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ISSN 0720-2946

Bundesrat Drucksache 466/0427.05.04

EU - AS - G - In - K - Vk - Wi

Unterrichtungdurch die Bundesregierung

Weißbuch der Kommission der Europäischen Gemeinschaften zu Dienstleistungen von allgemeinem

Interesse

KOM(2004) 374 endg.; Ratsdok. 9643/04

Übermittelt vom Bundesministerium der Finanzen am 27. Mai 2004 gemäß § 2 des Gesetzesüber die Zusammenarbeit von Bund und Ländern in Angelegenheiten der Europäischen Union(BGBl. I 1993 S. 313 ff.).

Die Vorlage ist von der Kommission der Europäischen Gemeinschaften am 17. Mai 2004 demGeneralsekretär/Hohen Vertreter des Rates der Europäischen Union übermittelt worden.

Das Europäische Parlament, der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss und derAusschuss der Regionen werden an den Beratungen beteiligt.

Hinweis: vgl. Drucksache 413/03 = AE-Nr. 031943

Drucksache 466/04

INHALTSVERZEICHNIS

1. Einleitung ..................................................................................................................... 2

2. Gemeinsame Verantwortung der öffentlichen Verwaltung in der Union .................... 3

2.1. Eine wesentliche Komponente des europäischen Modells .......................................... 3

2.2. Verantwortung der öffentlichen Hand ......................................................................... 5

2.3. Gemeinsame Verantwortung der Union und ihrer Mitgliedstaaten ............................. 5

3. Leitprinzipien des Kommissionsansatzes .................................................................... 6

3.1. Voraussetzungen für bürgernahe öffentliche Regulierung schaffen............................ 6

3.2. Die Ziele öffentlicher Dienste in wettbewerbsfähigen, offenen Märkten erreichen.... 7

3.3. Kohäsion und universellen Zugang sicherstellen......................................................... 8

3.4. Ein hohes Qualitäts-, Versorgungssicherheits- und Schutzniveau aufrechterhalten.... 9

3.5. Die Rechte der Verbraucher und Nutzer sichern ......................................................... 9

3.6. Monitoring und Leistungsevaluierung ....................................................................... 10

3.7. Die Verschiedenheit von Dienstleistungen und Situationen berücksichtigen ........... 10

3.8. Mehr Transparenz schaffen........................................................................................ 11

3.9. Rechtssicherheit gewährleisten .................................................................................. 12

4. Neue Ausrichtungen für eine kohärente Politik ......................................................... 12

4.1. Die Vielfalt in einem kohärenten Rahmen berücksichtigen ...................................... 12

4.2. Die rechtlichen Rahmenbedingungen bei Ausgleichszahlungen fürGemeinwohlpflichten präzisieren und vereinfachen.................................................. 14

4.3. Einen präzisen, transparenten Rahmen für die Auswahl von Unternehmen vorgeben,denen die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse auferlegt wird.................................................................................................................................... 16

4.4. Den Gemeinwohlauftrag bei Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen umfassendberücksichtigen .......................................................................................................... 18

4.5. Ergebnisse bewerten und Leistungsstand evaluieren................................................. 20

4.6. Die sektoralen Politikbereiche überprüfen................................................................. 21

4.7. Die interne Politik der internationalen Handelspolitik zu Grunde legen ................... 23

4.8. Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bei der Entwicklungszusammenarbeitfördern ........................................................................................................................ 24

ANHANG

Drucksache 466/04 2

1. EINLEITUNG

In den letzten Jahren bildet die Rolle der Europäischen Union bei der Ausgestaltungkünftiger Dienstleistungen von allgemeinem Interesse1 zentrales Thema der Debatteüber das europäische Gesellschaftsmodell. Im Bewusstsein um die essenzielleBedeutung, die gut funktionierenden, allgemein zugänglichen und erschwinglichenhochwertigen Diensten von allgemeinem Interesse mit Blick auf die Lebensqualitätder Bürger Europas, die Umwelt und die Wettbewerbsfähigkeit der europäischenUnternehmen zukommt, hat die Europäische Kommission ein Grünbuch zuDienstleistungen von allgemeinem Interesse2 aufgelegt, mit dem eine breit angelegteöffentliche Anhörung darüber in Gang gesetzt wurde, wie die Bereitstellunghochwertiger Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in der Europäischen Unionam geeignetsten gefördert werden kann. Mit dem Grünbuch sollten Stellungnahmenzur globalen Rolle der Europäischen Union bei der Festlegung desGemeinwohlauftrags von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und bei derOrganisation, Finanzierung und Bewertung dieser Dienste eingeholt werden.

Die durch das Grünbuch ausgelöste Debatte stieß auf reges Interesse und wurde vonbreiten Interessenkreisen begrüßt. Der Kommission gingen an die300 Stellungnahmen der unterschiedlichsten Interessenten zu, darunter auchzahlreiche Mitgliedstaaten3. Über die öffentliche Konsultation haben dieDienststellen der Kommission einen Bericht erstellt, der die eingereichten Beiträgeanalysiert und Hintergrundangaben zu dem hiermit vorgelegten Weißbuch enthält4.

Wie vom Europäischen Parlament in seiner Entschließung vom 14. Januar 2004 zudem Grünbuch gefordert5, legt die Kommission mit diesem Weißbuch ihreSchlussfolgerungen vor, die sie aus der Debatte gezogen hat.

Auch der Europäische Wirtschafts- und Sozialausschuss6 und der Ausschuss derRegionen7 haben die aufgeworfenen Fragen besprochen und entsprechendeStellungnahmen präsentiert.

Darüber hinaus sind Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ebenso Gegenstandintensiver Erörterungen im Europäischen Konvent gewesen.

Außerdem hat sich auch der Europäische Gerichtshof mit verschiedenen Aspektender Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse, insbesondere der

1 Begriffsbestimmungen: Siehe Anhang 12 KOM(2003) 270 endg. vom 21.5.20033 Die ausführlichen Beiträge sind auf der Website der Kommission zu finden unter:

http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/service_general_interest/comments/public_en.htm.4 Bericht über die öffentliche Konsultation zum Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem

Interesse, Arbeitsdokument der Kommissionsdienststellen, SEK (2004) 326 vom XX.03.2004, abrufbarunter:http://europa.eu.int/comm/secretariat_general/service_general_interest

5 Entschließung des Europäischen Parlaments zum Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinemInteresse, 14.1.2004, (T5-0018/2004)

6 Stellungnahme zum Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, EWSA 1607/2003 vom11.12.2003

7 Stellungnahme des Ausschusses der Regionen vom 20. November 2003 zum Grünbuch zuDienstleistungen von allgemeinem Interesse, CdR 149/2003 endg.

3 Drucksache 466/04Frage ihrer Finanzierung, befasst und eine bahnbrechende Entscheidung in SachenAusgleichszahlungen für auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen getroffen1.

Die Debatte hat deutlich gemacht, dass die Meinungen und Perspektiven erheblichdifferieren. Dennoch scheint sich in der Frage der Notwendigkeit, ein harmonischesMiteinander von Marktmechanismen und Gemeinwohlaufgaben sicherzustellen, einKonsens gebildet zu haben. Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und dieRahmenbedingungen, unter denen sie erbracht werden, unterliegen auch auf Ebeneder Europäischen Union einem permanenten Wandel und werden sich auch künftigweiterentwickeln. Mit dem nunmehr vorgelegten Weißbuch möchte die Kommissionkeineswegs einen Schlusspunkt unter die auf europäischer Ebene geführte Debattesetzen. Vielmehr möchte sie einen Beitrag zum laufenden Diskurs leisten und diesendadurch voranbringen, dass sie die Rolle der Union präzise absteckt undRahmenbedingungen als Voraussetzung dafür schafft, dass die Diensteordnungsgemäß funktionieren.

In diesem Weißbuch wird die Vorgehensweise der Kommission bei der Erarbeitungeiner konstruktiven Rolle dargelegt, die der Europäischen Union bei der Förderungder Entwicklung hochwertiger Dienstleistungen von allgemeinem Interessezukommt. Vorgestellt werden darin die zentralen Elemente einer Strategie, die daraufausgerichtet ist, sicherzustellen, dass jeder Bürger und jedes Unternehmen in derUnion effektiv Zugang zu hochwertigen Dienstleistungen zu erschwinglichen Preisenhat. Ein besonderes Augenmerk wird dabei lediglich auf bestimmte Schlüsselthemenaus der Debatte gerichtet, da es unmöglich wäre, sämtliche im Verlauf deröffentlichen Konsultation aufgeworfenen Fragestellungen eingehend in diesemWeißbuch zu behandeln. Fragen, die spezifischer Natur sind, sollen im Rahmen derjeweiligen Politik behandelt werden.

2. GEMEINSAME VERANTWORTUNG DER ÖFFENTLICHEN VERWALTUNG IN DER UNION

Die öffentliche Diskussion über das Grünbuch hat gezeigt, dass hinsichtlich derBedeutung hochwertiger Dienstleistungen von allgemeinem Interesse für dieGesellschaften in Europa Einvernehmen besteht. Bedingt durch die Aufteilung derAufgaben und Zuständigkeiten zwischen der Union und den Mitgliedstaaten ergibtsich, dass die Union und die öffentlichen Einrichtungen der Mitgliedstaatengemeinsam Verantwortung tragen; allerdings ist die genaue Festlegung desDienstleistungsangebots und die Erbringung der einzelnen Dienstleistungen nach wievor Aufgabe der Mitgliedstaaten.

2.1. Eine wesentliche Komponente des europäischen Modells

Die Debatte über das Grünbuch hat nachhaltig bekräftigt, wie wichtigDienstleistungen von allgemeinem Interesse als eine der Grundsäulen sind, auf denendas europäische Gesellschaftsmodell gründet, ist. Trotz mitunter substanzielldivergierender Meinungen und Betrachtungsweisen der verschiedenen Teilnehmer ander Debatte hat die Konsultation klar gezeigt, dass hinsichtlich der Notwendigkeit,hochwertige Dienste von allgemeinem Interesse zu erschwinglichen Kosten, zudenen jeder Bürger und jedes Unternehmen in der Europäischen Union Zugang hat,

1 Urteil vom 24. Juli 2003 im Vorabentscheidungsverfahren C-280/00 (Rechtssache Altmark Trans

GmbH)

Drucksache 466/04 4bereitzustellen, weitgehend Konsens besteht. Bestätigt hat die Debatte aber auch,dass es in der Union ein gemeinsames Konzept für Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse gibt. Dieses Konzept, das Ausdruck gemeinschaftlicher Werteund Ziele ist, beruht auf einer Reihe gemeinsamer Elemente, u.a. demUniversaldienstkonzept und den Kriterien der Kontinuität, Dienstequalität,Erschwinglichkeit und des Nutzer- und Verbraucherschutzes.

In der Union sind Dienstleistungen von allgemeinem Interesse nach wie vorunerlässlich für die Erhaltung sozialer und territorialer Kohäsion und für dieWettbewerbsfähigkeit der europäischen Wirtschaft. Zu Recht erwarten die Bürgerund die Unternehmen, dass sie EU-weit Zugang zu hochwertigen Diensten vonallgemeinem Interesse zu einem erschwinglichen Preis haben. Für den EU-Bürgerstellt dieser Zugang eine essenzielle Komponente der Unionsbürgerschaft dar, dieunverzichtbar ist, damit er die ihm zustehenden Grundrechte in vollem Umfangwahrnehmen kann. Für die Unternehmen ist die Verfügbarkeit hochwertigerDienstleistungen von allgemeinem Interesse eine unabdingbare Voraussetzung fürWettbewerbsfähigkeit. Mit der Bereitstellung allgemein zugänglicher hochwertigerDienstleistungen von allgemeinem Interesse zu erschwinglichen Preisen, soweitdiese Dienstleistungen den Bedürfnissen der Verbraucher und der Unternehmengerecht werden, wird mithin ein wichtiger Beitrag zur Verwirklichung desstrategischen Zieles der Union geleistet, sie „zum wettbewerbsfähigsten,dynamischsten wissensbasierten Wirtschafsraum der Welt zu machen – einemWirtschaftsraum, der fähig ist, ein dauerhaftes Wirtschaftswachstum mit mehr undbesseren Arbeitsplätzen und einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erzielen“1.

