BRIEFING Politische Maßnahmen der EU im Interesse der Bürger

EPRS | Wissenschaftlicher Dienst des Europäischen Parlaments Autoren: Joanna Apap und Anja Radjenovic zusammen mit Alina Dobreva

Wissenschaftlicher Dienst für die Mitglieder PE 635.542 – März 2019 DE

Das Thema Migration ZUSAMMENFASSUNG Flüchtlingsbewegungen und Migration stehen im Mittelpunkt der weltweiten Aufmerksamkeit. Seit einigen Jahren sieht sich Europa mit der größten Einwanderungswelle seit Ende des Zweiten Weltkrieges konfrontiert. Durch die Ankunft von Flüchtlingen und irregulären Migranten in nie zuvor erreichtem Ausmaß in der EU, mit dem Höhepunkt im Jahr 2015, wurde eine Reihe von Mängeln und Schwachstellen der EU-Politik im Bereich Asyl, Außengrenzen und Migration deutlich. Als Antwort auf diese Herausforderungen hat die EU einen umfassenden Reformprozess eingeleitet, um ihre Asyl- und Migrationspolitik basierend auf vier Säulen zu erneuern: Verringerung der Anreize für illegale Migration durch Bekämpfung der Ursachen, Verbesserung der Rückführungen und Zerschlagung von Netzen, die Schleuserkriminalität und Menschenhandel betreiben, Rettung von Menschenleben und Sicherung der Außengrenzen, Aufbau einer starken EU-Asylpolitik sowie Bereitstellung von mehr legalen Wegen für Asylsuchende und effizienteren legalen Möglichkeiten für reguläre Migranten.

Die rekordhaften Migrationsströme in die EU, die in den Jahren 2015 und 2016 zu beobachten waren, haben bis Ende 2017 und im Jahr 2018 nachgelassen. Dennoch setzt die EU zur Verwirklichung dessen, was die Kommission eine wirksame, faire und robuste künftige Migrationspolitik der EU nennt, basierend auf den Verträgen und anderen rechtlichen und finanziellen Instrumenten sowohl sofortige als auch längerfristige Maßnahmen um. Europa wird aufgrund seiner geografischen Lage und seines beispielhaften Rufs bezüglich Stabilität, Großzügigkeit und Offenheit vor dem Hintergrund zunehmender internationaler und interner Konflikte, des Klimawandels und weltweiter Armut wahrscheinlich auch künftig einen idealen Zufluchtsort für Asylsuchende und Migranten darstellen. Dies spiegelt sich auch darin wider, dass die Beträge, Flexibilität und Vielfalt der EU-Fördermittel für Migrations- und Asylpolitik sowohl im als auch außerhalb des aktuellen und künftigen EU-Haushalts zunehmen.

Siehe hierzu auch das parallele Briefing mit dem Titel „Förderung von Demokratie und Frieden auf der Welt durch die EU“.

In diesem Briefing

Stand Erwartungen der Öffentlichkeit an die

Beteiligung der EU EU-Rahmen Ergebnisse der laufenden Wahlperiode Potenzial für die Zukunft

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Stand Die Zahl internationaler Migranten weltweit ist in den vergangenen Jahren rapide gestiegen, von 173 Millionen im Jahr 2000 und 220 Millionen im Jahr 2010 auf 258 Millionen im Jahr 2017. Seit der Internationalen Konferenz der Vereinten Nationen über Bevölkerung und Entwicklung im Jahr 1994 ist das Thema internationale Migration und ihre Beziehung zur Entwicklung auf der Tagesordnung der internationalen Gemeinschaft kontinuierlich nach oben gerückt.

Abbildung 1 – Wichtigste Migrationsrouten nach Europa

Datenquelle: Frontex; grafische Darstellung von Giulio Sabbati, EPRS.

Die Migrationssteuerung der EU ist auf viele rechtliche und politische Instrumente verstreut. Seit den beispiellosen Migrationsströmen nach Europa im Jahr 2015 beruht diese Politik größtenteils auf der Europäischen Migrationsagenda. Das Handeln der EU besteht in diesem Bereich darin, sofortige und längerfristige Maßnahmen vorzuschlagen und umzusetzen, wobei sie sich auf die interne und externe Dimension ihrer Migrationspolitik und auf die EU-Außengrenzen konzentriert. Zu den Maßnahmen gehören die Rückführung und Rückübernahme irregulärer Migranten, die nicht zur Einreise oder zum Aufenthalt in der EU berechtigt sind, die Bekämpfung der Schleuserkriminalität, der Schutz der EU-Außengrenzen, die Schaffung legaler Wege für Menschen, die internationalen Schutz benötigen, der Aufbau einer soliden EU-Asylpolitik, die auf einem Gleichgewicht zwischen Solidarität und Verantwortung beruht, und die Bewältigung der Migration anhand politischer und finanzieller Mittel in Zusammenarbeit mit Drittstaaten. Die EU regelt in ihren verschiedenen Verordnungen und Richtlinien die einzelnen gemeinsamen Standards, die tatsächliche Umsetzung der Asyl- und Migrationspolitik bleibt jedoch den Mitgliedstaaten überlassen, welche sicherstellen

Das Thema Migration

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müssen, dass ihre innerstaatlichen Rechtsvorschriften sowohl mit dem Unionsrecht als auch mit internationalen Abkommen im Einklang stehen. Die externe Migrationspolitik der EU ist Teil des allgemeinen Ansatzes der EU im Bereich Migration und ergänzt die Außenpolitik und Entwicklungszusammenarbeit der EU. Sie beruht auf von den Mitgliedstaaten gesetzten gemeinsamen Zielen und spiegelt sich im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem (GEAS) wider. Die Zusammenarbeit mit Drittländern erfolgt im Rahmen des Gesamtansatzes für Migration und Mobilität (GAMM), über den die EU in einen politischen Dialog mit Drittländern tritt und Partnerschaften mit ihnen schließt.

Die Herausforderungen, vor denen die EU seit der jüngsten beispiellosen und unkontrollierten Ankunft zahlreicher Flüchtlinge und irregulärer Migranten steht, brachte eine Reihe von Mängeln und Schwachstellen der EU-Politik im Bereich Asyl, Außengrenzen und Migration zutage. Dadurch wurde das Asylsystem der EU, ein Rechtsrahmen, der alle Aspekte des Asylverfahrens abdeckt, unter Druck gesetzt. Beim bestehenden System werden Asylsuchende nicht einheitlich behandelt, und die Anerkennungsquoten variieren zwischen den verschiedenen Ländern der EU. Darüber hinaus tragen nur sehr wenige Länder aufgrund ihrer geografischen Lage die Verantwortung für nahezu alle Asylanträge innerhalb der EU. Um den Rechtsrahmen effizienter, einheitlicher, gerechter und gegenüber künftigen Migrationsbelastungen widerstandsfähiger zu machen, muss er reformiert werden. Eine der ersten Sofortmaßnahmen nach der Migrationswelle von 2015 sollte den Migrationsdruck auf Griechenland und Italien mindern, die die Hauptlast des Zustroms tragen. Ziel war es, Antragsteller, die Anspruch auf internationalen Schutz haben (Nationalitäten mit einer allgemeinen Asylanerkennungsquote von 75 % oder mehr in EU-Mitgliedstaaten), in andere Mitgliedstaaten umzusiedeln, um eine gerechte und ausgewogene Verteilung und Aufteilung der Verantwortung für Asylsuchende in der EU sicherzustellen. Allerdings waren nicht alle Mitgliedstaaten bereit, sich an dem Programm zu beteiligen, was auf Widersprüche in der öffentlichen Meinung und Schwierigkeiten beim Ausgleich von Solidarität und Verantwortung zwischen verschiedenen EU-Ländern hindeutet.

