10114. Menschenrechtskonvention des Europarates. Bericht ...€¦ · setzungsmöglichkeiten...

Convention des droits de l'homme 320 12 juin 1969

#ST# Vormittagssitzung vom 12. Juni 1969

Séance du 12 juin 1969, matin

Vorsitz - Présidence: M. Aebischer

10114. Menschenrechtskonvention desEuroparates. Bericht des Bundesrates

Convention des droits de l'homme du Conseilde l'Europe. Rapport du Conseil fédéral

Bericht des Bundesrates vom 9. Dezember 1968(BBl II, 1057)

Rapport du Conseil fédéral du 9 décembre 1968(FF II, 1069)

Antrag der KommissionMehrheit

Kenntnisnahme vom Bericht im zustimmenden Sinne.

1. Minderheit(Chevallaz, Grünig, Hofstetter, Mugny)

Der Nationalrat nimmt vom Bericht des BundesratesKenntnis. Er anerkennt den darin betonten Willen zumBeitritt zur Europäischen Menschenrechtskonvention alsschweizerische Beteiligung an der europäischen Zusam-menarbeit. Wegen der wichtigen Vorbehalte, zu denenunser Land gezwungen wäre, sollen die Unterzeichnungund die Ratifikation der Konvention jedoch aufgeschobenwerden.

2. Minderheit(Dürrenmatt)

Der Nationalrat nimmt vom Bericht des BundesratesKenntnis.

Motion der KommissionDer Bundesrat wird beauftragt, der Bundesversamm-

lung sobald wie möglich Vorschläge zu unterbreiten, welchedie Streichung der bei der Ratifikation der Konventionzum Schütze der Menschenrechte notwendigen Vorbehalteermöglichen, insbesondere von Vorlagen zur Einführungdes Frauen-Stimm- und -Wahlrechtes und auf Ausmerzungder konfessionellen Ausnahmeartikel.

Eventualantrag Schwarzenbachfür den Fall der Annahme der Motion der Kommission

Nichtanerkennung der Zuständigkeit des «EuropäischenGerichtshofes für Menschenrechte» für schweizerischeBelange.

Proposition de la commissionMajorité

Prendre acte du rapport avec approbation.

Première minorité(Chevallaz, Grünig, Hofstetter, Mugny)

Le Conseil national prend acte du rapport du Conseilfédéral. Il approuve la volonté qui y est marquée d'adhérerà la Convention européenne des droits de l'homme dans lesens d'une participation de la Suisse à la coopération euro-péenne. Il entend toutefois que la signature et la ratificationde la Convention soient différées, en fonction des princi-pales réserves que notre pays serait contraint de formuler.

Deuxième minorité(Dürrenmatt)

Le Conseil national prend acte du rapport du Conseilfédéral.

Motion de la commissionLe Conseil fédéral est invité à soumettre aux conseils

législatifs aussi rapidement que possible des propositionspermettant d'éliminer les réserves nécessaires lors de laratification de la Convention de sauvegarde des droits del'homme, et surtout des projets tendant à introduire lesuffrage féminin et à éliminer les articles confessionnels.

Proposition éventuelle Schwarzenbachpour le cas de l'adoption de la motion de la commission

La Suisse ne reconnaît pas la compétence de la Coureuropéenne des droits de l'homme pour des affaires suisses.

Berichterstattung - Rapports généraux

Eggenberger, Berichterstatter der Mehrheit: Es ist mirdie Aufgabe " übertragen worden, den Standpunkt derKommissionsmehrheit im Blick auf den bundesrätlichenBericht über die Konvention zum Schütze der Menschen-rechte und Grundfreiheiten darzulegen.

Angesichts der Tatsache, dass die Schlussfolgerungendes Bundesrates in der Öffentlichkeit zum Teil heftigeKontroversen ausgelöst haben, will ich mich um eine mög-lichst objektive Darstellung der Gründe bemühen, welcheeine Mehrheit der Kommission dazu bewogen haben, denbundesrätlichen Konklusionen zuzustimmen. Ich tue es inder Erwartung, dass auch die nachfolgende Debatte sichin der umstrittenen Frage an die gleiche Richtlinie derObjektivität halten werde.

An den Ausgangspunkt der heutigen Auseinanderset-zungen zum Bericht des Bundesrates stelle ich mit Absichtdie Tatsache, dass der Anlass zu diesem Bericht das Postulatwar, das ich am 22. Juni 1966 in diesem Saale begründethabe. Das Postulat war von sämtlichen Fraktionspräsiden-ten mitunterzeichnet und wurde ohne Opposition dem Bun-desrat überwiesen. Man hat dem Bericht des Bundesrates,soweit er einfach referierenden Charakter trägt, allgemeinein sehr gutes Zeugnis ausgestellt. In der Tat - das ist auchmein Eindruck - untersucht der Bericht in gründlicher,objektiver, ja subtiler Weise die Voraussetzungen einesBeitrittes der Schweiz zur Europäischen Menschenrechts-konvention und legt offen und ehrlich die in der gegen-wärtigen schweizerischen Rechtsordnung wurzelnden Hin-dernisse eines vorbehaltlosen Anschlusses der Schweiz andie Konvention dar. Auf Ablehnung ist - wie schon ausge-führt worden ist - in verschiedenen Kreisen die bundes-rätliche Schlussfolgerung gestossen. die Schweiz solle dieKonvention unterzeichnen, indem sie mit Bezug auf jenePunkte, die nach unserem Rechte mit den Grundsätzen derVereinbarung nicht konform sind, Vorbehalte anbringenmüsse. Diese ablehnende Haltung hat in der Kommissionzu zwei Minderheitsanträgen geführt, die den bundesrät-lichen Bericht nur zur Kenntnis nehmen wollen, wobei dereine dem Bundesrat doch freie Hand gäbe, ini geeignetenMoment die Konvention zu unterzeichnen und durch dieRäte, allerdings in einem späteren Zeitpunkt, ratifizierenzu lassen, während der andere das nicht will. Insgesamtmüsste die Schweiz fünf Vorbehalte anbringen, nämlich mitBezug auf:

a) gewisse kantonale Gesetze über die Anstaltsversor-gung, weil diese Gesetze keine gerichtliche Überprüfung deradministrativen Versorgung kennen ;

12. Juni 1969 321 Menschenrechtskonvention

b) Ausnahme vom Grundsatz der Öffentlichkeit derGerichtsverhandlungen und Urteilsverkündungen, wobeiman sich ernsthaft fragen kann, ob in einem RechtsstaatÖffentlichkeit oder Nichtöffentlichkeit solcher Verhand-lungen und Urteilsverkündungen dem Gedanken derMenschenrechte besser entsprechen ;

c) die konfessionellen Ausnahmeartikel der Bundesver-fassung;

d) Ungleichheiten hinsichtlich des Rechtes auf Unter-richt in einigen Kantonen und

e) die fehlende politische Gleichberechtigung der Frausowie die Ausnahmen vom Geheimcharakter der Wahlen.

Frau Dr. Ruckstuhl hat im «Bund» untersucht, welcheVorbehalte andere Staaten Europas bei der Ratifikation derMenschenrechtskonvention anbringen mussten. Ich weissnicht, ob ihre Aufzählung vollständig ist. Im Blick auf dasRecht auf Bildung haben Grossbritannien, Schweden, dieTürkei, Malta, Irland und die Niederlande einen Vorbe-halt angebracht. Frau Dr. Ruckstuhl vertritt die Auf-fassung, es sei fraglich, ob die Schweiz diesen Vorbehaltnotwendigerweise auch anbringen müsse. Ich glaube, dasmüsste vor einer allfälligen Ratifikation der Konventionnoch einmal geprüft werden.

Was die Verwirklichung des Rechtsstaates anbetrifft,haben Österreich und Deutschland Vorbehalte angebracht.Im Blick auf das Recht der Religionsfreiheit hat seinerzeitNorwegen wegen seines Jesuitenverbotes einen Vorbehaltangebracht; das Parlament hat dann allerdings im Jahre1954 das Jesuitenverbot aufgehoben. Ich betone ausdrück-lich: das Parlament, nicht etwa das Volk in einer allge-meinen Volksabstimmung.

Was das Recht auf Eigentum anbelangt, so habenLuxemburg und Österreich Vorbehalte anbringen müssen,und schliesslich mit Bezug auf das Verbot der Ausweisungeigener Staatsangehöriger hat ebenfalls Österreich einenVorbehalt angebracht.

Es ist nicht zu bestreiten - und niemand tut das -, dasseinzelne der von uns anzubringenden Vorbehalte von ganzerheblicher rechtlicher und politischer Bedeutung sind. Dasgilt vor allem für die nur sporadisch und in langdauernderEntwicklung sich herausbildende, in der Grosszahl derKantone und beim Bund aber noch fehlende politischeGleichberechtigung der Frau; es gilt ebenso für die kon-fessionellen Ausnahmeartikel. Besonders die Tatsache, dassin der Eidgenossenschaft und in den meisten Kantonen dasallgemeine Frauen-Stimm- und -Wahlrecht noch fehlt, hatin den Reihen der Frauenverbände im Anschluss an die

'Veröffentlichung des bundesrätlichen Berichtes zu heftigenDiskussionen und zu der Demonstration vom 1. März 1969geführt. Die erwähnten Verbände vertreten die Auffassung,dass Unterzeichnung und Ratifikation der Menschenrechts-konvention nicht vorgenommen werden dürfen, bevor dieSchweizerinnen in politischer Beziehung nicht den Män-nern gleichgestellt seien.

Sie sind wohl alle mit Eingaben der verschiedenenFrauenorganisationen bedacht worden. Auf Wunsch derArbeitsgemeinschaft der Schweizerischen Frauenverbändefür die politischen Rechte der Frau hat die Kommissioneine Delegation dieser Verbände zu einem Hearing einge-laden. Es wurde dieser Delegation in vollständig freierWeise während einer Stunde Gelegenheit geboten, ihreEinwände gegen die zustimmende Kenntnisnahme vombundesrätlichen Berichte darzulegen. Die Frauen betonten,dass 41 verschiedene Frauenorganisationen sich gegen eineRatifikation der Menschenrechtskonvention unter den vor-gesehenen Vorbehalten ausgesprochen hätten, weil sie das

Frauenstimmrecht baldmöglichst begehren. Alle dieseVerbände - das geht auch aus den verschiedenen Eingabenhervor - begrüssen zwar eine intensive internationale Zu-sammenarbeit, wenden sich aber gegen eine Ratifikationder Menschenrechtskonvention unter dem Vorbehalt desFrauen-Stimm- und -Wahlrechtes. Sie geben zu, was auchunsererseits betont wurde, dass dem bundesrätlichenBericht das unzweifelhafte Verdienst zukomme, unter allenFrauenverbänden (auch unter denjenigen, die sich bishergegenüber der Gleichberechtigung der Frau in politischenFragen eher gleichgültig und passiv verhalten hatten) dasInteresse an diesen Fragen geweckt zu haben. Sie anerkann-ten auch die ausgezeichneten juristischen Argumente, die inder Botschaft enthalten sind, kritisierten aber die Tatsache,dass keine Rede davon sei, wann man die Vorbehalteglaube zurückziehen zu können.

Von seilen der Kommissionsmitglieder wurde deutlichdie Auffassung vertreten, dass man die Menschenrechts-konvention nicht allein unter dem Gesichtswinkel desFrauenstimmrechtes betrachten dürfe, dass man im Gegen-teil den gesamten Inhalt der Konvention sich vergegen-wärtigen müsse. Dann sei festzustellen, dass die Konven-tion eine grosse Anzahl menschlicher Grundrechte undFreiheiten auf internationaler Basis kodifiziere, die auchunserer Rechtsordnung eigen sind. Es wurde auch dieMeinung vertreten, dass die Ratifikation der Sache desFrauenstimmrechtes helfen würde, dass eine sture Ab-lehnung der Ratifikation durch eine Kampagne der Frauendie Männer negativ beeinflussen könnte, dass eine Ableh-nung der zustimmenden Kenntnisnahme vom bundesrät-lichen Bericht und damit der Unterzeichnung dieses gross-artigen humanitären Werkes der Gesetzgebung das«Image» der Schweiz im Ausland wesentlich beeinträchti-gen müsste. Im übrigen habe der Bundesrat schon in seinenRichtlinien für die Regierungspolitik den Beitritt derSchweiz zur Konvention vorgeschlagen und erklärt, erwerde noch im Laufe dieser Legislaturperiode eine neueVorlage über die politische Gleichberechtigung der Frauden eidgenössischen Räten unterbreiten, was zudem bei derEntgegennahme des Postulates Tanner erneut bekräftigtworden ist.

Die Kommission selber hat den Vertreterinnen derFrauenverbände gegenüber erklärt, sie sei bereit, durch eineMotion, welche die Verwirklichung des Frauen-Stimm- und-Wahlrechtes und die Beseitigung der konfessionellen Aus-nahmeartikel sobald als möglich fordere, ihrerseits dasMenschenmögliche dazu beizutragen, dass die beidengewichtigsten Vorbehalte eines Beitrittes der Schweiz zurKonvention beseitigt würden, sobald die politischen Ver-hältnisse unseres Landes dies gestatten.

Leider hat auch eine zweite Konferenz mit den Dele-gierten der Frauenverbände, die sich noch einmal intensiv- und ich glaube, man darf sagen, von unserer Seite aus mitaller Konzilianz und Liebenswürdigkeit - bemühte, dieZustimmung der Frauenverbände zur Unterzeichnung derMenschenrechtskonvention, das heisst zur zustimmendenKenntnisnahme vom bundesrätlichen Bericht, zu erhalten,nicht zu einem positiven Resultat geführt.

Die nationalrätliche Kommission hat an ihrer erstenSitzung nach eingehender Diskussion einstimmig beschlos-sen, auf die Behandlung des bundesrätlichen Berichtes ein-zutreten. Eine andere Haltung wäre unverständlich gewe-sen, nachdem der Nationalrat diesen Bericht - ohne Oppo-sition - durch das seinerzeitige Postulat der Fraktions-präsidenten gefordert hatte. Die Meinungen gingen erstauseinander bei der Entscheidung über die Frage, ob man


vom Bericht in zustimmendem Sinne Kenntnis nehmen undsich damit den Konklusionen des Bundesrates anschliessensoll, oder ob man lediglich vom Bericht Kenntnis nehmenwolle. Zustimmende Kenntnisnahme bedeutet, dass mandem Bundesrat freie Bahn zur Unterzeichnung der Kon-vention gewähren will, während die blosse Kenntnisnahmediesen zweiten Akt vorläufig ausschliesst. Mehrheitlich hatsich die Kommission für den Antrag des Bundesrates aus-gesprochen.

Die Mehrheit der Kommission geht davon aus, dass derGedanke der Menschenrechte eine grossartige geistigeKonzeption im Sinne der Verankerung der menschlichenWürde darstellt. Während aber die allgemeine Erklärungder Menschenrechte von 1948 der praktischen Durch-setzungsmöglichkeiten ermangelt, bedeutet die EuropäischeMenschenrechtskonvention einen wesentlichen Fortschritt,indem sie nicht bei der blossen Deklaration stehen bleibt,sondern auch ein System internationaler Kontrollinstanzenschafft. Da hat nun die Mehrheit der Kommission die Auf-fassung, es sei ein Widerspruch, wenn man wohl erkläre:Mit den Grundsätzen der Menschenrechtskonvention sindwir absolut einverstanden, aber einen Beitritt zu dieserKonvention mit allen Schlussfolgerungen, die sich darausergeben, lehnen wir ab. Es ist zu sagen, dass die schweize-rische Rechtsordnung die grundlegenden Menschenrechteund Freiheiten in starkem Masse schützt. Es wäre deshalb- sagt die Kommissionsmehrheit - unverständlich, wennunser Land, von dem die so segensreich sich auswirkendeIdee des Roten Kreuzes ausgegangen ist, einer europäi-schen Mindestordnung dieser individuellen Grundrechtefernbleiben wollte, nachdem es immerhin Mitglied desEuroparates geworden ist. Durch den Beitritt zur Menschen-rechtskonvention würden wir einen für uns unproblema-tischen Schritt in der Richtung auf die Integration Europastun und damit wenigstens auf diesem Gebiete unsern gutenWillen beweisen. Vielleicht könnte dieser Schritt auch eineVorbereitung der öffentlichen Meinung im Blick auf diesich gelegentlich wohl auch uns stellenden weitergehendenIntegrationsprobleme darstellen. Es ist in Ihrer Kommis-sion mehrfach betont worden, dass eine Verweigerung derZustimmung zum bundesrätlichen Bericht einer Abwen-dung vom Grundgedanken gleichkomme, dass auch dieSchweiz einen Beitrag zur Integration leisten sollte, unddass eben dadurch das Image der Schweiz im AuslandSchaden nehmen würde. Darum ist mit Recht - nach meinerAuffassung - auch auf die aussenpolitische Bedeutung unse-res Entscheides hingewiesen worden. Übrigens bedeutet diezustimmende Kenntnisnahme zum bundesrätlichen Berichtnoch keinesfalls Zustimmung zur Ratifikation. Hierüberwird der Bundesrat den eidgenössischen Räten eine beson-dere Botschaft unterbreiten, wobei er in zeitlicher Hinsichtauf die politische Opportunität einer solchen BotschaftRücksicht nehmen wird, und wobei auch eine Reihe heutenoch offener Fragen, wie etwa die des obligatorischen oderfakultativen Referendums oder die der Ratifikation blossder Konvention oder auch der Zusatzprotokolle usw., zuklären sind.

Die Mehrheit Ihrer Kommission vertritt die Auffassung,dass die zustimmende Kenntnisnahme vom bundesrätlichenBericht nicht derart eng mit der Einführung des Frauen-Stimm- und -Wahlrechtes und mit der Aufhebung der kon-fessionellen Ausnahmeartikel verknüpft werden dürfe, dassdie Beseitigung dieser beiden Vorbehalte eine candido sinequa non für die Unterzeichnung der Konvention werdendarf. Man muss den Blick auf das Ganze der Menschen-rechtskonvention werfen. Das heisst keineswegs, das Ge-wicht der beiden bedeutsamsten Vorbehalte zu bagatelli-

sieren. Sie sind gewichtig, und ihre baldige Aufhebung istauch nach der Meinung der Kommissionsmehrheit mit allenKräften anzustreben. Aus diesem durch Annahme derMotion eindeutig zum Ausdruck gebrachten Willen dergesamten Kommission ergibt sich die logische Konsequenz,dass niemand die Vorbehalte als bleibende Einwände gegendie Idee der Menschenrechte betrachtet. Sie tragen zeit-lichen, vorübergehenden Charakter; sie sollen zurückge-nommen werden, sobald der schweizerische Souverän eineErgänzung unserer nationalen Rechtsordnung im Sinne derIhnen bekannten Begehren vorzunehmen gewillt ist. Wirhaben den Vertreterinnen der Frauenverbände klarzu-machen versucht, dass diejenigen Grundrechte und Frei-heiten, zu deren Beachtung die Konvention verpflichtetund die mit unserer Rechtsordnung übereinstimmen, dochweit mehr wiegen als das, was wir durch unsere Vorbehaltenoch auf unsere zukünftige politische Tagesordnung setzenwollen und müssen. Das Recht auf Leben etwa, das Verbotder Folterung, der unmenschlichen und erniedrigendenBestrafung oder Behandlung, das Verbot von Sklaverei undZwangsarbeit, das Recht auf Freiheit und Sicherheit derPerson, das Recht auf ein gerechtes Gerichtsverfahren, dasRecht der Verteidigung, das Recht auf Achtung desFamilienlebens, der Wohnung und des Briefverkehrs, dieGedanken- und Gewissensfreiheit, die Meinungsäusse-rungsfreiheit, die Versammlungs- und Vereinsfreiheit, dasRecht, eine Ehe einzugehen und eine Familie zu gründen,das Recht auf Achtung des Eigentums, das Recht aufUnterricht, die Verpflichtung zur Abhaltung freier Wahlender gesetzgebenden Organe, die Niederlassungs- und Aus-wanderungsfreiheit, das Verbot der Ausweisung vonStaatsangehörigen, das Verbot der Kollektivausweisungvon Fremden.

Diesen Katalog der in der Konvention verankertengrundlegenden Menschenrechte und -freiheiten anerkenntunsere Rechtsordnung. Es ergibt sich für den unbefangenenBeobachter, dass all das, was bei uns schon längst verwirk-licht ist, weit schwerer wiegt als das, was noch fehlt. DieKommissionsmehrheit ist der Auffassung, dass wir ausinternationaler Verantwortung und Verpflichtung herausder völkerrechtlichen Verankerung dieser grundlegendenMenschenrechte zustimmen sollten. Einer Äusserung vonMinister Diez zufolge haben Sondierungen beim Europaratergeben, dass man dort für die Besonderheiten unsererRechtslage Verständnis zeigt und dass man die Unterzeich-nung der Konvention durch die Schweiz trotz der vorge-sehenen Vorbehalte begrüssen würde. Es kann auch keineRede davon sein, dass irgend jemand durch die Zustim-mung zum bundesrätlichen Bericht die Vorbehalte baga-tellisieren oder dass man nach einer allfälligen Ratifikationdas Problem der Gleichberechtigung der Frau und das-jenige der konfessionellen Ausnahmeartikel aufs Eis legenwill. Es ist im Gegenteil in der Kommission mehrfachbetont worden, dass die Zustimmung zum Bericht des Bun-desrates, die Unterzeichnung und die Ratifikation der Kon-vention, sehr wahrscheinlich mehr zur Einführung desFrauen-Stimm- und -Wahlrechtes beitragen werden als eineAblehnung der bundesrätlichen Schlussfolgerungen. Wirbitten Sie, durch die Annahme der Ihnen vorgeschlagenenMotion Ihrerseits zum Ausdruck zu bringen, dass nicht nurdie Konvention, sondern auch der Rat die politische Gleich-berechtigung der Frau und die Beseitigung der konfessio-nellen Ausnahmeartikel für berechtigt hält und dass der Ratsobald als möglich, das heisst sobald der Bundesrat glaubt,dass die politischen Verhältnisse solche Schritte ermögli-chen, die Regierung beauftragt, dem Parlament und demVolk entsprechende Vorlagen zu unterbreiten.


Die Kommissionsmehrheit beantragt Ihnen, auf dieBehandlung des Berichtes einzutreten und vom Bericht desBundesrates in zustimmendem Sinne Kenntnis zu nehmen.Damit hat es der Bundesrat in der Hand, die Konventionzu unterzeichnen und den Räten die Ratifikation zu demZeitpunkt vorzuschlagen, den er unter Beachtung der poli-tischen Gegebenheiten als geeignet erachtet. Dieser Antragder Kommissionsmehrheit involviert gleichzeitig die Ab-lehnung der Minderheitsanträge, zu denen ich mich ineinem späteren Zeitpunkt, wenn ich die Begründung ange-hört habe, noch äussern möchte.

M. Chevallaz, rapporteur de la majorité: L'Europeexiste et nous y sommes. Elle existe par les relations éco-nomiques étroites, par les échanges commerciaux étendus,par les interférences financières évidentes où nous sommes,concrètement, en intensité et en densité. Par la vocationexportatrice de nos principales industries, par l'importancerelative de notre commerce extérieur, par le rôle inter-national de nos banques, nous sommes plus étroitementintégrés que n'importe quel pays du continent. L'Europeexiste et nous y sommes aussi par la circulation intense deshommes, que ce soit sous l'aspect du tourisme ou sousl'angle des échanges de travailleurs, de savants et de cher-cheurs - échanges dans lesquels par nos 700000 ouvriersétrangers, et pour la prospérité de notre économie, noussommes très largement partie prenante. L'Europe existe- et nous y sommes là aussi particulièrement intégrés de parnotre appartenance au domaine culturel de trois nationsvoisines - par la circulation des idées, amplifiée, intensifiéepar la radio et la télévision, sur la base d'un certain patri-moine qui nous est commun, d'une certaine conception dela vie, de l'homme et de la société, en dépit des diversitésnationales. L'Europe existe et nous y sommes encore, bongré mal gré, en dépit de notre sage et pacifique neutralité,par tout un contentieux de vieilles querelles historiques, parune propension cyclique à des suicides collectifs, dans uncommun et vital intérêt à s'en dégager pour faire prévaloirsur la guerre une communauté collaborant dans la paix.L'Europe s'efforce d'exister en dépit de péripéties multipleset de négociations difficiles dans une démarche heurtée,mais tenace, sur le plan des institutions. Et là aussi, nous ysommes, bien timidement, bien prudemment, bien sage-ment, bien habilement sans doute, mais nous y sommes.