Wie die Kommission bereits in ihrem Grünbuch betont, haben Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse mit dazu beigetragen, dass die Ziele der Union in einerVielzahl gemeinschaftspolitischer Aufgabenfelder verwirklicht werden konnten.Gleichzeitig haben die politischen Maßnahmen der Gemeinschaft erheblich dazubeigetragen, die Dienstgüte, das Angebot und die Effizienz einer Reihe vonDienstleistungen von allgemeinem Interesse zu verbessern.

Getreu den Grundsätzen in Artikel 16 des EG-Vertrags2 und Artikel 36 der Chartader Grundrechte3 wird die Kommission bei den politischen Maßnahmen undTätigkeiten, die in ihre Zuständigkeiten fallen, der spezifischen Rolle derDienstleistungen von allgemeinem Interesse in vollem Umfang Rechnung zu tragen.Sie wird darauf hin wirken, sicherzustellen, dass die Europäische Union weiterhineinen konstruktiven Beitrag zur weiteren Ausgestaltung der Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse als Bestandteil des europäischen Modells leistet und dabei dievielfältigen Traditionen, Strukturen und Gegebenheiten der Mitgliedstaaten gewahrt

1 Europäischer Rat von Lissabon, 23. und 24. März 200, Schlussfolgerungen der Ratspräsidentschaft,

Ziffer 5. Näheres unter: http://europa.eu.int/comm/lisbon_strategy/intro_en.html2 Artikel 16 lautet wie folgt: „Unbeschadet der Artikel 73, 86 und 87 und in Anbetracht des Stellenwerts,

dem Dienste von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse innerhalb der gemeinsamen Werte der Unioneinnehmen, so wie ihre Bedeutung bei der Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhaltstragen die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten im Rahmen ihrer jeweiligen Befugnisse imAnwendungsbereich dieses Vertrags dafür Sorge, dass die Grundsätze und Bedingungen für dasFunktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dass sie ihren Aufgaben nachkommen können.“

3 Artikel 36 lautet wie folgt: „Die Union anerkennt und achtet den Zugang zu Dienstleistungen vonallgemeinem wirtschaftlichem Interesse, wie er durch die einzelstaatlichen Rechtsvorschriften undGepflogenheiten im Einklang mit dem Vertrag zur Gründung der Europäischen Gemeinschaft geregeltist, um den sozialen und territorialen Zusammenhalt der Union zu fördern.“

5 Drucksache 466/04bleiben. Im Einklang mit den Grundsätzen besserer Rechtsetzung1wird die vorherigeausführliche Folgenabschätzung bei wesentlichen Initiativen2 wie auch dieregelmäßige Evaluierung der betreffenden gemeinschaftspolitischen Maßnahmen zurVerwirklichung dieser Zielsetzung beitragen.

In der jetzigen, entscheidenden Phase der Entwicklung der Union wird einbesonderes Augenmerk auf die Entwicklungen in den neuen Mitgliedstaaten und ihrespezifischen Bedürfnisse, die sich insbesondere aus der Umgestaltung derVolkswirtschaft in diesen Ländern in beiden letzten Jahrzehnten ergeben, zu richtensein.

2.2. Verantwortung der öffentlichen Hand

Während die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse inZusammenarbeit mit der Privatwirtschaft organisiert oder privaten oder öffentlichenUnternehmen übertragen werden kann, obliegt die Festlegung derGemeinwohlaufgaben nach wie vor den öffentlichen Instanzen auf der jeweiligenEbene. Letztere sind auch zuständig für Marktregulierung und dafür verantwortlich,sicherzustellen, dass die betreffenden Akteure die ihnen übertragenenGemeinwohlverpflichtungen wahrnehmen.

Im Verlaufe des Konsultation zum Grünbuch wurde nachdrücklich daraufhingewiesen, dass die zuständigen öffentlichen Stellen im Rahmen eineswettbewerbsfähigen Binnenmarkts über die benötigten Befugnisse verfügen müssen,damit gewährleistet ist, dass die ausgemachten Ziele öffentlicher Politik effektivverwirklicht und demokratische Entscheidungsmöglichkeiten gewahrt werden, undzwar auch in Bezug auf Dienstequalitätsniveau und anfallende Kosten.Unverzichtbare Voraussetzung dafür ist, dass den zuständigen öffentlichen Stellendas adäquate Instrumentarium und Know-how zur Verfügung steht. Die bestehendensektorspezifischen Gemeinschaftsbestimmungen sehen denn auch spezifischeRechtsinstrumente und Befugnisse vor, damit die Behörden der Mitgliedstaaten dieZiele öffentlicher Politik durchsetzen können. Vor allem sollten die Mitgliedstaatenihre Aufmerksamkeit der zunehmend komplexen Aufgabenstellung derRegulierungsbehörden widmen und sie mit allen erforderlichen Instrumenten undRessourcen ausstatten.

2.3. Gemeinsame Verantwortung der Union und ihrer Mitgliedstaaten

In ihrem Grünbuch hat die Kommission bereits ausgeführt, dass mit dem Vertrag derGemeinschaft ein breites Spektrum von Möglichkeiten eingeräumt wird, umsicherzustellen, dass die Nutzer in der Europäischen Union Zugang zu hochwertigenDienstleistungen von allgemeinem Interesse zu erschwinglichen Preisen haben.Dennoch ist es in erster Linie Sache der zuständigen nationalen, regionalen undlokalen Behörden, Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zu definieren, zuorganisieren, zu finanzieren und zu kontrollieren.

Diese Teilung der Verantwortung entspricht jenem Konzept, das der Bestimmung inArtikel 16 EG-Vertrags zugrunde liegt, wonach der Gemeinschaft und denMitgliedstaaten die Verantwortung dafür übertragen wird, dass sie im Rahmen ihrer

1 Europäisches Regieren: Bessere Rechtsetzung, KOM(2002) 275 endg. vom 5.6.20022 Mitteilung der Kommission über Folgenabschätzung, KOM(2002) 276 endg. vom 5.6.2002

Drucksache 466/04 6jeweiligen Befugnisse dafür Sorge tragen, dass ihre Politik so gestaltet ist, dass dieAnbieter von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse ihrenAufgaben gerecht werden können. Das Recht der Mitgliedstaaten, denWirtschaftsakteuren spezifische Gemeinwohlverpflichtungen auferlegen zu könnenund für deren ordnungsgemäße Erbringung Sorge zu tragen, ist im Übrigenausdrücklich in Artikel 86 Absatz 2 des EG-Vertrags anerkannt1.

In der Debatte zum Grünbuch bestand weitgehend Einigkeit darüber, dass es nichtnötig sei, der Gemeinschaft zusätzliche Befugnisse auf dem Gebiet derDienstleistungen von allgemeinem Interesse zu verleihen. Grundsätzlich pflichtet dieKommission dieser Feststellung bei. Nach Auffassung der Kommission sind nämlichdie Befugnisse, über die die Gemeinschaft in Sachen Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse verfügt, angemessen und ausreichend, damit EU-weitordnungsgemäß funktionierende Dienste beibehalten bzw. entwickelt werdenkönnen.

Die Kommission begrüßt aber auch die Abänderung der Bestimmungen desderzeitigen Artikels 16 des EG-Vertrags, wie vom Europäischen Konvent in ArtikelIII-6 des Verfassungsvertragsentwurfs vorgeschlagen. Darin heißt es in Artikel III-6:

„Unbeschadet der Artikel III-55, III-56 und III-136 und in Anbetracht des von allenin der Union anerkannten Stellenwerts der Dienste von allgemeinemwirtschaftlichem Interesse sowie ihrer Bedeutung bei der Förderung des sozialenund territorialen Zusammenhalts tragen die Union und ihre Mitgliedstaaten imRahmen ihrer jeweiligen Befugnisse im Anwendungsbereich der Verfassung dafürSorge, dass die Grundsätze und Bedingungen, insbesondere jene wirtschaftlicherund finanzieller Art, für das Funktionieren dieser Dienste so gestaltet sind, dassdiese ihren Aufgaben nachkommen können. Diese Grundsätze und Bedingungenwerden durch Europäische Gesetze festgelegt.“

Sobald der Verfassungsvertrag in Kraft ist, wird diese Bestimmung eine weitereRechtsgrundlage für gemeinschaftliches Vorgehen im Bereich der Dienstleistungenvon allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im Rahmen der Befugnisse der Unionund des Geltungsbereichs der Verfassung bieten.

3. Leitprinzipien des Kommissionsansatzes

Der Ansatz der Kommission beruht auf mehreren Prinzipien, die in der jeweiligensektoralen Politik der Gemeinschaft zum Ausdruck kommen und sich auf derGrundlage der Ergebnisse aus der Debatte zum Grünbuch näher umreißen lassen.

3.1. Voraussetzungen für bürgernahe öffentliche Regulierung schaffen

In der Konsultation wurde deutlich herausgestellt, dass Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse möglichst bürgernah organisiert und geregelt sein sollten unddass dabei das Subsidiaritätsprinzip strengstens eingehalten werden müsste.

1 In Artikel 86 Absatz 2 heißt es: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem

wirtschaftlichem Interesse betraut sind (…), gelten die Vorschriften dieses Vertrags, insbesondere dieWettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnenübertragenen besonderen Aufgabe rechtlich und tatsächlich verhindert. Die Entwicklung desHandelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse derGemeinschaft zuwiderläuft.“

7 Drucksache 466/04Die Kommission erkennt die essenzielle Rolle an, die den Mitgliedstaaten und ihrenregionalen und lokalen Behörden auf dem Gebiet der Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse zukommt. Diese Rolle spiegelt sich ist in der Politik derGemeinschaft auf dem Gebiet der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse wider,soweit diese Politik auf unterschiedlichen Aktionsebenen und in der Nutzungvielfältiger Instrumente im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip gründet.

Wie in der Vergangenheit beabsichtigt die Kommission, soweit erforderlich,Vorschläge für eine sektorspezifische Regulierung formulieren, die sich aufBereiche, wie z.B. die großen netzgebundenen Wirtschaftszweige, beschränken, dieihrerseits eindeutig europaweit ausgerichtet sind und fundierte Gründe dafür bieten,ein europäisches Konzept für Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zudefinieren. Eine solche Gemeinschaftsregelung gibt im Allgemeinen lediglich einenRegelungsrahmen vor, den die Mitgliedstaaten unter Berücksichtigungländerspezifischer Gegebenheiten umsetzen und näher ausgestalten können.

3.2. Die Ziele öffentlicher Dienste in wettbewerbsfähigen, offenen Märkten erreichen

Gestützt auf die durchgeführte Konsultation ist die Kommission nach wie vor derAuffassung, dass die Ziele eines offenen, wettbewerbsfähigen Binnenmarktseinerseits und die Entwicklung allgemein zugänglicher, hochwertigerDienstleistungen von allgemeinem Interesse zu erschwinglichen Preise miteinandervereinbar sind. Tatsächlich hat die Schaffung des Binnenmarkts wesentlich zurVerbesserung der Effizienz beigetragen und für eine Reihe von Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse die Preise erschwinglicher gemacht. Außerdem hat derBinnenmarkt zu einer Vergrößerung des Angebots an Dienstleistungen geführt, wiesich speziell in den Bereichen Telekommunikation und Verkehr feststellen lässt1.