Darüber hinaus erfordert die Verringerung der irregulären Migration eine wirksame Politik für die Rückkehr und Rückübernahme irregulärer Migranten. Aufgrund der geringen Rückkehrquote konzentriert sich die Kommission daher auf den Ausbau ihrer eigenen Kapazitäten mithilfe des neuen Rückkehr-Aktionsplans und der vorgeschlagenen Überarbeitung der Rückführungsrichtlinie und schließt Rückübernahmeabkommen oder praktische Vereinbarungen mit Herkunfts- und Transitstaaten in Afrika und Asien ab.

Unkontrollierte Migrationsströme haben außerdem Schwachstellen beim Management der EU-Außengrenzen deutlich gemacht. Ein zentrales Element der EU-Unterstützung für Mitgliedstaaten ist die im Rahmen des Hotspot-Konzepts bereitgestellte operative Unterstützung. Diese umfasst die Identifizierung und Registrierung jeder Ankunft von Asylsuchenden und die Bereitstellung angemessener Aufnahmebedingungen und -kapazitäten. Zwar schreitet die Erfassung der Fingerabdrücke von Migranten voran und hat den Zahlen der Kommission zufolge nahezu 100 % erreicht, die Aufnahmebedingungen geben jedoch weiterhin Anlass zur Sorge. Obwohl die Zahl der festgestellten illegalen Überfahrten entlang der EU-Außengrenzen, insbesondere auf den Migrationsrouten im östlichen und mittleren Mittelmeerraum, in den Jahren 2017 und 2018 erheblich zurückgegangen ist, ist der Gesamtdruck an den europäischen Außengrenzen nach wie vor relativ hoch. Abgesehen davon kann der Weg in die EU äußerst gefährlich sein, und Schleuser bringen die Migranten regelmäßig in Lebensgefahr. Um zu verhindern, dass Menschen insbesondere im Mittelmeer ihr Leben verlieren, bedarf es Such- und Rettungsmaßnahmen sowie der Bekämpfung von Schleuserkriminalität und Menschenhandel.

Migration ist eine politische Frage von weltweiter makroökonomischer Relevanz. Dem Entwicklungsprogramm der Vereinten Nationen (UNDP) zufolge hätten in den Industrieländern bei einem Szenario der Null-Migration bis 2025 nur noch Neuseeland und Irland ein Wachstum der Bevölkerung im erwerbsfähigen Alter zu verzeichnen, da alle anderen Länder einen starken Rückgang erleben. Ein Methode von vielen, dem Rückgang oder der Stagnation des

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Bevölkerungswachstums entgegenzuwirken, besteht in der Eröffnung legaler Möglichkeiten der Migration, und dies verlangt nach einer globalen Lösung. Auch ist es dringend notwendig, irreguläre Migrationsströme, die so viel Leid und extreme Menschenrechtsverletzungen verursachen, durch legale Möglichkeiten der Migration zu ersetzen. Oder wie der Präsident der Europäischen Kommission Jean-Claude Juncker in seiner Rede zur Lage der Union von 2017 sagte: „Irreguläre Migration hört erst dann auf, wenn es eine echte Alternative zu lebensgefährlichen Reisen gibt.

Erwartungen der Öffentlichkeit an die Beteiligung der EU1

Aus einer Reihe von Eurobarometer-Umfragen, die vom Europäischen Parlament zu „Ansichten und Erwartungen“ in Auftrag gegeben wurden, geht hervor, dass die Unterstützung der EU-Bürger für ein noch stärkeres Engagement der EU im Bereich Migration von 74 % im Jahr 2016 auf 72 % im Jahr 2018 zurückgegangen ist. Zwar ist ein Rückgang zu verzeichnen, dieser ist jedoch unbedeutend, und die Unterstützung für das Engagement der EU im Bereich Migration ist nach wie vor sehr hoch. Die Meinungsunterschiede zwischen den Mitgliedstaaten sind beträchtlich. Am stärksten fällt die Unterstützung für ein stärkeres Engagement der EU im Bereich Migration in Zypern (88 %), Spanien (85 %) und Portugal (84 %) aus. Am geringsten fällt die Unterstützung für ein stärkeres Engagement der EU in diesem Bereich in Österreich (55 %), Lettland und dem Vereinigten Königreich (56 %) aus. Trotz der Unterschiede zwischen den Mitgliedstaaten wird ein stärkeres Engagement der EU im Bereich Migration von der Mehrheit der Bürger eines jeden Mitgliedstaats unterstützt.

Insgesamt ist die Unterstützung für ein stärkeres Engagement der EU im Bereich Migration um 2 Prozentpunkte zurückgegangen. Auf Ebene der Mitgliedstaaten ist der bedeutendste Rückgang in Estland (Rückgang um 15 Prozentpunkte), der Tschechischen Republik (Rückgang um 13 Prozentpunkte) und dem Vereinigten Königreich (Rückgang um 12 Prozentpunkte) zu verzeichnen. In acht Mitgliedstaaten kommt ein steigendes Interesse an einem stärkeren Engagement der EU für das Thema Migration zum Ausdruck, wobei der bedeutendste Anstieg in Spanien (Anstieg um 6 Prozentpunkte) zu verzeichnen ist.

Abbildung 1 – Anteil der Befragten, die sich wünschen würden, dass die EU häufiger als gegenwärtig interveniert

Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Parlaments auf der Grundlage des Eurobarometers 85.1 - 2016; 89.2 - 2018.

Das Thema Migration

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Bei der Bewertung des Engagements der EU im Bereich Migration gibt es seit 2016 wesentliche Verbesserungen. Der Anteil der Europäer, die das Engagement der EU als unzureichend betrachten, ist um 8 Prozentpunkte zurückgegangen (von 66 % im Jahr 2016 auf 57 % im Jahr 2018), diese Meinung wird aber nach wie vor von der Mehrheit der Unionsbürger geteilt. Der Anteil der Europäer, die das Engagement der EU im Bereich Migration als angemessen betrachten, ist um 7 Prozentpunkte gestiegen (von 19 % im Jahr 2016 auf 26 % im Jahr 2018). Obgleich es bei der Bewertung der Leistungen der EU in diesem Bereich Verbesserungen gab, ist das Thema Migration im Vergleich zu allen anderen in diese Studie aufgenommenen Politikbereichen noch immer derjenige, in dem das Engagement am schlechtesten bewertet wird.

