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Deutscher Bundestag Drucksache 16/30016. Wahlperiode 14. 12. 2005

Unterrichtungdurch die Bundesregierung

Tätigkeitsbericht 2004/2005 der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,Telekommunikation, Post und Eisenbahnen

Bericht nach § 121 Abs. 1 Telekommunikationsgesetzund § 47 Abs. 1 Postgesetz

und

Sondergutachten der Monopolkommission gemäß § 121 Abs. 2Telekommunikationsgesetz und gemäß § 44 Postgesetz in Verbindung mit§ 81 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz a. F.

I n h a l t s v e r z e i c h n i s

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Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 17

Band A Telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21

Teil A.I Wettbewerbsentwicklung und Implementierung des neuen Rechtsrahmens im Bereich Telekommunikation . . . . . . . . . . 21

1. Grundzüge der Marktentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.1 Telekommunikationsdienste insgesamt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.1.1 Wettbewerber im Festnetzbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.1.2 Umsatzerlöse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.1.3 Sachinvestitionen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211.1.4 Infrastruktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241.1.5 Beschäftigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 241.2 Telekommunikationsdienste auf Basis von Festnetzanschlüssen 261.2.1 Schmalbandige Festnetzanschlüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

Zugeleitet mit Schreiben des Präsidenten der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation und Postvom 14. Dezember 2005 (Tätigkeitsbericht) gemäß § 121 Abs. 1 Telekommunikationsgesetz (TKG) vom 22. Juni 2004i. V. m. § 47 Abs. 1 Postgesetz vom 22. Dezember 1997 und von dem Vorsitzenden der Monopolkommission (Sondergut-achten) vom 12. Dezember 2005 gemäß § 121 Abs. 2 Telekommunikationsgesetz (TKG) vom 22. Juni 2004 sowie § 44Postgesetz vom 22. Dezember 1997 i. V. m. § 81 Telekommunikationsgesetz vom 25. Juli 1996.

Drucksache 16/300 – 2 – Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode

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1.2.2 Breitbandige Anschlusstechnologien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281.2.2.1 DSL-Zugänge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281.2.2.2 Kabel-Zugänge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321.2.2.3 Powerline . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321.2.2.4 Satellit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321.2.3 Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung der

Deutschen Telekom AG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331.2.4 Verkehrsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341.2.5 Umsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 381.2.6 Vorleistungen der Deutschen Telekom AG für Festnetz-

Wettbewerber und Internet-Service-Provider . . . . . . . . . . . . . . . . 381.2.7 Preisentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391.2.8 Carrier-Geschäft (Zusammenschaltungen) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

1.3 Mobiltelefondienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421.3.1 Teilnehmerentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421.3.2 Verbindungsvolumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 441.3.3 Umsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 451.3.4 UMTS . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47

1.4 Internet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471.4.1 Angebote . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 471.4.2 Verkehrsentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 481.4.3 Umsatzerlöse mit Internetzugangs-Dienstleistungen . . . . . . . . . . 48

1.5 Voice over IP (VoIP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

1.6 Rundfunk/Kabelfernsehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50

2. Analyse und Perspektiven des Wettbewerbs . . . . . . . . . . . . . . . . 50

2.1 Schmalbandige Telefondienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51

2.2 Wettbewerbsanalyse Breitbandmärkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 54

2.3 Voice over IP (VoIP) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

3. Universaldienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

4. Implementierung des neuen Rechtsrahmens . . . . . . . . . . . . . . . . 60

Teil A.II Tätigkeiten im Bereich Telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . 63

1. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Zugang zum öffentlichen Telefonnetz sowie In- und Auslandsgespräche an festen Standorten (Märkte 1 bis 6 der Kommissions-Empfehlung) 63

1.1 Marktdefinition und Marktanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

1.2 Aktuelle Rechtslage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

1.3 Optionsangebot „10 Cent-Tarif“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

1.4 Enjoy Tarif („12 Cent-Tarif“) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

1.5 Auswirkung der Entscheidung des VG Köln vom 6. September 2004 auf die Entgeltregulierung im Bereich des Sprachtelefondienstes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

Deutscher Bundestag – 16. Wahlperiode – 3 – Drucksache 16/300

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1.6 Auferlegung einer Anzeigepflicht für Entgelte im Sprachtelefon-dienst (Märkte 1 bis 6 gemäß Kommissions-Empfehlung) . . . . . 64

1.7 Vorsorgliche Auferlegung einer vorläufigen Call-by-Call und Preselection-Verpflichtung (Märkte 1 bis 6 gemäßEU-Empfehlung) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

1.8 Abwicklung von Preselection-Aufträgen über eine elektronische Schnittstelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

1.9 Telefonendgeräte der Deutschen Telekom AG mit Call-by-Call- und Preselection-Sperre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

1.10 Liefersperre der Deutschen Telekom AG beim Bezug von Teilnehmeranschlüssen durch andere Diensteanbieter . . . . . . . . . 66

2. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Verbindungs-aufbau, Anrufzustellung und Transitdienste in öffentlichen Telefonnetzen (Märkte 8 bis 10) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

2.1 Marktdefinition und Marktanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662.1.1 Marktabgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 662.1.1.1 Markt Nr. 8 der Empfehlung, Verbindungsaufbau einschließlich

der Weiterleitung auf lokaler Ebene, im Folgenden als „Zuführung“ bezeichnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

2.1.1.2 Markt Nr. 9 der Empfehlung, Anrufzustellung einschließlich der lokalen Anrufweiterleitung, im Folgenden als „Terminierung“bezeichnet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

2.1.1.3 Markt Nr. 10 der Empfehlung, Transitdienste . . . . . . . . . . . . . . . 672.1.2 Regulierungsbedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 672.1.3 Bestimmung der beträchtlichen Marktmacht . . . . . . . . . . . . . . . . 672.2 Regulierungsverfügung gegenüber der Deutschen Telekom AG

für Verbindungsleistungen über ICA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 682.3 Regulierungsverfügung gegenüber der Deutschen Telekom AG

für Verbindungsleistungen über Primärmultiplex-Anschlüsse zu Online-Diensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

2.4 Regulierungsverfügung gegenüber den alternativen Teilnehmernetzbetreibern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

2.5 Terminierungsentgelte für alternative Teilnehmernetzbetreiber 2.6 Entgelte für Zusammenschaltungsanschlüsse (ohne Kollokation) 70

3. Regulierungsmaßnahmen auf dem Markt für entbündelten Großkundenzugang zu Drahtleitungen und Teilleitungen für die Erbringung von Breitband- und Sprachdiensten (Markt 11) 71

3.1 Marktdefinition und Marktanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 713.1.1 Marktabgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 713.1.2 Regulierungsbedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 713.1.3 Bestimmung der beträchtlichen Marktmacht . . . . . . . . . . . . . . . . 713.2 Entscheidungen vor dem Inkrafttreten des TKG 2004 . . . . . . . . . 713.2.1 Entgelte für den TAL-Zugang am Kabelverzweiger . . . . . . . . . . 723.2.2 Einmalentgelte für den TAL-Zugang und Line Sharing-Entgelte 723.3 Entscheidungen nach dem Inkrafttreten des TKG 2004 . . . . . . . . 723.3.1 Regulierungsverfügung für den TAL-Zugang . . . . . . . . . . . . . . . 723.3.2 Monatliche Überlassungsentgelte für den TAL-Zugang . . . . . . . 73


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3.3.3 Einmalentgelte für den TAL-Zugang und Line Sharing-Entgelte nach dem Inkrafttreten des TKG 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

3.4 Carrier Express Entstörung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

4. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Mietleitungen(Märkte 7, 13, 14) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 74

5. Regulierungsmaßnahmen auf dem Markt für Breitbandzugang für Großkunden (Markt 12) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75

6. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Anrufzustellungin einzelnen Mobilfunknetzen (Markt 16) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 76

6.1 Marktdefinition und Marktanalyse, Regulierungsverfügungen . . 766.1.1 Marktabgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 766.1.2 Regulierungsbedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 766.1.3 Marktbeherrschung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 766.1.4 Regulierungsverfügung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 776.2 Terminierungsentgelte Mobilfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

7. Weitere Märkte der Kommissions-Empfehlung (Märkte 15, 17, 18) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

8. Regulierungstätigkeiten auf über die Kommissions-Empfehlunghinausgehenden Märkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 77

8.1 Endkundenmarkt für Breitbandanschlüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . 788.2 Endkundenmarkt für Internetzugänge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 788.3 Vorleistungsmarkt für Breitband-Zuführung . . . . . . . . . . . . . . . . 79

9. Weitere Regulierungsmaßnahmen im Bereich der Marktregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 79

9.1 Engelte für die Portierung von Rufnummern im Mobilfunk . . . . 799.2 Einführung der Marke Simyo durch E-Plus . . . . . . . . . . . . . . . . . 799.3 Breitbandige Internetzuführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 809.4 Werbung für telefonische Auskunftsdienste auf Telefonbüchern 819.5 Internetgestützte Branchen- und Auskunftsdienste . . . . . . . . . . . 819.6 Entgelte für die Überlassung von Teilnehmerdaten . . . . . . . . . . . 819.7 „TKO-Outsourcing-Vertrag“ zwischen den Firmen

FIDUCIA IT AG und T-Systems International GmbH . . . . . . . . 829.8 Diskriminierungsfreie Auszahlung der Payphone Acces Charge

(PAC) an alternative Betreiber öffentlicher Telefonstellen . . . . . 82

10. Nummerierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8310.1 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8310.2 Regelungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8310.3 Zuteilungsstatistiken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8410.3.1 Teilnehmerrufnummern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8410.3.2 Diensterufnummern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8410.3.3 Technische Nummern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8510.4 Bereitstellung von geeigneten Nummernressourcen für VoIP . . . 8510.5 Sonderrufnummer 116 116 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86


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10.6 Abschaltung der (0)190er Rufnummern zum 31. Dezember 2005 8610.7 Überprüfung der Regelungen zu Rufnummern für

Auskunftsdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8610.8 ENUM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

11. Grundlagen der Frequenzregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8711.1 Strategische Aspekte zur Frequenzregulierung . . . . . . . . . . . . . . 8711.2 Flexibilisierung der Frequenzregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 89

12. Frequenzbereichszuweisung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8912.1 Weltweite und Regionale Funkkonferenzen . . . . . . . . . . . . . . . . 8912.2 Europäische Harmonisierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9012.3 Frequenzbereichszuweisungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 91

13. Frequenznutzungsplan . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9113.1 Frequenzbedarfsabfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9113.2 Aufstellung und Verˆffentlichung des Frequenznutzungsplan . . . 92

14. Frequenzzuteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9314.1 Allgemeinzuteilungen von Frequenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9314.2 Einzelzuteilungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9314.2.1 Bereitstellung von Frequenzen für drahtlosen Internetzugang . . . 9314.2.2 Mobilfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9414.2.2.1 Öffentlicher Mobilfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9414.2.2.2 Nichtöffentlicher Mobilfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9614.2.3 Satellitenfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9614.2.3.1 Zuteilung von Frequenznutzungen für Erdfunkstellen . . . . . . . . . 9614.2.3.2 Zuteilungen für Satellitenfunknetze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9614.2.3.3 Internationale Anmeldung und Koordinierung von

Satellitensystemen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9714.2.4 Richtfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9714.2.4.1 Punkt-zu-Punkt-Richtfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9714.2.4.2 Punkt-zu-Mehrpunkt-Richtfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9814.2.5 Rundfunkdienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9914.2.6 Frequenzen für öffentliche Bedarfsträger . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10014.2.7 Fester Funkdienst unter 30 MHz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10014.2.8 Kurzzeitzuteilungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10014.2.9 Bündelfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10114.2.9.1 Schmalbandiger Bündelfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10114.2.9.2 Weitbandiger Bündelfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10114.2.10 Frequenzzuteilungen für innovative Funkanwendungen

(Versuchsfunk) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10114.3 Besondere Vergabeverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10214.3.1 Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10214.3.2 Versteigerungsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10214.3.3 Frequenzvergabeverfahren T-DAB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10214.3.4 Frequenzvergabeverfahren DVB-T . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102


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14.4 Auslandskoordinierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10214.5 Gebühren und Beiträge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10314.6 Funkzeugnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 103

15. Technische Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10415.1 Die Bedeutung von Normen und Standards im

Regulierungsumfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10415.2 Telekommunikationsrechtliche und ökonomische

Grundsatzfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10415.3 Sicherheit in der Kommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10515.4 Kommunikation in Katastrophen- und Notfällen . . . . . . . . . . . . . 10515.4.1 Kommunikation in Katastrophenfällen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10515.4.2 Notfallkommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10615.5 Anerkennung von Konformitätsbewertungsstellen . . . . . . . . . . . 10615.5.1 Drittstaatenabkommen (MRAs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10615.5.2 Anerkennung von benannten Stellen nach dem FTEG . . . . . . . . 10615.5.3 Beleihung von benannten Stellen und Anerkennung von

zuständigen Stelen nach dem EMVG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10715.6 Marktaufsicht nach EMVG und FTEG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10715.7 Mitteilung des In-Verkehr-Bringens von Funkanlagen, die auf

Frequenzen betrieben werden, deren Nutzung nicht gemein-schaftsweit harmonisiert ist . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 109

15.8 Schnittstellenbeschreibungen (SSB) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11015.9 Elektromagnetische Verträglichkeit (EMV) . . . . . . . . . . . . . . . . . 11015.9.1 EMV von TK-Anlagen und -Netzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11015.9.2 EMV Standardisierunsgaktivitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11115.10 Standardisierungs- und EMV-Aspekte des Rundfunks . . . . . . . . 11215.11 Untersuchungen zur Funkverträglichkeit von drahtgebundenen

TK-Netzen und zwischen Funkdiensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11215.12 Elektromagnetische Umweltverträglichkeit (EMVU) –

EMF-Datenbank/EMF-Monitoring . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11315.13 Verkehrstelematik und Short Range Radar . . . . . . . . . . . . . . . . . 11315.14 Prüf- und Messdienst (PMD) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11515.14.1 Störungsbearbeitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11515.14.2 Weitere Tätigkeiten des Prüf- und Messdienstes . . . . . . . . . . . . . 11615.14.2.1 Untersuchung der Frequenznutzung zur Vorbereitung

der WRC 2007 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11615.14.2.2 Marktaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11615.14.2.3 Messungen zur elekromagnetischen Umweltverträglichkeit

(EMVU) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11715.14.2.4 Prüfung von Frequenznutzungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11715.14.2.5 UMTS-Versorgungsmessungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11715.14.2.6 Weltraumfunkdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11815.14.2.7 Schwarzsenderermittlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 118

16. Elektronische Signatur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11816.1 Marktaspekte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119


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16.2 Akkreditierung von Zertifizierungsdiensteanbietern . . . . . . . . . . 119

16.3 Betrieb der Wurzelinstanz durch die Bundesnetzagentur . . . . . . 120

16.4 Publikationen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

16.5 Überwachung der Einhaltung der Rechtsvorschriften . . . . . . . . . 120

16.6 Gremientätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

17. Internationale Aktivitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

17.1 Treffen der Präsidenten der europäischen Regulierungsbehörden (Independent Regulators Group – IRG) und der Europäischen Regulierungsgruppe (ERG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

17.2 Allgemeine Aspekte der Mitarbeit in technischen Gremiender Telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

17.3 Funkverträglichkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

17.4 Marktaufsicht und Elektromagnetische Verträglichkeit . . . . . . . . 126

17.5 Anerkennung von Konformitätsbewertungsstellen im Rahmen von Drittstaatenabkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

17.6 Standardisierungsarbeit im Bereich der Dienstequalität (Quality of Service), Verbraucher-Qualitätskennwerte und der Richtlinie 2002/22/EG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

17.7 Standardisierungsarbeit im Bereich der nächsten Generation von Telekommunikationsnetzen (Next Generation Networks) . . . . . . 128

17.8 Standardisierungsarbeit im Bereich der Nummern, Namen und Adressen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

17.9 Internationale Koordinierungstelle für Standardisierung . . . . . . . 128

18. Kundenschutz, Verbraucherschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

18.1 Kundenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 128

18.2 Verbraucherservice . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 129

18.3 Schlichtung in der Telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

18.4 Bekämpfung des Rufnummernmissbrauchs . . . . . . . . . . . . . . . . . 13218.4.1 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13218.4.2 Dialer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13318.4.2.1 Neues Zustimmungsfenster für Dialer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13318.4.2.2 Maßnahmen nach § 67 TKG zur Bekämpfung des

Rufnummernmissbrauchs im Bereich Dialer . . . . . . . . . . . . . . . . 13418.4.2.3 Auszeichnung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13418.4.3 Spam über Rufnummern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13418.4.4 Preisangabe/Preisansage . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13518.4.5 Ordnungswidrigkeitsverfahren und Abgaben nach

§ 67 Abs. 3 TKG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13518.4.6 Statistik über die Verfolgung von Rufnummernmissbrauch . . . . 135

19. Fernmeldegeheimnis und Datenschutz bei Telekommuni-kationsdiensteunternehmen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135


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Band B Post . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Teil B.I Wettbewerbsentwicklung im Bereich Post . . . . . . . . . . . . . . . . 139

1. Grundzüge der Marktentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

1.1 Ökonomisches Umfeld . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

1.2 Der deutsche Postmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 140

2. Marktzugang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

2.1 Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143

2.2 Aktuelle Entwicklung beim Marktzugang . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

2.3 Stand anhängiger Gerichtsverfahren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

2.4 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145

3. Marktstrukturdaten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

3.1 Übersicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

3.2 Marktuntersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

3.3 Ergebnisse der Marktuntersuchung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1463.3.1 Umsatz und Absatz im lizenzierten Bereich (einschließlich

Deutsche Post AG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1463.3.2 Umsätze der Lizenznehmer (ohne Deutsche Post AG) bei

den lizenzpflichtigen Dienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1473.3.3 Aufteilung der Umsätze der Lizenznehmer auf Dienstleistungen

(ohne DPAG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1483.3.4 Verteilung der Umsätze auf Unternehmen

(ohne Deutsche Post AG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1493.3.5 Marktverhältnisse im lizenzierten Bereich (Beförderung von

Briefsendungen bis 1 000 g) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1503.3.6 Marktverhältnisse im Wettbewerbsbereich

(2005: Erwartungswerte) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

3.4 Schrittweise Liberalisierung des Briefmarkts . . . . . . . . . . . . . . . 152

3.5 Beschäftigte im lizenzpflichtigem Bereich im Jahr 2004 (Jahresdurchschnitt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153

3.5.1 Beschäftigte bei der Deutschen Post AG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1533.5.2 Beschäftigte bei den Lizenznehmern (ohne DPAG) . . . . . . . . . . 153

3.6. Preise und Preisniveau für Briefsendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

4. Universaldienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

4.1 Grundsätzliches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156

4.2 Stationäre Einrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1574.2.1 Entwicklung Gesamtzahl . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1574.2.2 Filialnetzmaßnahmen der Deutschen Post AG im Jahr 2004 . . . . 1574.2.3 Filialnetzmaßnahmen der Deutschen Post AG im Jahr 2005 . . . . 1574.2.4 Informations- und Meldesystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

4.3 Briefkästen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

4.4 Brieflaufzeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

5. Stellungnahme gemäß § 47 Postgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159


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5.1 Universaldienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1595.1.1 Allgemeines . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1595.1.1.1 Randbedingungen für die Empfehlungen gemäß § 47 PostG . . . 1595.1.1.2 Entwicklung seit dem Tätigkeitsbericht 2002/2003 . . . . . . . . . . . 1595.1.2 Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1605.1.2.1 Grundsätzliches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1605.1.2.2 Generelle Bestimmung der Universaldienstleistungen

(§ 1 Abs. 1 PUDLV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1605.1.2.3 Gewichte und Maße der Brief- und Paketsendungen

(§ 1 Abs. 1 PUDLV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1605.1.2.4 Beschränkung der Universaldienstleistungen auf Privat-

bzw. Kleinkunden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1605.1.2.5 „Wertsendung“ (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 PUDLV) . . . . . . . . . . . . . . . . . 1605.1.2.6 Nachnahmesendung (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 PUDLV) . . . . . . . . . . . . . 1615.1.2.7 Sendung mit Eilzustellung (§ 1 Abs. 2 Nr. 4 PUDLV) . . . . . . . . 1615.1.2.8 Erweiterung der besonderen Sendungsformen auf

Paketsendungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1615.1.2.9 Weitere Dienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1615.1.2.10 Stationäre Einrichtungen – Mindestzahl

(§ 2 Nr. 1 Satz 1 PUDLV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1615.1.2.11 Stationäre Einrichtungen mit unternehmenseigenem Personal . . 1625.1.2.12 Stationäre Einrichtungen – Dienstleistungsangebot . . . . . . . . . . . 1625.1.2.13 Standorte der stationären Einrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1625.1.2.14 Betriebsbereitschaft der stationären Einrichtungen . . . . . . . . . . . 1625.1.2.15 Mobiler Postservice (MoPS) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1635.1.2.16 Zahl der Briefkästen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1635.1.2.17 Angabe der nächsten Briefkastenleerungszeit . . . . . . . . . . . . . . . 1635.1.2.18 Brieflaufzeiten (Wahlmöglichkeit des Absenders) . . . . . . . . . . . 1635.1.2.19 Ersatzempfänger – einschränkende und präzisere Regelung . . . . 1645.1.2.20 Zeitpunkt der Zustellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 164

5.2 Exklusivlizenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1645.2.1 Grundsätzliches . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1645.2.2 Zeitpunkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1645.2.3 Umfang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

5.3 Fazit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

Teil B.II Tätigkeiten im Bereich Post . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

1. Lizenzierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

1.1 Entwicklung der Lizenzerteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165

1.2 Nutzung der Lizenzrechte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

1.3 Überprüfungen nach der Lizenzerteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

1.4 Lizenzgebühren . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 170

1.5 Tendenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1701.5.1 Gewerbliche Konsolidierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1701.5.2 Förmliche Zustellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171


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2. Zugang zu Teilleistungen, Postfachanlagen und Informationen über Adressänderungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173

2.1 Zugang zu Teilleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1732.2 Zugang zu Postfachanlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1742.3 Zugang zu Informationen über Adressänderungen . . . . . . . . . . . 174

3. Entgeltregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 174

4. Besondere Missbrauchsaufsicht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175

5. Förmliche Zustellung (rechtliche Betrachtung) . . . . . . . . . . . . . . 176

6. Regulierung grenzüberschreitender Postdienstleistungen . . . . . . 1776.1 Verträge des Weltpostvereins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1776.2 EU-Postrichtlinie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1776.3 Eingaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

7. Verbraucherschutz, Kundenschutz, Datenschutz . . . . . . . . . . . . . 1787.1 Eingaben aufgrund § 5 PUDLV . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1787.2 Postdienstleistungsverordnung (PDLV) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1797.3 Postgeheimnis, Datenschutz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

8. Internationale Aktivitäten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1808.1 Weltpostverein . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1808.1.1 Reform des Weltpostvereins . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1808.1.2 Endvergütungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1808.1.3 Extra-territorial Offices of Exchange (ETOEs) . . . . . . . . . . . . . . 1808.1.4 Sonstiges . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1808.2 Europäischer Ausschuss für Regulierung Post (CERP) . . . . . . . . 1818.3 Europäische Union . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 181

Band C Rechtsgrundlagen und Organisation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

1. Grundzüge des nationalen, europäischen und internationalen Rechts im Bereich Telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

1.1 Europäisches Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1831.2 Nationales Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1831.3 Aktuelle Entwicklungen im europäischen

Telekommunikationsrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 186

2. Postrecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1862.1 Änderungen des Postgesetzes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1862.2 Erlass von Rechtsverordnungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1872.3 Europäisches Recht/Rechtsakte (Postrichtlinie) . . . . . . . . . . . . . . 1872.4 Entscheidungen der Europäischen Kommission . . . . . . . . . . . . . 1882.5 Internationales Recht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188

3. Rolle und Organisation der Bundesnetzagentur . . . . . . . . . . . . . . 1883.1 Status, Funktion und Struktur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 188


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3.2 Personal . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 1903.3 Haushalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 191

Band D Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193

Anhang 1 Ergänzende Daten zur Marktentwicklung Telekommunikation . . 193

Anhang 2 Mitglieder und stellvertretende Mitglieder des Beirates bei der Bundesnetzagentur (Stand 1. Oktober 2005) . . . . . . . . . . . . . . . . 206

Anhang 3 Mitglieder des Wissenschaftlichen Arbeitskreises für Regulierungsfragen bei der Bundesnetzagentur . . . . . . . . . . . . . . 208

Anhang 4 Der Nummernraum für das öffentliche Telefonnetz/ISDNin Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

Anhang 5 Verzeichnis der Abkürzungen und Kurzschreibweisen . . . . . . . . 213

Anhang 6 Organisationsplan der Bundesnetzagentur . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218

Sondergutachten der Monopolkommission gemäß § 121 Abs. 2 Telekommunikationsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 219

Sondergutachten der Monopolkommission gemäß § 44 Postgesetz in Verbindung mit § 81 Telekommunikationsgesetz a. F. . . . . . . . . . . . . 299


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Abbildungsverzeichnis

SeiteAbbildung 1 Entwicklung der Umsatzerlöse mit

Telekommunikationsdiensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 21Abbildung 2 Entwicklung der Umsatzerlöse mit Telekommunika-

tionsdiensten nach Segmenten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Abbildung 3 Entwicklung der Sachinvestitionen auf dem deutschen

Telekommunikationsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 22Abbildung 4 Entwicklung der Sachinvestitionen Deutsche Telekom AG

und Wettbewerber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Abbildung 5 Entwicklung der Sachinvestitionen Festnetz und

Mobilfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23Abbildung 6 Beschäftigte auf dem Telekommunikationsdienstemarkt 25Abbildung 7 Telefonkanäle – Anteile der Deutschen Telekom AG

und deren Wettbewerber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 27Abbildung 8 Telefonanschlüsse und Wettbewerberanteile . . . . . . . . . . 27Abbildung 9 Entwicklung der Wettbewerber-Telefonanschlüsse . . . . . 27Abbildung 10 Entwicklung von Festnetz- und Mobilfunk-Kanälen . . . . 28Abbildung 11 Breitbandanschlüsse insgesamt und relativer Anteil

der DSL-Technologie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29Abbildung 12 Wettbewerber-Anteil (inkl. Resale) bei breitbandigen

Anschlusstechnologien (DSL, Kabelmodem, Satellit, Powerline) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29

Abbildung 13 DSL-Anschlüsse in Betrieb (Angaben gerundet in Mio.) . 30Abbildung 14 Ausstattung der Haushalte mit DSL-Anschlüssen . . . . . . . 31Abbildung 15 Anteile der Wettbewerber bei geschalteten

DSL-Anschlüssen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31Abbildung 16 Entwicklung der Internetzugänge über Kabelmodem . . . . 32Abbildung 17 Entwicklung der TAL-Absatzmengen . . . . . . . . . . . . . . . . 33Abbildung 18 Festnetz-Verbindungsminuten 1997 bis 2005 . . . . . . . . . . 34Abbildung 19 Entwicklung der Wettbewerberanteile am Ortsverkehr . . . 35Abbildung 20 Struktur des Festnetzverkehrs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Abbildung 21 Anteilsentwicklung der Wettbewerber am Festnetzver-

bindungsvolumen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36Abbildung 22 Entwicklung der Wettbewerberanteile am Verkehrs-

volumen in den einzelnen Festnetzsegmenten (Tabelle) . . 37Abbildung 23 Entwicklung der Wettbewerberanteile am Verkehrs-

volumen in den einzelnen Festnetzsegmenten (Schaubild) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Abbildung 24 Wettbewerber-Marktanteile an Umsatzerlösen mit Entgelten für Festnetzdienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38

Abbildung 25 Wertschöpfung der Festnetz-Wettbewerber und ISP . . . . 39Abbildung 26 Standardtarife ohne Rabatte, Preise in Cent pro Minute,

werktags, Call-by-Call . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 40Abbildung 27 Entwicklung der Auslandstarife in die 10 wichtigsten

