2016...Stand: Juli 2016 Autorin: Julia Steinert Kontakt: [email protected] Redaktion: Thomas...

Erfolgsfaktoren für eine umweltorientierte Programmplanung der EFRE - Förderperiode 2014 – 2020

IN ZUSAMMEN-ARBEIT MIT

2016

EMPFEHLUNG

ISBN: 978-3-946211-04-4

Impressum Herausgeber: WWF Deutschland, BerlinStand: Juli 2016Autorin: Julia SteinertKontakt: [email protected]: Thomas Köberich (WWF) Gestaltung: Anna Risch ([email protected])Produktion: Maro Ballach (WWF) Druck: medialogik GmbHPapier: MundoPlus (100 % Recyclingpapier, ausgezeichnet mit dem Umweltsiegel Blauer Engel.)

Diese Publikation entstand im Rahmen des von BMUB und UBA geförderten Verbändeprojektes „Europa 2020. Die Stärkung von Nachhaltigkeit bei der Anwendung von EU-Fördermitteln“.

Gefördert durch:

Inhaltsverzeichnis1 Einleitung 52 Die Bedeutung der Umwelt in der Förderperiode 2014 –2020 63 Erfolgsfaktoren für eine umweltorientierte Programmplanung 114 Fünf umweltfreundliche OPs und deren Planungsprozesse 164.1 Das OP Thüringens – gute Beteiligungsformen bringen ein gutes OP 184.2 Das OP Niedersachsens – eine klare Linie für Umwelt- und Naturschutz 204.3 Das OP Nordrhein-Westfalens – ein gelungener Integrationsansatz für Umweltmaßnahmen 224.4 Das OP Baden-Württembergs – Innovation und Energiewende

zur Stärkung einer nachhaltigen Entwicklung 244.5 Das OP Bayerns – ökosystembasiert und innovativ für den Klimaschutz und die Risikoanpassung 265 Ausblick und Empfehlungen 28

EFRE Europäischer Fonds für regionale Entwicklung

ELER Europäischer Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums

ESF Europäischer Sozialfonds ESI Europäische Struktur- und Investitionsfonds

FuI Forschung und Infrastruktur

IP Investitionsprioritäten

KMU Kleine und mittlere Unternehmen

LIFE Das „L’Instrument Financier pour l’Environnement“ (LIFE) ist ein Finanz-instrument der EU zur Förderung von Umweltmaßnahmen in der gesamten EU und in ausgewählten Kandidaten-, Beitritts- und Nachbarländern der EU

MOPU Muster für ein Operationelles Programm Umwelt

OP Operationelle Programme

PA Prioritätsachsen

TH Technische Hilfe

TZ Thematische Ziele

Übersicht verwendeter Abkürzungen

4

Die Bedeutung natürlicher Ressourcen für Wohl-stand und Entwicklung ist in den letzten Jahren immer stärker in den Vordergrund gerückt. Dieser Bedeutungsgewinn spiegelt sich auch in den Grund-

sätzen der europäischen Regionalförderung wider. Die strategische Ausrichtung der EU-Förderpolitik sowie die nationalen Planungsdokumente heben die öko-logische Komponente der nachhaltigen Entwicklung hervor. Im Mittelpunkt dieser Politiken auf Umsetzungsebene stehen die sogenannten Operationellen Programme. Diese Broschüre geht der Frage nach, welche Faktoren die Integra-tion von Umwelt- und Naturschutzthemen in die Förderprogramme begünstigt haben. Dafür werden der Programmplanungsprozess rückblickend für die Förderperiode 2014–2020 beleuchtet und die Erfolgsfaktoren identifiziert. Zur Identifikation der Erfolgsfaktoren führte der WWF am 17. März 2016 einen Workshop in Berlin durch, auf dem Vertreter von Umwelt- und Verwaltungs-behörden gemeinsam mit Umweltverbänden den Programmplanungsprozess rückblickend bewerteten. In Arbeitsgruppen wurden Erfolgsfaktoren identi-fiziert und im Plenum diskutiert. Die Ergebnisse dieses Workshops bilden die Grundlage für die hier vorliegende Broschüre.

Die Broschüre stellt zudem die Programmplanungsprozesse der fünf umwelt-freundlichsten deutschen Operationellen Programme vor. In Interviews mit den prozessbeteiligten Umweltressorts wurden Informationen über den Pro-grammplanungsprozess zusammengetragen. Bewertet wurde dabei die Umwelt-freundlichkeit der OPs nicht quantitativ, sondern qualitativ im Hinblick auf die strategische Berücksichtigung von Umweltbelangen. Andernfalls müsste die insgesamt hohe Mittelzuweisung des EFRE von Bundesländern mit einer bereits festgelegten Mittelbindung von mindestens 20 Prozent für Klimamaßnahmen als umweltfreundliches Programm interpretiert werden.

1 Einleitung

Erfolgsfaktoren für eine umweltorientierte Programmplanung | 5

Die Strategie der Europäischen Union für Be-schäftigung und intelligentes, nachhaltiges und integratives Wachstum – Europa 2020 – wurde vom Europäischen Rat am 23. März 2010 verabschiedet. Die Strategie ruht auf diesen drei Säulen:

» Intelligentes Wachstum: Entwicklung einer auf Wissen und Innovation gestützten Wirtschaft

» Nachhaltiges Wachstum: Förderung einer ressourcenschonenden, ökologi-scheren, treibhausgasarmen/-freien und wettbewerbsfähigeren Wirtschaft

» Integratives Wachstum: Förderung einer Wirtschaft mit hoher Beschäftigung und ausgeprägtem sozialen und territorialen Zusammenhalt

Aus Umwelt- und Naturschutzsicht wurden für die künftige Förderpolitik damit die Weichen gestellt. Eine ökologisch nachhaltige Wirtschaftsförderung hat nun – zumindest auf dem Papier – zentralen Stellenwert.

Die EU-Verordnungen für den Einsatz der Fonds bieten einen erfreulich breiten Rahmen, um Umweltthemen in der EFRE-Förderung der Mitgliedsstaaten zu platzieren. Die EU-Staaten und -Regionen standen allerdings vor der Heraus-forderung, die von der Kommission erwartete Mittelkonzentration auf wenige Förderschwerpunkte mit geeigneten innovativen Förderstrategien zu verbinden. Die Verordnungen geben vor, dass in entwickelten Regionen, zu denen in Deutsch-land die „alten“ Bundesländer zählen, 80 Prozent der Mittel auf vier thematische Ziele konzentriert werden müssen. In den weniger entwickelten Regionen – also insbesondere in den „neuen“ Bundesländern – fällt diese Quote mit 60 Prozent etwas niedriger aus. Das Motto der EU-Kommission „Nicht kleckern, sondern klotzen!“ hat zur Folge, dass Investitionen stärker konzentriert werden müssen, damit sich messbarere Wirkungen entfalten können. Immerhin müssen mindes-tens 20 Prozent der Gelder in allen Regionen in Maßnahmen zur Minderung der CO2-Emissionen fließen – zum Beispiel in die Steigerung von Energieeffizienz und den Ausbau erneuerbarer Energien.

Im Rahmen dieser Vorgaben verfügen die nationalen und regionalen Entschei-dungsträger über viele Optionen, ihre Förderprogramme auf mehr Nachhaltig-keit auszurichten und grüne Investitionen in allen Bereichen der EFRE-Förderung voranzubringen. Die Operationellen Programme zeigen, dass Deutschland insbesondere bei der Planung von Forschung und Innovation die richtigen Weichen stellt. Sogenannte Ökoinnovationen wurden von vielen Bundesländern angemeldet. Aber auch im Bereich der Förderung kleiner und mittelständischer Unternehmen (KMU) sollte Nachhaltigkeit nach Meinung der Umweltverbände stärker gefördert werden. Im Detail hatte der WWF seine Anforderungen im MOPU (Muster für ein Operationelles Programm Umwelt) bereits im Vorfeld der Programmplanungsphase dargestellt.