Nous sommes entrés en prudents observateurs d'abord,puis de plein droit, au Conseil de l'Europe, dont notrecollègue Reverdin assume aujourd'hui la présidence.Nous jouons un rôle efficace au sein de l'Associationeuropéenne de libre échange. Si, pour de multiples rai-sons fort valables, nous n'avons pas signé un chèque enblanc à la Communauté économique européenne, issue duTraité de Rome, nous n'en avons pas moins déposé àBruxelles une demande d'association, encore valable, etnous conduisons avec le Marché commun, notre principalpartenaire commercial, des négociations étroites et intensesautant qu'adroites. Même si elle n'a pas encore trouvé laformule d'une organisation satisfaisante, suffisammentefficace, la structure fédéraliste qui puisse la garantirdurablement contre les divisions, les dissidences et leursconséquences - l'inévitable domination du dehors -, lacommunauté européenne au sens large et non au sens strictde la communauté économique restreinte, est une évidencede fait, comme elle est une nécessité de raison. Elle est nonmoins évidente dans les faits. Nous en sommes et il est nonmoins raisonnablement nécessaire que nous en assumionsles devoirs et les obligations autant que les avantages:ainsi, les rapports de droit, un minimum de règles juri-

diques confirmant une certaine parenté de conception,une certaine cohérence de la communauté.

Lorsqu'ils descendirent de leurs cavernes patriarcalespour habiter dans des villages, nos ancêtres lointainsjugèrent le moment venu de substituer à l'argument de lamassue en pierre taillée quelques règles de droit coutumier.Les Waldstätten, s'unissant contre l'arbitraire étranger, sedonnèrent en 1291 quelques règles de droit obligatoiresdans les trois vallées. Et lorsque les rapports économiquesdevinrent plus intenses, les cantons du 19e siècle, sortantde leurs autarcies cloisonnées, admirent l'existence d'unTribunal fédéral, puis l'élaboration d'un code valable pourl'ensemble de la Confédération. Ainsi convient-il pourl'Europe, pour l'évidence européenne et pour l'évidence denotre présence dans cette Europe, que l'on établisse au seinde la communauté de fait quelques règles élémentaires quisoient pour les contractants, et particulièrement dans notrecas, au moins autant une sauvegarde et une assurancequ'une obligation de réciprocité.

Je sais bien que nous franchissons là un pas décisif.Mais il est très loin d'être le premier. Il est même l'aboutisse-ment logique, inévitable, d'une direction que le Conseilfédéral et le parlement ont choisie, où ils se sont engagésd'ailleurs avec une infinie prudence, mais une évidenterésolution, celle de la collaboration internationale etparticulièrement de la coopération européenne. Destraités ont été passés dès longtemps, des conventionssignées, qui ont engagé notre pays, prenant force de loi ausens de l'article 113 de la Constitution fédérale qui précise:«Le Tribunal fédéral se conformera également aux traitésque l'Assemblée fédérale aura ratifiés.» Ainsi avons-nousdès longtemps admis l'arbitrage de la Cour internationalede La Haye et reconnu, par l'arrêté du 12 mars 1948, lecaractère obligatoire des décisions de ladite cour. Sans doutene faut-il pas nous dissimuler l'importance du pas que nousfranchirions en acceptant la Convention et les règlesqu'elle définit, si proches soient-elles de notre pratique, etla juridiction des organismes qu'elle institue, allant au-delàde principes académiques et des bons offices d'un arbitrage.Le professeur Jean-François Aubert, dans son traité dedroit constitutionnel, constate que «l'adhésion à la Conven-tion, notamment à ses articles 25 et 46, ferait que nousserions désormais inclus dans un système juridictionnel -ce qui n'est pas entièrement nouveau - mais surtout quenotre pays pourrait être amené à expliquer devant lesorganes de ce système la manière dont il traite ses ressortis-sants. Et ce serait alors chez nous une innovation sansprécédent. »

Les organes du système, c'est d'abord la Commissioneuropéenne des droits de l'homme - autant de membres quede pays contractants -, qui, en première instance, saisieaprès l'épuisement des voies de recours nationales par unEtat ou une personne physique, remplit les fonctions d'unorganisme d'enquête, de conciliation et de recomman-dation à l'intention des parties en cause, du comité desministres du Conseil de l'Europe. Ensuite seulement, etpour autant que les parties en cause ont accepté de recon-naître comme obligatoire de plein droit la juridiction de laCour, c'est cette dernière qui est saisie. Ses arrêts sontdéfinitifs, bien que le comité des ministres, qui en surveillel'exécution, n'ait pas le pouvoir de contraindre l'Etat encause de s'y conformer.

Le pas à franchir est donc grand, qui nous amène àaccepter cette juridiction supranationale. Mais il faut bienreconnaître que l'Europe, dans l'intégration de fait qu'ellea accomplie, et où nous sommes, le voulant ou non,


engagés, a elle aussi franchi un pas considérable. Et laConvention, en établissant des règles de droit communesaux pays engagés, resterait un document oratoire etacadémique, si elle ne prévoyait pas le tribunal chargé d'enapprécier et d'en sanctionner la pratique. Il est. donc, nousparaît-il, dans la logique d'une adhésion à la Conventionque d'accepter la juridiction qu'elle institue.

Qu'en est-il maintenant du contenu de "la Convention etde ses rapports avec le droit fédéral ou cantonal ? La pra-tique des autorités fédérales admet dès longtemps que lestraités internationaux l'emportent en principe sur lalégislation nationale. Ainsi l'établit le message du Conseilfédéral à l'Assemblée fédérale du 1er mars 1965, proposantl'approbation de huit conventions élaborées par le Conseilde l'Europe. Il en va différemment du rapport des traités àla Constitution fédérale. Il nous paraît d'une logiquedémocratique évidente, que l'on ne saurait, par le biaisd'un traité, modifier la Constitution fédérale, à moins quece traité ne soit soumis à la ratification du peuple et descantons. Cela pose, constatons-le ici, sans que la commis-sion en ait conclu, le problème du référendum sur la ratifi-cation de la Convention. Il est diversement traité par lesjuristes. Le juge fédéral Kaufmann estime que la Conven-tion n'est pas un traité ordinaire, ayant rang de loi, maisplutôt un traité de portée constitutionnelle, qui renforceraitles droits individuels garantis par les constitutions natio-nales. Le professeur Aubert relève, dans son traité, desprécédents. La Convention de Paris sur l'OCDE, dénon-çable en tout temps, moyennant préavis d'un an, a étératifiée sans faculté de référendum. Il en a été de même dela Convention de Stockholm, portant création de l'AELE,ainsi que de la fort importante adhésion au Conseil del'Europe, du 19 mars 1963. En revanche, l'adhésion austatut de la Cour internationale de justice, par l'arrêtédu 12 mars 1948, n'a été ratifiée qu'après l'expiration dudélai référendaire, malgré la possibilité d'une rapidedénonciation, parce que la Suisse y reconnaît la juridictionobligatoire de la Cour. Réfutant la thèse du juge fédéralKaufmann, le Conseil fédéral pense sans doute, comme leprofesseur Schindler, que l'adhésion de la Suisse à leConvention doit avoir lieu par la voie d'un arrêté fédéral,approuvant la Convention et autorisant le Conseil fédéralà la ratifier. Comme la Convention peut être dénoncée parchaque partenaire après un délai de 5 ans, l'arrêté d'appro-bation ne serait pas soumis au référendum facultatif,conformément à l'article 89 de la Constitution. Quant ànous, il nous paraît que la faculté de formuler des réserves,de pouvoir écarter les incompatibilités graves qu'il pourraity avoir entre notre Constitution et notre législation d'unepart et, d'autre part, les obligations relevant de la Conven-tion pourrait rendre le référendum superflu. Car, dansl'affaire qui nous occupe, il faut bien considérer que,hormis les réserves sur lesquelles nous reviendrons, lasubstance de la Convention européenne des droits del'homme coïncide dans l'ensemble avec notre droit écrit etnon écrit, la Constitution, les lois et la jurisprudence. Ainsien est-il du droit à la vie, de l'interdiction de la torture,de l'esclavage, du travail forcé, du droit à la liberté per-sonnelle et à la sûreté personnelle etc. ; je vous fais grâcede toute la liste des dispositions contenues d'ailleurs dansle message, tant au titre de la Convention qu'au titre duprotocole.

Il est évident que, sur la plupart des droits garantis,notre pays, soit par la Constitution fédérale, soit par lesconstitutions cantonales, soit par la législation, soit par lapratique attestée par la jurisprudence, est en accord avec

la Convention et applique déjà, sans en avoir délibéré,cette convention.

Restent les points de divergence, appelant de notre partl'inscription de réserves. Il existe, entre ces divergences, desdegrés d'importance et de signification diverses. Les unesnécessiteraient, sans toucher des problèmes fondamentaux,la revision de certaines lois fédérales ou cantonales.Certaines de ces revisions sont déjà en cours de travail,telle la loi fédérale sur la procédure pénale, où l'on intro-duira le droit de recours à un tribunal dans la procédured'enquête de la police judiciaire ou encore la loi fédérale surl'extradition des étrangers, la loi fédérale d'organisationjudiciaire, l'élaboration d'une loi fédérale sur le droit pénaladministratif ménageant de plus amples possibilités derecours judiciaire.

Le message du Conseil fédéral rappelle qu'il appartien-dra en premier lieu aux tribunaux suisses, appelés à appliquerla Convention au même titre que le droit fédéral, de seprononcer sur une éventuelle incompatibilité entre la Con-vention européenne et le droit interne. En cas d'incom-patibilité reconnue, la disposition de droit fédéral ou dedroit cantonal en cause devrait être considérée commecaduque. La commission ou la cour européenne auraientd'ailleurs à en juger en dernier ressort.

Il nous faut ici apprécier la situation. Il est acceptableque, par le truchement d'un traité international, nousprocédions à des ajustements, à des corrections, à desmises en ordre de détail, à la formulation d'un droit nonécrit mais reconnu par la pratique des cantons, par lajurisprudence helvétique. Il serait en revanche désinvolteque par le même moyen soustrait au référendum en vertude la Constitution on puisse délibérer, empiéter sur lasouveraineté législative des cantons, voire déroger à laConstitution fédérale.

Pour prendre un cas extrême, il serait inadmissible quenous introduisions le suffrage féminin dans la Confédérationet dans les cantons par l'adoption, sans référendum, de laConvention européenne et de ses protocoles, escamotantainsi la décision du peuple et des cantons.

Dans son cours de politique constitutionnelle, BenjaminConstant écrivait déjà: «Si le roi pouvait rendre obliga-toires pour la Nation des clauses de traité qui influeraientsur sa situation intérieure, aucune constitution ne pourraitsubsister. Les ambassadeurs du roi seraient alors le véri-table pouvoir législatif d'un tel peuple. » On peut transposerce raisonnement dans nos institutions helvétiques, dans lesrapports entre les pouvoirs respectifs du parlement, dupeuple et des cantons.

Le caractère obligatoire des dispositions de la Conven-tion étant incontestable, il nous paraît dès lors indispen-sable de faire usage des réserves prévues à l'article 64 de laConvention. Sur quel point ces réserves doivent-elles êtrefaites? Il y a divergence importante, comme le relève lemessage du Conseil fédéral, entre l'article 5 de la Conven-tion, qui traite de la liberté et de la sûreté personnellesd'une part et, d'autre part, la législation de certains cantonssur l'internement administratif des déséquilibrés et desvagabonds et, à tout le moins, l'absence de contrôlejudiciaire de la décision d'internement prise par l'adminis-tration. Il y aurait également lieu de réserver certainesdispositions de procédure cantonale relatives à ladétention préventive.

En second lieu, il y a divergence entre l'article 6 de laConvention, prévoyant la publicité des débats et dujugement d'une part, et d'autre part, la pratique desautorités administratives fédérales ou cantonales exerçant


des fonctions judiciaires, audiences préfectorales, com-missions fédérales de l'économie de guerre par exemple.

Troisième divergence: le droit à l'instruction tel que leprévoit l'article 2 du premier protocole additionnel. Lemessage du Conseil fédéral relève que le droit à l'instructionet le droit des parents à faire donner à leurs enfants uneéducation et un enseignement conformes à leurs convictionsreligieuses et philosophiques sont garantis, mais que dansplusieurs cantons quelques distinctions y sont apportées.Ainsi, dans certains cantons, l'accès des filles aux écolessecondaires n'est pas assuré. Il se pose également un pro-blème de langue. La Cour européenne des droits de l'homme,dans un litige concernant la Belgique, a admis la notion del'homogénéité linguistique des régions et implicitement ledroit pour l'Etat, dans telle région donnée, de s'en teniren dépit du bilinguisme ou du trilinguisme national à lalangue parlée dans la région.

Une quatrième divergence et qui revêt une importanceparticulière existe entre l'article 9 de la Convention et lesarticles 51 et 52 de la Constitution fédérale. En effet, l'ar-ticle 9 prévoit d'une part dans son deuxième paragraphe quela liberté de manifester sa religion ne peut faire l'objetd'autres restrictions que celles qui, prévues par la loi,constituent dans une société démocratique des mesuresnécessaires à la sécurité publique, à la protection de l'ordre,de la santé ou de la morale publiques, ou à la protectiondes droits et libertés d'autrui. D'autre part, les articles 51 et52 de la Constitution fédérale interdisent l'ordre desJésuites, interdisent de fonder de nouveaux couvents, denouveaux ordres religieux et de rétablir ceux qui ont étésupprimés.

Cinquième divergence: l'article 3 du premier protocoleadditionnel prévoit, pour les parties contractantes, l'en-gagement d'organiser à des intervalles raisonnables desélections libres au scrutin secret dans des conditions quiassurent la libre expression de l'opinion du peuple sur lechoix du corps législatif. Il est paradoxal que notre paysqui, par sa structure fédéraliste, sa hiérarchie communale,régionale, cantonale, fédérale de magistrats élus directe-ment par le peuple, ses droits populaires d'initiative et deréférendum, pousse la participation des citoyens à la légis-lation et à la gestion publique jusqu'aux extrêmes limitesdu perfectionnement, se trouve être en divergence avec cetarticle important sur deux points: le scrutin secret et lesuffrage féminin. C'est un paradoxe mais c'est un fait. Sansdoute peut-on affirmer qu'il y a même un rapport étroitentre la démocratie directe et le retard mis à accorder ledroit de vote aux femmes suisses.

Quant au scrutin secret, il y a manifestement diver-gence entre la lettre et l'esprit. Si la règle générale du scrutinsecret tel qu'il est pratiqué strictement dans la grandemajorité de nos cantons nous paraît justifiée, il seraitparadoxal qu'en imposant schématiquement cette règle àtous, elle fît disparaître ou vidât de leur substance les«Landsgemeinde» qui sont les témoins de la plus anciennetradition de la démocratie directe.

Reste le problème du suffrage féminin. L'article 3 dupremier protocole additionnel ne le mentionne pas ex-pressément. Nous pourrions donc apparemment nous enaccommoder; mais il existe un article 14 de la Convention,prévoyant que «la jouissance des droits et libertés reconnusdans le présente Convention doit être assurée sans dis-tinction aucune, fondée notamment sur le sexe, la race, lacouleur, la langue, la religion etc.» Certains commen-tateurs estiment même que, sans référence à cet article 14,il n'y a pas libre expression de l'opinion populaire si lesfemmes n'exercent pas le droit de vote.

Nationalrat - Conseil national 1969

Telles sont les principales divergences entre notre droitet la Convention européenne et ses protocoles addition-nels, qui appellent de notre part les réserves prévues àl'article 64 de la Convention, réserves nous mettant sur leurobjet à l'abri de décisions ou de jugements de la Commis-sion ou de la Cour des droits de l'homme.

Ces réserves étant définies, il conviendra d'apprécierdans quelle mesure elles sont générales et, par là, incom-patibles avec l'esprit de la Convention, ou partielles ettolérables. C'est sans doute d'abord l'affaire de nos parte-naires à la Convention, qui semblent actuellement admettrele caractère partiel ou tout au moins provisoire des réserveshelvétiques et qui souhaiteraient nous voir adhérer à laConvention. Mais c'est aussi, avant tout, notre affaire quede définir la signification de ces réserves et d'apprécier sileur importance est compatible avec notre adhésion et n'enfausse pas trop le sens.

Il paraît en effet peu justifié de signer une convention àcondition de la vider préalablement d'une partie essentiellede sa substance. Sous peine de dévaluer les engagementsinternationaux, il convient de les assortir d'un minimumde rigueur et de ne pas les ramener au niveau de décla-rations académiques. Notre adhésion doit être, autant quepossible, une adhésion sans faille. A cet égard, les troispremières réserves concernant l'internement administratif,la publicité des débats, le droit à l'instruction concernentbeaucoup plus des cas particuliers qu'une règle ou qu'unepratique générale. On peut donc admettre leur caractèrepartiel et la possibilité de les éliminer progressivement pardes aménagements ultérieurs des législations fédérales etcantonales.

La réserve relative au scrutin public des «Lands-gemeinde» nous paraît avoir sa justification historique.Elle ne concerne d'ailleurs qu'une proportion très restreinte,par le nombre, de nos communautés politiques. En re-vanche, la valeur des deux autres réserves, celle qui toucheà la liberté de religion à propos des articles confessionnelset celle qui a trait au suffrage féminin, revêt une toutautre importance de par la substance et de par la généralitédes réserves elles-mêmes. Ces deux réserves, et surtout cellequi a trait au suffrage féminin, ont largement retenul'attention de la commission. Devoir formuler des réservesaussi importantes, n'est-ce pas enlever à notre décision unebonne partie de sa signification en nous soustrayant à uneobligation essentielle? Servirions-nous mieux la cause dusuffrage féminin et celle de l'équité confessionnelle ensignant et ratifiant la Convention assortie de ces réserves,qui demeureraient comme ime épine dans notre consciencecivique, ou n'est-il pas plus logique de considérer qu'il nousfaut surseoir à l'adhésion jusqu'au jour où ces réservestomberont ou, à tout le moins, jusqu'au jour où les mino-rités en cause jugeront que notre adhésion jouerait dansleur intérêt?

Nous avons, dans une première séance de la commission,entendu les représentantes des principales associationsféminines suisses nous exposer les raisons qui, aux yeux desgroupements qu'elles représentent, devaient faire renvoyernotre adhésion à la Convention jusqu'à ce que des progrèssubstantiels fussent réalisés dans le sens du suffrage féminin.Une rencontre a eu lieu ensuite à Zurich entre une nouvelledélégation féminine très largement représentative et septmembres de notre commission. En dépit de l'esprit du« Sechseläuten » qui soufflait ce jour-là sur la ville, il n'a pasété possible de persuader ces dames que l'intérêt de leurcause était dans la ratification assortie de réserves, en dépitdes promesses faites entretemps par le Conseil fédéral de

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déposer à brève échéance un message entraînant une nou-velle votation du peuple et des cantons sur le suffrageféminin. Les représentantes des associations féminines ontété unanimes à maintenir fermement leur opposition. Il nerestait plus à votre commission, dans une nouvelle séanceplénière, qu'à prendre acte de cette attitude, à apprécier lasituation et à décider.

Unanimes à voter l'entrée en matière, nous avons étéunanimes également à accepter une motion demandant auConseil fédéral de présenter aussitôt que possible à l'As-semblée fédérale des propositions qui permettraient deliquider les deux principales réserves. Nous recommandonscette motion à vos suffrages. En revanche, en fonction deces mêmes réserves, la commission s'est divisée en trois ten-dances: la majorité de la commission, par 13 voix sur21 membres présents, vous recommande de prendreconnaissance du rapport du Conseil fédéral en approuvantses conclusions. Tout en étant fort consciente de l'impor-tance et de la gravité des réserves, elle estime ainsi, selonles termes du message, que la décision de signer et deratifier la Convention européenne des droits de l'hommeassortie des réserves que nous avons vues ne devrait pasêtre retardée plus longtemps. Une minorité, dont notrecollègue M. Dürrenmatt se fera tout à l'heure le porte-parole, propose à notre Conseil de prendre connaissancedu rapport sans autres commentaires. Au nom de quatremembres de la commission, j'aurai tout à l'heure l'honneurde dire les raisons qui, tout en nous faisant approuverchaleureusement l'intention manifestée par le Conseilfédéral d'adhérer à la Convention, nous déterminent àsurseoir à la signature et à la ratification jusqu'à ce que desprogrès substantiels aient été réalisés dans les domainesconcernés par les deux principales réserves.

En conclusion, la commission, unanime quant auprincipe de l'adhésion de notre pays à la Convention,comme un témoignage de sa volonté de coopérationeuropéenne, mais divisée sur la signification principale desréserves que nous serions contraints de formuler, vouspropose d'entrer en matière.

Le président: M. Chevallaz s'exprime maintenant aunom de la première minorité de la commission, qui proposede prendre acte du rapport, mais de différer la signature etla ratification de la Convention.

M. Chevallaz, rapporteur de la première minorité: Lajustification des propositions de minorité que j'ai l'honneurde présenter aux côtés de trois autres membres de la com-mission sera brève. Nous sommes, et j'y insiste, de chaleu-reux partisans d'une adhésion de la Suisse à la Conventioneuropéenne des droits de l'homme parce que nous jugeonsl'établissement de règles de droit communes indispensableà la coopération européenne, mais nous jugeons trop peupositive à cet égard la proposition que défendra tout àl'heure notre collègue M. Dürrenmatt. D'autre part, lerespect même que nous entendons avoir de cette Conven-tion et le respect que nous voulons en attendre de nospartenaires nous paraissent exiger que nous nous mettionsen ordre préalablement à l'adhésion et que nous n'ayons pasà formuler des réserves dont l'importance réduirait lasincérité de notre adhésion. Nous considérons, bien qu'ilsrevêtent une signification plus symbolique que réelle, queles articles confessionnels, dégagés aujourd'hui de ce quifut leur justification historique, constituent une réserveimportante. Et nous estimons non moins que le refus dedonner aux femmes ce droit de vote, incontestable etincontesté chez tous nos voisins, est une réserve parti-

culièrement grave. On peut donc craindre qu'une adhésionassortie de ces deux réserves ne nous donne à trop bonmarché bonne conscience, ne minimise deux revendicationsqui nous paraissent parfaitement légitimes. Sans doute,faut-il tenir compte avant tout de l'avis des minoritésconcernées. Si les associations féminines estimaient - ellesauraient peut-être des raisons de le faire - qu'il est dansl'intérêt de leur cause que nous adhérions à la Conventionassortie de réserves, nous aurions mauvaise grâce à ne pasles suivre. Mais au terme des multiples discussions que nousavons eues avec les représentantes dûment mandatées desgroupements féminins suisses, on doit constater que tellen'est pas leur attitude. Dès lors, nous nous sentons dansl'obligation morale de tenir d'autant plus compte de l'avisde cette minorité qu'elle est frustrée du droit de participeraux débats et à nos décisions politiques. Nous entendonsadhérer à la Convention, mais nous ne saurions y entrerque la conscience tout à fait nette, sans tirer derrière nousla protection justifiée d'une minorité inéquitablementtraitée.

Dürrenmatt, Berichterstatter der zweiten Minderheit:Ich begründe den Minderheitsantrag II, es habe der Natio-nalrat vom Bericht des Bundesrates Kenntnis zu nehmen.Ich habe diesen Antrag am Schluss der Kommissions-sitzung vom 28. April angekündigt und in der ersten Ses-sionswoche eingereicht. Ich werde am Schluss der Begrün-dung auf die Nuancen des Unterschiedes hinweisen, diezwischen meinem Antrag und dem nun bereinigten Antragdes Herrn Chevallaz noch bestehen. Ich begründe meinenAntrag gleichzeitig im Namen der einstimmigen liberal-demokratischen Gruppe. Der Hinweis auf die Einstimmig-keit erfolgt weniger im Hinblick auf die Grosse meinerFraktion als im Hinblick darauf, dass sich unter dieser Ein-stimmigkeit auch die Stimme des Präsidenten des Europa-rates von Strassburg befindet.

Ich werde der Vollständigkeit halber einiges wieder-holen, was in den bisherigen Referaten gesagt worden ist;es ist das nicht völlig zu vermeiden.

Wir stehen rein theoretisch betrachtet vor vier Mög-lichkeiten: Wir könnten beschliessen, nicht auf das Ge-schäft einzutreten; wir könnten den Bericht mit irgend-welchen Ergänzungswünschen an den Bundesrat zurück-weisen; wir können von ihm Kenntnis nehmen, und wirkönnen, wie das der Bundesrat und die Mehrheit der Kom-mission verlangen, zustimmend von ihm Kenntnis nehmen.

Die ersten beiden Möglichkeiten, die ich denn auchausdrücklich in der Möglichkeitsform angebracht habe,stehen nicht zur Diskussion. Das gilt ganz besonders vonder erstgenannten Möglichkeit des Nichteintretens. Nicht-eintreten hätte nichts anderes zu bedeuten als ein Neingegenüber der grossen Idee der Konzeption und den Ab-sichten der Konvention über die Menschenrechte. Niemandist aber der Meinung, die in der Konvention formuliertenIdeen und Forderungen seien an sich falsch und daher ab-zulehnen. Ich betone das deshalb, um mit möglichster Klar-heit noch einmal darzulegen, worum es im Streit und Wider-streit darüber geht, ob wir nur Kenntnis oder zustimmendKenntnis nehmen sollen.