Zielländer (Stand: 27. Oktober 2005) . . . . . . . . . . . . . . . . 41Abbildung 28 Außenumsatzerlöse mit Carrier-Diensten im Jahr 2004 . . 42


Seite

Abbildung 29 Teilnehmerentwicklung in Mobiltelefonnetzen (Penetration und Zuwachs) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 42

Abbildung 30 Prepaid- und Postpaid-Teilnehmerverteilung in Mobilnetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43

Abbildung 31 Teilnehmer-Marktanteile der Mobilfunk-Netzbetreiber . . 43Abbildung 32 Entwicklung des Verkehrsvolumens in den

Mobilfunknetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44Abbildung 33 Ankommender und abgehender Verkehr . . . . . . . . . . . . . . 45Abbildung 34 Anteile der abgehenden Gespräche aus Fest- und

Mobilfunknetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45Abbildung 35 Umsatzerlöse der Netzbetreiber und Service Provider

im Mobiltelefondienst . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Abbildung 36 Umsatzverteilung der Mobilfunk-Netzbetreiber

2003/2004 (Angaben in Mrd. Euro) . . . . . . . . . . . . . . . . . 46Abbildung 37 Internet-by-Call-Minimaltarif (Stand: 28. Oktober 2005) . 47Abbildung 38 Internetverbindungsminuten Schmalband . . . . . . . . . . . . . 48Abbildung 39 Verkehrsvolumen Breitband . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 49Abbildung 40 Umsatzerlöse im Internetzugangsmarkt (in Mrd. Euro ) . . 49Abbildung 41 Infrastrukturelle Anbindung von TV-Haushalten . . . . . . . 50Abbildung 42 Die Elemente der Frequenzregulierung . . . . . . . . . . . . . . . 88Abbildung 43 Verteilung der Marktaufsichtaktivitäten auf

Produktgruppen (für 2004) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108Abbildung 44 Statistik der eingehenden Mitteilungen nach § 10 (4)

FTEG bzw. Artikel 6.4 R&TTE im Jahr 2004 . . . . . . . . . 109Abbildung 45 Statistik der eingehenden Mitteilungen nach § 10 (4)

FTEG bzw. Artikel 6.4 R&TTE im Jahr I/2005 . . . . . . . . 109Abbildung 46 Anzahl abgeschlossener Aufträge je Störungskategorie . . 115Abbildung 47 Anzahl der EMF-Messpunkte pro Bundesland (2004) . . . 117Abbildung 48 Jährliche Anzahl der Verbraucheranfragen . . . . . . . . . . . . 129Abbildung 49 Verhältnis von Verbraucheranfragen und -beschwerden . . 129Abbildung 50 Ergebnis der Schlichtungsvorschläge . . . . . . . . . . . . . . . . 134Abbildung 51 Beispiel eines Zustimmungsfensters . . . . . . . . . . . . . . . . . 133Abbildung 52 Statistik über die Verfolgung von Rufnummern-

missbrauch . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136Abbildung 53 Wettbewerbssituation auf dem deutschen Postmarkt . . . . 140Abbildung 54 Der Postmarkt im Detail . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141Abbildung 55 Umsatz- und Ergebnisanteile (EBIT) der Unternehmens-

bereiche im Geschäftsjahr 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141Abbildung 56 Beschäftigte im Postmarkt im Jahr 2004 . . . . . . . . . . . . . . 143Abbildung 57 Entwicklung von Umsatz und Absatz im lizenzierten

Bereich 2002 bis 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146Abbildung 58 Umsatzentwicklung bei den lizenzpflichtigen Dienstleis-

tungen 2002 bis 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 147Abbildung 59 Aufteilung und Entwicklung der Umsätze bei

lizenzpflichtigen Dienstleistungen in Mio. Euro (2005: Erwartungswerte der Lizenznehmer) . . . . . . . . . . . 148


Seite

Abbildung 60 Entwicklung der Umsatzverteilung auf Unternehmen 1998 bis 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Abbildung 61 Betriebsergebnisse/Aufschlüsselung (ohne Deutsche Post AG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149

Abbildung 62 Marktverhältnisse im lizenzierten Bereich (2005: Erwartungswert) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

Abbildung 63 Marktverhältnisse im Wettbewerbsbereich . . . . . . . . . . . . 150Abbildung 64 Umsätze im Briefmarkt 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Abbildung 65 Umsätze im Briefmarkt 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 151Abbildung 66 Entwicklung des Wettbewerbsbereichs 17 – 2008 . . . . . . 152Abbildung 67 Ausweitung des Wettbewerbsbereiches nach

„Öffnung Konsolidierung“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152Abbildung 68 Entwicklung der Beschäftigten bei der DPAG

2000 bis 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155Abbildung 69 Entwicklung der Beschäftigten bei den Lizenznehmern

2000 bis 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155Abbildung 70 Entwicklung der Beschäftigten (DPAG/Lizenznehmer) . . 155Abbildung 71 Preise der Deutschen Post AG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154Abbildung 72 Preis-/Gewichtsstrukturen für Briefsendungen bis 50 g . . 155Abbildung 73 Preisniveau für Briefsendungen (Euro ) 2002 bis 2005 . . . 156Abbildung 74 Entwicklung der Gesamtzahl der stationären

Einrichtungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 157Abbildung 75 Brieflaufzeiten aus Sicht der Verbraucher . . . . . . . . . . . . . 159Abbildung 76 Entwicklung der erteilten Lizenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 165Abbildung 77 Dienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166Abbildung 78 Marktaustritte von Lizenznehmern . . . . . . . . . . . . . . . . . . 166Abbildung 79 Übersicht Lizenzanträge – Lizenznehmer – Marktaustritte 167Abbildung 80 Lizenznehmer nach Ländern und Dichte . . . . . . . . . . . . . . 168Abbildung 81 Lizenzdichte (Lizenzen je 1 Mio. Einwohner) . . . . . . . . . 169Abbildung 82 Lizenzdichte und Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 169Abbildung 83 Ausweitung des Wettbewerbsbereiches nach Beschluss

des BKartA . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171Abbildung 84 Postzustellungsaufträge Mengen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 171Abbildung 85 Postzustellungsaufträge – Umsätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172Abbildung 86 Preise für PZA (einzelne Sendungen) . . . . . . . . . . . . . . . . 172Abbildung 87 Teilleistungsverträge 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173Abbildung 88 Teilleistungsverträge 2005 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 173Abbildung 89 Konsolidierer-Teilleistungsverträge 2005 . . . . . . . . . . . . . 174Abbildung 90 Statistik der Bürgereingaben, Beschwerden und

Anfragen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178Abbildung 91 Entwicklung der Umsatzerlöse mit Telekommunikations-

diensten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 193Abbildung 92 Struktur der Umsätze im Telekommunikations-

dienstemarkt 2003 und 2004 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 194Abbildung 93 Entwicklung der Festnetzumsatzerlöse nach Segmenten 195Abbildung 94 Veränderungen der Verbindungsumsatzstruktur . . . . . . . . 196


Seite

Abbildung 95 Umsatzanteile der Wettbewerber an den Festnetzdiensten 196Abbildung 96 Entwicklung der Festnetzumsätze der Wettbewerber . . . . 197Abbildung 97 Verbindungsumsatzstruktur der Wettbewerber . . . . . . . . . 198Abbildung 98 Entwicklung des Festnetzverkehrsvolumens in einzelnen

Segmenten (Gesamtmarkt) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199Abbildung 99 Verbindungsvolumina der Wettbewerber . . . . . . . . . . . . . 200Abbildung 100 Verkehrsstruktur der Wettbewerber . . . . . . . . . . . . . . . . . 201Abbildung 101 Entwicklung der Preselection-Einstellungen . . . . . . . . . . . 202Abbildung 102 Verkehrsanteile der Zugangsvarianten bei

den Wettbewerbern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 202Abbildung 103 Marktanteil der jeweils 3/6/10 größten Unternehmen bei

schmalbandigen Verbindungsleistungen bezogen auf die Wettbewerber der Deutschen Telekom AG (ohne Internet) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 203

Abbildung 104 Marktanteil der jeweils 3/6/10 größten Unternehmen bei schmalbandigen Verbindungen bezogen auf alle Unter-nehmen (Deutsche Telekom AG und Wettbewerber; ohne Internet) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 204

Abbildung 105 Entwicklung der Umsatzerlöse bei Mietleitungen . . . . . . . 204Abbildung 106 Entwicklung der Umsatzerlöse bei Mietleitungen

nach Bandbreiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 205


VorwortSeit unserem letzten Tätigkeitsbericht im Jahr 2003 über die Lage und Entwicklungder Telekommunikations- und Postmärkte hat die Dynamik des Wettbewerbs weiteran Fahrt gewonnen.

Erfreulich ist insbesondere, dass die Märkte insgesamt weiter wachsen und ein ent-scheidender Motor für die gesamte deutsche Wirtschaft sind. In einem wettbewerbli-chen Umfeld wurde ein starker Innovations- und Investitionsschub ausgelöst, dersich auch positiv auf das Wachstum auswirkte.

Die Umsatzerlöse im Telekommunikationsmarkt sind seit Beginn der Liberalisierungim Jahr 1998 von 44,2 Mrd. Euro auf 66,8 Mrd. Euro im Jahr 2004 um 50 Prozentgewachsen, wovon alle Marktteilnehmer, auch diejenigen, die Marktanteile verlorenhaben, profitieren konnten. Auch der Anstieg der Umsatzerlöse um 4 Prozent von64,2 Mrd. Euro im Jahre 2003 auf 66,8 Mrd. Euro 2004 und von voraussichtlich2,3 Prozent in diesem Jahr auf 68,3 Mrd. Euro ist im Vergleich zum allgemeinenWachstum der deutschen Wirtschaft in den Jahren 2003 und 2004 beachtlich. DasWachstum ist umso erstaunlicher, als die Preise für TK-Dienstleistungen im gleichenZeitraum drastisch gefallen sind: Für Auslandsgespräche zu den zehn wichtigstenZielländern z. B. muss der Nutzer heute im Vergleich zur Zeit unmittelbar vor derLiberalisierung am 1. Januar 1998 bis zu 97 Prozent weniger zahlen.

Für dieses erfreulich positive Wachstum sind vor allem zwei Faktoren entscheidend:

– die Verbreitung und Nutzung des Mobilfunks sowie

– die Nutzung des Internets und die Verbreitung breitbandiger Zugänge.

Während sich die Festnetzkanäle bei 55,2 Mio. in den vergangenen Jahren kaum ver-ändert haben, wachsen die Mobilfunkkanäle weiterhin stetig auf voraussichtlich76 Mio. in diesem Jahr.

Das Festnetz, das im Sprachbereich durch günstige Mobilfunkangebote zunehmendKonkurrenz bekommt, hat durch die DSL-Technologie eine Renaissance erlebt undverfügt hier über einen lebendigen und bei weitem noch nicht ausgeschöpftenWachstumsmotor.

Ende dieses Jahres dürfte es ca. 10,4 Mio. geschaltete DSL-Anschlüsse geben undallein 2005 wurde ein Zuwachs von 3,6 Mio. Anschlüssen erreicht.

27 Prozent der Haushalte verfügen über einen DSL-Anschluss (nach 17 Prozent imJahr 2004). Grund für den rasanten Zuwachs sind die stark gesunkenen Preise für dieDSL-Flatrates und -Pakete sowie die erheblichen Marktanteilsgewinne der Wettbe-werber. Während man Anfang des Jahres beim Marktführer T-Online noch29,95 Euro für eine DSL-Flatrate bezahlen musste, liegt der Preis für die gleicheLeistung jetzt bei 9,95 Euro. Von den Wettbewerbern gibt es DSL-Flatrates unter be-stimmten Bedingungen bereits ab 3,90 Euro pro Monat. Unter diesen Bedingungenkonnten die Wettbewerber ihre Kundenzahlen überproportional steigern.

Während beim letzten Bericht 2003 die Wettbewerber nur 9 Prozent der DSL-An-schlüsse bereitstellten, hat sich Ende 2005 der Wettbewerbermarktanteil voraussicht-lich mehr als vervierfacht und dürfte ca. 38 Prozent betragen. Erfreulich ist insbeson-dere, dass sich der Marktanteil der Wettbewerber an den DSL-Direktanschlüssen auf28 Prozent erhöht hat. Diese werden i. d. R. über die Anmietung der Teilnehmeran-schlussleitung realisiert.

Aber auch das Resale von DSL-Anschlüssen der Deutschen Telekom AG hat sich in-nerhalb des Zweijahreszeitraumes von Null auf 1,5 Mio. geschaltete Anschlüsse po-sitiv entwickelt.

Auch beim Investitionsverhalten der Branche sind die mittelfristigen Betrachtungenoft aufschlussreicher als manche kurzfristige Ankündigung.

Die Wettbewerber investierten im Jahr 2004 mit 3,1 Mrd. Euro mehr in den deut-schen Markt und die Infrastruktur als die Deutsche Telekom AG. Die Deutsche Tele-kom AG hat in den vergangenen Jahren ihre Investitionen von 6,3 Mrd. Euro imJahr 2001 auf 2,6 Mrd. Euro im Jahr 2004 reduziert.


Vor allem die Investitionen der Branche in das Festnetz sind von 8,4 Mrd. Euro imJahr 2001 auf nur noch 3,1 Mrd. Euro zurückgegangen. Wenn jetzt wieder mehr insFestnetz investiert werden soll, ist dies richtig, um wieder auf ein langjähriges Mittelaufzuschließen und die nötige Transformation zu IP-basierten Netzen voranzutreiben.

Im Gegensatz zu den USA und einigen europäischen Ländern ist bei uns der inter-modale Wettbewerb zwischen verschiedenen Netzen leider nur in Ansätzen vorhan-den. Nur 240 000 Kunden haben die Kabelnetzbetreiber für breitbandige Internet-dienste bisher gewonnen. Gegenüber den rund 10,4 Mio. DSL-Kunden ist dies einstrategischer Rückstand, der zumindest nicht kurzfristig aufholbar ist. Daher spieltdie Zugangsregulierung im Anschlussbereich in Deutschland nach wie vor die ent-scheidende Rolle im Bereich des Breitbandwettbewerbs.

Die funkgestützten Breitbandzugänge wie Broadband Wireless Access, WLAN undUMTS könnten sich zu weiteren interessanten Zugangsalternativen entwickeln,wenngleich hier derzeit bei Verbreitung und Übertragungskapazität Abstriche imVergleich zu DSL-Anschlüssen gemacht werden müssen. Insbesondere in Regionen,die keine Versorgung mit DSL-Technolgie bieten, können solche Zugangsvariantenzur weiteren Penetration von Breitbandanschlüssen beitragen.

Der Wettbewerb erhält in jüngster Zeit noch zusätzliche Impulse durch neue undgünstige Angebote im Mobilfunk, die die Tendenz zu einem Plattformwettbewerbzwischen Festnetz und Mobilfunk intensivieren. Auch die Angebote von VoIP-Diensten zeigen in Verbindung mit der Ausbreitung der Breitbandzugänge neue Per-spektiven für Innovation und Angebotsvielfalt auf.

Die Arbeit der Bundesnetzagentur wird mit der gebotenen Flexibilität auf die neuenTendenzen reagieren. Dabei zeigen der EU-Rechtsrahmen und das Telekommunika-tionsgesetz durchaus Wege auf – wie im Bereich der Auslandsgesprächevorgesehen -, sich dann aus der Regulierung zurückzuziehen, wenn die Entwicklungdes Wettbewerbs dies zulässt. Viele Sektoren bedürfen allerdings nach wie vor derregulatorischen Steuerung, da die Dominanz des marktbeherrschenden Unterneh-mens eindeutig ist.

Die Fortschreibung und Überprüfung des Regulierungsrahmens sollte daher mit dergebotenen Objektivität und Sachlichkeit im Rahmen der Überprüfungen der EU imJahr 2006 diskutiert werden. Die Schaffung eines einheitlichen europäischen Wett-bewerbsrahmens ist schon deshalb geboten, weil viele TK-Unternehmen europaweitaktiv sind und mit Recht nationale Alleingänge als Markthindernis einstufen würden.

Die Lage im Postmarkt hat sich seit 2003 nur unwesentlich geändert. Der Postmarktumfasst nach wie vor Umsätze von ca. 23 Mrd. Euro. Im Paket-, Express- und Ku-riermarkt besteht grundsätzlich funktionsfähiger und chancengleicher Wettbewerb.Im Briefmarkt wird das Entstehen eines solchen Wettbewerbs weiterhin entschei-dend durch die Exklusivlizenz der Deutschen Post AG gebremst.

Der Briefmarkt wird dem entsprechend weiterhin von der DPAG dominiert (Markt-anteil 2005 ca. 93 Prozent). Die Umsätze der Wettbewerber sind zwar weiter kräftiggestiegen – von rund 390 Mio. Euro im Jahr 2003 auf voraussichtlich 700 Mio. Euroim Jahr 2005 -; sie bewegen sich aber nach wie vor auf niedrigem Niveau. Die Deut-sche Post AG hat sich trotz der bisherigen Liberalisierungsschritte hervorragend amMarkt behaupten können. Mit Auslaufen der Exklusivlizenz am 31. Dezember 2007ist eine spürbare Belebung auf dem Briefmarkt zu erwarten.

Das Preisniveau für Briefe in Deutschland ist seit Ende 2003 – auch im internationa-len Vergleich – leicht gesunken. Die Preise der Wettbewerber liegen einschließlichUmsatzsteuer fast durchweg unter den Preisen der Deutschen Post AG. Die günstige-ren Preise der Wettbewerber nutzen derzeit allerdings insbesondere den Geschäfts-kunden und weniger den Normalverbrauchern.

Die Grundversorgung mit Postdienstleistungen (Universaldienst) ist derzeit und bisEnde 2007 sichergestellt. Nach 2007 wird der Universaldienst – wie bereits seit Jah-ren im Telekommunikationssektor – ausschließlich in einem wettbewerbsorientiertenUmfeld erbracht werden. Die Grundversorgung mit Postdienstleistungen wird dabei


weiterhin gewährleistet sein; die Bundesnetzagentur geht von einer Entwicklung wieim Telekommunikationssektor aus.

Insbesondere im Bereich der Telekommunikation ist die Bilanz der letzten zweiJahre erfreulich und für den Markt besser als dies mancher vorhergesagt hat.

Matthias KurthPräsident der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen


Band A Telekommunikation

Teil A.I Wettbewerbsentwicklung und Implementierung des neuen Rechtsrahmens im Bereich Telekommunikation

1. Grundzüge der Marktentwicklung

Die Lage und die Entwicklung auf dem Gebiet der Tele-kommunikation wird in den folgenden Abschnitten an-hand ausgewählter Marktstrukturdaten beschrieben. Dazuwird zunächst auf die Unternehmen, ihre Investitionen,Infrastruktur und Arbeitsplätze eingegangen. Des Weite-ren werden Dienstleistungssegmente mit Bestands-, Ver-kehrs- und Umsatzzahlen beschrieben. Zu diesen befindensich weitergehende Erläuterungen und Details in Band D,Anhang 1.

1.1 Telekommunikationsdienste insgesamt

1.1.1 Wettbewerber im Festnetzbereich

Sprachtelefondienste werden in Deutschland Ende 2005von 112 Netzbetreibern angeboten. 71 davon betreibenTelefonanschlüsse1. Darüber hinaus bestehen Angebotevon Wiederverkäufern und anderen Anbietern vonSprachdiensten im Bereich VoIP. Zahlenmäßig ist dieGruppe der Wiederverkäufer von Sprachdiensten2 mit256 registrierten Unternehmen recht groß, umsatzmäßigist sie jedoch weniger von Bedeutung.

1.1.2 Umsatzerlöse

Das Volumen der Umsatzerlöse im Telekommunikations-dienstemarkt ist um 4 Prozent auf 66,8 Mrd. Euro im

Jahr 2004 nach 64,2 Mrd. Euro im Jahr 2003 gestiegen.3Für das Jahr 2005 kann ein Umsatzvolumen von etwa68,3 Mrd. Euro erwartet werden.4

Damit sind die Umsatzerlöse auf dem Gesamtmarkt fürTelekommunikationsdienste seit Beginn der Liberalisie-rung 1998 von 44,2 Mrd. Euro auf 66,8 Mrd. Euro imJahr 2004 kontinuierlich gewachsen.

In den einzelnen Segmenten ergibt sich jedoch eine diffe-renzierte Entwicklung.5 Das umsatzstärkste Segment Leis-tungen für Festnetzanschlüsse (Umsätze mit Anschlüssenund Verbindungen) zeigt nach einer über Jahre rückläufi-gen Phase seit 2002 wieder eine signifikante Aufwärts-bewegung. Verantwortlich hierfür sind insbesondere Um-satzsteigerungen durch die Vermarktung von breitbandi-gen Diensten.

Die Umsatzerlöse im zweitgrößten Segment, dem Mobil-telefondienst, weisen seit 1998 positive Wachstumsratenauf. Der Mobiltelefondienst trägt im wesentlichen zu derUmsatzsteigerung auf dem Gesamtmarkt im Jahr 2004bei.

1.1.3 SachinvestitionenDas Volumen der Sachinvestitionen auf dem deutschenTelekommunikationsmarkt betrug zum Ende des Jahres2004 5,7 Mrd. Euro. Nach einem kontinuierlichen An-stieg in den ersten Jahren der Liberalisierung hatte die In-vestitionstätigkeit im Jahr 2001 mit 11,5 Mrd. Euro ihrenHöhepunkt erreicht. Innerhalb der folgenden zwei Jahre

1 einschließlich der Deutschen Telekom AG2 Der Wiederverkäufer kauft Verbindungsminuten bei einem Netzbe-

treiber ein und verkauft diese Minuten im eigenen Namen und auf ei-gene Rechnung an Endkunden weiter.

3 Die Umsatzerlöse sind kumulativ als Summe der Umsätze der Deut-schen Telekom AG und der Wettbewerbsunternehmen in Deutsch-land dargestellt.

4 Da endgültige Zahlen zum Jahr 2005 noch nicht vorliegen, sind Aus-sagen zum Jahr 2005 mit einem „e“ als Erwartung gekennzeichnet.

5 Zur Definition der einzelnen Segmente vgl. Band D, Anhang 1 „Er-gänzende Daten zur Marktentwicklung Telekommunikation“.

A b b i l d u n g 1

Entwicklung der Umsatzerlöse mit Telekommunikationsdiensten

in Mrd. € 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

Gesamtmarkt 44,2 48,1 56,2 60,5 62,0 64,2 66,8 68,3

Leistungen für Festnetzanschlüsse 23,4 21,9 21,2 21,3 22,5 24,0 24,7 25,1

Mobiltelefondienst 9,5 13,1 17,4 19,2 19,9 21,1 22,8 23,5

Mietleitungen 1,1 1,2 1,2 1,2 1,0 1,0 0,9 1,0

Carrier-Geschäft (Interconnection) 1,8 4,6 6,3 6,6 6,4 7,1 7,5 7,9

Kabelfernsehen 2,3 2,5 2,6 2,7 2,8 2,8 2,9 3,0

Sonstige 6,1 4,9 7,4 9,6 9,5 8,2 7,9 7,8Angabe für den Gesamtmarkt kann rundungsbedingt von der Aufsummierung der Einzelwerte abweichen


A b b i l d u n g 2

Entwicklung der Umsatzerlöse mit Telekommunikationsdiensten nach Segmenten

A b b i l d u n g 3

Entwicklung der Sachinvestitionen auf dem deutschen Telekommunikationsmarkt

24,0

22,5

21,3

21,2

21,9

23,4

25,1

24,7

23,5

9,5

21,1

19,9

19,2

17,4

13,1

22,8

1,0

0,9

1,0

1,2

1,1

1,0

1,2

1,2

7,1

6,4

6,6

6,3

4,6

1,8

7,9

7,5

2,8

2,3

2,5

2,6

2,7

2,8

2,9

3,0

8,2

9,5

9,6

7,4

4,9

6,1

7,8

7,9

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005e

in Mrd. Euro

Leistungen für Festnetzanschlüsse Mobiltelefondienst Mietleitungen Carrier-Geschäft (Interconnection) Kabelfernsehen Sonstige

7,27,8

9,9

11,5

5,5 5,7

7,1

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

in M

rd. €

halbierte sich das Volumen auf 5,5 Mrd. Euro in 2003.Dieser Abwärtstrend konnte im Jahr 2004 aufgefangenwerden.

Die Entwicklung der Sachinvestitionen seit Erreichen ih-res Höhepunktes spiegelt das Investitionsverhalten derDeutschen Telekom AG wieder, die ihre Investitionen imJahr 2001 in Höhe von 6,3 Mrd. Euro auf 2,6 Mrd. Euroim Jahr 2003 reduziert hat. Im Jahr 2004 lag das Investi-tionsvolumen auf dem Niveau des Vorjahres. Bei denWettbewerbern haben die Investitionsausgaben imJahr 2000 ihren Höhepunkt erreicht und waren danach biszum Jahr 2003 (2,9 Mrd. Euro) rückläufig. Im Jahr 2004ist ein leichter Anstieg auf 3,1 Mrd. Euro festzustellen(0,3 Mrd. Euro entfallen davon auf den Bereich Kabel-

TV). Die Investitionsausgaben der Wettbewerber lagendamit über denen der Deutschen Telekom AG.

Der Investitionsrückgang seit 2001 betraf überwiegenddas Festnetz. In diesem Bereich sind die Ausgaben von8,4 Mrd. Euro im Jahr 2001 auf 3,0 Mrd. Euro im Jahr2003 gesunken und haben damit ihr niedrigstes Niveauseit Beginn der Liberalisierung erreicht.

Im Mobilfunk sind seit dem Jahr 2002 wieder positiveWachstumsraten in den Investitionsausgaben zu verzeich-nen (2003 2,5 Mrd. Euro/2004 2,6 Mrd. Euro), wennauch der Anstieg mit jährlichen Zuwächsen von0,1 Mrd. Euro im Vergleich zu den Jahren 1998 bis 2000moderat ausfällt.


A b b i l d u n g 4

Entwicklung der Sachinvestitionen Deutsche Telekom AG und Wettbewerber

A b b i l d u n g 5

Entwicklung der Sachinvestitionen Festnetz und Mobilfunk

4,24,0

6,3

3,0

3,8

5,2

2,6

4,2

3,5

2,6

3,6

3,12,9

5,7

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

in M

rd. €

DT AG Wettbewerber

5,45,1

6,4

8,4

1,8

2,7

3,53,1

2,4

3,1

4,7

3,0

2,62,5

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

in M

rd.

€

Festnetz Mobilfunk


1.1.4 Infrastruktur

Im Jahr 2003 verstärkten die Wettbewerber der Deut-schen Telekom AG den Ausbau ihrer Festnetze in die Flä-che. Somit verkürzen sich die Zuführungs- und Terminie-rungsstrecken der Deutschen Telekom AG zu den Netzender alternativen Anbieter. Zum Ende des 1. Quartals 2005hatten fünf Unternehmen eine Zusammenschaltung an al-len Vermittlungseinrichtungen der Deutschen TelekomAG mit Netzübergangsfunktion realisiert. Weitere vierCarrier hatten nahezu alle Zusammenschaltungsorte er-schlossen. Bundesweit hat die Deutsche Telekom AG 474solcher Standorte errichtet. An diesen Vermittlungsein-richtungen können sich die Zusammenschaltungspartnerder Deutschen Telekom AG mit deren Festnetz zusam-menschalten lassen.

Ende des 1. Quartals 2005 bestanden in Deutschland ins-gesamt rund 2 000 Teilnehmervermittlungsstellen6. Da-von entfielen ca. 1 600 auf die Deutsche Telekom AG.