Diese positive Veränderung bei der Bewertung des Engagements der EU im Bereich Migration zeigt sich am deutlichsten in Rumänien (Anstieg um 19 Prozentpunkte), Irland (Anstieg um

14 Prozentpunkte) und Bulgarien (Anstieg um 12 Prozentpunkte). Die verbesserte Bewertung des Engagements der EU ist nahezu universell: In nur drei Mitgliedstaaten wurde das Engagement der EU im Bereich Migration im Jahr 2018 verglichen mit 2016 schlechter bewertet. Dieser gegenläufige Trend zeigt sich in Österreich (Rückgang um 9 Prozentpunkte), in Malta (Rückgang um 8 Prozentpunkte) und in Luxemburg, wo die Veränderung geringfügig ist (Rückgang um 1 Prozentpunkt).

Zwischen den Mitgliedstaaten gibt es weiterhin erhebliche Unterschiede bei der Bewertung des EU-Engagements. Diese reichen von gerade einmal 10 % der Bürger in Griechenland, die das Engagement der EU als angemessen einstufen, bis zu 43 % in Kroatien und 40 % in Dänemark.

Die Migrationspolitik ist einer der Bereiche, in dem die Erwartungen der Bürger und ihre Bewertung des Engagements der EU am stärksten voneinander abweichen (zusammen mit der Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und Steuerbetrug). Zwar hat das Ausmaß dieser Abweichung vor allem aufgrund der verbesserten Bewertung des EU-Engagements leicht abgenommen, es ist jedoch noch viel zu tun, um auf die Sorgen der Bürger einzugehen.

Abbildung 2 – Erwartungen bezüglich eines stärkeren Engagements der EU als derzeit: prozentuale Unterschiede zwischen 2016 und 2018

Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Parlaments auf der Grundlage des Eurobarometers 85.1 - 2016; 89.2 - 2018.

Abbildung 3 – Bewertung des derzeitigen Engagements der EU als angemessen: prozentuale Unterschiede zwischen 2016 und 2018

Quelle: Wissenschaftlicher Dienst des Parlaments auf der Grundlage des Eurobarometers 85.1 - 2016; 89.2 - 2018.

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EU-Rahmen Nach Artikel 3 des Vertrags über die Europäische Union (EUV) ist die EU als nichtstaatlicher Akteur zur Ausrichtung an den Normen der Vereinten Nationen sowie zur strikten Einhaltung und Weiterentwicklung des Völkerrechts verpflichtet, wozu auch gehört, dass sie bei der Wahrnehmung ihrer Aufgabe, die Menschenrechte unter besonderer Berücksichtigung der Rechte von Kindern in all ihrem Handeln zu fördern und zu schützen, die Grundsätze der Charta der Vereinten Nationen wahrt.2 Die EU verfügt über eine geteilte Zuständigkeit für die Entwicklung einer gemeinsamen Einwanderungspolitik. Das Unionsrecht sieht in Artikel 67 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) vor, dass die Union „[...] eine gemeinsame Politik in den Bereichen Asyl, Einwanderung und Kontrollen an den Außengrenzen [entwickelt], die sich auf die Solidarität der Mitgliedstaaten gründet und gegenüber Drittstaatsangehörigen angemessen ist“. Der Begriff Drittstaatsangehörige gilt auch für Staatenlose. In Artikel 78 AEUV ist vorgesehen, dass die EU eine gemeinsame Politik für die Bereiche Asyl, subsidiärer Schutz und vorübergehender Schutz entwickelt. In diesem Artikel wird außerdem die Rolle des Europäischen Parlaments und des Rates als Mitgesetzgeber beim Erlassen von Maßnahmen für ein gemeinsames europäisches Asylsystem formuliert. Im Fall eines plötzlichen Zustroms von Drittstaatsangehörigen in einen oder mehrere Mitgliedstaaten kann der Rat auf Vorschlag der Kommission und nach Anhörung des Europäischen Parlaments vorläufige Maßnahmen erlassen. In Artikel 79 Absatz 1 ist die verstärkte Bekämpfung von illegaler Einwanderung und Menschenhandel vorgesehen, wobei das Parlament und der Rat gemäß dem ordentlichen Gesetzgebungsverfahren vorgehen, und Artikel 79 Absatz 3 ermöglicht der Union, „mit Drittländern Übereinkünfte über eine Rückübernahme von Drittstaatsangehörigen in ihr Ursprungs- oder Herkunftsland [zu] schließen, die die Voraussetzungen für die Einreise in das Hoheitsgebiet eines der Mitgliedstaaten oder die Anwesenheit oder den Aufenthalt in diesem Gebiet nicht oder nicht mehr erfüllen“. In Artikel 80 AEUV wird auf den Grundsatz der Solidarität und der gerechten Aufteilung der Verantwortlichkeiten, auch in finanzieller Hinsicht, unter den Mitgliedstaaten bei der Ausübung ihrer Politik im Bereich Grenzkontrollen, Asyl und Einwanderung verwiesen. Die EU-Grundrechtecharta sieht in Artikel 18 das Recht auf Asyl und in Artikel 19 das Verbot der Zurückweisung vor. Die Achtung der Charta ist eine Voraussetzung für die Gültigkeit und Rechtmäßigkeit des sekundären Unionsrechts, einschließlich der Richtlinien und Verordnungen im Bereich Asyl.

Beim gemeinsamen europäischen Asylsystem müssen die Verpflichtungen der Staaten im Rahmen des Abkommens über die Rechtsstellung der Flüchtlinge von 1951 und des dazugehörigen Protokolls von 1967 (Genfer Flüchtlingskonvention) sowie anderer relevanter Verträge wie des Übereinkommens über die Rechte des Kindes gewahrt werden. Außerdem muss es mit dem Grundsatz der Nichtzurückweisung aus Artikel 33 der Flüchtlingskonvention vereinbar sein.3

Die meisten EU-Mittel für Migrationspolitik wurden im Rahmen der Rubrik 3 (intern) und Rubrik 4 (extern) des Mehrjährigen Finanzrahmens (MFR) bereitgestellt. Dazu gehören der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF), mit dem die effiziente Steuerung der Migrationsströme gefördert und ein gemeinsamer Ansatz der Union für Asyl und Migration entwickelt werden soll, und der Fonds für die innere Sicherheit (ISF), der Unterstützung für das Management der Außengrenzen und die gemeinsame Visumpolitik (ISF – Grenzen und Visa) sowie finanzielle Unterstützung für polizeiliche Zusammenarbeit, Kriminalprävention und Kriminalitätsbekämpfung einschließlich Schleuserkriminalität bietet. Aus Daten vom April 2018 geht hervor, dass die ursprüngliche Mittelzuweisung an den AMIF für den MFR 2014–2020 von 3,8 Milliarden EUR auf 6,6 Milliarden EUR gestiegen ist, während bei den Mitteln für den ISF ein leichter Anstieg von 3,7 Milliarden EUR auf 3,8 Milliarden EUR zu verzeichnen war.