2 Die Bedeutung der Umwelt in der Förderperiode 2014–2020

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Aus: „Europa 2020 – umweltschonend und krisenfest; Muster für ein Operationelles Programm Umwelt (MOPU)“; WWF Deutschland, 2013

Abbildung 1: Empfehlungen des WWF für einen umweltfreundlichen OP-Aufbau

Prioritätsachse (PA)

Thematisches Ziel(TZ)

Investitionspriorität (IP)

PA 1Forschung undInnovation für eineGrüne Wirtschaft

TZ 1„Stärkung von Forschung,technischerEntwicklung undInnovation“

1a) Ausbau der Forschungs- und Innovationsinfrastruktur (FuI) und der Kapazitäten für die Entwicklung von FuI-Spitzenleistungen; Förderung von Kompetenzzentren, insbesondere solchen von europäischem Interesse

1b) Förderung von FuI-Investitionen in Unternehmen, Produkt- und Dienstleistungsentwicklung, Technologietransfer, sozialer Innovation und öffentlichen Anwendungen; Nachfragestimulierung, Vernetzung, Cluster und offene Innovation durch intelligente Spezialisierung

1c) Unterstützung von technologischer und angewandter Forschung, Pilotlinien, Maßnahmen zur frühzeitigen Produktvalidierung, fortschrittlichen Fertigungskapazitäten in Schlüsseltechnologien sowie der Verbreitung von Allzwecktechnologien

PA 2Steigerung dernachhaltigenZukunftsfähigkeitund Krisenfestigkeit von KMU

TZ 3„Steigerung derWettbewerbsfähig-keit von KMU“

3a) Förderung des Unternehmergeists, insbesondere durch Erleichte-rung der wirtschaftlichen Nutzung neuer Ideen und Förderung von Unternehmensgründungen

3b) Entwicklung neuer Geschäftsmodelle für KMU, insbesondere für die Internationalisierung

3c) Unterstützung bei der Schaffung und Erweiterung fortgeschrittener Kapazitäten für die Entwicklung von Produkten und Dienstleistungen

3d) Förderung der Fähigkeit der KMU, in Wachstums- und Innovations-prozesse einzutreten

PA 3Energiewende undCO2-Reduktion

TZ 4„Förderung derBestrebungen zurVerringerung derCO2-Emissionen inallen Branchen derWirtschaft13“

4a) Förderung der Produktion und Verteilung von Energie aus erneuer-baren Quellen

4b) Förderung der Energieeffizienz und der Nutzung erneuerbarer Energien (EE) in KMU

4c) Förderung der Energieeffizienz und der Nutzung erneuerbarer Energien (EE) in öffentlichen Infrastrukturen, Gebäuden und im Wohnungsbau

4d) Entwicklung intelligenter Nieder- und Mittelspannungsverteilersysteme4e) Förderung von Strategien zur Senkung des CO2-Ausstoßes für

sämtliche Gebiete, insbesondere städtische Gebiete, einschließlich der Förderung einer nachhaltigen städtischen Mobilität und der Abfederung einschlägiger Anpassungsmaßnahmen

4f) Förderung von Forschung, Innovation und Übernahme kohlenstoff - armer Technologien4g) Förderung des Einsatzes hocheffizienter Kraft-Wärme-Kopplung auf

der Grundlage des Nutzwärmebedarfs

PA 4Schutz der natür-lichen Ressourcen,ökosystembasierteRisikopräventionund Anpassung anden Klimawandel

TZ 5„Förderung derAnpassung an denKlimawandel sowieder Risikopräven tion und des Risiko-managements“

5a) Förderung gezielter Investitionen zur Anpassung an den Klimawandel5b) Förderung von Investitionen zur Bewältigung spezieller Risiken,

Sicherstellung des Katastrophenschutzes und Entwicklung von Katastrophenmanagementsystemen

TZ 6„Umweltschutzund Förderungder nachhaltigenNutzung derRessourcen“

6a) Bewältigung des beträchtlichen Investitionsbedarfs in der Abfallwirt-schaft, um die Anforderungen des umweltrechtlichen EU-Besitz-standes zu erfüllen

6b) Bewältigung des beträchtlichen Investitionsbedarfs in der Wasser-wirtschaft, um die Anforderungen des umweltrechtlichen EU-Besitz-standes zu erfüllen

6c) Schutz, Förderung und Entwicklung des Kultur- und Naturerbes6d) Erhaltung der Biodiversität, Bodenschutz und Förderung von Ökosystem-

dienstleistungen einschließlich NATURA 2000 und Grüne Infrastrukturen6e) Maßnahmen zur Verbesserung des städtischen Umfelds, einschließlich

Sanierung von Industriebrachen und Verringerung der Luftverschmutzung


Die Europa 2020-Strategie wird flankiert von weiteren EU-Umweltstrategien (u. a. Fahrplan für ein ressourcenschonendes Europa, Umweltaktionsplan, EU-Biodiversitätsstrategie) sowie von Umweltstrategien des Bundes und der Länder. Exemplarisch für die Bundesebene stehen dafür etwa der nationale Reformplan für Deutschland oder die nationale Nachhaltigkeits- und Biodiversitätsstrategie. Auf Landesebene gelten zahlreiche Strategien zum Schutz der Biodiversität oder zur Anpassung an den Klimawandel.

Förderinhalte in Deutschland – Ergebnisse der Programmplanung

Die Gesamtschau der Regionalförderung für die Jahre 2014–2020 zeigt für Deutschland eine Konzentration umweltfreundlicher Förderbereiche. Etwa ein Drittel der Mittel steht für Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel, für die Entwicklung einer CO2-armen Wirtschaft, den Schutz von Umwelt und die Ressourceneffizienz zur Verfügung (s. Abb. 2).

Abbildung 2: EFRE-Förderung nach Thematischen Zielen auf nationaler Ebene

Ziel 9: Soziale Inklusion und Bekämpfung von Armut Technische Hilfe

Ziel 6: Schutz von Umwelt und Ressourceneffizienz

Ziel 5: Anpassung an den Klimawandel

Ziel 4: CO2-arme Wirtschaft

Ziel 1: Forschung und Innovation

6 %

35,5 %

21,8 %

22,5 %

4,1 %6,4 %

3,7 %

Aus: Europa – Solidarisch. Innovativ. Fokussiert; Europäische Struktur- und Investitions-fonds 2014–2020. BMWI, 2014

Insgesamt konzentrieren sich die Mittel stark auf Maßnahmen zum Klima-schutz. Der WWF hat gemeinsam mit deutschen Umweltverbänden im Rahmen des MOPU hinreichende Vorschläge entwickelt, wie Umwelt- und Naturschutz in alle Förderbereiche integriert werden können. So auch in die KMU- und Innova-tionsförderung. Obwohl die Verordnungen konkrete Maßnahmen zur Förderung der Biodiversität oder Natura 2000 als direkte Umweltförderung im Thematischen Ziel 6 ermöglichen, machen davon leider nur acht Bundesländer Gebrauch.

Ziel 3: Wettbewerbsfähigkeit von KMU

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Abbildung 3: Verteilung der EFRE-Mittel im Umweltbereich 2014–2020 in den Ländern

BW BY BE BB HB HH HE MV NI NW RP SL SN ST SH TH D

10 %

0 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

Aus: nova-Institut, 2016

Obgleich sowohl die übergeordnete Europa 2020-Strategie als auch die Ver-ordnungen der ökologischen Dimension nachhaltiger Regionalförderung den beschriebenen hohen Stellenwert einräumen, werden auf allen mit der Umset-zung betrauten politischen Ebenen noch immer Debatten über den Sinn und Zweck von Umweltmaßnahmen im EFRE geführt. In den Verhandlungen über die Programminhalte zwischen der EU-Kommission und den Bundesländern und zwischen den Verwaltungsbehörden und den Umweltressorts wurde die Förderung von „Umwelt“ über die gesetzte Klimaquote hinaus häufig kritisiert. Konstatiert werden muss daher, dass ökologische Nachhaltigkeit als Grundsatz der Regionalentwicklung in den Köpfen vieler Entscheidungsträger noch nicht angekommen ist oder ignoriert wird. Überdies wird der Förderbereich des Umwelt- und Naturschutzes vorwiegend in den ELER-Programmen, der Agrar-förderung oder in dem explizit für Umweltschutz angelegten LIFE+-Förder-instrument verortet.

Summe Klimaschutz und -anpassung

Bodensanierung

Biologische Vielfalt und Natura 2000

Kultur und Kulturerbe

Tourismus

Risikomanagement Naturrisiken

Umweltfreundliches Wirtschaften

Luft(reinhaltung)


Auch die EU-Kommission verhielt sich gegenüber den Bundesländern bei der Förderung im Teilziel Umwelt eher zurückhaltend. Im Verlauf der informellen Verhandlungen über die Entwürfe der Operationellen Programme der Bundes-länder zeigte sich, dass die Kommission das thematische Ziel Umwelt in Deutschland nur bedingt für förderfähig hält. Sie äußerte den Wunsch, Umwelt vornehmlich in sogenannten integrierten Entwicklungskonzepten vor allem im städtischen Raum zu fördern, was einer breiten Anwendung der Umwelt-förderung im Weg stand.

Aus welcher Ausgangsposition heraus die Planungen und Verhandlungen in den Ländern begonnen wurden, hing maßgeblich von den politischen Rahmen-bedingungen sowie von der Bereitschaft der Verwaltungsbehörden in den Bundesländern ab. In der Regel handelt es sich dabei um das jeweilige Wirt-schaftsministerium des Bundeslandes. Die Verwaltungsbehörden sind für die Planung und Entwicklung der Förderprogramme verantwortlich und müssen in einem Konglomerat verschiedener Interessen und Förderbedarfe priorisie-ren. Bedingt durch die Vorgabe von 80 Prozent beziehungsweise 60 Prozent Mittelkonzentration, waren der Entwicklung individueller Förderstrategien der Bundesländer von Beginn an enge Grenzen gesetzt.

Vorschläge für die Integration von Umweltthemen innerhalb der vorgegebenen Konzentration und über alle Förderbereiche hinweg hatten die Umweltverbände im MOPU bereits 2014 hinreichend dargelegt. In einigen Bundesländern wurden diese Vorschläge konstruktiv diskutiert, während in anderen Bundesländern die Türen zur Gestaltung der Programme für Ideen der Umweltverbände ver-schlossen blieben.