Mit der Frage, ob wir vom Bericht zustimmend Kennt-nis nehmen oder einfach Kenntnis nehmen sollen, geht esum zwei verschiedene Auffassungen darüber, was die rich-tige und die angemessene Politik in dieser Frage sei. Ebengerade der hohe Gedankenflug und die ideellen und ethi-schen Bestrebungen der Konvention erfordern von uns,das Problem der angemessenen Politik besonders gründlichzu erwägen.


Was ist den Prinzipien der Aussenpolitik der Eidge-nossenschaft angemessener ? Mit wesentlichen Vorbehaltenzu unterschreiben oder mit dem Unterschreiben zuzuwar-ten, bis wir keine Vorbehalte oder höchstens noch gering-fügige anzubringen haben? Wie sind die Vorbehalte, diewir machen müssen, zu bewerten, und wie ist unsere Auf-fassung von der verpflichtenden Kraft für Unterschriftenauf internationalen Abmachungen beschaffen ? Wie ist einderartiges Dokument von politisch-ethischem und ideell-grundsätzlichem Gehalt in einem Lande zu behandeln undzu bewerten, das auch für Staatsverträge die direkte Demo-kratie kennt?

Die Antwort auf diese Fragen ist in einem Augenblickfällig, da wir ganz allgemein unsere aussenpolitischen Vor-stellungen neu zu überdenken haben. Ich werde mich alsonur zur Frage der angemessenen Politik in bezug auf unsereUnterschrift äussern, nicht aber oder höchstens im Zusam-menhang mit dem erwähnten Problem zum materiellenInhalt der Botschaft.

Die Herren Kommissionsreferenten haben Sie in dieserHinsicht umfassend orientiert.

Rekapitulieren wir, was im einen oder ändern Falle, imFalle der Kenntnisnahme und unter Zustimmung oder dereinfachen Kenntnisnahme geschehen wird ? Nimmt der RatKenntnis unter Zustimmung, so wird der Bundesrat ziem-lich bald darauf die Konvention unterschreiben. Dagegenwird er mit dem Antrag auf Ratifizierung für so lange zu-warten, bis wenigstens einer unter den gewichtigen Vorbe-halten, die wir machen müssen, weggefallen sein wird, dasheisst bis das Frauenstimm- und Wahlrecht auf dem Gebietder Eidgenossenschaft eingeführt sein wird. Mit anderenWorten : Zwischen dem Moment, da wir unterschreiben, unddem ändern, da wir ratifizieren werden, wird sich eine Zeit-dauer erstrecken, über deren Länge wir jetzt nichts aus-zusagen vermögen. Ich füge hinzu, dass sich diese Lageerst von dem Moment an ergeben hat, da die Frauenver-bände ihren Widerstand gegen die Unterschrift angemeldethatten, und die Kommission zur Auffassung kam, es werdenotwendig sein, gleichsam als Konzession gegenüber denFrauenverbänden, diese Frist zwischen Unterschrift undRatifizierung einzuführen. Beschliesst der Rat, vom Berichteinfach Kenntnis zu nehmen, so wird der Bundesrat nichtunterschreiben, er wird damit zuwarten - wie gesagt -, biswenigstens der eine unter den gewichtigen Vorbehalten(eben die Gewährung des Stimm- und Wahlrechtes an dieFrauen) weggefallen sein wird. Er wird dann von neuem andie eidgenössischen Räte gelangen.

Wenn wir demnach heute zustimmend Kenntnis neh-men, so ermächtigen wir den Bundesrat, die Konventionunter Vorbehalten sofort zu unterschreiben, ohne dass wirzu sagen vermögen, in welchem Zeitpunkt die Ratfizierungstattfinden wird.

Es gibt für mich im wesentlichen vier Argumente dafür,heute vom Bericht einfach Kenntnis zu nehmen und denBundesrat nicht einzuladen, zu unterschreiben.

Die erste Überlegung geht vom materiellen Inhalt derBotschaft und der Konvention aus. Ich stimme mit derKommissionsmehrheit darin überein, dass die Botschaftumfassend und sorgfältig konzipiert ist. Sie stellt eine Doku-mentation dar, die alle Auskünfte über die Materie erteilt,die wir zu behandeln haben. Diese Feststellung enthebt unsaber nicht der Pflicht, den Inhalt der Menschenrechtskon-vention politisch zu beurteilen, und zwar politisch auch vonunserem schweizerischen Standpunkt aus. Zum Wesensolch politischer Beurteilung und Bewertung zähle ich dieFrage, worum es sich bei dieser Konvention handelt. Han-delt es sich einfach um eine allgemeine idealistische Prokla-

mation mit zukunftsweisender Absicht, die uns für einenAugenblick die sumpfigen Niederungen der weltpolitischenWirklichkeit vergessen lassen soll, oder handelt es sich umPrinzipien und Leitsätze für die Entwicklung einer ver-pflichtenden politischen Ethik, mit ständiger Ausstrahlungauf die Gegenwart? Ich bin mir bewusst, dass es mit demWesen des Menschen zusammenhängt, wenn man fest-stellen muss, es sei vermutlich mit dem Wesen dieser Kon-vention beides verbunden, das heisst es liege das bloss Pro-klamatorische dicht neben dem Verpflichtenden.

Die Tatsache, dass 16 Mitgliedstaaten des Europaparla-mentes von Strassburg die Konvention unterzeichnet undratifiziert haben (darunter auch solche, die trotz ihrerUnterschrift nicht daran gehindert worden sind, im eigenenLande die Demokratie, so wie sie die Konvention um-schreibt, abzuschaffen), dürfte ein Beweis dafür sein, dassunter den Unterzeichnern die Auffassungen darüber be-trächtlich auseinandergehen, was an der Konvention blossproklamatorisch, was an ihr Verpflichtung sei. Ich sage das,um zu unterstreichen, dass die Schweiz gewiss nur deshalbunterschreiben und ratifizieren wird, weil sich die Grund-sätze der Konvention mit ihren eigenen decken und weil sieentschlossen ist, das, was sie unterschrieben hat, ernst zunehmen. Der Bundesrat schlägt ja deshalb vor, die Kon-vention unter Vorbehalten zu unterschreiben, weil wir siein einigen Punkten nicht erfüllen.

Die von den Frauenverbänden ausgelöste Bewegunggegen die Unterschreibung unter Vorbehalten ging von derBewertung der Vorbehalte aus, die wir machen müssen.Sie betrachtet diese Ursachen dieser Vorbehalte nicht alsSchönheitsfehler, sondern als gravierende Mängel. Es gibtunter den in der Botschaft angemeldeten Vorbehalten, wiewir den Kommissionsreferaten haben entnehmen können,solche, die aus der Eigenart unserer Verhältnisse zu er-klären sind und eher formal-juristische als reelle Bedeutunghaben. Es gibt aber solche von wirklichem Gewicht. Zuihnen zähle ich - mit den Frauenverbänden - das Fehlendes Frauen-Stimm- und -Wahlrechtes auf dem Gebiet derEidgenossenschaft. Ich zähle zu ihnen aber auch die kon-fessionellen Ausnahmeartikel. Ich füge hinzu, dass sichunter den Vorbehalten, die verschiedene Staaten angebrachthaben, als sie die Konvention unterzeichneten und rati-fizierten, keine befinden von ähnlicher Bedeutung wie diebeiden der Schweiz.

Gewiss. auch Norwegen musste (wie Herr Eggenbergerdargestellt hat) einen Vorbehalt wegen seiner konfessio-nellen Ausnahmebestimmungen anbringen. Aber eben andiesem Beispiel wird der Unterschied zur schweizerischenSituation deutlich. Norwegen konnte zusagen, es werdediesen Punkt in absehbarer Zeit in Ordnung bringen. Dar-über entschied dort das Parlament. Mit Bezug auf unserebeiden Vorbehalte können wir, wenn wir ehrlich sind,nichts versprechen. Wir können nicht sagen, wann sie ver-schwinden werden. Wir befinden uns in der keineswegs ein-fachen Lage, dass die beiden erwähnten Vorbehalte beson-ders dann, wenn man sie mit der zeitgenössischen Entwick-lung konfrontiert. Gewicht haben, dass wir aber nichterklären können : sie werden bis zu dem oder jenem Zeit-punkt nicht mehr nötig sein. Über die Änderung der Vor-aussetzungen, die uns zu diesen Vorbehalten zwingen,entscheidet bei uns als einzigem europäischen Lande dasVolk als der Souverän, und Souveräne sind nun einmalunberechenbar.

Ich erlaube mir hier noch eine Zwischenbemerkung mitBezug auf die Wertung der Vorbehalte, weil ich in Dis-kussionen erkannt habe, dass einige Kollegen der Auffas-sung sind, mit den Vorbehalten würden wir uns eine Aus-


nahmesituation zu diesen bestimmten Punkten zuschanzen.Die Vorbehalte hätten also den Charakter, dass man sagt:Generell können wir unterschreiben, aber in Punkt so undso machen wir den Vorbehalt, dass er für uns nicht Gültig-keit haben wird, weil wir hier andere Auffassungen haben.Dieser Begriff des Vorbehaltes ist nicht statthaft mit Bezugauf die Vorbehalte der europäischen Menschenrechts-konvention. Wenn wir die Vorbehalte anbringen, so ver-pflichten wir uns - und das ist auch der Sinn von Artikel 64der Konvention -, dafür besorgt zu sein, dass sie verschwin-den. Die Vorbehalte sind eine Hypothek auf unserer Unter-schrift, die wir zu tilgen haben. Sie sind nicht die Fest-stellung, dass es Punkte gebe, wo wir nach wie vor nachunserer eigenen Überzeugung handeln und vorgehen wer-den. Und falls wir mit den beiden erwähnten Vorbehaltenunterzeichnen, so heisst das nichts anderes, als dass wirbereit sind, alles daran zu setzen, damit diese Voraussetzun-gen verschwinden. Das ist in den Diskussionen mit denVertreterinnen der Frauenverbände auch in der Kommis-sion erklärt worden; das ist der Sinn der Motion unsererKommission. Die Aussicht, in kommenden Volksabstim-mungen die konfessionellen Ausnahmeartikel aus der Ver-fassung zu eliminieren und das Frauen-Stimm- und -Wahl-recht in eidgenössischen Fragen zu verwirklichen, wirdnach meiner Überzeugung dann verschlechtert, wenn dieGegner in den Abstimmungskampagnen das Argument indas Feld führen werden, man habe den freien Entscheidüber diese Dinge durch die Unterschrift unter die Konven-tion vorweggenommen, und wir würden in beiden Fällenunter dem Druck eines Versprechens handeln, das wir demAuslande gegenüber abgegeben hätten.

Mein zweites Argument dafür, vom Bericht nur Kennt-nis zu nehmen, geht von gewissen prinzipiellen Über-legungen aus. Die Schöpfer und Verfasser der Konventionüber die Menschenrechte bezweckten eben gerade nichtbloss proklamatorische Effekte. Die Richtlinien und Grund-sätze, die sie aufgestellt hatten, sollten verpflichtend sein.Deshalb setzen sie einen europäischen Gerichtshof ein,der darüber zu wachen hat, ob sich die Staaten an die Be-stimmungen der Konvention halten und bei dem Klageneingereicht werden können, so oft die Bestimmungen derKonvention verletzt zu sein scheinen. Die Zustimmung zudiesem supranationalen Gehalt dei Konvention ist in allen16 Staaten, die sie abgegeben haben, durch die Parlamenteerfolgt. Bei uns sieht der Bundesrat dasselbe Verfahren vor;er muss aber - wie immer in solchen Fällen - in seiner Bot-schaft auf die Frage nach der Referendumspflicht eingehen.Die Rechtsgelehrten sind sich nach Aussage der Botschaftzwar darüber einig, dass die Kompetenzen des Europäi-schen Gerichtshofes für die Menschenrechte weit gehen,sie sind sich aber nicht darüber einig, wie weit sie gehen. Inder Botschaft wird neben der Auffassung von ProfessorSchindler auch diejenige von Professor Aubert zitiert. Esheisst dort - ich zitiere -: «In seinem Lehrbuch des Bundes-staatsrechtes nennt Professor Aubert die Aussicht, dassunser Land sich veranlasst sehen könnte, vor den durchdie Konvention geschaffenen Organen Rechenschaft abzu-legen, über die Art und Weise der Behandlung der eigenenStaatsbürger eine beispiellose Neuerung, ,une innovationsans précédent'. Eine derartige Möglichkeit muss jedoch,wie Professor Schindler mit Recht unterstrichen hat, ernst-haft in Betracht gezogen werden. »

Ohne dass ich die Absicht habe, mich näher mit diesenFeststellungen auseinanderzusetzen, scheinen sie mirjedenfalls zu zeigen, dass der Europäische Gerichtshof dieKompetenzen für eine bedeutende moralische Supranatio-nalität zugesprochen bekommen hat. Es zeigte sich denn

auch, dass es in der Kommission nicht möglich war, vonder Frage nach der Einstellung des Stimmvolkes einfachabzusehen. Die Kommission hatte sich nach zwei Richtun-gen und nicht, wie man meint, nur nach einer Richtung mitWiderständen auseinanderzusetzen, die aus der Mitte desVolkes angemeldet worden waren, nämlich mit der gutorganisierten Opposition der Frauenverbände, die sichdagegen wehrt, dass der gewichtige Vorbehalt nicht oderzu wenig gewichtig betrachtet wird, und dann mit einerwesentlich weniger massiv sich anbietenden, aber trotzdembedeutenden und vorhandenen Opposition, die aus demMisstrauen stammt, man wolle abermals die Diskussion derFrage der Referendumspflicht ausschalten. Persönlich neigeich der Auffassung zu, der Beitritt zur Menschenrechts-konvention brauche, wenigstens nach den bisherigen Ge-pflogenheiten, dem Referendum nicht unterstellt zu werden,da die Konvention kündbar ist. Aber das hindert michnicht daran, die Bedenken jener ernst zu nehmen, die unssagen, man sollte das Volk über die Tragweite der Konven-tion gründlicher informieren, als das der Fall ist, und diefinden, es werde in der Integrationsfrage eine Lage erzeugt,in der wir durch kleine Schritte allmählich integriert wür-den, bis nachher im Endstadium die Frage nach dem Refe-rendum sinnlos geworden wäre. Ich bin auch aus diesemGrunde dagegen, jetzt zu unterzeichnen. Wir sollten viel-mehr die Zeit nutzen, um breitere Schichten unseres Volkesüber die wirkliche Situation unserer Aussenpolitik, speziellunserer Europapolitik, zu orientieren, die Diskussion dar-über in Gang zu bringen. Und ich möchte noch weiter gehenund die Frage aufwerfen, ob wir den Bundesrat nicht ein-zuladen hätten, darüber Klarheit zu schaffen, zu welchemZeitpunkt eigentlich innerhalb der fortschreitenden Inte-gration die Volksabstimmung stattfinden müsse, womit ichzum dritten Argument komme. Man muss die Bedenken,wie sie auch hinter der Opposition der Frauenverbändestehen, ernst nehmen; sie beruhen auf der Überzeugung,ein kleines Land sei vital daran interessiert, nur das zuunterschreiben, was es vollständig halten könne; denn esmüsse von den ändern dasselbe erwarten. Die bekannte,oft beklagte, meistens gerügte Vorsicht und Abneigung derMehrheit der Schweizer gegenüber internationalen Bin-dungen, die ja seinerzeit zur Einführung des Referendumsfür Staatsverträge geführt hat, ist nicht einfach - wie manuns das von gewisser Seite gelegentlich weismachen will -Ausdruck der klein-, spiess- und füdlibürgerischen Grund-haltung der Eidgenossen. Sie entstand einem ebenso unbe-quemen wie elementaren Charakterzug, der obendreindurch die weltgeschichtlichen Vorgänge der letzten fünfzigJahre noch erhärtet worden ist. Der Kleine soll auf derHut sein, wenn er sich mit Grösseren verbindet. Sie entstanddem Misstrauen, man manövriere mit der Politik der klei-nen Schritte den Einfluss des Volkes auf die aussenpoli-tische Entwicklung aus. Wir alle in diesem Saale wissen,was für Schwierigkeiten der Politik unseres Landes darauserwachsen, dass die Neigung zu unerwarteten Reaktionenaus dem Volke zunimmt. Das sind die Konsequenzen derReferendumsdemokratie; man kann nicht dort, wo es ange-nehm ist, sich dieser unserer politischen Erfindung rühmen,dort aber, wo es unangenehm ist, nur ihre negativen Seitensehen. Ich wiederhole: Wir sollten die Gelegenheit dieserFrage nach der Unterschrift unter die Menschenrechts-konvention benützen, um das aussenpolitische Denken zuaktivieren, womit ich zu meinem letzten Argument komme.Auch es ist eine Weiterentwicklung dessen, was ich unterPunkt 3 ausgeführt habe. Es bezieht sich auf die Verhand-lungs- und Vertragsmethoden, die die Schweiz auf deminternationalen Felde anzuwenden pflegt. Ich habe darauf


hingewiesen, dass, so wie die Lage sich jetzt darbietet, fürden Fall, dass wir zustimmen, der Bundesrat unterschreibenwird und dass dann zwischen der Unterzeichnung und derRatifizierung eine wahrscheinlich lange Frist wird eingelegtwerden müssen. Durch dieses Auseinanderklaffen zwischendem Zeitpunkt des Unterschreibens und demjenigen derRatifizierung entstünde ein neues, von uns bisher stets ver-miedenes Verhalten. Wenn wir bisher irgendwelche inter-nationale Abmachungen unterschrieben haben, so hiessdas, die Ratifizierung werde nurmehr eine Formalität sein.In der Zuverlässigkeit dieses Kurses lag zum grossen Teilunser internationales Ansehen begründet. Soll dieses Prin-zip jetzt verlassen werden ? Wollen wir einen Präzedenzfallschaffen? Ich bin der Auffassung, dass gerade dann, wenndie Schweiz in europäischen Dingen aktiver werden will alsbisher, eine möglichst klare Haltung zum Prinzipiellen nottut. Ich bestreite schlechthin, dass es von einer bessereneuropäischen Haltung zeuge, unter höchst gewichtigen Vor-behalten zu unterschreiben, ohne sagen zu können, wanndie Voraussetzungen für diese Vorbehalte verschwindenwerden und hernach die Ratifizierung auf den Tag X hin-auszuschieben, als den Willen zu bekunden, vor dem Unter-schreiben bei sich selbst klaren Tisch zu schaffen.

Gewiss, wir wären mit diesem Verhalten nicht allein.Frankreich hat die Menschenrechtskonvention schon bald,nachdem sie beschlossen worden war, unterschrieben. Rati-fiziert hat es sie bis heute nicht. Wollen wir wirklich ineinem Moment, da man von der Europapolitik neue Im-pulse erwartet, weil in Frankreich die Ära jener Politik zuEnde gegangen ist, die nichts Besonderes darin sah, ausGründen der Staatsraison das eine Mal sorgfältig zwischender Nützlichkeit des Unterschreibens und des Nichtunter-schreibens, das andere Mal sich der Nützlichkeit des Zu-wartens und Nichtzuwartens gegenüber den Verpflichtungender Ratifikation, zu unterscheiden, wollen wir, sage ich, alskleines Land, das so sehr am altrömischen Grundsatz inter-essiert ist (poeta sunt servando «Verträge sind zu halten»),jetzt opportunistische Praktiken anwenden? Der Rat istaufgefordert, diese Frage zu beantworten.

Ich fasse zusammen: Gewicht und Bedeutung unsererVorbehalte, der Wille, den Inhalt der Konvention ernst zunehmen, die besondere Situation der Referendumsdemo-kratie und die gut schweizerischen Gepflogenheiten, beiinternationalen Vertragsabschlüssen den Zeitpunkt desUnterschreibens mit demjenigen der Ratifikation möglichstnahe zusammenrücken zu lassen, empfehlen uns, vom Be-richt des Bundesrates nur Kenntnis zu nehmen.

Nun erlauben Sie mir nur kurz, den Unterschied zuumschreiben, der zwischen dem Antrag von Herrn Cheval-laz in seiner letzten Fassung und meinem Antrag besteht.Einige unter Ihnen mögen vielleicht der Meinung zuneigen,es handle sich um eine Unterscheidung, wie sie die Philo-logen etwa treffen, wenn sie behaupten, die Ilias sei nichtvon Homer, sondern von einem ändern Dichter mit dem-selben Namen. (Heiterkeit.) Im Endeffekt - ich sage aus-drücklich: im Endeffekt - kommt es bei beiden Anträgenauf das gleiche heraus.

Man hat aber meinem Antrag vorgeworfen, er habe zuwenig Charme. Deswegen hat man dann den ursprünglichenAntrag von Herrn Chevallaz mit Charme angereichert,indem er nun die Gründe angibt, warum wir nicht unter-schreiben können, allerdings nur den einen Grund, der aufdie beiden wichtigsten Ausnahmevorbehalte hinweist, diewir machen müssen. In diesem Punkt wird man sich ent-scheiden müssen. Ich nehme an, es werde schliesslich meinAntrag dem Antrag des Herrn Chevallaz als Eventual-antrag gegenübergestellt. Man wird sich dann entscheiden

müssen: Wollen wir diesen Zusatz haben? Hat er nicht denBeigeschmack der Entschuldigung, oder wollen wir auf dieschroffere Formulierung eintreten ?

Mit Bezug auf die Behandlung des Antrages des Bundes-rates behaupte ich, mein Antrag habe mehr Charme. Ichstelle einfach fest, dass wir Kenntnis nehmen, und ich ver-lasse mich als Mitglied einer nicht dem Bundesrat angehö-renden Partei darauf, dass das Wort des Herrn Spühler,das er in der Kommission ausgesprochen hat, Geltung habe,der Bundesrat werde nicht unterzeichnen, wenn wir nurKenntnis nehmen. Herrn Chevallaz genügt das nicht. Ermacht dem Bundesrat Vorschriften, er habe nicht zu si-gnieren und nicht zu ratifizieren, solange diese Ausnahmenbeständen.

Das sind die beiden Unterschiede; Sie können nachherentscheiden, ob Sie für oder ohne Charme die Kenntnis-nahme beschliessen wollen. Ob Sie nachher dem einen oderanderen Antrag in der definitiven Abstimmung zustimmen,wird im Endeffekt auf dasselbe hinauskommen.

Le président: 25 orateurs sont inscrits. Nous devrionsabsolument liquider cet objet aujourd'hui encore. Je vouspropose donc de donner d'abord la parole aux orateurs quis'exprimeront au nom de leur groupe et de limiter ensuite àdix minutes le temps de parole des autres orateurs.

Zustimmung - Adhésion

Allgemeine Beratung - Discussion générale

Sauser: Im Namen der demokratischen und evangeli-schen Fraktion beantrage ich Ihnen, dem Antrag der durchHerrn Dürrenmatt vertretenen Kommissionsminderheit zu-zustimmen und vom Bericht des Bundesrates bloss Kennt-nis zu nehmen.

Auch unsere Stellungnahme bedeutet selbstverständlichweder ein Nein zur europäischen Solidarität noch eineAblehnung der Menschenrechte, wie sie in der Konventiondes Europarates definiert werden. Die Europäische Men-schenrechtskonvention und ihre Zusatzprotokolle mögen ineinzelnen Punkten aus schweizerischer Sicht kritisiert wer-den. Als Ganzes sind sie auf dem Boden unserer christlich-abendländischen Kultur gewachsen, und sie gehen vomgleichen Menschenbild aus, das uns schon im Neuen Testa-ment der Bibel gezeigt wird.

Wie bereits von meinen Vorrednern festgestellt wordenist, bedeutet eine Kenntnisnahme im zustimmenden Sinnenoch nicht automatisch die Ratifikation der Menschen-rechtskonvention. Sie gibt aber dem Bundesrat das grüneLicht, um die Vereinbarung zunächst zu unterschreiben unduns daraufhin die Genehmigung in einer besonderen Bot-schaft zu beantragen. Unsere Fraktion hätte gegen eineUnterzeichnung dann nichts einzuwenden, wenn nicht meh-rere Vorbehalte angebracht werden müssten, wie sie an sichnach Artikel 64 der Konvention möglich sind.

Zwei von diesen Vorbehalten sind nun aber schwer-wiegender Natur. Jedenfalls hat kein anderes Land mit sobedeutenden Einschränkungen den Beitritt erklärt, wie sieuns durch das Fehlen des Frauenstimmrechts und die kon-fessionellen Ausnahmeartikel auferlegt werden. Das gehtaus der Liste der Vorbehalte von Seiten anderer Länderhervor, die der Herr Kommissionspräsident heute morgenhier aufgezählt hat.