Der Datentransport über Glasfaser als Übertragungsme-dium kombiniert nahezu unbegrenzte Übertragungskapa-zität, große überbrückbare Entfernungen und geringsteStöranfälligkeit durch äußere Einflüsse. So liegt bei Ein-satz moderner Übertragungsverfahren die maximale Ka-pazität bei mehreren Terrabit/s pro Faser und die Übertra-gungsreichweite ohne Einsatz von Verstärkern bei über100 km. Diese Eigenschaften prädestinieren den Einsatzder Glasfaser als Übertragungsmedium in den Haupt-strängen eines Netzwerkes, dem sogenannten Backbone,aber auch in den zahlreichen lokalen Teilnetzen. Ende des1. Quartals 2005 verfügten die Telekommunikationsun-ternehmen in Deutschland über knapp 310 000 Glasfaser-streckenkilometer7 wobei auf die Deutsche Telekom AG199 000 km entfielen. Somit ergibt sich ein Wettbewerbe-ranteil von 36 Prozent.

Mikrowellen-Richtfunksysteme finden immer dann Anwen-dung, wenn der Einsatz drahtgebundener Übertragungs-medien aus wirtschaftlichen oder anderen Gründen nichtsinnvoll erscheint. Die überbrückbaren Entfernungsberei-che sind frequenzabhängig und liegen bei maximal 100 km.Im Juni 2005 waren in Deutschland über 65 000 Richt-funkstrecken mit einer Gesamtlänge von 538 000 km inBetrieb.

Sollen Gebäude innerhalb eines Stadtgebietes miteinan-der vernetzt werden, stellt der optische Richtfunk einekostengünstige Lösung dar. Diese leicht zu installieren-den, auf einem scharf gebündelten Infrarotstrahl basieren-den Systeme ermöglichen bei einer maximalen Reich-weite von 2 km Datenraten von über 1 Gbit/s.

Über die Festnetzinfrastruktur hinaus besteht Ende des1. Quartals 2005 eine flächendeckende Mobilfunkinfra-struktur mit 64 000 GSM- und 22 000 UMTS-Funkbasis-stationen. In den Backbones der Mobilfunknetze werdenRichtfunk- und Glasfaserübertragungssysteme verwen-det. Die Grenzen zwischen Festnetzen und Mobilnetzensind im Backbone fließend.8

Im Rundfunkbereich sind Infrastrukturmaßnahmen imgroßen Umfang eingeleitet. So geht der Ausbau des digi-talen terrestrischen Rundfunks (DVB-T) zügig weiter.Die Pläne sehen vor, zunächst die Sendeanlagen der Bal-lungsräume von der analogen zur digitalen Fernsehtech-nik umzurüsten und dann nach und nach die Gebiete aufganz Deutschland auszudehnen, bis eine flächendeckendeVersorgung erreicht ist. Nach dem bereits erfolgten Um-stieg in Berlin, Norddeutschland, NRW, dem Rhein-Main-Gebiet und Bayern ist für Ende 2005 der Start inMitteldeutschland vorgesehen. 2006 sollen weitere Kern-regionen folgen, um diese neue Technik in möglichst kur-zer Zeit immer mehr Bürgern zur Verfügung stellen zukönnen.

Nicht zuletzt ist die Versorgung der Haushalte mit Fern-sehprogrammen über Kabel zu erwähnen. Nach einer kri-tischen Phase, in der Investitionen in die Modernisierunggestoppt wurden, werden die bestehenden Kabelnetze zurZeit vielerorts technisch so aufgerüstet, dass neben derbisherigen analogen Medienversorgung auch Digitalfern-sehen, der Zugang zum Internet und Telefonie möglichsein werden.

1.1.5 Beschäftigung

Zum Ende des Jahres 2004 waren 225 100 Personen beiden Unternehmen auf dem Telekommunikationsdienste-markt beschäftigt. Damit sank die Mitarbeiterzahl um2,4 Prozent (5 500) gegenüber dem Vorjahr.

Der Deutsche Telekom AG Konzern hat seine Mitarbei-terzahl im Inland zum Ende des Jahres 2004 um 1,4 Pro-zent (2 500) reduziert, nach 2,5 Prozent (4 500) im Jahr2003. Diese Strategie ist bereits seit Beginn der Liberali-sierung erkennbar. Im Jahr 2004 ging der Beschäftigungs-abbau zu 60 Prozent zu Lasten des Festnetzbereiches, imJahr 2003 noch zu 100 Prozent.

Bei den Wettbewerbsunternehmen waren zum Ende desJahres 2004 3 000 Personen (5,2 Prozent) weniger be-schäftigt als im Vorjahr. Diese Reduzierung entfiel fastvollständig auf den Festnetzbereich. Im Mobilfunkkonnte – nachdem noch in den Jahren 2002 und 2003 Per-sonal abgebaut wurde – im Jahr 2004 die Beschäftigungzum Vorjahr annähernd konstant gehalten werden. Insge-samt ist ein sich verlangsamender Beschäftigungsabbaubei den Wettbewerbsunternehmen seit dem Jahr 2002festzustellen.

6 Bei früheren Erhebungen sind von den Wettbewerbern teilweise Kol-lokationen in Räumen der Deutschen Telekom AG als Vermittlungs-einrichtung interpretiert worden, so dass die Angabe dazu im Tätig-keitsbericht 2002/2003 überhöht war.

7 Die Streckenkilometer lassen keine Rückschlüsse auf die zur Verfü-gung stehenden Faserkilometer zu, da die Kabel mit unterschiedli-chen Faserzahlen bestückt sind.

8 Die o. g. Zahlen der Richtfunk- und Glasfaserinfrastruktur enthaltenauch die Elemente, die auf den Mobilfunk entfallen.


A b b i l d u n g 6

Beschäftigte auf dem Telekommunikationsdienstemarkt

57.300 54.300

173.300 170.800

53.70062.40061.500

42.70049.200

177.800178.300179.200172.700

179.200

230.600 225.100231.500

240.700240.700

221.900221.900

31.12.1998 31.12.1999 31.12.2000 31.12.2001 31.12.2002 31.12.2003 31.12.2004

Besc

häft

igte

Wettbewerber DT AG Konzern Inland Telekommunikationsdienstemarkt

DT AG Konzern Inland einschließlich Vivento

Die Zahl der Beschäftigten auf dem Telekommunika-tionsdienstemarkt teilt sich zwischen Deutsche Tele-kom AG (Konzern Inland) und Wettbewerbsunternehmeneinerseits und Festnetz und Mobilfunk andererseits wiefolgt auf:

– Von den insgesamt 170 800 Beschäftigten beim Deut-sche Telekom AG Konzern zum Ende des Jahres 2004im Inland (173 300 im Vorjahr) waren ca. 8 100 (imJahr 2003 9 100) im Mobiltelefondienst beschäftigt.

– Bei den Wettbewerbsunternehmen waren von insge-samt 54 300 Beschäftigten im Jahr 2004 (57 300 in2003) 33 400 im Festnetz einschließlich Kabel-TV(36 100 in 2003) und 20 900 im Mobilfunk (21 200 in2003) beschäftigt. Im Mobilfunk entfielen imJahr 2004 15 800 Beschäftigte auf die Mobiltelefon-dienstnetzbetreiber (15 800 im Jahr 2003) und 4 900auf die Service Provider im Mobiltelefondienst (5 200im Jahr 2003); der Rest auf die übrigen Bereiche imMobilfunk.


1.2 Telekommunikationsdienste auf Basis von Festnetzanschlüssen9

1.2.1 Schmalbandige FestnetzanschlüsseEnde des 1. Quartals 2005 waren 26,8 Mio. Analogan-schlüsse10 (inkl. öffentliche Telefonstellen und Anschlüssefür Kabel-TV-Telefonie), 12,1 Mio. ISDN-Basisanschlüs-se11 und 125 000 ISDN-Primärmultiplexanschlüsse12 inBetrieb.

Daraus ergeben sich insgesamt rund 54,8 Mio. Telefonka-näle.13 Davon ausgehend wird die Gesamtzahl Ende 2005auf mehr als 55,1 Mio. wachsen. In die Berechnung dieserKanalzahlen gehen ein Analoganschluss mit einem Tele-fonkanal, ein ISDN-Basisanschluss mit zwei Telefonka-nälen und ein ISDN-Primärmultiplexanschluss mit 30 Tele-fonkanälen ein.

Überwiegend in Kombination mit ISDN-Telefonan-schlüssen wurden Ende des 1. Quartals 2005 rund7,6 Mio. DSL14-Anschlüsse betrieben.

Die Wettbewerber konnten ihren Bestand an Telefonka-nälen Ende des 1. Quartals 2005 auf 4,82 Mio. Kanäle er-höhen. Sie erzielten damit einen Anteil an der Gesamt-zahl der Kanäle von 8,8 Prozent. Bis Ende 2005 dürfte ihrAnteil auf rund 11,8 Prozent steigen.

Ende des 1. Quartals 2005 betrug der bundesweite Anteilder Wettbewerber an den Analoganschlüssen 2,0 Prozent

(ohne öTel, inkl. Anschlüsse für Kabel-TV-Telefonie), anden ISDN-Basisanschlüssen 14,1 Prozent und an den Pri-märmultiplexanschlüssen 22,7 Prozent.

Generell ist eine Tendenz der Kunden zu höherwertigenAnschlüssen vorhanden, so dass die Analoganschlüsse inder Summe abnehmen und diese durch ISDN-Anschlüsseersetzt bzw. mit DSL-Anschlüssen ergänzt werden.

Infolge der Verbreitung von Mobiltelefonen hat sich derGesamtbestand an Münz- und Kartentelefonen Ende 2004auf 106 000 und Ende des 1. Quartals 2005 weiter auf105 000 reduziert. Der Wettbewerberanteil stieg von3,6 Prozent auf 3,8 Prozent. In jüngster Zeit zeichnet sichab, dass die öffentlichen Telefonstellen wieder stärker ge-nutzt werden, insbesondere die Münztelefone durch Rei-sende aus dem Euroland.

In den Jahren 2001 bis 2004 verdreifachte sich die Ge-samtzahl der Wettbewerber-Anschlüsse auf ca. 2 Mio..Dabei betrug der Zuwachs nach rund 41 Prozent imJahr 2003 nunmehr rund 45 Prozent im Jahr 2004. DieZahl der Wettbewerber-Anschlüsse insgesamt dürfte imJahr 2005 noch einmal um 60 Prozent auf knapp 3,2 Mio.ansteigen.

Etwa drei Viertel aller Anschlüsse der Wettbewerber sindISDN-Basisanschlüsse. Aufgrund der deutlich stärkerwachsenden Zahl der vor allem von Privatkunden genutz-ten Analog- und ISDN-Basisanschlüsse haben die aus-schließlich geschäftlich genutzten ISDN-Primärmultiple-xanschlüsse mit einem Anteil von unter 2 Prozentkontinuierlich an Gewicht verloren.

Auf der Grundlage der Verträge über den Zugang zurTeilnehmeranschlussleitung der Deutschen Telekom AGbzw. auf Basis eigener Teilnehmeranschlussleitungen bo-ten 71 Unternehmen neben der Deutschen Telekom AGeinen analogen bzw. ISDN-Direktanschluss zum Ende1. Quartal 2005 an.15 Aufgrund dieser Angebote bestandeine Wahlmöglichkeit zwischen mehr als einem An-schlussbetreiber für über die Hälfte der Bevölkerung.

Regional konnten die Wettbewerber in den vergangenenJahren ihre Marktanteile – gemessen an den Telefonkanä-len – unterschiedlich ausbauen. In einigen RegionenDeutschlands wurde Ende des 1. Quartals 2005 der Bun-desdurchschnittswert von 8,8 Prozent bei den Telefonka-nälen weit übertroffen. Es gibt vereinzelt Ortsnetze, in de-nen der Wettbewerberanteil über 20 Prozent beträgt. Dieregionalen Telefongesellschaften erzielten ihre Erfolgedurch Kombination von Telekom-Vorleistungen, eigenerInfrastruktur, breit angelegten Vermarktungsstrategien undgünstigen Tarifangeboten.

Stellt man das Telefoniepotenzial von Mobilnetz undFestnetz gegenüber, so sind inzwischen weit mehr mobileSprechkanäle als Festnetzkanäle vorhanden.

Während sich die Zahl der Festnetzkanäle in den vergan-genen Jahren kaum veränderte, wuchs die Zahl der mobi-

9 Im Folgenden werden Telekommunikationsdienste für die Öffent-lichkeit betrachtet, die auf Basis der für die Sprachkommunikationfür die Öffentlichkeit vorgesehenen Telekommunikationsnetze er-bracht werden. Die Betrachtung umfasst dabei den Bereich derSprachdienste mit den Anschlüssen, den Orts-/Nah- und Fernverbin-dungen, den Verbindungen aus dem Festnetz in Mobilfunknetze, denVerbindungen aus dem Festnetz ins Ausland, den Verbindungen ausdem Festnetz zu Onlinediensten bzw. zu Internetdiensten (Verbin-dungsanteil) sowie sonstige Verbindungen, die von Festnetzanschlüs-sen ausgehen, wie z. B. die Verbindungen zu Auskunftsdiensten undzu Mehrwertdienstnummern. Ferner sind breitbandige Anschlüsseund Verbindungen eingeschlossen, die bidirektional genutzt werden.

10 klassischer Telefonanschluss (ein Sprechkanal mit 3,1 kHz Bandbrei-te)

11 ISDN (Integrated Services Digital Network)-Basisanschluss: 2 unab-hängig voneinander nutzbare Sprechkanäle mit einer Bitrate von je64 kbit/s

12 ISDN-Primärmultiplex-Anschluss: 30 unabhängig voneinander nutz-bare Sprechkanäle mit einer Bitrate von je 64 kbit/s

13 Telefonkanal: Kennzahl, die die insgesamt verfügbaren Sprechmög-lichkeiten (Kapazität) über die verschiedenen Anschlussarten wieAnaloganschlüsse, ISDN-Basisanschlüsse und ISDN-Primärmulti-plexanschlüsse repräsentiert. In der Zahl der Kanäle sind öffentlicheTelefonstellen (öTel) und für Kabel-TV-Telefonie genutzte Kabelmo-dems berücksichtigt. Die Kanal- und Anschlusszahlen enthalten so-wohl bei den Wettbewerbern als auch bei der DeutschenTelekom AG einen geringen Teil von Eigenbedarf.

14 DSL (Digital Subscriber Line): es handelt sich dabei um einen hoch-bitratigen Anschluss, der auf der Kupferleitung von der Vermittlungs-stelle zum Endkunden aufbaut. Verschiedene DSL-Technologien(ADSL, SDSL, HDSL etc.) werden am Markt angeboten. Sie unter-scheiden sich durch unterschiedliche Übertragungsraten. ADSL(Asymmetric DSL) bietet unterschiedliche Geschwindigkeiten in bei-den Übertragungsrichtungen (Hin- und Rückkanal). SDSL (Symme-tric DSL) und HDSL (High Data Rate DSL) bieten gleiche Übertra-gungsraten in beiden Richtungen. Im Gegensatz zu ADSL ist beiSDSL und HDSL keine parallele Nutzung von Telefondiensten imBasisband möglich.

15 Bei einem kleinen Teil sind die Angebote an Mindestumsätze gebun-den.


A b b i l d u n g 7

Telefonkanäle – Anteile der Deutschen Telekom AG und deren Wettbewerber

A b b i l d u n g 8

Telefonanschlüsse und Wettbewerberanteile

A b b i l d u n g 9

Entwicklung der Wettbewerber-Telefonanschlüsse

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Q. 05

WettbewerberKanäle insgesamt/ Mio. 0,16 0,40 0,86 1,62 2,27 3,11 4,27 4,82davon analog 15% 22% 17% 12% 11% 11% 11% 11%davon ISDN 85% 78% 83% 88% 89% 89% 89% 89%Anzahl Anbieter 21 40 55 61 64 65 68 70

DT AGKanäle insgesamt/ Mio. 46,37 47,81 49,36 50,83 51,51 51,23 50,41 49,99davon analog 78% 72% 65% 60% 56% 53,7% 52,6% 52,6%davon ISDN 22% 28% 35% 40% 44% 46,3% 47,4% 47,4%

SummeKanäle insgesamt/ Mio. 46,53 48,21 50,22 52,45 53,78 54,34 54,68 54,81Anteil Wettbewerber 0,3% 0,8% 1,7% 3,1% 4,2% 5,7% 7,8% 8,8%Anteil DT AG 99,7% 99,2% 98,3% 96,9% 95,8% 94,3% 92,2% 91,2%

Angaben inkl. öffentliche Telefonstellen, Anschlüsse für Kabel-TV-Telefonie und Eigenbedarf

Gesamt-bestand

Gesamt-bestand

Gesamt-bestand

Gesamt-bestand

Mio. Mio. % Mio. Mio. % Mio. Mio. % Mio. Mio. %

Analoganschlüsse (ohne öTel, inkl.

Anschlüsse für Kabel-TV-Telefonie)27,73 0,328 1,2% 26,88 0,484 1,8% 26,74 0,538 2,0% 26,24 0,696 2,7%

ISDN-Basisanschlüsse 11,42 1,015 8,9% 11,97 1,472 12,3% 12,11 1,714 14,1% 12,53 2,464 19,7%

ISDN-PMX-Anschlüsse 0,123 0,0251 20,4% 0,125 0,0278 22,3% 0,125 0,0284 22,7% 0,125 0,0302 24,2%

öffentliche Telefonstellen 0,107 0,0039 3,6% 0,106 0,0038 3,6% 0,105 0,0040 3,8% 0,104 0,0040 3,8%

Summe Anschlüsse 39,37 1,37 3,5% 39,08 1,99 5,1% 39,08 2,28 5,8% 39,00 3,19 8,2%

Summe Kanäle 54,34 3,11 5,7% 54,68 4,27 7,8% 54,81 4,82 8,8% 55,15 6,53 11,8%

2003

Wettbewerberanteil

2005e

WettbewerberanteilWettbewerberanteil

1. Q. 20052004

Wettbewerberanteil

3,19

1,99

1,37

0,97

2,46

1,47

0,69

1,02

0,70

0,490,33

0,25

0,030,030,030,020,0

0,5

1,0

1,5

2,0

2,5

3,0

3,5

2001 2002 2003 2004 2005e

Mio

.

Summe

ISDN-Basisanschlüsse

Analoganschlüsse (inkl. öTel und Anschlüssen für Kabel-TV-Telefonie)

ISDN-PMX-Anschlüsse


A b b i l d u n g 10

Entwicklung von Festnetz- und Mobilfunk-Kanälen

53,8 54,3 54,7 55,2

59,1

64,8

71,3

76,0

48,2

52,550,2

56,1

23,4

48,2

0

10

20

30

40

50

60

70

80

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

Festnetz-Kanäle

Mobilfunk-Kanäle

len Sprechkanäle von Ende 2003 bis Ende 2004 um10 Prozent. Deren Zahl dürfte im Jahr 2005 noch einmalum rund 7 Prozent auf etwa 76 Mio. ansteigen. Diese Ent-wicklung mag das Wettbewerbspotenzial der Mobilnetzegegenüber den Festnetzen verdeutlichen.

1.2.2 Breitbandige Anschlusstechnologien

Breitbandige16 Anschlüsse in Festnetzen werden inDeutschland in der Regel über Digitale Anschlussleitun-gen (DSL), Kabelfernsehanschlüsse (Kabelmodem),Stromkabel (Powerline) und Satellit angeboten. Voraus-sichtlich werden Ende 2005 rund 10,7 Mio. breitbandigeAnschlüsse für den Zugang ins Internet geschaltet sein.Von diesen entfielen ca. 10,4 Mio. auf die DSL-Technolo-gie, 240 000 auf Kabelmodem, 9 600 auf Powerline undetwa 57 000 auf Internetzugänge über Satellit. Im Gegen-satz zu Internetzugängen über Satellit werden Powerlineund Kabelmodem ausschließlich von Wettbewerbern an-geboten.

Mit einem Anteil von etwa 97 Prozent an allen breitban-digen Anschlussarten ist die DSL-Technologie weiterhineindeutig die dominierende Anschlusstechnologie inDeutschland.

An allen breitbandigen Anschlusstechnologien verfügtendie Wettbewerber der Deutschen Telekom AG Ende 2005schätzungsweise über einen Anteil von rund 40 Prozent.Gegenüber dem Vorjahr konnten diese somit ihren Anteilverdoppeln.

1.2.2.1 DSL-Zugänge

Der Markt für DSL-Anschlüsse zeichnet sich weiterhindurch hohe Wachstumsraten aus. Neue Impulse erhieltdieser Markt u. a. durch die Einführung des Wiederver-kaufs von DSL-Anschlüssen der Deutschen Telekom AG(T-DSL-Resale) Mitte 2004. Hiermit steht den Wettbe-werbern der Deutschen Telekom AG neben dem Angebotselbst betriebener DSL-Anschlüsse eine weitere Alterna-tive zur Kundengewinnung zur Verfügung. Im Falle vonT-DSL-Resale werden DSL-Anschlüsse der DeutschenTelekom AG von alternativen Anbietern unter eigenemNamen in Eigenregie vertrieben. Während die technischeRealisierung der Anschlüsse auf Seiten der DeutschenTelekom AG liegt, können Wettbewerber die kompletteDienstleistung von Anschluss und Tarif 17 bei dieser Al-ternative auch in Regionen aus einer Hand anbieten, indenen sie über kein eigenes Anschlussnetz verfügen. Vor-aussetzung für Resale sind vertragliche Vereinbarungenmit der Deutschen Telekom AG. Sowohl reine Internet-Service-Provider (ISP) ohne eigenes Netz als auch Anbie-ter von Direktanschlüssen fragen Resale-DSL-An-schlüsse der Deutschen Telekom AG nach. Zum Ende des1. Quartals 2005 entfielen schätzungsweise 80 Prozent al-ler geschalteten Resale-Anschlüsse auf ISP ohne eigenesAnschlussnetz.

Im Jahr 2004 boten neben der Deutschen Telekom AGüber 60 weitere Unternehmen DSL-Anschlüsse auf Basisvon Resale oder selbst betriebener Infrastruktur an. Bei

16 Übertragungsrate über 128 kbit/s

17 Für den eigentlichen Zugang zum Internet benötigt der Kunde nebendem Anschluss einen Vertrag für den Internet-Zugang, der über di-verse Tarife die Nutzung des Internets ermöglicht.



Breitbandanschlüsse insgesamt und relativer Anteil der DSL-Technologie


Wettbewerber-Anteil (inkl. Resale) bei breitbandigen Anschlusstechnologien (DSL, Kabelmodem, Satellit, Powerline)

2001 2002 2003 2004 2. Quartal 2005

Sonstige Breitbandanschlüsse

DSL

6,9 Mio.

4,5 Mio.

3,2 Mio.

1,9 Mio.

98 %

98 %

98 %

97 %

97 %

8,4 Mio.

5 %

8 %

11 %

20 %

28 %

2001 2002 2003 2004 2. Quartal 2005


der Mehrzahl dieser Anbieter handelt es sich um sog.Stadtnetzbetreiber. Diese haben als Teilnehmernetzbetrei-ber in einzelnen Städten oder Regionen eigene An-schlussnetze errichtet. Neben regionalen Angeboten bie-ten einzelne Wettbewerber auch bundesweit DSL-Anschlüsse an. Die Möglichkeit des Wiederverkaufs wirdvoraussichtlich dazu führen, dass sich die Anzahl bundes-weiter Anbieter erhöht. Technische Beschränkungen derDSL-Technologie führen jedoch derzeit dazu, dass DSL-Anschlüsse bei sämtlichen Anbietern nicht geographischflächendeckend verfügbar sind.

Insgesamt waren Ende 2004 rund 6,8 Mio. DSL-An-schlüsse in Betrieb. Etwa 5,6 Mio. dieser Anschlüsse wur-den von der Deutschen Telekom AG für eigene Endkun-den bereitgestellt. Einschließlich der Resale-Anschlüsse(0,25 Mio.) entfielen auf alternative Anbieter insgesamtca. 1,17 Mio. DSL-Anschlüsse.

Bei voraussichtlichen 10,4 Mio. geschalteten DSL-An-schlüssen Ende 2005 zeichnet sich eine weitere Belebungdes Wettbewerbs ab. Dies würde einem Plus von 3,6 Mio.DSL-Anschlüssen innerhalb eines Jahres entsprechen.Neben deutlichen Zuwächsen bei Resale sind signifikanteZuwächse bei alternativen bundesweiten oder regionalenAnschlussnetzbetreibern zu beobachten, welche DSL-Anschlüsse gegenüber ihren Endkunden auf Basis einerAnmietung der Teilnehmeranschlussleitung (TAL) vonder Deutschen Telekom AG oder eigener Infrastrukturrealisieren. Auf solche Anbieter entfallen Ende 2005 vor-aussichtlich fast 2,5 Mio. Anschlüsse. Dies entsprächegegenüber 2004 nahezu einer Verdreifachung der An-schlusszahlen über derartige Netzzugangsmöglichkeiten.

Neben der kompletten Anmietung der TAL gewinnt auchdie Realisierung von DSL-Anschlüssen über Line-Sha-ring zunehmende Bedeutung. Die Ausstattung der Haus-halte in Deutschland mit DSL-Anschlüssen steigt im Jahr2005 auf voraussichtlich 27 Prozent.

Mit insgesamt rund 6,8 Mio. DSL-Anschlüssen Ende 2004bzw. voraussichtlich 10,4 Mio. Anschlüssen zum Jahres-ende 2005 nimmt Deutschland nach wie vor hinsichtlichder DSL-Anschlusszahlen eine Spitzenstellung im europä-ischen Vergleich ein.18

In Bezug auf die Kundenbeziehung bei geschaltetenDSL-Anschlüssen betrug der bundesweite Anteil derWettbewerber Ende 2004 ca. 17 Prozent gegenüber rund9 Prozent im Vorjahr. Nach derzeitigen Erkenntnissen er-reichen die Wettbewerber hier Ende 2005 einen Anteilvon ca. 38 Prozent.

Auf Grundlage der technischen Realisierung sämtlicher ge-schalteter DSL-Anschlüsse ist die Deutsche Telekom AGEnde 2005 mit einem prognostizierten bundesweitem An-teil von ca. 72 Prozent weiterhin der bedeutendste Spielerin diesem Markt, obwohl regional beachtliche Marktan-teile durch Wettbewerber gewonnen werden konnten.Nach Aussagen einzelner Wettbewerber wurden in einigenStädten bereits Marktanteile von über 50 Prozent erreicht.

Die Angebote der alternativen Anschlussnetzbetreiberumfassen neben dem Telefon- und DSL-Anschluss in derRegel auch einen Tarif für den Zugang zum Internet. Das

18 Umsetzungsberichte der Europäischen Kommission


DSL-Anschlüsse in Betrieb (Angaben gerundet in Mio.)

1,81

2,97

5,606,40

1,50

0,92

2,48

4,00

0,25

0,40

0,06

0,19

1,87

3,16

4,40

10,38

6,77

2001 2002 2003 2004 2005 e

Wettbewerber

T-DSL-Resale

DT AG



Ausstattung der Haushalte mit DSL-Anschlüssen


Anteile der Wettbewerber bei geschalteten DSL-Anschlüssen

8%

11%

17%

27%

2002 2003 2004 2005 e

9%

17%

38%

28%

14%

0%

5%

10%

15%

20%

25%

30%

35%

40%

45%

2002 2003 2004 2005 e

Anteile Wettbewerber auf Basis der Kundenbeziehung(inkl. Resale)

Anteile Wettbewerber bei direkt geschalteten DSL-Anschlüssen (ohne Resale)


Gesamtpaket, bestehend aus Telefon-, DSL-Anschlussund Internetzugangstarif, beziehen deren Kunden somitzumeist aus einer Hand. Hingegen besitzen die T-DSL-Anschlusskunden der Deutschen Telekom AG hinsicht-lich der Tarifwahl für die Internetnutzung weitestgehendeine freie Auswahlmöglichkeit unter allen auf T-DSL ba-sierenden Zugangstarifen der ISP. Diese ISP bieten aufBasis von Vorprodukten der Deutschen Telekom AG Zu-gangstarife für die Nutzung des Internet an.

Der Preiswettbewerb unter den Anbietern von DSL-An-schlüssen hat sich im Jahr 2005 gegenüber 2004 noch-mals erheblich verstärkt. Waren Komplettangebote mit ei-nem Telefon/DSL-Anschluss und einer Flatrate im Jahr2004 bei einzelnen Anbietern bereits ab ca. 40 Euro ver-fügbar, waren vergleichbare Angebote Mitte 2005 bereitsab rund 35 Euro erhältlich.