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Einige Bundesländer zeigen größere Bereitschaft, diese Themen im EFRE zu fördern, während andere, abgesehen von der vorgegebenen Klimaförderung, kaum einen Fokus auf Umweltthemen gesetzt haben. Im Folgenden soll analysiert werden, welche Fakto-

ren die Aufnahme von Umwelt- und Naturschutzmaßnahmen in die Operationel-len Programme begünstigt haben.

Die Eingangstür für Umweltthemen: politische Rahmenbedingungen

Die Aufnahme von Umweltthemen in die Förderprogramme hängt maßgeblich von den politischen Rahmenbedingungen ab – insbesondere von der allgemeinen strategischen Ausrichtung der Europapolitik mit den Fondsverordnungen und den Landespolitiken der Mitgliedsstaaten und Regionen. Die Europa 2020- Strategie bildet das Dach der europäischen Regionalpolitik. Mit der Säule Nachhaltiges Wachstum wurden gute Voraussetzungen dafür geschaffen, Umwelt- und Klimaschutz in den Programmen zu verankern. Es gab Vorgaben, diese Themenbereiche in die Förderungen aller Mitgliedsstaaten aufzunehmen. Maßgeblich für die Ausgestaltung der Programme waren überdies die nationalen Zielsetzungen im Umweltbereich und die landeseigenen Entwicklungsstrategien. Besonders offensichtlich wird dies bei der Unterstützung des Ausbaus erneuer-barer Energien: Knüpft ein Bundesland ein starkes Interesse an die rasche Umsetzung der Energiewende, findet sich dieser Bereich prominent in den Operationellen Programmen wieder.

Abgesehen von den langfristig angelegten Strategien beeinflussen auch aktuelle politische Themen den Planungsprozess. So können plötzlich auftretende Pro-bleme dabei helfen, Umweltthemen auf die Agenda von Entscheidungsträgern mit anderen Interessenschwerpunkten zu setzen. Aktuelle Umweltherausforde-rungen tun das Ihrige, damit das Interesse an der Förderung von Maßnahmen zur Lösung dieser Probleme wächst. Die Hochwasserkatastrophen in Deutsch-land beweisen diesen Mechanismus. Sachsen-Anhalt zum Beispiel hatte zum Programmplanungszeitpunkt 2013 enorme Hochwasserprobleme. Entsprechend umfasst das Operationelle Programm Sachsen-Anhalts ein breites Spektrum an Fördermöglichkeiten zur Eindämmung von Hochwasserereignissen.

Zuverlässiges Timing als gute Planungsgrundlage

Als Grundlage für die Planung und Umsetzung der ESI-Förderung 2014–2020 dienen in erster Linie der mehrjährige Finanzplan der EU, die Texte der Allgemeinen Verordnung sowie die Fondsverordnungen. Deren Verabschiedung gibt jeweils den Startschuss für die Programmplanung in den Mitgliedsstaaten. Für die Erarbeitung der Förderperiode 2014–2020 geriet der Brüsseler Zeit-plan ins Wanken. Die Verordnungen lagen in einer Entwurfsfassung bereit und konnten doch nicht beschlossen werden, da der Mehrjährige Finanzplan nicht verabschiedet wurde. Erst im Juli 2014 – und damit bereits innerhalb der Förderperiode – konnte das EU-Parlament auch die finanzielle Ausstattung der ESI-Förderung beschließen. Erst dann begannen mit großer zeitlicher Ver-zögerung die konkreten Planungen in den Mitgliedsstaaten.

Ein gutes Zeitmanagement bei der Programmentwicklung ist für die Mitglieds-staaten und Bundesländer äußerst wichtig, um die umfangreichen Beteiligungs- und Abstimmungsverfahren durchführen zu können. So stellte beispielsweise die ebenfalls verspätete Verabschiedung der ELER-Verordnung die Bundesländer

3 Erfolgsfaktoren für eine umwelt - orientierte Programmplanung


bei der Abstimmung der Umweltförderung im EFRE und ELER vor große Herausforderungen. Die Differenz zwischen dem planmäßigen Ablauf der Programmaufstellung einerseits und dem tatsächlichen Verhandlungstempo andererseits verlangte auch von Umweltakteuren ein hohes Maß an Flexibilität. Um auch kurzfristig auf Prozessentwicklungen reagieren zu können und um wichtige Abstimmungsverfahren nicht zu verpassen, sollten sie daher stets im engen Kontakt mit den Entscheidungsträgern stehen.

Entscheidungsträger als Koordinatoren des Planungsprozesses

Akteure auf der BundesebeneIn Deutschland ist das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie (BMWI) federführend bei der Verhandlung und Planung der ESI-Förderung. Das BMWI hatte die Bundesländer sowie Wirtschafts- und Sozialpartner (WiSo-Partner) einschließlich der Umweltpartner frühzeitig in den Prozess der Programm-gestaltung eingebunden. Es wurden Sitzungen in Fokusgruppen organisiert, zu denen WiSo-Partner und Vertreter aus den relevanten Bundesministerien, den Bundesländern und der Europäischen Kommission eingeladen wurden. Die Fokusgruppen erwiesen sich als geeignetes methodisches Werkzeug zur Beteiligung der Akteure und zur Planung der Förderung. Aus den Vorschlägen und dem Förderbedarf der Bundesländer leitete das BMWI einen Überblick für Deutschland ab und entwickelte daraus die Partnerschaftsvereinbarung, die zwischen Deutschland und der Europäischen Kommission als strategischer Rahmen für alle Bundesländer dient.

Das Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz, Bau und Reaktorsicherheit (BMUB) lud Vertreter aus den Umweltministerien der Bundesländer zu Treffen ein, um den Förderbedarf im Umweltbereich zu eruieren und den Erfahrungs-austausch im Planungsprozess zu befördern. Die Ergebnisse dieser Runden flossen wiederum ein in die Gespräche zwischen BMUB und BMWI. Darüber hinaus organisierte das BMUB aus dieser Intention heraus Gesprächsrunden mit den Umweltverbänden.

Akteure in den BundesländernIn den Bundesländern sind die Verwaltungsbehörden federführend für die Programmentwicklung. Die Verwaltungsbehörden sind durch die Vorgaben aus den Verordnungen aufgefordert, alle Partner frühzeitig in den Planungsprozess einzubinden. Dies gilt sowohl für die relevanten Fachressorts als auch für die Wirtschafts- und Sozialpartner einschließlich der Umwelt- und Naturschutz-verbände. Je früher mit dieser Koordinationsarbeit begonnen wird, desto intensiver können sich die Partner einbringen. Ein hohes Maß an Transparenz seitens der Verwaltungsbehörde erhöht die Qualität des Prozesses und bietet den Partnern die Möglichkeit, sich auf die jeweils aktuelle Situation einzustellen und neue Ideenvorschläge einzubringen. Aus Gründen der Kontinuität empfiehlt es sich, den gesamten Prozess mit einem festen Partnergremium zu begleiten. Dieses Gremium kann unter Beteiligung aller Partner jederzeit auf die Verhand-lungsergebnisse zwischen der Verwaltungsbehörde und der EU-Kommission reagieren. Wünschenswert ist aus Umweltsicht die gute Vernetzung des Um-weltministeriums mit anderen umweltrelevanten Ressorts, wie z. B. Energie und Klima, und mit den Umweltverbänden, damit ein möglichst frühzeitiger Austausch über die Ausrichtung der Programmstrategie stattfinden kann.

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Die Beteiligung von Umweltverbänden

Die Europäische Kommission hat mit den neuen Verordnungen das Partner-schaftsprinzip gestärkt. Sie ruft die Mitgliedsstaaten und Regionen dazu auf, eine breite partnerschaftliche Beteiligung sicherzustellen. Wie das Partnerschaftsprinzip vor Ort mit Leben gefüllt wird, hängt letztlich von der Bereitschaft der Fondsverwaltungen ab. Die Beteiligung der Umweltverbände war bereits in der Vergangenheit umstritten und hat sich bis in die Planung der aktuellen Förderperiode hinein nicht in allen Regionen etablieren können. Hierbei zeichnet sich bundesweit ein sehr unterschiedliches Bild ab. In einigen Bundesländern wird eine Beteiligung der Partner an Planung und Umsetzung der Programme als eher lästige Pflicht empfunden. In anderen Gebieten Deutschlands hingegen begegnen sich die Partner mit den Ministerien längst auf Augenhöhe. Ein Workshop des WWF am 17. März 2016 in Berlin ergab, dass folgende Punkte für eine als gelungen empfundene Partnerschaft zwischen Umweltverbänden und Ministerien ausschlaggebend sind.

Umweltverbände empfinden die Partnerschaft als konstruktiv, wenn die Ver-waltung Folgendes ermöglicht:

» eine frühzeitige und kontinuierliche Einbindung mit ausreichend Zeit für Reaktionen, z. B. ausreichender Bearbeitungszeit bei der Einreichung von Stellungnahmen;

» die Möglichkeit zur finanziellen Unterstützung von Aufgaben der Umwelt-partner, z. B. für die Organisation eines Workshops zur Vernetzung aller Umweltverbände und zur Entwicklung einer gemeinsamen Position;

» Transparenz bei der Auswertung von Konsultationsverfahren, z. B. Begründung für das Ablehnen und Annehmen von Vorschlägen und Lösungsansätzen;

» eine Zusammenarbeit über die öffentlichen Konsultationsverfahren hinaus, z. B. die Einbindung beim Verfahren der Strategischen Umweltprüfung.