Es ist nun wirklich nicht einzusehen, was eine Unter-zeichnung mit derartigen Vorbehalten einerseits dem Eu-roparat und anderseits der Schweiz nützen soll. Unter dengegenwärtigen Umständen wirkt ein solcher Schritt fürbeide Teile eher peinlich. Ich kann mir auch nicht denken,


dass wir damit dem so ehrenvoll zum Präsidenten des Eu-ropaparlamentes gewählten Kollegen Reverdin, dessensaubere Gesinnung wir alle kennen, eine besondere Freudebereiten würden. Mit Befriedigung nehmen wir zur Kennt-nis, dass die durch Herrn Chevallaz vertretene Minderheitden Text ihres Antrages modifiziert hat, so dass praktischim Endeffekt kein Unterschied mehr besteht zwischen dem,was Herr Dürrenmatt vorschlägt und was von dieser Kom-missionsminderheit vertreten wird.

Ich muss zugeben, dass eine Minderheit unserer Frak-tion - der ich persönlich nicht angehöre - dann bereit wäre,dem Bundesrat zu folgen, wenn Artikel ß4 der Konventionso auszulegen ist, dass unsere Vorbehalte auf unbestimmteZeit angenommen werden können. Falls uns Herr Bundes-rat Spühler die Erklärung abgeben kann, dass wir wederaus juristischen noch aus Loyalitätsgründen gezwungensein werden, die Ursachen für die von uns angebrachtenVorbehalte zu beseitigen, würde die Sache ein etwas anderesGesicht bekommen. Die Gründe für die zwei wichtigstenVorbehalte können ja beide nur durch eine Mehrheit vonVolk und Ständen beseitigt werden. Die Ausgangslage füreine eidgenössische Volksabstimmung - das hat bereitsHerr Dürrenmatt betont -, bei der man dem Bürger erklärenmüsste, wir seien unter dem Druck des Auslandes oder garunter dem Zwang eines Urteiles des Europäischen Gerichts-hofes zu einer Verfassungsänderung genötigt, müsste alssehr ungünstig eingeschätzt werden. Ich wäre deshalb demHerrn Vorsteher des Politischen Departementes dankbar,wenn er sich dazu äussern wollte, ob Vorbehalte im Sinnedes Artikels 64 der Konvention zugleich ein Versprechen insich schliessen, sie so rasch als möglich hinfällig werden zulassen oder nicht.

Unabhängig von der Antwort, die wir vom Bundesrats-tisch in dieser Frage erhalten werden, ist unsere Fraktionaber einhellig der Auffassung, dass der Beitritt zur Men-schenrechtskonvention dem fakultativen Referendum zuunterstellen wäre. Auch wenn nach fünfjähriger Zugehörig-keit eine Kündigungsmöglichkeit besteht, hätte ein Beitrittder Schweiz doch mehr oder weniger definitiven Charakter.Es sollte jedenfalls bei dem sofortigen oder bei einem spä-teren Beitritt die Referendumsklausel eingebaut werden,um dem Vorwurf vorzubeugen, der Bürger habe nur beiweniger wichtigen Fragen ein Mitspracherecht, die wirk-lich interessanten Entscheidungen würden aber ohne seineMitwirkung getroffen.

Sie haben alle von den Meinungsäusserungen unsererFrauenverbände zu diesem Geschäft Kenntnis genommen.Lohnt es sich denn wirklich, diese Frauenorganisationenvor den Kopf zu stossen, nur um womöglich im übrigenEuropa einen guten Eindruck zu machen? Dieser Versuch,Europa positiv zu beeindrucken, kann ohnehin nicht gelin-gen, wenn unsere noch nicht stimmberechtigten Mitbürge-rinnen uns nachher im In- und Ausland öffentlich der Heu-chelei bezichtigen. Weil die demokratische und evangelischeFraktion glaubt, es sei weit besser, der Europäischen Men-schenrechtskonvention erst dann beizutreten, wenn dafürklarere Voraussetzungen bestehen, muss ich Sie nochmalsbitten, vom Bericht des Bundesrates ohne ZustimmungKenntnis zu nehmen.

M. Graber: Le groupe socialiste, comme la majorité dela commission, a décidé de prendre acte du rapport et d'enapprouver les conclusions.

Il le fait parce qu'il situe l'objet au plan où il doit êtresitué, c'est-à-dire au plan de la politique extérieure. A cetégard je dois rappeler que, depuis plusieurs années, cegroupe a réclamé de notre politique extérieure une plus

grande mobilité, une plus grande ouverture vers l'Europe etle monde. Il est reconnaissant au Conseil fédéral des effortsentrepris dans ce sens depuis quelque temps. Il considèreque ce rapport est un élément de cette politique et que, parconséquent, il se mettrait assez gravement en contradictionavec lui-même s'il refusait de l'approuver.

Sur cet aspect de l'affaire, le seul aspect essentiel à nosyeux, je passe rapidement, parce que les rapporteurs ont dittout ce qu'il importait de dire et parce que je pars de l'idéeque, tout à l'heure, le chef du Département politique nemanquera pas de compléter leurs exposés.

Ce que je voudrais dire peut-être encore, c'est dans quelesprit nous approuvons le rapport. L'adhésion avec ou sansréserve, nous la considérons sous le seul angle de sa signi-fication politique générale. Les considérations d'ordrejuridique nous paraissent en l'espèce d'intérêt secondaire.Pour nous, en d'autres termes, adhérer signifie reconnaîtreles droits de l'homme et les libertés fondamentales qui sontproclamés dans la Convention et, bien sûr, s'engager for-mellement à les faire respecter le plus totalement et le plusrapidement possible.

La Convention européenne se réfère - et ce n'est pas unhasard - à la déclaration universelle des droits de l'homme;dans son préambule, elle reprend d'ailleurs presque textuel-lement plusieurs des considérants de la déclaration uni-verselle. Je voudrais lire ce passage du préambule pourmontrer dans quel esprit notre adhésion doit être interpré-tée: «L'assemblée proclame la présente déclaration univer-selle des droits de l'homme comme idéal commun à atteindrepar tous les peuples et toutes les nations, afin que tous lesindividus et tous les organes de la société, ayant cettedéclaration constamment à l'esprit, s'efforcent, par l'en-seignement et l'éducation, de développer le respect de cesdroits et libertés et d'en assurer pas des mesures progressivesd'ordre national et international la reconnaissance etl'application universelles et effectives. »

C'est dans le même esprit que, pour nous, la Conventioneuropéenne définit les droits de l'homme et les libertésfondamentales, implique bien sûr leur reconnaissance for-melle, mais autorise aussi des réserves qui n'empêchent pasl'adhésion. Et à cet égard, il nous semble qu'il faut insistersur ce point: faire des réserves comme nous y sommescontraints, cela n'est en aucun cas minimiser l'importancedes objets sur lesquels portent ces réserves.

Adhérer dans de telles conditions a pour nous valeurd'engagement, d'un engagement formel et solennel dugouvernement et du parlement d'entreprendre désormaistout ce qui est en leur pouvoir pour faire disparaître cesréserves et faire appliquer, dans toute la mesure où celadépend d'eux, les droits qu'ils reconnaissent pleinement.

Et c'est bien pourquoi, dès le départ, les membres denotre groupe ont posé une condition. Nous avons approuvél'adhésion, mais sous la condition que le gouvernement etle parlement fassent la démonstration claire et sans ambagede leur volonté réelle d'agir, d'agir immédiatement etefficacement, dans le sens de la disparition de ces réserves;c'est pourquoi, à notre avis, l'approbation du rapport etl'adoption de la motion de la commission sont en fait liéesindissolublement; l'une ne va pas sans l'autre.

Il est bien clair que cela vaut non pas seulement pourl'affaire du suffrage féminin, mais à tout le moins pour lesdeux questions principales qui font l'objet des réserves quevous savez. Nous attachons tout autant d'importance àl'affaire des articles d'exception. On en parle beaucoupmoins, et pourtant il y a une similitude assez frappante;dans les deux cas, dans celui du suffrage féminin commedans celui des articles d'exception, on peut dire que c'est la


moitié de ce peuple qui se sent atteinte dans ses droits etdans sa dignité. Mais si on parle beaucoup moins desarticles d'exception, c'est probablement affaire d'intelli-gence politique, c'est que nos concitoyens catholiques con-sidèrent qu'ils ne serviraient pas très bien leur cause s'ilsadoptaient une attitude semblable à celle des associationsféminines.

Je voudrais dire encore à ce propos que, déjà l'an passé,à l'occasion de la discussion au parlement du rapport duConseil fédéral concernant les grandes lignes de la politiquegouvernementale, au nom du groupe que j'ai l'honneur deprésider, j'avais invité le Conseil fédéral à faire avancerl'une et l'autre de ces affaires avec moins de lente prudence.Nous n'avons pas à changer d'optique aujourd'hui.

Je voudrais faire encore cette remarque générale si vousme le permettez: je crois vraiment que, si l'on comparehonnêtement les institutions suisses et les traditions démo-cratiques de ce pays avec celles des autres pays qui ontadhéré à la Convention, nous n'avons pas à rougir sur leplan du respect des droits de l'homme, en dépit des lacunesque nous connaissons. Et je ne pense pas qu'il y ait lieu defaire un complexe de culpabilité comme le font certains, uncomplexe que le parlement n'a en tout cas aucune raison defaire, car si cela ne dépendait que de lui, il y a longtempsque le suffrage féminin serait réalisé et il y a belle lurette queles articles d'exception seraient supprimés. Mais il se trouveque dans ce domaine - et ce n'est pas le seul - le peuple estmanifestement en retrait ou en retard par rapport au parle-ment.

Les associations féminines de ce pays ont déclaré laguerre au rapport ; cela a eu pour effet en quelque sorte dedévier l'objet au plan de la politique intérieure. Il me paraîtmême que dans l'ardeur bien naturelle du combat, on envient à peu près à oublier la signification essentielle del'adhésion à la Convention. Mais quoi qu'il en soit - et neserait-ce que par galanterie - il faut bien nous transportersur ce terrain. Et je voudrais faire un rappel, vous verreztout à l'heure pourquoi. Je voudrais rappeler d'abord queles députés du groupe socialiste de l'Assemblée fédéraleappartiennent à un parti qui, dès son existence, a considéréet a défini comme une préoccupation véritablement fonda-mentale de réaliser l'égalité en dignité, en droit et en chancesde tous les êtres humains, sans distinction de fortune, denaissance, de race, ni de sexe, et que, par conséquent, dès sonexistence, et pour ces raisons de principe fondamentales, ilétait partisan du suffrage féminin. Il a été d'ailleurs long-temps seul à l'être; il se réjouit aujourd'hui qu'au cours desans d'autres l'aient rejoint suffisamment nombreux pourque, dans certains cantons déjà, des majorités aient étépossibles ; nous nous félicitons même de l'apport des ouvriersde la onzième heure.

Je voudrais dire aussi que, depuis plus d'un demi-siècle,je crois que nous sommes le seul parti qui ait accordé auxfemmes des droits absolument égaux à ceux des hommesdans les assemblées, dans les comités, jusqu'au sommet.11 est probable que nous sommes aussi le seul groupe parle-mentaire qui ait délibéré de cet objet en présence d'unedélégation féminine.

Je me permets de faire ce rappel pour dire que, si l'ap-probation du rapport du Conseil fédéral devait risquersimplement de desservir la cause du suffrage féminin,jamais le groupe socialiste n'aurait, à la quasi-unanimitédécidé de l'approuver. Nous sommes partisans plus résolusque jamais de l'égalité des droits. Nous sommes conscients,comme n'importe qui ici, du rôle croissant que les femmesjouent dans la société d'aujourd'hui, dans notre payscomme dans les autres, sur le plan social, sur le plan éco-

nomique, sur le plan familial. Il faut bien convenir que,même s'il s'agit de l'éducation des enfants, leur rôle vagrandissant à mesure qu'il faut enregistrer une certainedémission de l'homme. Nous attachons la plus grandeimportance au statut de la femme suisse, non seulement àson statut politique, mais à son statut juridique et à sonstatut économique. Ce n'est pas un hasard si M. Leuen-berger a été chargé, au nom de notre groupe, de développerun postulat qui s'occupe de toutes ces questions fondamen-tales. En dépit de tout cela, ou plutôt à cause de tout cela,nous sommes convaincus que les associations féminines ontchoisi une voie qui n'est pas de nature à favoriser l'avance-ment de leur cause.

Je dois encore ajouter que nous savons, comme tous leshommes de ce pays, combien réside dans la nature fémi-nine d'esprit de finesse et de pondération, de sens de lamesure. Et comme nous observons l'attitude dure et intran-sigeante, sans nuances, des associations féminines, noussommes bien obligés de penser que quelque chose ne jouepas et nous sommes tentés d'en rechercher les raisons.Que les associations féminines aient choisi l'occasion tout àfait idoine pour une relance vigoureuse et d'ailleurs efficacedu suffrage féminin, non seulement nous le comprenons,mais nous l'approuvons. C'était faire preuve manifestement,jusque-là, d'intelligence politique. En fait, il faut bien ledire, ces associations ont remporté déjà une victoire que jequalifierai d'éclatante, à partir du moment où le Conseilfédéral a pris, en suite de leur campagne et de leur attituderésolue, l'engagement public de proposer au peuple, à brefdélai, une modification de la Constitution tendant à intro-duire le droit de vote féminin et, de même, quand il a pro-clamé que l'adhésion à la Convention constitue en fait uneobligation morale, pour les autorités de ce pays, de réalisertous les droits qui figurent dans la Convention et qui nesont pas encore garantis chez nous.

A ce moment-là, nous avons eu, nous n'étions pas seuls,nous avons eu l'espoir, j'ose même dire le très grand espoirque les associations féminines feraient un geste de compré-hension et de conciliation. Nous espérions qu'elles com-prendraient qu'il y avait à tirer un meilleur parti de lasituation que celui qu'elles ont choisi, parti qui auraitconsisté à dire qu'elles étaient prêtes à renoncer à faireobstacle plus longtemps à un geste qui est éminemment ungeste de coopération européenne et un geste qu'on attendde notre pays, qu'elles étaient prêtes à faire confiance augouvernement, au parlement, aux hommes politiques de cepays, pour qu'ils mènent en commun, avec elles, et désor-mais sans répit, la bataille qui demeure difficile, la batailledu suffrage féminin, jusqu'à son succès.

Nous sommes convaincus que l'on aurait vraiment créé,ainsi et à ce moment, le meilleur climat que l'on puisseimaginer pour favoriser l'avancement de cette cause quinous tient très à cœur. Elles n'ont pu se résoudre à ce geste,non sans hésitations, il faut le dire. Nous avons discutétrop longtemps avec trop de militantes du suffrage fémininet jusqu'à un rang très élevé dans la hiérarchie féministe,pour n'avoir pas pris conscience de ces hésitations quoique,en définitive, ce soit la ligne dure qui l'ait emporté. La lignedure se porte beaucoup, ces temps ci. Je pense qu'il faut leregretter, qu'il ne faut pas s'en offusquer et qu'il vaut mieuxessayer de comprendre pourquoi.

Ce n'est certainement pas que les dirigeantes respon-sables pensent vraiment que la non-adhésion pourraitservir de moyen de pression en faveur du suffrage féminin.Elles savent que les hommes n'aiment pas beaucoup lesmoyens de pression. Mais surtout elles connaissent les


préjugés et les partis pris de ceux qui restent farouchementopposés au suffrage féminin, préjugés et partis pris qui sesituent à un niveau assez médiocre, mais sont cependantprofondément ancrés et demeurent assez difficiles à extirper.Ce qui est sûr, dans tous les cas, je pense que là nous som-mes d'accord avec elles, c'est que si ce type d'homme suisseaux bras noueux était sensible aux droits de l'homme, il neserait pas adversaire du suffrage féminin et, il n'y a pas dedoute, ces adversaires-là ne seront pas troublés le moins dumonde dans leur sommeil par la non-adhésion à la Con-vention de Strasbourg.

Il faut donc trouver ailleurs la raison de cette attitudeintransigeante, et c'est un élément positif à mes yeux quiapparaît alors. Je crois que pour la première fois l'ensembledes associations féminines ont réussi à constituer un frontuni et les responsables ont découvert ce que signifiaitl'unité dans l'action, engendrant à la fois la solidarité etune certaine force, force dont elles ont pris conscience. Etje répète qu'il y a là pour l'avenir, sans aucun doute, unélément qu'il faut considérer comme positif. L'ennui c'estque la recherche de l'unité, pour tous les mouvements,s'opère, en règle générale, plus facilement contre quelqu'unou contre quelque chose. Cette unité, au fond, a été gagnée,si vous voulez, contre le rapport du Conseil fédéral etcontre les malheureux parlementaires qui persistent à ledéfendre et à l'approuver.

Mais il me paraît surtout que de cette unité nouvelle, decette force nouvelle qui est née, les responsables sont, enquelque sorte, un peu prisonnières. Il est très difficiled'arrêter le mouvement. En dépit des hésitations de beau-coup, aucune organisation, bien sûr, ne veut donner lesentiment qu'elle lâche les autres ou qu'elle cède, aucune neveut donner le sentiment qu'elle est prête à quitter le frontdes combattantes, nous comprenons cela très bien. D'autantplus que certaines se sentent talonnées un peu par déjeunesprotestataires qui pourraient peut-être les déborder un jour.

Enfin, nous regrettons qu'on ait laissé passer une grandeoccasion de solidarité, non pas seulement entre les organi-sations féminines, mais entre elles et tous les hommes quitiennent à leur cause.

Nous comprenons, mais nous ne suivons pas et pensonsque le dire clairement est un devoir de loyauté, simplement.Nous savons bien qu'en particulier dans les cantons oùles femmes votent déjà, dans des cantons qui comme parhasard se trouvent à la veille d'échéances électorales répé-tées, il est très tentant de jouer les chevaliers servantsjusqu'au bout. Il est tentant de faire de l'oeil dans la direc-tion des associations féminines. Mais il nous paraît que lesdroits de la femme sont une affaire trop importante et tropfondamentale pour qu'on les mêle à des préoccupationsélectorales. Nous nous consolons à l'idée que, si l'on saitque le Bon Dieu reconnaît les siens, nous pouvons faireconfiance aux femmes suisses pour qu'elles reconnaissentleurs amis, y compris ceux qui ne les suivent pas aujourd'hui,sinon ce serait à désespérer de l'intuition féminine. En con-clusion, l'adhésion à la Convention doit être pour nous lepoint de départ d'un effort continu tendant à faire dispa-raître les réserves qu'aujourd'hui nous sommes obligés defaire en matière de suffrage féminin comme en ce quiconcerne les articles d'exception.

Nous approuvons donc le rapport mais, une fois encore,nous l'approuvons essentiellement en raison de sa signifi-cation réelle au plan de la politique extérieure.

Tenchio: Die konservativ-christlichsoziale Fraktionempfiehlt Ihnen mehrheitlich, vom Bericht des Bundesratesin zustimmendem Sinne Kenntnis zu nehmen.

Ich danke dem Bundesrat für diesen Bericht, welcherdie Lage umfassend beurteilt und einen guten, offenen Geistatmet. Der Bericht bedeutet einen Schritt vorwärts in derRichtung auf die europäische Rechtssicherheit. Die Men-schenrechtskonvention stellt ein Ideal, eine Aufgabe fürunsere Jugend dar. Es will mir scheinen, dass wir als Ver-treter des Volkes gerade heute im Zeitalter der Kontestationdie Pflicht haben, dieser Jugend hohe und edle Ziele aufzu-zeigen, damit sie ihren bescheidenen, aber doch ernsthaftenBeitrag leistet, um aus dem alten Kontinent das neue Europades Rechtes und der Menschenwürde aufzubauen.

Die Menschenrechtskonvention ist ein internationalesRechtsstatut, das mit der schweizerischen Tendenz, mit derganzen Grundhaltung unseres Rechtsstaates völlig harmo-nisiert. Sicher hat sie ein Beispiel in der «Déclaration desdroits de l'homme» der Französischen Revolution. Aberihre geistige Grundlage, ihre verpflichtende Kraft wurzeltim Naturrecht, in der biblischen und christlichen Botschaft,welche im Menschen ein Ebenbild Gottes mit unsterblicherSeele sieht. Das neue « Vaticanum» hat das so schön formu-liert mit den Worten: Semen divinum in eo. In jedem Men-schen liegt ein göttlicher Same. Das Gebot der Menschen-liebe ist die Folge der Urtatsache, dass alle Menschen Brü-der sind, eben als Kinder eines gemeinsamen Vaters. Hierkommen einem die Worte Salomos, des weisen Königs, inden Sinn : Auch ich bin gleich allen ein sterblicher Mensch,von einem Menschenpaar gezeugt und geboren, ich atmetedie allen gemeinsame Luft, weinte wie jedes Neugeboreneden ersten Laut, wurde in Windeln aufgezogen und inSorge. Die fundamentale Gleichheit und Brüderlichkeitaller Menschen kommt da zum Ausdruck.

Die Europäische Menschenrechtskonvention konkreti-siert in Rechtsform diese Menschenrechte und erlaubt derenmassvolle Durchsetzung vor einem europäischen Gericht.Die Schweiz ist übrigens bereits in diesem europäischenGerichtshof vertreten durch Herrn Bundesrichter AntoineFavre, unsern frühern Ratskollegen. Ich weiss, dass unsnun jemand sagen wird : Wir wollen keine fremden Richterin unserem Lande. Aber anderseits können wir nicht mehrim totalen Immobilismus des 13. Jahrhunderts verbleiben.Mit der vorgesehenen Individualbeschwerde lassen wir zwareine Beschwerde von Einzelpersonen an ein internationalesGericht zu, aber wir haben zum Beispiel die obligatorischeGerichtsbarkeit des Internationalen Haager Gerichtshofesebenfalls vorbehaltlos anerkannt, die wesentlich weitergeht. Das Risiko einer Unterstellung unter den Euro-päischen Gerichtshof für Menschenrechte ist viel überblick-barer und geht viel weniger weit.

Die positiven Werte der Konvention waren und sind inunserem Lande unbestritten. Seitdem wir dem Europaratals Vollmitglied angehören, ist auch die Information undAufklärung unseres Volkes über diese Dinge besser undwirksamer geworden. Ich betone, was bereits von unserenBerichterstattern zum Ausdruck gebracht worden ist: DieMotion Eggenberger wurde seinerzeit von allen Präsidentenunserer Fraktionen im Rate unterschrieben. Der Rat hatdiese Motion als Postulat an den Bundesrat überwiesen.Unser Rat - also wir - wollte vom Bundesrat demnach die-sen Bericht erhalten. Da stellt sich nun die Frage : Was er-warteten wir eigentlich vom Bundesrat durch diesenBericht? Erwarteten wir etwa eine negative Stellungnahme,ein Nein ? Keineswegs. Wir hätten dann keine Motion undkein Postulat überwiesen, sondern hätten die Gewässer inaller Ruhe weiterfliessen lassen. Wir erwarteten vom Bun-desrat eine Richtlinie, eine Willens- und eine Absichts-erklärung. Das ist geschehen, und zwar konkreterweise.Er sagt uns: Wir beabsichtigen, der Menschenrechtskon-

12.Juni 1969 333 Menschenrechtskonvention

vention beizutreten, aber mit zwei gewichtigen Bedingungenund Einschränkungen : Erstens die Vorbehalte, die wir allekennen; zweitens: Wenn wir dann unterschrieben haben,werden wir das ganze Ratifikationsverfahren mit einer Bot-schaft an die Räte in Bewegung setzen und so den Räten dieMöglichkeit geben, frei dazu Stellung zu nehmen.

Mit den Vorbehalten des Berichtes hat sich Ihre Kom-mission die Sache wirklich nicht leicht gemacht. Wir habenzuerst festgestellt, dass die zwei grundlegenden Vorbehalte -Frauenstimmrecht und Ausnahmeartikel - auf gleiche Stufezu stellen sind. Dann haben wir die Motion formuliert. Sieist das stärkste parlamentarische Mittel, das wir kennen.Sie wurde in unserer Kommission einstimmig angenommen.Wir verlangen also vom Bundesrat imperativ, dass er sobald wie möglich aktiv in beiden Fragen handelt. Es wurdemit Recht festgestellt, dass das bereits sehr konkrete Erfolgegezeitigt hat. Herr Bundesrat von Moos hat in diesem Ratverkündet - bei der Beantwortung der Motion unseres Kol-legen Tanner -, dass die Frauenvorlage noch Ende diesesJahres dem Rat unterbreitet wird. Und Herr BundesratTschudi hat bei der Behandlung des Geschäftsberichtes imStänderat das Vernehmlassungsverfahren für die Ausmer-zung der Ausnahmeartikel der Bundesverfassung in Aus-sicht gestellt.