Dennoch könnte in bestimmten Fällen die Verwirklichung eines Zieles öffentlichernationaler Politik einer Abstimmung auf bestimmte Ziele der Gemeinschaftbedürfen. Auf Ebene des Vertrags werden die entsprechenden Fälle in Artikel 86Absatz 2 angesprochen, wonach Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichenInteresse insoweit nicht unter die Bestimmungen des Vertrags fallen, als dieserforderlich ist, damit diese Dienstleistungen den mit ihnen verbundenenGemeinwohlverpflichtungen Genüge leisten können. Dies bedeutet, dass dem EG-Vertrag zufolge vorbehaltlich der Bedingungen des Artikels 86 Absatz 2 dietatsächliche Erfüllung einer Gemeinwohlaufgabe im Spannungsfall Vorrang vor derAnwendung der Regeln des Vertrags hat2. Abgesichert sind also die Aufgaben undnicht unbedingt die Art und Weise, wie sie erfüllt werden. Demzufolge ermöglichtder EG-Vertrag die Erfüllung öffentlicher Aufgaben mit den Wettbewerbszielen derEuropäischen Union insgesamt zu vereinbaren, speziell aber mit der Notwendigkeitder Gewährleistung gleicher Wettbewerbsbedingungen für alle Erbringer vonDienstleistungen und der bestmöglichen Nutzung öffentlicher Gelder.

1 Eine ausführliche Bewertung wird das in Kürze erscheinende Arbeitsdokument der

Kommissionsdienststellen „Entwicklung der Leistungsfähigkeit netzgebundener Wirtschaftszweige fürDienstleistungen von allgemeinem Interesse – Bericht 2004“ enthalten

2 Ausführlich erläutert wird die Anwendung von Artikel 86 Absatz 2 in der Mitteilung der Kommissionüber Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, ABl. C 17 vom 19.1.2001, S. 4.

Drucksache 466/04 83.3. Kohäsion und universellen Zugang sicherstellen

Dass jeder Bürger und jedes Unternehmen im gesamten Hoheitsgebiet derMitgliedstaaten zu erschwinglichen Preisen Zugang zu hochwertigenDienstleistungen von allgemeinem Interesse hat, gilt als wesentliche Voraussetzungfür eine Förderung des sozialen und territorialen Zusammenhalts in der EuropäischenUnion; dazu gehört auch der Abbau der Benachteiligungen, die auf den Mangel anZugangsmöglichkeiten der Regionen in äußerster Randlage zurückzuführen sind. DieKommission hat sich zur Förderung und Verbesserung des effektiven universellenZugangs zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bei allen von ihr verfolgtenPolitiken verpflichtet.

In diesem Zusammenhang gelten Universaldienste als Schlüsselkonzept, das dieGemeinschaft im Hinblick auf die Sicherstellung eines effektiven Zugangs zuGrunddienstleistungen entwickelt hat1. Dieses Konzept legt fest, dass jedermannAnspruch auf Zugang zu bestimmten Diensten hat, die als essenzielle Leistungengelten, und verpflichtet Dienstleister, bestimmte Dienstleistungen unterBerücksichtigung spezifischen Bedingungen anzubieten; dazu gehören auch dieKriterien der flächendeckenden Versorgung und der Erschwinglichkeit. Das Konzeptder Universaldienste ist ein dynamisches und flexibles Konzept, das sich alswirksamer Schutzmechanismus für diejenigen bewährt hat, die sich anderenfallsessenzielle Versorgungsleistungen nicht leisten könnten. Das Konzept lässt sichperiodisch überprüfen, um es je nach den Erfordernissen des Gemeinwohls dem sichweiterentwickelnden politischen, sozialen, ökonomischen und technologischenUmfeld anzupassen. Es schafft die Voraussetzungen dafür, dass aufGemeinschaftsebene gemeinsame Grundsätze definiert werden, deren praktischeUmsetzung Sache der Mitgliedstaaten ist, so dass den spezifischen Gegebenheitenjedes einzelnen Landes im Einklang mit dem Subsidiaritätsprinzip Rechnunggetragen werden kann.

Im Rahmen ihrer Strukturpolitiken trägt die Gemeinschaft mit dazu bei, zuverhindern, dass besonders anfälligen Gesellschaftsgruppen oder speziellenProblemregionen der Zugang zu essenziellen Versorgungsleistungen verwehrtbleibt2. Kofinanziert werden können unter bestimmten Bedingungen Investitionen inNetzinfrastrukturen mithilfe der Strukturfonds3. Damit dieseGemeinwohlverpflichtungen, insbesondere die Verpflichtung zur Bereitstellung einesUniversaldienstes in der gesamten Europäischen Union wahrgenommen werdenkönnen, stellt die Gemeinschaft finanzielle Mittel bereit. Darüber hinaus konntedurch die Politik der Kommission auf dem Gebiet der transeuropäischen Netze derZugang zu den Verkehrs-, Energie, Versorgungs- und Kommunikationsnetzen in denentfernteren geografischen Gebieten verbessert werden bzw. können die neuenMitgliedstaaten die Infrastrukturen an die der bisherigen 15 Mitgliedstaatenangebunden werden, womit ein hohes Qualitäts-, Versorgungssicherheits- undSchutzniveau sichergestellt wird. Mit ihrer Europäischen Wachstumsinitiative hat dieKommission ein ehrgeiziges Programm zur Verwirklichung prioritärer

1 Siehe Abschnitte 50 bis 54, Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, KOM(2003) 270

endg. vom 21.5.20032 Mitteilung der Kommission – Dritter Bericht über den wirtschaftlichen und sozialen Zusammenhalt,

KOM(2004) 107 endg. vom 18.2.20043 Siehe z.B. das Arbeitsdokument der Kommissionsdienstsstellen „Leitlinien für die Kriterien und

Modalitäten des Einsatzes der Strukturfonds zur Förderung der elektronischen Kommunikation“,SEK(2003) 895

9 Drucksache 466/04grenzübergreifender Projekte in den Bereichen Verkehr, Energie undBreitbandkommunikationsnetze aufgelegt1

3.4. Ein hohes Qualitäts-, Versorgungssicherheits- und Schutzniveau aufrechterhalten

Die öffentliche Konsultation hat deutlich gemacht, wie grundwichtig es ist, ein hohesQualitäts-, Versorgungssicherheits- und Schutzniveau zu gewährleisten. DieKommission erkennt an, dass jedem Bürger und Nutzer von Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse angeboten werden müssen, die von höchster Güte sind.Gewährleistet werden muss darüber hinaus die körperliche Unversehrtheit derVerbraucher und Nutzer sowie sämtlicher an der Produktion und Erbringung dieserLeistungen Beteiligter wie auch der Öffentlichkeit schlechthin; dazu gehört auch derSchutz vor Gefahren wie Terroranschläge und Umweltkatastrophen. Daneben stelltdie Sicherheit der Dienstleistungserbringung, insbesondere dieVersorgungssicherheit, ein essenzielles Erfordernis dar, das bei der Festlegung derGemeinwohlaufgaben seinen Niederschlag finden muss. Die Bedingungen, unterdenen Dienstleistungen erbracht werden, müssen zudem denDienstleistungsanbietern ausreichende Anreize zur Beibehaltung langfristigerInvestitionen in adäquater Höhe bieten. Qualität und Versorgungssicherheit haben inwirtschaftlicher Hinsicht ihren Preis für die Gesellschaft; die entsprechenden Kostensollten in ausgewogenem Verhältnis zum erwarteten Nutzen stehen und hinreichendtransparent sein.

Rechnung zu tragen ist, im Einklang mit der Politik der Union für nachhaltigeEntwicklung, auch der Rolle, die Dienstleistungen von allgemeinem Interesse imZusammenhang mit Umweltschutz spielen, und den Besonderheiten jenerDienstleistungen von allgemeinem Interesse, die in direktem Bezug zum BereichUmwelt stehen – so z.B. etwa die Wasser- und die Abfallwirtschaft.

Die Kommission trägt diesen Anforderungen auf der ganzen Linie Rechnung undwird dafür Sorge tragen, dass die Politik der Gemeinschaft dazu beiträgt, dieAufrechterhaltung von Qualitäts-, Versorgungssicherheits- und Schutzstandards zugewährleisten und auf die Einhaltung dieser Standards hin zu wirken. Diediesbezüglichen Fortschritte wird die Kommission insbesondere mit ihrenregelmäßigen Evaluierungen und sektorenbezogenen Berichten laufend prüfen.

3.5. Die Rechte der Verbraucher und Nutzer sichern

Die Konsultation zum Grünbuch hat gezeigt, dass weitgehend Einigkeit darinbesteht, dass die Bereitstellung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse sozu organisieren ist, dass ein hohes Niveau der Verbraucher- und Nutzerrechtegewährleistet ist. Die Kommission ist gewillt, ihre politischen Maßnahmen auf die inihrem Grünbuch und ihrer im September 2000 aufgelegten Mitteilung überLeistungen der Daseinsvorsorge in Europa2 ausgemachten Grundsätze zu stützen.

Dazu gehören insbesondere: der Zugang zu Dienstleistungen, einschließlichgrenzübergreifenden Dienstleistungen, auf dem gesamten Gebiet der Union, undzwar für alle Bevölkerungsschichten, die Erschwinglichkeit der Kosten für

1 Mitteilung der Kommission – Eine Europäische Wachstumsinitiative: Investitionen in Netze und

Wissen für Wachstum und Beschäftigung – Abschlussbericht an den Europäischen Rat,KOM(2003) 690 endg. vom 11.11.2003

2 KOM(2000) 580 vom 20.9.2000, ABl. C 17 vom 19.1.2001. Siehe insbesondere Ziff. 8 bis 13

Drucksache 466/04 10Dienstleistungen, einschließlich Sonderregelungen für Einkommensschwache, diephysische Sicherheit, die Versorgungssicherheit und Zuverlässigkeit, Kontinuität,hohe Qualität, Angebotsvielfalt, Transparenz und Zugang zur Information derDienstleistungserbringer und Regulierungsbehörden.

Die praktische Verwirklichung dieser Grundsätze setzt gemeinhin unabhängigeRegulierungsbehörden mit genau festgelegten Befugnissen und Verpflichtungenvoraus. Dazu gehören auch Sanktionsbefugnisse (Mittel zur Kontrolle derUmsetzung und Durchsetzung des Universaldienstkonzepts) und solltenMöglichkeiten gehören mit Bezug auf Vertretung und aktive Teilnahme vonVerbrauchern und Nutzern bei der Festlegung der Vorgaben für Dienstleistungen undihre Bewertung, die Verfügbarkeit adäquater Rechtsschutz- undEntschädigungsmechanismen und das Bestehen einer Evolutivklausel, d. h. einerrechtlichen Bestimmung, die nach Maßgabe der sich ändernden Bedürfnisse undAnliegen der Nutzer und Verbraucher in einem sich wandelnden wirtschaftlichenund technologischen Umfeld Anpassungen der Erfordernisse ermöglicht. DieRegulierungsinstanzen sollten auch die Marktentwicklungen beobachten und fürEvaluierungen Datenmaterial bereitstellen.

3.6. Monitoring und Leistungsevaluierung

In ihrer Auffassung gestärkt durch die öffentliche Konsultation ist die Kommissionnach wie vor der Überzeugung, dass eine systematische Evaluierung und laufendeÜberwachung unerlässlich sind für die Beibehaltung und Weiterentwicklungallgemein zugänglicher, hochwertiger, effizienter Dienstleistungen von allgemeinemInteresse zu erschwinglichen Preisen in der Europäischen Union. Die Kommissionerkennt die besondere Verantwortung der Gemeinschaftsorgane bei der mit Hilfe derauf nationaler Ebene bereitgestellten Daten durchgeführten Evaluierung derDienstleistungen an, die einem von der Gemeinschaft erstellten sektorspezifischenRegelungsrahmen unterliegen. Allerdings wäre eine Evaluierung aufGemeinschaftsebene auch für andere Bereiche denkbar, wenn nachgewiesen werdenkann, dass sie in besonderen Fällen für die Gemeinschaft von zusätzlichem Nutzenwäre.