Die Verwaltungen empfinden die Zusammenarbeit mit den Umweltverbänden als zielführend, wenn diese …

» gut vernetzt sind und einen Stellvertreter für ihre Interessengruppe benennen, der als Ansprechpartner für die Verwaltung fungiert;

» Kontinuität in ihrer Personalbesetzung beweisen, damit das Fachwissen über die Förderpolitik erhalten bleibt und ein vertrauensvolles Zusammenarbeiten möglich wird;

» zuverlässig mitarbeiten und konstruktive Vorschläge entwickeln, die sich an den Realitäten der ESI-Förderung orientieren.

Erfolge einer guten partnerschaftlichen Beteiligung stellen sich am ehesten dann ein, wenn beide Seiten diese Voraussetzungen beherzigen. Die Beteiligung der Umweltverbände ist ein Erfolgsfaktor bei der umweltorientierten Programm-planung. Der Erfolg marginalisiert am Ende die Gründe, auf denen er beruht: der konstruktiven Zuarbeit der Verbände oder einer Verwaltung, die mit ihrer Offenheit elementare Voraussetzungen zur Stärkung von Umwelt aspekten in der ESI-Förderung geschaffen hat. Unbestritten jedenfalls sind das ausgeprägte Fachwissen und nicht weniger die Kenntnisse regionaler Herausforderungen, die die Umweltverbände den Planungsprozessen zugutekommen lassen. Das zahlt sich am Ende aus.


Interne Vernetzung in den Umweltministerien

Ein weiterer wichtiger Erfolgsgarant für eine umweltorientierte Programmpla-nung ist die Vernetzung innerhalb der Verwaltung. Die neue EFRE-Verordnung verfügt über ein breites Spektrum an neuen Förderbereichen im Umweltbereich und gibt eine feste Mittelverwendung von 20 Prozent der EFRE-Förderung für den Klimaschutz vor. Enorm wichtig ist es daher, dass sich die Verwaltungsbe-hörde frühzeitig mit den Fachabteilungen des Umweltministeriums verständigt und die Förderinhalte abstimmt. Nicht weniger ist innerhalb des Umweltminis-teriums von Bedeutung, dass die verschiedenen Fachabteilungen eine gemein-same Förderstrategie entwickeln. Umwelt- und Naturschutz müssen zusammen mit dem Klimaschutz gedacht werden und idealerweise Bereiche wie etwa die nachhaltige Stadtentwicklung mit einbinden. Die dafür nötigen Abstimmungs-prozesse benötigen Zeit und Personalressourcen, um erfolgreich zu werden.

Personalausstattung in den Umweltministerien

Die Umweltministerien werden bei der Programmplanung eingebunden und gebeten, Vorschläge für die umweltrelevanten Inhalte des OP zu entwickeln. Im gesamten Planungsprozess entscheidet die personelle Besetzung über den Erfolg der Verhandlungen. Zunächst ist entscheidend, wie viele Personen an diesen Aufgaben arbeiten und mitwirken können. Je mehr Fachleute daran arbeiten, desto besser. Auch Erfahrungen im Umgang mit der ESI-Förderung und deren Fachvokabular sind von Bedeutung. Personen, die bereits eine oder mehrere Förderperioden in der Vergangenheit vorbereitet haben, wissen, wie sie vorzugehen haben. Demnach zahlt sich auch in den Umweltministerien eine Kontinuität in der Personalbesetzung im Umgang mit der ESI-Förderung aus. Im Prozessverlauf kommt es häufig zu intensiven Verhandlungen und Interessenverschiebungen, bei denen das Umweltministerium standhaft bleiben muss und an den eigenen Vorschlägen festhalten sollte. Das bedarf einer großen Einsatzbereitschaft des Personals und der Ministeriumsspitze.

Generell gilt, dass sich alle Umweltakteure frühzeitig in den Prozess einbringen müssen. Denn die Grundsteine für die weitere Planung werden früh gelegt. Eine Öffnung für neue Ansätze ist später häufig unerwünscht.

Die Rolle der EU-Kommission

Die Europäische Kommission prüft und genehmigt die eingereichten Programm-entwürfe der Bundesländer. Beim Planungsprozess stehen die Vertreter der Kommission den Bundesländern beratend zur Seite und nehmen an verschie-denen Sitzungen und Diskussionsrunden zur Gestaltung des Förderprogramms teil. Während die Bundesländer die Fondsverordnungen und die Partnerschafts-vereinbarung als Planungsgrundlage nutzten, stellte sich im Programmplanungs-verlauf heraus , dass die EU-Kommission Bedingungen an die Genehmigung bestimmter Förderbereiche knüpfte. Das zeigte sich im Umweltbereich beson-ders deutlich und führte zu Irritationen in den Umweltministerien. An dieser Stelle sei beispielhaft an zwei Diskussionspunkte aus der Programmierung der laufenden Förderperiode erinnert:

» Laut Verordnungstext sollen 5 Prozent der EFRE-Mittel für Maßnahmen der Nachhaltigen Stadtentwicklung verwendet werden. Erst im Laufe des Pro-grammplanungsprozesses teilte die Kommission mit, dass diese Maßnahmen nur in bestimmten Gebietskulissen umgesetzt werden dürfen und mit anderen

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Zielen der ESI-Förderung kombiniert werden müssen, beispielsweise mit der Aufwertung benachteiligter Stadtquartiere. Diese Neuerungen stellten die Bundesländer im Programmaufstellungsprozess vor große planerische Herausforderungen.

» Laut Verordnungstext sind ökosystembasierte Maßnahmen zur Speicherung von Kohlenstoff Bestandteil der ESI-Förderung. Drei deutsche Bundesländer haben diese Förderung in Form von Moorschutzmaßnahmen angemeldet. Die Kommission lehnte diese Maßnahmen eingangs ab und verstrickte sich mit den Bundesländern in Diskussionen über den Erwerb von Flächen zum Zweck des Moorschutzes. Die Umweltministerien haben ihre Pläne schließlich mit langem Atem und großer Überzeugungskraft gegenüber der EU-Kommission, wenn auch in abgewandelter Form, durchsetzen können.

Im Verlauf dieser Planungsphasen war häufig nur die Generaldirektion REGIO an den Debatten beteiligt und in einigen Fällen andere Generaldirektionen nicht hinreichend eingebunden, um den Prozess inhaltlich mitzusteuern. Es wäre ratsam, die Generaldirektion Umwelt und Klima frühzeitig in den Verhand-lungsverlauf einzubinden und eine fachliche Betreuung der Programmerstellung zu gewährleisten. Immerhin stellt die Klima- und Umweltförderung eine starke Säule der EFRE-Förderung dar.

Bei der Erstellung der Operationellen Programme müssen die Länder stets zwischen der messbaren Zielerreichung der auf europäischer Ebene gesteckten Ziele und dem eigenen regionalen Förderbedarf abwägen. Die EU-Kommission begrüßt Operationelle Programme, die thematisch stark konzentriert, inhalt-lich schlank und integrativ aufgebaut sind sowie im hohen Maße quantitativ mess bare Ziele verfolgen. Die Bundesländer hingegen orientieren sich bei der Erstellung der Förderprogramme an ihren regionalen Herausforderungen und Entwicklungspotenzialen. Bei der Programmplanung gilt es, diese Ansätze zu vereinbaren. Die in den Verordnungen verankerten transparenten Beteiligungs-prozesse der Partner führen zudem dazu, dass sich die verschiedenen Interessen bestenfalls im OP-Entwurf wiederfinden. Die Vorstellungen der EU-Kommission gehen dann in einigen Fällen an den Realitäten der Bundesländer vorbei. Infolge-dessen verliefen die Verhandlungen über diese Operationellen Programme zäh. Es stellt sich letztendlich die Frage, ob zu strikte Vorgaben der Programminhalte der regionalen Vielfalt Europas entsprechen und ein zu enger Planungsspielraum einer erfolgreichen Förderung im Weg steht.