Man hat den katholischen Bürgern der Schweiz heuteauf dieser Tribüne politische Intelligenz attestiert wegenihrer Zurückhaltung. Ich danke sehr dafür. Aber ich möchtein der Optik der Frauenopposition die Bedeutung unddie Dringlichkeit einer gerechten Lösung der konfessio-nellen Ausnahmeartikel ganz energisch unterstreichen.Auch sie bedeuten aus Gründen der religiösen Überzeugungeine ungerechte Behandlung ,eine Diskriminierung einesgrossen Teiles des Schweizervolkes, ein Anachronismus inunserer Zeit der Geistesfreiheit. Für uns bilden diese Arti-kel eine tiefe und eine schmerzliche Wunde.

Was die Kirche aus dem Il.Vatikanum ist, wissen Sieebensogut wie ich. Gerade das Verbot des Jesuitenordens,eines offiziellen, sehr modernen und aufgeschlossenenOrdens, ist für uns heute absolut unverständlich, besonderswenn Sie sich vor Augen halten, dass gerade aus dieser Ge-sellschaft Jesu Männer hervorgegangen sind, welche wirk-lich Zeichen unserer Zeit waren. Ich denke nur an Theilhardde Chardin, einen Jesuiten, der sich ehrlich bemüht hat,eine Brücke zu bauen zwischen Gott und der Welt, zwischenGlauben und Naturwissenschaft, zwischen Materie undGeist; ich denke an einen Kardinal Bea, der sich ehrlichbemüht hat, die Oekumene im katholischen Räume starkzu fördern unter allen Christen in erster Linie, aber auchunter den nichtchristlichen Religionen.

Norwegen hat, wie wir gehört haben, dieses Verbotgestrichen. Ich hoffe mit der Einsicht unserer verehrtenKollegen im Rate, insbesondere aber mit der Einsicht desganzen Schweizervolkes, dass es uns bald gelingen wird,diese Diskriminierung, die einmalig ist in der Welt, mög-lichst bald eliminieren zu können.

Der zweite Vorbehalt: die Frauen. Die Frauen sindeffektiv in diesem Gespräch die grossen Abwesenden. Daswar der Grund, warum unsere Kommission - und ich dankeunserem Präsidenten, dass er das in die Wege geleitet hat -wiederholt versucht hat, mit den Frauenvertreterinnen zuverhandeln. Wir sassen zweimal lange freundschaftlichund liebenswürdig zusammen. Wir sind zwar nicht sehr weitgekommen, aber der gute Wille war immerhin vorhanden.Die ganze Diskussion in der Kommission stand im Schattender Frauenopposition, welche sicher in der allgemeinenKontestationswelle stark angefacht und angesteckt war.Wir dürfen die Forderung unserer Frauen nicht bagatelli-

Nationalrat - Conseil national 1969

sieren. Aber wir dürfen sie auch nicht dramatisieren; wirmüssen uns bemühen, die Diskussion auch mit unserenFrauen zu versachlichen. Wie? Nicht durch Druck, sonderndurch Gespräch und insbesondere durch ehrliches und akti-ves Handeln.

Was die Lösung der Frauenfrage betrifft, glaube ich,dass sowohl der Bundesrat als auch das Parlament in dieserRichtung ein gutes Gewissen haben. Bundesrat und Parla-ment haben bereits Volk und Ständen eine Vorlage unter-breitet; jetzt haben wir eine Zusicherung des Bundesrates,noch dieses Jahr zu handeln. Die Frauen haben uns geant-wortet: Das genügt uns nicht, wir wollen von euch dieZusicherung, dass Volk und Stände zustimmen. Wir habendarauf geantwortet: Das Volk ist unser Souverän, wir kön-nen ihn nicht zwingen. Wir sind aber bereit, uns zu ver-pflichten, mit euch, den Frauenorganisationen, dasMögliche zu tun, um das Volk aufzuklären und zu über-zeugen. Das scheint mir das Wesentliche zu sein, und dashaben nach meinem Dafürhalten unsere Frauen nicht rich-tig kapiert. Mir will scheinen, dass es realistischer wäre,wenn sie wirklich in engstem Teamwork mit dem Parlament,mit allen denjenigen Parlamentariern, die wirklich das ehr-liche Bedürfnis haben, den Frauen zu helfen, ihre Rechtedurchzusetzen und zusammenzuarbeiten suchten, und sichnicht einfach in der Opposition verschanzten. Durch die An-nahme der Motion Eggenberger hat das Parlament dieInitiative ergriffen, den Bundesrat verpflichtet zu berichtenund somit den Stein ins Rollen gebracht. Wir haben alsParlamentarier ein politisches und ein moralisches Engage-ment übernommen; es gilt jetzt korrekterweise, diesesEngagement zu honorieren. Die Menschenrechtskonven-tion berührt dann aber die Stellung und Verantwortungder Schweiz im internationalen Geschehen. Wir - dieSchweiz - sind keine Insel mehr, dessen müssen wir unsbewusst werden. Wir sind ein Teil Europas. Die ZukunftEuropas ist auch die Zukunft unseres Landes. Die Schweizwill als Völkergemeinschaft an der Völkerfamilie teil-nehmen, dort, wo es ihr möglich ist. Als Kleinstaat hat siesich immer für den Rechtsstaat eingesetzt und für die inter-nationale Herrschaft des Rechtes. Warum? Das Recht istund bleibt ja der Schutz der Kleinen und Schwachen vor derÜbermacht und Willkür der Grossen und Starken. Mir willscheinen, dass dieser Bericht uns ermöglicht, im Zeichenunserer selbstgewählten Devise der Neutralität und Solidari-tät im europäischen Räume aktiv mitzumachen, ohneunsere Eigenart zu denaturieren, ohne uns selbst untreu zuwerden. Strassburg ist bereit, unsere Vorbehalte anzu-nehmen. Die Vorbehalte sind kein Ruhekissen, sondern einStimulus, ein Ansporn zur Aktion, zur Tat, um Ordnung inunserem Hause zu machen. Mit Recht wurde festgestellt,dass die freien europäischen Staaten uns aufmerksambeobachten. Bei der Interdependenz der europäischenNationen können wir uns nicht weigern, diesen kleinenBeitrag zu leisten der europäischen Integration auf demspezifischen, uns kongenialen Boden des Rechtes. Glaubenwir wirklich, dass die Zukunft der Schweiz dort gestaltetwird, wo nur mit Franken und Rappen gerechnet wird?Wird die Schweizer Jugend uns dann immer noch folgen?

Ich fasse zusammen : Eine erste Frage war die MotionEggenberger, der Bericht des Bundesrates, die Kenntnis-nahme in zustimmendem Sinne dieses Berichtes, verkoppeltmit der Motion, welche die zwei wesentlichen Vorbehalteohne Verzug versucht auszumerzen. Die zweite Phase istdann das ganze Ratifikationsverfahren. Der Bundesratwird einmal diese Konvention unterschreiben. Wann wirder unterschreiben? fragt man. Die zeitliche und die poli-

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tische Opportunità! der Unterzeichnung ist eine Frage, dieunter Ausübung der Kardinaltugend der Klugheit und mitpolitischem Spürsinn vom Bundesrat selber entschiedenwerden muss. Aber dann kommt eine neue Botschaft an dieRäte, und wir werden frei und neu die Möglichkeit haben,dazu Stellung zu nehmen.

Der Antrag unseres Kollegen Dürrenmatt ist meinesErachtens etwas ängstlich und wirkt verzögernd. Offengestanden: Ich erwartete aus der fruchtbaren Regiobasiliensis und von unserem lieben, geistreichen Kollegen,der Präsident ist des «Forum Helveticum», doch mehrVerständnis und mehr Öffnung für unsere internationaleVerpflichtung und für unsere internationale Aufgabe.

Kollege Chevallaz bemüht sich ehrend um einen Kom-promiss, um eine Verständigungslösung. Sie ist aber auchzu zaghaft, und darum konnte unsere Kommission in ihrerMehrheit ihr nicht folgen. In der Abstimmung würde ichselbstverständlich eventuell dem Antrag Chevallaz gegen-über dem Antrag Dürrenmatt den Vorzug geben.

Sicher ist, dass die Gewährleistung der Menschenrechteschlussendlich durch das Gewissen der Menschen und dasGewissen der Völker erbracht wird. Die Anerkennung derKonvention ist aber Anerkennung des gemeinsamengeistigen europäischen Erbes und ein Akt der moralischenSolidarität mit den ändern freien Staaten von Europa imInteresse der Förderung der internationalen Rechtssicher-heit. Das war der ehrliche Wille der Kommissionsmehrheit.Ich bitte Sie, ihr zuzustimmen.

Allgöwer: Im Namen der überwiegenden Mehrheit derLandesring-Fraktion bitte ich Sie, dem Antrag Dürrenmattzuzustimmen, und zwar aus folgenden Gründen :

Der hochverehrte Bundesrat hat uns wieder einmal ineine schwierige Lage der falschen Alternativen hinein-manöveriert. Dies ist besonders deutlich zum Ausdruckgekommen bei den Voten von Herrn Graber und HerrnTenchio. Herr Graber stellt die Behauptung auf, es geheheute darum, ein Bekenntnis zur aktiven Aussenpolitikabzulegen ; nach ihm wären die Nichtunterzeichner gewisser-massen die Kleinmütigen, die eigentlich von internationalenVerpflichtungen nichts wissen wollten. Herr Tenchiobehauptet, wenn wir unterzeichnen, würden die religiösenAusnahmeartikel rascher beseitigt, Alternativen, die zuschweren Verzerrungen und Missverständnissen führen.

Mit dem Wort eines bekannten Schweizer Dichterssollten wir fordern: In unserem Lande soll beginnen, wasleuchten soll in Europa - nicht umgekehrt! Die falschenAlternativen führen auch zu Missverständnissen mit denFrauenverbänden. Diese haben in einer Entschliessung aus-drücklich gesagt - einmütig, wie sie betonen -, dass sie dieWünschbarkeit und Intensivierung der internationalenZusammenarbeit bejahen und bereit sind, alles daran zusetzen, diese Zusammenarbeit zu verwirklichen.

Alle Redner - auch der Kommissionspräsident - habenbisher betont, dass sie für die Menschenrechtsdeklarationsind. Deren Bestimmungen, die 1952 formuliert und späterdurch fünf Zusatzprotokolle ergänzt worden sind, verdienenvolles Lob und drücken grosse Gedanken aus. Tatsächlichmüssen wir froh sein, dass sich die Menschheit nach zweiWeltkriegen und nach all den Erfahrungen mit totalitärenRegimen aufgerafft hat, in einer Deklaration festzulegen,was wir unter den Menschenrechten verstehen wollen.

Wir dürfen von unserem Land sagen, dass wir diemeisten Forderungen erfüllen, in vielen Gebieten sogarweitergehen: der Kommissionspräsident hat schon daraufhingewiesen. Anderseits aber müssen wir mit Beschämung

feststellen, dass drei entscheidende Punkte nicht in Ordnungsind: das fehlende Frauenstimmrecht, die religiösen Aus-nahmeartikel und die gleichberechtigte Schulung vonKnaben und Mädchen.

Wenn wir mit diesen Schatten die Menschenrechts-konvention unterzeichnen, setzen wir uns ohne Grund aufeine internationale Anklagebank, wo wir meiner Ansichtnach nicht hingehören. Es besteht kein Grund dazu, derZeitpunkt ist vollkommen falsch gewählt. Wir werden wedervon aussen gedrängt, die Unterschrift im jetzigen Zeitpunktzu geben - noch sind wir von innen bedrängt. Es kann unsniemand beweisen, dass die Unterschrift der Schweizgerade jetzt wichtig sei. Wenn wir aber ohne Grund denZeitpunkt künstlich herbeiführen, dann ergeben Verzerrun-gen falsche Alternativen, von denen ich am Anfang ge-sprochen habe.

Herr Dürrenmatt hat mit Recht gesagt, dass es abernicht nur um eine formale Unterschrift der Schweiz geht,sondern um Bestimmung und Gestaltung unserer zukünf-tigen Aussenpolitik. Eine schweizerische Aussenpolitik mitVorbehalten ist keine schweizerische Aussenpolitik mehr.Wir übernähmen damit das verhängnisvolle System, dasdie internationale Entwicklung belastet - schöne Prokla-mationen zu erlassen, sich aber nicht darum zu kümmern.Diktaturen im Osten und im Westen bekennen sich zu allenmöglichen schönen Dingen, haben ihre Verfassung mitMenschenrechten ausgestattet, denken aber in der Wirk-lichkeit nicht daran, diese Forderungen zu realisieren. Daskann sich ein kleines Land wie die Schweiz nicht leisten.Wir müssen in der internationalen Politik darauf bestehen,dass ein Ja ein Ja und ein Nein ein Nein ist. HalbbatzigeAntworten sind der Untergang einer Rechtsordnung, diefür uns als Kleinstaat lebenswichtig ist.

Sie wissen, welcher Schock der Untergang des Völker-bundes in unserem Lande zurückgelassen hat, so dass wirbis heute nicht in der Lage sind, eine positive Volks-abstimmung über einen allfälligen Beitritt zur Uno durch-zuführen. Warum? Seinerzeit hat das Schweizervolk all denschönen Worten Genfs geglaubt, aber erfahren müssen, dassdiese Worte nicht eingehalten wurden. Daraus ergab sichein grosses Misstrauen gegen alle internationalen Verpflich-tungen. Das Volk ist zwar nicht gegen die internationaleZusammenarbeit, aber es ist auf Grund der Erfahrungenmisstrauisch geworden - ich erinnere nur an Biafra. Wennwir - was notwendig ist - die internationale Zusammen-arbeit anstreben, dürfen wir kein System wählen, dasgewissermassen Proklamation und Nichterfüllung sanktio-niert - das Misstrauen zum internationalen System macht,indem man wohl etwas unterzeichnen kann, Ratifikationund Erfüllung aber in weite Ferne verschiebt. Eine schwei-zerische Unterschrift muss ein Bekenntnis sein, das wir ein-halten wollen und können. Mit dem System der Vorbehalteist der Auslegungswillkür Tür und Tor geöffnet.

Es haben bereits einige Redner von unseren Frauengesprochen. Man hat ihnen übelgenommen, dass sie sichwehren und nicht einverstanden sind, dass unser Landseine Unterschrift gibt, ohne dass sie etwas dazu zu sagenhaben, ohne dass sie mitbestimmen können, ohne dass siebereits wirkliche Bürgerinnen sind. Wenn mit einer gewissenmännlichen Generosität oder besser Überheblichkeit gesagtwird, man habe die Frauen ja angehört - es wurde gesagt,man sei sogar charmant und liebenswürdig mit ihnengewesen -, so ist das natürlich kein Argument. Sie, meineHerren, würden es ablehnen, wenn man Sie nur anhörteund dann sagte, sie sollten jetzt zufrieden und dankbar sein.Haben Sie bereits vergessen, was mit den Studenten


passiert ist? Auch dort wollte man «anhören», was sehrübel aufgenommen worden ist.

Unsere Frauen sind nicht nur eine Minderheit, sondernin Tat und Wahrheit die Mehrheit des Volkes. Sie solltennicht nur angehört werden, nein, mitbestimmen. Über dieMenschenrechte sollte erst dann gesprochen werden, wenndie Frauen als normale Abgeordnete und Nationalräte indiesem Saale sitzen, nicht vorher. Das erscheint Ihnen viel-leicht etwas übertrieben; ich glaube aber, dass wir einenderart wichtigen politischen Schritt nicht unternehmendürfen, ohne dass diejenigen, die es direkt angeht, hier sindund dazu ja oder nein sagen können.

Sie wissen, wie schwierig es in unserem Lande ist, dasFrauenstimmrecht zu verwirklichen. Ich kann persönlichauf einen langen Kampf in unserem Kanton zurückblicken,in dem wir nach vielen Bemühungen und in enger Zusam-menarbeit von Frauen und Männern das Erwachsenen-stimmrecht endlich realisieren konnten. Gerade auf Grunddieser Erfahrung ist uns klar, dass noch sehr viel getanwerden muss, bis das Frauenstimmrecht auch in derEidgenossenschaft Tatsache wird. Bevor die Mehrheit derKantone ihren Frauen Gerechtigkeit widerfahren lässt, isteine neue eidgenössische Abstimmung wenig aussichtsreich.

Die Motion, welche die Kommission vorschlägt, bedeu-tet keinerlei Garantie (das haben auch andere Rednerbereits erwähnt); unser Parlament kann überhaupt keineGarantie für einen Zeitpunkt übernehmen, wann das Volkzu dieser wichtigen Frage endlich ja sagen werde. DieMotion ist darum nicht viel mehr als eine Proklamation; wirsind also bereits im Begriffe, das System der Proklamation- das wir international nicht akzeptieren können - aufunser eigenes politisches Leben zu übertragen. Schweize-rische Garantien sind nicht Proklamationen, die einzulösenwir nicht in der Hand haben, sondern Tatsachen, die wirerst schaffen müssen.

Wenn wir in blosse Proklamation einstimmten undVorbehalte machen, dann geraten wir in eine Sünden-konkurrenz mit Regimen, die wir politisch in jeder Bezie-hung ablehnen, die ebenfalls unterzeichnen, aber nichtdaran denken, ihre Vorbehalte wegzuräumen. Deshalb istes uns aus inneren und äusseren Gründen unmöglich, heuteden vom Bundesrat und der Kommissionsmehrheit vorge-schlagenen Schritt zu tun. Wir dürfen uns nicht in diesefalsche Alternative hineinmanöverieren lassen. Es ist kaumjemand unter uns, der die Menschenrechte nicht als hohesZiel menschlicher Politik betrachtet; es sind auch wenigeunter uns, die nicht bereit wären, gewisse internationaleVerpflichtungen einzugehen - beispielsweise die Unter-stellung unter einen internationalen Gerichtshof. Aber wirwollen solche Verpflichtungen erst eingehen, wenn wirsicher sind, sie auch einhalten <zu können.

Die junge Generation ist allgemein bereit zu inter-nationaler Zusammenarbeit; sie ist angesprochen voneinem Europa, einer grösseren und einheitlicheren Welt;sie hat wenig Verständnis für politisch-romantischeSchwärmer aus dem 19. Jahrhundert. Die junge Generationist anderseits auch ehrlicher und gewillt, die Wirklichkeit zusehen, und deshalb glaube ich nicht, dass sie einverstandenwäre, die Unterschrift unter ein Dokument zu setzen, daswir auf Jahre hinaus nicht einhalten können.

Herr Dürrenmatt hat für unsere schweizerische Aussen-politik gewichtige Argumente vorgebracht; ich will sie nichtwiederholen. Aber wir müssen gerade - um noch einmal andie Abstimmung über die ETH zu erinnern - heute darandenken, dass Fragen dieser Tragweite in unserem Staate zuerdauern, mindestens sorgfältig zu durchdenken und aufihre langdauernde Wirkung hin zu prüfen sind.

Im Namen unserer Fraktion, die über diese Dinge sehrernsthaft und lange gesprochen hat, bitte ich Sie, vondiesem Bericht nur Kenntnis zu nehmen und dann mit allerEnergie an die Aufgabe heranzutreten, in unserem Landedie Menschenrechte vollständig zu verwirklichen.

Hofer-Bern: Die BGB-Fraktion hat beschlossen, vomvorliegenden Bericht des Bundesrates über die Konventionzum Schütze der Menschenrechte und Grundfreiheitenlediglich Kenntnis zu nehmen. Sie bringt damit zum Aus-druck, dass sie einer Unterzeichnung dieser Konventionseitens der schweizerischen Regierung im gegenwärtigenZeitpunkt und unter den gegenwärtigen Umständen nichtzustimmen könnte.

Um allen Missverständnissen über diesen Beschlusszuvorzukommen, sei gleich eingangs betont, dass imSchosse unserer Fraktion der Ausbau der Menschenrechteund Grundfreiheiten auf nationaler Ebene nicht bestrittenist, wie sie auch der Intensivierung der europäischenZusammenarbeit prinzipiell positiv gegenübersteht; dies istschon durch ihre Zustimmung zum Beitritt zum Europaratseinerzeit zum Ausdruck gekommen. Eine solche euro-päische Zusammenarbeit müsste allerdings dort ihre Gren-zen finden, wo diese geeignet sein könnte, die existentiellenGrundlagen unseres Staates zu berühren. Man sollteinfolgedessen davon absehen, bei dieser -Debatte falscheFrontstellungen zu konstruieren, so sehr sich dies publizi-stisch oder eventuell auch demagogisch ausschlachten lässt.Es geht hier, jedenfalls was mich betrifft, weder um eineFront pro oder kontra Menschenrechte, noch geht es umein Gegenüber von Internationalisten und Antiinter-nationalisten bzw. Befürwortern und Gegnern einer euro-päischen Zusammenarbeit. Herr Kollege Dürrenmatt konnteIhnen mitteilen, dass auch Herr Reverdin als Präsident desEuroparates den Standpunkt teilt, den wir einnehmen. Ichdarf Ihnen sagen, dass dies auch für Herrn alt BundesratWahlen gilt, dem man wohl ebenfalls nicht Mangel anVerständnis für internationale Zusammenarbeit vorwerfenkönnte.

Zwei grundsätzliche Einsichten sind für unsere Stellung-nahme massgebend. Erstens : Den auch von uns gewünsch-ten schweizerischen Beitrag an die weitere Entwicklung undinternationale Anerkennung der Menschenrechte leistenwir nicht dadurch, dass wir diese Konvention unter solchschwerwiegenden Vorbehalten unterzeichnen, sondern in-dem wir diese in unserem rechtsstaatlichen Aufbau nochbestehenden Lücken bei uns selbst schliessen. Zweitens:Durch die Unterschrift, die mit solch schwerwiegendenVorbehalten belastet wäre, schaffen wir - und das scheintmir noch wichtiger - keineswegs eine günstigere Ausgangs-lage für die bei uns notwendig gewordenen Reformen,sondern wir verschlechtern unserer Ansicht nach dieseAusgangssituation, zwar nicht juristisch, aber politisch undpsychologisch, was viel wichtiger ist unter den Gegeben-heiten unserer direkten Demokratie. Es scheint mir diesdaher keineswegs, wie Herr Eggenberger sagte, ein «un-problematischer Schritt» zu sein.

Zur Begründung dieser Thesen ist zunächst fest-zustellen, dass der Bundesrat diese Auffassung bis vorkurzer Zeit selbst geteilt hat. In der Beantwortung einerInterpellation Furgler antwortete der Bundesrat 1962, erhalte dafür, dass die Vorbehalte in ihrer Gesamtheit zugewichtig seien, um schon beitreten zu können. Und einesolche Beurteilung wurde zu einem Zeitpunkt gemacht, alsdie Liste der Vorbehalte noch keineswegs so lang war, wiesie uns heute im vorliegenden Bericht präsentiert wird. DreiJahre später antwortete der Bundesrat auf eine Interpella-


tion im Ständerat, die die Ausnahmeartikel zum Gegen-stand hatte, er sei nach wie vor der Auffassung - ich zitiere :«Unser Land müsste zumindest die beiden wesentlichenPunkte, die einer vorbehaltlosen Unterzeichnung derMenschenrechtskonvention entgegenstehen, nämlich dasfehlende Frauenstimmrecht und die Ausnahmeartikel,autonom» - ich betone, der Bundesrat sagte autonom -«bereinigen, bevor wir die Konvention unterzeichnen.»Das war vor genau dreieinhalb Jahren.

Hat sich nun in der Zwischenzeit - so müssen wir dochwohl fragen - die Situation derart geändert, dass heute eineentgegengesetzte Stellungnahme des Bundesrates damit be-gründet werden kann ? Wir sehen nichts von einer solchenVeränderung. Die Liste der Vorbehalte ist heute länger, alssie vor dreieinhalb Jahren ausgefallen ist. Nirgends in derBotschaft kann der Bundesrat überzeugend dartun, warumer zu einer solchen radikal neuen Beurteilung der Lage ge-kommen ist. Wenn zum Beispiel gesagt wird, die Unter-zeichnung wäre ein Akt der Solidarität und eine logischeFolge unseres Beitritts zum Europarat, so ist dazu zu be-merken, dass unsere Solidarität mit dem Europarat, auchohne Beitritt zur Menschenrechtskonvention, seit Jahreneine Tatsache ist und als solche auch anerkannt wird. Dieglanzvolle Wahl unseres Kollegen Reverdin ist nur einBeweis dafür, dass diese Haltung seitens des Europaratesauch honoriert wird. In der Diskussion ist oft mitdem Argument gefochten worden, der Europarat würde esbegrüssen, wenn wir der Konvention beitreten würden. Dasmag durchaus stimmen. Aber der Europarat würde es be-stimmt ebenso begrüssen und vor allem, wie ich aus zahl-reichen Gesprächen in Strassburg selbst erfahren habe, esauch verstehen, wenn wir vor der Unterzeichnung unsereigenes Haus in Ordnung bringen.