Im Einklang mit der in der öffentlichen Konsultation zum Ausdruck gebrachtenvorherrschenden Meinung vertritt die Kommission die Auffassung, dass jedeEvaluierung mehrdimensional ausgerichtet sein müsste und sämtliche in Fragekommenden rechtlichen, ökonomischen, sozialen und umweltbezogenen Aspekteabdecken sollte. In jedem Fall wird jedwede Evaluierung den spezifischenMerkmalen des Sektors, der der Evaluierung unterzogen wird, wie auch denunterschiedlichen Gegebenheiten der einzelnen Mitgliedstaaten und ihrer Regionengebührend Rechnung tragen müssen. Basieren müsste die Evaluierung auf periodischvon den Mitgliedstaaten und/oder den nationalen Regulierunkstellen bereitgestelltenvergleichbaren Daten.

3.7. Die Verschiedenheit von Dienstleistungen und Situationen berücksichtigen

Deutlich herausgestellt hat die Konsultation auch die Unterschiede zwischenverschiedenen Dienstleistungen von allgemeinem Interesse und die unterschiedlichenBedürfnisse und Präferenzen der Nutzer und Verbraucher je nach denwirtschaftlichen, sozialen, geografischen und kulturellen Gegebenheiten. Betontwurde auch, dass der personenbezogene Charakter dieser Leistungen in denBereichen Soziales und Gesundheit zur Folge hat, dass sich hier die Erfordernisse

11 Drucksache 466/04merklich von denen unterscheiden, wie sie auf die netzgebundenenWirtschaftsbranchen zutreffen. Im Bereich Rundfunk ist der Bedeutung desöffentlichen Hör- und Fernsehfunks mit Blick auf die Bedürfnisse, die jede einzelneGesellschaft hinsichtlich Demokratie und auf sozialem und kulturellem Gebiet hat,Rechnung zu tragen1. Die Kommission schließt sich diesen Auffassungen an.

Jede Gemeinschaftspolitik im Bereich der Dienstleistungen von allgemeinemInteresse muss der Vielgestaltigkeit, die kennzeichnend ist für die unterschiedlichenDienstleistungen von allgemeinem Interesse, und den divergierenden Gegebenheiten,unter denen sie erbracht werden, gebührend Rechnung tragen. Dies bedeutetallerdings nicht, dass der gemeinschaftliche Ansatz unbedingt sektorenübergreifendmit der gleichen Systematik angewandt werden müsste oder dass die Ausgestaltunggemeinsamer Konzepte, die sich in mehreren Sektoren anwenden lassen, nichtgenauso zweckdienlich sein könnte.

Bemerkt sei in diesem Zusammenhang, dass der Vorschlag der Kommission für eineRichtlinie über Dienstleistungen im Binnenmarkt2 sich nur auf solcheDienstleistungen bezieht, die eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen.Ausgeklammert sind nichtwirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinemInteresse bzw. erfasst sind nur Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichenInteresse. Aus dem sachlichen Geltungsbereich ausgenommen sind ferner bestimmteTätigkeiten, die u.U. von den Mitgliedstaaten als Dienstleistungen von allgemeinemwirtschaftlichen Interesse betrachtet werden, so z. B. der Bereich Verkehr, oder fürdie Ausnahmen zum Ursprungsland-Prinzip gelten, z. B. Postdienste sowieElektrizitäts-, Gas- und Wasserversorgung. Was aber noch wichtiger ist: Dievorgeschlagene Richtlinie verlangt weder von den Mitgliedstaaten eineLiberalisierung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interessenoch greift sie in die Modalitäten der Finanzierung und Organisation ein.

3.8. Mehr Transparenz schaffen

Bei der Ausgestaltung und Durchführung staatlicher Politik im Zusammenhang mitDienstleistungen von allgemeinem Interesse kommt dem Transparenzprinzip eineSchlüsselrolle zu. Mit diesem Prinzip wird sichergestellt, dass die Einrichtungen deröffentlichen Hand ihre Verantwortungen wahrnehmen können und dassEntscheidungen nach demokratischen Grundsätzen getroffen und eingehaltenwerden. Das Transparenzprinzip sollte für sämtliche Aspekte der Erbringung vonDienstleistungen gelten und sowohl für die Festlegung von Gemeinwohlaufgaben alsfür auch die organisatorische Abwicklung, die Finanzierung, die Regulierung derentsprechenden Dienstleistungen, deren Erbringung und ihre Evaluierung sowie fürSysteme zur Behandlung von Beschwerden als Richtschnur dienen.

Die Anwendung des Gemeinschaftsrechts hat bereits zu einem Mehr an Transparenzbei der Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse in der Unionbeigetragen. Der Kommission obliegt es, auf weitere Verbesserung der Transparenzbei der Erbringung von Dienstleistungen im Rahmen jeder von ihr verfolgter Politikim Zusammenhang mit Dienstleistungen von allgemeinem Interesse hin zu arbeiten.Die Mitgliedstatten sollten ihrerseits volle Transparenz bei der Anwendung des

1 Siehe auch Protokoll über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in den Mitgliedstaaten, durch den

Vertrag von Amsterdam in den Vertrag über die Europäische Union aufgenommen2 KOM(2004) 2 vom 13.1.2004

Drucksache 466/04 12Gemeinschaftsrechts und bei anderen einschlägigen nationalen Bestimmungengewährleisten.

3.9. Rechtssicherheit gewährleisten

In der Konsultation zum Grünbuch wurde moniert, dass in bestimmten Bereichen dieAnwendung der Gemeinschaftsregelungen für Dienstleistungen von allgemeinemInteresse nicht hinreichend präzisiert sei. Speziell genannt wurden wiederholt dieAnwendung der Regelungen für staatliche Beihilfen bei der Finanzierung vonDienstleistungen von allgemeinem Interesse und die Regeln für dasBeschaffungswesen und Dienstleistungskonzessionen. Erwähnt wurde auch dieSituation bei Sozial- und Gesundheitsdienstdiensten.

Die Kommission ist sich dessen bewusst, dass die Anwendung desGemeinschaftsrechts bei Dienstleistungen von allgemeinem Interesse mitunterAnlass zu komplexen Fragestellungen gibt. Deshalb wird sie beharrlich daraufhinarbeiten, die Rechtssicherheit bei der Anwendung des Gemeinschaftsrechts indem Bereich der Bereitstellung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse zuverbessern, und zwar ohne dass die Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofsund des Gerichts erster Instanz davon berührt würde. Wie im Folgenden näherausgeführt wird, hat die Kommission bereits die bisherigen Regeln des öffentlichenBeschaffungswesens modernisiert und Initiativen auf dem Gebiet der staatlichenBeihilfen wie auch im Zusammenhang mit Partnerschaften zwischen öffentlichemund privatem Sektor in Gang gesetzt.1

4. NEUE AUSRICHTUNGEN FÜR EINE KOHÄRENTE POLITIK

4.1. Die Vielfalt in einem kohärenten Rahmen berücksichtigen

Eine der zentralen Fragen, die das Grünbuch ausgeworfen hat, war die nach derNotwendigkeit einer Rahmenrichtlinie für Dienstleistungen von allgemeinemInteresse. Hierzu gingen in der öffentlichen Konsultation die Meinung auseinander.Verschiedene Mitgliedstaaten und das Europäischen Parlament waren in dieserAngelegenheit skeptisch. Von daher blieb die Frage im Raum stehen, ob in dieserPhase eine Rahmenrichtlinie das optimale Mittel wäre, um in der Sachevoranzukommen. Außerdem konnte in der öffentlichen Konsultation nichtnachgewiesen werden, welcher zusätzliche Nutzen mit einem horizontalen Rahmenim Vergleich zum bisher verfolgten sektorspezifischen Ansatz erzielt werden könnte.

Deshalb hält es die Kommission für sinnvoll, davon abzusehen, zum jetzigenZeitpunkt einen Vorschlag vorzulegen; stattdessen möchte sie die Thematik zu einemspäteren Zeitpunkt nochmals aufrollen, sobald der Verfassungsvertrag angenommenist. Im Rahmen dieser nochmaligen Überprüfung wird die Kommission jedenLegislativvorschlag einer vorherigen ausführlichen Folgenabschätzung2 zwecksBewertung der damit verbundenen wirtschaftlichen, sozialen und umweltbezogenenFolgewirkungen unterziehen.

Was den Zeitplan für eine solche nochmalige Prüfung betrifft, so kann auch derTatsache Rechnung getragen werden, dass mit Inkrafttreten des Verfassungsvertrags

1 Siehe nachfolgenden Abschnitt 4.22 Mitteilung der Kommission über Folgenabschätzung, KOM(2002) endg. vom 5.6.2002

13 Drucksache 466/04und des im Verfassungsvertragsentwurf vorgesehenen Artikels III-6 eine weitere inFrage kommende Rechtsgrundlage geschaffen würde, die komplementär zu denbisherigen stehen würde. Die Kommission hält es für sinnvoll, diese Angelegenheitnochmals aufzugreifen, sobald der Verfassungsvertrag in Kraft ist.

Einstweilen wir die Kommission generell den von ihr verfolgten sektoralen Ansatzdahingehend weiter verfolgen und ausbauen, dass sie dort, wo dies nötig undangezeigt erscheint, sektorspezifische Regeln in Vorschlag bringt, mit denenbesondere Bedürfnisse und Umstände in jedem einzelnen Sektor berücksichtigtwerden können. Für bestimmte spezifische Fragestellungen, wie etwa die derInteressen der Verbraucher, des Monitoring und der Evaluierung vonDienstleistungen von allgemeinem Interesse, die Anwendung der Regeln fürstaatliche Beihilfen bei Ausgleichszahlungen oder die Inanspruchnahme derStrukturfonds zur Förderung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse wirdallerdings ungeachtet der bestehenden sektorspezifischen Gemeinschaftsregeln einhorizontaler Ansatz in Erwägung gezogen werden.

Während in der Frage des Bedarfs für ein Rahmeninstrument die Meinungen starkauseinander gingen, fand die Notwendigkeit der Gewährleistung konsistenter undkohärenter Gemeinschaftsmaßnahmen für den Bereich der Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse in der öffentlichen Konsultation breite Zustimmung. Dabeiwurde allerdings auch hervorgehoben, dass es von essenzieller Bedeutung für dieGemeinschaftspolitik sei, die jeweiligen Besonderheiten verschiedenenDienstleistungen und die unterschiedlichen Gegebenheiten der Mitgliedstaatenanzuerkennen und gebührend zu berücksichtigen.

Die Kommission wird ihre Bemühungen intensivieren, um im Bereich derDienstleistungen von allgemeinem Interesse eine umfassende Einheitlichkeitsicherzustellen und auf größtmögliche Kohärenz bei ihren sektoralen politischenMaßnahmen achten, so weit es dabei um den von ihr verfolgten generellen Ansatzbei den künftig anstehenden Überprüfungen der betreffenden Sektoren geht.1

Außerdem wird die Kommission im Jahr 2005 die Sachlage bei Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse in der Europäischen Union und den Bedarf an horizontalenMaßnahmen überprüfen. Die daraus gewonnenen Erkenntnisse sollen dann vorEnde 2005 in Form eines Berichts dem Europäischen Parlament, dem Rat, demEuropäischen Wirtschafts- und Sozialausschuss und dem Ausschuss der Regionenvorgelegt werden.

Die Kommission

• wird sich bei Inkrafttreten des Verfassungsvertrags mit der Frage der Machbarkeitund der Notwendigkeit eines Rahmengesetztes für Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse befassen;

• wird eine Überprüfung der Sachlage bei Dienstleistungen von allgemeinemInteresse in Angriff nehmen und vor Ende des Jahres 2005 einen entsprechendenBericht vorlegen.

