis: Gewährleistungsverantwortung i.w.S. infolge eines limitierten leistungsrechtlichen Gehalts des Daseinsvor­sorgebegriffs............................................................................................202

2.) Inhaltliche Konkretisierung des Sicherstellungsauftrags - „ausreichende Bedienung“ mit V erkehrsleistungen............................................................ 203

a) Ausreichende Bedienung im RegG ....................................................203aa) Impulse aus der VO Nr. 1191/69 F 9 1.............................................. 203bb) VO Nr. 1370/2007.................................................................................. 204

b) Ausreichende Bedienung in den Landesnahverkehrsgesetzen .. 205aa) Zu beachtende B elange.........................................................................206bb) Nahverkehrspläne / Schienennahverkehrspläne............................. 206

aaa) Schienennahverkehrsplan, Art. 17 B ayÖ PN V G ...................... 208bbb) Landesweiter Nahverkehrsplan (LNVP), § 4 Ö PN V G -SH ...209

cc) SPNV-Netz im besonderen Landesinteresse, § 7 Abs. 4ÖPNVG-NRW ........................................................................................ 209

3.) Regulierung durch Vergabe - Instrumente zur Wahrnehmung des Sicherstellungsauftrags.....................................................................................2 10

a) Handlungsoptionen zur Wahrnehmung des Sicherstellungs­auftrags.....................................................................................................2 1 0

b) Regulierung durch V ergabe?...............................................................212

ü .) S P N V und B eihilfenrecht der Europäischen U nion .................................2 /5

I.) Die V erkehrspo litik d e r EU, A rt. 90 ff. AEUV ..................................... 2151.) Bedeutung........................................................................................................... 2152.) Grundzüge der europäischen Eisenbahnpolitik..........................................216

a) Anwendungsbereich und Zuständigkeiten....................................... 2 17b) Verwirklichung der gemeinsamen Verkehrspolitik, Art. 91

AEUV.......................................................................................................217c) Die europäischen „Eisenbahnpakete“ ............................................... 2 19

aa) Erstes und Zweites Eisenbahnpaket...................................................220bb) Drittes Eisenbahnpaket und nachfolgende E ntw icklungen.........221cc) Viertes E isenbahnpaket.........................................................................224

d) Titel XVI AEUV (Transeuropäische Netze)................................... 2263.) Verhältnis zu den allgemeinen Vertragsbestim mungen...........................227

II.) S taatliche A usgleichszahlungen fü r die E rb rin g u n g von SPNV- Leistungen im L ichte des E U -B eih ilfen rech ts...................................... 229

1.) Systematik des für den SPNV relevanten Beihilfenrechts...................... 229

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a) Anwendbarkeit und Zielsetzung der Art. 107 ff. A EU V ............. 229b) Beihilfenrechtlicher Prüfungsmaßstab auf dem Gebiet des

SPNV....................................................................................................... 230aa) Primärrecht und VO Nr. 1370/2007: Verhältnis und Prüfungs­

reihenfolge.............................................................................................. 230aaa) M einungsstand..................................................................................230

(1) EuGH und Teile der Literatur....................................................... 230(2) Kom m ission...................................................................................... 232

bbb) S tellungnahm e..................................................................................234ccc) Zw ischenergebnis............................................................................ 236

bb) Veröffentlichungen der Kommission................................................ 237cc) De-minimis R egelungen...................................................................... 239

2.) Tatbestandsvoraussetzungen des Art. 107 Abs. 1 AEUV im LichteSPNV-spezifischer Fragestellungen............................................................. 241

a) Gewährung durch den Staat oder aus staatlichen M itteln............ 241b) Begünstigung...........................................................................................243

aa) Grundsatz: Marktübliche Gegenleistung als M aßstab.................. 243bb) Ausgleichszahlungen für gemeinwirtschaftliche D ienste............ 244

aaa) Rechtfertigungslösung - Tatbestandslösung.............................245bbb) Altmark Trans-Entscheidung des E uG H ....................................246

cc) Altmark-Kriterien als Konkretisierung des Begünstigungstat-bestandes.................................................................................................247

aaa) Anforderungen an die Betrauung mit gemeinwirtschaftlichen V erpflichtungen............................................................................... 247

(1) Formelle Ausgestaltung des Betrauungsakts.............................248(a) Übertragung der EuGH-Rechtsprechung zu Art. 106

Abs. 2 AEUV auf das erste Altm ark-Kriterium ?.................. 248(b) Ansichten in der L iteratur...........................................................248(c) K om m ission...................................................................................249