Es ist höchst fraglich, ob eine Unterzeichnung mit einemsolchen Rattenschwanz von Vorbehalten das Ansehen derSchweiz im Europarat zu heben geeignet wäre. Bei jenenEuropäern, die über unsere spezifisch schweizerischen Ver-hältnisse zu wenig Bescheid wissen, wäre dies darüber hin-aus nur geeignet, ein schiefes Bild unseres Landes zu ver-mitteln ; denn es ist ja nicht so, dass wir in der Entwicklungder Menschenrechte einfach ein unterentwickeltes Landsind, sondern es ist vielmehr so - wie auch Professor Schind-ler betont hat -, dass die von der Europäischen Konventionvorgesehene Garantie nur teilweise weitergeht als dieBundesverfassung. Unsere Situation ist eben durch einenWiderspruch gekennzeichnet, auf den schon verschiedeneHerren hingewiesen haben, dass wir einerseits die ambesten ausgebaute Demokratie der Welt haben, aber sieeben bislang im wesentlichen auf die Männerwelt beschränkthaben. Wenn wir sie auf die Frauen ausdehnen würden -und wir werden es tun -, erreichen wir nicht nur den StandEuropas, das heisst wir holen nicht nur den Rückstand auf,sondern wir setzen uns dann mit einem Schlag wieder weit andie Spitze der europäischen und der internationalen Ent-wicklung. Mit ändern Worten: Die Schweiz würde ihreSonderstellung behalten. Da kann ich Professor Schindlernicht zustimmen, wenn er gesagt hat, der Beitritt zurMenschenrechtskonvention würde uns vom «Sonderfall-denken» befreien. Wenn wir in dieser Beziehung schonSonderfall sind - und ich glaube, positiver Sonderfall -,und, was wichtiger ist, es auch bleiben wollen, indem wirdas Stimmrecht auf die Frauen ausdehen, so dürften wirauch in Anspruch nehmen, diese Entwicklung eben autonom,das heisst aus eigenem schweizerischem Entschluss undohne jeglichen Druck von aussen, und sei er auch nurpsychologischer oder moralischer Natur, voranzutreiben.Das ist der sicherste Weg zum Ziel, das wir anstreben.

Ein weiteres Argument der Botschaft, dass die vor-geschlagene Zahl von fünf Vorbehalten, wie es heisst,«nicht übermässig» erscheine, vermag meines Erachtensnoch weniger zu überzeugen. Ja, ich muss sagen, bei allemRespekt, dass mir dies etwas naiv vorkommt: als ob es aufdie Zahl und nicht auf das Gewicht der Vorbehalte an-käme! Wir haben uns in unserer Stellungnahme keineswegsübergebührlich von der Auffassung der Frauenverbändebeeinflussen lassen; aber hier muss man ihnen einfach rechtgeben, wenn sie bemängeln, dass die Botschaft die Vor-behalte viel zu wenig politisch gewichte, wie wir überhauptder Botschaft den Vorwurf machen möchten, dass sie zwarein ausgezeichnetes Rechtsgutachten ist, aber keineswegseine Vorbereitung auf einen politischen Entschluss, undwir haben einen solchen hier zu fassen. Die Suche nach derUnvereinbarkeit zwischen schweizerischem Recht undeuropäischem Standard ist gelegentlich auch zu einem reinformaljuristischen Perfektionismus ausgeartet, vor allemim Fall der Landsgemeinde. Das würde gerade noch fehlen,dass wir mit dem Vorbehalt der Landsgemeinde in Strass-burg antreten würden und uns für diese bei uns noch vor-handene ursprünglichste und reinste Form der Demokratiesozusagen international entschuldigen müssten! Von diesemVorbehalt war nämlich in den früheren Phasen dieserEntwicklung auch nie die Rede; er ist neu. Die Verfasserder Botschaft haben selbst zugegeben, dass die Auffassungvertreten werden könne, die Wahlen an der Landsgemeindeentsprächen dem demokratischen Ideal, das den Urheberndes Artikels 3 des Zusatzprotokolls vorgeschwebt habe,völlig, und in der Botschaft wird festgestellt, dass sogar dieMenschenrechtsdeklaration der Vereinten Nationen dieBetonung auf die Wahlfreiheit und nicht unbedingt auf dengeheimen Charakter der Wahl legt. Ich sage Ihnen das nur,weil dann trotzdem ein völlig überflüssiger formaljuristischerGegensatz konstruiert wird, der nur geeignet ist, so und soviele Schweizer gegen die Menschenrechtskonvention auf-zubringen. Die Zusammenstellung der Vorbehalte mussdaher auch noch als psychologisch ungeschickt bezeichnetwerden.

Wenn wir gerade bei der Psychologie sind: Wir sindnämlich der Auffassung, dass gerade auf die psycholo-gischen Faktoren des hevetischen Bewusstseins von denBefürwortern einer Unterzeichnung im heutigen Zeitpunktgelegentlich zu wenig Rücksicht genommen wird. Auch indiesem Punkt hat man hier bis vor kurzem wesentlichrealistischer gesehen. So führte der Sprecher des Bundes-rates anlässlich der Beantwortung der schon erwähnenInterpellation betreffend Ausnahmeartikel - also Ende 1965- folgendes aus: «Der schweizerische Stimmbürger liebtes, seine Entscheide auf Grund eigener, dem Landes-bedürfnis entspringender Überlegungen zu treffen, und esist zu befürchten, dass eine enge Verbindung von innen-politischen Problemen mit internationalen Konventionenim Vorfeld der Verfassungsrevision einen eher negativenEinfluss auf den Ausgang des Abstimmungskampfes habenkönnte.» Selbst ein damals führender Vertreter derKatholisch-konservativ-christlichsozialen Volkspartei, derehemalige Chefredaktor des «Vaterlandes», rief anlässlichder Diskussion über den Beitritt zum Europarat aus:«Wir müssen es deshalb ablehnen, dass etwa der Europaratuns diese Revision aufzwingen wollte. Das ist unserehöchst eigene eidgenössische Angelegenheit, in die sich dasAusland nicht einzumischen hat, weder ein Einzelstaat nocheine Vereinigung von Staaten in Form des Europarates. » -Diesen wohlerwogenen Bedenken wollen manche Befür-worter einer sofortigen Unterzeichnung heute keine Rech-nung mehr tragen. Im Gegenteil, es wird ganz offen davon


geredet, dass der Druck, der nach der Unterzeichnung vonStrassburg ausgehe, unsere Reformen beschleunigen werde,und einige sprechen sogar von « Selbstanprangerung. » Manmöchte also mit der Unterzeichnung die schweizerischeÖffentlichkeit unter einen gehörigen psychologischen undmoralischen Druck setzen, damit sie die bestehendenMängel unserer Verfassung so rasch wie möglich beseitige.Wir können vor einem solchen Vorgehen nicht genugwarnen, weil wir fest davon überzeugt sind, dass das geradeGegenteil von dem erreicht würde, was man erstrebenwollte, indem es nur zu einer Verhärtung und zu Trotz-reaktionen führen würde. Eine demagogische Ausschlach-tung einer solchen psychologischen Lage bietet sich gerade-zu an. Was könnte bei kommenden Volksabstimmungenüber die Einführung des Frauenstimmrechts oder über dieAbschaffung der Ausnahmeartikel - gerade bei denletzteren - von Gegnern dieser Reformen alles darausgemacht werden! Wollen wir uns wirklich einer solchenwenig ansprechenden Lage bewusst aussetzen? Es wirdauch ohne solche zusätzlichen Hypotheken schwierig genugsein, die notwendigen Reformen innerhalb nützlicherFrist über die Runde zu bringen.

Niemand wird bestreiten wollen, dass in dieser Hinsichtdie Unterwerfung unter eine supranationale Gerichtsbarkeitnoch zusätzliche Belastungen schaffen würde. Wir sindkeineswegs prinzipiell gegen eine solche internationaleGerichtsbarkeit. Die Schweiz hat diesen Weg durch zahl-reiche Schiedsgerichtsabkommen längst beschritten, undwir sind uns vollkommen bewusst, dass jeder solche Vertragmit entsprechender Einbusse an einst souveränen Rechtenverbunden ist. Aber es bleibt doch ein Unterschied, obman sich jetzt, wo noch solch entscheidende Lücken be-stehen, bereits einem europäischen Gerichtshof unterwirftoder ob man das erst tut, nachdem wir unsere Reformenaus eigenem Antrieb durchgeführt haben. Wenn wir denMechanismus der internationalen Gerichtsbarkeit auf die-sem Gebiet bereits heute in Funktion setzen, so fordern wirKlagen in den betreffenden Punkten gerade heraus.Selbst wenn die massgebenden Verbände und die Parteiensich zurückhaltend zeigen würden, so kann niemandeinzelne Schweizer Bürger daran hindern, diesen Instanzen-zug sofort in Anspruch zu nehmen, da ja die Individual-beschwerden ausdrücklich vorgesehen sind. Sollte es aberzu solchen Klagen kommen - und man muss damit rechnen.-, dann wäre dies wiederum geeignet, das nationale Klimazu vergiften, und der circulas vitiosus wäre wieder da.Gewissen Leute geht es ja vor allem darum, unsere rechts-staatlichen Mängel zu internationalisieren. Das Wort vonden fremden Richtern ist auch heute noch geeignet, zahl-reiche Schweizer zu erregen, weil es tiefe Schichten desgeschichtlichen Bewusstseins aufwühlt. Wir sollten unsdaher erst dann einer europäischen Gerichtsbarkeit unter-ziehen, wenn wir das mit gutem Gewissen tun können. Daswird erst der Fall sein, wenn wir die Lücken in unseremSystem geschlossen haben.

Herr Tenchio hat mit Recht gesagt, dass Herr Bundes-richter Favre im Europäischen Gerichtshof sitzt. Aber Siehaben vergessen zu sagen, Herr Tenchio, dass gerade HerrFavre vorgeschlagen hat, dem Zusatzprotokoll nicht bei-zutreten, solange das Frauenstimmrecht nicht eingeführtist. Das sagt unser Richter im Europäischen Gerichtshof.Es wird übrigens in der Botschaft zitiert.

Wir nannten unsere Lage paradox. In der Tat gehen jadoch die Lücken unseres rechtsstaatlichen Systems aufEinrichtungen zurück, die sonst weitherum in Europagerühmt werden, nämlich auf die direkte Demokratie undauf das föderalistische System. Wenn das Parlament über

die Einführung des Frauenstimmrechtes beschliessenkönnte, dann hätten wir dieses spätestens seit 11 Jahren,als beide Räte mit Zweidrittel-Mehrheit den entsprechendenVerfassungsartikel dem Volk zur Annahme empfohlenhaben. Anderseits gehen die Mängel in den kantonalenRechtssystemen, über die in der Botschaft so ausführlichreferiert wird, eben auf die kantonale Autonomie und damitauf unsere föderalistische Struktur zurück. Nicht nur diedirekte Demokratie hat ihren Preis, wie man mit Rechtgesagt hat, sondern eben auch der Föderalismus. Unddieses System arbeitet langsamer, das wissen wir alle, alsandere Systeme, dafür aber um so dauerhafter.

Man kann nichts erzwingen. Das zeigt sich etwa, wennSie sich das Vorgehen in Sachen Frauenstimmrecht in denKantonen Zürich und Bern ansehen und deren Erfolg oderMisserfolg. Es hat sich jedenfalls gezeigt, dass diejenigen,die versucht haben, von unten herauf zu bauen, denbesseren Weg gewählt haben, und die langsamen Bernerhaben die schnellen Zürcher diesmal überholt.

Die Frage ist, ob wir den Preis für direkte Demokratieund Föderalismus auch heute noch zu zahlen bereit sind.Manchmal hat man nämlich fast den Eindruck, als ob manan gewissen Orten unsere Volksrechte als lästig empfinde.Man kann etwa hören, dass man gerne dieser oder jenerinternationalen Organisation beitreten würde, aber eben,das Volk sei noch nicht reif dazu. Fast wird man manchmalan Bert Brechts sarkastischen Satz erinnert: «Wäre es danicht besser, die Regierung löste das Volk auf und wählteein anderes ? » wobei ich nur noch hinzufügen möchte, dasssolche Mentalität ja keineswegs nur in Regierungskreisenzu finden ist. Aber es kommt in unsern Verhältnissen ebenletztlich nicht auf irgendwelche sogenannten progressivenJournalisten und ihre Blätter an, sondern auf das Stimm-volk. Es ist daher auch ein fragwürdiges Argument, wennes heisst, der Bundesrat werde nach der Unterzeichnungalles tun, was in seiner Macht liege, um die rechtsstaat-lichen Lücken zu schliessen, weil es eben nur zum kleinstenTeil in der Macht des Bundesrates liegt. Dasselbe gilt vomParlament. Das muss man Herrn Graber entgegenhalten.Das Parlament hat vor elf Jahren entschieden, aber heutehaben wir noch nicht die Zustimmung des Volkes erreicht.Das ist anderseits ein schlüssiger Beweis dafür, dass wirauch heute schon eine echte Demokratie sind, die es ebennur auf alle Bürger auszudehnen gilt. Die Frauen habenübrigens bereits angemeldet, dass sie sich nicht mit wenigerRechten begnügen werden, als sie die Männer besitzen, dasheisst auch sie wollen sich nicht über den europäischenLeisten schlagen lassen, sondern auch an einer spezifischschweizerischen Lösung teilnehmen.

Wir möchten, dass die Debatte einen positiven Gesamt-eindruck hinterlässt. Wir betonen daher nochmals, dasssich unsere Fraktion sowohl zum Ausbau der Menschen-rechte auf nationaler Ebene wie im internationalen Bereichbekennt. Aber sie hält den Weg, den die Mehrheit ein-schlagen möchte, nicht für den richtigen, um dieses hoheZiel zu erreichen. Daher wird unsere Fraktion den Minder-heitsantrag Dürrenmatt unterstützen. Es ist gesagt worden,dass das Ansehen der Schweiz Schaden nehmen würde,wenn wir nicht grünes Licht für die Unterzeichnung geben.Ohne zu untersuchen, ob das richtig ist, möchte ich dies-bezüglich noch eine Anregung machen, nämlich eine An-regung an den Bundesrat: Der Bundesrat möge, fallsunsere Ansicht durchdringt, was wir hoffen, in einer Er-klärung gegenüber dem Europarat unsere prinzipielleSolidarität mit dieser Institution und insbesondere auchunsere Übereinstimmung mit der Zielsetzung der Menschen-rechtskonvention zum Ausdruck bringen. Der Bundesrat


sollte aber gleichzeitig in einer solchen Erklärung aufunsere spezifisch schweizerische Situation hinweisen undfür den daraus sich ergebenden eigenen Weg Verständniswecken. Wir sind überzeugt, dass wir weit herum in Europaauf ein solches Verständnis rechnen können.

Hummler: Ich habe die Ehre, Ihnen im Auftrag derradikal-demokratischen Fraktion mitzuteilen, dass sie fürEintreten auf den Bericht stimmt und dass sie im End-effekt dem bereinigten Antrag der Kommissionsminderheitzustimmen wird. Wenn die grosse Mehrheit der radikal-demokratischen Fraktion zur Unterstützung des Minder-heitsantrages gekommen ist, dann vor allem, weil sichgerade in unserer Fraktion gezeigt hat, wie reich dieNuancen der Ansichten über den richtigen Weg, dieMenschenrechte zu fördern, unsern Anschluss an dieEuropäische Konvention über die Menschenrechte zufinden, bei uns noch sind. Es ist nicht zu bestreiten, dassgerade bei uns die Avantgardisten der Menschenrechte dieKlingen mit den Kunktatoren gekreuzt haben.

Ich bin glücklich, den Beitritt unseres Landes zurEuropäischen Menschenrechtskonvention befürworten zudürfen; denn der Inhalt der Konvention zum Schütze derMenschenrechte und Grundfreiheiten stimmt sicher imwesentlichen mit den Auffassungen von Freiheit undMenschenrecht überein, die in unserem eigenen Landeherrschen. Allerdings müssen wir gegenüber einzelnenPunkten, die in der Menschenrechtskonvention aufgeführtsind, noch Vorbehalte anbringen. Aber diese haben nichtdurchwegs das gleiche Gewicht. Die schwerwiegendstenVorbehalte betreffen zweifellos die Diskriminierung derFrauen beim Stimmrecht und die konfessionellen Ausnahme-artikel. Ich hätte grösste Bedenken, für den Beitritt derSchweiz zur Europäischen Menschenrechstkonvention ein-zutreten, wenn nicht gerade die Lösung dieser beidenFragen seit längerer Zeit und völlig unabhängig von derDiskussion über die Menschenrechtskonvention Gegen-stand unserer politischen Bestrebungen wäre. Ich könntemich nicht damit einverstanden erklären, dass etwa dieMenschenrechtskonvention Anlass sein sollte, das Frauen-stimmrecht bei uns einzuführen. Aber dem ist ja tatsächlichnicht so. Die Bewegung für die Einführung des Frauen-stimmrechts ist aus unserem Lande selber gekommen; siewird weiter wachsen, und in einem hoffentlich nicht zu weitentfernten Zeitpunkt werden wir dieses Recht auch bei unsintegral verwirklichen können. Bei den konfessionellenAusnahmeartikeln ist es so, dass die Vorbereitungen zurAbänderung dieser Artikel auch aus unserem Rat, dieBegehren aus unserem Volke selber gekommen sind, sodass unsere Vorbehalte gegenüber der Konvention durch-aus temporär sind, weil wir, von unserer eigenen politischenEntwicklung her, davon überzeugt sind, dass sie in einigerZeit werden fallen können. Deshalb halte ich diese ge-wichtigsten Vorbehalte, die gemacht werden müssen, fürnicht ausschlaggebend.

Es gibt dann die geringeren Vorbehalte, beispielsweisezur Frage der gleichmässigen Schulungsmöglichkeiten fürKnaben und Mädchen. Ich glaube, das ist wirklich mehrnur eine technische Angelegenheit, die zweifellos innertnützlicher Frist bei uns in Ordnung gebracht werden kann.

Etwas anderes ist es vielleicht mit der Frage der ge-heimen Stimmabgabe. Wir denken zum Beispiel an dieoffenen Wahlen an den Landsgemeinden. Ich könnte michnicht ganz mit Herrn Dürrenmatt einverstanden erklären,der gesagt hat, wenn man einen Vorbehalt mache, sei manvon vornherein darauf festgelegt, diesen zu beseitigen. Ichglaube, den Vorbehalt etwa wegen des geheimen Stimm-

rechts können und wollen wir gar nicht beseitigen, weil wirdoch nicht deswegen nun etwa unsere Landsgemeinden inFrage stellen wollen. Wenn einmal eine Bewegung ausdiesen Kantonen selber kommen sollte, die kantonaleVerfassung zu ändern, ist das eine andere Sache. Wirbrauchen kein schlechtes Gewissen zu haben, dürfen ganzEuropa ruhig sagen, dass bei uns glücklicherweise diepolitischen und die gesellschaftlichen Verhältnisse so sind,dass wirklich freie Wahlen auch noch ohne die Anonymitätdes Stimmzettels möglich sind. Deshalb scheint mir auchdieser Vorbehalt nicht besonders schwer zu wiegen.

Nun sind sowohl in unserer Fraktion als auch bei mirpersönlich einige Bedenken wegen des individuellen Be-schwerderechts bei der Kommission aufgetaucht. MeineAuffassungen decken sich hier weitgehend mit denjenigenmeines Vorredners. Ich sehe eigentlich im internationalenVerhältnis keine Schwierigkeiten, denn dort ist das Vor-gehen in den Institutionen durchaus nicht geregelt. Dagegenkönnte ich mir vorstellen, dass wir innenpolitisch weitereSchwierigkeiten erhalten, weil hier immer wieder - viel-leicht von Leuten, denen nicht unbedingt eine seriöseAbsicht zugeschrieben werden darf - Pressionen, mit demHinweis auf allfällige Unstimmigkeiten gegenüber derKonvention, vorgenommen werden könnten. Aber daswäre wahrscheinlich auch eine Übergangsphase, und dieKonvention würde sich nach einiger Zeit einspielen.

Nun ist bereits darauf hingewiesen worden, dass wirmöglicherweise etwas an den Auffassungen einer breiterenÖffentlichkeit vorbeidiskutieren. Wenn ich deshalb nichtohne weiteres in zustimmendem Sinne vom Bericht desBundesrates Kenntnis nehmen kann, so deswegen, weil ervon vornherein ausschliesst, dass allenfalls das fakultativeReferendum zum Spielen kommen könnte. Ich weiss, dassdas auf Grund der heutigen Verfassungslage nicht notwen-dig ist, aber es scheint mir, dass es richtig wäre, wenn wirnun endlich einmal Gelegenheit schaffen würden, dass sichauch das Volk und nicht nur das Parlament mit den Fragender internationalen Politik befasst. Wir können uns nichtimmer nur darüber beklagen, dass das Schweizervolkwenig Verständnis für internationale Fragen habe. (Es istvielleicht bei der jungen Generation glücklicherweiseetwas anders.) Aber dieser Mangel ist ganz verständlich,denn das Volk ist ja überhaupt nie richtig mit den inter-nationalen Fragen konfrontiert worden. Die letzte grössereAnstrengung war die Volksbefragung beim Beitritt zumVölkerbund. Nun ist auch dieser Beitritt zur EuropäischenKonvention der Menschenrechte ein Baustein aus einerPolitik heraus, die die Schweiz stärker wieder am inter-nationalen Geschehen beteiligen will.

Mir scheint persönlich auch, dass der Schock vonMarignane nun lange genug gewirkt habe und dass wirnach gut 450 Jahren wieder einmal einen ernsthaftenVersuch machen sollten, aus unserer selbstgewählten Igel-stellung hinauszugehen in die breiten Ebenen der euro-päischen Ströme, um an der Gestaltung der europäischenPolitik wenigstens in bescheideneml|Masse etwas mit-zuwirken. Aber wenn wir das tun wollen, dann muss dasganze Volk hinter uns stehen. Das ist der Grund, warumich mir erlaubt habe, heute morgen eine Motion einzu-reichen, die sich mit der Frage befasst, ob nicht Artikel 89,Absatz 4, der Bundesverfassung den heutigen Verhältnissenbesser angepasst werden sollte. Es ist so: Wenn wir nichtsehr darauf sehen, unser Volk gut auf diese Fragen vor-zubereiten, es daran zu interessieren, dann sind Reaktionenzu befürchten, die uns dann allerdings auch im inter-nationalen Ansehen schaden könnten. Deshalb auch sindtrotz aller Befürchtungen - und ich möchte hier sehr beto-


nen, wir sollten nicht allzuviel Angst vor diesen Fragenhaben - in der Fraktion doch auch die Bedenken zum Wortgekommen. Das hat dazu geführt, dass wir glauben, dassder vielleicht noch etwas korrektere Weg so gewähltwerden müsse, dass wir zunächst noch grössere Anstren-gungen zur Beseitigung der Hauptvorbehalte machensollten, bis wir uns wirklich mit gutem Gewissen an dendefinitiven Beitritt der Schweiz zur Europäischen Konven-tion der Menschenrechte wagen dürfen.

M. Dubois: Le groupe parlementaire du parti du travailm'a chargé d'exposer sa position au sujet du rapport duConseil fédéral à l'Assemblée fédérale sur la Conventiondes droits de l'homme et des libertés fondamentales.

D'emblée, je dirai que nous appuyons les propositionsde la minorité de la commission, prenant acte du rapport duConseil fédéral, sans exclure d'ailleurs la seconde propo-sition de la minorité, qui nous a été présentée en date du28 avril 1969.

Il faut bien le dire, après une étude sérieuse, il serévèle que la Suisse, en y adhérant, devrait faire en fonctionde sa constitution des réserves infiniment plus nombreuses etsurtout plus essentielles que celles qui sont formulées parles pays mentionnés en pages 7 et 8 du rapport du Conseilfédéral.

Nous nous demandons même si certaines de ces réservesseraient compatibles avec l'article 64 de la Convention quidit sous chiffre 1 : «Les réserves de caractère général ne sontpas autorisées aux termes du présent article.» En effet,certaines de ces restrictions que nous aurions à faire pouradhérer à cette Convention nous paraissent de trop grandeimportance. Nous pensons plus particulièrement au suffrageféminin bien sûr, comportant le droit de vote et l'éligibilité,à l'internement administratif, au problème des objecteursde conscience, aux droits de l'homme pour tous les hommes.Nous n'omettons cependant pas l'interdiction des ordresreligieux, des couvents, l'abattage selon le rite juif, lagarantie de la propriété, l'état de droit ainsi que les droitsde l'homme.