Die Mitgliedstaaten

• sollten auf nationaler Ebene mit der Modernisierung der Dienste von allgemeinemInteresse fortfahren, damit sichergestellt wird, dass jeder Bürger Zugang zu

1 Siehe Anhang 2

Drucksache 466/04 14hochwertigen Dienstleistungen hat, die seinen Bedürfnissen und Erfordernissenentsprechen.

4.2. Die rechtlichen Rahmenbedingungen bei Ausgleichszahlungen fürGemeinwohlverpflichtungen präzisieren und vereinfachen

Insbesondere gibt es zwei Bereiche – nämlich zum einen den der Finanzierung undzu anderen den der Vergabe von Aufträgen – , in denen die Ermessensbefugnis derMitgliedstaaten, Gemeinwohlverpflichtungen festzulegen und deren Wahrnehmungzu bestimmen, in das Gemeinschaftsrecht hineinzugreifen vermag. Der vorliegendeAbschnitt befasst sich mit dem Bereich Finanzierung. Behandelt wird das Thema desöffentlichen Beschaffungswesens daran anschließend unter Ziffer 4.3.

Der Grundsatz der Entscheidungsautonomie der Mitgliedstaaten bei zu fassendenBeschlüssen in Sachen Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interessegilt in gleicher Weise für die Finanzierung dieser Dienstleistungen. De factoverfügen die Mitgliedstaaten über einen großen Ermessensspielraum bei derEntscheidungsfindung darüber, ob und wie die Erbringung von Dienstleistungen vonallgemeinem wirtschaftlichem Interesse finanziert werden soll. Die Mitgliedstaatengreifen dabei auf unterschiedliche Finanzierungsmechanismen zurück wie finanzielleDirekthilfen aus dem Staatshaushalt, besondere oder ausschließliche Rechte,Beiträge von Marktteilnehmern, Gebührenvereinheitlichung und Finanzierung nachdem Solidarprinzip. Grundregel ist, dass die Mitgliedstaaten selbst entscheidenkönnen, welchen Finanzierungsmechanismus sie einsetzen möchten. In Ermangelungeiner Harmonisierung auf Gemeinschaftsebene werden dieser Wahlfreiheithauptsächlich durch das Erfordernis Grenzen gesetzt, dass der gewählteFinanzierungsmechanismus den Wettbewerb im Binnenmarkt nicht verzerren darf.Der Kommission als Hüterin der Verträge obliegt es, dafür Sorge zu tragen, dassdiese Regel im Sinne der Steuerzahler und der Wirtschaft schlechthin eingehaltenwird.

Dennoch erweist sich die praktische Anwendung dieser Regel mitunter alskompliziertes Unterfangen. So ist beispielsweise nicht in allen Fällen klar, unterwelchen Bedingungen Ausgleichszahlungen für auferlegte gemeinwirtschaftlichePflichten den Tatbestand der staatlichen Beihilfe erfüllen. Entsprechend ist mitunterdort, wo festgestellt wurde, dass es sich effektiv um staatliche Beihilfe handelt, einegewisse Unsicherheit hinsichtlich der Bedingungen entstanden, unter denenstaatliche Beihilfe als mit dem Gemeinsamen Markt vereinbar betrachtet werdenkönnte. Im Übrigen bedeutet die im EG-Vertrag verankerte Verpflichtung, dieKommission über eine geplante Gewährung von Beihilfen oder Änderung bereitsgeleisteter Beihilfe in aller Form zu unterrichten, eine Bürde administrativer Natur,die bei relativ bescheidenen Beihilfen unverhältnismäßig erscheint.

Die öffentliche Konsultation hat bestätigt, dass Bedarf für mehr Rechtssicherheit undVorausschaubarkeit in Sachen Anwendung der Erfüllungen für staatliche Beihilfenbei finanziellem Ausgleich für öffentliche Dienstleistungen besteht. Besondersnachhaltig geltend gemacht wurde diese Forderung von den Akteuren auf lokalerEbene im Zusammenhang mit auf dieser Ebene erbrachten Dienstleistungen. DerGerichtshof hat zwar unlängst bestimmte Vorbedingungen festgelegt, unter denenAusgleichszahlungen für auferlegte gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen eine

15 Drucksache 466/04staatliche Beihilfe darstellen1; nichtsdestotrotz ist weiterhin mehr Rechtssicherheitvonnöten, so dass es Aufgabe der Kommission ist, hier für weitestgehendeRechtssicherheit Sorge zu tragen. Deshalb schlägt die Kommission verschiedeneInitiativen vor:

Die erste vorgeschlagene Maßnahme ist eine Entscheidung der Kommission,derzufolge relativ geringe öffentliche Finanzhilfen für Unternehmen, denen dieErbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesseobliegt, als mit dem Binnenmarkt vereinbar gelten sollen, wenn bestimmteBedingungen erfüllt sind. Demgemäß sollte in solchen Fällen die Gewährungöffentlicher finanzieller Mittel nicht der Verpflichtung der Vorabnotifizierungunterliegen, solange sie in angemessenem Verhältnis zu den tatsächlichen Kostenstehen und einen bestimmten Schwellenbetrag nicht überschreitet. Analog dazuschlägt die Kommission eine Regelung für die öffentliche Finanzierung vonDienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse vor, die vonKrankenhäusern und im Sozialwohnungswesen erbracht werden, und zwarunabhängig von der Höhe der Kosten.

Damit möchte die Kommission vor allem Ausgleichszahlungen, die örtlichenErbringern von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse gewährtwerden, von der Verpflichtung der Vorabnotifizierung freistellen. Wenn erst einmaldie oberen Schwellenwerte im Lichte der Ergebnisse des jetzigenKonsultationsprozesses festliegen, dürfte in der Frage relativ bescheideneröffentlicher Finanzierung deutlich mehr Rechtssicherheit herrschen.

Außerdem möchte die Kommission zu einem Mehr an Sicherheit beiAusgleichszahlungen für auferlegte gemeinwirtschaftliche Pflichten hinwirken,soweit solche Ausgleichszahlungen die vorhin erwähnten Stellenwerte übersteigen,so dass sie der Kommission gegenüber notifizierungspflichtig sind – und zwar imWege eines gemeinschaftliches Rechtsrahmens mit Bemessungskriterien für dieBewertung des gewährten finanziellen Ausgleichs für auferlegtegemeinwirtschaftliche Pflichten.

Weiter beabsichtigt die Kommission, die Richtlinie 80/723/EWG über Transparenzder finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichenUnternehmen abzuändern. Die geplante Änderung soll besagen, dass die Richtliniefür Ausgleichszahlungen bei auferlegten Gemeinwohlverpflichtungen ungeachtetihrer Rechtsnatur gemäß Artikel 87 des EG-Vertrags gilt. Weder die Entscheidungder Kommission noch der gemeinschaftliche Rechtsrahmen soll für den SektorVerkehr gelten2.

Darüber hinaus plant die Kommission, die Bedingungen zu präzisieren, unter denenfinanzieller Ausgleich für auferlegte gemeinwirtschaftliche Pflichten eine staatlicheBeihilfe im Sinne der kürzlich ergangenen Entscheidung des EuropäischenGerichtshofs darstellen kann. Wie in einer Vielzahl der Stellungnahmen gefordert,die in der öffentlichen Konsultation zum Grünbuch eingegangen sind, wird dazu

1 Urteil vom 24. Juli 2003 im Vorabentscheidungsverfahren C-280/00 (Altmark Trans GmbH) und Urteil

vom 24. November 2003 in den verbundenen Rechtssachen C-34/01 bis C-38/01 (Enirisorse SpA.)2 Anwendung finden könnte der Beschluss allerdings für bestimmte Schiffsverkehrsverbindungen zur

Bedienung von Inseln, soweit das jährliche Verkehrsaufkommen bei diesen Verbindungen einenbestimmten Schwellenwert nicht übersteigt

Drucksache 466/04 16auch eine weitere Klarstellung zur Unterscheidung zwischen wirtschaftlichen undnichtwirtschaftlichen Tätigkeiten gehören1.

Insgesamt dürften die auf der Grundlage umfassender Konsultationen der betroffenenInteressenten erarbeiteten Maßnahmen zu größtmöglicher Rechtssicherheit undVorhersehbarkeit sowohl auf Seiten der Dienstleistungserbringer als auch derbetroffenen Behörden führen. Im Übrigen wird die Kommission weiterhin bei derBeurteilung von Ausgleichszahlungen für auferlegte gemeinwirtschaftliche Pflichtenpragmatisch vorgehen, damit gewährleistet wird, dass weiterhin allgemeinzugängliche, bürgernahe, hochwertige Dienstleistungen von allgemeinem Interessezu erschwinglichen Preisen unter Beachtung gemeinsamer Grundregeln erbrachtwerden.

Die Kommission

• wird bis Juli 2005 eine Entscheidung annehmen über die Anwendung von Artikel86 des EG-Vertrags auf staatliche Beihilfe in Form von Ausgleichszahlungen fürauferlegte Gemeinwohlverpflichtungen, soweit solche Ausgleichszahlungenbestimmten Unternehmen gewährt werden, die Dienstleistungen von allgemeinemwirtschaftlichen Interesse erbringen;

• wird bis Juli 2005 einen gemeinschaftlichen Rechtsrahmen für staatliche Beihilfenin Form von Ausgleichszahlungen für auferlegte Gemeinwohlverpflichtungenfestlegen;

• wird bis Juli 2005 eine Änderung zur Richtlinie 80/723/EWG über Transparenz derfinanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichenUnternehmen annehmen;

• wird bis Juli 2005 genauer klären, unter welchen BedingungenAusgleichszahlungen für auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen staatlicheBeihilfen im Sinne von Artikel 87 Absatz 1 des EG-Vertrags darstellen können.

Die Mitgliedstaaten

• sollten die Kommission bei der Anwendung des neuen Rechtsrahmensunterstützen – speziell durch präzise Definierung der Gemeinwohlverpflichtungenund Anwendung transparenter Regeln für Ausgleichszahlungen.

4.3. Einen präzisen, transparenten Rahmen für die Auswahl von Unternehmenvorgeben, denen die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinemInteresse auferlegt wird

In der Regel verfügen die Mitgliedstaaten für ihre Entscheidungen über die Art undWeise der organisatorischen Abwicklung von Dienstleistungen von allgemeinemInteresse über einen großen Handlungsspielraum. In Ermangelung einerHarmonisierung auf Gemeinschaftsebene steht es den betroffenen öffentlichenStellen der Mitgliedstaaten in der Regel frei, darüber zu befinden, ob eineDienstleistung von allgemeinem Interesse von ihnen selber oder von einem Dritten,d.h. einem anderen (öffentlichen oder privaten) Akteur, erbracht werden soll2. Da es

1 Näheres hierzu in: Mitteilung der Kommission über Leistungen der Daseinsvorsorge in Europa, ABl. C

17 vom 19.1.2002, S.4 (Ziff. 28 bis 30), und: Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse,KOM(2003) 270 endg. vom 21.5.2003, Ziff. 43 bis 45

2 Für den örtlichen Binnenverkehr hat die Kommission Rechtsvorschriften vorgeschlagen, die dieVergabe von Konzessionen für öffentliche Dienstleistungen seitens der Mitgliedstaaten erfordernwürden. Vgl. Geänderter Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Ratesüber Maßnahmen der Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Anforderungen des öffentlichen Dienstes

17 Drucksache 466/04sich jedoch bei den Erbringern von Dienstleistungen von allgemeinemwirtschaftlichen Interesse, einschließlich der Inhouse-Leistungserbringer, umUnternehmen handelt, unterliegen diese den Wettbewerbsbestimmungen des EG-Vertrags1. In der Praxis setzen die Mitgliedstaaten zunehmend auf Partnerschaftzwischen öffentlichem Sektor und Privatwirtschaft, u.a. in Form vonGeneralunternehmensverträgen als Pauschalvereinbarungen über Entwicklung,Ausführung, Finanzierung und Betrieb, von Konzessionsverträgen oder eigensgegründeten gemischtwirtschaftlichen Unternehmen für die Erbringung vonLeistungen im Rahmen von Infrastrukturvorhaben oder Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse.