Zur Veranschaulichung erfolgreicher Praxisbeispiele wurden für diese Broschüre die fünf umweltfreund-lichsten deutschen OPs identifiziert und deren zugrunde liegende Planungsprozesse beleuchtet. Als Kriterien zur Bewertung der Programme werden

dabei nicht allein die quantitativ zur Verfügung stehenden Finanzmittel des Programms für umweltbezogene Maßnahmen herangezogen. Bei einer rein quantitativen Bewertung der Programme würde sich folgendes Bild ergeben:

Abbildung 4: EFRE-Mittel in den Bundesländern (Gesamt: 10,77 Mrd. Euro)

4 Fünf umweltfreundliche OPs und deren Planungsprozesse

1 (MOPU, WWF 2013 http://www.wwf.de/fileadmin/fm-wwf/Publikationen-PDF/

Muster_fuer_ein_Operationelles_Programm_MOPU.pdf)

SN ST NW TH MV BB NI BE BY SH BW HE RP SL HB HH

2,09

1,43

1,21 1,17

0,970,85

0,69 0,64 0,49

0,27 0,25 0,24 0,19 0,14 0,10 0,06

0,5

0

1

1,5

2

2,5

Mrd. €

Aus: nova-Institut, 2016

Bundesländer wie Sachsen oder Sachsen-Anhalt würden aufgrund der Vorgabe der EU-Kommission, 20 Prozent in Maßnahmen des Klimaschutzes zu inves-tieren, bei einer rein quantitativen Betrachtung als umweltfreundlichstes OP hervorgehen, obwohl diese Programme die Ideen des MOPU kaum aufgreifen und auch keinen erkennbaren strategischen Schwerpunkt auf die Umweltförde-rung legen.

Diese Betrachtung der Programme wäre sehr einseitig. Nicht die Summe der für Umweltmaßnahmen bereitgestellten Mittel wurde daher als Kriterium heran-gezogen, sondern die Art und Weise, wie die Bundesländer das Thema Umwelt in ihre Gesamtstrategie einbinden: » Erkennbare Ausrichtung des Programms auf die Förderung von Umwelt- und Naturschutz durch eigene Prioritätsachsen

» Integration von Umweltthemen in die thematischen Ziele 1 (Forschung und Innovation) und 3 (KMU-Förderung)

» Berücksichtigung und Anwendung des Querschnittsziels Nachhaltigkeit » Innovative Ansätze zur Umsetzung von Umweltthemen » Aufrichtige Beteiligung von Umweltverbänden an der Programmplanung und -umsetzung1

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Als Ideenpool für eine erfolgreiche Integration von Umwelt in die EFRE-Programme und als Bewertungsgrundlage dient hierbei das von den deutschen Umweltverbänden entworfene Muster für ein Operationelles Programm Umwelt.

Die Auswertung der Operationellen Programme nach diesen qualitativen Bewer-tungskriterien ergibt folgendes Bild:

Abbildung 5: Auswertung der Operationellen Programme nach qualitativen Bewertungskriterien

Bundesland

Umweltaus-richtung des Programms

Integration von Umwelt-themen in Förderstrate gie

Querschnitts-ziel Nachhal-tigkeit

Innovative Ansätze im Umweltbereich

Beteiligung von Umwelt-verbänden

Berlin 0 0 0 0 0

Brandenburg 0 0 + + +

Thüringen + + 0 + +

Sachsen 0 + 0 0 0

Sachsen-Anhalt 0 0 0 0 +

Schleswig-Holstein 0 0 + 0 0

Niedersachsen + + 0 + 0

Hamburg + + 0 0 0

Saarland 0 0 0 0 0

Rheinland-Pfalz 0 + 0 0 0

Mecklenburg-Vorpommern

+ + 0 0 +

Hessen 0 0 0 0 0

Bremen 0 0 0 0 0

Bayern + + 0 + 0

Baden-Württemberg + + + + 0

Nordrhein-Westfalen + + 0 + 0

+ Das Operationelle Programm setzt dieses Bewertungskriterium ambitioniert um und greift Vorschläge aus dem MOPU auf

0 Das Operationelle Programm beinhaltet keine nennenswerte Berücksichtigung dieses Bewertungskriteriums und greift die Vorschläge aus dem MOPU nicht auf


4.1 Das OP Thüringens – gute Beteiligungsformen bringen ein gutes OP

Das Operationelle Programm Thüringens wurde in einem intensiven Beteiligungs prozess erarbeitet, in den auch die Umweltverbände vorbildhaft eingebunden waren. Aus Umwelt- und Naturschutzsicht zeigt das Resultat eine gelungene Ausrichtung auf eine nachhaltige Regionalentwicklung, die auch ein fondsübergreifendes Konzept zwischen EFRE und ELER im Bereich Natura 2000 beinhaltet.

Der PlanungsprozessMit den Vorbereitungen zur Programmerstellung wurde in Thüringen frühzeitig begonnen. Bereits im Frühjahr 2011 wurden auf Veranstaltungen die Zukunft der Kohäsionspolitik und die anstehende Förderperiode diskutiert. Ende 2012 wurde die Planung konkreter und das EFRE-Eckpunktepapier den Partnern vorgestellt. In einem breiten Beteiligungsprozess wurden die Partner zu einer Online-Umfrage eingeladen. Ein erster Programmentwurf lag Ende 2013 vor. Es bestand die Möglichkeit zur Einreichung schriftlicher Stellungnahmen. Die Verwaltungsbehörde scheute keine Mühen und entwickelte eine tabellarische Übersicht aller eingegangenen Stellungnahmen einschließlich einer Darstellung der Entscheidung zur Aufnahme in das Programm. Es wurde erläutert, aus welchen Gründen die eingegangenen Vorschläge berücksichtigt oder abgelehnt wurden. Diese Methode zeigt das Bemühen der Verwaltungsbehörde um eine hohe Transparenz im Planungsprozess. Besonders hervorzuheben ist die gute Beteiligung der Umweltpartner im gesamten Planungsprozess. Die Verwaltungs-behörde hatte frühzeitig und vor allem kontinuierlich den Austausch mit den Umweltverbänden begonnen. Der Planungsprozess selbst und die Entschei-dungsfindung wurden transparent an die Partner kommuniziert. Die Partner fühlten sich zu jeder Zeit ernst genommen und eingeladen, intensiv mitzuwir-ken. Besonders hervorzuheben ist die Unterstützung der Umweltverbände, die an der Planung mitgewirkt haben. Die Verbände erhielten finanzielle Unterstützung von der Verwaltungsbehörde zur Organisation von Workshops, auf denen die Entwicklung des Programms und die Möglichkeiten der Um-weltförderung diskutiert wurden. Auch an der Umsetzung und Begleitung des Programms sollen die Umweltverbände aktiv beteiligt werden.

Abbildung 6: Übersicht der gewählten Thematischen Ziele und Investitions-prioritäten im Thüringer OP

TZ Investitions-prioritätEFRE in Prozent

EFRE-Mittel in Mio. EUR

1 Stärkung v. Forschung, techn. Entwicklung, Innovation

IP 1a, 1b, (IP 4f)

28,58 333

3 Stärkung der Wettbewerbs-fähigkeit in Unternehmen

IP 3a, 3b, 3d 24,29 283

4 Verringerung der CO2-Emissionen

IP 4b, 4c, 4e 19,74 230

5 + 6 Risikomanagement und -prävention, Umweltschutz, nachhaltige Nutzung der Ressourcen

IP 5b, 6b 12,04 140,3

9 + 6 Nachhaltige Stadtentwicklung IP 9b, 6e 13,06 152,2

– Technische Hilfe 2,28 26,56

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Das Operationelle Programm Thüringen zeigt hinreichend, was in der Um-weltförderung möglich ist. Neben der vorgegebenen Mittelkonzentration von 60 Prozent auf die Thematischen Ziele 1, 3 und 4 legt das Thüringer OP einen deutlichen Schwerpunkt auf den Hochwasserschutz. Aufgrund der häufigen Kritik am technischen Hochwasserschutz sei an dieser Stelle das Augenmerk auf die breite umweltfreundliche Maßnahmenpalette im Thüringer Hochwasser-schutz gerichtet. Hier sind beispielsweise Maßnahmen zum Schutz der Biodiver-sität und zur Umsetzung von Natura 2000 vorgesehen, die fondsübergreifend mit dem ELER abgestimmt sind.

IP 5b „Förderung von Investitionen zur Bewältigung spezieller Risiken …“ Strategisches Ziel „Verbesserung des Schutzes vor Hochwasser –

Risikovorsorge“ » EFRE-Mittel 92 Mio. EUR » Hochwasserschutz an Gewässern 1. und 2. Ordnung » Hochwasserschutzkonzepte » Wiedergewinnung natürlicher Retentionsflächen » Technischer Hochwasserschutz

IP 6d „Erhaltung und Wiederherstellung der Biodiversität und des Bodens (...) einschließlich über Natura 2000 und grüne Infrastrukturen“

Strategisches Ziel „Wiederherstellung naturnaher Ökosysteme mit Schwerpunkt Fließgewässer und Flussräume“ » EFRE-Mittel 48,3 Mio. EUR » Maßnahmen zur Umsetzung der EU-Wasserrahmenrichtlinie » Verbesserung von Gewässerstruktur und -durchgängigkeit » Renaturierung und Vernetzung von Lebensräumen » KOM hat in Verhandlungen umfangreiche Begründung für diese Mischachse gefordert

Ein weiterer Schwerpunkt des OP liegt auf der Nachhaltigen Stadtentwicklung. Diese Achse wurde durch Einbeziehung von Industriebrachensanierung mit der Umweltförderung verbunden.