(2) Inhaltliche Anforderungen: Klare Definition gem ein­wirtschaftlicher Verpflichtungen................................................. 250

bbb) Anforderungen an die Parameter zur Bemessung desAusgleichs für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen......... 2 5 1

(1) V oraussetzungen.............................................................................. 251(2) Kritik im Schrifttum.........................................................................252(3) S tellungnahm e..................................................................................252

ccc) Keine Überkompensation - Nettom ehrkostenprinzip 253

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(1) Ermittlung der N ettom ehrkosten.................................................. 254(a) N et-avoided-cost-M ethode.........................................................254(b) Kostenallokationsmethode.......................................................... 254

(aa) Berücksichtigungsfähige Kosten..........................................255(bb) Kostenzuordnung.................................................................... 256

(2) Berücksichtigung von Veränderungen der K ostenstruktur... 257(3) Berücksichtigung eines angemessenen G ew inns.....................258(4) Abzug erlangter V orteile ................................................................260

ddd) Kriterien für die angemessene Höhe des A usgleichs..............261( 1) Vergabeverfahren als V ergleichsm aßstab..................................262(2) Kostenanalyse....................................................................................263

(a) Berechnungsmethode................................................................... 264(aa) Durchschnittskosten auf den vorgelagerten Märkten ....264 (bb) Durchschnittskosten auf den jeweiligen Dienstleistungs­

märkten ......................................................................................265(b) Kosten eines gut geführten Unternehm ens............................. 266(c) Kosten eines gut geführten, durchschnittlichen

Unternehmens................................................................................267(aa) Bestimmung des Vergleichsm arkts..................................... 268(bb) Bildung eines Vergleichsmarkts nicht m öglich...............269

(d) Kosten eines gut geführten, durchschnittlichen Unternehmens, das angemessen ausgestattet i s t .................. 271

(3) BUPA: Funktional-teleologisches Verständnis des Effizienzkriteriums?......................................................................... 272

dd) Stellungnahm e.........................................................................................274c) Selektive Begünstigung.........................................................................275d) (Drohende) Verfälschung des W ettbew erbs.................................... 275e) Beeinträchtigung des Handels zwischen den M itgliedstaaten...276

aa) Differenzierung nach Fahrgast- und Aufgabenträgerm arkt......... 277bb) Marktöffnung als Voraussetzung für Handelsbeeinträchtigung.279cc) Quersubventionierung im B ahnkonzern...........................................281

f) Zwischenergebnis................................................................................... 2813.) Beihilfenrechtliche Anforderungen der VO Nr. 1370/2007 ...................282

a) Regelungsumfang................................................................................... 282b) Inhalt von öffentlichen Dienstleistungsaufträgen, Art. 4 VO

Nr. 1370/2007......................................................................................... 285aa) Inkorporierung der Altmark-Kriterien 1-3....................................... 286

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aaa) Art. 4 Abs. I lit) a) VO Nr. 1370/2007.........................286bbb) Art. 4 Abs. I lit) b) VO Nr. 1370/2007........................288ccc) Art. 4 Abs. 1 lit) c), Abs. 2 VO Nr. 1370/2007..........290

bb) Höchstlaufzeiten, Art. 4 Abs. 3, 4 VO Nr. 1370/2007.................. 292cc) Sozial- und Qualitätsstandards, Art. 4 Abs. 5, 6 VO Nr.

1370/2007............................................................................................... 294dd) Vergabe von Unteraufträgen, Art. 4 Abs. 7 VO Nr. 1370/2007.295

c) Höhe der Ausgleichsleistung bei Direktvergaben: Art. 6 VONr. 1370/2007 und Anhang zur V O ................................................. 296

aa) Berechnung des finanziellen N ettoeffekts........................................296bb) Rechenform el.......................................................................................... 297cc) E inzelfragen............................................................................................ 299

aaa) Angemessener G ew inn ...................................................................299bbb) Verbot von Quersubventionen...................................................... 302ccc) A nreizeffekt...................................................................................... 303

dd) Exkurs: Anwendbarkeit des öffentlichen Preisrechts aufSPNV-Verkehrsverträge?...................................................................305

d) Zeitliche Geltung.................................................................................... 3064.) Bewertung und Stellungnahme im Hinblick auf den

Daseinsvorsorgecharakter des SPN V ...........................................................308

E.) Auftragsvergabe im SPNV....................................................................... 311

I.) M aßgebliches R echt fü r V ergaben a u f dem S P N V -S ek to r............... 3111.) Art. 5 Abs. 1 VO Nr. 1370/2007 und Verhältnis zu den EU-

