Der Vertrag von Lissabon hat diepolizeiliche Zusammenarbeit imRahmen der Europäischen Union

auf eine völlig neue Rechtsgrundlagegestellt. Anders als noch unter dem Ver-trag von Nizza ist die polizeilicheZusammenarbeit (genauso wie dieZusammenarbeit in Strafsachen) nichtmehr zwischenstaatlich geregelt, son-dern funktioniert nach den Regeln derSupranationalität.

Das hat zur Folge, dass die EU-Insti-tutionen (Europäisches Parlament,Kommission und Rat) und nicht mehrdie Regierungen der Mitgliedstaaten dieFederführung bei der Ausarbeitung vonMaßnahmen im Bereich der früheren„dritten Säule“ (nämlich die polizeilicheund justizielle Zusammenarbeit in Straf-sachen) innehaben. Das bedeutet ferner,dass die Europäische Kommission inder Regel das Initiativmonopol bei der

Einbringung von Gesetzesinitiativenhat, die Beschlüsse im Rat nicht mehreinstimmig, sondern mit qualifizierterMehrheit gefasst werden und das Eu-ropäische Parlament in fast allen Belan-gen der polizeilichen Zusammenarbeitein Mitentscheidungsrecht besitzt.

Eine wesentliche Neuerung des Lis -sa bonner Vertrags ist ferner, dass diepolizeiliche Zusammenarbeit der Ge -richtsbarkeit des Gerichtshofs der Eu-ropäischen Union unterliegt und daherauch in diesem Bereich die Mitglied-staaten – etwa im Falle der Nichtumset-zung von EU-Recht – vor demGerichts hof auf Vertragsverletzung ge -klagt werden können.

Die Supranationalität soll die eu-ropäische Integration bei der Ver-brechensbekämpfung fördern. Beschlüs -se können nun leichter gefasst werdenund die gerichtlich einklagbare Umset-

zung von Unionsrecht sollte die Mit-gliedstaaten zu mehr Disziplin bei derEinhaltung ihrer vertraglichen Ver -pflich tungen veranlassen. Das alleinereicht jedoch nicht aus, um die opera-tive polizeiliche Zusammenarbeit zustärken. Aus diesem Grund hat der EU-Gesetzgeber in Artikel 71 des Vertragsüber die Arbeitsweise der EuropäischenUnion (AEUV) vorgesehen, dass im Ratein ständiger Ausschuss eingesetzt wird,um sicherzustellen, dass innerhalb derUnion die operative Zusammenarbeitim Bereich der inneren Sicherheitgefördert und verstärkt wird.

Der Rat hat im Februar 2010 einMandat1 für den neuen Ausschuss (dernach seiner französischen Bezeichnungmit COSI abgekürzt wird) angenom-men, in dem festgelegt wird, dass COSIdie Koordinierung der operativen Maß-nahmen der für den Bereich der inneren

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EU-Ratsgebäude in Brüssel.

COSI, PEP und Policy Cycle Die Stärkung der operativen polizeilichen Zusammenarbeit in Europa – Aktivitäten Österreichs

im Rahmen der Europäischen Union.

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Sicherheit zuständigen Behörden derMitgliedstaaten erleichtern und ver-stärken soll. Der Ausschuss ist nichtbefugt, an der Ausarbeitung vonRechts akten mitzuwirken. Er kann je-doch eine Bewertung der allgemeinenAusrichtung und der Effizienz deropera tiven Zusam men arbeit vornehmen,was eine Diskussion über bestimmteRechtstexte, die die operative polizei -liche Zusammenarbeit betreffen, nichtausschließt. Wenn COSI dabei Mängeloder Versäumnisse feststellt, spricht erkonkrete Empfeh lungen aus. Dieeigentliche „legisti sche“ Arbeit an„ope rativen“ Rechtstexten wird danndurch andere EU-Gremien wahrgenom-men.