IP 9b „Unterstützung der Sanierung sowie der wirtschaftlichen und sozialen Belebung benachteiligter städtischer und ländlicher Gemeinden und Gebiete“

Strategisches Ziel „Stärkung von ausgewählten Kommunen als attraktive Wirtschafts- und Sozialräume“

» EFRE-Mittel 132,2 Mio. EUR » Strukturwirksame städtebauliche Maßnahmen u. a. mit dem Ziel, Umweltbedingungen in Städten zu verbessern

» Umweltrelevante Aspekte vorrangig in städtebauliche Vorhaben integrieren

IP 6e „Maßnahmen zur Verbesserung des städtischen Umfelds (…) Sanierung von Industriebrachen“

Strategisches Ziel „Revitalisierung von Flächen im Siedlungs-zusammenhang“

» EFRE-Mittel 20 Mio. EUR » Beräumung und Revitalisierung von Brachflächen an Standorten im Siedlungszusammenhang


4.2 Das OP Niedersachsens – eine klare Linie für Umwelt- und Naturschutz

Das Operationelle Programm Niedersachsens zeigt eine deutliche Ausrichtung auf die Förderung von Umweltmaßnahmen. Von vier Prioritätsachsen bedienen zwei explizit Maßnahmen des Umwelt- und Klimaschutzes. Besonders hervor-zuheben ist dabei das vielfältige Förderangebot, das sich beispielhaft an den regionalen Herausforderungen orientiert.

PlanungsprozessDie Verwaltungsbehörde hatte sehr frühzeitig, etwa zwei Jahre vor Programm-beginn, eine Arbeitsgruppe ins Leben gerufen, die sich konzentriert mit der Erstellung des neuen Operationellen Programms befasste. An der sogenannten „AG Programmaufstellung“ waren auch die Umweltverbände beteiligt, die auf diesem Weg ihre Vorschläge einbringen konnten. Das Gremium traf sich kon-tinuierlich und konnte so unmittelbar auf den Verhandlungsprozess reagieren. Innerhalb des Umweltministeriums wurde die Koordination der Fachabteilun-gen organisiert. Dennoch hatten die beteiligten Behörden intensive Diskussio-nen mit der EU-Kommission zu führen. Die Vorschläge zur Umweltförderung wurden in Brüssel stark kritisiert. Allen voran der Vorschlag, Maßnahmen zum Moorschutz im Programmpunkt zur CO2-Reduzierung anzusiedeln und somit dem Klimaschutz anzuheften. Die Umweltbehörde wirkte mit langem Atem und starkem Personalaufgebot am Verhandlungsprozess mit und kann sich heute über ein sehr umweltfreundliches OP freuen.

Das OPDas Operationelle Programm zeigt neben den vorgegebenen Förderbereichen der Achsen eins und zwei eine deutliche Ausrichtung auf die Umweltförderung. Besonders hervorzuheben ist die Förderung von Biodiversität und grüner Infrastruktur. Niedersachsen investiert in sein Naturkapital, das es unter den Aspekten Erholung und touristische Nutzung auch ökonomisch betrachtet. Diese Betrachtungsweise zeigt sich auch in der Nutzung der Moore, um den Klima-schutzzielen näherzukommen.

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Aus: Niedersächsisches fonds- und zielgebietsübergreifendes Operationelles Programm für den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und den Europäischen Sozialfonds (ESF) – Multifondsprogramm – für die EU-Strukturfondsförderperiode 2014–2020

Das Niedersächsische EFRE-OP ermöglicht mit den Förderrichtlinien „Klima-schutz durch Moorentwicklung“ und „Landschaftswerte“ auch die direkte Förderung von Naturschutzmaßnahmen.

Abbildung 7: Übersicht des EFRE-OP in Niedersachsen

Prioritätsachse 1 Prioritätsachse 2 Prioritätsachse 3 Prioritätsachse 4

Förderung der Innovation Förderung der Wettbewerbsfähigkeit von KMU

Reduzierung der CO2-Emissionen

Nachhaltige und umwelt-gerechte Entwicklung von Flächen und Land-schaften

Innovation durch Hochschulen

Förderung für Gründer(innen):MikroSTARTer,Nachfolgemoderation,Technologie- undGründerzentren

Moore als Kohlenstoff-speicher

Aufwertung der nieders. Kultur und des Naturerbes

Innovationsinfrastruktur Finanzierung für Unter-nehmen: Beteiligungsfonds, produk tive Investi tionen in KMU

Betriebliche Ressourcen- und Energieeffizienz undSekundärrohstoffbörse

Biodiversität und grüne Infrastruktur

Innovation in Betrieben(inkl. Innovationsfonds)

Wirtschaftsnahe Infrastruktur(inkl. Breitbandförderung)

CO2-sparendeMobilitätsangebote

Brachflächenrecycling

NiedrigschwelligeInnovationsförderung fürKMU und Handwerk

Maritime Verbundwirtschaft(Infrastruktur im Hafen-bereich)

Energieeinsparung undEnergieeffizienz imöffentlichen Bereich

Wissens- undTechnologie transfer durchBeratung und Netzwerke

Tourismusförderung

177 Mio. EUR 189 Mio. EUR 192 Mio. EUR 62 Mio. EUR


4.3 Das OP Nordrhein-Westfalens – ein gelungener Integrationsansatz für Umweltmaßnahmen

Zur Programmplanung richtete die Verwaltungsbehörde eine sogenannte „AG Strukturpolitik“ ein, die in mehreren Durchläufen tagte und die Pro-gramminhalte diskutierte. Da das Programm in allen Prioritätsachsen über eine Umweltkomponente verfügt, wurde innerhalb des Umweltministeriums jeweils ein Achsenverantwortlicher benannt.

Die Ideen für umweltrelevante Programminhalte des Umweltministeriums wurden von der Verwaltungsbehörde mit großer Offenheit aufgenommen, da es einen grundlegenden Konsens im Land über die hohe Bedeutung von Klima schutz und damit verbundene Ziele gibt. So verfolgt das Bundesland den sogenannten Klimaschutzplan. Der grüne Fingerabdruck der Landesregierung ist im EFRE-OP deutlich zu erkennen. Trotzdem wurden einige Vorschläge zur Förderung im Umweltbereich von der EU-Kommission abgelehnt, beispiels-weise Maßnahmen zur Anpassung an den Klimawandel.

Das OPDas Operationelle Programm Nordrhein-Westfalens zeigt einen starken Integra-tionsansatz von Umwelt und Nachhaltigkeit in allen Förderbereichen. Es ist sehr lobenswert, dass ein ökologischer Faden von der Förderung kleiner und mittel-ständischer Unternehmen bis hin zu Maßnahmen in der Stadtentwicklung durch die Grüne Infrastruktur klar erkennbar ist – obwohl es eines zweiten Blicks bedarf, da es sich um einen integrativen Ansatz in allen Bereichen handelt.

Abbildung 8: Übersicht über das OP Nordrhein-Westfalens

Mittelausstattung des Programms EFRE.NRW „Wachstum und Beschäftigung“Gesamtvolumen von 2,4 Mrd. €, davon 1,2 Mrd. € EU-Mittel aus dem Programm „Wachstum und Beschäftigung“

PA 4: Nachhaltige Stadt- und Quartiersentwicklung / Prävention

PA 2: Steigerung der Wettbewerbsfähigkeit von KMU

PA 1: Stärkung von Forschung, technologi-

scher Entwicklung und Innovation

PA 3: Förderung der Bestrebungen zur Verringerung der CO2-Emissionen

465 Mio. €

931 Mio. €Gesamt

2,4 Mrd. €

349 Mio. €

582 Mio. €

Aus: https://www.efre.nrw.de/fileadmin/user_upload/3_Factsheet_EFRE_NRW_final.pdf

PA = Prioritätsachse

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Die Prioritätsachse (PA) 1 zum Beispiel bedient einen sehr breit gefassten Inno-vationsbegriff. Es geht um Produkt-, Prozess-, Marketing-, Dienstleistungs- und Infrastrukturinnovationen und deren Komponenten: Technologie, Ökonomie, Ökologie und Soziales. Bei der KMU-Förderung in der 2. Achse findet sich auch eine Nachhaltigkeitskomponente, die zukunftsweisend den Bereich Grüne Wirt-schaft aufgreift. Bei der Steigerung der Ressourceneffizienz und der Nachhaltig-keit von KMU geht es darum, dass im Sinne der Ziele der Europa 2020-Strategie verfügbare Ressourcen so effizient wie möglich genutzt und Nachhaltigkeits- potenziale identifiziert werden. Die 3. Achse widmet sich voll und ganz dem Klimaschutz und der Senkung der CO2-Emissionen. Sehr gelungen zeigt sich die Prioritätsachse 4. Hier soll das Stadtklima im Sinne der Biodiversitäts-strategie Nordrhein-Westfalens verbessert werden. Integrierte Konzepte sollen dazu beitragen, Freiräume zu erhalten, grüne Infrastrukturen auszubauen und zu verbinden sowie Naturerlebnisangebote zu schaffen. Gesucht sind solche Maßnahmen, die dies bei einem nachhaltigen Umgang mit der Ressource Fläche erreichen.