In der öffentlichen Konsultation wurde mehrfach eine Präzisierung verschiedenerAspekte im Zusammenhang mit den für derartige Partnerschaftsregelungen geltendenGemeinschaftsbestimmungen gefordert, und zwar speziell zum Geltungsbereich undInhalt der Gemeinschaftsregeln, die ggf. von öffentlichen Stellen bei derÜbertragung von Gemeinwohlverpflichtungen an Dritte einzuhalten sind.

Zwecks Präzisierung der anwendbaren Bestimmungen hat sich die Gemeinschaft umVereinfachung und klare Fassung der Richtlinien zum öffentlichenBeschaffungswesen bemüht2. Die vom Europäischen Parlament und vom Rat imvergangenen Monat März erlassenen neuen Richtlinien sind von den Mitgliedstaatenbis spätestens Januar 2006 in nationales Recht umzusetzen. Sie sollen denVergabebehörden die Einhaltung des Transparenzgebots gemäß EG-Vertragvereinfachen. Außerdem hat die Kommission zwecks Feststellung, ob speziell imZusammenhang mit dem Gebot der transparenten Vergabe vonDienstleistungskonzessionen durch öffentliche Stellen gemeinschaftsrechtlicheBestimmungen in Vorschlag gebracht werden sollten, sowie zur Klärung sonstigerFormen der Zusammenarbeit zwischen öffentlicher Hand und Privatsektor, erarbeitetunlängst ein Grünbuch über öffentlich-private Partnerschaften in der EuropäischenUnion angenommen3. Dieses Grünbuch bildet den Auftakt einer auf breiter Ebeneangelegten Konsultation zu den Aspekten der Auftragsvergabe bei Partnerschaftenzwischen öffentlichem und privatem Sektor in Gang gesetzt werden.

Die Kommission

• wird eine öffentliche Konsultation zum Grünbuch über Fragen des öffentlichenBeschaffungswesens bei öffentlich-privaten Partnerschaften durchführen;

• vor Ende des Jahres 2004 auf der Grundlage der Ergebnisse aus der öffentlichenKonsultation für Bereiche, in denen dies angezeigt erscheint, Vorschlägeunterbreiten.

Die Mitgliedstaaten

und der Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge für den Personenverkehr auf der Schiene, derStraße und auf Binnenschifffahrtswegen, ABl. C 151 E vom 25.6.2002, S. 146

1 Näheres in: Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse, KOM(2003) 270 endg. vom21.5.2003, Ziff. 79 bis 83

2 Richtlinie 2000/18/EG vom 31. März 2004 über die Koordinierung der Verfahren zur Vergabeöffentlicher Bauaufträge, Lieferaufträge und Dienstleistungsaufträge und Richtlinie 2004/17/EG vom31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich Wasser-,Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste, ABl. L 134 vom 30.4.2004, S. 1 bzw. S. 114.

3 Grünbuch zu öffentlich-privaten Partnerschaften und den gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften füröffentliche Aufträge und Konzessionen, KOM(2004) 327 endg. vom 30.4.2004

Drucksache 466/04 18• sollten sicherstellen, dass die nationalen Rahmenbedingungen für die Vergabe von

Aufträgen über die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen auf transparenten undnichtdiskriminierenden Regeln beruhen.

4.4. Den Gemeinwohlauftrag bei Sozial- und Gesundheitsdienstleistungenumfassend berücksichtigen

Das Grünbuch zu Dienstleistungen von allgemeinem Interesse hat bei den in Fragekommenden Kreisen reges Interesse für Sozialdienstleistungen einschließlichGesundheitsdienstleistungen, Langzeit-Gesundheitspflege, Aspekte der SozialenSicherheit, Arbeitsvermittlung und Sozialwohnungswesen ausgelöst. DaSozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse fester Bestandteil desEuropäischen Gesellschaftsmodells sind, kommt ihnen ein besonderer Stellenwertzu. Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen von allgemeinem Interesse, die auf demSolidaritätsprinzip gründen und individuell auf den Einzelnen zugeschnitten sind,ermöglichen es dem Bürger, seine Grundrechte wahrzunehmen und in den Genusseines hohen Sozialschutzniveaus zu gelangen. Sie verstärken den sozialen undterritorialen Zusammenhalt. Die Erbringung solcher Leistungen, ihreWeiterentwicklung und ihre Modernisierung stehen auf der ganzen Linie imEinklang mit den Zielen, die auf dem Europäischen Rat von Lissabon im März 2000beschlossen wurden, insbesondere mit dem Ziel der Verwirklichung einerkonstruktiven Verzahnung von Wirtschafts-, Sozial- und Beschäftigungspolitik. Dieöffentliche Konsultation hat gezeigt, dass die Sozialdienstleistungserbringer daraufeingestellt sind, einen Modernisierungsprozess in Angriff zu nehmen, um den sichwandelnden Bedürfnisse des Bürgers in Europa besser gerecht werden zu können.Allerdings haben die Erbringer von Sozialdienstleistungen auch zum Ausdruckgebracht, dass mehr Präzision und Vorhersehbarkeit vonnöten seien, damit sich dieSozial- und Gesundheitsdienstleistungen reibungslos weiterentwickeln können.

Obgleich für die Festlegung der Aufgaben und Ziele bei Sozial- undGesundheitsdienstleistungen grundsätzlich die Mitgliedstaaten zuständig sind, habendie Regeln der Gemeinschaft dennoch u.U. Auswirkungen auf das Instrumentariumfür die Erbringung der Leistungen und auf die Finanzierung. Eine deutlicheBerücksichtung der Differenzierung von Aufgaben und Instrumentarium dürfte dergenaueren Klarstellung im Hinblick auf eine Modernisierung im Bereich dieserDienstleistungen in einem Kontext sich wandelnder Bedürfnisse auf Seiten derBenutzer förderlich sein, wobei allerdings der spezifische Charakter der Leistungen,gemessen an besonderen Erfordernissen wie Solidarität, freiwilliger Erbringung undEinbeziehung von Problemgruppen aus der Bevölkerung, gewahrt bleiben muss. DiePräzisierung dieser Unterscheidung dürfte speziell den Mitgliedstaaten, die für dieErbringung von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen auf marktgestützte Systemezurückgreifen, dabei helfen, die etwaigen Auswirkungen, die das gemeinschaftlicheWettbewerbsrecht auf sie haben könnte, vorab zu beurteilen. Selbstverständlich wirdes weiterhin für die Mitgliedstaaten eine Frage politischer Optionen bleiben, obentweder solcherlei Systeme genutzt oder aber die Dienstleistungen direkt durchstaatliche Stellen, die aus Steuergeldern finanziert werden, erbracht werden sollen.

Nach Auffassung der Kommission wäre es sinnvoll, einen systematischen Ansatz zuentwickeln, um den Besonderheiten von Sozial- und Gesundheitsdienstleistungenvon allgemeinem Interesse Rechnung tragen zu können, und den Rahmen genau zuumreißen, in dem diese Dienste funktionieren und modernisiert werden können.Dieser Ansatz wird Gegenstand einer Mitteilung über Sozialdienstleistungen von

19 Drucksache 466/04allgemeinem Interesse unter Einbeziehung der Gesundheitsdienstleistungen sein, diedie 2005 angenommen werden soll.

Diese Mitteilung wird eine Bestandsaufnahme der gemeinschaftspolitischenMaßnahmen im Zusammenhang mit der Erbringung von Sozial- undGesundheitsdienstleistungen von allgemeinem Interesse umfassen. Außerdem wirddiese Mitteilung beschreibende Angaben über die Art und Weise enthalten, wieGesundheits- und Sozialdienstleistungen in den Mitgliedstaaten organisiert sind undwie die Dienste funktionieren. Diese Darstellung wird in enger Zusammenarbeit mitden Mitgliedstaaten1 und Organisationen der Zivilgesellschaft erstellt werden.

Die Mitteilung könnte überdies – im Einklang mit den allgemeinenEvaluierungsgrundsätzen der Kommission – ein System zur regelmäßigenBewertung und Evaluierung der nationalen Bedingungen für die Erbringung vonSozialdienstleistungen von allgemeinem Interesse vorsehen. Hierzu könnten diebestehenden Methoden der offenen Koordinierung in den Bereichen sozialeEingliederung und Sozialschutz benutzt werden. Vor kurzem hat die Kommissioneine Methode der offenen Koordinierung für den Bereich Gesundheitsversorgungund Langzeitpflege vorgeschlagen, die einen sinnvollen Beitrag zum Austauschvorbildlicher Praktiken auf dem Gebiet der Gesundheitsdienste leisten und die aufdiesem Gebiet laufenden Reformen unterstützen könnte2.

Im Übrigen arbeitet die Kommission derzeit an Folgemaßnahmen im Zuge des aufhoher Ebene geführten Reflexionsprozesses über Patientenmobilität undEntwicklungen in der gesundheitlichen Versorgung in der EU und hat im April 2004eine entsprechende Mitteilung angenommen3, in der an die Grundsätze derRechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs erinnert wird und verschiedeneInitiativen zu Arbeitsthemen vorgestellt werden wie die gemeinsame Nutzung vonKapazitäten und Zusammenarbeit bei grenzübergreifender Versorgung, dieBestimmung Europäischer Referenzzentren und ihre Vernetzung und dieKoordinierung der Bewertung neuer Gesundheitstechnologien. Der zu dieserMitteilung gehörende Beschluss sieht die Einsetzung einer hochrangigen Gruppezum Zwecke der Verbesserung der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaatenauf diesem Gebiet vor.

Die Kommission

• wird 2005 eine Mitteilung über Sozial- und Gesundheitsdienstleistungen vonallgemeinem Interesse vorlegen;

• wird die Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten in den BereichenGesundheitsdienstleistungen und medizinische Versorgung fördern, um damit zurSicherstellung eines hohen Gesundheitsschutzniveaus in der gesamten Unionbeizutragen.

Die Mitgliedstaaten

1 Insbesondere mit dem Ausschuss für Sozialschutz und der neuen „Hochrangigen Gruppe für das

Gesundheitswesen und die medizinische Versorgung“2 Mitteilung der Kommission – Modernisierung des Sozialschutzes für die Entwicklung einer

hochwertigen, zugänglichen und zukunftsfähigen Gesundheitsversorgung und Langzeitpflege:Unterstützung der einzelstaatlichen Strategien durch die „offene Koordinierungsmethode“, KOM(2004)304 endg. vom 20.4.2004

3 Mitteilung der Kommission: Reaktionen auf den Reflexionsprozess auf hoher Ebene über diePatientenmobilität und die Entwicklung der gesundheitlichen Versorgung in der Europäischen Union,KOM(2004) 301 endg. vom 20.4.2004

Drucksache 466/04 20• sollten die Zusammenarbeit in den Bereichen Gesundheitsdienstleistungen und

medizinische Versorgung verbessern, um auf diese Weise ein hohesGesundheitsschutzniveau in der gesamten Union sicherzustellen.