Die österreichische Delegation imCOSI hat sich ab der ersten Sitzung desneuen Ausschusses, die am 11. März2010 in Brüssel stattgefunden hat, füreine starke Rolle des COSI bei derFörderung der operativen polizeilichenZusammenarbeit und der Koordinierungder EU-Aktivitäten bei der Bekämpfungschwerer und organisierter Kriminalitätaber auch bei der Umsetzung und Wei -terentwicklung der Strategie für die in-nere Sicherheit (ISS) eingesetzt.2 Öster-

reich hat gemeinsam mit den übrigenForum-Salzburg-Staaten (Bulgarien,Polen, Rumänien, Slowakei, Slowenien,Tschechische Republik, Ungarn) dieEinführung eines systematischen undeffizienten Verfahrens für die Ein-leitung von Polizeioperationen auf eu-ropäischer Ebene gefordert.3 Das An-liegen der Forum-Salzburg-Staatenwurde vom Ratsvorsitz aufgegriffenund mündete in ein von Polizeiexpertender 27 Mitgliedstaaten erarbeitetesHandbuch für gemeinsame Polizeiope -rationen.4

Ferner ist Österreich dafür einge-treten, dass COSI jene aktive Rolle beider Umsetzung der Solidaritätsklauselnach Art. 222 AEUV übernimmt, diediesem Ausschuss gemeinsam mit demPolitischen und SicherheitspolitischenKomitee (PSK) nach dem Willen desEU-Gesetzgebers zukommt. In diesemSinne hat Österreich unter der Feder-führung des BM.I ein Papier5 über dieUmsetzung von Art. 222 AEUV erstellt,das bereits als Ratsdokument veröf-fentlicht wurde und unter anderem einAnstoß für eine breite Diskussion übernoch offene Fragen der Umsetzung seinsoll. Die Solidaritätsklausel verpflichtetdie Mitgliedstaaten zu gegenseitiger

solidarischer Unterstützung bei Natur -katas trophen, bei von Menschen verur-sachten Katastrophen und bei Terroran-schlägen. Auch die Union ist ver -pflichtet, sämtliche ihr zur Verfügungstehende Mittel einzusetzen, um Terror -anschläge zu verhindern und die Mit-gliedstaaten im Falle von Terroran-schlägen und Katastrophen zu unter-stützen. COSI und PSK können den Ratder Europäischen Union bei der Aus-gestaltung des Beschlusses über diegenaue Anwendung der Solidarität-sklausel beraten. Nicht zuletzt auf Be-treiben Österreichs fanden unter un-garischem bzw. polnischem Vorsitz2011 zwei informelle Treffen beiderAusschüsse statt, bei denen erstmals dieUmsetzung der Solidaritätsklauseldiskutiert wurde.

EU-Politikzyklus. COSI kommt auchdie Hauptrolle bei der Überwachungund Koordinierung des EU-Politikzyk-lusses (Policy Cycle) zu. Die Stärkungder operativen polizeilichen Zusammen -arbeit und die Steigerung der Effizienzbei der Bekämpfung schwerer und or-ganisierter Kriminalität waren dieKernziele dieser Initiative des EU-Ratesder Justiz- und Innenminister (JAI). Im-

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Österreichs VertreterDie österreichische Delegation im

COSI besteht ausschließlich aus Ver-tretern des Bundesministeriums für In-neres: Der Leiter der Gruppe I/B, Dr.Wilhelm Sandrisser, leitet die Delega-tion; Mag. Wolfgang Ebner, Leiter derAbteilung II/8 (Grundsatz und Strate-gie GD), ist Delegationsleiter-Stellver-treter. Das gemäß der Geschäftseintei-lung des BM.I für den Ausschuss nachArt. 71 AEUV (COSI) zuständige Re-ferat I/7/b unterstützt unter Beteiligungder jeweils betroffenen Fachabteilun-gen und Experten der Generaldirektionfür die öffentliche Sicherheit die öster-reichische Delegation bei der Vor- undNachbereitung. Der zuständige JI-Re-ferent in der Abteilung Inneres in derStändigen Vertretung Österreichs beider EU nimmt die Sitzungen der COSISupport Group vor, die die Sitzungendes COSI in Brüssel vorbereitet.

Das BM.I ist ferner in einem infor-mellen strategischen Zirkel von hoch-rangigen COSI-Delegierten vertreten.