En ce qui concerne l'interdiction des ordres religieux etdes couvents, disons tout de suite que nous n'attachonsqu'une importance relative à ce problème. Il est traité dans lesarticles 51 et 52 de la Constitution fédérale. Rappelons quela Norvège n'avait fait qu'une réserve à son adhésion à laConvention à propos précisément de cet article 9. Saconstitution ayant été amendée sur ce point en 1956 déjà,elle a pu supprimer cette réserve. A nous d'en faire autant.

Autre point de divergence: l'abattage selon le rite juif.C'est en 1893 que fut votée par un très petit nombred'électeurs cette loi restrictive en Suisse, à la suite d'uneinitiative populaire, dont Karl Hilty dira deux ans plus tardqu'il s'était agit d'une véritable démonstration antisémite.Sans entrer dans les détails de cette pratique d'abattage, onpeut dire, que la plupart des personnes compétentesconsultées à ce sujet préconisent la suppression de tellesinterdictions, qui limitent notablement la liberté religieused'une petite minorité. Il conviendrait donc de suivre dansce domaine la plupart des parlements qui en ont débattu;cela ne paraît pas à première vue très difficile, mais exigenéanmoins une modification de la Constitution.

La garantie de la propriété. Si la propriété individuelleest nécessaire à l'existence d'une communauté libre, elle nepeut ni ne doit être considérée comme un droit souverainde disposer de la propriété. Elle est soumise aux réservesexigées par le bien public et assortie d'obligations sociales.Le sol, contrairement à la plupart des autres biens, nepeut être augmenté. Le sol fertile en Suisse est extrêmement

limité; dans l'intérêt de la collectivité, une certaine planifi-cation est indispensable, qui règle l'utilisation fonctionnelledu sol et en particulier l'occupation du territoire. La liberténe peut et ne doit être interprétée comme le droit despéculer librement.

Plus important est le problème de l'internement admi-nistratif. Il s'agit là à nouveau d'un point très important dedivergence de notre droit, en tout cas du droit de plusieursde nos cantons, par rapport à la Convention des droits del'homme. Cela concerne l'article 5, ayant trait à l'interne-ment administratif des paresseux, débauchés, prostituées,vagabonds, buveurs, ainsi que de certains malades mentaux.Je cite le professeur Kägi : « Plusieurs cantons qui n'ont pasencore introduit la juridiction administrative, ne répondentpas au minimum de la Convention européenne des droits del'homme dans son article 5 sur la protection de la libertépersonnelle. Nous ne devons pas nous laisser endormir parl'objection qu'en pratique les choses se passent mieux qu'onne pourrait le croire en regard des insuffisances de la légis-lation, grâce à la conscience et à l'humanité des fonction-naires compétents, ou parce que les internés sont «bientraités» dans des «institutions bien dirigées». On ne peutargumenter de la sorte lorsqu'il s'agit de liberté. Uneprocédure clairement fixée par le droit public est ici parti-culièrement nécessaire, vu l'importance de ces interven-tions.» Je pense que des juristes très compétents aurontl'occasion aujourd'hui de nous parler plus précisément dece problème que nous croyons essentiel. Nous pouvons direcependant que nous étudions actuellement quelques dossiersde mineurs en Suisse romande et que nous ne sommes pasloin d'être convaincus par des exemples précis de la justessedes considérations de Kägi.

Nous en arrivons au problème du suffrage féminin. Sasolution, c'est avant tout une exigence de l'équité. L'article 14de la Convention est précis: «La jouissance des droits etlibertés reconnus dans la présente convention doit êtreassurée sans distinction aucune, fondée notamment sur lesexe, la race, la couleur etc. » Dans le premier Protocoleadditionnel à la Convention, il est dit à l'article 3: «Leshautes parties contractantes s'engagent à organiser à desintervalles raisonnables des élections libres au scrutinsecret, dans des conditions qui assurent la libre expressionde l'opinion du peuple sur le choix du corps législatif.»Notons en passant, et sans insister davantage, qu'il y a danscet article 3 la condamnation de nos Landsgemeinde quidevront bien devenir sous peu de simples évocations dupassé. Il faut préciser aussi que la Déclaration universelledes droits de l'homme du 10 décembre 1948, qui a servi demodèle à la Convention européenne, précise à l'article 21que «toute personne a le droit de prendre part à la directiondes affaires publiques de son pays, soit directement, soit parl'intermédiaire des représentants librement choisis» et«que toute personne a le droit d'accéder dans des conditionsd'égalité aux fonctions publiques de son pays». On nesaurait donc admettre que les femmes suisses n'aient que ledroit d'élire, sans avoir celui de l'éligibilité. Il y aurait alorsen Suisse deux formes d'Etat; pour les hommes la démo-cratie directe et pour les femmes la démocratie représenta-tive. Cette situation dans un seul et même Etat serait cer-tainement inadmissible et nous refusons de l'envisager.

Ayant la Première Guerre mondiale, la Suisse paraissaità l'avant-garde de la lutte pour l'égalité des femmes. Notrepays fut l'un des premiers à ouvrir les portes de ses uni-versités aux représentantes du sexe féminin. En 1911 déjà,Zurich a accepté en votation populaire un article constitu-tionnel prévoyant les droits de vote et d'éligibilité des fem-mes. Et pourtant aujourd'hui, à part les cantons de Genève,


Vaud, Neuchâtel et Baie-Ville, la Suisse est avec le Liechten-stein le seul pays d'Europe à refuser le droit de vote auxfemmes.

Certes, nous n'ignorons pas que dans l'ensemble lasituation juridique faite à la femme suisse, même sansdroits politiques, est meilleure que dans bien des pays oùelle .possède ces droits. Mais ces arguments ne sauraientnous faire oublier que ce refus du corps électoral masculinà l'égard des femmes constitue une offense grave pour lesfemmes suisses; etTsurtout, nous pensons que la réserve quedevrait faire la Confédération à ce sujet en ratifiant laConvention européenne des droits de l'homme, assortie denombreuses autres plus ou moins importantes, irait à l'en-contre de l'article 64 de cette Convention, qui se termineainsi, je le répète : « Les réserves de caractère général ne sontpas autorisées aux termes du présent article».

La Convention européenne des droits de l'homme con-cerne également les objecteurs de conscience, dont l'ar-ticle 9 dit que «toute personne a le droit à la liberté depensée, de conscience et de religion». La Constitution fédé-rale détermine à l'article 18 le principe du service militaireobligatoire pour tous les citoyens. Cette obligation a étéacceptée pendant longtemps comme allant de soi, l'arméesuisse n'ayant pour mission exclusive que de défendrel'indépendance et la neutralité de notre pays. Cependant,il faut tenir plus largement compte aussi du droit individuelen matière de conscience. Sans partager les arguments desobjecteurs de conscience, il faut bien reconnaître que laplupart des jeunes gens qui passent devant nos tribunauxpour s'être élevés contre le service militaire obligatoire, ontde hautes qualités morales, sont aussi courageux que ceuxqui acceptent de suivre la loi commune et se sont posé plusfréquemment que ces derniers les problèmes de fond con-cernant le fait même de l'armée. Tout en pensant qu'il n'estpas possible ni même souhaitable de supprimer le caractèreobligatoire du service militaire, si l'on accepte l'article 9 dela Convention des droits de l'homme, il faut admettre aussiqu'il faut créer en Suisse un service civil, dont le principedevrait être tout d'abord introduit par une revision del'article 18 de la Constitution fédérale. Notre puissancemilitaire ne diminuerait pas de ce fait; il suffirait en effet deprévoir un service civil suffisamment sérieux, voire difficilepour décourager les tricheurs qui sont d'ailleurs peu nom-breux parmi les objecteurs de conscience. Nous aimerionsdire aussi en cette occasion que nous ne comprenons pasque les objecteurs chrétiens soient un peu moins mal traitésen Suisse que les objecteurs laïques. Nous constatons sou-vent que les seconds ne sont pas pris au sérieux autant queles premiers. Or les droits de l'homme veulent une égalitéabsolue sur ce point.

Une des expériences les plus frappantes - l'histoire l'en-seigne - c'est que les droits de l'homme restent lettre mortesi les institutions de droit public nécessaires à leur protec-tion n'existent pas ou ne fonctionnent pas. Or, selon Kägi,le développement de l'Etat de droit n'a pas marché de pairavec celui de la démocratie et de l'Etat social. Les anciensEtats du monde libre, y compris la Suisse, ont eux aussiencore des progrès à accomplir dans ce domaine. Le simplecitoyen, l'homme de condition modeste ne voit souvent pascomment se défendre. Certes, des mesures telles quel'assistance judiciaire gratuite ont été prises par l'Etat oul'initiative privée pour donner un sens, un contenu, à cedroit. Cependant, le simple citoyen renonce souvent à lutterpour faire reconnaître son bon droit par peur des frais etdes ennuis qu'il encourt et parce qu'il craint de n'arriver àrien contre plus fort que lui. Et c'est à plus forte raison lecas des ouvriers étrangers durant les premières années qu'ils

passent en Suisse et qui sont souvent destinés aux occupa-tions professionnelles les moins rétribuées, les plus hum-bles, souvent aussi les plus dangereuses et les moins pro-tégées.

Vous savez tous quel retard énorme et peu explicablenous avons en Suisse dans le domaine de la médecine dutravail et de la prévention des maladies professionnelles.Ce fait est clairement reconnu dans le rapport de gestion duConseil fédéral de 1968, sous OFIAMT, à la page 280. On ylit qu'un développement de cette science devrait être fait enSuisse, mais que malheureusement nous ne savons pas com-ment former des spécialistes. Et pourquoi n'est-il pas prévude former des spécialistes de médecine du travail ? C'est unequestion que nous ne nous lasserons pas de poser. Il setrouve que les étrangers sont occupés beaucoup sur leschantiers de haute montagne, au sujet desquels la Caissenationale n'a pas encore légiféré. Sur les 90 morts de Matt-mark, près de 90% étaient de nationalité italienne. Nousreviendrons une autre fois sur les suites judiciaires de cetteaffaire qui paraît somnoler, comme d'ailleurs celle de Robci,au Tessin, survenue quelques semaines après Mattmark.Mais dans ces cas aussi, il s'agit de droits de l'homme.

Dans le canton de Neuchâtel que je connais mieux dupoint de vue industriel que les autres cantons, ce sont sur-tout les ouvriers espagnols et italiens qui sont exposés auxeffets néfastes du plomb, des solvants industriels, des appa-reillages à ultrasons. Il leur est souvent très difficile, quandils présentent des troubles spécifiques de leur activité pro-fessionnelle, de se faire reconnaître par la Caisse^nationale.Là encore les droits de l'homme sont essentiels.

Parlons enfin aussi de l'article 8 de la Convention, quia trait au respect de la vie privée et familiale, du domicile etde la correspondance. Le rapport qui nous est soumis enparle. Je cite: «La question de la compatibilité de notredroit fédéral avec l'article 8 se pose essentiellement en rela-tion avec l'article 13 (regroupement familial) de l'accord du10 août 1964 entre la Suisse et l'Italie relatif à l'émigrationdes travailleurs en Suisse. Cet article subordonne le regrou-pement familial à deux conditions; une résidence et unemploi stable et durable, et un logement convenable. On litplus loin: «En particulier, subordonner le regroupementfamilial au caractère durable et stable de la présence et del'emploi du chef de famille, c'est se prémunir contre uneimmigration désordonnée dont les effets pourraient com-promettre l'équilibre de la situation politique, démogra-phique et sociale du pays. En outre, l'exigence d'un loge-ment convenable est motivée à la fois par des considérationsd'ordre, de santé et de moralité publics. » Ce dernier para-graphe pourrait avoir été écrit par des xénophobes auteursde la dernière initiative contre la pénétration étrangère. Onoublie trop souvent que cette main-d'œuvre, dont certainspensent qu'elle est numériquement excessive, n'est installéechez nous que pour notre profit et plus exactement parfoispour celui de certaines classes de ce pays. En vertu des droitsde l'homme, il paraît inadmissible de ne pas donner à cesimmigrants la possibilité de vivre pleinement, c'est-à-direnon seulement de gagner leur vie, mais de fonder des foyers,de mener une vie affective et intime normale, comme nouspouvons le faire nous autres Suisses. Et nous rendonshommage ici aux jeunes étrangers qui vivent chez nousdans des conditions affectives et intimes difficiles. En dépitdes mauvaises conditions dans lesquelles nous les enfer-mons, nous constatons que leur comportement est digne derespect.

Dans son ouvrage sur le malaise helvétique, Max 1m-boden relève qu'il existe encore chez nous des libertéslégales qui sont insuffisamment développées. Au sujet de


l'internement administratif seulement, il écrit: «Le retardest si grand qu'il devrait nous empêcher de souscrire inté-gralement à la Convention européenne des droits de l'homme.J'ai connu des cas, dit-il - et joué alors le rôle difficile deconseiller juridique -, en raison desquels je ne puis donnerentièrement tort à ceux qui, sous la pression des expériencesvécues, se sont mis à douter de la valeur de nos institutions. »

Après réflexion, et pour conclure, nous sommes d'avisque la Suisse devrait formuler trop de réserves en adhérantà la Convention européenne des droits de l'homme. Il nousparaît plus logique, et plus honnête aussi, de régler les pro-blèmes qui nous en écartent momentanément. Avec leprofesseur Kägi, on peut se demander «quelle serait lavaleur d'une solidarité assortie d'aussi nombreuses etgraves réserves». Enfin - et ce n'est pas la moindre desquestions qui se posent - les ratifications avec réserves nenous inciteraient-elles pas à différer plus longtemps encoreles revisions constitutionnelles nécessaires, en particuliercelle qui touche les droits politiques des femmes? Nousproposons donc, comme la minorité de la commission, quele Conseil national prenne acte du rapport du Conseilfédéral sans l'approuver, ne pouvant admettre les réservesqui accompagnent l'adhésion qu'il propose.

Le président: Les représentants des groupes s'étantexprimés, le temps de parole sera dès maintenant de10 minutes.

Bommer: Wenn ich mir gestatte, einige Ausführungenzu diesem Thema zu machen, so sind es nicht in ersterLinie rechtliche Aspekte, die mich dazu veranlassen, viel-mehr sind es praktische, vielleicht auch emotionelle Über-legungen, wie sie abseits von juristischen Analysen imbreiten Volke gemacht werden. Schliesslich sind wir jaVolksvertreter, die auch die Gefühle des Volkes bei ihrenEntscheiden nicht ausser acht lassen dürfen.

Es entspricht dem natürlichen Empfinden des Schweizer-volkes und seiner rechtsstaatlichen Auffassung, dass dieMenschenrechte und die Grundfreiheiten aller Menschengeschützt werden müssen; nicht ohne gewisse Selbst-gerechtigkeit wähnt es sich gegenüber Verletzungen dieserRechte erhaben und stellt deshalb mit Erstaunen fest, dassauch bei uns noch Recht angewendet wird, das der Men-schenrechtskonvention widerspricht. Dabei steht fest, dassbei uns kein Mensch und keine Behörde mit Absicht gegendie Menschenrechte verstossen möchte. Es wäre auch nichtmöglich, das zu tun unter den Augen der Öffentlichkeit undunter den Augen einer freien und kritischen Presse. Es istdenn auch durchaus eine ehrliche Reaktion, wenn im Volkeder Beitritt zur Konvention grundsätzlich als selbstver-ständlich betrachtet wird, wenn es sich auch nicht derrechtlichen Schwierigkeiten und Folgen eines solchenSchrittes bewusst ist. Es will aber damit einen Beitragleisten zum Frieden und zur Verständigung der Völker, daes weiss, dass diese Ziele nur erreicht werden können aufder Grundlage der persönlichen Freiheit des einzelnenBürgers und der Anerkennung und des Schutzes seinerMenschenwürde.

Wir sind uns alle bewusst, dass die vorliegende Konven-tion nur einen Anfang darstellt und dass sie nur einenMinimalstandard aufweist, der von den beteiligten Staatennicht unterschritten werden darf, wie dies der Bundesratin seiner Botschaft ausdrückt. Wir sind uns auch darüberklar, dass das ganze Verfahren in seinem Erfolg fragwürdigist, solange weder die europäische Kommission, noch dasMinisterkomitee, noch der Gerichtshof über die not-wendigen Zwangsmittel verfügen, um die Entscheide durch-

Nationalrat — Conseil national 1969

zusetzen. Wir dürfen die Institution auch nicht überbe-werten, solange sie nicht von sämtlichen Staaten ratifiziertist. Vielleicht sind es gerade diese Schwächen, die es unse-rem kleinen und der Humanität verpflichteten Lande zurbesonderen Aufgabe machen, die Konvention zu stärkenund in einem möglichst grossen Bereich wirksam werdenzu lassen.

Dem vorbehaltlosen Beitritt stehen nun aber, wie gesagt,einige Hindernisse entgegen. Wir sind somit in der gleichenLage wie die meisten anderen Staaten, die der Konventionbereits beigetreten sind, die aber die Differenzen zu ihrenRechtsordnungen mit dem Anbringen von Vorbehaltenüberbrücken müssen. Diese Differenzen haben die Mit-gliedstaaten nicht daran gehindert, der Konvention beizu-treten. Sie haben damit die Notwendigkeit einer über-nationalen Vereinbarung zum Schütze der Menschenrechteund Grundfreiheiten anerkannt und auch den Willenbekundet, ihre Verfassungen und Gesetze, die aus nationa-len Traditionen und aus den vielgestaltigen Besonderheitenihrer staatlichen Strukturen entstanden sind, im Verlaufeder Zeit anzupassen, das heisst die Vorbehalte abzubauen.Ich sehe nicht ein, weshalb nicht auch unser Land diesenBeispielen folgen könnte. Ich möchte noch weitergehen undsagen: Wenn unser Land der Konvention nicht beitritt,dann könnte bei den Mitgliedern des Europarates dasAnsehen der Schweiz als anerkannte Verfechterin derHumanität und Rechtsstaatlichkeit Schaden nehmen, derihr als Sitz weltweiter Organisationen nicht zuträglichwäre. Übrigens ist es nicht aussergewöhnlich, dass inmultilateralen Vereinbarungen Vorbehalte einzelner Ländergemacht werden. Sie scheinen im politischen und wirt-schaftlichen Bereich nachgerade als Norm zu gelten.

Wenn heute Bedenken gegen den Beitritt der Schweizmit Vorbehalten geäussert werden, so fällt auf, dass sichdiese Bedenken am lautstärksten gegen das fehlendeFrauenstimmrecht richten. Diese Haltung entbehrt nichteiner gewissen Inkonsequenz, ist doch ein grosser Teilunseres Volkes von den konfessionellen Ausnahme-artikeln unserer Bundesverfassung, also von einer aus-drücklichen und gezielten Ausnahmebestimmung gegenübereiner Minderheit, mindestens so stark und schmerzlicherbetroffen als von der Vorenthaltung eines Rechtes, dassich nur aus der traditionellen Auslegung einer Verfas-sungsbestimmung ergibt, wie das beim Frauenstimmrechtder Fall ist.

Der Bundesrat ist bereit, die Vorbehalte abzubauen.Aber auch bei der Bereitschaft zum Abbau der Vorbehaltedürfen wir den Grundsatz nicht übersehen, dass die An-passung unserer Verfassung und unserer Gesetze eine reinnationale Angelegenheit darstellt, die in erster Linie denBedürfnissen und Empfindungen unseres eigenen Volkesentsprechen muss. Diese Anpassung - verschiedene Rednerhaben schon darauf hingewiesen - darf deshalb nicht unterdem Eindruck oder sogar unter dem Druck der Verpflich-tung zur Beteiligung an internationalen Abmachungen er-folgen. Sie ist getrennt von internationalen Strömungen involler Freiheit und Unabhängigkeit durchzuführen. Wennübernationale Organisationen Vereinbarungen vorlegen,die in ihren Zielsetzungen mit den nationalen Interessen undAuffassungen unseres Landes identisch sind, wie das bei derMenschenrechtskonvention der Fall ist, dann können dieseselbstverständlich den Entwicklungsprozess der nationalenRechtsordnung beschleunigen. Ich muss aber nochmalsbetonen, dass auch in diesem Falle ein klarer Trennungs-strich gemacht werden muss zwischen der vollständigsouveränen Gestaltung der nationalen Rechtsnormen einer-

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seits und dem Einbau von Teilen dieser freigewähltenRechtsnormen in eine übernationale Vereinbarung anderer-seits.

Es erscheint mir umgekehrt aber auch nicht richtig,wenn das fehlende Frauenstimmrecht, also eine Lücke in derschweizerischen Rechtsordnung, dazu benützt werden will,um den Beitritt zur Europäischen Konvention zu verhindernoder zu verzögern. Es wäre ungerecht, mit dieser Ver-zögerung eine Mitwirkung der Schweiz bei der Verwirk-lichung der Menschenrechte und Grundfreiheiten auf allenanderen Gebieten, die von der Konvention erfasst werden,auf Jahre hinaus zu blockieren. Das Frauenstimmrecht wirdseine Entwicklung weiter nehmen, mit oder ohne Menschen-rechtskonvention, aber, wie gesagt, ausschliesslich aus derWillensäusserung unseres eigenen Volkes. Wir sollten mitdem Beitritt den Abbau der Vorbehalte weder beschleunigennoch verzögern wollen. Es geht jetzt um den Grundsatz desBeitrittes zu einer europäischen Vereinbarung, zu einerVereinbarung, die auch von den Gegnern des Beitrittes mitVorbehalten nicht bestritten ist. Alle Nebenbedingungenmüssen vor diesem prinzipiellen Entscheid zurücktreten.

Wenn Sie dem Beitritt zur Konvention diese Auslegunggeben, dann bin ich überzeugt, dass wir vom Bericht desBundesrates in zustimmendem Sinne Kenntnis nehmenmüssen. Die Kenntnisnahme muss meines Erachtens inzustimmendem Sinne erfolgen, sonst stellt sie überhauptkeine Willensäusserung des Parlamentes dar, die demBundesrat Wegleitung sein könnte für seine weiterenMassnahmen.

In der Konvention zum Schütze der Menschenrechteund Grundfreiheiten kommt ein Bestreben zum Ausdruck,das in seiner Zielsetzung den Glauben an Gerechtigkeit undan die Freiheit der Menschen, aber auch an das friedlicheZusammenleben der Völker in schönster Weise zumAusdruck bringt. Wir müssen diese Bestrebungen fördern,auch wenn wir die vorläufige Wirkung der Konventionnicht überbewerten dürfen. Das Entscheidende wirdschliesslich die Bereitschaft der Menschen und Völker sein,die Prinzipien von Freiheit und Menschenrecht in allenihren Unternehmungen zur Anwendung zu bringen undsie damit zur allgemeingültigen Norm der gegenseitigenBeziehungen werden zu lassen.

Keller: Ich glaube auch, dass eine weltweite Verankerungder Menschenrechte einen grossen Gewinn für die Mensch-heit darstellen würde.

Aber Sie nehmen es mir hoffentlich nicht übel, wenn ichdoch etwas skeptisch bin. Die Schweiz wird sich bemühen,auch ohne Konvention die Menschenrechte laufend auszu-bauen und der Neuzeit anzupassen ; und andere Staaten, dieso kleine Tendenzen oder grössere Tendenzen zum Totali-tären haben, werden sich um die Konvention nicht küm-mern, wenn es ihnen passt ; und wenn es ihnen anders zuGemute ist, werden sie sie da und dort anerkennen. Ichbin aber trotz dieser Skepsis der Auffassung, dass dieSchweiz dieser Konvention beitreten muss und beitretensollte, weil wir als Land, das sich für die Menschenrechtein grossem Masse bekennt, hier nicht beiseite stehen dürfen.Für mich ist es nur noch eine Frage des Zeitpunktes, undfür mich eilt es nicht, und ich bin der Meinung, dass wireinen Marschhalt einschalten sollten. Deshalb stimme ichden Anträgen zu, die nur Kennnis nehmen.

Den Marschhalt sollten wir aus folgenden Gründeneinschalten: Das Schweizervolk befasste sich in der Regelbisher sehr wenig mit Aussenpolitik ; es liegt nicht aufunserer Linie. Ich habe mit sehr vielen Stimmbürgern ge-sprochen und sie gefragt: «Was verstehst Du unter der

Menschenrechtskonvention?» Und ein einziger, ein Jurist,konnte mir sagen: «Ja ich weiss eigentlich nicht genau,was das ist; ich weiss nur, dass das mit dem Frauenstimm-recht und mit den Ausnahmeartikeln nicht ganz hinein-passt!» Das war die einzige sachliche Auskunft, die icherhalten konnte.