Vergaberichtlinien............................................................................................ 3122.) Übergangsregelungen, Art. 8 Abs. 2, 3 VO Nr. 1370/2007.................... 317

a) Art. 8 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007........................................................ 3 17b) Altaufträge, Art. 8 Abs. 3 VO Nr. 1370/2007 ............................... 321c) Art. 8 Abs. 4 VO Nr. 1370/2007........................................................ 323

3.) Zwischenergebnis............................................................................................. 3254.) Nationales Recht................................................................................................326

II.) Inhaltliche V orgaben fü r die V ergabe von SPN V -Leistungenin d e r VO N r. 1370/2007.............................................................................. 329

1.) W ettbewerbliche Vergabe, Art. 5 Abs. 3 VO Nr. 1370/2007.................. 330a) Art. 5 Abs. 3 S. 2 VO Nr. 1370/2007: Vergaberechtliche

Grundsätze..................................................................................................3 3 1aa) Offenes Verfahren..................................................................................332

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bb) Fairnessgrundsatz...................................................................................333cc) Transparenzprinzip.................................................................................334dd) N ichtdiskrim inierung............................................................................337ee) Obligatorische Durchführung einer A usschreibung..................... 338

b) Art. 5 Abs. 3 S. 3 VO Nr. 1370/2007: Führen vonVerhandlungen........................................................................................ 338

c) Vorabveröffentlichung, Art. 7 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007........... 341aa) Inhalt.......................................................................................................... 341bb) Ä nderung.................................................................................................. 343cc) A usnahm en...............................................................................................345

d) Nachprüfungsmöglichkeit, Art. 5 Abs. 7 VO Nr. 1370/2007.... 3462.) Direktvergabeoptionen, Art. 5 Abs. 2, 4, 5 und 6 VO Nr. 1370/2007.348

a) Verfahrensanforderungen bei D irektvergaben................................ 349aa) Vorabveröffentlichung, Art. 7 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007........... 349

aaa) Ermöglichung von Initiativwettbewerb...................................... 349bbb) Vorabveröffentlichung bei Selbsterbringung gem äß Art. 5

Abs. 2 S. 1 I . All. VO Nr. 1370/2007?........................................3 5 1bb) Begründungspflicht, Art. 7 Abs. 4 VO Nr. 1370/2007................. 354cc) Nachprüfungsmöglichkeit, Art. 5 Abs. 7 VO Nr. 1370/2007.... 357

aaa) Direktvergaben nach Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007...........357bbb) Direktvergaben nach Art. 5 Abs. 4 bis 6 VO Nr. 1370/2007.358

b) Inhouse-Vergaben, Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007....................358aa) Relevanz von Inhouse-Vergaben auf dem SPN V -Sektor.............359bb) Selbsterbringung.................................................................................... 361cc) Interner B etreiber................................................................................... 362

aaa) Kontrollerfordernis, Art. 5 Abs. 2 lit) a) VO Nr. 1370/2007.363(1) Eigenunternehmen und gemischt-öffentliche U nternehm en. 364(2) Gemischt-wirtschaftliche U nternehm en..................................... 367

bbb) Örtliche Begrenzung, Art. 5 Abs. 2 lit) b) VO Nr.1370/2007............................................................................................368

( 1) Geografische Beschränkungen der Tätigkeit............................. 368(2) Adressatenkreis des Art. 5 Abs. 2 lit) b) VO Nr. 1370/2007.369(3) Inhalt des Tätigkeitsverbots.......................................................... 371

(a) Ausführung von Personenverkehrsdienstleistungen.............371(b) Keine Teilnahme an wettbewerblichen Vergabe verfahren

außerhalb des Zuständigkeitsgebiets der zuständigen örtlichen Behörde.......................................................................... 374

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(4) Konsequenzen der geografischen Beschränkungen für dieErbringung von SPNV-Leistungen.............................................. 376

(a) Verhältnis von Art. 5 Abs. 2 VO Nr. 1370/2007 und Art. 5 Abs. 6 VO Nr. 1370/2007...........................................................376

(b) Auswirkungen von Inhouse-Altverträgen eines internen B etreibers....................................................................................... 378

(aa) A uf ein wettbewerbliches Vergabeverfahren....................378(bb) Auf eine Direktvergabe..........................................................379

dd) Unterauftrags vergäbe, Art. 5 Abs. 2 lit) e) VO Nr. 1370/2007.379ee) Keine Untersagung nach nationalem R echt.....................................380

aaa) Verfassungsrecht............................................................................. 381(1) Art. 12 Abs. 1 CJG........................................................................... 381

(a) Direktvergabe.................................................................................381(b) Inhouse-D irektvergabe............................................................... 382

(2) Art. 3 Abs. 1 G G ..............................................................................383bbb) Landesrecht.......................................................................................384

( 1) Kommunalwirtschaftsrecht........................................................... 384(2) § 2 Abs. 10 ÖPNVG-NRW ?.........................................................385(3) § 8 Abs. 3 i.V.m. § 9 H essÖPNVG............................................ 387

c) Bagatellvergaben, Art. 5 Abs. 4 VO Nr. 1370/2007......................387d) Direktvergaben als Notmaßnahme, Art. 5 Abs. 5 VO Nr.