1.2.2.2 Kabel-Zugänge

Schnelle Internetzugänge über das Medium Kabel-TVfinden nun auch hierzulande immer mehr Verbreitung.Etwa 36 Kabelnetzbetreiber bieten heute derartige Ange-bote zu konkurrenzfähigen Tarifen und mit Datenratenvon z. Z. bis zu 20 Mbit/s an. Während Ende 2002 noch45 000 Haushalte den Zugang über Kabelmodem nutzten,werden sich Ende 2005 voraussichtlich über 240 000Kunden dafür entschieden haben. Die zügige Modernisie-rung der Infrastruktur durch die Kabelgesellschaften lässtzum Jahresende 2005 bereits den Anschluss von über6 Mio. Wohneinheiten zu.

1.2.2.3 Powerline

Eine weitere Variante für den schnellen Internetzugangstellt Powerline dar. Diese international vielbeachtete An-schlusstechnologie, bei der die überall vorhandenenStromnetze zum Datentransport benutzt werden können,wird in Deutschland von sechs Firmen angeboten.Ende 2005 werden ca. 9 600 Haushalte diese Zugangs-möglichkeit nutzen. 155 000 könnten unmittelbar ange-schlossen werden.

1.2.2.4 Satellit

Ein von den örtlichen Gegebenheiten fast unabhängigerZugang zum Internet ist über die Verbindung durch Satel-liten möglich. Diese auch in Gebieten, die aus techni-schen Gründen nicht mit DSL oder durch rückkanalfähigeFernsehkabelnetze erschlossen sind, nutzbare Technik,wird in zwei Formen angeboten. Erfolgt sowohl der Hin-als auch der Rückweg der Daten über Satellit, spricht manvon bidirektionaler Übertragung. Die Kosten der dafürbenötigten, relativ aufwendigen Systeme konnten bedingtdurch den in den letzten Jahren erreichten technischenFortschritt zwar deutlich gesenkt werden, sie sind mitrund 1 500 Euro aber immer noch nur für geschäftlicheAnwendungen lukrativ. Weniger als 1 000 Kunden nutzendiese Art der Datenübertragung. Hybride Dienste, die nurden Hinkanal über Satellit führen, sind deutlich günstigerund damit auch für Endverbraucher interessant. DerRückkanal wird hierbei über die Telefonleitung realisiert.In diesem Segment werden die Nutzerzahlen Ende 2005bei rund 56 000 liegen.


Entwicklung der Internetzugänge über Kabelmodem

30.00045.000

70.000

145.000

240.000

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

2001 2002 2003 2004 2005 e

Inte

rnetz

ugänge


1.2.3 Zugang zur Teilnehmeranschluss-leitung der Deutschen Telekom AG

Für die Realisierung von Teilnehmeranschlüssen (Analog,ISDN und DSL) nutzen Wettbewerber neben selbstverlegten Anschlussleitungen bzw. Funkanschlüssenüberwiegend die bereits vorhandenen Teilnehmeran-schlussleitungen (TAL) der Deutschen Telekom AG alsVorleistung. Hierbei handelt es sich im Regelfall um ent-bündelte Kupferzweidrahtleitungen, in geringem Umfangauch um Glasfaseranschlüsse der Deutschen Telekom AG.Somit können Wettbewerber ihren Endkunden unmittel-bar Telefonanschlüsse oder DSL-Zugangsleistungen an-bieten, ohne die dafür notwendige Infrastruktur selbst er-richten zu müssen. Zum Ende des 1. Quartals 2005basierten etwa 95 Prozent aller von Wettbewerbern bereit-gestellten Telefon- oder DSL-Anschlüsse auf Anmietun-gen der TAL.

Voraussetzung für die Inanspruchnahme dieser Vorleis-tung sind vertragliche Vereinbarungen mit der DeutschenTelekom AG. Mitte 2005 hatten mehr als 95 Unterneh-men entsprechende Vereinbarungen mit der DeutschenTelekom AG geschlossen.

Das Angebot der Deutschen Telekom AG beinhaltet ver-schiedene Produktvarianten der TAL. Im Jahr 2004 beliefsich die Absatzmenge aller in Betrieb befindlichen Pro-duktvarianten auf insgesamt 1,96 Mio. Bis Ende 2005 istmit einer erheblichen Zunahme der gesamten Absatz-menge auf über 3 Mio. zu rechnen. Ausschlaggebend fürdiesen signifikanten Anstieg ist vor allem die verstärkteNachfrage der Wettbewerber nach hochbitratigen TAL.

Diese nutzen Wettbewerber für die Bereitstellung vonbreitbandigen Übertragungsverfahren. Zudem gewinntauch zunehmend die gemeinsame Nutzung der TAL(Line-Sharing) an Bedeutung.

Hinsichtlich der TAL-Absatzmengen nimmt Deutschlandeine Spitzenposition im europäischen Vergleich ein.Mitte 2004 waren etwa 60 Prozent aller entbündelter TALin Europa auf dem deutschen TK-Markt zu finden.19

Erforderlich für den Zugang zur TAL ist der räumlicheZugang (Kollokation). Hierzu stellt die DeutscheTelekom AG an den Hauptverteilerstandorten der jeweili-gen Anschlussbereiche einen Raum zur Verfügung.Ende 2004 wurden rund 2 600 TAL-Kollokationsstand-orte durch Wettbewerber genutzt. Im Laufe desJahres 2005 hat sich die Anzahl der Standorte voraus-sichtlich leicht erhöht.

Die Deutsche Telekom AG berichtet, dass zum Ende des1. Quartals 2005 über insgesamt ca. 7 000 bereitgestellteKollokationsflächen rund 15 Mio. analoge Anschlüsse,ca. 6 Mio. ISDN-Basisanschlüsse und etwa 74 000 Pri-märmultiplexanschlüsse durch Wettbewerber erreichbarseien. Bei diesen Anschlüssen besteht somit technisch dieMöglichkeit, von der Deutschen Telekom AG zu einemanderen Netzbetreiber zu wechseln. Damit waren zu die-sem Zeitpunkt etwa 56 Prozent aller Telefonanschlüsseim Netz der Deutschen Telekom AG durch Wettbewerbererreichbar.

19 10. Umsetzungsbericht der Europäischen Kommission


Entwicklung der TAL-Absatzmengen

0,13

0,32

0,62

1,35

1,96

0,94

0,03

3,24

0,00 0,50 1,00 1,50 2,00 2,50 3,00 3,50

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

2005 e

Millionen


1.2.4 Verkehrsentwicklung

Das schmalbandige Verkehrsvolumen20 befindet sich imJahr 2005 mit voraussichtlich 337 Mrd. Minuten nachwie vor in einem Abwärtstrend. Die Ursache dafür ist dieVerlagerung des Internetverkehrs von den schmalbandi-gen Telefonanschlüssen auf die breitbandigen Anschlüs-se (DSL).

Zur Detailanalyse der einzelnen Verkehrssegmente, dieim Anhang näher behandelt sind, sind folgende markanteEntwicklungen zusammenzufassen:

Orts- und Nahverkehr21

Der auch durch Substitutionseinflüsse des Mobilfunks er-klärbare Rückgang des Ortsverkehrs in den Jahren 2000bis 2002 wurde 2003 durch die Einführung der Betrei-ber(vor)auswahl22 für Ortsverbindungen aufgefangen und

überkompensiert. D. h., seitdem die Möglichkeit besteht,einen kostengünstigen Wettbewerber per Preselection oderCall-by-Call zu wählen, wird wieder mehr und länger imOrtsbereich telefoniert. Im Nahbereich ist dagegen eineleicht fallende Tendenz des Verkehrsvolumens vorhanden.

Das Ortsverkehrswachstum ist ausschließlich den Zuge-winnen der Wettbewerber der Deutschen Telekom AG zuverdanken, d. h., sie konnten in diesem Segment mehr Ver-kehr gewinnen als die Deutsche Telekom AG abgab. DieWettbewerber erzielten im Jahr 2004 einen Marktanteil anden Ortsgesprächsminuten von einem Drittel. Das Jahr2005 lässt einen Anteil von über 40 Prozent erwarten.23

Neben den Effekten der Betreiberauswahl ist der wach-sende Wettbewerberanteil an Ortsgesprächen ein Resultatdes Anschlusszuwachses der Wettbewerber. 2004 entfie-len 15,2 Mrd. Minuten (60 Prozent aller durch Wettbe-werber generierten Ortsverbindungsminuten) auf die Be-treiberauswahl und 10,1 Mrd. Minuten (40 Prozent allerdurch Wettbewerber generierten Ortsverbindungsminu-ten) auf Direktzugänge der Wettbewerber.

Ortsgesprächsangebote wurden außer über die regulärenVerbindungsnetzbetreiber-Kennzahlen der Struktur 010xybzw. 0100xy über die Kennzahlen von Premium-Rate-Diensten der Struktur 0190… bzw. 0900… genutzt24.Diese Angebote laufen Ende 2005 jedoch aus.

20 Die Angaben der Deutschen Telekom AG enthalten einen geringenTeil Eigenverbrauch.

21 Zur Unterscheidung von Orts- und Nahverkehr: Ortsverkehr ist Ver-kehr zu Zielen ohne Wahl einer Verkehrsausscheidungsziffer „0“.Nahverkehr ist Verkehr zu angrenzenden Ortsnetzen bzw. zu Ortsnet-zen, die in einem 20 km-Radius erreicht werden oder zu Zielen imggf. größeren Umkreis mit einer gleichen Tarifierung wie Ortsnetz-verkehr.

22 Mit den Änderungen des Telekommunikationsgesetzes vom 21. Ok-tober 2002 wurden die Voraussetzungen für die Einführung der Be-treiberauswahl auch für Verbindungen im Ortsnetz geschaffen. Call-by-Call und Preselection im Ortsnetz ist seit dem 25. April 2003 bzw.9. Juli 2003 möglich.

23 Die Angaben beziehen sich auf das Minutenvolumen inklusive desEigenverbrauchs.

24 Am 1. Oktober 2005 gab es für diese Einwahlen noch 22 Anbieter.


Festnetz-Verbindungsminuten 1997 bis 2005



Entwicklung der Wettbewerberanteile am Ortsverkehr1

1 Die Prozentwerte stellen den Marktanteil der Wettbewerber am gesamten Ortsverkehr dar.

Fernverkehr

Bei den Fernverbindungen stieg das Verkehrsvolumenbis 2003 nahezu linear an. Zwar musste man auch hiervon einer gewissen Mobilfunksubstitution ausgehen,diese trat jedoch im Saldo durch die Aufwärtsentwick-lung des Fernverkehrs nicht in Erscheinung. 2004 ist dasFernverkehrsvolumen gefallen. Mobilfunk und steigendeE-Mail-Korrespondenz sind mögliche Ursachen dafür.

Verkehr vom Festnetz in die Mobilnetze

Mobiltelefone haben in jüngster Zeit nur noch geringeVerkehrszuwächse von Festnetzanschlüssen in die Mobil-netze erzeugt. Die Wachstumsrate von 7 Prozent imJahr 2003 ist 2004 auf 3 Prozent gefallen und wird 2005voraussichtlich auf 2 Prozent sinken. Ein Zusammenhangmit der hohen Mobiltelefonpenetration ist dabei offen-sichtlich. Ein Großteil des Kommunikationsbedarfs wirdaufgrund der Mobiltelefon-Verbreitung mobil-mobil ab-gewickelt, so dass ein Teil der Anrufe aus dem Festnetzentfällt.

Auslandsverkehr

Der Auslandsverkehr entwickelt sich in den letzten Jah-ren tendenziell leicht steigend.

Internetverkehr

Einer der wesentlichsten Einflüsse auf die Gesamtver-kehrsentwicklung hat das Segment der Internetzugänge.Während der schmalbandige Verkehr von den Wählan-schlüssen des Festnetzes in das Internet bis zum Jahr2001 zunahm, verlagerte sich in den Folgejahren die In-ternetnutzung von schmalbandigen Zugängen zu breit-bandigen Zugängen.

Wie die folgende Abbildung zeigt, sind zwischen 2003und 2004 kaum Änderungen in der Struktur des Festnetz-verkehrs eingetreten.25

Der Wettbewerberanteil an den Verbindungsminuten ins-gesamt entwickelte sich bis zum 1. Quartal 2005 auf52 Prozent.

Die Entwicklung der Festnetzsegmente zeigt die Tabelleauf Seite 37.

25 Schmalbandiger, in Minuten gemessener Festnetzverkehr. Die Abbil-dung enthält damit auch nur den in Minuten gemessenen Anteil desschmalbandigen Internetverkehrs. Der breitbandige in GByte gemes-sene Internetverkehr wird bei den Minuten-bezogenen Darstellungennicht betrachtet. Daher schließen sich weiter unten ergänzende Aus-führungen zu den schmalbandigen und breitbandigen Internetzugän-gen an.



Struktur des Festnetzverkehrs


Anteilsentwicklung der Wettbewerber am Festnetzverbindungsvolumen



Entwicklung der Wettbewerberanteile am Verkehrsvolumen in den einzelnen Festnetzsegmenten (Tabelle)


Entwicklung der Wettbewerberanteile am Verkehrsvolumen in den einzelnen Festnetzsegmenten (Schaubild)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Qu. 2005

Gesamtverkehr 6% 22% 30% 33% 41% 45% 50% 52%

Ortsverbindungen 1% 2,3% 4,7% 6,4% 18% 33% 37%

Nahverbindungen 21% 26% 19% 23% 28% 33% 34%

Fernverbindungen 16% 34% 41% 40% 42% 45% 49% 51%

Verbindungen in Mobilnetze 9% 25% 33% 30% 34% 38% 43% 47%

Verbindungen ins Ausland 20% 48% 56% 46% 54% 59% 66% 68%

Schmalband-Internet-Verbindungen 41% 44% 51% 69% 70% 71% 73%

Sonstige 35% 47% 16% 18% 20% 21% 24%

Nah- und Fernverbindungen k.A. 28% 35% 33% 36% 40% 44% 46%

Orts-, Nah- und Fernverbindungen 6% 17% 21% 21% 24% 31% 40% 42%

2,8%

1%

1998

1999

2000

2001

2002

2003

2004

1. Qu. 2005

24%

21%

20%

18%

16%

47%

35%

73%

71%

70%

69%

51%

44%

41%

68%

66%

59%

54%

46%

56%

48%

20%

47%

43%

38%

34%

30%

33%

25%

9%

51%

49%

45%

42%

40%41%

34%

16%

34%

33%

28%

23%

19%

26%

21%

37%

33%

18%

6,4%

4,7%

2,3%

1%0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

Ausland

Mobil

Fern

DT AG-Verkehr inkl. Eigenverbrauch, inkl. öTel

Nah

Ort

Internet

Sonst


1.2.5 Umsatz

Die Umsatzerlöse mit Telekommunikationsdiensten aufBasis von Festnetzzugängen entwickeln sich nach einervorübergehenden, infolge gesunkener Preise rückläufigenPhase seit 2001 wieder positiv.

Im Jahr 2004 wurde von Netzbetreibern, Internet-Ser-vice-Providern ohne Anschlussnetz sowie Wiederverkäu-fern von Sprachdiensten insgesamt ein Umsatzvolumenvon 24,7 Mrd. Euro erzielt nach 24 Mrd. Euro im Jahr da-vor.26 Abzüglich der Wiederverkäufer entfielen auf dieNetzbetreiber und ISPs ohne Netz 24 Mrd. Euro im Jahr2004 und 23,4 Mrd. Euro im Jahr 2003.27

Der Marktanteil der Wettbewerber28 steigerte sich in denletzten beiden Jahren bis auf 28 Prozent im Jahr 2004. Inden einzelnen Umsatzsegmenten sind die Wettbewerber-anteile dabei recht unterschiedlich. Sie sind in folgenderTabelle aufgeschlüsselt.29

Bemerkenswert ist der hohe Zuwachs und Anteil bei Um-sätzen mit Entgelten für Auslandsverbindungen. Die Ge-winne bei den Ortsverbindungsumsätzen sind ein Ergeb-

nis der Einführung der Betreiber(vor)auswahl sowiesteigender Anteile der Wettbewerber an den Telefonan-schlüssen. Anteilsgewinne bei fixen Entgelten30 sinddurch die Vermarktungserfolge von Telefon- und DSL-Anschlüssen bedingt.

Die Tatsache, dass die Umsatzmarktanteile der Wettbe-werber i. d. R. in den jeweiligen Marktsegmenten unterden entsprechenden Minutenanteilen liegen, ist durch dasrelativ günstige Endkundenpreisniveau dieser Anbieter zuerklären. Denn naturgemäß können Wettbewerber demehemaligen Monopolunternehmen Marktanteile nur dannstreitig machen, wenn sie der Deutschen Telekom AG ne-ben Qualitätswettbewerb auch durch niedrigere PreiseKonkurrenz machen.

Weitere Analysen zu Umsätzen mit Festnetzdiensten be-finden sich im Anhang 1.

1.2.6 Vorleistungen der Deutschen Telekom AG für Festnetz-Wettbewerber und Internet-Service-Provider

Bei der Erstellung von Anschluss- und Verbindungsleis-tungen sind Wettbewerber zumeist auf Vorleistungen desetablierten Betreibers angewiesen. Hierunter fallen bei-spielsweise Terminierungs- und Zuführungsleistungen.Bei einer Zusammenschaltung der Netze alternativer An-bieter mit den Vermittlungseinrichtungen der DeutschenTelekom AG mit Netzübergangsfunktion entstehen zu-dem Kosten der Zusammenschaltung. Bundesweit hat dieDeutsche Telekom AG 474 solcher Standorte eingerich-tet. Daneben beziehen die Wettbewerber für die Realisie-rung von Teilnehmeranschlüssen i. d. R. Teilnehmeran-schlussleitungen von der Deutschen Telekom AG. Somitfallen zudem Kosten für die Nutzung von Gebäuden undanderen Einrichtungen des etablierten Betreibers an.

26 Umsatzvolumina angegeben als kumulierte Umsatzerlöse der Netz-betreiber mit Endkunden und mit Wiederverkäufern von Sprach-diensten, der Wiederverkäufer von Sprachdiensten und der Internet-Service-Provider ohne Netz mit Internetzugangsdiensten. Die Dar-stellung folgt damit der Systematik des vorangegangenen Tätigkeits-berichts 2002/2003, allerdings sind nunmehr auch die Umsatzerlöseder Internet-Service-Provider ohne Netz mit Internetzugangsdiensteneinbezogen.

27 Der Umsatzerlös der Wiederverkäufer von Sprachtelefondiensten be-trug im Jahr 2004 rund 0,716 Mrd. Euro nach 0,582 Mrd. Euro imJahr 2003. Die Internet-Service-Provider ohne Netz erzielten mit In-ternetzugangsdiensten 0,773 Mrd. Euro im Jahr 2004 und 0,746 Mrd.Euro im Jahr 2003.

28 Marktanteile der Netzbetreiber und Internet-Service-Provider ohneNetz

29 Mittelbar sind anhand der vorliegenden Daten zusätzliche Schluss-folgerungen für die Endkundenmärkte möglich, d. h. für die Umsätzeder Netzbetreiber mit Endkunden und der Wiederverkäufer mit End-kunden. Im Bereich der Internetzugänge sind die Umsatzerlöse derNetzbetreiber sowie der Internet-Service-Provider ohne Netz mitEndkunden dargestellt.

30 Umsatzerlöse mit fixen Entgelten: Umsatzerlös mit einmaligen undmonatlichen Grundentgelten für Telefon- und DSL-Anschlüsse (End-kunden und Resale) sowie Umsatzerlöse mit pauschalen Verbin-dungsentgelten.


Wettbewerber-Marktanteile an Umsatzerlösen mit Entgelten für Festnetzdienste

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Qu. 2005

a. + b. Umsatzerlöse Festnetzdienste 0% 6% 15% 19% 21% 22% 25% 28% 28%

a. fixe Entgelte 0% 0,2% 2,3% 2,7% 2,3% 3,1% 5% 7% 8%

b. Verbindungsentgelte 0% 8% 20% 27% 29% 32% 37% 42% 44%

Ortsverbindungsentgelte 1% 2% 3% 4% 11% 25% 31%Nahverbindungsentgelte 15% 20% 22% 26% 30% 36% 38%Fernverbindungsentgelte 0% 11% 28% 35% 36% 38% 40% 43% 46%

Entgelte für Verbindungen in Mobilnetze 0% 8% 22% 27% 29% 31% 35% 39% 44%Entgelte für Verbindungen ins Ausland 0% 16% 27% 39% 37% 43% 53% 60% 61%

Entgelte Schmalband-Internet-Zugänge - 33% 42% 58% 59% 58% 59% 61%Entgelte Breitband-Internet-Zugänge - - - 12% 24% 38% 40% 44%

Sonstige - 19% 29% 27% 28% 35% 35% 36%

Nah- und Fernverbindungsentgelte 0% k.A. 25% 31% 33% 35% 38% 41% 44%

Orts-, Nah- und Fernverbindungsentgelte 0% 7% 17% 20% 22% 24% 29% 36% 39%

( )

0% 0,7%

3,7%


Weiter sind für die feste Voreinstellung der Verbindungs-netzbetreiberkennzahl (Preselection) in den Vermittlungs-systemen der Deutschen Telekom AG entsprechende Ent-gelte zu entrichten. Im offenen Call-by-Call Verfahrensind die Wettbewerber darauf angewiesen, dass die Rech-nungsstellung vom etablierten Betreiber übernommenwird, oder zumindest Bestandsdaten für die Abrechnungvon diesem bereitgestellt werden. Ferner werden für dieVerbindungen zu und zwischen den Schaltstellen der Car-rier häufig Mietleitungen der Deutschen Telekom AG inAnspruch genommen. Schließlich beziehen Internet-Ser-vice-Provider (ISP) von der Deutschen Telekom AGschmal- bzw. breitbandige Transport- und Zuführungs-leistungen.

Die Zahlungen für sämtliche genannte Vorleistungen derDeutschen Telekom AG lagen Ende 2004 mit 2,65 Mrd.Euro nahezu auf Vorjahresniveau (2,7 Mrd. Euro). Dage-gen konnten die Festnetz-Wettbewerber und ISP ihre ge-samten Umsatzerlöse von ca. 6,1 Mrd. Euro in 2003 aufrund 6,8 Mrd. Euro zum Ende des Jahres 2004 erhöhen.Folglich beruhten Ende 2004 ca. 61 Prozent der am End-kundenmarkt erzielten Umsätze auf der Wertschöpfungalternativer Anbieter. Dies entspricht gegenüber 2003 ei-ner Steigerung der Wertschöpfung von 6 Prozentpunkten.

Die sinkende Abhängigkeit der Wettbewerber von Vor-leistungen des etablierten Betreibers innerhalb der letztenJahre ist u. a. durch die steigende Anzahl der Zusammen-schaltungsorte begründet. Zum Ende des 1. Quartals 2005hatten fünf Netzbetreiber eine Zusammenschaltung mitder Deutschen Telekom AG an allen 474 Standorten re-

alisiert. Weitere vier Carrier hatten nahezu alle Zusam-menschaltungsorte erschlossen. Somit hatten insgesamtneun Carrier ihre Netze vollständig bzw. fast vollständigausgebaut. Die dafür benötigte eigene Infrastruktur ver-ringert die Abhängigkeit von Vorleistungen. Zudemschalten die Wettbewerber vermehrt ihre Netze unterein-ander zusammen. Schließlich ist in diesem Zusammen-hang die Absenkung verschiedener Vorleistungsentgeltezu berücksichtigen.

1.2.7 Preisentwicklung

Im Festnetz unterbreiteten die Anbieter 2004 zahlreicheSonderangebote, wie das Erlassen des einmaligen An-schlussentgelts oder Gesprächsguthaben, und stellten beidem Neuabonnement von ISDN- und DSL-Anschlüssenverbilligte oder kostenlose Endgeräte zur Verfügung. We-gen großer Nachfrage haben nahezu alle DSL-Anbieterihre originär bis Ende 2004 angebotenen Preisaktionenverlängert.

Ein ISDN-Telefonanschluss mit DSL-Zugang und zeitlichuneingeschränktem Zugriff auf das Internet (Flatrate) istderzeit schon für ca. 35 Euro erhältlich. Im Jahr 2003 wa-ren vergleichbare Angebote noch erheblich teurer. EinenDSL-Anschluss inklusive Telefonanschluss mit unbe-grenztem Surfen und Telefonieren (Daten- und Telefon-flatrate) konnte man Anfang 2005 für monatlich ab 60 Eurobekommen. Der Trend zu optionalen Tarifen, die gegeneine erhöhte Monatspauschale verbilligtes Telefonieren zubestimmten Zeiten ermöglichen, hat sich fortgesetzt hinzur pauschalierten Abrechnung von Telefongesprächen.


Wertschöpfung der Festnetz-Wettbewerber und ISP

55%61%

45%39%

2003 2004

Vorleistungsanteil der DT AG am Umsatz der Wettbewerber mit Anschluss- undVerbindungsleistungen

Wertschöpfung der Wettbewerber (Festnetz + ISP)


Unbegrenztes Telefonieren im Inland ist für monatlich20 Euro möglich.

Von den Mobilfunknetzbetreibern werden Tarife angebo-ten, bei denen man monatlich Minutenpakete (50, 100,200 oder 500 Min.) zu einem Pauschalpreis erwirbt. Beidiesen Tarifen fallen keine Grundgebühren an. Über diepauschal bezahlten Minutenpakete hinausgehende Ver-bindungen werden gesondert tarifiert und abgerechnet.Weiterhin werden von einigen Mobilfunkanbietern zu-sätzliche Pakete angeboten, mit denen man ein Minuten-paket zu bestimmten Zeiten (z. B. Wochenende) abtelefo-nieren oder auch zu bestimmten Zeiten ohne weitereKosten telefonieren kann. Mit besonderen Minutenprei-sen für Telefonate ins Festnetz am Wochenende und inder Freizeit (3 Cent) oder mit einer speziellen Tarifierungvon Gesprächen ins Festnetz, die aus einer Homezone ge-führt werden, versuchen Mobilfunkanbieter das mobileTelefonieren attraktiver zu machen und Alternativen zurFestnetztelefonie zu bieten. Darüber hinaus haben Dis-counter in jüngster Zeit die Preise in Bewegung gebracht.

Auf der anderen Seite wird von Anschlussbetreibern her-kömmlicher Festnetze und Kabel-TV-Betreibern bzw.von Internet-Service-Providern teilweise kostenloses Te-lefonieren bzw. kostenlose Internettelefonie zwischen ih-ren Kunden angeboten, um die Kundenbasis zu erweiternund zu binden.

Unbegrenzte Internet-Telefonie (VoIP) wurde Anfang2005 zum monatlichen Pauschalpreis von 20 Euro im In-

land offeriert. Im Übrigen sind auch für VoIP Freistun-denkontingente üblich.

Der Preiswettbewerb beschränkt sich nicht mehr auf dieAnbieter der klassischen Festnetztelefonie untereinander,er ist in der Tendenz intermodal. Die herkömmlichen Te-lefongesellschaften teilen sich die Kommunikationsnach-frage mit Anbietern von IP-Telefonie und Mobilfunk. Esgibt sowohl hinsichtlich der Verbindungsleistungen alsauch hinsichtlich der Anschlüsse erste Anzeichen für eineSubstitution. Insofern betrachten die Mobilnetzbetreiberdie derzeitigen Festnetzkunden als ein zusätzliches poten-zielles Wachstumsfeld. Mittlerweile kommt dem Mobil-funk schon eine Bedeutung von 16 Prozent an den Telefo-naten zu.

Bei höheren Anschlussentgelten und gesunkenen Verbin-dungspreisen ist der Gesamt-Preisindex für Telekommu-nikation des Statistischen Bundesamtes 2004 gegenüberdem Vorjahresdurchschnitt um 0,4 Punkte gefallen. DerIndex kann jedoch dynamische Änderungen des Verbrau-cherverhaltens naturgemäß nur zeitlich verzögert abbil-den.