Auch dezentrale EU-Agenturen sind im Bereich Migration tätig, insbesondere die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex), die am Management und der Überwachung der Außengrenzen beteiligt ist, das Europäische Unterstützungsbüro für Asylfragen (EASO), das bei der

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Umsetzung der Verpflichtungen der Mitgliedstaaten im Rahmen des Asylsystems behilflich ist und die Agentur der Europäischen Union für die Zusammenarbeit auf dem Gebiet der Strafverfolgung (Europol), die Unterstützung bei der polizeilichen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten einschließlich im Bereich der Schleuserkriminalität bietet. Die EU-Agenturen arbeiten unter indirekter Verwaltung, d. h. die Kommission delegiert den Haushaltsvollzug an diese Einrichtungen. Aus den Daten von 2018 geht hervor, dass der Gesamtbeitrag der EU aus dem MFR 2014–2020 zu Frontex von einer ursprünglichen Mittelbindung in Höhe von 628 Millionen EUR auf 1 638 Millionen EUR (April 2018), zum EASO von 109 Millionen EUR auf 456 Millionen EUR (April 2018) und zu Europol von 654 Millionen EUR auf 753 Millionen EUR (April 2018) gestiegen ist.

Das Instrument für Soforthilfe innerhalb der Union soll bis 2019 in Fällen gewährt werden, in denen „Umfang und Auswirkungen einer Katastrophe [...] außergewöhnlich“ sind und „kein anderes Instrument, das den Mitgliedstaaten und der Union zur Verfügung steht, ausreichend ist“. Bis April 2018 hatte die Kommission vertraglich 605 Millionen EUR als Soforthilfe für Flüchtlinge in Griechenland zugesagt. Auch aus Fonds wie Horizont 2020, dem Europäischen Hilfsfonds für die am stärksten benachteiligten Personen (FEAD), dem Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE) und dem Europäischen Sozialfonds (ESF) werden Mittel für Migration bereitgestellt, insbesondere für die Integration von Flüchtlingen und Migranten. Die Finanzierung der externen Migrationspolitik der EU beruht auf verschiedenen Instrumenten, mit denen auf neue Prioritäten reagiert wird, so etwa auf der Fazilität der EU für Flüchtlinge in der Türkei, dem Nothilfe-Treuhandfonds der EU für Afrika und dem Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung (siehe Tabelle 1 unter Haushaltsinitiativen). Diese Instrumente wurden mit dem Ziel geschaffen, Mittel sowohl aus dem EU-Haushalt als auch von den Mitgliedstaaten zu nutzen. Die Erfüllung nationaler Verpflichtungen hat sich jedoch als schwierig erwiesen. Es wird erwartet, dass die EU-Mittel für Migration bis 2020 weiter aufgestockt werden, um die Fortschritte im Bereich der Migrationssteuerung in allen Mitgliedstaaten zu unterstützen.

Ergebnisse der laufenden Wahlperiode Als erste und unmittelbare Reaktion auf die beispiellosen Migrationsströme nach Europa im Jahr 2015 verabschiedete die Europäische Kommission im April 2015 einen Zehn-Punkte-Plan zur Migration, der auch die Unterstützung des Rates und des Europäischen Parlaments fand. Da sich die im Plan vorgesehenen Maßnahmen als unzureichend erwiesen, verabschiedete die Kommission im Mai 2015 die Europäische Migrationsagenda, in der konkrete Sofortmaßnahmen und längerfristige Maßnahmen vorgesehen sind, um eine starke EU-Asylpolitik zu errichten, Leben zu retten und die Außengrenzen zu sichern, die Anreize für irreguläre Migration zu verringern, mehr legale Wege für Asylsuchende bereitzustellen und die Zusammenarbeit mit Drittstaaten sicherzustellen. Das Parlament hat zahlreiche Initiativentschließungen zum Thema Migration angenommen, darunter insbesondere die Entschließung vom 12. April 2016 zur Lage im Mittelmeerraum und zur Notwendigkeit eines Gesamtansatzes der EU für Migration und die Entschließung vom 5. April 2017 über die Bewältigung von Flüchtlings- und Migrantenströmen: Die Rolle des auswärtigen Handelns der EU. In diesen Entschließungen werden die verschiedenen zur Debatte stehenden Maßnahmen bewertet und eine Reihe von Empfehlungen ausgearbeitet.

Das auswärtige Handeln der EU im Bereich Migration

Reform des Gemeinsamen Europäischen Asylsystems (GEAS)

Beim bestehenden System werden Asylsuchende nicht einheitlich behandelt, und die Anerkennungsquoten variieren zwischen den verschiedenen Ländern der EU, was in gewissem Maße eine Folge des im derzeitigen Asylrecht vorgesehenen Ermessensspielraums der Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der Richtlinien ist. Darüber hinaus tragen einige wenige Länder aufgrund ihrer geografischen Lage die Verantwortung für nahezu alle Asylanträge innerhalb der EU. Um für einen effizienteren, einheitlicheren, gerechteren und gegenüber künftigen Migrationsbelastungen widerstandsfähigeren rechtlichen Rahmen zu sorgen, hat die Kommission im Mai und Juli 2016 ihre Reform auf den Weg gebracht.

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Sie legte zwei Vorschlagspakete vor, in denen eine gerechte Verteilung von Asylanträgen unter den Mitgliedstaaten sowie ein gemeinsamer Regelkanon auf EU-Ebene vorgesehen sind, um das Asylverfahren zu vereinfachen und zu beschleunigen, einheitliche Normen zum Schutz und zur Wahrung der Rechte von Schutzbedürftigen sicherzustellen und die Aufnahmebedingungen in der EU weiter anzugleichen, Asylbewerber von Sekundärbewegungen abzuhalten und die Integrationsaussichten zu verbessern. Die Reform des Systems, die aufgrund von Widersprüchen in der öffentlichen Meinung und Schwierigkeiten beim Ausgleich von Solidarität und Verantwortung zwischen verschiedenen EU-Ländern nicht vorankommt, wird erst vollendet werden, wenn das Parlament und der Rat bei einzelnen Dossiers zu einer politischen Einigung gelangen.

Stärkung der Außengrenzen

Wie in den europäischen Agenden zu Migration und Sicherheit betont wird, erfordert die Bewältigung der aktuellen Herausforderungen Verbesserungen beim Management der Außengrenzen. Die EU legt ihr Augenmerk darauf, die Möglichkeiten der Informationssysteme und -technologien (IT) besser zu nutzen, etwa die Verstärkung der Kontrollen an den Außengrenzen und die Schaffung eines Systems zur Registrierung der Ein- und Ausreise von Drittstaatsangehörigen. Eine der größten Errungenschaften war die Einrichtung der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache (Frontex) in Rekordzeit im September 2016. Die Agentur bietet den Mitgliedstaaten verstärkte Unterstützung im Bereich Migrationssteuerung, Bekämpfung grenzüberschreitender Kriminalität sowie Such- und Rettungsmaßnahmen.

Verringerung irregulärer Migration und Erhöhung der Rückführungen

Bei der Bewältigung der Herausforderungen aufgrund des Migrationsdrucks auf verschiedenen Routen konzentriert sich die EU darauf, die Präsenz auf See sicherzustellen, um Leben zu retten und in Schleuserkriminalität und Menschenhandel verwickelte Netze zu zerschlagen. Um den Verlust von Menschenleben insbesondere im Mittelmeer zu verhindern und Menschenhandelsnetze und Schleuser zu bekämpfen, hat die EU eine Reihe von Marineoperationen wie EUNAVFOR MED SOPHIA ins Leben gerufen. Außerdem konzentriert sich die EU aufgrund der geringen Rückkehrquoten auf den Ausbau ihrer eigenen Kapazitäten durch den neuen Rückkehr-Aktionsplan, die Zusammenarbeit mit der Europäischen Agentur für die Grenz- und Küstenwache sowie den Abschluss von Rückübernahmeabkommen oder praktischen Vereinbarungen mit Herkunfts- und Transitstaaten in Afrika und Asien.