Abbildung 9: Prioritätsachsen des Programms EFRE.NRW „Wachstum und Beschäftigung“

Aus: https://www.efre.nrw.de/fileadmin/user_upload/3_Factsheet_EFRE_NRW_final.pdf

Prioritätsachse 1 Prioritätsachse 2 Prioritätsachse 3 Prioritätsachse 4

Stärkung von Forschung, technologischer Entwick-lung und Innovation

Steigerung der Wettbewerbsfähigkeitvon KMU

Förderung der Bestre-bungen zur Verringerung der CO2-Emissionen

Nachhaltige Stadt- undQuartiersentwicklung /Prävention

Erhöhung desumsetzungsorientiertenFuI-Potenzials

Steigerung von innovativenund wachstumsstarkenUnternehmens-gründungen

Senkung des Treibhausgas-ausstoßes durch die Nutzung erneuerbarer Energien

Verbesserung der Inte-gration benachteiligter gesellschaftlicher Gruppen in Arbeit, Bildungund in die Gemeinschaft

Verbesserung derInnovationsfähigkeit vonUnternehmen

Steigerung der Wertschöp-fung von KMU durch Kompetenzentwicklungund Finanzierungshilfen

Senkung des Treibhausgas-ausstoßes von Unterneh-men

Ökologische Revitali-sierung von Städten und Stadt-Umlandgebieten

Steigerung der Wettbe-werbsfähigkeit von KMU in Gewerbegebieten durch den Anschluss an hochleistungsfähigeBreitbandnetze

Senkung des Treibhaus gas-ausstoßes in Städten und Regionen

Entwicklung und Auf-bereitung von Brach- und Konversionsflächenzu stadtentwicklungspoli-tischen bzw. ökologischenZwecken

Steigerung der Wettbe-werbsfähigkeit von KMU durch den Ausbau innovativer touristischer Infrastrukturenund Dienstleistungen

Effizientere Nutzung vonKWK in Verbindung mitWärme- und Kältenetzen

QUERSChNITTSZIELE: Gleichstellung von Männern und Frauen, Chancengleichheit, Nichtdiskriminierung und Nachhaltigkeit


4.4 Das OP Baden-Württembergs – Innovation und Energiewende zur Stärkung einer nachhaltigen Entwicklung

Das Operationelle Programm Baden-Württembergs konzentriert sich thematisch stark auf die Bereiche „Innovation und Energiewende“. Das OP zeichnet sich hinsichtlich seiner Auswahl der Fördermaßnahmen und deren Beiträge zu Umwelt- und Klimazielen aus, was maßgeblich auf die politischen Rahmen-bedingungen zurückzuführen ist. Besonderes Augenmerk wurde auch auf die praktische Anwendung des Querschnittsziels Nachhaltige Entwicklung gelegt.

Der PlanungsprozessDas Operationelle Programm Baden-Württembergs wurde in einem äußerst intensiven und breiten Beteiligungsverfahren aufgestellt. In über 50 Konsulta-tionsveranstaltungen und Gesprächen wurden die Wirtschafts- und Sozial-partner und Umweltverbände eingeladen, partnerschaftlich an der Gestaltung des Programms mitzuwirken und ihre Ideen einzubringen. Fachspezifische Konsultationen boten den Rahmen, auch gezielt Umweltthemen abzuhandeln. Diese vorbildliche Planungsstruktur ist insbesondere einer übergeordneten Landespolitik zu verdanken, die dem Prinzip einer „Politik des Gehörtwerdens“ folgt. Dieser Grundsatz wurde von der Verwaltungsbehörde im Zuge der Planung des EFRE-Programms konsequent umgesetzt. Der gesamte Planungsprozess verlief interaktiv unter ständiger Einbindung aller Beteiligten. Die grüne Landespolitik bildet den maßgeblichen Rahmen für die Realisierung der äußerst umweltfreundlichen Programminhalte. Baden-Württemberg setzt die EFRE-Mittel ein, um die ehrgeizigen Umweltziele aus der Koalitionsvereinbarung zu unterstützen. Das Programm hebt sich von vielen anderen Programmen auch durch die Berufung eines Umweltbeauftragten ab. Die bereitgestellten Personal-ressourcen kommen nicht nur der konkreten Arbeit zugute, sondern signalisie-ren auch, wie ernst es das Land mit der Berücksichtigung von Nachhaltigkeits-themen meint.

Das OPDas EFRE-Programm beinhaltet die beiden Prioritätsachsen A „Forschung, technologische Entwicklung und Innovation“ und B „Verringerung der CO2-Emissionen“. Achse B ist gezielt auf Maßnahmen zur CO2-Minderung ausge-richtet. Auch Achse A trägt aufgrund der Ausrichtung der Fördermaßnahmen erheblich zur Energiewende und einer effizienteren Ressourcennutzung bei.

Abbildung 10: Übersicht über die Mittelverteilung des OP Baden- Württembergs

Prioritäts-achse Thematisches Ziel

Mittel in Prozent

Mittel in EUR

A 01 Stärkung von Forschung, technologi-scher Entwicklung und Innovation

70,12 172.908.030,00

B 04 Förderung der Bestrebungen zur Verringerung der CO2-Emissionen in allen Branchen der Wirtschaft

24,81 61.177.008,00

Aus: Operationelles Programm des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) in Baden-Württemberg 2014–2020, Innovation und Energiewende

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Vorbildlich stellt sich in Baden-Württemberg auch die praktische Anwendung des Querschnittsziels Nachhaltige Entwicklung dar. Das Querschnittsziel Nachhaltige Entwicklung wird bei der Förderung in allen Thematischen Zielen berücksichtigt. Im Vorfeld der Gewährung von Fördermitteln haben Zuwen-dungsempfänger die Umweltauswirkungen ihrer zur Förderung beantragten Vorhaben in einem transparenten und standardisierten Verfahren zu bewerten. Dafür wurde das schon in der Förderperiode 2007–2013 entwickelte Bewer-tungssystem für Umweltwirkungen auf der Grundlage von Umweltindikatoren weiterentwickelt und in die Förderverfahren des EFRE-Programms 2014–2020 integriert. Das EFRE-Programm fördert ausschließlich Projekte, deren Umwelt-wirkungen im Rahmen der Antragsprüfung positiv bewertet wurden. Projekt-anträge, denen man eine neutrale oder negative Umweltwirkung attestiert, sind von der EFRE-Förderung ausgeschlossen. Diese Vorgehensweise zielt darauf, nur solche Projekte zu fördern, die positiven Einfluss auf eine ökologisch nachhaltige Entwicklung entfalten. Damit sollen die Fördermittel effizienter in Richtung der Nachhaltigkeitsziele und deren Realisierung gelenkt werden und bei den Projektträgern das Bewusstsein für Nachhaltigkeitsaspekte wach bleiben.


4.5 Das OP Bayerns – ökosystembasiert und innovativ für den Klimaschutz und die Risikoanpassung

Sehr gelungen ist die Nutzung der EFRE-Mittel für ökosystembasierte Ansätze des Klima- und Hochwasserschutzes. Beispielsweise werden 12 Millionen Euro in Maßnahmen des Moorschutzes im Sinne des Klimaschutzes investiert.

Der PlanungsprozessDer Programmplanungsprozess in Bayern wurde in keiner engen Struktur organisiert. Vielmehr bemühte sich die Verwaltungsbehörde, die Verhandlungen mit der Kommission für das Umweltministerium zu öffnen. Das Umweltminis-terium nahm somit die Rolle eines Verhandlungspartners ein und reiste mit zu den Abstimmungsgesprächen nach Brüssel. Da die Programmvorschläge des Bayerischen Umweltministeriums kontroverse Debatten auslösten, erwies sich dieses Vorgehen bei der Programmplanung als Erfolgsfaktor. Es war stets von Bedeutung, dass die Wichtigkeit des Moorschutzes von Fachleuten aus dem Um-weltministerium gegenüber der Kommission dargestellt wurde. Das Durchhalte-vermögen des Umweltministeriums und dessen Einmischung in die Debatten zu den Programmvorschlägen in Brüssel haben am Ende zum Erfolg geführt. Überdies hatte ein Hochwasser in Bayern während der Programm planung bei den Brüsseler Entscheidungsträgern die Einsicht in die Notwendigkeit eines wirkungsvolleren Hochwasserschutzes plastisch befördert.

Das OPIm Operationellen Programm Bayerns werden 3 von 5 Achsen mit Umweltmaß-nahmen unterlegt.

Abbildung 11: Förderbereiche des OP Bayerns

1. Stärkung von Forschung, technolog. Ent - wicklung und Innovation

2. Stärkung der Wettbewerbs-fähigkeit von KMU

3. Klimaschutz 4. hochwasser-schutz

5. Nachhaltige Entwicklung funktionaler Räume

133 Mio. Euro 151 Mio. Euro 108 Mio. Euro 35 Mio. Euro 58 Mio. Euro

1.1 Forschungs- und Kompetenzzentren

2.1 Innovative Finanzinstrumente (Risikokapitalfonds)

3.1 Energieeinspa-rung in Unternehmen (Fonds)

4.1 Hochwasser-schutz

5.1 NichtstaatlicheMuseen

1.2 Technologie-transfer Hochschule/ Forschungseinrich-tungen – KMU

2.2 Einzelbetriebliche Investitionsförderung für KMU

3.2 Energieeinspa-rung in öffentlichen Infrastrukturen

5.2 Nachhaltige Nutzung von Bau-denkmälern und Gebäuden

2.3 Dienstleistungs-einrichtungen für Unternehmen

3.3 Verringerung der CO2- Freisetzung aus Moorböden

5.3 Revitalisierung von Konversions- und Brachflächen sowie Gebäudeleerständen

2.4 Export Bavaria 5.4 Grün- und Erholungsanlagen

2.5 Barrierefreie, öffentliche Tourismus-infrastrukturen

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Allein für den Klima- und Umweltbereich wird in Bayern etwa ein Drittel (135,7 Mio. Euro) der gesamten EFRE-Mittel bereitgestellt.