Unmittelbar nach der Liberalisierung im Sprachtelefon-dienst, am 1. Januar 1998, hat ein rasanter Wettbewerbeingesetzt. Bereits in den ersten drei bis vier Jahren da-nach sind die Preise so drastisch gefallen, dass sie schonnahezu das heutige Niveau erreichten. So zahlt der Ver-braucher gegenüber der Monopolzeit heute nur noch rund5 Prozent des Betrages für ein inländisches Ferngespräch.Die Entwicklung des Tarifniveaus auf Basis des jeweils


Standardtarife ohne Rabatte, Preise in Cent pro Minute, werktags, Call-by-Call



Entwicklung der Auslandstarife in die 10 wichtigsten Zielländer (Stand: 27. Oktober 2005)

günstigsten Anbieters zeigt die folgende Abbildung vonnationalen Call-by-Call-Gesprächen.

Nach Angaben des Statistischen Bundesamtes lag derPreisindex für Telefondienstleistungen im Festnetz imJahr 2004 um 0,2 Prozent höher als 2003. Ausschlagge-bend hierfür war der Anstieg der Anschlussgebühren imJahresdurchschnitt um 6,0 Prozent, während sich die Ver-bindungsgebühren verbilligten. So waren Ortsgesprächeum 4,8 Prozent im Jahresdurchschnitt 2004 günstiger alsim Vorjahr. Der Verbraucher profitiert auch bei Auslands-gesprächen vom Wettbewerb. Seit der LiberalisierungAnfang 1998 sind die günstigsten Tarife zu den zehnwichtigsten Auslandszielen bis über 97 Prozent billigergeworden. Es ist auch weiterhin eine kontinuierlichePreisreduzierung zu verzeichnen.

Derzeit bieten viele lokal und auch überregional operie-rende Telefongesellschaften ihren Kunden netzinternekostenlose Telefonate an. Die Deutsche Telekom AG er-möglicht ihren Kunden ebenfalls kostenlose Orts- undFerngespräche. Diese können, je nach Tarif, am Wochen-ende und bundeseinheitlichen Feiertagen, der Nebenzeitoder auch zur Hauptverkehrszeit geführt werden. Dabeihandelt es sich um optionale Tarife mit einem höherenmonatlichen Pauschalentgelt.

1.2.8 Carrier-Geschäft (Zusammen-schaltungen)

Bei der Erstellung einer Verbindung sind oftmals ver-schiedene Netzbetreiber beteiligt. Nimmt ein Kunde im

Rahmen des Call-by-Call Verfahrens beispielsweise dieDienste eines Verbindungsnetzbetreibers in Anspruch, sobezieht dieser die Zuführung der Verbindung zu seinemeigenem Netz von dem Netzbetreiber, der den Anschlussdes Kunden bereitstellt. Wird am anderen Ende das eigeneNetz wieder verlassen, so wird die Terminierung der Ver-bindung vom Betreiber des angewählten Anschlusses ge-gen ein entsprechendes Entgelt erbracht. Da die Anzahlder Netzbetreiber seit Beginn der Liberalisierung des TK-Marktes erheblich angestiegen ist, haben sich komplexeBeziehungsgeflechte zwischen den Netzbetreibern erge-ben, die u. a. durch Zusammenschaltungsverträge gekenn-zeichnet sind. Hierüber bestanden Ende 2004 rund 103Vereinbarungen zwischen der Deutschen Telekom AGund alternativen Netzbetreibern.

Der Markt mit Carrier-Diensten umfasst nur Umsätzezwischen Netzbetreibern (Carrier). Somit sind Umsatzer-löse, die Betreiber von Internetplattformen mit Internet-Service-Providern ohne eigene Infrastruktur generieren,nicht im Carrier-Geschäft enthalten. Hingegen findensämtliche Internet- und IP-Dienste zwischen Netzbetrei-bern Berücksichtigung. Weiter zählen alle Verbindungs-und Anschlussleistungen, die Netzbetreiber bei der Zu-sammenschaltung ihrer Netze erbringen zu den Carrier-Diensten. Zudem beinhaltet dieser Markt neben Kolloka-tionsleistungen, Fakturierungs- und Inkassoleistungen so-wie Preselectionleistungen auch die Anmietung von Teil-nehmeranschlussleitungen der Deutschen Telekom AG.

Die Außenumsatzerlöse im Markt für diese Carrier-Dienstesummierten sich bis Ende 2004 auf schätzungsweise



Außenumsatzerlöse mit Carrier-Diensten im Jahr 2004

Festnetz-Wettbewerber21%

Mobilfunk-Netzbetreiber(ohne T-Mobile)

33%

DT AG (Konzern)46%

Marktvolumen 7,5 Mrd. EUR

7,5 Mrd. Euro. Gegenüber dem Vorjahr (7,1 Mrd. Euro)weist dieser Markt eine Wachstumsrate von ca. 5 Prozentauf. Induziert wurde dieses Wachstum u. a. durch dasstarke Mengenwachstum der TAL.

Allein durch drei Mobilfunk-Netzbetreiber (ohne T-Mo-bile) wurden etwa 33 Prozent der Außenumsatzerlöse ausCarrier-Diensten in Verbindung mit Mobilfunknetzen ge-neriert. Die entsprechenden Leistungen der T-MobileDeutschland GmbH sind in der Angabe zum KonzernDeutsche Telekom AG enthalten.

1.3 Mobiltelefondienst1.3.1 TeilnehmerentwicklungDer positive Trend bei der Gewinnung neuer Mobilfunk-teilnehmer konnte auch in den Jahren 2003 und 2004 vonden deutschen Mobilfunk-Netzbetreibern und -Service-Providern fortgesetzt werden. Im Jahr 2003 telefoniertenin den vier Mobilfunknetzen insgesamt 64,8 Mio. Teil-nehmer, dies entspricht einem Zuwachs von 9,6 Prozentgegenüber dem Vorjahr. Im Jahr 2004 konnte diese Zahlum weitere 10 Prozent auf 71,3 Mio. Teilnehmer gestei-


Teilnehmerentwicklung in Mobiltelefonnetzen (Penetration und Zuwachs)

8.28

6 13.9

13

23.4

46

48.2

02

56.1

26 59.1

28

64.8

00

71.3

16 76.0

00

5.55

4

3.76

4

2.48

2

1.76

8

953

532

273

0,3

%

0,7

%

1,2

%

2,2

%

3,0

%

4,6

%

6,8

% 10,1

%

17,0

%

28,5

%

58,6

%

68,1

% 71,6

%

78,5

%

86,4

% 92,1

%

0

10.000

20.000

30.000

40.000

50.000

60.000

70.000

80.000

1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

Teiln

eh

mer

in T

sd

.

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

Pen

etr

ati

on

Gesamt-Teilnehmerzahl in den Netzen ( C, D1, D2, E1, E2)

Penetration



Prepaid- und Postpaid-Teilnehmerverteilung in Mobilnetzen


Teilnehmer-Marktanteile der Mobilfunk-Netzbetreiber

15,0

%

23,6

%

54,6

%

55,9

%

53,0

%

51,3

%

50,6

%

50,5

%

85,0

%

76,4

%

45,4

%

44,1

%

47,0

%

48,7

%

49,4

%

49,5

%

0 %

10 %

20 %

30 %

40 %

50 %

60 %

70 %

80 %

90 %

100 %

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

An

teil

e

Prepaidanteil Postpaidanteil

39,7 41,1 41,6 40,6 38,5

40,0 39,1 38,3 38,137,8

13,7 13,3 12,4 12,713,3

6,6 6,5 7,7 8,6 10,4

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2000 2001 2002 2003 2004

Mar

ktan

teile

(%

)

T-Mobile Deutschland GmbH Vodafone D2 GmbH E-Plus Mobilfunk GmbH & Co.KG O2 Germany GmbH & Co. OHG


gert werden. Die Penetrationsrate stieg im Jahr 2004 aufetwa 86 Prozent.

Auch das laufende Jahr zeigt einen deutlich positivenTrend. Durch neuartige Discount- und Flatrate-Tarife, diegünstiges Telefonieren u. a. wegen fehlender Subventio-nen von Endgeräten durch die Anbieter ermöglichen,werden neue Teilnehmer angesprochen.

Die Anteile von Vertragskunden und Prepaidkunden ander Gesamtteilnehmerzahl haben sich auch in den beidenzurückliegenden Jahren weiter angeglichen. Teilweise istdieser Trend durch die Konzentration der Netzbetreiberauf umsatzstarke Vertragskunden und die damit verbun-dene Reduzierung von Subventionen von Endgeräten be-gründet.

Noch ist nicht erkennbar, ob sich dieser Trend in Bezugauf die neueingeführten Discount-Tarife, die es als Ver-trags- und auch als Prepaidangebote gibt, fortsetzt.

Von den 71,3 Mio. Mobilfunkteilnehmern Ende 2004wurden 52,8 Mio. Teilnehmer (74,1 Prozent) direkt vonden vier deutschen Netzbetreibern (NB) betreut. Weitere18,5 Mio. Teilnehmer (25,9 Prozent) entfielen auf die un-abhängigen Mobilfunk-Service-Provider (MSP), die ihreKunden in den Netzen von T-Mobile, Vodafone undE-Plus betreuten. Seit 2005 hat auch der Netzbetreiber

O2 sein Netz für einige Mobilfunk-Service-Provider ge-öffnet.

In den Jahren 2003 und 2004 haben die zwei großenNetzbetreiber T-Mobile und Vodafone zu Gunsten der

beiden kleineren Netzbetreiber E-Plus und O2 Teilneh-mer-Marktanteile verloren. Mit einem Anstieg von2,7 Prozent seit 2002 konnte O2 den Marktanteil amstärksten ausbauen.

1.3.2 Verbindungsvolumen

Analog zum Teilnehmerzuwachs ist auch der in Mobilte-lefonnetze ankommende und aus ihnen abgehende Ver-kehr gestiegen. Die Entwicklung ist in der folgenden Gra-fik dargestellt.

Es ist zu beobachten, dass das abgehende Verkehrsvolu-men in einem stärkeren Maß steigt als der ankommendeVerkehr. Ursachen hierfür sind zum einen die gestiegenePenetrationsrate zum anderen die Preisgestaltung der Mo-bilfunkanbieter. Aus den Mobilfunknetzen abgehendeGespräche ins Festnetz und zu anderen Teilnehmern imMobilfunknetz, vor allem ins eigene Netz, sind meist we-sentlich günstiger als Gespräche aus den Festnetzen in dieMobilnetze. Zudem sind durch die sehr hohe Penetrati-onsrate immer mehr Menschen über Mobiltelefone er-reichbar. Bei entsprechend fallenden Preisen für die Nut-zung verlagert sich der Verkehr zunehmend in dieMobilfunknetze.

Nachfolgende Tabelle zeigt eine Übersicht des abgehen-den und ankommenden Verkehrs der einzelnen Segmente.

Betrachtet man den gesamten aus Fest- und Mobilfunk-netzen abgehenden Sprachverkehr, sind leichte Substitu-tionseffekte zu erkennen, wie folgende Abbildung zeigt.


Entwicklung des Verkehrsvolumens in den Mobilfunknetzen

38.862

14.795

23.794

35.329

32.662

29.624

41.019

37.089

33.970

31.288

25.004

17.401

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

45.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004

(Mio

. M

inu

ten

)

in Mobiltelefonnetze ankommender Verkehr (Mio.Minuten)

aus Mobiltelefonnetzen abgehender Verkehr (Mio.Minuten)



Ankommender und abgehender Verkehr1

1 Abweichende Angaben bei dem in fremde nationale Mobilnetze abgehenden und aus fremden nationalen Mobilnetzen ankommenden Verkehr re-sultieren u. a. aus der unterschiedlichen Fakturierung der Verbindungsminuten durch die Netzbetreiber sowie den durch Roaming verursachtenVerkehr bei O2/T-Mobile


Anteile der abgehenden Gespräche aus Fest- und Mobilfunknetzen

1999 2000 2001 2002 2003 2004

14.795 23.794 29.624 32.662 35.329 38.862ankommend aus nationalen Festnetzen 6.210 9.822 12.493 13.660 14.150 14.348ankommend aus dem eigenen nationalen Mobilnetz 4.733 7.821 11.012 11.981 13.333 15.168ankommend aus fremden nationalen Mobilnetzen 2.114 4.310 4.943 5.655 6.337 7.598ankommend aus ausländischen Telefonnetzen (fest / mobil) 1.738 1.841 1.176 1.366 1.508 1.748

17.401 25.004 31.288 33.970 37.089 41.019abgehend in nationale Festnetze 9.059 10.814 10.299 10.497 10.745 11.743abgehend ins eigene Mobilnetz 4.733 7.821 11.012 11.981 13.333 15.168abgehend in fremde nationale Mobilnetze 2.114 4.310 5.665 6.411 7.683 8.385abgehend in ausländischen Telefonnetze (fest / mobil) 1.152 1.402 1.317 1.326 1.462 1.554sonst. abg. Verkehr (Premium-, Shared-Cost- und Sonderrufnummern) 343 657 2.996 3.740 3.865 4.180

in Mobiltelefonnetze ankommender Verkehr (Mio. Minuten)

davon:

aus Mobiltelefonnetzen abgehender Verkehr (Mio. Minuten)

davon:

16,2% 15,0% 13,7% 12,8% 12,6% 10,2% 7,6%

83,8% 85,0% 86,3% 87,2%

87,4% 89,8% 92,4%

278.300 273.442 270.075 265.233

249.226 244.274

230.379

0

50.000

100.000

150.000

200.000

250.000

300.000

350.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

(Mio

. M

inu

ten

)

aus nationalen Festnetzen abgehender Verkehraus nationalen Mobilnetzen abgehender Verkehr

Der Anteil des Mobilfunks am Gesamtgesprächsvolumenist mit 15 Prozent im Jahr 2004 zwar noch gering, jedochist ein ständiger Anstieg zu verzeichnen. Dieser Trendkann in Zukunft durch die günstigen Tarife der Discount-Anbieter, Handy-Flatrates aber auch durch besondersgünstige Anrufe ins Festnetz wesentlich verstärkt werden.Viele Mobilfunkteilnehmer verzichten heute schon gänz-lich auf einen Festnetzanschluss, weil ihnen von den Netz-betreibern durch spezielle Tarifoptionen ein Telefonierenzu „Festnetzkonditionen“, z. B. im nahen Umkreis derWohnung ermöglicht wird.

1.3.3 UmsätzeDie Anbieter von Mobiltelefondienstleistungen verbuch-ten im Jahr 2003 Gesamtumsatzerlöse31 in Höhe von

31 Bei der Analyse des Gesamtumsatzes im Telekommunikationsdiens-temarkt (vgl. Band D, Anhang, Umsatzerlöse) fließt der Gesamt-Um-satzerlös im Mobiltelefondienst ohne die Carrier-Umsätze ein. Diesentspricht einem Umsatz von 21,14 Mrd. Euro (2003) bzw. 22,83Mrd. Euro (2004). Die Carrier-Umsätze bilden in dieser Analyse eingesondertes Segment.



Umsatzerlöse der Netzbetreiber und Service Provider im Mobiltelefondienst

16.200 17.200

18.656

20.293

22.108 22.700

12.295

5.300 5.252 5.020 4.915 5.420

4.065 3.161

28.00027.360

25.313

23.57122.620

20.265

15.456

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

(Mio

. €)

Netzbetreiber Mobiltelefondienst

Service-Provider Mobiltelefondienst

Gesamt-Umsatzerlös (NB+SP)

25,3 Mrd. Euro. Dies entspricht einer Steigerung gegen-über dem Vorjahr von 7,4 Prozent. Im Jahr 2004 wurdendiese Umsätze um weitere 8 Prozent auf 27,4 Mrd. Eurogesteigert. Die nachfolgende Grafik veranschaulicht dieUmsatzentwicklung der letzten Jahre.

Bei den dargestellten Umsätzen handelt es sich um kumu-lierte Gesamtumsätze, die in den betrachteten Zeiträumeninsgesamt mit Mobiltelefondienstleistungen erlöst wur-den.

Dazu zählen bei den Netzbetreibern Umsätze mit End-kunden (z. B. Grundgebühr, Verbindungen, Daten, End-geräte), Umsätze mit Service-Providern (Vorleistungen)sowie die Umsätze aus dem Carriergeschäft (z. B. Termi-nierung, Roaming). Bei den Mobilfunk-Service-Provi-dern sind dies im Wesentlichen Umsätze mit Endkundensowie Umsätze aus Provisions- und Bonuszahlungen. DieZusammensetzung der verschiedenen Umsatzanteile beiden Mobilfunknetzbetreibern in den Jahren 2003 und2004 veranschaulicht die folgende Abbildung.


Umsatzverteilung der Mobilfunk-Netzbetreiber 2003/2004 (Angaben in Mrd. Euro)

13,2 (1)

1,6 (2)

2,78 (3)

3,63 (4)

0,9 (5)

Gesamt: 22,11

2004

Endkundenumsätze (Grundgebühr, Verbindungen, Daten) (1) Endgeräte (2)

Umsätze mit Service-Providern (3) Carrier-Umsätze (Außenumsatz) (4)

Carrier-Umsätze (Innenumsatz) (5)

11,75 (1)

1,44 (2)

2,93 (3)

3,2 (4)

0,97 (5)

Gesamt: 20,29

2003


1.3.4 UMTS

Im Vergleich zum UMTS-Start Mitte 2004 gibt es mittler-weile eine große Auswahl an Endgeräten, die UMTS-Dienste unterstützen. Basierend auf diesem Angebot kön-nen die Netzbetreiber ihren Kunden eine Vielzahl interes-santer Dienste zur Verfügung stellen. So besteht die Mög-lichkeit des Downloads von Videos, Musik und Spielenaufs Handy. Die Nutzer können in den Portalen der Netz-betreiber surfen und die vielfältigen Angebote (z. B.Shopping, News, Sport) nutzen. Zudem besteht für Inter-essenten die Möglichkeit über UMTS mobil ins Internetzu gehen. Dabei werden derzeit Geschwindigkeiten vonbis zu 384 kBit/s ermöglicht. Die Netzbetreiber bieten ih-ren Kunden dafür verschiedene Hardwarelösungen (z. B.UMTS-Router, Karten für Notebooks).

Basierend auf ersten positiven Meldungen einzelnerNetzbetreiber, die eine Nutzung der UMTS-Dienste vonbis zu 3 Prozent ihrer Kunden vermelden, kann in Anbe-tracht der Vermarktung einer Vielzahl attraktiver Ange-bote und der fortschreitenden Netzabdeckung mit einemraschen Zuwachs von UMTS-Nutzern gerechnet werden.Ende 2005 kann schätzungsweise mit 2 Mio. UMTS-Nut-zern gerechnet werden.

1.4 Internet

Die Zahl der Internetnutzer wuchs im Jahr 2004 erneut,wenn auch nicht mehr in dem Maße wie in den Jahren zu-vor. Die Bundesnetzagentur schätzt auf Basis verschiede-

ner Studien32, dass zum Ende des Jahres 2004 etwa35 Mio. Deutsche über 14 Jahren regelmäßig das Internetnutzten. Dies entspricht einem Anteil von ca. 54 Prozentder o. g. Bevölkerungsgruppe und einer Steigerung vonrund 5 Prozent im Vergleich zum Jahr 2003. In den Jah-ren zuvor betrug die Steigerung noch 17 Prozent (2003)bzw. 13 Prozent (2002). Dabei wurden Internetzugängezu Hause, am Arbeitsplatz, in Schulen und Universitätensowie in öffentlichen Einrichtungen genutzt.

Für das Jahr 2005 ist mit einem leichtem Anstieg von2 Prozent gegenüber dem Vorjahr zu rechnen. Somit ge-hen 54 Prozent der über 14-jährigen Deutschen regelmä-ßig ins Internet. Dies entspricht über 36 Mio. Nutzer dero. g. Bevölkerungsgruppe.

1.4.1 Angebote

Anfang 2005 waren bei der Bundesnetzagentur über900 Internet-Service-Provider (ISP) registriert. Das An-gebot von Internetdiensten ist folglich außerordentlichvielfältig.

Die Internetnutzung erfolgt nicht nur zu Hause oder amArbeitsplatz, sondern auch in öffentlichen Einrichtungen,z. B. in Internetcafés und Bibliotheken. Die Stiftung „Di-gitale Chancen Berlin“ ermittelte rund 9 000 Einrichtun-gen in Deutschland, die zum Ende des Jahres 2005 einen

32 (N)ONLINER Atlas (tns emnid, initi@tiveD21), ARD/ZDF-Online-Studie 2004


Internet-by-Call-Minimaltarif (Stand: 28. Oktober 2005)

01.02.199901.01.2000

01.02.200101.01.2002

09.01.2003

26.01.2004

04.01.2005

28.10.2005

Nach 18 Uhr

Hauptzeit

4,60

2,56

1,48

1,22

0,87 0,95

0,59

0,20

2,56

1,99

1,27

1,00

0,87 0,94

0,50

0,20

0,00

0,50

1,00

1,50

2,00

2,50

3,00

3,50

4,00

4,50

5,00

En

tgelt

[C

en

t/M

in]

Stichtag/Jahr

Nach 18 Uhr Hauptzeit


öffentlichen Internetzugang kommerziell oder nicht-kom-merziell anboten.

Nicht zuletzt die gesunkenen Preise trugen zum Teilneh-merzuwachs und zu einer hohen Nutzungsintensität bei.Dies trifft sowohl für die Internet-by-Call- als auch fürVolumentarife, Zeitkontingente sowie die Flatrate-Ange-bote zu.

Internet-by-Call wird vor allem für den schmalbandigenInternetverkehr genutzt, bei dem sich der Nutzer per Mo-dem einwählt. Bei breitbandigen Internetanschlüssenspielen hingegen Flattarife, Zeitkontigente und Volumen-tarife eine Rolle.

Internet-by-Call erlaubt die Nutzung des Internets ohnedauerhafte Vertragsbindung. Die Kosten für den Nutzerhaben sich bei diesen Angeboten weiter reduziert. SeitFebruar 1999 betrug die Reduzierung je nach Angebot biszu 96 Prozent.

Der Preisrückgang der Internetdienstleistungen wird durchden Verbraucherpreisindex des StBA bestätigt. Danachverbilligte sich die Internet-Nutzung zwischen Okto-ber 2004 und Oktober 2005 um 3,2 Prozent.

Für Intensivnutzer kommen insbesondere die Internet-Pauschalangebote, sog. Flatrates, der Online-Anbieter inBetracht.

1.4.2 Verkehrsentwicklung

Das über Analog- bzw. ISDN-Anschlüsse generierteschmalbandige Verkehrsaufkommen in das Internet istseit dem Jahr 2002 rückläufig. Ein besonders starkerRückgang ist jeweils in den Jahren 2003 und 2004 zu be-

obachten. Für Ende 2005 wird mit einer Verstärkung die-ser Tendenz gerechnet.

Beim breitbandigen Verkehrsvolumen, welches in GBytegemessen wird, zeigt sich indes eine gegenläufige Ent-wicklung. Hier verdeutlicht der stetige Anstieg der über-tragenen Datenmengen, dass die Nachfrage nach breit-bandigen Diensten ungebrochen hoch ist. Auch imJahr 2005 wird mit einem voraussichtlichen Datenvolu-men von insgesamt 650 Mio. GByte ein signifikanter Zu-wachs zu verzeichnen sein.

Die rückläufige Entwicklung im Schmalbandsektor unddie deutlichen Zuwächse im Breitbandbereich begründensich u. a. in der Migration vieler Nutzer von Schmalband-Zugängen zu DSL und Kabelmodem. Allerdings wächstdas über Breitbandanschlüsse generierte Datenvolumenseit dem Jahr 2004 nicht proportional zum Wachstum derAnschlüsse. Dieser Effekt ist u. a. darauf zurückzuführen,dass inzwischen auch vermehrt solche Nutzer einen Breit-bandanschluss nachfragen, die nicht als „Intensivnutzer“einzustufen sind. Dadurch nimmt der Verkehr pro An-schluss ab.

1.4.3 Umsatzerlöse mit Internetzugangs-Dienstleistungen

Im Berichtszeitraum ist insgesamt ein stetiges Wachstumder Umsatzerlöse im Endkundenmarkt für Internetzu-gangs-Dienste zu verzeichnen. Im Jahr 2004 wurden indiesem Segment Umsatzerlöse von schätzungsweise rund3,3 Mrd. Euro erzielt. Für 2005 wird ein Anstieg aufca. 3,4 Mrd. Euro erwartet.


Internetverbindungsminuten Schmalband



Verkehrsvolumen Breitband


Umsatzerlöse im Internetzugangsmarkt (in Mrd. Euro)

200

400

500

650

30

0

100

200

300

400

500

600

700

2001 2002 2003 2004 2005 e

Mill

ion

en G

Byt

e

1,461,84

2,16

1,52

1,461,24

3,43,3

3,0

2003 2004 2005 e

Breitband Schmalband


Im Jahr 2003 belief sich der Anteil von Schmalbandtari-fen an den gesamten Umsatzerlösen noch auf rund50 Prozent. Bis Ende 2005 hingegen sinkt deren Anteilauf voraussichtlich 36 Prozent. Damit würden ca. 64 Pro-zent der gesamten Umsatzerlöse im Internetzugangsmarktmit Breitbandtarifen erzielt.

Im Vergleich zum starken Wachstum bei den Kundenzah-len, ist die Zunahme der Umsatzerlöse von 2004 auf 2005voraussichtlich moderat. Hier spiegelt sich der verstärktePreiswettbewerb unter den Anbietern wieder, welcher imJahr 2005 vor allem bei Breitband-Tarifen nochmalsdeutlich an Schärfe gewonnen hat.

Ende 2004 konnten die Wettbewerber schätzungsweiserund 50 Prozent der gesamten Umsatzerlöse mit Internet-Zugangstarifen für sich verbuchen, wobei sich die Wett-bewerbssituation bei schmalbandigen und breitbandigenTarifen unterschiedlich darstellte. Im Breitbandsektor lagder Anteil der Wettbewerber bei ca. 42 Prozent. Hingegenkonnten die Wettbewerber ihre Erlöse im Bereich der ver-kauften Schmalbandminuten auf rund 60 Prozent aus-bauen. Fraglich ist, wie sich der intensive Preiswettbe-werb auf die Anteile der Anbieter im Jahr 2005auswirken wird. Voraussichtlich werden die Wettbewer-ber der Deutschen Telekom AG hier Zugewinne erzielenkönnen, während im Schmalbandsektor keine signifikan-ten Verschiebungen mehr zu erwarten sind.

1.5 Voice over IP (VoIP)Voice over IP ist ein Dienst, der auf Basis des Internetpro-tokolls die Sprachübertragung über ein paketvermitteltesDatennetz erlaubt. Dabei kann es sich um das Internetoder gemanagte IP-Netze handeln. Die Nutzung vonVoIP-Diensten setzt in der Regel einen breitbandigen In-ternetanschluss voraus.

In Firmennetzen findet die VoIP-Sprachkommunikationbereits seit einigen Jahren Verbreitung. In diesem Bereichzielen die Angebote vor allem auf die Integration vonSprache und Daten in einem Netz. Erste kommerzielleAngebote für die heimische Anwendung sind seitEnde 2003 am Markt verfügbar. Im Verlauf desJahres 2004 erhöhte sich die Zahl der VoIP-Anbieter aufüber 15 und stieg bis Ende 2005 bereits auf knapp50 Anbieter von Diensten für den Massenmarkt. Teil-weise sind dies Unternehmen, die ausschließlich Voiceover IP anbieten, teilweise Unternehmen, die als Teilneh-mernetzbetreiber eigene Anschlüsse und Internetzugangs-dienste bereitstellen oder auch ISP ohne eigenes Netz.