Sicherstellung ausreichender legaler Wege in die EU

Im Mai 2016 wurde die Richtlinie Nr. 2016/801/EU über die Bedingungen für die Einreise und den Aufenthalt von Drittstaatsangehörigen zu Forschungs- oder Studienzwecken, zur Absolvierung eines Praktikums, zur Teilnahme an einem Freiwilligendienst, Schüleraustauschprogrammen oder Bildungsvorhaben und zur Ausübung einer Au-pair-Tätigkeit angenommen. Mit ihrer Annahme wurde das von der vorherigen Kommission vorgeschlagene Paket legaler Migrationsmaßnahmen vollendet, das eine Richtlinie über unternehmensintern transferierte Arbeitnehmer (Richtlinie Nr. 2014/66/EU) und eine Richtlinie über Saisonarbeitnehmer (Richtlinie Nr. 2014/36/EU) enthielt. Im Juni 2016 schlug die Kommission ein neues Paket zur legalen Migration vor, das einen Aktionsplan für die Integration von Drittstaatsangehörigen enthält. Im September 2016 startete die Kommission ihre Eignungsprüfung im Bereich der legalen Migration, um die Relevanz, Kohärenz, Wirksamkeit, Effizienz und den europäischen Mehrwert mehrerer Instrumente der EU im Bereich der legalen Migration zu bewerten. Zu diesen Instrumenten gehören neben den oben erwähnten Richtlinien auch die Richtlinie über die Familienzusammenführung (2003/86/EG), die Richtlinie über langfristig aufenthaltsberechtigte Drittstaatsangehörige (2003/109/EG) in ihrer geänderten Fassung, die ursprüngliche Richtlinie über die Blaue Karte EU (2009/50/EG), die derzeit überarbeitet wird, sowie die Richtlinie über eine kombinierte Erlaubnis (2011/98/EU).

Die externe Zusammenarbeit der EU im Bereich Migration

Die externe Zusammenarbeit der EU beruht auf dem 2005 entwickelten Gesamtansatz für Migration und Mobilität (GAMM). Dieser baut auf das internationale Engagement auf bilateraler, regionaler und multilateraler Ebene auf und basiert auf der Bewertung von 2011. Die aktuelle Version des GAMM wurde 2012 verabschiedet und zielt auf die Schaffung eines ausgewogenen und umfassenden Migrationskonzepts durch Partnerschaften mit Nicht-EU-Ländern ab. Die externe Migrationsteuerung der EU stützt sich auf ein breites Spektrum von Instrumenten, die auf Solidarität und Verantwortung beruhen und anhand derer der Dialog sowie Partnerschaften mit den Herkunfts- und Transitländern aufgebaut werden.

Das Thema Migration

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Mit der Europäischen Migrationsagenda wurde der Migrationspartnerschaftsrahmen mit Drittländern ins Leben gerufen, um die bestehenden Initiativen auf- und auszubauen. Dieser Rahmen verbessert die Unterstützung von Menschen in Not im Kontext der Krisenbewältigung und schafft gleichzeitig die Grundlagen für eine verstärkte Zusammenarbeit mit den Herkunfts-, Transit- und Zielländern, deren Kernstück die Migrations- und Mobilitätspolitik bildet. In seiner Entschließung vom 5. April 2017 unterstrich das Europäische Parlament seine Besorgnis und Solidarität angesichts der hohen Zahlen von Flüchtlingen und Migranten, die in ihren Herkunftsländern schwere Menschenrechtsverletzungen erleiden. Die EU fordert maßgeschneiderte langfristige Partnerschaften mit Nachbarländern sowie mit anderen Transit- und Herkunftsländern. Die Auswirkungen des Migrationsstroms auf die politische Dimension und insbesondere auf den Zusammenhang zwischen Entwicklung und Sicherheit werden in der im Juni 2016 vorgelegten Globalen Strategie für die Außen- und Sicherheitspolitik der Europäischen Union weiter ausgeführt. Mit dieser Strategie wird der Begriff des „prinzipientreuen Pragmatismus“ eingeführt, mit Schwerpunkt auf maßgeschneiderten Ansätzen für einzelne Länder. Maßnahmen aus der neuen europäischen Agenda für Kompetenzen sind auch für Drittstaatsangehörige relevant und sollten deren Integration fördern.

Seit 2005 unterstützt die EU die Rückkehr und Wiedereingliederung von Migranten in Drittstaaten über das thematische Programm für Migration und Asyl des Instruments für die Entwicklungszusammenarbeit. Zwischen 2005 und 2015 wurden hierfür EU-Mittel in Höhe von 65 Millionen EUR bereitgestellt, die über 50 Projekten in Drittstaaten zugutekamen, die eine Wiedereingliederungsdimension aufwiesen. Die Expertengruppe für Rückkehr des Europäischen Migrationsnetzes identifiziert 96 Programme in der EU, die Migranten bei der Rückkehr und Wiedereingliederung in ihrem Heimatland helfen sollen und von 26 Mitgliedstaaten sowie Norwegen umgesetzt wurden.4 Diese Programme sollen Migranten helfen, denen eine Frist für die freiwillige Ausreise gewährt wurde, nach deren Ablauf eine Zwangsrückführung erfolgt. Besondere Programme sollen den Bedürfnissen von schutzbedürftigen Gruppen wie unbegleiteten Minderjährigen, Opfern von Menschenhandel und Menschen mit besonderen medizinischen Bedürfnissen gerecht werden. Zur Unterstützung der Wiedereingliederung von Migranten wurden besondere Initiativen verabschiedet, um sowohl in Partnerländern getroffene Maßnahmen im Bereich der Wiedereingliederung als auch die Programme der Mitgliedstaaten für unterstützte freiwillige Rückkehr und Reintegration zu unterstützen und auf diese Weise ein zunehmendes Verständnis für den Zusammenhang zwischen dem Erfolg der Migrationspolitik der EU und der Entwicklung der Partnerländer zu zeigen.

Im Rahmen der EU erfolgt die Neuansiedlung von Flüchtlingen aus Drittländern durch die Mitgliedstaaten direkt nach den Bestimmungen des Notumsiedlungsprogramms der EU und der Erklärung EU-Türkei. Die Zahl der Neuansiedlungen ist jedoch weiterhin gering. Im September 2017 empfahl die Europäische Kommission den Mitgliedstaaten die Neuansiedlung von mindestens 50 000 schutzbedürftigen Personen bis Oktober 2019, mit Schwerpunkt auf Nordafrika, dem Nahen Osten und dem Horn von Afrika. Darüber hinaus beraten das Europäische Parlament und der Rat über zwei Vorschläge, die mehr legale Wege nach Europa eröffnen könnten: Ein Vorschlag behandelt den EU-Rahmen für Neuansiedlung, der Menschen, die internationalen Schutz benötigen, sichere und legale Einwanderungsmöglichkeiten nach Europa bietet; der zweite Vorschlag behandelt die Blaue Karte der EU, mit der hochqualifizierte Arbeitnehmer zur Einwanderung in die bzw. zum Bleiben in der EU motiviert werden sollen.