Nun bin ich der Auffassung: Wir können internationaleVerpflichtungen nicht am Laufmeter eingehen und dasVolk beiseite lassen. Wir treten hier bei; wir treten dortbei; alles auf dem Wege am Schluss einer Integration inirgendwelcher Form. Nun bin ich der Auffassung, dasswir dem Volk den Ball nun einmal zuwerfen sollten. Wirmüssen das Volk einmal mit dieser Frage konfrontieren,und das Volk soll uns sagen, ob es bereit ist, uns auf diesemWege zu folgen oder nicht. Ich bin deshalb der Meinung,dass diese Konvention der Volksabstimmung unterbreitetwerden sollte. Ich gebe zu, dass man das vernünftigerweisegescheiter gemacht hätte, als es um den Beitritt zum Europa-rat ging, aber wir haben diese Gelegenheit verpasst. Wasvorbei ist, ist vorbei; aber das ist für mich kein Grund, nunendlich einmal dem Volk zu sagen: «Wie denkst Du indieser Sache?» Wenn wir wünschen, dass das Volk souve-rän zu dieser Sache Stellung nimmt, dann müssen wir dasVolk aufklären, und für diese Aufklärung brauchen wirZeit. Deshalb eilt es mir nicht. Nach meiner Auffassungsollten wir also die Ratifikation der Volksabstimmungunterbreiten. Wie das rechtlich genau zu geschehen hat,kann ich als Gewerbetreibender zu wenig beurteilen; aberes sind ja Juristen genug in unserem Saal, die uns dassagen können.

M. Mugny: Avec nos collègues, MM. Chevallaz, Grü-nig et Hofstetter, j'ai signé la proposition de minorité quivous est soumise.

Cette proposition marque d'abord la volonté du parle-ment de participer à la coopération européenne et auxconventions internationales. Je pense qu'il est utile de ledire et de le préciser devant l'opinion publique. Cependant,nous estimons que la signature et la ratification de laConvention européenne des droits de l'homme doiventêtre différées jusqu'au moment où nous pourrons renonceraux principales réserves que nous sommes contraints deformuler aujourd'hui. Et comme le disait tout à l'heurenotre collègue, M. Hofer, en prenant cette attitude, nousrestons fidèles à la politique traditionnelle de notre pays età la position que la Suisse et le Conseil fédéral ont main-tenue jusqu'à maintenant en ce qui concerne la signature dela Convention des droits de l'homme. En effet, jusqu'ici,le Conseil fédéral comme le parlement n'ont pas vouluprendre d'engagement que notre ordre juridique et politiquene nous permet pas de tenir parce que la décision définitivene nous appartient pas; en ce qui concerne ces réserves,c'est au peuple suisse de se prononcer et nous ne pouvonsque prendre des décisions qu'il est, lui, appelé à ratifier.

Aujourd'hui, le Conseil fédéral nous propose demodifier radicalement notre politique en matière deconventions internationales et le message, à ce sujet, parle,prudemment du reste, d'un nouvel examen de la situation.Il est bien évident que nous avons toute liberté pour lefaire, mais nous devons être au clair sur les conséquencesque ce virage en épingle à cheveux implique sur le plangénéral. A mon avis, il convient d'être prudent en prenantce virage puisque la prudence, au sens élevé et philosophiquede ce terme, est la vertu première de tout homme quiassume des responsabilités politiques. Or, depuis que leConseil fédéral a publié son message, deux faits nouveauxsont intervenus qui modifient la situation.


Le premier de ces faits est l'opposition ferme et unanime- notre collègue M. Graber l'a bien rappelé tout à l'heure -cb toutes les organisations féminines suisses. On peut êtred'accord ou non avec cette position, mais c'est un état defait et on ne peut pas ne pas en tenir compte.

On peut prétendre et on le prétend aussi - notre collègue,M. Eggenberger vient de le dire -, que cette opposition desorganisations féminines, n'est pas partagée par l'ensembledes femmes suisses, qu'elle serait uniquement le fait desdirigeantes des organisations; mais rien ne vient étayer cetteaffirmation, aucun sondage d'opinion n'a été scienti-fiquement organisé et ne vient la confirmer; peut-être eut-ilété utile de le faire. D'autre part, l'opinion publique en Suisseest formée par les différentes organisations et associationsqui constituent ensemble la société politique. Il en est ainsidans tous les domaines et seuls, en définitive, les groupesorganisés contribuent à influencer la vie politique.

Le second fait, c'est que le Conseil fédéral vient d'expri-mer son intention de soumettre aux Chambres, cette annéeencore, un projet de dispositions tendant à introduire lesuffrage féminin sur le plan fédéral. Le parlement devra seprononcer et le peuple suisse, bien sûr, par la suite. Si lepeuple suisse prend encore une fois une décision négative,quelle sera notre position ? Si nous avons signé et ratifié laConvention immédiatement avant le vote, que pensera lepeuple suisse de notre décision et du peu de cas que nousfaisons du droit qu'il a, lui, de prendre la décision définitive.Et, si nous n'avons pas signé avant, allons-nous signerimmédiatement après?

Dans ces conditions, il me semble qu'il est tout simple-ment prudent et sage de ne rien précipiter dans notreadhésion à la Convention européenne. Mettons d'abordtout en œuvre pour supprimer - et le plus rapidementpossible - les principales réserves que nous sommes obligésde faire aujourd'hui, et alors la route étant tracée, nousnous efforcerons de supprimer les autres dans la mesure,bien sûr, où il sera nécessaire de le faire. Nous nousassocierons alors, dans toute la mesure de nos moyens àl'effort actuellement en cours pour construire une Europenouvelle, l'Europe des droits personnels et individuels,l'Europe des hommes et celle des peuples.

C'est dans ce sens, Monsieur le Président et cherscollègues, que je vous propose de voter la proposition deminorité qui vous est soumise.

Eibel: Die Befürworter dieser internationalen Konven-tion verwenden immer wieder den Ausdruck von «Image»der Schweiz im Ausland. Da ich mich beruflich mit «PublicRelations » zu befassen habe, muss ich Ihnen gestehen, dassich berechtigte Zweifel daran hege, ob die Unterzeichnungeiner solchen Konvention mit 5 Vorbehalten geeignet ist,dieses «Image» der Schweiz zu heben. Ich möchte beinahewetten, dass nach einer stattgefundenen Unterzeichnung inder ausländischen Presse vor allem von den Vorbehalten dieRede sein wird, die wir anbrachten, nicht aber von der Tat-sache, dass wir der Konvention beigetreten seien. Man wirduns sagen, wir seien ein merkwürdiges Völklein; bei derAnstaltsversorgung sei man nicht so sicher, ob es mit rechtenDingen zugehe, die Gerichtsverhandlungen seien gelegent-lich nicht einmal öffentlich, es herrsche bei uns ungleichesRecht für die Konfessionen, die Unterrichtsgleichheit seinicht gewährleistet, die Frauen seien rechtlos. Man nimmtes in diesen Dingen in der Presse nicht so genau. Nachmeiner Meinung besteht ein erhebliches Risiko, dass diese«Übung » als «negative Public Relations » ausgehen könnte.Dies nur als Vorbemerkung.

Ich hege grossen Respekt vor den Leuten, die aus echthumanistischen Überzeugung heraus der Meinung sind, dieSchweiz solle eine Konvention unterzeichnen, die dieMenschenrechte sichern helfen will ; die Schweiz habe dabei,nach dieser Auffassung, sogar zuvorderst zu stehen. Dazuist aber zu sagen, dass in der Schweiz der Idealismus immerdurch die Küche unserer autochthonen Politik gehenmusste und in dieser Küche auf den Boden der politischenund staatsrechtlichen Realität gestellt wurde, wie sie beiuns nun einmal gegeben ist. Hier möchte ich an die Fest-stellung anknüpfen, die bereits Herr Kollege Dürrenmattangebracht hat mit dem Hinweis auf Professor Aubert, dervon einer «innovation sans précédent», einer «beispiel-losen Neuerung », gesprochen hat. In der Tat bedeutet derBeitritt zur Menschenrechtskonvention juristisch nichtsweniger als die Ersetzung einzelner wesentlicher Bestand-teile unserer Verfassung durch internationales Recht, selbstwenn rein formell an unserer Verfassungsurkunde nichtgerüttelt wird. Der Sinn der Konvention liegt ja geradedarin, einem Staatsbürger in der Auseinandersetzung mitden Landesbehörden auch dort zu seinen internationaldefinierten Ansprüchen zu verhelfen, wo ihm nach derinnerstaatlichen Ordnung kein Schutz gewährt werdenkönnte. In unserem Falle kann dies sogar sehr rasch aktuellwerden, weil ja das Bundesgericht gemäss Artikel 113,Absatz 3, der Bundesverfassung die Bundesgesetze undallgemeinverbindlichen Bundesbeschlüsse nicht auf ihreVerfassungsmässigkeit überprüfen darf.

Damit aber stehen wir vor der Frage der Referendums-pflicht eines allfälligen Beitritts zur Menschenrechts-konvention. Der Bundesrat verneint die Notwendigkeiteiner solchen Unterstellung unter das fakultative Referen-dum in 5 Zeilen. Mit der gleichen Selbstverständlichkeithat er 21 Jahre zuvor beim ebenfalls als reversibel erachtetenBeitritt zum Haager Internationalen Gerichtshof die Unter-stellung unter das fakultative Referendum beantragt. Wirbrauchen uns über diese etwas merkwürdige Inkongruenznicht lange aufzuhalten, weil nach unserer Auffassung beimBeitritt zur Menschenrechtskonvention das obligatorischeReferendum von Volk und Ständen Platz greifen musste.Gewiss haben wir uns schon früher einer internationalenGerichtsbarkeit unterzogen; doch handelte es sich dabei- das möchte ich Herrn Kollegen Tenchio zu bedenkengeben - in erster Linie um zwischenstaatliche Konflikte;hier geht es um die Behandlung unserer Staatsbürger inunserem eigenen Lande, die in bezug auf gewisse zentraleRechte nicht mehr nach nationalen, sondern nach inter-nationalen Massstäben beurteilt werden sollen. Das ist einqualitativ völlig anderer Sachverhalt. Wir wenden uns ent-schieden gegen die hier zum Vorschein kommende Salami-taktik, die schliesslich zur weitgehenden Aushöhlung desMitspracherechtes von Volk und Ständen bei der Recht-setzung überhaupt führen musste.

Eine parallele Erscheinung ist in eben diesen Wochenauf dem Gebiet des Arbeitsrechtes sichtbar geworden. Icherinnere daran, dass der Bundesrat Ende April verlautenHess, er werde der Bundesversammlung künftig auch Über-einkommen der Internationalen Arbeitskonferenz zurGenehmigung unterbreiten, die mit der schweizerischenGesetzgebung - wie er sich ausdrückte - nur im grossenganzen übereinstimmen. Die ganze Problematik wird imZusammenhang mit der in der Botschaft angekündigteneuropäischen Sozialcharta erneut aufgerollt werden. Daaber solche Übereinkommen regelmässig mit einer Kündi-gungsklausel versehen sind, würde diese Praxisänderungnichts anderes bedeuten, als dass künftig unser Arbeits-


recht via Genf oder unser Sozialrecht via Strassburg ohnejedes Mitspracherecht des Volkes modifiziert werden könnte.Es entstünde also die paradoxe Situation, dass bestehendesGesetzesrecht ohne Referendumsmöglichkeit geändertwerden könnte.

Nach meiner Meinung gilt es hier den Anfängen zuwehren. Auch de lege lata ist scharf zu trennen zwischenrein zwischenstaatlichen Belangen und dem neuen Phäno-men der Ersetzung internen Rechtes auf dem Wege inter-nationaler Rechtsharmonisierung. Das schleckt doch keineGeiss weg, dass nach dem Beitritt zur Menschenrechts-konvention die dem Schweizer zustehenden Grundrechteausserhalb unseres Landes fixiert und ausserhalb unsererVerfassung interpretiert werden. Es bleibt bei dem, wasBundesrichter Kaufmann vor vier Jahren feststellte: DieKonvention ist mit Artikel 113, Absatz 3, der Bundesver-fassung nicht vereinbar.

Neben der rechtlichen Notwendigkeit eines obligato-rischen Referendums stellt sich auch die Ermessensfrage,ob nicht schon aus politischen Gründen eine Befragung desSouveräns angezeigt wäre. Bundesrat Wahlen hat anläss-lich der Beantwortung eines Postulates Jaeckle vor 7 Jahrendargetan, dass aus politischen Überlegungen ein Staats-vertrag zum Gegenstand der Verfassungsgesetzgebunggemacht werden kann, wie das anlässlich des Beitritts zumVölkerbund der Fall war. Im Blick auf die grundsätzlicheTragweite des Beitrittes scheint jedenfalls ein Plebiszit nichtabwegig zu sein.

Es steht für mich ausser Zweifel, dass die Kreise, diesich schon seit längerer Zeit mit der Frage der Einführungeines Staatsvertragsreferendums in die Bundesverfassungbeschäftigen, sich erneut damit werden befassen müssen,wenn wir hier die Zusammenhänge nicht sehen wollen. Wirkönnen doch die Öffnung der Schweiz nach aussen - die wiralle befürworten - nicht gegen das Volk, sondern nur mitdem Volk herbeiführen. Das können Sie in klassischerFormulierung in der Botschaft von 1919 über den Beitrittzum Völkerbund nachlesen.

Zum Schluss noch ein Hinweis auf eine Quelle, die sicherin keiner Weise in Verdacht steht, in internationaler Be-ziehung zugeknöpft zu sein, nämlich auf die Europaunion,die ausgerechnet zu unserem Thema folgendes verlautenlässt: Sie verlangt eine Ausweitung der Volksrechte für- ich zitiere - «Beschlüsse zur Genehmigung völkerrecht-licher Verträge, welche die Grundrechte berühren, den Auf-bau und die Aufgabe des Bundes verändern oder Gegen-stände regeln, die in den Kompetenzbereich der Kantonefallen ». Dafür verlangt die Europaunion das Referendum,wenn es 30 000 Stimmbürger verlangen.

Ich wollte diese Ausführungen hier machen, um darzu-tun, dass wir uns mit einer zustimmenden Kenntnisnahmeüber diese verfassungsrechtlichen Notwendigkeiten hin-wegsetzen würden. Ich halte dies nicht für angezeigt, weiles mit unserem juristischen Gewissen nicht vereinbar ist.Ich beantrage Ihnen deshalb, dem Antrag Dürrenmattzuzustimmen.

Franzoni: Se io dovessi dare un giudizio sul dibattitocosì come si è svolto finora, direi che il Parlamento èdiviso in due gruppi ; un gruppo mi ricorda quei soldati delmio cantone che pur cantando l'antica canzone «fa mal aipè », vanno avanti lo stesso ; l'altro gruppo di parlamentariinvece mi ricorda i membri di un Männerchor, che purcantando «Vorwärts, vorwärts», stanno fermi sul posto.

Per una volta che il Consiglio federale da più di quantogli è stato chiesto, è divertente notare che una buona partedei nostri parlamentari non vuole accettare questo regalo.

Infatti il collega Eggenberger, con la sua mozione delgiugno 1966, chiedeva al Consiglio federale di esporresoltanto le condizioni giuridiche che dovevano essere createper permettere alla Svizzera di aderire alla Convenzioneeuropea dei diritti dell'uomo.

Il Consiglio federale, al quale forse troppo spesso rim-proveriamo di non avere abbastanza iniziativa nel campodelle relazioni internazionali, non solo espone tutte le con-dizioni giuridiche, ma ci invita anche ad approvare le con-clusioni nel senso di firmare prima, e ratificare poi questaconvenzione. E non sono io a lamentarmi della generositàdel Consiglio federale. Non mi lamento, perché considerol'adesione della Svizzera alla Convenzione, non solo comeuna conseguenza logica della nostra appartenenza alConsiglio d'Europa, non solo come un contributo essenzialeall'integrazione europea, per la quale non molto abbiamofatto finora, ma anche, e soppratutto, perché considerol'adesione come un atto di fede verso le libertà fondamen-tali dell'uomo, come riconoscimento solenne di quei diritti,che trovano la loro origine nel diritto naturale e nellamorale cristiana. Ci si potrebbe forse chiedere se era vera-mente necessario che il Consiglio federale domandasse alParlamento non solo di prendere conoscenza del rapporto,ma anche di approvarne le conclusioni. Dal punto di vistagiuridico, mi pare essere chiaro che il governo non habisogno dall'approvazione che chiede oggi alla Camera, perpoter firmare la Convenzione. Se il Consiglio federale lo fa,è perché ritiene opportuno di misurare, prima di procederealla firma, la temperatura che regna in questa sala, vuolecioè praticamente coprirsi la schiena prima di fare un passoavanti.

È stato qui detto, se non erro dal collega Allgöwer, cheprima dobbiamo creare la luce nel nostro paese e poi man-dare questa luce nel ciclo d'Europa per ispirare gli altristati europei. Mi spiace qui ricordare al collega Allgöwer,che già da lungo tempo splende nel ciclo europeo la luce deidiritti dell'uomo, e credo che non tocca alle stelle avvici-narsi a noi, ma tocca piuttosto a noi avvicinarci alle stelle.

Tutti quelli che qui dicono che si dovrebbe firmare,ratificare, ma che però non è ancora giunto il momento, miricordano la storia di quel condannato a morte, al quale pergrazia era stata data la possibilità di scegliere l'albero alquale doveva essere impiccato, e poi, condotto in unaforesta, non trovò mai l'albero che gli convenisse. È permanifestare la volontà della Svizzera di aderire finalmentea questa convenzione, che io dò il mio voto favorevole alrapporto del Consiglio federale. Resta però fermo il dirittodi non condividere in ogni punto le motivazioni e le tesiesposte nel messaggio. Ci tengo, già sin d'ora, a dire chel'interpretazione formalmente corretta data dal Consigliofederale per sottrane la ratifica della Convenzione al dirittodi referendum, non mi pare corrispondere all'importanzadelle incidenze che la Convenzione avrà sul diritto internoper il nostro paese. È inutile che io qui ricordi le teorie delgiudice federale Kaufmann e del professore Aubert; essesono già state trattate a sufficienza. Vorrei piuttosto ricor-dare al Consiglio federale, che saremmo forse stati più inchiaro oggi sulla questione referendaria, se il governoavesse risposto alla mozione Jaeckle che già da anni chiedeun nuovo ordinamento dei diritti popolari circa i trattatiinternazionali.

Si è parlato oggi molto della presa di posizione delleassociazioni femminili nei confronti del messaggio delConsiglio federale e nei confronti della commissione, allaquale anch'io ho avuto il piacere d'appartenere. Ma io noncredo che nello scambio di opinioni fra i rappresentantidelle associazioni femminili e la nostra commissione si


siano manifestate divergenze estremamente profonde. Ionon voglio qui dare la colpa agli uni o alle altre di eventualimalintesi. Anche perché a me da ragazzo hanno detto chel'unica pietra che si può scagliare contro una donna è ilbrillante, e ce ne vorrebbero troppi per offrirli a tutte lesignore che hanno partecipato alla discussione con lanostra commissione. Credo che l'unica divergenza, vera-mente di fondo - se così vogliamo chiamarla - è una diver-genza di natura profetica. Le associazioni femminili credonoche la firma della Convenzione pregiudichi la loro posizionenel caso di una votazione sul diritto di voto femminile. Lamaggioranza della commissione è di opinione opposta.Se riconosco la superiorità delle donne in fatto di profeziepenso però che il tempo dei profeti è passato, e che la firmao meno della Convenzione dei diritti dell'uomo non saràassolutamente determinante per l'esito della votazione suldiritto di voto femminile.

La proposta eventuale del collega Schwarzenbach, ten-dente a non riconoscere la competenza della corte europeadei diritti dell'uomo negli affari svizzeri, non merita diessere discussa, se non per dire, che se la sua proposta fosseaccettata, l'adesione della Svizzera, che con la mano destratoglie quello che da con la mano sinistra, diventerebbe unesempio eminente di ipocrisia nella storia dei trattati inter-nazionali. Si può in buona fede essere però contro la Con-venzione. Non si può invece seguire il nostro collegaSchwarzenbach sulla sua ben nota via dello splendido iso-lamento, non si può seguirlo nella concezione trionfalisticadi una Svizzera sempre posta al difuori e al disopra del-l'Europa.

Vorrei infine molto brevemente occuparmi dell'osser-vazione fatta in questa sala nel senso che il Consigliod'Europa accoglierebbe malamente le riserve elencate nelrapporto del governo. A parte il fatto che le principaliriserve, il diritto di voto alla donna e gli articoli di ecce-zione, sono note anche al più sprovveduto funzionario diStrasburgo, sono certo che la sincerità, con la quale noifacciamo conoscere al Consiglio d'Europa le manche-volezze dei nostri ordinamenti, sarà favorevolmenteapprezzata da tutti i membri del Consiglio d'Europa. Viinvito, onorevoli colleghi, a dare la vostra adesione alrapporto presentato dal Consiglio federale e a manifestarecosì la volontà di contribuire concretamente all'integrazioneeuropea.

Hier wird die Beratung abgebrochenIci, le débat est interrompu

#ST# Nachmittagssitzung vom 12. Juni 1969

Séance du 12 juin 1969, après-midi

Vorsitz - Présidence: M. Aebischer

10114. Menschenrechtskonvention desEuroparates. Bericht des Bundesrates

Convention des droits de l'homme du Conseilde l'Europe. Rapport du Conseil fédéral

Fortsetzung - SuiteSiehe Seite 320 hiervor - Voir page 320 ci-devant

M. Jaccottet: Je ne veux pas revenir sur les argumentsdéjà invoqués dans cette salle ce matin ; mais, pour ce quime concerne et même devant une salle clairsemée, je désireinsister sur la question qui me paraît très importante desrépercussions que la Convention que nous discutonsaujourd'hui pourrait avoir sur notre droit interne.

Nul ne conteste, bien sûr, que la sauvegarde des droitsde l'homme, qui est d'ailleurs placée au premier plan de nosconstitutions fédérale et cantonales, est l'un des objectifsessentiels auxquels doit tendre toute nation civilisée.Cependant, pour affirmer notre volonté de contribuer àcette sauvegarde, comme aussi pour attester notre intentiond'apporter notre collaboration sur le plan européen et pourmanifester notre souci de faire notre part dans l'œuvreindispensable de la solidarité internationale, il y a beaucoupd'autres moyens plus efficaces que d'adhérer, du moinspour le moment, à la Convention des droits de l'homme.

Nous savons bien que la signature de tous les traitésinternationaux implique un certain abandon de souve-raineté de la part des Etats signataires. Cependant, aucundes engagements internationaux auxquels notre pays asouscrit jusqu'à présent n'a, à ma connaissance, une portéeaussi étendue et ne pénètre aussi profondément dans lasphère des droits de chaque individu que la Charte euro-péenne.

L'orsqu'on examine les diverses dispositions de cetteConvention, on constate qu'elles contredisent sur despoints nombreux et importants le droit existant de laConfédération et des cantons et on ne sait pas exactementquels sont les points de notre droit qui ne cadrent pas toutà fait avec la Convention. Cela me paraît d'autant plusgrave qu'à de très nombreuses reprises, le Conseil fédéralreconnaît dans son rapport que des articles de la Conven-tion sont vagues et posent des questions d'interprétationparticulièrement délicates. C'est sur cet aspect de la ques-tion qu'il me paraît nécessaire d'insister.

La Convention contient ainsi une série encore noncomplètement déterminée de dispositions où des conflitsavec le droit suisse sont possibles. En signant cette Conven-tion et ses protocoles, le Conseil fédéral propose de formulercinq réserves sur des points déterminés. Mais qu'ensera-t-il des autres «divergences reconnues ou supposées»,pour employer ici les termes dont le Conseil fédéral uselui-même dans son rapport? En effet, on a pu établir uneliste de 23 articles de notre Constitution fédérale quiseraient plus ou moins directement affectés par la Conven-tion. Parmi ceux-ci, on peut citer en particulier ceux quiont déjà été abondamment évoqués, tels que ceux quiconcernent le droit de vote et la liberté confessionnelle,mais encore par exemple l'article 4 garantissant l'égalitédevant la loi, l'article 27 ter sur la législation sur le cinéma

Schweizerisches Bundesarchiv, Digitale Amtsdruckschriften

Archives fédérales suisses, Publications officielles numérisées

Archivio federale svizzero, Pubblicazioni ufficiali digitali

Menschenrechtskonvention des Europarates. Bericht des Bundesrates

Convention des droits de l'homme du Conseil de l'Europe. Rapport du Conseil fédéral

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Jahr 1969Année

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Band IIVolume

Volume

Session SommersessionSession Session d'étéSessione Sessione estiva

Rat NationalratConseil Conseil nationalConsiglio Consiglio nazionale

Sitzung 07Séance

Seduta

Geschäftsnummer 10114Numéro d'objet

Numero dell'oggetto

Datum 12.06.1969Date

Data

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Ref. No 20 039 077

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