4.5. Ergebnisse bewerten und Leistungsstand evaluieren

Die öffentliche Konsultation hat die Kommission in ihrer Auffassung gestärkt, dasseine Evaluierung des Leistungsstandes auf gemeinschaftlicher wie auch aufnationaler Ebene unabdingbar für die Weiterentwicklung allgemein zugänglicher,hochwertiger Dienste von allgemeinem Interesse zu erschwinglichen Preise in einemsich permanent wandelnden Umfeld ist. Unter den Teilnehmern, die sich im Rahmender Konsultierung geäußert haben, herrscht weitgehend Einigkeit darüber, dass füreine solche Evaluierung nicht irgendwelche Kriterien zur Bemessung kurzfristigerökonomischer Effizienz herangezogen werden sollten, sondern breiter gefasstesoziale, ökonomische und umweltbezogene Parameter.

In den letzten Jahren hat die Kommission denn auch verstärkt Bemühungen inSachen Evaluierung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse unternommen.Für die netzgebundenen Wirtschaftszweige umfasst die Evaluierungsstrategie derKommission sowohl sektorale als auch horizontale Bewertungen, die regelmäßigdurchgeführt werden und in die auch die übrigen Organe und Einrichtungen derEuropäischen Union sowie die in Frage kommenden Interessengruppen miteingebunden sind.1 Da die Kommission mit der Durchführung horizontalerEvaluierungen im Jahr 2001 begonnen hat und 2004 ihren ersten Berichts überhorizontale Evaluierung vorlegen wird, die zur Gänze auf der im Jahr 2002vorgestellten Methodik basiert, erscheint es angezeigt, zunächst noch weitereErfahrungen mit diesem Prozess zu sammeln, bevor Überlegungen über weitereEvaluierungsmechanismen angestellt werden sollen.

Verbessert werden könnte zum anderen die Beteiligung der betroffenenInteressenkreise. Deshalb wird die Kommission der Frage nachgehen, wie diegegenwärtige Methodik und die Verfahren dahingehend abgeändert werden können,dass gewährleistet ist, dass sämtliche interessierten Kreise, d. h. einschließlichöffentlicher Einrichtungen, Verbraucher, Nutzer, Dienstleistungsanbieter und derenBeschäftigte, vollständig darin einbezogen sind. Weiter wird die Kommission prüfen,ob und inwiefern Änderungsbedarf in Sachen Abschätzung der Folgeauswirkungender Liberalisierung für die Bürger, die Unternehmen und die Beschäftigten besteht.

Gedacht werden sollte an eine bessere Abstimmung der derzeitigenEvaluierungsbemühungen, speziell dort, wo Dienstleistungen von allgemeinemInteresse im Vordergrund stehen, auf das Instrumentarium der Kommission für eineRechenschaftslegung auf breiterem Rahmen. Damit könnten auf breiterer Ebene einumfassenderer Ansatz für die Evaluierung von Dienstleistungen von allgemeinemInteresse sichergestellt und ein echter Mehrwert erzielt werden, ohne dass derGemeinschaft, den Mitgliedstaaten, den Unternehmen und den Bürgern selbstzusätzliche Anforderungen in Bezug auf Berichterstattung und Statistikenaufgebürdet würden.

1 Näheres hierzu in: Mitteilung der Kommission – Methodik der horizontalen Bewertung von

Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, KOM(2002)331 endg. vom 18.6.2002

21 Drucksache 466/04In diesem Zusammenhang kommt der Verknüpfung der genannten sektoralen undhorizontalen Evaluierungen einerseits mit dem „Umsetzungspaket“ andererseits –das aus dem Bericht über die Umsetzung der Grundzüge der Wirtschaftspolitik, demGemeinsamen Beschäftigungsbericht und dem Bericht über die Umsetzung derBinnenmarktstrategie besteht und mit dem Frühjahrsbericht zur Frühjahrstagung desEuropäischen Rates präsentiert wird – besondere Bedeutung bei, weshalb damitfortgefahren werden sollte.

Zudem könnte es zweckmäßig sein, die Evaluierung der Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse in die Analyse einzubringen, die die Kommission regelmäßigzu verschiedenen Feldern der Gemeinschaftspolitik vornimmt. Speziell in SachenSozial- und Gesundheitsdienstleistungen könnte dies von Relevanz sein.

Ausgehend von ihren Erfahrungen mit der Anwendung ihrer überarbeitetenMethodik wird die Kommission vor Ende des Jahres 2005 ihreEvaluierungsmechanismen und deren sachlicher Geltungsbereich überprüfen., wennsie 2006, wie ihrer Mitteilung vom 18. Juni 2002 vorgesehen, ihre Vorgehensweiseeiner Evaluierung unterzieht. Dabei soll auch der Bedarf an weiteren Maßnahmengeprüft werden, die auf Verbesserung der Verfügbarkeit und Qualität von Daten,Austausch von Informationen und vorbildlichen Praktiken und Partizipierung derbetroffenen Kreise abzielen.

Die Kommission

• wird 2004 ihre erste auf der Grundlage ihrer Evaluierungsmethodik basierendehorizontale Evaluierung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse vorlegen;

• wird 2006 ihre Evaluierungsmechanismen für Dienstleistungen von allgemeinemInteresse einer Überprüfung unterziehen.

Die Mitgliedstaaten

• sollten die Kommission bei der Entwicklung und Anwendung vonEvaluierungsmechanismen unterstützen;

• sollten ggf. die Entwicklung von Evaluierungsinstrumenten auf nationaler,regionaler und lokaler Ebene in Erwägung ziehen.

4.6. Die sektoralen Politikbereiche überprüfen

Sektorspezifische Regelungen auf Gemeinschaftsebene gelten derzeit in erster Liniefür die großen netzgebundenen Wirtschaftszweige wie z.B. die BereicheTelekommunikation, Postdienste, Verkehr und Energie, denen eindeutig einetranseuropäische Dimension zukommt. Nach Auffassung der Kommission hat diesesektorale Regelungsweise in der öffentlichen Konsultation eine Bestätigung erfahren.Für den Bereich Wasserwirtschaft wird die Kommission vor Ende des Jahres dieErgebnisse der von ihr durchgeführten Bewertung veröffentlichen.1

Die öffentliche Konsultation hat bestätigt, wie wichtig das „Paket vonVerpflichtungen“ ist, auf denen die derzeitigen sektorspezifischen Vorschriften derGemeinschaft gründen und die in dem Grünbuch aufgeführt sind (Universaldienst,Kontinuität, Dienstequalität, Erschwinglichkeit, Schutz der Nutzer und Verbraucher,Versorgungssicherheit, Zugang und Interkonnektivität). Dort, wo es angezeigt

1 Binnenmarktstrategie – Vorrangige Aufgaben 2003 – 2006, KOM(2003) 238 endg. vom 7.5.2003

Drucksache 466/04 22erscheint, wird die Kommission unter Zugrundelegung der vorgesehenen sektoralenÜberprüfungen vorschlagen, diese Verpflichtungen anzupassen.

In Sachen Medienpluralismus hat die öffentliche Konsultation deutlich gemacht, dassdiese Thematik angesichts der Disparitäten zwischen den einzelnen Mitgliedstaateneinstweilen Sache der Mitgliedsstaaten bleiben sollte. Die Kommission schließt sichdieser Meinung an und ist zu der Schlussfolgerung gelangt, dass es gegenwärtig nichtangezeigt erscheint, eine Gemeinschaftsinitiative in Sachen Medienpluralismus zuinitiieren. Auch hier wird die Kommission die Lage weiter beobachten.

Was den institutionellen Regulierungsrahmen betrifft, so wurde von verschiedenerSeite deutlich auf die Notwendigkeit einer engeren Zusammenarbeit zwischen derKommission und den nationalen Regulierungsbehörden verwiesen. Die Kommissionist gewillt, das Zustandekommen und den Ausbau einer engen Zusammenarbeitzwischen den Regulierungsstellen im Rahmen der bestehenden Netzwerke derRegulierungsstellen zu fördern.1 Soweit es angezeigt erscheint, wird die KommissionVorschläge zur Konsolidierung des Rechtsrahmens für diese Kooperation erarbeiten.

Den dargelegten Standpunkten wie auch den übrigen Ergebnisse der öffentlichenKonsultation zum Grünbuch wird die Kommission bei den für die verschiedenenSektoren vorgesehenen Überprüfungen Rechnung tragen.

1 Siehe Ziff. 53 – 59, Anhang zum Grünbuch von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

23 Drucksache 466/04

Die Kommission

• wird die Kooperation der nationalen Regulierungsbehörden im Rahmen derNetzwerke der Regulierungsstellen fördern;

• wird die Ergebnisse der öffentlichen Konsultation zum Grünbuch in den für dieverschiedenen Sektoren bereits vorgesehenen Überprüfungen, insbesondere dennachfolgend aufgeführten, berücksichtigen:- Überprüfung des sachlichen Geltungsbereichs des Universaldienstkonzepts imBereich der elektronischen Kommunikation bis Juli 2005;- Überprüfung des Maßnahmenpakets zur elektronischen Kommunikation bis Juli2006;- Überprüfung der Richtlinie über Postdienste bis Ende 2006 ;- Überprüfung des Elektrizitätsbinnenmarkts bis 1. Januar 2006;- Überprüfung des Gasbinnenmarktes bis 1. Januar 2006;- Überprüfung der Richtlinie „Fernsehen ohne Grenzen“ zum Jahresanfang 2005;- Bewertung des Sektors Wasserwirtschaft bis Ende 2004.

(Näheres hierzu ist der nicht erschöpfenden tabellarischen Aufstellung im Anhang zuentnehmen).

Die Mitgliedstaaten

• sollten sicherstellen, dass die bestehenden sektorspezifischen Rechtsvorschriftenin vollem Umfang umgesetzt und angewandt werden;

• sollten den nationalen Regulierungsbehörden mit allen erforderlichenInstrumenten und benötigten Ressourcen ausstatten;

• sollten die Kommission bei der Förderung einer engeren Zusammenarbeit imRahmen von Netzwerken für Regulierungsstellen unterstützen.

4.7. Die interne Politik der internationalen Handelspolitik zu Grunde legen

Wie die Kommission in dem Grünbuch dargelegt hat, stehen die von derGemeinschaft im Rahmen der Welthandelsorganisation (WTO) wie auch im Rahmenbilateraler Übereinkünfte eingegangenen Verpflichtungen voll im Einklang mit denfür die betreffenden Dienstleistungen geltenden Binnenmarktregeln und habenbislang in der Praxis keinerlei Probleme hinsichtlich Organisation, Bereitstellung undFinanzierung von Dienstleistungen von allgemeinem Interesse verursacht. Gleichesgilt auch für die Übernahme neuer Verpflichtungen im Rahmen der derzeit geführtenVerhandlung.

Die öffentliche Konsultation hat deutlich gemacht, dass auf breiter Ebene derWunsch besteht, die Vereinbarkeit der internen EU-Regulierungsmaßnahmen mitden von der Gemeinschaft und ihren Mitgliedstaaten im Rahmen internationalerHandelsabkommen, insbesondere gegenüber der WTO eingegangenenVerpflichtungen, auf Dauer zu gewährleisten. Nachdrücklich gefordert wird, dassinternationale Handelsabkommen nicht über das hinausgehen sollten, was innerhalbder Europäischen Union vereinbart wurde.

Für die aktiven Wahrnehmung der Handelspolitik der Gemeinschaft hat sich dieKommission absolut dazu verpflichtet, für die genannte Vereinbarkeit Sorge zutragen; dabei zählt sie auf die Unterstützung der Mitgliedstaaten und desEuropäischen Parlaments. Mit Blick darauf wird die Kommission auch weiterhin dendurch den EG-Vertrag (Artikel 133 und 300) gebotenen institutionellen Rahmen vollausschöpfen und das Europäische Parlament ungeachtet der in diesem Rahmenvorgesehenen beschränkten Befugnisse in die Handelspolitik-Erarbeitung einbinden.