Die Gesamtmittelbindungen für EU-Fonds, dezentrale Agenturen und andere Unterstützungssysteme im Bereich Migration für den gesamten Zeitraum des MFR 2014–2020 wurden bis April 2018 von ursprünglich zugewiesenen Mitteln in Höhe von 8,4 Milliarden EUR auf 14,2 Milliarden aufgestockt. In dem Maße, in dem die Migrationssteuerung auf der EU-Agenda zur immer größeren Priorität wurde, sind Umfang, Flexibilität und Vielfalt der EU-Mittel für Migration sowohl innerhalb als auch außerhalb des EU-Haushalts gestiegen. Diese Veränderung ist eine Folge der beispiellosen Migrationsströme im Jahr 2015, durch die sowohl die Kapazitäten der Mitgliedstaaten, insbesondere an den Außengrenzen der EU, als auch die dezentralen Agenturen in Bezug auf Material und Personal unter Druck gerieten. Die 2015 im Einklang mit der Europäischen Migrationsagenda verabschiedeten zusätzlichen Maßnahmen hatten direkte Auswirkungen auf den Haushalt, was insbesondere in den Berichtigungshaushaltsplänen Nr. 5/2015 und 7/2015 zum Ausdruck kommt. Mit überarbeiteten Haushaltsplänen, die auch vom Europäischen Parlament gefordert wurden, sollte den am stärksten unter Druck stehenden Ländern geholfen werden, den

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neuen Bedürfnissen in Bezug auf Grenzkontrollen und Hotspots gerecht zu werden und den Flüchtlingen und Migranten die notwendige humanitäre Hilfe einschließlich Unterkunft und Gesundheitsversorgung zu gewähren. Auch die Kapazitäten der Mitgliedstaaten wurden verstärkt, indem ihnen Sachverständige und finanzielle Mittel aus der Finanzausstattung der Grenz- und Küstenwache sowie von Europol und dem EASO zur Verfügung gestellt wurden. Außerdem wurden Mitgliedstaaten EU-Mittel für die Neuansiedlung schutzbedürftiger Personen von außerhalb der EU bereitgestellt. Allerdings bekräftigte das Europäische Parlament in seiner Entschließung vom Oktober 2017 erneut seine Überzeugung, dass sich die Obergrenze der Rubrik 3 als bei weitem nicht ausreichend hoch erwiesen hat, um genügend Mittel für den innenpolitischen Aspekt dieser Herausforderungen bereitzustellen. Die Anmerkungen des Europäischen Parlaments wurden beim Gesamthaushaltsplan für das Haushaltsjahr 2018 berücksichtigt. Der Europäischen Kommission zufolge haben sich die Gesamtausgaben aus den EU-Fonds (AMIF und ISF), auf die der Großteil des EU-Haushalts für migrationsbezogene Maßnahmen entfällt, als überwiegend wirksam erwiesen. Mithilfe der Fonds wurden Asylsysteme verbessert, Aufnahmekapazitäten in Mitgliedstaaten erhöht und die Kapazitäten für das Management der Außengrenzen der Union verstärkt. Die Fonds erzeugen durch die Unterstützung von Maßnahmen mit transnationaler Dimension, die Lastenteilung zwischen Mitgliedstaaten, die Erhöhung nationaler Kapazitäten, Personalschulungen und andere Maßnahmen einen erheblichen europäischen Mehrwert.

Tabelle 1 – Finanzielle Instrumente für die externe Zusammenarbeit im Migrationsbereich5

Instrument Haushalt Geografischer Anwendungsbereich

Europäischer Entwicklungsfonds (EEF)

Zeitraum 2014–2020: 30,5 Milliarden EUR für den 11. EEF für 2014–2020

Partnerländer der EU in Afrika, der Karibik und im Pazifik (AKP) und die überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG)

der Mitgliedsstaaten

Instrument für die Entwicklungszusammenarbeit

(DCI)

Zeitraum 2014–2020:

19 661,64 Millionen EUR (jeweilige Preise)

Geografische Programme (Lateinamerika, Naher Osten und Südasien, Nord- und Südostasien, Zentralasien), das afrikaweite Programm (Afrika insgesamt) (kontinentale

und überregionale Projekte) und das thematische Programm für Migration und Asyl (Projekte in

Schlüsselländern)

Europäisches Nachbarschaftsinstrument

(ENI)

Zeitraum 2014–2020: 15 432,63 Millionen EUR (jeweilige Preise)

Länder des südlichen Mittelmeerraums (Algerien, Ägypten, Libanon, Libyen, Jordanien, Israel, Marokko,

Syrien, Tunesien, Palästina) und östliche Nachbarländer (Armenien, Aserbaidschan, Belarus, Georgien,

Moldawien, Ukraine), entweder bilateral oder regional (in letzterem Fall einschließlich Russland)

Madad-Fonds (2014) Zeitraum 2014–2018:

1,4 Milliarden EUR bisher Libanon, Jordanien, Irak, Türkei, Ägypten und Syrien

Treuhandfonds Bêkou 239,5 Millionen EUR an Zusagen Zentralafrikanische Republik

Europäischer Nothilfe-Treuhandfonds für Afrika

Zeitraum 2015–2020: Derzeit belaufen sich die Mittel auf 3,37 Milliarden EUR, davon über 2,98 Milliarden EUR aus dem EEF und den EU-

Finanzinstrumenten (DCI, ENI, HOME und ECHO) sowie 399,8 Millionen EUR von EU-

Mitgliedstaaten und anderen (Schweiz und Norwegen)

Die Sahelzone und der Tschadsee, das Horn von Afrika, Nordafrika und die Nachbarländer der

förderungsberechtigten Länder können von den Projekten profitieren

Instrument für Heranführungshilfe II (IPA II)

Zeitraum 2014–2020:

11 698,67 Millionen EUR (jeweilige Preise) Albanien, Bosnien und Herzegowina, Nordmazedonien,

Kosovo, Montenegro, Serbien und Türkei

EU-Fazilität für Flüchtlinge in der Türkei (FRT)

Zeitraum 2016–2017: Für 2016–2017: 3 Milliarden EUR, 2018: Bereitstellung von

zusätzlichen 3 Milliarden EUR im März 2018 Türkei

Das Thema Migration

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Europäischer Fonds für nachhaltige Entwicklung

(EFSD)

Ursprünglicher Haushalt von 3,35 Milliarden EUR Afrika und EU-Nachbarschaftsregion

London-Konferenz 2016 2016: 12 Milliarden USD an Zusagen Syrien, Jordanien, Libanon, Türkei, Irak und Ägypten

