Institut für Erziehungswissenschaft

© Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems12.07.2011Seite 1

Schulaufsicht, öffentliche Finanzierung und Rechenschaftslegung – Zur Veränderung von checks and balances im Volksschulbereich

Referat am KKV-SymposiumDienstag, 12. Juli 2011, Grindelwald

Prof. Dr. Lucien Criblez, Universität Zürich

“Die Entwicklung der Erziehung und der Schule ist durch viele Unsicherheiten gekennzeichnet. Diese Unsicherheiten verstärken die Kritik an den Massnahmen der Bildungspolitik, an der Gestaltung der Schule und an der Tätigkeit der Schulleitungen und Lehrpersonen.”

(Dubs, R. [2010]. Bildungspolitik und Schule wohin? Altsätten: Tobler, S. 9)

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 2

1. Vorbemerkungen

- Notwendiger Versuch, Komplexität zu reduzieren:- Abstraktion von Alltagsgeschäften- Abstraktion von kantonalen Unterschieden- Konzentration auf Grundfragen

- “Historischer” Zugang:- vor 1995 – Reformen seit 1995- Blick auf Veränderungsdynamik

- im Fokus: Zusammenhang zwischen öffentlicher Bildung, öffentlicher Finanzierung öfffentlicher Aufsicht

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 3

Übersicht

1. Vorbemerkungen

2. Grundprinzipien der öffentlichen Schule

3. Merkmale des öffentlichen Bildungssystems

4. „checks and balances“ vor 1995

5. „Neuordnung“ seit 1995

6. Offene Fragen und Ausblick

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez Universität Zürich, Institut für Erziehungswissenschaft Seite 4

2.Grundprinzipien der öffentlichen Schule

- öffentlicher Zugang

“Die Volkssouveränität ist ohne Volksbildung ein leerer Schall” (Siegwart-Müller, 1832, S. 39).

Bildung für alle: keine Vorrechte (Geburt und Stand, Familie, Herkunft, Finanzkraft, Geschlecht …)

- -> Besuch weiterführender Schulen ausschliesslich aufgrund des Leistungsprinzips(vs. Gleichheitsprinzip, Bedürfnisprinzip [Heckhausen, 1981])

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 5

- öffentliche Aufsicht (Souverän, Parlamente, Bildungs-/Erziehungsräte, Schulkommissionen/-pflegen/-räte)

- öffentliche Finanzierung

- staatliche Organisation

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 6

Öffentliche Finanzierung:einige Hinweise (alle Angaben für 2007)

- Ausgaben der öffentlichen Hand für Bildung (Bund, Kantone, Gemeinden): 27 Milliarden CHF

- 18,5% der Gesamtausgaben (relativ konstant: 17,5% bis 19% 1995-2007)

- Varianz der Ausgaben von Kantonen und Gemeinden zwischen 15% und 40%

- Bildungsausgaben entsprechen 5,5% des Bruttoinlandproduktes

- Hauptausgabenbereich: Lehrerlöhne: 55,2%

- Vorschule und obligatorischer Schulbereich: 53% -> rund 14 Milliarden CHF

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 7

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 8

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 9

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 10

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 11

Quelle für alle Grafiken: BfS, 2010

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 12

3. Merkmale des öffentlichen Schulsystems in der Schweiz

- Das Bildungssystem ist Teil des demokratischen, sozialen und liberalen Rechtsstaats und folgt dessen Grundsätzen (Legalitätsprinzip, Rechtsgleichheit, Verhältnismässigkeit, Verbot von Willkür, Anspruch auf rechtliches Gehör …) (Bildungsdirektion ZH, 2010, S. 44ff.).

- Die Bildungspolitik folgt den Grundregeln der halbdirekten Demokratie (Mitwirkung des Souveräns über Wahlen und Volksabstimmungen).

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 13

- Prägende “beliefs” der staatlichen Organisation: Föderalismus, Subsidiaritätsprinzip-> Schule als Mehrebenensystem-> viele Akteure, komplexe Akteurskonstellationen

- checks and balances: Kompetenzzuordnung und Machtkontrolle (Hamilton, Madison & Jay (1787/1993)- zwischen Ebenen (Bund – Kantone – Gemeinden)- zwischen den Akteuren

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 14

4. “Checks and balances” vor 1995

- Entwicklung der kantonalen Bildungssysteme über mehr als 150 Jahre -> relativ stabiles “Gleichgewicht” (balance) zwischen den einzelnen Instanzen und Akteuren

- relativ klare und stabile Rollenteilung

- Checks: Jede Zuordnung von Kompetenzen (Macht) an Akteure/Instanzen wird mit Kontrollmechanismus durch andere Akteure/Instanzen versehen

- (Vermeintlich?) hohe Qualität -> kein fundamentaler Reformbedarf

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 15

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 16

Wesentliche Akteure

- Schulpflege, Schulkommission, Schulrat

- Schulinspektorat

- Bildungsverwaltung

- Bildungsrat/Erziehungsrat

- (Regierung)

- (Parlament)

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 17

Schulpflege, Schulkommission,Schulrat- Laienbehörde

- meist direktdemokratisch gewählt

- lokale Aufsicht vor Ort

- zuständig insbesondere für organisatorisch-administrativen Belange der Schulen

- Ort der Mitsprache der lokalen Bevölkerung

- sorgt für Legitimation der Schule vor Ort (Finanzierung via Kantons- und Gemeindesteuern!)