Dieser Strategic Circle Internal Secu-rity wurde im November 2010 in Wienauf Betreiben von Wilhelm Sandrissergegründet und umfasst einen engenKreis hochrangiger Delegierter (ausdem Forum Salzburg, den Benelux-Staaten, den nordischen Staaten sowieaus Deutschland als großes EU-Land),die sich mit verschiedenen strategi-schen Aspekten der Zusammenarbeitim Bereich der inneren Sicherheit imAllgemeinen und im COSI im Beson-deren befassen.

Der EU-Politikzyklus ist in ersterLinie ein operatives Projekt, das dieBeteiligung der zuständigen Polizeiex-perten erforderlich macht. In Öster-reich ist in erster Linie das Bundeskri-minalamt mit Unterstützung der Grup-pe I/B zuständig. Dr. Ernst Geiger,Leiter der Abteilung 3 (Ermittlungen,allgemeine und organisierte Krimina-lität) im Bundeskriminalamt, ist für dieKoordinierung der operativen Umset-zung des Policy Cycle federführend;Mag. Günther Sablattnig, Leiter desReferats I/4/c (Bi- und multilateraleAngelegenheiten), unterstützt ihn da-bei.

Österreich nimmt als Co-Driver imProjekt über die Bekämpfung der Kri-minalität im und aus dem Westbalkaneine proaktive Rolle bei der Umset-zung dieses Policy-Cycle-Projektswahr. In den Projekten über dieBekämpfung der illegalen Migration,des Menschenhandels und der Herstel-lung von und des Handels mit synthe-tischen Drogen ist Österreich ebenfallsbeteiligt.

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Gruppenleiter Wilhelm Sandrisser leitetdie österreichische COSI-Delegation;Stellvertreter ist Abteilungsleiter Wolfgang Ebner.

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mer wieder wurden Mängel bei der operativen Umsetzung politischer Pri -ori täten im Bereich der Bekämpfungschwerer und organisierter Kriminalitätsichtbar. Der Europäische Rat (Staats-und Regierungschefs der EU-Mitglieds -staaten) rief daher im neuen Mehrjah-res programm („Stockholmprogramm“)für den Politikbereich Justiz und Inneresden Rat und die Europäische Kommis-sion auf, Kohärenz und Komplementa ri -tät zwischen der politischen und der op-erativen Ebene auf dem Gebiet der Frei-heit, der Sicherheit und des Rechtssicherzustellen. Die Justiz- und Innen-minister der 27 EU-Mitgliedstaatennahmen am 8. November 2010 Schluss -folgerungen6 über die Schaffung undUmsetzung eines „EU-Politikzyklus zurBekämpfung der organisierten undschweren internationalen Kriminalität“an. Mit diesem Vorhaben soll einmehrjähriger Zyklus und eine klareMethode zur Festlegung, Durchführungund Evaluierung der Prioritäten zurBekämpfung der organisierten undschweren internationalen Kriminalitäteingeführt werden.

Der Policy Cycle wurde auf Initiativedes belgischen Ratsvorsitzes im zweitenHalbjahr 2010 gestartet und stützt sich

auf die Erfahrungen aus einem gemein-samen Projekt Belgiens, der Nieder-lande und des Vereinigten Königreichsmit der Beteiligung Europols (ProjectHarmony).7 Das Projekt zielte daraufab, die Diskrepanz zwischen den eu-ropäischen und den nationalen Strate-gien zur Kriminalitätsbekämpfung unddie Kluft zwischen den auf politischerEbene festgelegten Prioritäten undderen operativer Umsetzung aufzuzei -gen und Lösungsmodelle anzubieten.Der EU-Politikzyklus startete daher mitdem Anspruch, ein kohärenter, multi-disziplinärer und integrierter Ansatz zusein, um Einheitlichkeit, Effizienz,Transparenz und Rechenschaftspflichtbei der Bekämpfung der organisiertenund schweren internationalen Krimina -li tät zu steigern.