Im Gegensatz zu früheren, rein softwarebasierten VoIP-Angeboten, die einen eingeschalteten PC voraussetzten,sind die heutigen Angebote deutlich komfortabler in derNutzung. Es können sowohl herkömmliche Telefone alsauch VoIP-Telefone unabhängig von einem eingeschalte-ten PC genutzt werden. Durch neue Hardware-Lösungenist die gleichzeitige Nutzung von VoIP-Dienst und her-kömmlichem Festnetzanschluss möglich.

Die Entgelte für VoIP-Gespräche ins herkömmliche Fest-netz und in Mobilfunknetze sind in etwa mit den Entgel-ten für herkömmliche Telefonate vergleichbar. Allerdings

gibt es auch Kooperationen von VoIP-Anbietern, die esden Kunden ermöglichen, kostenlos mit den Kunden deranderen Kooperationspartner zu telefonieren.

Der Kundenkreis, der Ende 2004 über Hardware oder in-stallierte Software für VoIP-Dienste verfügte, wird auf500 000 veranschlagt. Etwa die Hälfte dieser Kundennutzte diese Dienste regelmäßig. Bis zum Jahresende 2005wird sich die Zahl der regelmäßigen Nutzer von VoIP-Diensten auf bis zu 500 000 verdoppeln.

1.6 Rundfunk/Kabelfernsehen

Von den rund 36,18 Mio. deutschen Fernsehhaushaltenempfingen nach Marktzahlen der Société Européenne desSatellites (SES) 53,5 Prozent ihr Programm Ende 2004über Kabel (hierzu zählen auch Haushalte an Satellitenge-meinschaftsanlagen ohne eigenen Sat-Receiver). Knapp42,7 Prozent bezogen die Programme über einzelne Satel-litenspiegel und 3,8 Prozent terrestrisch. Im Vergleich derEmpfangsmöglichkeiten zu den Vorjahren, verliert Kabelund Terrestrik damit weiter gegenüber Satellit.


Infrastrukturelle Anbindung von TV-Haushalten

Quelle: SES/ASTRA

Angesichts der immer stärker werdenden Konkurrenzdurch Satellit und der Versorgung mit digitalen terrestri-schen Fernsehen (DVB-T), versuchen die Kabelnetzbe-treiber zunehmend durch neue Angebote ihre Kunden anden Kabelanschluss zu binden. Hierzu gehören einerseitsder Ausbau des Digitalfernsehens mit der Möglichkeitganze Programmpakete zu abbonieren oder auch einzelneFilme auf Abruf zu bestellen („Video-On-Demand“), aberauch zusätzliche Dienste wie Internet und Telefonie. Be-dingung hierfür ist eine Aufrüstung der Netze. Die dafürnotwendigen Investitionen in die Infrastruktur werdenvermutlich zu weiteren Kooperationen und Zusammen-schlüssen der Netzbetreiber in der Zukunft führen.Bereits ein Drittel der Investitionsausgaben der Wettbe-werbsunternehmen im Festnetz entfallen auf Investitio-nen in den Bereich Kabel-TV (0,3 Mrd. Euro).

2. Analyse und Perspektiven des Wettbewerbs

Ziel der Regulierung ist nach § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG dieSicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbs unddie Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märkteder Telekommunikation. Im Folgenden wird für zentrale

Kabel53,5%

Satellit42,7%

terrestrisch3,8%


Endkundenmärkte eine Einschätzung hinsichtlich der Re-alisierung dieser Zielsetzung zum gegenwärtigen Zeit-punkt gegeben. Dabei ist unter einem nachhaltig wettbe-werbsorientierten Markt ein Markt zu verstehen, auf demder Wettbewerb so abgesichert ist, dass er auch nachRückführung der sektorspezifischen Regulierung fortbe-steht.

Vorab ist darauf hinzuweisen, dass die folgenden Ausfüh-rungen hinsichtlich Systematik und Vorgehensweise nichtin unmittelbarer Beziehung zu den nach neuem Telekom-munikationsrecht durchzuführenden Marktanalyseverfah-ren stehen. Die hier abgegebene Stellungnahme beziehtsich vielmehr auf grundlegende Wettbewerbsentwicklun-gen auf dem Telekommunikationsmarkt und stellt inso-fern kein Präjudiz für Untersuchungen einzelner im Rah-men des Marktanalyseverfahrens zu definierender Märktedar.

2.1 Schmalbandige Telefon-dienstleistungen

Anhaltende Wettbewerbsintensivierung bei Fern- und Nahverbindungen

Das Marktsegment der Ferngespräche hat von Beginn andie höchste Dynamik bei den Inlandsgesprächen aufge-wiesen. Bereits unmittelbar nach Inkrafttreten des Tele-kommunikationsgesetzes zum 1. Januar 1998 hat eineVielzahl von Anbietern die in § 43 Abs. 6 TKG veran-kerte Verpflichtung zur Betreiber(vor)auswahl genutzt,um auf Basis von Call-by-Call- und Preselection-Ange-boten Verbindungsleistungen zu vermarkten. Der anfangsgroße Abstand zwischen den Preisen des ehemaligen Mo-nopolunternehmens und denen der neuen Wettbewerberhat dazu geführt, dass schon im zweiten Jahr nach Markt-öffnung 34 Prozent der Verbindungsminuten bei Fernge-sprächen (> 20 km) von alternativen Verbindungsnetzbe-treibern abgewickelt wurden. Dieser Anteil hat sichseither kontinuierlich auf 49 Prozent im Jahr 2004 erhöht.Für das laufende Jahr wird erstmals erwartet, dass mehrals die Hälfte der Fernverbindungen über Wettbewerberder Deutschen Telekom AG abgewickelt wird. Zwar lie-gen die Anteile der neuen Anbieter an den Umsatzerlösenaufgrund der geringeren Preise niedriger. Aber auch hierist in den vergangenen Jahren ein deutlicher Anstieg aufüber 40 Prozent zu verzeichnen.

Betrachtet man ergänzend die Nahgespräche – d. h. sol-che bis zu einer Entfernung von 20 km, allerdings außer-halb des Ortsnetzbereichs – werden geringere, aber eben-falls signifikant steigende Anteile der Wettbewerberermittelt. In dieser Entfernungszone liegen sie bezogenauf Verkehrsvolumen und Umsätze im Jahr 2004 bei etwa35 Prozent.

Starke Belebung des Wettbewerbs bei Ortsgesprächen

Während sich der Wettbewerb bei Ortsgesprächen in derersten Phase der Marktöffnung durch die fehlende Mög-lichkeit zur Betreiber(vor)auswahl nur langsam entwi-ckelte, hat die Einführung von Call-by-Call und Preselec-tion auch im Ortsnetz zum April bzw. Juli 2003 auch in

diesem Marktsegment eine rasche Wettbewerbsintensi-vierung herbeigeführt. Trotz geringerer (absoluter) Preis-margen konnten die neuen Anbietern auch bei Ortsge-sprächen im Jahr 2004 einen Anteil von 33 Prozent anden Verbindungen und von 25 Prozent an den Umsatzer-lösen erzielen. Die Dynamik in diesem Bereich wirddurch die jüngsten vorliegenden Ergebnisse für das ersteQuartal 2005 verdeutlicht, die bereits Wettbewerberan-teile von 37 Prozent an den Minuten bzw. 31 Prozent anden Umsätzen ausweisen.

Festigung der Wettbewerbsstrukturen sowohl im Bereich der Verbindungsnetzbetreiber als auch bei Teilnehmernetzbetreibern

Eine differenzierte Analyse der Wettbewerberstrukturenzeigt, dass sich der kumulierte Marktanteil der Wettbe-werber in den vergangenen Jahren nicht vorrangig durchneu hinzukommende Wettbewerber erhöht hat. Vielmehrhaben sich die stärksten Konkurrenten des ehemaligenMonopolunternehmens zunehmend am Markt etablierenkönnen. So ist der Anteil der drei größten Wettbewerberbezogen auf die insgesamt abgewickelten Telefonverbin-dungen zwischen 2002 und 2004 von 12 Prozent auf21 Prozent angestiegen. Im gleichen Zeitraum haben die10 größten Wettbewerber ihren Marktanteil von 20 Pro-zent auf 35 Prozent der Verbindungsminuten ausbauenkönnen. Damit entfällt seit 1999 relativ konstant etwa dieHälfte der Wettbewerberleistungen auf die drei größtenAnbieter. Zudem ist zu konstatieren, dass sich insbeson-dere in den vergangenen drei bis vier Jahren kaum mehrgravierende Verschiebungen in der Rangfolge der bedeu-tendsten Wettbewerber ergeben haben, was ebenfalls aufeine Festigung der Wettbewerbsstrukturen schließen lässt.

Während der Großteil der Wettbewerberminuten nachwie vor im Wege der Betreiber(vor)auswahl erbracht wirdund insofern die diesbezüglich stärksten Konkurrentendes etablierten Betreibers überwiegend der Gruppe derVerbindungsnetzbetreiber zuzuordnen sind, hat sich inden vergangenen Jahren auch die Position der Teilneh-mernetzbetreiber deutlich gefestigt. Ausschlaggebendhierfür war neben einer Reihe von Unternehmenszusam-menschlüssen auch die Verbreiterung des Geschäftsfeldesdurch eine intensive Vermarktung von Breitbandan-schlüssen sowie breitbandiger Internetzugangsleistun-gen. Die Tatsache, dass Teilnehmernetzbetreiber dieseDienste im Verbund mit Telefondienstleistungen anbietenkönnen, hat in den vergangenen Jahren ihre Möglichkei-ten zur Umsatzsteigerung deutlich verbessert. Die damitverbundene Intensivierung des Wettbewerbs im An-schlussbereich wird schließlich auch durch die steigendeZahl von vermieteten Teilnehmeranschlussleitungen(TAL) dokumentiert. So sind in den Jahren 2003 und2004 mit insgesamt über einer Million zusätzlicher TALmehr Teilnehmeranschlussleitungen von Wettbewerbernangemietet worden als in den ersten fünf Jahren nach derMarktöffnung. Diese Entwicklung hat sich im laufendenJahr mit etwa 100 000 angemieteten TAL pro Monatnochmals deutlich beschleunigt, sodass zum Jahresendemehr als 3 Mio. TAL von Wettbewerbern genutzt werdendürften.


Ein weiterer Indikator für eine Festigung der Wettbe-werbsstrukturen ist in der zunehmenden Unabhängigkeitder Festnetzwettbewerber (einschließlich Internet ServiceProvider) von Vorleistungen des ehemaligen Monopolun-ternehmens zu sehen. Während der Anteil im Jahr 2001noch bei über 60 Prozent lag, hat sich das Verhältnis nun-mehr umgekehrt. So lag bei den Wettbewerbern der An-teil der von der Deutschen Telekom AG hinzugekauftenVorleistungen 2004 nur noch bei 40 Prozent, der Wert-schöpfungsanteil der alternativen Anbieter hingegen bei60 Prozent – mit steigender Tendenz. Ursächlich hierfürdürfte zum einen der Ausbau der eigenen Netzinfrastruk-tur gewesen sein, zum anderen aber auch die zunehmendeErschließung neuer Geschäftsfelder (insbesondere imBreitbandbereich) durch die Wettbewerber. Darüber hi-naus schlägt sich in dieser Entwicklung auch die Absen-kung verschiedener Vorleistungsentgelte nieder.

Nach wie vor hohe Bedeutung der Betreiber(vor)auswahl

Ungeachtet der Tatsache, dass es Teilnehmernetzbetrei-bern insbesondere durch die Vermarktung von Breitband-anschlüssen sowie Bündelprodukten aus Telefon- und In-ternetzugangsdienstleistungen in den vergangenen Jahrengelungen ist, sich zunehmend am Markt zu etablieren,werden noch immer etwa drei Viertel aller von Wettbe-werbern abgewickelten Festnetzgespräche im Wege derBetreiber(vor)auswahl realisiert. Das bedeutet, dass denVerbindungsnetzbetreibern trotz wachsender Bedeutungvon Teilnehmernetzbetreibern im Bereich der Telefon-dienstleistungen nach wie vor ein großes Gewicht zu-kommt.

Eine hohe Relevanz der Verbindungsnetzbetreiber für dieWettbewerbsentwicklung ergibt sich nicht zuletzt auchdaraus, dass sie im Gegensatz zu den überwiegend lokalbegrenzt tätigen Teilnehmernetzbetreibern bislang alseinzige flächendeckend Konkurrenzangebote zur Deut-schen Telekom AG vermarkten. Dies unterstreicht, dassder Wettbewerb auf den Verbindungsmärkten nach wievor zu wesentlichen Teilen regulierungsbedingt ist. So-wohl die Verpflichtung zur Betreiber(vor)auswahl alsauch die kostenorientierte Festlegung der Zusammen-schaltungsentgelte sind insoweit unverändert essentielleVoraussetzung für die erreichte Wettbewerbsintensität.

Möglichkeit zur Lockerung der regulatorischen Kontrolle bei Inlandsgesprächen

Die zu beobachtende Tendenz zeigt, dass sich die Wettbe-werbsverhältnisse – anders als noch im Jahr 2003 – in-folge der zwischenzeitlich auch für Ortsgespräche einge-führten Möglichkeit von Call-by-Call und Preselectionzwischen Orts-, Nah- und Fernverbindungen nicht mehrsignifikant unterscheiden. Vielmehr ist nunmehr im ge-samten Markt für Inlandsgespräche eine Wettbewerbsin-tensität zu konstatieren, die eine schrittweise Reduzie-rung des regulatorischen Instrumentariums ermöglicht.Dies spiegelt sich auch in dem Ansatz des neuen TKG,nach dem die sektorspezifische Ex-post-Regulierung denRegelfall darstellt. So ist davon auszugehen, dass der

Wettbewerbsdruck auf das ehemalige Monopolunterneh-men hinreichend groß ist, um etwa überhöhte Endkun-denpreise zu verhindern und demzufolge auf eine striktkostenorientierte Ex-ante-Kontrolle der Endkundenange-bote für Verbindungsleistungen verzichten zu können. Al-lerdings ist es zur Absicherung des Wettbewerbs nach wievor erforderlich, mögliche Quersubventionierungen zwi-schen Bereichen unterschiedlicher Wettbewerbsintensität,die Anwendung wettbewerbsbehindernder Preisabschlägeund Preis-Kosten-Scheren sowie sachlich ungerechtfer-tigte Bündelungspraktiken einer wirksamen Kontrolle zuunterwerfen. Nur unter dieser Bedingung wird der Fort-bestand des Wettbewerbs durch eine Rückführung derEndkundenentgeltregulierung, d. h. insbesondere durcheine Lockerung der Maßstäbe der Preishöhenkontrolle,nicht gefährdet.

Entwicklung der Preise/Preisstrukturen bei Inlandsgesprächen

Der Befund einer steigenden Wettbewerbsintensität beiInlandsgesprächen wird auch durch die zu beobachtendePreisentwicklung gestützt. So zeigt sich, dass es der Deut-schen Telekom AG auch im Rahmen von Standardentgel-ten nur noch in verringertem Umfang gelingt, höhere Ge-winnmargen zu realisieren. Vielmehr ist zu beobachten,dass auch der etablierte Betreiber seine Preise über dieverschiedenen Kundengruppen hinweg tendenziell ab-senkt. Dabei geschieht dies zum einen über eine Reduzie-rung minutenabhängiger Entgelte, zum anderen aber ins-besondere über das Angebot von Optionstarifen, beidenen Verbindungsleistungen zunehmend pauschal abge-rechnet werden. Während Verbindungen in Mobilnetzeund auch Auslandsgespräche üblicherweise noch minu-tenabhängig tarifiert werden, ist bei Inlandsgesprächeneine deutliche Tendenz zu (partiellen) Pauschalangebotenzu erkennen. Während im Jahr 2000 die nutzungsabhän-gigen Umsatzerlöse für Inlandsverbindungen in Höhe von7,2 Mrd. Euro noch die fixen Erlöse in Höhe von6,7 Mrd. Euro übertrafen, standen im Jahr 2004 lediglich4,9 Mrd. Euro nutzungsabhängige Umsatzerlöse einemBetrag von 8,5 Mrd. Euro fixer Einnahmen im Bereichder Festnetztelefonie (ohne DSL) gegenüber.

Die mit dem Wandel der Entgeltstrukturen einhergehendeWettbewerbsdynamik kommt auf der einen Seite flexib-len und innovativen Anbietern grundsätzlich zugute. Aufder anderen Seite ist jedoch zu bedenken, dass bei Wett-bewerbern, die auf nutzungsabhängig tarifierte Vorleis-tungen der Deutschen Telekom AG angewiesen sind, dieKalkulation von Pauschalentgelten mit höheren Risikenverbunden ist als beim etablierten Betreiber, für den eineHöherauslastung vorhandener Kapazitäten zunächst ein-mal nicht unmittelbar mit Mehrkosten verbunden ist. Da-rüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass die meisten derneuen Anbieter, um Nachteile hinsichtlich Reputationund Markenbindung auszugleichen, nach wie vor ge-zwungen sind, die Referenzpreise des etablierten Betrei-bers signifikant zu unterschreiten.

Insofern resultieren aus den derzeit zu beobachtendenMarktentwicklungen zwar einerseits Chancen für neue


Anbieter, denen es gelingt, frühzeitig auf die sich wan-delnden Kundenpräferenzen zu reagieren. Auf der anderenSeite birgt der Trend zu pauschalierten Abrechnungsmo-dalitäten insbesondere aus Sicht der Verbindungsnetzbe-treiber auch Gefahren, weil Aspekten der Kundenbindungin diesem Zusammenhang grundsätzlich eine zunehmendeBedeutung zukommt. Nicht zuletzt deshalb befürchtenVerbindungsnetzbetreiber infolge offensiv vermarkteterPauschal- und Budgettarife der Deutschen Telekom AGeine verstärkte Bezugskonzentration, die letztlich zu einerVerringerung der Wettbewerbsintensität führen könnte.

Zunehmende Bedeutung von Bündelangeboten

Diese Entwicklung könnte auch durch zunehmende Bün-delpraktiken gefördert werden. Während die gemeinsameVermarktung von Anschluss- und Verbindungsleistungenaus Sicht der Bundesnetzagentur grundsätzlich nicht zubeanstanden ist, ist davon auszugehen, dass etwa Pro-duktbündel aus Telefon- und breitbandigen Anschluss-und Internetzugangsdienstleistungen das Potenzial haben,den Wettbewerb nachhaltig zu beeinflussen.

Insbesondere die Möglichkeiten des etablierten Betrei-bers, durch Bündelangebote seine Marktmacht aus einemEngpassbereich auf andere Märkte zu übertragen und aufdiese Weise die Wettbewerbsmöglichkeiten seiner (poten-ziellen) Konkurrenten zu beschränken, bedürfen einerwirksamen regulatorischen Kontrolle, um auf diese Weisedie Nachbildbarkeit von Bündelangeboten eines marktbe-herrschenden Unternehmens durch effiziente Wettbewer-ber sicherzustellen.

Bei der Prüfung, ob es effizienten Wettbewerbern des Un-ternehmens mit beträchtlicher Marktmacht möglich ist,ein Bündelprodukt zu vergleichbaren Konditionen anzu-bieten, kommt es entscheidend auf den als Referenz zu-grunde gelegten Wettbewerber an. Dabei definiert sichein solcher Wettbewerber(typ) vorrangig über das vonihm praktizierte Geschäftsmodell bzw. die von ihm ange-botenen Leistungen. Da die Marktneutralität eine Bewer-tung der unterschiedlichen am Markt beobachtbaren Ge-schäftsmodelle durch die Bundesnetzagentur nichtzulässt, ist der Begriff des „effizienten Wettbewerbers“dabei nicht im Sinne eines effizienten Wettbewerbertypsbzw. eines effizienten Geschäftsmodells auszulegen.

Aus § 27 Abs. 2 TKG lässt sich zudem schließen, dassdie Frage ungerechtfertigter Bündelung vor dem Hinter-grund des Ziels der Sicherstellung chancengleichen Wett-bewerbs und der Förderung nachhaltig wettbewerbsorien-tierter Märkte zu beurteilen ist. Das wiederum bedeutet,dass von einer Nachbildbarkeit durch effiziente Wettbe-werber nur dann auszugehen ist, wenn dies zum einen flä-chendeckend gewährleistet und zum anderen von einerhinreichend großen Anzahl von Wettbewerbern realisier-bar ist. Schließlich ist zu berücksichtigen, dass das Bedro-hungspotenzial durch ungerechtfertigte Bündelungsstra-tegien für den noch in der Entwicklung befindlichenWettbewerb in der Telekommunikation ungleich höher istals in anderen Wirtschaftssektoren mit nachhaltig gefes-tigten Wettbewerbsstrukturen.

Vor diesem Hintergrund hat die Bundesnetzagentur imAugust 2005 Hinweise zu sachlich ungerechtfertigterBündelung i. S. d. § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG veröffentlicht(auf der Homepage der Bundesnetzagentur abrufbar unterSachgebiete ⇒ Telekommunikation ⇒ Regulierung Tele-kommunikation ⇒ Konsistenzgebot).

Signifikant steigende Wettbewerbsintensität bei Auslandsgesprächen

Im Bereich der Auslandsgespräche hat sich die Wettbe-werbsintensität auch in den vergangenen Jahren weiter er-höht. Dies wird nicht zuletzt an deutlich gestiegenenMarktanteilen der Wettbewerber deutlich, die im erstenQuartal 2005 bei 68 Prozent (bezogen auf Verbindungs-minuten) bzw. 61 Prozent (bezogen auf die damit erziel-ten Erlöse) lagen. Zudem haben sich einzelne Wettbewer-ber zunehmend auf dem Markt etablieren können. Sowerden über die drei größten Wettbewerber zusammenkaum weniger Auslandsgespräche abgewickelt als überdas ehemalige Monopolunternehmen.

Hinzu kommt, dass auf dem Markt für Transitleistungenins Ausland bereits wirksamer Wettbewerb vorliegt, so-dass alternative Netzbetreiber nur in relativ geringemMaße auf Vorleistungen der Deutschen Telekom AG,nämlich lediglich auf die (nationale) Zuführung aus ihremNetz, angewiesen sind. Da diese Leistung zu reguliertenEntgelten zu beziehen ist, ist die Wettbewerbssituationauf dem Markt für Auslandsverbindungen als hinreichendstrukturell abgesichert anzusehen, weshalb im Ergebnisdas Vorliegen einer marktbeherrschenden Stellung zu ver-neinen ist.

Intermodaler Wettbewerb durch Mobil-funkkonkurrenz intensiviert sich

Nachdem im 2003 veröffentlichten Tätigkeitsberichtbereits auf erste Indizien für eine sich abzeichnende Sub-stitutionsbeziehung zwischen Mobilfunk- und Festnetz-kommunikation hingewiesen wurde, haben sich dieAnzeichen für eine Intensivierung der Wettbewerbsbezie-hung in den vergangenen zwei Jahren sukzessive verdich-tet.

Bislang hat sich die Substitutionsbeziehung vorrangig imBereich der Verbindungsleistungen manifestiert, wenigerhingegen im Anschlussbereich. Denn in den vergangenenzwei Jahren ist die Zahl der Festnetz-Anschlüsse lediglichum etwa 1 Prozent auf 39 Mio. gesunken. Zwar ist auchdas Gesprächsvolumen im Festnetz nahezu konstant ge-blieben. Gleichzeitig stellt man aber beim Verbindungs-volumen in Mobiltelefonnetzen ein dynamisches Wachs-tum fest. So lag der Anstieg bei aus dem Mobilfunkabgehenden Verbindungen in den vergangenen Jahrendurchschnittlich bei etwa 10 Prozent. Dies hat dazu ge-führt, dass der Anteil der Mobilfunkverbindungen am ge-samten Gesprächsvolumen zwischen 1999 und 2004 von7,6 Prozent auf 15 Prozent gestiegen ist.

Diese Entwicklung wird insbesondere durch Mobil-funkanbieter vorangetrieben, die versuchen sich mit ge-zielten Preismaßnahmen als Konkurrenz auch zu


Festnetzbetreibern zu positionieren. Das Produkt „Ge-nion“ von O2 ist nur ein Beispiel für diese Strategie, derzwischenzeitlich auch andere Mobilfunkunternehmen mitspeziellen Tarifen, die sich an denen der Festnetzanbieterorientieren, gefolgt sind.

So erhielt der Wettbewerb im Frühjahr 2005 durch denNeueintritt eines Tochterunternehmens von E-Plus, derSimyo GmbH, weitere wesentliche Impulse. Das vonSimyo eingeführte Konzept, Handykarten ohne Service undGerätesubvention über das Internet zu vertreiben, hat inzwi-schen eine Reihe von Nachahmern, wie etwa die BlauMobilfunk GmbH, Klarmobil GmbH und easyMobileLtd., gefunden und zu einer weiteren wesentlichen Sen-kung der Preise beigetragen.

Hinzu kommt, dass der Wettbewerb nicht allein über dieabsoluten Tarifhöhen, sondern auch über die Tarifstruktu-ren ausgetragen wird. So hat es zuletzt Angebote von Un-ternehmen gegeben, die auf eine besonders einfache Ta-rifstruktur setzen: unabhängig vom Ziel kostet jedeGesprächsminute denselben Betrag. Derartige Angebotekommen etwa von Tchibo, Schwarzfunk und Payback.Der neueste Wettbewerbsvorstoß schließlich betrifft dasAngebot von Pauschaltarifen. Anfang August 2005 führteE-Plus mit dem Tarif „Base“ den ersten Pauschaltarif inDeutschland ein. E-Plus-Kunden können damit für25 Euro monatlich unbegrenzt untereinander und insFestnetz telefonieren. Andere Anbieter haben mittler-weile nachgezogen.

Die Abwärtsentwicklung bei den Mobilfunkpreisen, diederzeit eine zunehmende Dynamik erlangt, spiegelt sichbereits deutlich in den Daten für die zurückliegendenJahre wider. So sind die Umsätze der Mobilfunkanbieterzwischen 1999 und 2004 um 77 Prozent angestiegen,während das abgewickelte Verkehrsvolumen im gleichenZeitraum um 136 Prozent angestiegen ist.

Der hierdurch entstehende Wettbewerb ist im Gegensatzzum Wettbewerb etwa durch alternative Verbindungs-netzbetreiber im Festnetz dadurch charakterisiert, dass ersich nicht auf bestimmte Netzelemente bzw. Teile derWertschöpfungskette bezieht, sondern auf vollständigeVerbindungsleistungen. Es handelt sich insofern um einenintermodalen Wettbewerb auf Basis voneinander unab-hängiger Netzinfrastrukturen.

2.2 Wettbewerbsanalyse Breitbandmärkte

Gegenüber dem letzten Berichtszeitraum hat der Wettbe-werb an Dynamik gewonnen. Im Vergleich zu dem sehrniedrigen Marktanteils-Niveau, das wettbewerbliche An-bieter bei Breitbandanschlüssen im Jahre 2002 gewinnenkonnten, hat sich der Wettbewerber-Marktanteil bei Breit-bandanschlüssen Ende 2004 mit 20 Prozent mehr als ver-doppelt. Bis zum dritten Quartal 2005 hat sich der Wett-bewerb im Bereich der Breitbandanschlüsse nochmalsdeutlich verstärkt. Die wettbewerblichen Anbieter vonBreitbandanschlüssen erzielten von ihrer geringen Basisausgehend im laufenden Jahr Wachstumsraten von über140 Prozent und konnten drei Viertel des Neukundenge-schäfts auf sich verbuchen. Damit erhöhte sich der Anteil

der von Wettbewerbern vermarkteten Breitbandan-schlüsse von 2004 auf 2005 um 15 Prozentpunkte aufnunmehr knapp 35 Prozent. Die Deutsche Telekom AGhat ihren Bestand an Breitbandanschlüssen (vor allemDSL-Anschlüsse) im gleichen Zeitraum um knapp11 Prozent steigern können und kann damit immer nocheinen sehr hohen Anteil des DSL-Geschäfts an sich bin-den (65 Prozent bezogen auf Anschlusszahlen).