1370/2007............................................................................................... 389

e) Direktvergaben im Eisenbahnverkehr, Art. 5 Abs. 6 VO Nr.1370/2007................................................................................................393

aa) Höchstlaufzeiten gemäß Art. 5 Abs. 6 , Art. 4 Abs. 3, 4 VO Nr.1370/2007................................................................................................395

bb) Zusätzliche Veröffentlichungspflicht gemäß Art. 7 Abs. 3 VONr. 1370/2007........................................................................................ 395

cc) Zulässige Inhalte ....................................................................................397dd) Keine Untersagung nach nationalem Recht: Ausschreibungs­

pflicht von SPNV-Aufträgen gemäß §§ 97 ff. G W B ?................. 399aaa) Lösungsansatz 1: Vorrang des § 15 Abs. 2 A E G .....................400bbb) Lösungsansatz 2: Vorrang des allgemeinen Vergaberechts ..402ccc) Entscheidung des BGH vom 08.02.2011: Vorrang der

§§97 ff. G W B ...................................................................................404ee) Zwischenergebnis.................................................................................. 406

3.) Potentielle Änderungen durch das Vierte EU -Eisenbahnpaket 406

a) Abschaffung von D irektvergaben.......................................................407b) Änderung der Direktvergabeoplion in Art. 5 Abs. 4 VO Nr.

1370/2007................................................................................................ 408c) Neufassung des Art. 5 Abs. 6 VO Nr. 1370/2007..........................408d) W eitere Entwicklungen im N orm gebungsverfahren..................... 409

4.) Bewertung und Stellungnahme im Hinblick auf denDaseinsvorsorgecharakter des SPN V ........................................................... 4 10

III.) K onsequenzen d e r E ntscheidung des BG H fü r die D irek tvergabevon SPN V -Leistungen im deutschen R e c h t........................................... 413

1.) Abgrenzung Dienstleistungsauftrag - D ienstleistungskonzession 413a) Dienstleistungsauftrag: E ntgelt............................................................415b) Dienstleistungskonzession: Nutzungsrecht, eventuell zuzüglich

Preiszahlung............................................................................................416aa) Keine Entgeltlichkeil.............................................................................. 418bb) Übertragung des wirtschaftlichen R isikos........................................418

aaa) W irtschaftliches Risiko/Betriebsrisiko.......................................4 19bbb) Beurteilungsmaßstab für die R isikoübertragung.................... 4 2 1

2.) Direktvergabe von SPNV-Dienstleistungsaufträgen i.S.d. § 99Abs. 1, 4 G W B ....................................................................................................425

a) § 4 Abs. 3 VgV.........................................................................................425aa) V oraussetzungen..................................................................................... 425

aaa) Verträge über einzelne L in ie n ......................................................425bbb) Längerfristige V erträge.................................................................. 426

(1) Übergang in den W ettbew erb.......................................................427(2) Vertragslaufzeit................................................................................ 428

bb) Keine Kombination der Alternativen in § 4 Abs. 3 Nr. 1 und 2V gV ...........................................................................................................429

cc) Folge: Freihändige Vergabe ohne sonstige V oraussetzungen... 430b) § 3 Abs. 5 V O L/A ...................................................................................431

3.) Auswirkungen der BGH-Entscheidung auf Direktvergabeoptionen gemäß Art. 5 Abs. 2, 4 und 5 VO Nr. 1370/2007?...................................434

a) Auswirkungen auf Inhouse-Vergaben gemäß Art. 5 Abs. 2 VONr. 1370/2007........................................................................................ 434

b) Auswirkungen auf Notfallvergaben gemäß Art. 5 Abs. 5 VONr. 1370/2007......................................................................................... 436

21

c) Auswirkungen auf Bagatellvergaben gemäß Art. 5 Abs. 4 VONr. 1370/2007......................................................................................... 437

4.) De lege ferenda: Normierung einer Direktvergabeoption für SPNV- D ienstleistungen?.............................................................................................438

F.) Zusammenfassung in Thesen...................................................................441

Literaturverzeichnis 451