Der erste Politikzyklus ist einverkürzter Zweijahreszyklus für denZeitraum 2011 bis 2013, der auf derGrundlage der Bewertung der Bedro-hungslage im Bereich der organisiertenKriminalität in der EU (OCTA) 2011umgesetzt wird. Ab 2013 werden dievierjährigen Zyklen bereits auf derneuen und umfassenden Bedrohungs-analyse S-OCTA aufbauen, die auch dieschwere Kriminalität berücksichtigen

soll. Der Policy Cycle sieht im Wesent -lichen ein vierstufiges Modell vor, dasbereits unter österreichischem EU-Ratsvorsitz 2006 unter dem Titel „Ar-chitektur der Inneren Sicherheit“8 ent -wickelt und vom Rat verabschiedetwurde. Ausgehend von einer um-fassenden Bedrohungsanalyse über dieGefährdung der inneren Sicherheit inEuropa durch schwere und organisierteKriminalität (Europols OCTA9 bzw. ab2013 S-OCTA10) soll der Rat der Jus-tiz- und Innenminister regionale und eu-ropäische Prioritäten für die Bekämp-fung der organisierten Kriminalität fest -legen. Diese Prioritäten sollen in mehr -jährige Strategiepläne (MultiannualStra tegic Plans – MASP) und in jähr -liche operative Aktionspläne (Opera-tional Action Plans – OAP) näher aus -ge stal tet und umsetzbar gemacht wer-den. Nach der Umsetzungsphase erfolgteine Evaluierung, die dem darauffolgen-den Zyklus zugutekommen soll.

Gemeinsames Handeln. Der Rat legtfür den Zyklus 2011 bis 2013 eingemeinsames Handeln der EU bei derBekämpfung folgender Priori täten fest: • Schwächung der Kapazitäten von inWestafrika aktiven oder von dort aus

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Österreich spielt eine wesentliche Rolle in der europäischen Polizeizusammenarbeit.

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operierenden organisierten kriminellenGruppen, was die illegale Einfuhr vonKokain und Heroin in die EU und denillegalen Handel mit diesen Drogen inder EU betrifft;• Abschwächung der Rolle der west-lichen Balkanstaaten als Haupttransit-und Hauptlagerzone von für die EUbestimmten illegalen Gütern und als lo-gistisches Zentrum für organisierte kri -mi nelle Gruppen, einschließlich alba -nisch sprechender organisierter krimi -neller Gruppen;• Schwächung der Kapazitäten organi -sierter krimineller Gruppen, die die ille-gale Einwanderung in die EU, vor allemüber Süd-, Südost- und Osteuropa sowieinsbesondere an der griechisch-tür-kischen Grenze und in Krisengebie tendes nordafrikanischen Mittelmeerraums,ermöglichen;• Reduzierung der Herstellung und desVertriebs von synthetischen Drogen,einschließlich neuer psychoaktiver Sub-stanzen, in der EU;• Unterbindung des Schmuggels von il-legalen Gütern, einschließlich Kokain,Heroin, Cannabis sowie gefälschterWaren und Zigaretten, in die EU, ins-besondere im Containerverkehr; • Bekämpfung aller Formen des Men-schenhandels und der Schleusung durchgezieltes Vorgehen gegen die organi -sierten kriminellen Gruppen, die derar-tige Aktivitäten insbesondere in densüdlichen, südwestlichen und südöst -lichen Kriminalitätsschwerpunktgebie -ten der EU betreiben;• Reduzierung der generellen Kapazi -täten von mobilen (umherziehenden) or-ganisierten kriminellen Gruppen, sich ankriminellen Aktivitäten zu beteiligen;

• verstärkte Bekämpfung der Cy-berkriminalität und des kriminellenMissbrauchs des Internets durch organi -sierte kriminelle Gruppen.11

Für die Umsetzung jeder einzelnenPriorität melden sich auf freiwilligerBasis einzelne Mitgliedstaaten, wobeies möglich und gewünscht ist, dass sichMitgliedstaaten in verschiedenen Priori -täten entweder als Driver oder Co-Driv-er oder als „einfache“ Teilnehmer en-gagieren.

Der erste verkürzte Policy Cycle istals Probelauf zu verstehen. Die Er-fahrungen aus diesem ersten Zyklussollen in den ersten auf vier Jahre aus-gelegten Zyklus ab 2014 einfließen.

Ob der Policy Cycle tatsächlicheinen Mehrwert für die Kriminalitäts-bekämpfung in Europa bringt, wird dieZukunft weisen, wobei jetzt schon klarsein dürfte, dass für das Gelingen desgesamten Vorhabens die Möglichkeiteiner entsprechenden und effektiven Fi-nanzierung durch den Unionshaushaltein ganz wesentlicher Aspekt sein wird.