Drucksache 466/04 24Dabei sieht sie der gewünschten Ausweitung ebendieser Befugnisse im Sinne desVerfassungsvertragsentwurfs mit Interesse entgegen. Ferner wird die Kommissionauch weiterhin den regelmäßigen Dialog mit der Zivilgesellschaft pflegen und beiihren Verhandlungen in Handelsfragen größtmögliche Transparenz gewährleisten.Dass etwa das erste Angebot der Gemeinschaft im Rahmen der derzeitigen GATS-Verhandlungen publik gemacht wurde, wäre ein Beispiel für eine solcheTransparenz.

Die Kommission

• wird weiterhin sicherstellen, dass die von der Gemeinschaft bei internationalenHandelsverhandlungen vertretenen Positionen in vollem Umfang im Einklang mitdem internen Regelungsrahmen der EU für Dienstleistungen von allgemeinemInteresse stehen.

Die Mitgliedstaaten

• sollten mit der Kommission darauf hinarbeiten, dass die interne Politik in vollemUmfang ihren Niederschlag in unserer Handelspolitik findet.

4.8. Dienstleistungen von allgemeinem Interesse bei derEntwicklungszusammenarbeit fördern

In der Konsultation zum Grünbuch ist die zentrale Bedeutung, dieGrundversorgungsleistungen von allgemeinem Interesse mit Blick auf dieEntwicklung besonders benachteiligter Länder zukommt, auf breiter Ebene anerkanntworden. Herausgestellt wurde dabei, dass der Mangel an Investitionen mit zu denwesentlichen Hemmnissen gehöre, die einer Verbesserung der genannten Leistungenim Wege stehen. Im Einklang mit der Empfehlung aus der Mitteilung derKommission zur Reform staatlicher Unternehmen in den Entwicklungsländern1möchte die Kommission weiterhin am Zustandekommen vernünftiger institutionellerbzw. Regulierungs-Rahmenbedingungen in den Entwicklungsländern als wesentlicheVoraussetzung für verstärkte Investitionen in Grundversorgungsleistungen vonallgemeinem Interesse und einen besseren Zugang zur Finanzierung solcherLeistungen mitwirken.

Die auf dem Weltgipfel für nachhaltige Entwicklung vorgestellten Initiativen der EUin den Bereichen Wasser und Energie haben zum Ziel, durch Bereitstellungmoderner Dienstleistungen zu erschwinglichen Preisen für Mittellose einen Beitragzur Umsetzung der Millenium-Entwicklungsziele zu leisten. An den Initiativenbeteiligt sind Mitgliedstaaten und Akteure der Zivilgesellschaft und derPrivatwirtschaft. Verwirklicht werden die Initiativen gemeinsam mit Partnern inAfrika und anderen Regionen durch fortlaufenden Dialog im Einklang mit demwichtigen Grundsatz der Eigenverantwortung im Hinblick auf eine Initiierung vonMaßnahmen auf nationaler und regionaler Ebene. Sinn und Zweck sowohl derInitiative in Sachen Wasserversorgung als auch der Initiative im Bereich Energie istes, durch gezielte technische Kooperation und verstärkte Zusammenarbeit mitFinanzeinrichtungen auf institutioneller Ebene Kapazitäten auszubauen, dieVoraussetzungen für sektorenübergreifende Planung zu schaffen und dieEntwicklung der Märkte zu fördern.

1 Die Reform staatlicher Unternehmen in Entwicklungsländern mit Schwerpunkt auf öffentlichen

Versorgungseinrichtungen: Prüfung aller Optionen, Mitteilung der Kommission, KOM(2003) 326 endg.vom 3.6.2003

25 Drucksache 466/04Die Kommission

• wird die Entwicklungsländer darin unterstützen, solide institutionelle bzw.Regulierungsrahmenbedingungen als wesentliche Voraussetzung für verstärkteInvestitionen in Grundversorgungsleistungen von allgemeinem Interesse undeinen besseren Zugang zur Finanzierung solcher Leistungen zu schaffen.

Drucksache 466/04 26

ANHANG 1: Begriffsbestimmungen1

Terminologische Unterschiede, semantische Unklarheit und unterschiedliche Traditionen in denMitgliedstaaten haben in der Diskussion auf europäischer Ebene zu zahlreichen Missverständnissengeführt. Bezüglich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse werden in den Mitgliedstaatenunterschiedliche Begriffe und Definitionen gebraucht, was Ausdruck der jeweiligen geschichtlichen,wirtschaftlichen, kulturellen und politischen Entwicklung ist. Mit der von der Gemeinschaftverwendeten Terminologie wird versucht, diesen Unterschieden Rechnung zu tragen.

Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

Der Begriff „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ ist im Vertrag selbst nicht enthalten. In derGemeinschaftspraxis wurde er aus dem im Vertrag verwendeten Begriff „Dienstleistungen vonallgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ abgeleitet. Sein Bedeutungsspektrum reicht weiter als derBegriff „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“, da er sich sowohl auf diemarktbezogenen als auch die nichtmarktbezogenen Dienstleistungen bezieht, die von staatlichenStellen im Interesse der Allgemeinheit erbracht und von ihnen daher mit spezifischenGemeinwohlverpflichtungen verknüpft werden.

Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse

Der Begriff „Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse“ bzw. „Dienste vonallgemeinem wirtschaftlichem Interesse“ wird in Artikel 16 und Artikel 86 Absatz 2 des EG-Vertragsverwendet. Er ist weder dort noch im abgeleiteten Recht näher bestimmt. In der Gemeinschaftspraxisherrscht jedoch weit gehende Übereinstimmung dahingehend, dass er sich auf wirtschaftlicheTätigkeiten bezieht, die von den Mitgliedstaaten oder der Gemeinschaft mit besonderenGemeinwohlverpflichtungen verbunden werden und für die das Kriterium gilt, dass sie im Interesse derAllgemeinheit erbracht werden. Das Konzept der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichenInteresse umfasst daher insbesondere bestimmte Leistungen der großen netzgebundenenWirtschaftszweige wie des Verkehrswesens, der Postdienste, des Energiesektors und derTelekommunikation. Der Begriff gilt jedoch auch für jede sonstige wirtschaftliche Tätigkeit, die mitGemeinwohlverpflichtungen verknüpft ist.

Ebenso wie das Grünbuch konzentriert sich das Weißbuch hauptsächlich, wenn auch nichtausschließlich, auf Fragen im Zusammenhang mit den „Dienstleistungen von allgemeinemwirtschaftlichen Interesse“, so wie auch der Vertrag in erster Linie auf wirtschaftliche Tätigkeitenabstellt. Der Begriff „Dienstleistungen von allgemeinem Interesse“ wird im Weißbuch nur dortverwendet, wo der Text sich auch auf nichtwirtschaftliche Dienstleistungen bezieht oder wo es nichterforderlich ist, zwischen wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Dienstleistungen zu unterscheiden.

Öffentlicher Dienst

Die Begriffe „Dienstleistung von allgemeinem Interesse“ und „Dienstleistung von allgemeinemwirtschaftlichen Interesse“ dürfen nicht mit dem Begriff „öffentlicher Dienst“ verwechselt werden.Dieser Begriff ist weniger exakt; er kann mehrere Bedeutungen haben und deswegen Verwirrungstiften. Mitunter beschreibt er, dass eine Leistung für die Allgemeinheit erbracht wird, mitunterunterstreicht er, dass der Leistung eine besondere Rolle im öffentlichen Interesse zugewiesen wurde,und manchmal wird ein Bezug auf die Eigentumsverhältnisse bzw. die Rechtsstellung der Einrichtung,die die Leistung erbringt, hergestellt.2 Daher findet dieser Begriff im vorliegenden Weißbuch keineVerwendung.

1 Diese Definitionen beruhen auf den Definitionen aus dem „Grünbuch zu Dienstsleistungen von

allgemeinem Interesse“, KOM(2003) 270 vom 21.5.20042 Oft werden die Begriffe „öffentlicher Dienst“ und „öffentlicher Sektor“ verwechselt. Der Begriff

„öffentlicher Sektor“ umfasst sämtliche staatlichen Verwaltungsbehörden einschließlich aller von denstaatlichen Verwaltungsbehörden kontrollierten Unternehmen

27 Drucksache 466/04Gemeinwohlverpflichtungen

In diesem Weißbuch wird der Begriff „Gemeinwohlverpflichtungen“ verwendet. Er bezieht sich auf diebesonderen Anforderungen staatlicher Behörden an den Anbieter des betreffenden Dienstes, mitdenen sichergestellt werden soll, dass bestimmte Gemeinwohlinteressen erfüllt werden –beispielsweise im Luft-, Schienen- und Straßenverkehr oder im Energiesektor. Diese Verpflichtungenkönnen auf nationaler, regionaler oder Gemeinschaftsebene auferlegt werden.

Öffentliches Unternehmen

Der Begriff „öffentliches Unternehmen“ wird in der Regel verwendet, um die Eigentumsverhältnissedes Leistungserbringers zu bestimmen. Der Vertrag fordert strikte Neutralität. Im Rahmen desGemeinschaftsrechts spielt es keine Rolle, ob der Erbringer von Dienstleistungen von allgemeinemInteresse öffentlich- oder privatrechtlich organisiert ist; beide haben dieselben Rechte und Pflichten.

Drucksache 466/04 28

ANHANG 2: Wichtigste Ergebnisse der öffentlichen Konsultation1

1. Bedeutung der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse

• Es besteht breite Übereinstimmung über die zentrale Bedeutung der Dienstleistungen vonallgemeinem Interesse für die europäischen Gesellschaften. Allgemein anerkannt wird auch, dassbei der Erbringung dieser Dienstleistungen die Interessen der Nutzer im Mittelpunkt stehen sollten.

• Keine Einigkeit besteht in der Frage, wie sich Dienstleistungen von allgemeinem Interesse undMarktprinzipien zueinander verhalten.

2. Die Rolle der Europäischen Union

• Trotz unterschiedlicher Beurteilung der Notwendigkeit einer Vertragsänderung herrscht breiteÜbereinstimmung darüber, dass die Gemeinschaft keine zusätzlichen Handlungsbefugnisse imBereich der Dienstleistungen von allgemeinem Interesse erhalten sollte.

• Die jeweiligen Zuständigkeiten der Gemeinschaft und der Mitgliedstaaten sind offenbar klar. Es gibtjedoch Forderungen nach einer Erläuterung der Gemeinschaftsregelungen in einigen Bereichen.

• Breite Einigkeit besteht darüber, dass die sektorspezifische Regulierung nicht auf alleDienstleistungen ausgeweitet werden darf. Uneinigkeit herrscht hingegen darüber, ob bei einigenDienstleistungen (Wasser, Abfall, öffentlicher Nahverkehr) ein spezifisches Regelwerk aufGemeinschaftsebene wünschenswert wäre. Es wird unterstrichen, dass die Besonderheiten einigerSektoren, etwa des Gesundheitswesens, berücksichtigt werden müssen.

• Es besteht ein breiter Konsens, dass die Schaffung europäischer Regulierungsbehörden zumjetzigen Zeitpunkt nicht erforderlich ist. Bevorzugt wird offenbar eine Zusammenarbeit dereinzelstaatlichen Regulierungsbehörden in Netzwerken, die auf europäischer Ebene koordiniertwerden.

3. Sektorspezifische Vorschriften und allgemeiner Rechtsrahmen

• Die Ansichten zum Erfordernis eines allgemeinen Rechtsrahmens sind nach wie vor geteilt. Einigist man sich über den weiterhin bestehenden Bedarf an sektorspezifischen Rechtsvorschriften.

• In zahlreichen Konsultationsbeiträgen werden die Vorzüge der bestehenden sektoralen Ansätzeherausgestellt. Im anderen wiederum wird darauf hingewiesen, dass sich die Liberalisierung insozialer und wirtschaftlicher Hinsicht nachteilig ausgewirkt habe.

4. Wirtschaftliche und nichtwirtschaftliche Dienstleistungen

• Viele Konsultationsteilnehmer halten die Unterscheidung für wichtig