- oftmals: Einstiegsamt in die Politik

(Criblez, 2009; Rhyn, 1998)

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 18

Kantonale Schulaufsicht (Schulinspektorat)- 4 Formen (Caratti, 1981, Esseiva, 1958; Kloss,

1964)- Laienbehörden (Bezirksschulpflege)- Einzelpersonen (Geistliche als Schulinspektoren)- Laieninspektoren und professionelle Inspektoren- professionalisiertes Schulinspektorat

- zuständig insbesondere für pädagogisch-methodische Fragen

- Steuerungs”agentur” der Kantone: Qualitätskontrolle, Rechtsaufsicht

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 19

Bildungsverwaltung

- weitgehend kantonale Verwaltungauf Bundesseite: BIGA -> Berufsbildung, BBW: Maturitätsanerkennung und Universitätsförderung In Städten: schlanke Schulverwaltung

- Insgesamt: schlanke Verwaltung

- wenige Personen

- primärer Auftrag: Verwaltung und Kontrolle der Rechtseinhaltung, Vorbereitung von politischen Erlassen

-> allmähliche Veränderung seit ca. 1970 (Criblez, 2011)

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 20

Erziehungs- oder Bildungsrat

- Idee aus der französischen Revolution (Condorcet), erstmals realisiert in der helvetischen Republik ab 1798

- “Edukative”, vierte Gewalt (Brändli, 1997)

- Idee der öffentlichen Aufsicht und Steuerung

- Korrektiv zu Bildungsverwaltung

- Unterschiedliche Ausprägungen: eigene Regelungskompetenzen vs. beratendes Gremium

- Abschaffung im Zuge der Reformen: LU, SO

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 21

Zwischenfazit

- Öffentliche Finanzierung zwingend wegen öffentlichem Zugang

- Öffentliche Finanzierung verlangt nach:- Rechenschaft- Aufsicht/Kontrolle

- Ausbalanciertes System von Verantwortungsdelegation, Rechenschaftspflicht und Aufsicht/Kontrolle

- Rollen- und Aufgabenteilung zwischen den Instanzen/Akteuren

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 22

5. „Neuordnung“ seit 1995

Kontexte

- Neue Verwaltungsführung/New Public Management

- Finanzierungskrise der öffentlichen Hand

- Schulqualitäts-, Schulwirksamkeits- und Schuleffizienzdiskussion

- Schulentwicklung statt Bildungsplanung; bottom up statt top down

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 23

Neue Akteure- Schulleitungen- Eltern

Neue Rollen- Schulpflegen, Schulkommissionen, - Schulinspektorate

Neue Formen der Rechenschaftslegung- Steuerung von den Resultaten her: u.a. Schulleistungsmessungen- Transparente Schule- Externe Schulevaluation

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 24

Neue Formen der Aufsicht

- Neudefinition der Schulpflegen/-kommissionen

- Neudefinition der kantonalen Schulaufsicht

- Neue Formen des Controllings innerhalb der Bildungsverwaltung (Globalbudget und Leistungsauftrag)

Neue bildungspolitische Ansprüche

- Qualitätssicherung und Qualitätsentwicklung

- Evidence based policy

- Output- und outcomes-Orientierung

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 25

Resultat

- (vorübergende) Kompetenzdiffusion

- Hierarchisierung des Lehrberufs

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 26

6. Mögliche Problemzonen

- Permanentes Ungleichgewicht

- Reform und Reformkritik

- Partikularinteressen und Bildungsaspirationen von Eltern

- Laienaufsicht und Professionalisierung

- Betriebswirtschaftliche Rationalität und Controlling

- Bürokratisierung

- …

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 27

Literatur

BfS [Bundesamt für Statistik] (2010). Öffentliche Bildungsausgaben 2007. Neuchâtel: BfS.

Bildungsdirektion des Kantons Zürich (2010). Handbuch für Zürcher Schulbehörden und Schulleitungen (3. Aufl.). Zürich: Pestalozzianum.

Brändli, S. (1997). Der Griff nach der vierten Gewalt. Die „Produktive“ – Leistungsgarant für die Staatstätigkeit. Neue Zürcher Zeitung, 23.8.1997, 17.

Criblez, L. (2009)

Dubs, R. (2010). Bildungspolitik und Schule wohin? Altstätten: Tobler.

Heckhausen, H. (1981).

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 28

Rhyn, H. (1998).

Siegwart-Müller, C. (1832). Unterricht in über die Verfassung des Kantons Luzern in Gesprächen. Sursee: 1832.

12.07.2011 © Prof. Dr. Lucien Criblez, Historische Bildungsforschung und Steuerung des Bildungssystems Seite 29