Anstieg bei der Breitbandpenetration

Die DSL-Technik ist in Deutschland nach wie vor dievorherrschende Breitbandanschlusstechnik. 97 Prozentaller Breitbandanschlüsse sind DSL-Anschlüsse. Breit-bandanschlüsse über das TV-Kabel tragen nur zu2 Prozent zu dem Breitband-Anschlussangebot bei.Drahtlose Anschlusstechnologien haben bis Ende 2004keine nennenswerte Rolle gespielt. Der fehlende intermo-dale Wettbewerb, aber auch die noch relativ schwacheMarktposition der wettbewerblichen Anbieter sind miteine Ursache dafür, dass Deutschland Ende 2004 bei derBreitbandpenetration bezogen auf die EU 15-Länder einSchlusslicht bildet. Mit einer Breitbandpenetration von18 Prozent der Haushalte lag Deutschland deutlich unterdem Durchschnitt dieser Länder, der 24 Prozent betrug.

Der Wettbewerbsschub, der sich für 2005 bis zum Herbstabzeichnet und von deutlichen Preisabschlägen insbeson-dere bei pauschal tarifierten Internet-Zugangsprodukten(Flatrates) getragen wird, hat die Breitbandpenetrationweiter vorangetrieben. Im Oktober 2005 verfügt fast einViertel (24,14 Prozent) aller Haushalte in Deutschlandüber einen Breitbandanschluss.33

Vermarktung von Anschluss und Dienst im Bündel

Bisher vermarktet die Deutsche Telekom AG den DSL-Anschluss überwiegend getrennt vom Internetzugang.Durch diese Vermarktungsstrategie und bedingt durch dasFehlen eines geeigneten Vorleistungsproduktes (Bit-strom-Zugang) haben Internet Service Provider, die überkein nennenswertes eigenes Breitbandnetz verfügen, Ge-schäftsmodelle entwickelt, die allein auf der Vermarktungdes Internetzugangs beruhen. Ihr Endkunde muss mit derDeutschen Telekom AG einen zweiten Vertrag für die Be-reitstellung eines DSL-Anschlusses abschließen. Carrierallerdings, die über hinreichend eigene Breitbandinfra-struktur verfügen, um Hauptverteilerbereiche erschließenzu können, können auf der Basis des Vorleistungspro-dukts „Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung“ eigeneDSL-Anschlüsse erzeugen, die sie im Bündel mit Inter-netzugängen vermarkten. Dies führt dazu, dass die Wett-bewerbssituation bei den Breitbandanschlüssen sich vonjener bei den Internetzugängen unterscheidet. Ende 2004haben ISPs, die im Wettbewerb zur DeutschenTelekom AG stehen, 43 Prozent der Internetzugangsver-träge angeboten, bis zum dritten Quartal 2005 haben siedem etablierten Betreiber mit einem Anteil von51 Prozent etwas mehr als die Hälfte der Verträge streitig

33 Neuere europäische Daten liegen hierzu nicht vor.


machen können. Dieser Erfolg gründet sich auch auf ei-nen scharfen Preiswettbewerb bei Internetzugangstarifenund auf die in der zweiten Jahreshälfte 2004 neu entstan-dene Möglichkeit, eigene Endkundenanschlüsse auf derBasis von T-DSL-Resale anzubieten. Mit breitbandigenInternetzugängen wurden 2004 1 970 Mio. Euro Umsätzeerzielt, die wettbewerblichen ISP erhöhten ihren Anteildaran von 2002 bis 2004 um 18 Prozent-Punkte auf 42 Pro-zent.

Im Rahmen der Rückführung von T-Online Interna-tional AG in die Deutsche Telekom AG steht zu erwarten,dass die getrennte Vermarktung von DSL-Anschluss undInternet-Zugang zunehmend aufgegeben wird. Mit demseit August 2004 freiwillig angebotenen DSL-Anschluss-Resaleprodukt haben nunmehr auch ISP ohne eigene In-frastruktur die Möglichkeit, DSL-Endkundenanschlüsseund Internetzugänge im Bündel zu vermarkten. Das Ge-schäftsmodell der Alleinvermarktung von Internetan-schlüssen wird deshalb zunehmend an Bedeutung verlie-ren. Allerdings führen Mindestabnahmemengen dazu,dass kleinere ISP häufig nicht in der Lage sind, sich die-ses Resaleproduktes, das außerdem nur als asymmetri-sche Variante erhältlich ist, zu bedienen.

Flat-Tarifierung gewinnt an Bedeutung

Bei breitbandigen Internetzugängen, die über Volumina,Zeitkontingente oder Flatrates tarifiert werden, ist ein zu-nehmender Trend zur „Flat“-Abrechnung festzustellen.Es bleibt abzuwarten, wie sich die vermehrte Flatrate-Ta-rifierung auf das Nutzerverhalten auswirken wird.Von 2003 bis 2005 hat sich die Breitbandverkehrsmengeunterproportional zum Anschlusswachstum entwickelt.Entsprechend ist die relative Verkehrsmenge, d. h. derBreitbandverkehr pro Breitbandanschluss kontinuierlichrückläufig gewesen. Wurde 2003 pro Breitbandanschlussnoch ein Verkehr von ca. 88 GByte pro Anschluss gene-riert, sind es für 2005 schätzungsweise noch 62 GByte.Eine Zunahme der Verkehrsmenge pro Nutzer wird dannwahrscheinlich, wenn die veränderte Tarifnachfrage mitgeeigneten breitbandigen Anschlussbandbreiten undDiensteangeboten einhergeht.

Zuwachs bei Anschlusskapazitäten

Regionale Anbieter, z. B. City Carrier wie Hansenet oderVersatel, die auf regionaler Ebene deutlichen Wettbe-werbsdruck erzeugen, haben die Vermarktung höhererBandbreiten bis zu sechs Megabit/Sekunde vorangetrie-ben. Seit Mitte 2005 bieten einzelne Unternehmen auch„ADSL 2+“-Anschlüsse an, die Bandbreiten bis 16 Mbit/serlauben. Sie sind eine stetige Weiterentwicklung derkupferbasierten asymmetrischen DSL-Anschlüsse undkönnen auf der Basis von Software-Updates in der Regelüber vorhandene Endgeräte genutzt werden. Diese Band-breitenerweiterung ist mit relativ geringen Zusatzinvesti-tionen verbunden.

Die Deutsche Telekom AG hat angekündigt, in50 größeren Städten zukünftig auch VDSL-Anschlüsseanzubieten. Diese Anschlüsse, die sich von herkömmli-

chen DSL-Anschlüssen durch eine Modulation in einemsehr viel größeren Frequenzspektrum unterscheiden,ermöglichen sehr hohe Bandbreiten (bis 52 Mbit/s). Umsolche Anschlüsse anbieten zu können, dürfen dieDSLAMs (Digital Subscriber Line Multiplexer) nichtweiter als 1,5 km vom Kunden entfernt sein. Die Reali-sierung von VDSL-Anschlüssen setzt umfangreiche In-vestitionen in Glasfasertrassen voraus, um diese Linien-technik näher an den Kunden zu bringen – in der Regelbis zum Kabelverzweiger.

Allerdings ist das Interesse an hohen Bandbreiten nochnicht sehr ausgeprägt. Die deutschen DSL-Anschlüsseweisen nach Frankreich die höchsten Anschlusskapazitä-ten auf, wobei aber der Schwerpunkt eindeutig bei Ein-Megabit/s-Anschlüssen liegt. Im April 2005 hatten inDeutschland schätzungsweise 76 Prozent der DSL-An-schlüsse eine Anschlusskapazität von 1024 Kbit/s, 18 Pro-zent der Anschlusse verfügten über Anschlussbandbreitenvon über 2 Mbit/s, wobei höhere Bandbreiten von über3 Mbit/s davon nur ca. 2 Prozentpunkte ausmachen. Nur2 Prozent der Anschlüsse erlauben Bandbreiten von klei-ner als 500 kbit/s34.

Internetzugang bedeutendster breitbandiger Dienst

Der breitbandige (schnelle) Zugang ins Internet ist nachwie vor der bedeutendste Breitbanddienst, der auf einemBreitbandanschluss aufsetzt. Einer Studie über die Breit-bandzukunft in Deutschland35 ist zu entnehmen, dass24 Prozent der DSL-Kunden sich für einen breitbandigenAnschluss entscheiden, weil sie schnell ins Internet wol-len. Die Funktionalität „Always on“ sowie die Möglich-keit gleichzeitig telefonieren und Daten austauschen zukönnen, sind weitere wichtige Gründe, die aus Sicht derKunden für den Erwerb von DSL-Anschlüssen sprechen.Für diesen Dienst sind Bandbreiten bis 1 000 Kbit/s aus-reichend.

Voice over Internet bzw. Voice over IP (VoIP) ist nach dergenannten Studie nur in wenigen Fällen (2 Prozent) derHauptgrund für die Anschaffung eines Breitbandan-schlusses. Auch dies ist kein Dienst, für dessen Realisie-rung besonders hohe Anschluss-Bandbreiten benötigtwerden. VoIP wird häufig von ISP gemeinsam mit demInternetzugang, dieser wiederum häufig als Bündel mitdem DSL-Anschluss vermarktet. Die Tatsache, dass derDSL-Anschluss derzeit vorrangig nur gekoppelt an denschmalbandigen Telefonanschluss erhältlich ist, behindertdie Möglichkeit von VoIP, ein wirkliches Substitut zudem herkömmlichen Sprachtelefondienst zu werden. Mit-telfristig wird die Möglichkeit für Endkunden, DSL-An-schlüsse losgelöst von einem Analog- oder ISDN-An-schluss zu beziehen, wesentlichen Einfluss auf dieErfolgsmöglichkeiten von VoIP haben.

34 Vgl. Hans Schedl, Schnelles Wachstum der Breitbandzugänge zumInternet und ihrer Kapazitäten, in ifo Schnelldienst 19/2005, S. 37f.

35 Mercer Management Consulting, 2005: „Breitbandzukunft inDeutschland“


TV und Video Dienste sind derzeit erkennbar die einzigenneuen breitbandigen Dienste, für die eine hoher Band-breitenbedarf der Kunden abzuleiten ist. TV-Dienste wiezeitversetztes Fernsehen, elektronische Programmführer,TV über DSL (z. B. HDTV) oder Video on Demandkönnten das Interesse des Verbrauchers fördern, in sehrbreitbandige Anschlüsse sowie Bezahldienste zu investie-ren. Wenn es mittelfristig gelingt, diese Dienste in nen-nenswertem Umfang zu etablieren, wird die Nachfragenach sehr hohen Anschlussbandbreiten spürbar wachsenund der Breitbandverkehr sowie genutzte Bandbreitendeutlich zunehmen.

In Deutschland mit seiner sehr ausgeprägten Free TVKultur entwickeln sich Geschäftsmodelle, die als TriplePlay bezeichnet werden und Internetzzugangsdienste,Sprachdienste und Fernseh- und Videodienste im Bündelzur Verfügung stellen, zögerlicher als in anderen Ländern.Eine erfolgreiche Umsetzung von Triple-Play-Geschäfts-modellen wird für die Akzeptanz von sehr schnellenBreitbandanschlüssen mit zweistelligen Megabitband-breiten von essentieller Bedeutung sein.

Wettbewerb für Breitbandpenetration bedeutsam

Für die Verbreitung von Breitbandanschlüssen spielen ge-ographische und demographische Vorteile, wie sie vorallem kleinere Länder mit hohem Anteil an städtischerBevölkerung aufweisen, eine bedeutsame Rolle. Ein ent-scheidender Treiber für die Breitbandpenetration ist aberauch der nachhaltige Wettbewerb auf den Breitbandmärk-ten. Dies wird auch durch eine Studie über die Breitband-entwicklung in Ländern mit hoher Breitbandpenetrationbestätigt. Investitionen in Hochgeschwindigkeitsnetzewürden demnach vor allem durch nachhaltigen Wettbe-werb und eine Vielzahl von Anbietern unterschiedlicherBreitbandtechnologien getrieben.36 Ein hoher Wettbewer-beranteil hat auch in anderen europäischen Flächenlän-dern zu einer höheren Breitbandpenetration als inDeutschland geführt, obwohl diese ähnlich wie Deutsch-land mit Nachteilen bei den Breitbandkostentreibern wieDichte und Bevölkerungsverteilung zu kämpfen haben. InDeutschland vermarktet der etablierte Betreiber immernoch fast zwei Drittel der Anschlüsse; rechnet man dieDSL-Resale-Anschlüsse hinzu, so sind es sogar mehr alsdrei Viertel aller DSL-Anschlüsse.

Geeignete Vorleistungsprodukte für Wettbewerb entscheidend

Die Verbreitung von Breitbandanschlüssen durch wettbe-werbliche Carrier oder ISP hängt maßgeblich von derVerfügbarkeit geeigneter Vorleistungsprodukte ab. InDeutschland werden bisher drei Arten von Vorleistungenangeboten; auf denen wettbewerbliche Anbieter DSL-An-

schlüsse aufsetzen: Eine hohe Bedeutung hat für alterna-tive Carrier die entbündelte Teilnehmeranschlussleitung.Ende 2004 basierten zwei Drittel der von Wettbewerbernvermarkteten DSL-Anschlüsse auf diesem reguliertenVorleistungsprodukt, das als erstes Vorleistungsproduktgemeinsam mit Line Sharing nach neuem Rechtsrahmenangeordnet wurde. Die Entgelte für die diversen mit die-sen Vorleistungen in Zusammenhang stehenden Dienst-leistungen wurden im Sommer 2005 genehmigt. Danachhaben sich die TAL-Entgelte reduziert: die einmaligenÜberlassungsentgelte wurden um bis zu 32 Prozent ge-senkt, das monatliche Bereitstellungsentgelt verringertesich von 11,80 Euro auf 10,65 Euro. Diese Entgeltredu-zierung wird zu einer weiteren Intensivierung des im eu-ropäischen Vergleich bemerkenswert hohen Bezugs die-ses Vorleistungsprodukts führen.

Ein Wettbewerber, der seine Breitbandanschlussprodukteauf dem Vorleistungsprodukt „Zugang zur TAL“ aufsetzt,muss seine eigene Infrastruktur bis zum Hauptverteilerheranführen. Bei einem VDSL-Anschluss ist die „letzteMeile“ deutlich verkürzt. Hier reicht die TAL nur bis zumKabelverzweiger. Zwar ist auch ein Zugang zum Kabel-verzweiger reguliert. Statt 8 000 Hauptverteiler müssteein Wettbewerber allerdings 300 000 Kabelverzweiger er-schließen, um diese VDSL-Anschlüsse flächendeckendanbieten zu können. Größenvorteile bilden bei diesemProdukt eine noch erheblich höhere Markteintrittsbarriereals bei herkömmlichen DSL-Anschlüssen. Sobald ein ent-sprechendes Anschlussnetz existiert, ist ein geeignetesVorleistungsprodukt für den Wettbewerb sehr bedeutsam.Die Bundesnetzagentur erwartet, dass die DeutscheTelekom AG das geplante Glasfasernetz in geeigneterWeise für den Wettbewerb öffnet.

Im Gegensatz zu anderen europäischen Ländern spieltLine Sharing, bei dem der Vorleistungsnachfrager denhochbitratigen Teil der TAL zu Verfügung gestelltbekommt, zurzeit kaum eine Rolle. Auch bei den LineSharing Entgelten wurde Spielraum für Absenkungen ge-sehen. Das monatliche Bereitstellungsentgelt wurde ge-genüber der letzten Genehmigung nochmals um 5 Pro-zent auf 2,31 Euro reduziert, die einmaligen Überlas-sungsentgelte sanken um durchschnittlich 17 Prozent. Esbleibt abzuwarten, ob die nochmalige Verringerung desEntgeltniveaus dieses Vorleistungsproduktes zu einer Er-höhung seiner Akzeptanz im Markt führen wird. ErsteVerlautbarungen scheinen diese Erwartung zu bestätigen.

Seit August 2004 bietet die Deutsche Telekom AG frei-willig auch ein DSL-Resale-Anschlussprodukt an, das in-nerhalb weniger Monate zu einer bedeutenden Basis fürDSL-Anschlüsse wurde. 2004 wurde von dieser Möglich-keit in ca. 250 000 Fällen von Wettbewerbern Gebrauchgemacht. Ende Oktober basierten 1,1 Mio. oder 34 Pro-zent der wettbewerblichen DSL-Anschlüsse auf dem frei-willigen Resaleangebot, das hälftig in Kombination mitdem Resale Zuführungsprodukt OC bzw. mit den Zufüh-rungsprodukten T-DSL-ZISP oder ISP GATE verwendetwird, um Endkunden DSL-Anschlüsse und Breitband-dienste anbieten zu können.

36 Rob Frieden: Lessons from broadband development in Canada, Ja-pan, Korea und the United States. Telecommunications Policy 29(2005) S. 607: „The key driver for such investment [in infrastructureneeded to provide high-speed broadband data services] lies in the de-velopment of sustainable competition with a multiciplicity of opera-tors in each of the technologies providing broadband services“.


Der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitungund Resale decken auf der Infrastrukturebene das obereund das untere Ende der Wertschöpfungskette für Breit-banddienstleistungen ab. Ein Bitstrom-Zugangsprodukt,das bisher in Deutschland noch nicht angeboten wird,schließt auf der Vorleistungsebene zwischen TAL undResale eine Lücke auf der Wertschöpfungskette. Für dieBitstrom-Zugangsmärkte ist das Konsolidierungsverfah-ren der Marktdefinition und -analyse noch nicht abge-schlossen. Im Rahmen der Regulierungsverfügung wirdzu entscheiden sein, ob und in welchem Umfang Bit-strom-Zugang angeordnet wird. Bitstrom-Zugangspro-dukte sind geeignet, den wettbewerblichen Angeboten inDeutschland weitere Impulse zu geben und damit auchzusätzlich die Breitbandpenetration in Deutschland zu be-fördern.

Wenn Wettbewerber zukünftig auf ein Bitstromproduktzurückgreifen können, stehen ihnen auf der Breitband-In-frastrukturebene über die gesamte Wertschöpfungskettehinweg Zugangsprodukte zur Verfügung. Neue Zugangs-fragen werden sich mit der Migration zu IP-basierten Net-zen, den sogenannten „Next Generation Networks“ stel-len.

2.3 Voice over IP (VoIP)

Im Berichtszeitraum wurden erstmals vermehrt VoIP-Dienste37 angeboten, die hinsichtlich ihrer Qualität undihrer Produktgestaltung mit traditionellen Telefondiens-ten vergleichbar sind und sich daher auf die wettbewerbli-che Situation auswirken können. Die Nutzung einesVoIP-Dienstes setzt in der Regel ein Breitbandanschluss-produkt38, einen Internetzugangsdienst sowie die Beauf-tragung eines VoIP-Diensteanbieters voraus. Diese Kom-ponenten können sowohl von einem Anbieter gebündeltbezogen werden als auch aus unterschiedlichen Angebo-ten verschiedener Anbieter kombiniert werden, sofern diejeweiligen Produkte separat angeboten werden.

VoIP-Dienste wirken sich daher an verschiedenen Stellenauf die wettbewerbliche Situation aus. Im Bereich derschmalbandigen Festnetztelefonie ist ihr Einfluss auf dieAnschluss- und Verbindungsmärkte zu betrachten. ImBreitbandbereich sind durch die genannten erforderlichenProduktkomponenten gegebenenfalls Wechselwirkungenzu den Märkten für Breitbandanschlussprodukte bzw. In-ternetzugangsdienste zu untersuchen.

Hohe Dynamik bei Markteintritten

Ende 2005 gibt es in Deutschland etwa 50 Anbieter vonVoIP-Diensten für den Massenmarkt gegenüber 15 An-bietern Ende 2004. Darüber hinaus gibt es zahlreiche in-

dividualisierte Angebote für Großkunden, wie z. B. Un-ternehmen und Organisationen auf der Basis individuellerVereinbarungen und Lösungen. Im Gegensatz zu frühe-ren, rein softwarebasierten VoIP-Angeboten, die eineneingeschalteten PC voraussetzten, sind die heutigen An-gebote deutlich komfortabler in der Nutzung. Es könnensowohl IP-Telefone als auch herkömmliche Telefone mit-tels Adapter unabhängig von einem eingeschalteten PCgenutzt werden. Durch neue Hardware-Lösungen ist diegleichzeitige Nutzung von VoIP-Dienst und herkömmli-chem Festnetzanschluss möglich. Der Erwerb speziellerEndgeräte bzw. Adapter wird von vielen Anbietern er-möglicht. Den Kunden wird in der Regel eine Rufnum-mer zugeteilt. Dabei handelt es sich überwiegend umOrtsnetzrufnummern. Zukünftig ist jedoch auch mit derVerwendung von NTR aus der Gasse (0)32 zu rechnen,die unter anderem für VoIP-Dienste eingerichtet wurde.Einige Diensteanbieter teilen ihren Kunden keine Num-mer zu. Das bedeutet, dass diese Dienste nur abgehendeVerbindungen ermöglichen.

Bislang keine Auswirkungen auf den Wettbewerb auf dem Anschlussmarkt

Grundsätzlich sind VoIP-Dienste in der Lage, sowohl aufdem Anschlussmarkt als auch auf den unterschiedlichenVerbindungsmärkten in den Wettbewerb mit traditionellerTelefonie zu treten. Im Hinblick auf den Anschlussmarktgibt es jedoch bislang erst wenige Angebote, die einenvollständigen Ersatz des bestehenden Analog- oderISDN-Anschlusses ermöglichen. Insbesondere Anbietermit eigener Infrastruktur bieten bislang solche Produkt-kombinationen aus einem reinen Breitbandanschluss inVerbindung mit einem VoIP-Dienst an. WettbewerblicheAuswirkungen auf den Gesamtmarkt sind dadurch nochnicht zu beobachten. Dies könnte sich erst dann wesent-lich ändern, wenn vermehrt reine Breitbandanschlüsseangeboten werden oder Kabelnetzbetreiber in größeremUmfang Telefondienste anbieten. Die Ausschöpfung deswettbewerblichen Potentials, das VoIP zuzurechnen ist,kann also erst dann vollständig erreicht werden, wenngleichwertige Substitute zum traditionellen Telefonan-schluss angeboten werden können. Dies könnte wichtigeImpulse für mehr Wettbewerb im Anschlussbereich ge-ben. Insofern kommt dem Vorhandensein entsprechenderVorleistungsprodukte, die dies ermöglichen, eine bedeu-tende, wettbewerbsfördernde Rolle zu.

Wettbewerbspotential auf den Verbindungsmärkten

Hingegen ist VoIP-Diensten auf den Verbindungsmärktenbereits kurzfristig ein größeres Wettbewerbspotential zu-zurechnen. Da VoIP-Dienste für den Kunden zur Zeiteher Zusatzdienste darstellen, besteht vorwiegend bei deneinzelnen Verbindungen die Möglichkeit, dass VoIP-Verbindungen zunehmend genutzt werden. Die Verbin-dungsentgelte orientieren sich derzeit stark an den Call-by-Call- bzw. Preselection-Tarifen. Orts- und Ferngesprä-che kosten häufig 0,01 Euro/Minute. Ein wesentlichesTarifmerkmal liegt darin, dass netz- bzw. dienstinterneVerbindungen in der Regel kostenlos sind. DerartigeTarifmodelle sind in letzter Zeit auch bei traditionellen

37 VoIP-Dienste werden dadurch charakterisiert, dass sie ihren Nutzernermöglichen, auf der Basis eines paketvermittelten Datennetzes zutelefonieren. Dabei kann es sich um das Internet oder um gemanagteIP-Netze handeln. Dabei nimmt der Nutzer den Dienst über IP-ba-sierte Endgeräte in Anspruch.

38 Einzelne VoIP-Dienste können auch mit einem Schmalbandanschlussgenutzt werden. Breitbandanschlussprodukte stellen jedoch den Re-gelfall dar.


Telefonanbietern häufiger zu beobachten. Teilweise sindauch Verbindungen zu Kooperationspartnern kostenlos.Einige Dienste verlangen die Vorauszahlung der Entgelte.In anderen Fällen, in denen ein monatlicher Grundtarif er-hoben wird, stehen diesem eine entsprechende Gegenleis-tung in Form von Minutenpaketen oder vergünstigtenVerbindungsentgelten gegenüber.

Die in dieser Wettbewerbsanalyse festgestellte anhaltendeWettbewerbsintensivierung bei Verbindungen insgesamtdürfte zukünftig durch die Entwicklungen bei VoIP-Diensten noch verstärkt werden.

Kundenzahlen

Die Zahl der Kunden sowie die mit VoIP-Diensten erziel-ten Umsätze dürften bislang noch vergleichsweise geringsein. Ende 2004 lag die Zahl der aktiven Kunden beischätzungsweise 250 000, wobei etwa 500 000 Teilneh-mer insgesamt über die entsprechende Soft- oder Hard-ware verfügten. Nach Prognosen der Anbieter im Rah-men der zur Frage der Überwachungsmaßnahmen beiVoIP durchgeführten Anhörung könnten sich diese Zah-len bis Ende 2005 etwa verdoppelt haben. Die Entwick-lung von VoIP auf den Märkten der Telekommunikationsowie dessen wettbewerbliche Auswirkungen befindensich folglich noch im Anfangsstadium.

Eckpunkte der regulatorischen Behandlung von VoIP

Die Bundesnetzagentur hat im September 2005 Eck-punkte der regulatorischen Behandlung von VoIP sowieeinen Aktionsplan bekannt gegeben. Dabei wurde derTatsache Rechnung getragen, dass sich VoIP-Dienste der-zeit am Markt erstmals entwickeln und noch nicht abseh-bar ist, inwieweit sich bestehende und zukünftige Ge-schäftsmodelle als nachhaltig existenzfähig erweisenwerden. Aus diesem Grund bevorzugt auch die Bundes-netzagentur einen „evolutionary approach“. Damit sollzum Ausdruck gebracht werden, dass sich der Markt zu-nächst weitgehend ohne regulatorische Eingriffe entwi-ckeln soll und nur dort, wo sich dies als erforderlich er-weist, Festlegungen der Bundesnetzagentur erfolgen.

Nummerierung und VoIP

So waren beispielsweise im Bereich der Nummerierungfrühzeitig Festlegungen erforderlich, um es Anbieternvon VoIP-Diensten zu ermöglichen, gleichberechtigt Ruf-nummern nutzen zu können. Hierfür wurden einerseitsdie Nationalen Teilnehmerrufnummern der Gasse (0)32bereitgestellt und andererseits Änderungen der bestehen-den Zuteilungsregeln für Ortsnetzrufnummern mit demMarkt diskutiert. Dabei hat sich ergeben, dass hier Ände-rungsbedarf besteht und die von der Bundesnetzagenturim Rahmen von Eckpunkten vorgestellten Positionenvollständig umgesetzt werden sollen.

Technischen Umsetzung von Überwachungs-maßnahmen bei VoIP-Diensten

Ein weiterer Bereich, in dem frühzeitig Handlungsbedarfbestand, war die Ausgestaltung der technischen Umset-

zung von Überwachungsmaßnahmen. Hierfür hat dieBundesnetzagentur in einem transparenten Verfahren mitdem Markt sowie den berechtigten Stellen eine Über-gangsregelung für Anbieter von VoIP-Diensten entwi-ckelt, die im Juli 2005 veröffentlicht wurde.