Abbildung 12: Förderung mit Umweltbezug im OP Bayerns

Prioritäts-achse

Investitions-priorität Maßnahmenbereich

Mittel (in Mio. Euro)

1 1 a Forschungs- und Kompetenzzentren 8

1 1 b Technologietransfer „Hochschule / Forschungseinrichtung – KMU“

4

3 4 c Energieeinsparung in öffentlichen Infrastrukturen

32,872

3 4 c Energieeinsparung in öffentlichen Infrastrukturen

23

3 4 e Verringerung der CO2-Freisetzung aus An-, Nieder- und Hochmoorböden

12

4 5 a Hochwasserschutz 34,872

5 6 e Revitalisierung von Konversions- und Brachflächen sowie Gebäude-leerständen

6

5 6 e Grün- und Erholungsanlagen (aus Anlass von Gartenschauen)

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Die Nutzung der EFRE-Mittel für ökosystembasierte Ansätze des Klimaschutzes erweist sich als innovativer Ansatz mit multiplem Mehrwert für die Region. Moore zählen in Bayern außerhalb des Energiebereichs zu den größten Einzel-quellen von Klimagasen (6,5–8-prozentiger Anteil). Das Einsparpotenzial liegt bayernweit bei mindestens drei Millionen Tonnen CO2-Äquivalente pro Jahr. Durch die Wiedervernässung der Moore und die geplanten Nutzungsänderungen kann große Wirkung für den Klimaschutz bei geringen CO2-Vermeidungskosten erzielt werden. Besonders integrativ sind die geplanten Maßnahmen. Aber auch im Hochwasserschutz verfolgt Bayern ökosystembasierte Ansätze. So sind Maß-nahmen zur Auenrenaturierung im Rahmen des Hochwasserschutzes geplant.


Die Europa 2020-Strategie sowie die Verordnungen zur Umsetzung des Europäischen Fonds für regio-nale Entwicklung (EFRE) boten gute Voraussetzun-gen, um die Regionalpolitik in Deutschland umwelt-

freundlicher zu gestalten. Dabei gibt es neben den direkten Fördermöglichkeiten für Umwelt-, Klima- und Naturschutz auch zahlreiche Möglichkeiten, die KMU- und Innovationsförderung nachhaltiger auszurichten. Ob die Bundesländer von den Optionen zur Umsetzung ihrer Förderprogramme Gebrauch machen, hängt von verschiedenen Faktoren ab.

Zusammenfassend lassen sich folgende Erfolgsfaktoren für eine umweltorien-tierte Programmplanung darstellen:

1.) Politische Rahmenbedingungen und strategische Zielsetzungen

Die EU-Verordnungen bieten ein breites Spektrum für die Umwelt- und Natur-schutzförderung. Zudem herrscht die Vorgabe, dass in jedem Förderprogramm 20 Prozent der Gelder für Maßnahmen des Klimaschutzes bereitgestellt werden müssen. Die Vorgaben sollten allerdings noch weiter gefasst werden, um eine positive Wirkung des EFRE auf die Umwelt in allen Förderbereichen sicher-zustellen. So sollten die Verordnungen klare Vorgaben für den integrativen Finanzierungsansatz von Natura 2000 liefern.

Auf Landesebene gilt, dass solche Bundesländer, die die Ziele des Umwelt- und Klimaschutzes als landespolitische Aufgabe ernst nehmen und eigene Biodiver-sitäts- und Klimaschutzstrategien ambitioniert verfolgen, bereit sind, sie mit der Regionalentwicklung zu verbinden.

2.) Gute Partnerschaft und aufrichtige Beteiligung der Umweltverbände

Die frühzeitige, kontinuierliche und aufrichtige Einbindung von Umweltminis-terien und Umweltverbänden ist ausschlaggebend für den Erfolg. Über Ideen und Fachwissen verfügen die Experten. Sie entwickeln die Förderbereiche und Integrationsmöglichkeiten und arbeiten somit der Verwaltungsbehörde zu.

3.) Zuverlässige Prozessführung der Planung

Ein gut koordinierter Planungsprozess mit hoher Transparenz bei der Entschei-dungsfindung ist ein Erfolgsfaktor. Alle beteiligten Partner sollten zu jeder Zeit über Informationen und Möglichkeiten verfügen, um auf Änderungen reagieren zu können. Nicht weniger notwendig ist zudem ein straffer Zeitplan, um Ab-stimmungsverfahren zwischen den Fonds (vor allem ELER und EFRE) und den Fachressorts gründlich durchführen zu können.

5 Ausblick und Empfehlungen

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4.) Inhaltliche Koordination innerhalb der Umweltressorts

Die Operationellen Programme fördern ein breites Themenspektrum im Umwelt-bereich. Die Umweltressorts sollten sich in den Abteilungen frühzeitig abstimmen, wie Klima-, Umwelt- und Naturschutzmaßnahmen in die verschiedenen Förder-achsen des Programms integriert werden können. Auch sollten die Umweltres-sorts frühzeitig die Aufgabenteilung von ELER und EFRE abstimmen, damit eine falsche Zuweisung von Verantwortlichkeiten ausgeschlossen werden kann.

5.) Gute Vorbereitung auf Verhandlungen mit der EU-Kommission

Das Adressieren der regionalen Herausforderungen im eigenen Bundesland und die Einhaltung der Vorgaben der EU-Kommission zur Konzentration der EFRE-Mittel auf wenige Thematische Ziele machen einen Spagat nötig. Die Um-weltministerien sollten an ihren Vorschlägen festhalten und mit viel Ausdauer, überzeugenden Argumenten und mit der Rückendeckung der Verwaltungsbehör-de bei den Verhandlungen am Ball bleiben.

Um eine erfolgreiche Umsetzung dieser Empfehlungen in der kommenden Pro-grammplanung sicherzustellen, sollten auch grundlegende Hemmnisse abgebaut werden, die bislang eine Integration von Umweltthemen verhindert haben. Dabei geht es um Hemmnisse sowohl auf Seiten der Umweltpartner als auch auf Seiten der Verwaltungen.

» Die Umweltpartner stellt die intensive Beteiligung an den Planungsprozes-sen der ESI-Förderung vor eine Herausforderung, da es ihnen an Personal fehlt und sie in der Regel ehrenamtlich an den Prozessen mitwirken. Die Einarbeitung in die komplexe Förderpolitik erfordert eine kontinuierliche Auseinander setzung mit der Thematik. Vor diesem Hintergrund können sich die Umweltverbände in einigen Bundesländern, trotz der Bemühungen der Fondsverwaltungen die Umweltpartner einzubinden, nicht am Planungs-prozess beteiligen. Die finanzielle Unterstützung der Partner ist daher grundlegend für eine gute Zusammenarbeit.

» Ein weiteres Hemmnis stellt der geringe Stellenwert der Umweltverbände im Partnerkonsortium dar. Die Vorschläge von den Umweltverbänden zur Integration von Umwelt in die Förderprogramme werden häufig trotz hinrei-chender Rechtsgrundlage aus den Fondsverordnungen nicht im erforderlichen Maß berücksichtigt. Neben den anderen WiSo-Partnern, die intensiver als die Umweltverbände an der Umsetzung der Programme beteiligt sind, müssen die Umweltpartner oft den Mehrwert für die EFRE-Förderung rechtfertigen und eine transparente und kontinuierliche Beteiligung stärker einfordern. Der Europäische Verhaltenskodex für Partnerschaft sollte seitens der Kommission schärfer ins Visier genommen werden und maßgeblich für die Genehmigung der Förderprogramme gelten.


» In einigen Bundesländern herrscht Skepsis gegenüber der Einführung neuer Förderansätze im Umweltbereich und innovativer Ideen zur Stärkung von nachhaltigen Entwicklungspfaden in der Regionalpolitik. Es lässt sich beob-achten, dass neue Förderansätze wie Grüne Infrastruktur, Ökoinnovationen, Grüne Wirtschaft oder ökosystembasierte Lösungen für den Hochwasser-schutz kaum aufgegriffen werden. Klare Vorgaben aus den EU-Verordnungen sind hierzu nötig, damit die Umweltförderung konsequenter in die Programme integriert wird. Nicht weniger wichtig sind weitere Beratungen und Diskussio-nen mit den beteiligten Partnern, um deutlich zu machen, welchen Mehrwert die Regionalentwicklung davon erwarten darf.

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2016...Stand: Juli 2016 Autorin: Julia Steinert Kontakt: [email protected] Redaktion: Thomas...

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