Antonio Martino

1Beschluss des Rates vom 25. Februar 2010zur Einsetzung des Ständigen Aus schussesfür die operative Zusammenarbeit im Be -reich der inneren Sicherheit (2010/131/EU). 2S. das Saaldokument der österreichi schenDelegation im COSI, The Tasks and the Roleof COSI, DS 1133/10.3S. Views of the Forum Salzburg Group re-garding the necessary specification of therole of COSI and a procedure for the initi -ation of joint operations and measures,Dokument des Rates 9360/10.4Guide for Joint Police Operations (JPOs),Dokument des Rates 16825/10.5Implementation of Article 222 TFEU (Soli-darity Clause) – Views of the Austrian Dele-gation, Dokument des Rates 10956/12.6Entwurf von Schlussfolgerungen des Rateszur Schaffung und Umsetzung eines EU-Politikzyklus zur Bekämpfung der organi -sierten und schweren internationalen Krimi-nalität, Dokument des Rates 15358/10.7Harmony Projekt: „Ein allgemeines eu-ropäisches Modell der kriminalpolizeilichenErkenntnisgewinnung – Verknüpfung derbestehenden Instrumente und Stärkung derzentralen Rolle Europols“, Dokument desRates 14851/10.8Architektur der Inneren Sicherheit, Doku-ment des Rates 9596/1/06.9Seit 2006 erstellt Europol einen OrganisedCrime Threat Assessment, der nicht wiefrüher üblich ein deskriptiver Bericht überdie Kriminalität in den EU-Mitgliedstaaten,sondern ein innovatives in die Zukunftschauendes Instrument über die aktuelle undzukünftige Kriminalitätsentwicklung seinsoll.10Ab 2013 soll der auf die organisierteKriminalität beschränkte OCTA zu einemauch die schwere Kriminalität umfassendenS-OCTA ausgebaut werden.11Entwurf von Schlussfolgerungen desRates über die Festlegung der EU-Priori -täten für die Bekämpfung der organisiertenKriminalität in den Jahren 2011–2013,Dokument des Rates 11050/11, S. 4-5.

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Police Equal Performance COSI hat im ersten Halbjahr 2011

eine vom Bundeskriminalamt entworfe-ne Initiative für die Stärkung der opera-tiven polizeilichen Kapazitäten derStrafverfolgungsbehörden der Westbal-kanstaaten behandelt und ein gemeinsa-mes akkordiertes Konzept zu PEP ent-wickelt. Da der Westbalkan – wie auchaus dem OCTA 2011 ersichtlich – trotzder in den letzten Jahren von den EU-Mitgliedstaaten und den Staaten in derRegion unternommenen Anstrengungenimmer noch einen Hotspot der schwe-ren und organisierten Kriminalität dar-

stellt, zielt PEP auf eine weitere starkeVerbesserung der Abläufe bei der tägli-chen Polizeiarbeit der Strafverfolgungs-behörden in der Region ab. Die Anwen-dung von Instrumenten, Methoden undArbeitsprozessen in grenzüberschrei-tenden kriminalpolizeilichen Operatio-nen sowie die grenzübergreifende Be -kämpfung der Kriminalität in einemzukünftig grenzkontrollfreien Raum mitvertrauten gemeinsamen Methoden,Ins trumenten und operativen Abläufensteht im Mittelpunkt des PEP. Dadurchsoll insbesondere die Zerschlagungkomplexer krimineller Strukturen er-leichtert werden.

Im Zuge der mit dem Policy Cycle2011 bis 2013 beginnenden Implemen-tierung von PEP soll die Arbeit derStrafverfolgungsbehörden in der Re -gion auf ein Niveau gebracht werden,das die bessere Zusammenarbeit zwi-schen diesen Behörden und den Behör-den der Mitgliedstaaten der EU fördernund erleichtern soll. Damit würde auchein wichtiger Beitrag für die Krimina-litätsbekämpfung in Österreich geleis -tet, das von den illegalen Aktivitätender verschiedenen kriminellen Gruppie-rungen aus dem Westbalkan aufgrundder geografischen Nähe besonders starkbetroffen ist.

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Berlaymont-Gebäude in Brüssel: Sitzder Europäischen Kommission.

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