Brüssel-I-Konferenz und Brüssel-II-Konferenz

2017: 6 Milliarden USD

2018: 4,4 Milliarden USD

2019–2020: 3,4 Milliarden USD

Syrien, Jordanien, Libanon, Türkei, Irak und Ägypten

Potenzial für die Zukunft Aktuelle Trends weisen darauf hin, dass Europa für Migranten und Asylsuchende zweifellos auch weiterhin attraktiv sein wird und dass die Steuerung der Migrationsströme auf der EU-Agenda weiterhin weit oben stehen wird. Grund hierfür ist eine Reihe von Faktoren wie die Zunahme internationaler und interner Konflikte, der Klimawandel und das anhaltende wirtschaftliche Gefälle zwischen Mitgliedstaaten der EU und anderen Ländern. Daher muss die EU eine Reihe interner und externer migrationspolitischer Instrumente kombinieren. Bei einer laut Europäischer Kommission wirksamen, fairen und robusten EU-Migrationspolitik, die künftigen Herausforderungen gerecht wird, würde Personen, die das Recht auf internationalen Schutz haben, Asyl gewährt, während Personen, die dieses Recht nicht haben, rückgeführt würden, der Verlust von Menschenleben vor allem im Mittelmeer würde verhindert, Menschenhandelsnetze würden zerschlagen und Schleuser bekämpft, die Außengrenzen würden verstärkt und es würde für eine wirkliche Alternative zu lebensgefährlichen Reisen gesorgt werden, zum Beispiel indem legale Möglichkeiten der Migration als beste Methode eröffnet würden, um Menschenhandelsnetze und Schleuser zu bekämpfen. Dies muss mit einem verstärkten Management der Außengrenzen einhergehen, auch durch eine bessere Nutzung der von IT-Systemen gebotenen Möglichkeiten.

Um das Problem von Flüchtlings- und Migrationsbewegungen derartigen Ausmaßes auf globaler Ebene anzugehen, verabschiedete die VN-Generalversammlung am 19. September 2016 die New Yorker Erklärung für Flüchtlinge und Migranten, in der sie die Ausarbeitung zweier globaler Pakte forderte, eines Pakts für Flüchtlinge und eines Pakts für sonstige Migranten; beide Pakte wurden im Dezember 2018 verabschiedet. Die EU, die sich im Bereich Migration als globaler Akteur positioniert, hat bei der Erstellung der Pakte eine wichtige Rolle gespielt. Diese Pakte bieten die Möglichkeit, bei der Verstärkung der Normen, Grundsätze, Regeln und Entscheidungsprozesse voranzukommen, die eine wirksamere internationale Zusammenarbeit beim Umgang mit einem entscheidenden Thema ermöglichen werden. Die Bereitstellung kontinuierlicher institutioneller Unterstützung zur

Instrumente, die im Rahmen des vorgeschlagenen NDICI zusammengeführt werden

1 das Finanzierungsinstrument für die Entwicklungszusammenarbeit (DCI),

2 der Europäische Entwicklungsfonds (EEF) einschließlich der AKP-Investitionsfazilität des EEF,

3 das Europäische Nachbarschaftsinstrument (ENI), 4 das Partnerschaftsinstrument für die Zusammenarbeit

mit Drittstaaten (PI), 5 das Europäische Instrument für Demokratie und

Menschenrechte (EIDHR), 6 das Stabilitäts- und Friedensinstrument (IcSP) und 7 der Europäische Fonds für nachhaltige Entwicklung

(EFSD), der sich aus dem erweiterten Europäischen Fonds für nachhaltige Entwicklung Plus (EFSD+), der neuen Garantie für Außenmaßnahmen sowie dem Mandat für die Darlehenstätigkeit in Drittländern (ELM) zusammensetzt.

Dieses umfassende Instrument wird ergänzt um das Instrument für Heranführungshilfe (IPA), das Instrument für humanitäre Hilfe, die Gemeinsame Außen- und Sicherheitspolitik (GASP), das Instrument für die überseeischen Länder und Gebiete (ÜLG) einschließlich Grönland und das separate Europäische Instrument für nukleare Sicherheit.

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Bewältigung dieser Probleme und die Umsetzung der Ergebnisse der globalen Pakte werden eine Herausforderung sein. Der Juni 2018 war für Staats- und Regierungschefs mit Blick auf die Vereinbarung eines gemeinsamen EU-Migrationsansatzes ein entscheidender Monat. Am 14. Juni 2018 veröffentlichte die Europäische Kommission einen Vorschlag für eine Verordnung des Europäischen Parlaments und des Rates zur Schaffung des Instruments für Nachbarschaft, Entwicklungszusammenarbeit und internationale Zusammenarbeit (NDICI).

In dieser neu vorgeschlagenen Finanzierungsarchitektur für das auswärtige Handeln der EU (MFR 2021–2027) schlägt die Europäische Kommission daher vor, dessen Struktur zu vereinfachen, indem künstliche Barrieren zwischen Instrumenten abgebaut werden. Mit vorgeschlagenen Mitteln in Höhe von 89,5 Milliarden EUR für den Zeitraum 2021–2027 sorgt das NDICI für eine grundlegende Erneuerung der Art und Weise, wie die Finanzierung des auswärtigen Handelns der Europäischen Union verwaltet wird. In der Bemühung, bestehende Finanzinstrumente zu straffen, werden mit dem NDICI insgesamt acht Verordnungen und eine Entscheidung zusammengeführt, von denen die meisten am 31. Dezember 2020 außer Kraft treten (siehe Kasten). Die Aufstockung des Haushalts für das auswärtige Handeln von 94,5 Milliarden EUR im Zeitraum 2014–2020 auf 123 Milliarden EUR für den Zeitraum 2021–2027 bedeutet einen Anstieg um 30 %, in jeweiligen Preisen berechnet. Ziehen wir die jährliche Inflation bis 2027 ab, so beträgt der Anstieg 13 %. Das NDICI wird den größten Anteil der für das auswärtige Handeln vorgesehenen Mittel kanalisieren. Es wird das wichtigste Werkzeug der EU sein, um zur Beseitigung der Armut und Förderung von nachhaltiger Entwicklung, Wohlstand, Frieden und Stabilität beizutragen. Das Instrument wird auf vier Säulen errichtet: einer geografischen (68 Milliarden EUR), einer thematischen (7 Milliarden EUR), einer Krisenreaktionskomponente (4 Milliarden EUR) und einem Flexibilitätspolster für neue Herausforderungen und Prioritäten (10,2 Milliarden EUR).

Nach einem informellen Treffen am 24. Juni 2018 und nachdem die Europäische Kommission Elemente vorgelegt hatte, bei denen der Europäische Rat mit der Asylreform Fortschritte machen könnte, gelang den EU-Staats- und Regierungschefs beim Gipfeltreffen im Juni 2018 und den darauffolgenden Gipfeltreffen im Oktober 2018 und Dezember 2018 kein Durchbruch, was die internen Aspekte der Migration anbelangt. Daran wurde deutlich, dass zwischen den Mitgliedstaaten noch immer Differenzen bestehen, vor allem was die Reform der Dublin-Verordnung betrifft, anhand derer bestimmt wird, welcher Mitgliedstaat der EU für die Prüfung eines Asylantrags zuständig ist, der von einem um internationalen Schutz ersuchenden Asylsuchenden gestellt wird. Stattdessen wurde der Stärkung der EU-Außengrenzen aufgrund der innenpolitischen Situationen und des internen Drucks in einigen Ländern bei den Schlussfolgerungen Priorität eingeräumt. In ihrem Beitrag äußert die Europäische Kommission ihre Absicht, neue Vorschläge zu unterbreiten, um ein stärker europäisch geprägtes Management der Außengrenzen sicherzustellen und die Kohärenz und Wirksamkeit der EU-Rückkehrpolitik zu erhöhen.

Folglich schlug die Europäische Kommission im Anschluss an die Rede zur Lage der Union ihres Präsidenten Jean-Claude Juncker im September 2018 vor, die Europäische Grenz- und Küstenwache zu stärken, die Asylagentur der EU zu modernisieren und die Zahl der Rückführungen zu erhöhen, und forderte mehr legale Wege nach Europa zu humanitären und wirtschaftlichen Zwecken, unter anderem indem die Neuansiedlung beschleunigt und Engpässe bei bestimmten Qualifikationen angegangen werden. So schöpft die Europäische Kommission das Potenzial der EU-Verträge und insbesondere von Artikel 77 Absatz 2 Buchstabe d und Artikel 79 Absatz 2 Buchstabe c weiter aus und drängt auf mehr dezentrale Agenturen. Weitere Prioritäten bei den Debatten und Schlussfolgerungen des Europäischen Rates bestehen neben der Stärkung der EU-Außengrenzen und der Straffung der Asylverfahren darin, Migranten schnell zu erfassen und zu verhindern, dass sie Europa überhaupt erst erreichen, indem illegale Migration auf allen bestehenden und entstehenden Routen eingedämmt wird. Daher legte die Europäische Kommission eine Bewertung der Initiative zur Errichtung von kontrollierten Zentren in der EU und zur Schaffung von

Das Thema Migration

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Möglichkeiten zur regionalen Ausschiffung von Migranten vor, die während Such- und Rettungseinsätzen auf ihrem Weg nach Europa gerettet werden.

Alle EU-Staats- und Regierungschefs, die bislang an den Debatten über die Zukunft Europas im Parlament teilgenommen haben, bestätigen, dass Migration eine der größten Herausforderungen der EU ist, und sind sich einig, dass diese nur auf EU-Ebene bewältigt werden kann. Sie alle halten es für notwendig, die Zusammenarbeit mit Ländern, aus denen Migranten stammen oder durch die sie reisen, zu intensivieren, und die meisten betonten außerdem, dass Fortschritte beim GEAS und der Neuansiedlung notwendig sind. Einige EU-Staats- und Regierungschefs unterstützten zudem eine allgemeine Aufstockung der Mittel oder eine ehrgeizigere und spezifischere Initiative wie einen „Marshall-Plan“ für Afrika. Der nächste MFR 2021–2027 für Migrationsangelegenheiten soll mit 34,9 Milliarden EUR nahezu verdreifacht werden, verglichen mit den 14 Milliarden EUR für den Zeitraum 2014–2020. Der Schwerpunkt des Finanzrahmens liegt auf der Unterstützung einer, wie es die Europäische Kommission nennt, robusten, realistischen und fairen Migrationspolitik durch einen verstärkten Asyl- und Migrationsfonds, der mit 11,2 Milliarden EUR ausgestattet ist. Mit dem Fonds werden kurzfristig ein stärkeres und effizienteres europäisches Asylsystem, schnellere und häufigere Rückführungen sowie die frühzeitige Integration von Drittstaatsangehörigen, die sich legal in der EU aufhalten, unterstützt, wobei letzteres zuvor nicht zu den Aufgaben des Fonds gehörte. Im langfristigen Haushalt ist durch die Schaffung eines neuen Fonds für integriertes Grenzmanagement, der mit 9,3 Milliarden EUR ausgestattet wird, und durch eine massive Aufstockung der Mittel für die dezentralen Agenturen, die die Mitgliedstaaten beim Schutz der EU-Außengrenzen unterstützen, insbesondere die Europäische Agentur für die Grenz- und Küstenwache, um 12 Milliarden EUR auch eine beträchtliche Stärkung der EU-Außengrenzen vorgesehen.

HAUPTQUELLEN Apap, J.: Arbitrary detention of women and children for immigration purposes. EPRS, Europäisches Parlament, 2016. Apap, J., Diaz, D., Trevino, G. und Sabbati, G.: A global compact on migration: Placing human rights at the heart of migration management. EPRS und Generaldirektion Außenpolitik, Europäisches Parlament, Dezember 2017. D'Alfonso, A. und Orav, A.: Smart Borders: EU Entry/Exit System. EPRS, Europäisches Parlament, Januar 2018. Dumbrava, C: Revision of the Schengen Information System for law enforcement. EPRS, Europäisches Parlament, Februar 2018. Eisele, K: Interoperability between EU information systems for security, border and migration management. Initial appraisal of a European Commission impact assessment. EPRS, Europäisches Parlament, Februar 2018. Frontex: Risk Analysis for 2018. Februar 2018. Guild, E. und Grant, S.: What role for the EU in the UN negotiations on a Global Compact on Migration. CEPS, März 2017. Medam Assessment Report: Flexible Solidarity: A Comprehensive strategy for asylum and immigration in the EU. 2018. Orav, A.: Common procedure for asylum. EPRS, Europäisches Parlament, März 2018. Perchoc, P.: Mapping EU-Turkey relations: State of play and options for the future. EPRS, Europäisches Parlament, April 2017. Radjenovic, A.: Resettlement of refugees: EU framework. EPRS, Europäisches Parlament, Dezember 2017. Hohes Flüchtlingskommissariat der Vereinten Nationen: Beyond Detention: A Global Strategy to support governments to end the detention of asylum-seekers and refugees, 2014-2018. Vereinte Nationen, 2014. Zamfir, I: Towards a global compact on refugees: Strengthening international cooperation to ease the plight of refugees in the world. EPRS, Europäisches Parlament, Juni 2018.

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ERLÄUTERUNGEN

1 Dieser Abschnitt wurde von Alina Dobreva verfasst, mit Grafiken von Nadejda Kresnichka-Nikolchova. 2 Ein gemeinsames Anliegen sowohl der VN als auch der EU ist die Achtung der Menschenrechte von Migranten,

Asylsuchenden und Flüchtlingen. 3 Die Mitgliedstaaten des Europarats müssen außerdem allen ihrer Hoheitsgewalt unterstehenden Personen die in der

Europäischen Menschenrechtskonvention verankerten Rechte zusichern. 4 Die Studie erstreckt sich auf alle 28 Mitgliedstaaten der EU mit Ausnahme von Kroatien und Dänemark, aber

einschließlich Norwegen. Die Studie basiert auf den Ergebnissen der Überarbeitung und erstreckt sich größtenteils auf den Zeitraum 2013–2014.

5 Siehe Nikolai Atanassov, N., Dumbrava, C., Mentzelopoulou, M-M. und Radjenovic, A: EU-Asyl, Grenzen und externe Zusammenarbeit im Bereich Migration: Jüngste Entwicklungen. EPRS, Europäisches Parlament, Mai 2018 und Apap, J., Claros Gimeno, E. und Mentzelopoulou, M-M.: Migration & asylum: Projects & funding. EPRS, Europäisches Parlament, Mai 2018.

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