Rahmenbedingungen der Zusammenschaltung IP-basierter Netze

Andere Themen im Zusammenhang mit VoIP werden zurZeit noch diskutiert. Die wohl wichtigsten Fragen dürftenderzeit im Bereich der IP-Zusammenschaltung angesie-delt sein. Die Migration zu IP-basierten Netzen, den soge-nannten Next Generation Networks, stellt den Markt auchim Hinblick auf ein geeignetes Zusammenschaltungsre-gime vor eine Reihe von Herausforderungen. Zum einenwerden mit dem Aufkommen von VoIP-AngebotenSprachdienste sowohl über leitungsvermittelte wie auchüber paketvermittelte Netze realisiert. Zum anderen wer-den in den überwiegend auf IP basierenden paketvermit-telten Netzen unterschiedliche Verkehre (z. B. Spracheund Daten) transportiert. Ein weiterer Aspekt besteht da-rin, dass in IP-basierten Netzen die funktionalen EbenenZugang, Transport, Kontrolle und Dienste leichter vonunterschiedlichen Anbietern realisiert werden können.VoIP-Dienste können beispielsweise sowohl von An-schlussanbietern, Netzbetreibern aber auch von reinenDiensteanbietern realisiert werden. Die Bundesnetzagen-tur hat daher eine beratende Projektgruppe zum Thema„Rahmenbedingungen der Zusammenschaltung IP-ba-sierter Netze“ eingerichtet. In dieser Projektgruppe unterLeitung der Bundesnetzagentur sollen Konzepte formu-liert werden, die der Migration zu IP-basierten NetzenRechnung tragen. Die Projektgruppe wurde imAugust 2005 eingerichtet und hat sich einen Zeitrahmenvon einem Jahr gesetzt. Sie wird einen Abschlussberichtveröffentlichen. Ziel der Bundesnetzagentur ist es, auchbasierend auf den Ergebnissen der Projektgruppe einenRegulierungsrahmen für die Zusammenschaltung IP-ba-sierter Netze zu entwickeln, der die geänderten Rahmen-bedingungen in angemessener Weise berücksichtigt.

Langfristiges Potential

Insgesamt ist bei der regulatorischen Behandlung vonVoIP aus Sicht der Bundesnetzagentur wichtig, dass amEnde eines solchen Entwicklungsprozesses ein gleichbe-rechtigtes Nebeneinander der verschiedenen Dienstesteht. VoIP-Dienste werden mittelfristig die selben Krite-rien erfüllen müssen wie traditionelle Dienste. Insofernhält die Bundesnetzagentur Übergangsregelungen, etwaaus technischen Gründen, für ein geeignetes Mittel, umeinerseits das bestehende Innovationspotential zu unter-stützen und andererseits dem öffentlichen Interesse an derErfüllung gesetzlicher Verpflichtungen gerecht zu wer-den. VoIP-Dienste haben insbesondere dann die Chance,sich zu nachhaltig wettbewerbsfähigen Diensten zu ent-wickeln, wenn sie verglichen mit traditionellen Dienstengleichwertige Dienste anbieten. Ansonsten besteht dieMöglichkeit, dass VoIP nicht über das Ausfüllen be-stimmter Nischen hinauskommt. Im Sinne des Regulie-


rungsziels der Förderung nachhaltig wettbewerbsorien-tierter Märkte gemäß § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG wäre es zubegrüßen, wenn sich VoIP-Dienste nicht lediglich als Zu-satzdienste, sondern als echte Alternativen zu bestehen-den Diensten entwickeln würden.

3. UniversaldienstDie Bundesnetzagentur hat im Rahmen des Tätigkeitsbe-richts dazu Stellung zu nehmen, ob sich eine Änderungder Festlegung, welche Telekommunikationsdienste alsUniversaldienstleistungen im Sinne des § 78 TKG gelten,empfiehlt (vgl. § 121 Abs. 1 S. 2 TKG).

Universaldienstleistungen sind nach § 78 Abs. 1 TKG alsein Mindestangebot an Diensten für die Öffentlichkeit de-finiert, für die eine bestimmte Qualität festgelegt ist und zudenen alle Endnutzer unabhängig von ihrem Wohn- oderGeschäftsort zu einem erschwinglichen Preis Zugang ha-ben müssen. Ferner muss die Erbringung der Universal-dienstleistungen für die Öffentlichkeit als Grundversor-gung unabdingbar geworden sein. Der Gesetzgeber hatinsgesamt fünf Aspekte als Universaldienstleistung be-stimmt. Hierzu gehört der Anschluss an ein öffentlichesTelefonnetz, die Verfügbarkeit mindestens eines gedruck-ten öffentlichen Teilnehmerverzeichnisses, die Verfügbar-keit eines umfassenden, öffentlichen Auskunftsdienstes,die flächendeckende Bereitstellung öffentlicher Münz-und Kartentelefone und die Möglichkeit von diesen öffent-lichen Telefonen Notrufe durchzuführen. Die Vorgabender §§ 78 ff. TKG dienen dabei der Umsetzung vonArtikel 3 ff. der Universaldienst-Richtlinie vom 7. März2002.

In Fortführung der gesetzlichen Vorgaben aus demTKG 1996 hat auch der Gesetzgeber des TKG 2004 eineAnzeigepflicht der Deutschen Telekom AG vorgesehen.Beabsichtigt die Deutsche Telekom AG, die Universal-dienstleistungen nicht in vollem Umfang oder zu schlech-teren Bedingungen zu erbringen, ist dieses ein Jahr vorWirksamwerden anzuzeigen (vgl. § 150 Abs. 9 TKG).Eine derartige Anzeige wurde nicht abgegeben. Dagrundsätzlich davon ausgegangen wird, dass die Univer-saldienstleistungen in der Regel auf dem Markt vomWettbewerb erbracht werden, ist ein Eingriff der Bundes-netzagentur lediglich in dem Fall notwendig, wenn durchden Markt eine Universaldienstleistung nicht ausreichendund angemessen erbracht wird oder zu besorgen ist, dasseine solche Versorgung nicht gewährleistet sein wird.

Zu den nach § 78 Abs. 2 TKG geltenden Universaldienst-leistungen ist hierzu Folgendes anzuführen:

Der Anschluss an ein öffentliches Telefonnetz an einemfesten Standort und der Zugang zu öffentlichen Telefon-diensten an einem festen Standort ist einer der wesentli-chen Grundpfeiler des Universaldienstes. Im Berichts-zeitraum sind insgesamt 722 Verbraucher mit Fragen andie Bundesnetzagentur herangetreten, die speziell denBereich Anschluss an das öffentliche Telefonnetz betra-fen. Die Zusammenschau dieser Verbraucheranfragen er-gibt, dass zum jetzigen Zeitpunkt die Erbringung derUniversaldienstleistungen nach § 78 Abs. 2 Nr. 1 TKGgewährleistet ist und dieses auch für die Zukunft prognos-

tiziert werden kann. Der Anschluss an das öffentliche Te-lefonnetz ermöglicht auch den sogenannten „funktionalenInternetzugang“. Hierbei handelt sich um einen schmal-bandigen Internetanschluss (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 1 TKG,§ 3 Nr. 16 TKG sowie Artikel 4 Abs. 2 und Erwägungs-grund 8 Universaldienst-RL). Des Weiteren werden, so-weit technisch möglich, die Dienstmerkmale Anklopfen,Anrufweiterschaltung und Rückfrage/Makeln verwirk-licht. Im Ergebnis ist festzuhalten, dass eine Änderungder als „Anschluss an ein öffentliches Telefonnetz“ be-zeichneten Universaldienstleistung (vgl. § 78 Abs. 2Nr. 1 TKG) nicht zu empfehlen ist.

Mit Hinblick auf den Telefonanschluss an das öffentlicheTelefonnetz ist darüber hinaus die Entwicklung im Be-reich der breitbandigen Internetanschlüsse, deren Über-tragungsrate größer als 128 kbit/s ist, beachtenswert.

Die Anzahl der Breitbandanschlüsse ist bis Ende deszweiten Quartals 2005 auf rund 8,4 Millionen gestiegen.Davon waren 8,1 Millionen DSL-Anschlüsse, 169 000 An-schlüsse über ein Kabelmodem, 9 600 Anschlüsse überPowerline und ca. 51 000 Anschlüsse über Satellit. Damitwird eine Breitbanddurchdringung pro Einwohner er-reicht, die mit zehn Prozent leicht über dem europäischenDurchschnitt liegt. Eine positive Entwicklung ist eben-falls im Bereich der funkgestützten breitbandigen Interne-tanschlüsse zu verzeichnen. Hierbei ist insbesondere dieZahl von ca. 6 000 öffentlich zugänglichen WLAN Hot-Spots im Jahr 2004 hervorzuheben, die durch zahlreichenicht-kommerzielle WLANs ergänzt werden. Schließlichsollen mit der von der Bundesnetzagentur zur Jahres-wende 2004/2005 unter dem Begriff „Fixed Wireless Ac-cess“ begonnen Diskussion schnellstmöglich Frequenzenfür schnelle funkgestützte Internetzugänge bereitgestelltwerden. Das Frequenzzuteilungsverfahren wird Ende 2005durch Veröffentlichung im Amtsblatt der Bundesnetz-agentur eröffnet. Die Frequenzen werden in der Folge fürverschiedenste Technologien (bspw. WIMAX) einsetzbarsein.

Neben der Anzahl der Breitbandanschlüsse als solche istdarüber hinaus auch die Diskussion zum Umfang desUniversaldienstes seitens der Europäischen Kommissionmit in die Betrachtung einzubeziehen. In der Mitteilungder Kommission über die Überprüfung des Umfangs desUniversaldienstes gemäß Artikel 15 der Richtlinie 2002/22/EG (vgl. KOM(2005) 203 vom 24. Mai 2005) wurdeuntersucht, ob der Universaldienst um Breitbanddienstezu ergänzen sei. Dieses wurde insbesondere zur Vermei-dung einer etwaigen „digitalen Kluft“ erwogen. Im Er-gebnis lehnt die Europäischen Kommission jedoch eineAufnahme des Breitband-Anschlusses in die Universal-dienstleistungen ab. Denn dazu fehlt es an der zwingenderforderlichen Voraussetzung, dass der Breitbandan-schluss von einer „Mehrheit der Verbraucher“ genutztwird (vgl. Artikel 15 und Anhang V Universaldienst-RL).Europaweit ist von einer tatsächlichen Pro-Kopf-Nutzungvon 6,5 Prozent auszugehen.

Die nationale Marktentwicklung im Bereich Breitbandan-schlüsse, die geplanten frequenzregulatorischen Maßnah-men und die Stellungnahme der Europäischen Kommis-sion lassen erkennen, dass zum jetzigen Zeitpunkt eine


Änderung im Hinblick auf die Universaldienstleistungbezüglich breitbandiger Internetzugänge nicht geboten er-scheint.

Ebenfalls Bestandteil der Universaldienstleistung ist einöffentliches Teilnehmerverzeichnis und ein öffentlicherTelefonauskunftsdienst (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 2 undNr. 3 TKG). Hinsichtlich beider Universaldienstleistun-gen ist festzustellen, dass diese erbracht werden und eineEinstellung dieser Erbringung nicht zu besorgen ist. Ins-besondere im Bereich der Telefonauskunftsdiensteherrscht Wettbewerb unter mehreren Anbietern. Auch indiesem Bereich sind keine Änderungen des Zuschnitts derUniversaldienstleistungen empfehlenswert.

Eine weitere Universaldienstleistung besteht in der flä-chendeckenden Bereitstellung von öffentlichen Münz-und Kartentelefonen (vgl. § 78 Abs. 2 Nr. 4 TKG). Ende2004 lag der Bestand an Münz- und Kartentelefonen bei105 000 Geräten. Gleichzeitig ist mit 78 Millionen An-schlüssen eine weitreichende Verbreitung von Mobilfunk-anschlüssen zu verzeichnen. Vor diesem Hintergrund hatdie Bundesnetzagentur in Zusammenarbeit mit den kom-munalen Spitzenverbänden und der Deutschen Tele-kom AG dem veränderten KommunikationsverhaltenRechnung getragen und mit dem Pilotprojekt zum soge-nannten „Basistelefon“ ein neues Strukturkonzept ent-worfen. Damit soll auch an unwirtschaftlichen Standortenunter Komforteinbußen die Funktionalität als solche er-halten bleiben. In diesem Pilotprojekt soll die Akzeptanzund Eignung des Basistelefons als „Low-Cost-Gerät“ er-probt werden. Dazu umfasst der Pilotversuch den Einsatzvon insgesamt 15 000 Basistelefonen, die bundesweit ver-teilt an wenig genutzten Standorten die herkömmlichenMünz- oder Kartentelefone ersetzen sollen. Während derPilotierungsphase bleiben bundesweit grundsätzlich allebestehenden Standorte öffentlicher Telefonstellen erhal-ten. In der Aufbauphase erfolgte eine enge Abstimmungmit der jeweiligen örtlichen Kommunalverwaltung beider Auswahl und Optimierung jedes einzelnen Pilotstand-ortes. Im Herbst 2004 waren alle 15 000 Pilotstandortemit Basistelefonen ausgestattet. Danach begann eine ein-jährige Pilotphase, in der für jeden einzelnen Standort allerelevanten Daten erfasst und ausgewertet werden. NachAbschluss der einjährigen Pilotphase und der Auswertungdes Pilotprojektes soll Anfang 2006 darüber entschiedenwerden, ob das Basistelefon als öffentliche Telefonstellefür den Einsatz an extrem wenig genutzten Standorten an-erkannt werden kann. Beschwerden von Nutzern sind bisauf ganz wenige Ausnahmen, die den reduzierten Kom-fort-Standard bemängeln, bisher nicht bekannt geworden.Begleitet wird das Pilotprojekt von einem Projektbeiratunter Leitung des Vorsitzenden des Länderarbeitskreises.Neben der Bundesnetzagentur sind im Projektbeirat eben-falls die Deutsche Telekom AG, die kommunalenSpitzenverbände, die Verbraucherverbände und das Wis-senschaftliche Institut für Infrastruktur und Kommunika-tionsdienste (WIK) vertreten.

Vor dem Hintergrund des aktuellen Projektstandes undder Ende 2005 anstehenden Entscheidung über das Pilot-projekt ist festzuhalten, dass eine Änderung der Univer-

saldienstleistungen auch bezüglich § 78 Abs. 2 Nr. 4TKG zur Zeit nicht notwendig erscheint.

Als Universaldienstleistung ist ferner die Möglichkeitfestgelegt, von allen öffentlichen Münz- und Kartentele-fonen Notrufe absetzen zu können (vgl.§ 78 Abs. 2 Nr. 5 TKG). Diese Notrufmöglichkeit bestehtsowohl von den herkömmlichen öffentlichen Münz- undKartentelefonen als auch von den Geräten, die im Rah-men des oben genannten Pilotprojektes „Basistelefon“genutzt werden. Demzufolge wird diese Universaldienst-leistung weiterhin erbracht. Eine Änderung ist nicht anzu-raten.

4. Implementierung des neuen Rechtsrahmens

Von zentraler Bedeutung für die Regulierungsarbeit istdie Implementierung des neuen Regulierungsrahmens inDeutschland. Mit dem 2004 in Kraft getretenen TKGwurde das Regulierungsziel der Förderung der Entwick-lung des Binnenmarktes der Europäischen Union aufge-nommen. Das Gesetz trägt dem neuen europäischenRechtsrahmen Rechnung und sorgt für eine enge Verzah-nung nationaler Entscheidungen mit der EuropäischenKommission und den anderen Mitgliedstaaten. Dies spie-gelt sich insbesondere im Verfahren der Marktregulierungwider, bei dem sich wesentliche Neuerungen gegenüberder bisherigen Rechtslage ergeben haben.

Erhebliche Änderungen im Verfahren der Marktregulierung

Wesentliche Neuerungen haben sich zunächst im Rahmendes im Teil 2 des TKG geregelten Kernbereichs derMarktregulierung ergeben. Das Verfahren der Marktregu-lierung erfolgt in drei Schritten: Im ersten Schritt ermitteltdie Bundesnetzagentur die Märkte, die für eine Vorabre-gulierung in Betracht kommen (Marktdefinition), imzweiten Schritt untersucht sie, ob auf diesen Märktenwirksamer Wettbewerb herrscht (Marktanalyse). Wennsie zu dem Ergebnis kommt, dass dies nicht der Fall ist,legt sie den Betreibern, die auf dem jeweiligen Marktüber beträchtliche Marktmacht verfügen, geeignete regu-latorische Verpflichtungen auf. Inhaltlich ist das Verfah-ren durch die mit dem neuen Rechtsrahmen verfolgtenZiele der Harmonisierung und Flexibilisierung geprägt.

Während bisher Märkte im Einzelfall, d. h. im Rahmenkonkreter Beschlusskammerverfahren abgegrenzt wur-den, muss die Bundesnetzagentur nach neuem Rechtvorab die Märkte festlegen, die für eine Regulierung inBetracht kommen. Dabei hat sie – genau wie alle anderenRegulierungsbehörden in der EU – die so genannteMärkte-Empfehlung der Kommission39 weitestgehend zuberücksichtigen. In dieser Empfehlung wurden 18 Märkteidentifiziert, für die nach Auffassung der Kommissioneine Vorabregulierung in Betracht kommt. Eine Abwei-

39 Empfehlung der Kommission über relevante Produkt- und Dienst-märkte des elektronischen Kommunikationssektors vom 11. Februar2003 (2003/311/EG)


chung von der Empfehlung ist grundsätzlich nur aufgrundnationaler Besonderheiten möglich.

Die so ermittelten Märkte werden im zweiten Schritt da-raufhin untersucht, ob auf ihnen wirksamer Wettbewerbherrscht. Diese Untersuchung erfolgt auf Grundlage dervon der Kommission veröffentlichten Leitlinien zurMarktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Markt-macht.40

Kommt die Bundesnetzagentur bei der Marktanalyse zudem Ergebnis, dass ein Unternehmen auf einem Marktüber beträchtliche Marktmacht verfügt, legt sie diesem imdritten Schritt mindestens eine der im TKG genanntenVerpflichtungen auf. Während sich bisher direkt aus demGesetz ergab, welche Verpflichtungen das marktmächtigeUnternehmen betreffen, bedarf dies nach dem neuenTKG einer Festlegung durch eine Regulierungsverfü-gung. In diesem Auswahlermessen zeigt sich das vondem neuen Rechtsrahmen verfolgte Ziel der Flexibilisie-rung.

Alle drei Schritte – Marktdefinition, Marktanalyse sowieAuswahl und Auferlegung einer Verpflichtung – unterlie-gen dem so genannten Konsolidierungsverfahren, daseiner stärkeren europäischen Harmonisierung dient. Da-nach muss die Bundesnetzagentur sämtliche Entschei-dungsentwürfe der Kommission und den nationalen Re-gulierungsbehörden zur Verfügung stellen. Sowohl dieKommission als auch die anderen nationalen Regulie-rungsbehörden haben die Möglichkeit, zu den EntwürfenStellung zu nehmen. Eventuellen Stellungnahmen hat dieBundesnetzagentur weitestgehend Rechnung zu tragen.In bestimmten Fällen ist sogar ein Vetorecht der Kommis-sion gegen Maßnahmeentwürfe der Bundesnetzagenturvorgesehen. Dies betrifft zum einen Marktdefinitionen,die von der Märkte-Empfehlung abweichen, zum anderendie Feststellung, ob ein Unternehmen auf einem Marktüber beträchtliche Marktmacht verfügt. Das Vetorecht er-streckt sich hingegen nicht auf die Auferlegung von Ver-pflichtungen.

In verfahrensrechtlicher Hinsicht ist bezüglich der Ent-scheidung über die Marktdefinition und Marktanalyse dasEinvernehmen des Bundeskartellamtes erforderlich. Istdies hergestellt, unterliegen sodann alle drei Schritte– Marktdefinition, Marktanalyse sowie Auswahl undAuferlegung einer Verpflichtung – sowohl einem nationa-len Konsultationsverfahren als auch zusätzlich einem eu-ropäischen Konsolidierungsverfahren, sofern die Markt-definition bzw. die Verpflichtung Auswirkungen auf denHandel zwischen den Mitgliedstaaten hat. Im Rahmendes nationalen Konsultationsverfahrens gibt die Bundes-netzagentur interessierten Parteien die Gelegenheit zurStellungnahme zu den Entscheidungsentwürfen. Die Er-gebnisse dieser Anhörungsverfahren werden veröffent-licht. Innerhalb des europäischen Konsolidierungsverfah-rens muss die Bundesnetzagentur der Kommission und

den nationalen Regulierungsbehörden im Sinne einerstärkeren europäischen Harmonisierung sämtliche Ent-scheidungsentwürfe zur Verfügung stellen. Sowohl dieKommission als auch die anderen nationalen Regulie-rungsbehörden haben die Möglichkeit, zu den EntwürfenStellung zu nehmen. Eventuellen Stellungnahmen hat dieBundesnetzagentur weitestgehend Rechnung zu tragen.

Weichen Marktdefinitionen von der Märkte-Empfehlungab oder beinhaltet der Entwurf Feststellungen, ob ein Un-ternehmen auf einem dieser Märkte über beträchtlicheMarktmacht verfügt, so ist in diesen Fällen sogar ein Ve-torecht der Kommission gegen Maßnahmeentwürfe derBundesnetzagentur zur Marktdefinition und Marktana-lyse vorgesehen.

Bis zum 21. November 2005 hat die Bundesnetzagenturinsgesamt neun Entscheidungsentwürfe konsolidiert, sechsMarktuntersuchungen und drei Regulierungsverfügun-gen. Einige dieser Maßnahmen umfassen mehrereMärkte. So hat die Bundesnetzagentur mittlerweile dieAnalyse von zwölf der 18 Märkte, die europaweit für eineRegulierung empfohlen sind.

Neben diesen eher verfahrensrechtlichen Änderungen ha-ben sich im Bereich der Marktregulierung durch denneuen europäischen Rechtsrahmen und die darauf basie-rende Novellierung des TKG materielle Änderungen er-geben. Diese manifestieren sich sowohl in der Entgelt- alsauch in der Zugangsregulierung.

Neue Aspekte im Rahmen der Entgeltregulierung

Mit Blick auf die Entgeltregulierung sind mit der Geset-zesnovellierung Änderungen verbunden, die im Wesentli-chen aus dem Ansatz resultieren, einerseits insbesonderebei den Endkundenleistungen sukzessive einen Übergangvon der strikten, kostenorientierten Ex-ante-Kontrolle hinzur nachträglichen Prüfung anhand wettbewerbsrechtli-cher Maßstäbe herbeizuführen, andererseits jedoch miss-bräuchlicher Ausbeutung sowie Behinderung und Diskri-minierung von Wettbewerbern des marktmächtigenUnternehmens wirksam begegnen zu können. Um Letzte-res zu gewährleisten, beinhalten die Entgeltregulierungs-vorschriften in Bezug auf Anbieter mit beträchtlicherMarktmacht ein generelles Verbot missbräuchlichen Ver-haltens bei der Forderung und Vereinbarung von Entgel-ten. Zudem ist der Missbrauchstatbestand der erheblichenBeeinträchtigung von Wettbewerbsmöglichkeiten andererUnternehmen durch drei Vermutungstatbestände konkre-tisiert: Sie betreffen das Preis-Dumping, die Preis-Kos-ten-Schere und die sachlich ungerechtfertigte Bündelungvon Produkten.

Die Voraussetzungen für eine Genehmigungspflicht vonVorleistungs- und Endkundenentgelten ist nach neuemTKG stärker differenziert. Für Vorleistungen gilt: Liegtbeträchtliche Marktmacht vor und handelt es sich bei denvon Wettbewerbern nachgefragten Leistungen um solche,die wesentlich sind für die Entwicklung eines nachhaltigwettbewerbsorientierten nachgelagerten Endkundenmark-tes, sind die Entgelte grundsätzlich genehmigungspflich-tig. Die Entgelte dürfen dabei die Kosten der effizienten

40 Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung be-trächtlicher Markmacht nach dem gemeinsamen Rechtsrahmen fürelektronische Kommunikationsnetze und -dienste vom 11. Juli 2002(2002/C 165/03)


Leistungsbereitstellung nicht überschreiten. Die Entgeltefür andere Zugangsleistungen unterliegen der nachträgli-chen Entgeltregulierung.

Endkundenentgelte marktmächtiger Unternehmen unter-liegen künftig grundsätzlich einer nachträglichen Kon-trolle durch die Bundesnetzagentur im Missbrauchsfall.Eine Genehmigungspflicht ist nur dann vorgesehen, wenndie Verpflichtungen im Zugangsbereich oder zur Betrei-ber(vor)auswahl nicht zur Erreichung der Regulierungs-ziele führen und wenn in absehbarer Zeit nicht mit derEntstehung eines nachhaltig wettbewerbsorientiertenMarktes zu rechnen ist.

Während die Bundesnetzagentur hinsichtlich des Maßsta-bes der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellunglangjährige Erfahrung besitzt, hat sich in der Anwen-dungspraxis gezeigt, dass die Auslegung der Miss-brauchsmaßstäbe des § 28 TKG Fragen aufwirft. Diesebeziehen sich sowohl auf den geeigneten Bezugsmaßstabfür die Prüfung eines Preishöhenmissbrauchs im Rahmender nachträglichen Entgeltregulierung als auch auf dieOperationalisierung der Vermutungstatbestände für Be-hinderungsmissbrauch. Vor diesem Hintergrund und inAnbetracht der zunehmenden Bedeutung von Bündel-und Paketangeboten hat die Bundesnetzagentur imAugust 2005 Hinweise zu sachlich ungerechtfertigterBündelung i. S. d. § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG veröffentlicht(auf der Homepage der Bundesnetzagentur abrufbar unterSachgebiete ⇒ Telekommunikation ⇒ Regulierung Tele-kommunikation ⇒ Konsistenzgebot). Hiermit ist aucheine Grundlage für eine vertiefte Auseinandersetzung mitFragen möglicher Preis-Kosten-Scheren und der Nach-bildbarkeit von Angeboten des marktbeherrschenden Un-ternehmens durch effiziente Wettbewerber geschaffenworden. Dies wiederum ist eine wesentliche Vorausset-zung, um Gefahren der Marktmachtübertragung effektivzu begegnen und nachhaltigen Wettbewerb auf den End-kundenmärkten zu fördern.

Neue Aspekte im Rahmen der Zugangsregulierung

Die Implementierung des neuen europäischen Rechtsrah-mens hat im Bereich der Zugangsregulierung auf derEbene des nationalen Rechts zu einem weitreichendenund ausdifferenzierten Abwägungsprogramm bei derAuferlegung einer Zugangsverpflichtung geführt. Diezentrale Regelung zur Auferlegung gegenüber demmarktmächtigen Unternehmen unterscheidet zwischenVerpflichtungen, die die Bundesnetzagentur auferlegen„soll“ und solchen die die Bundesnetzagentur auferlegen„kann“. Gleichzeitig sind bei der Entscheidungsfindungnunmehr neben den Regulierungszielen zusätzliche Ab-wägungskriterien zu beachten. Hierzu gehören beispiels-weise die technische und wirtschaftliche Tragfähigkeitkonkurrierender Einrichtungen, die verfügbare Kapazität,die Anfangsinvestitionen des Eigentümers oder der An-reiz zu effizienten Infrastruktureinrichtungen. Nach dergenerellen Verpflichtung durch die Bundesnetzagenturzur Zugangsgewährung greifen Regelungen, die den Ver-handlungsprozess zwischen den Marktteilnehmern überden konkreten Zugang zum Gegenstand haben. Kommt es

zu keiner Einigung, hat die Bundesnetzagentur die Mög-lichkeit, konkrete Anordnungen für die Zugangsgewäh-rung zu treffen.

Neben den Regelungen zur konkreten Frage der Zugangs-gewährung hat die Implementierung des neuen Rechts-rahmens ferner die Möglichkeit mit sich gebracht, seitensder Bundesnetzagentur ein Diskriminierungsverbot, eineTransparenzverpflichtung oder eine Verpflichtung zur ge-trennten Rechnungsführung auszusprechen.

Letztlich stellt auch das sogenannte Standardangebot einweiteres, neues Instrument zur Vereinheitlichung desUmgangs mit Zugangsleistungen dar.

Konsistenzgebot

Die Schaffung chancengleichen Wettbewerbs und dieFörderung nachhaltig wettbewerbsorientierter Märktestellt nach wie vor ein zentrales Ziel der Arbeit der Bun-desnetzagentur dar. Einen wichtigen Beitrag hierzu leistetdie Sicherstellung einer konsistenten Entgeltregulierung,die nunmehr auch explizit im TKG verankert ist. So hatdie Bundesnetzagentur nach § 27 Abs. 2 TKG darauf zuachten, dass Entgeltregulierungsmaßnahmen in ihrer Ge-samtheit aufeinander abgestimmt sind (Konsistenzgebot).Dies umfasst eine inhaltliche und zeitliche Abstimmungihrer Entgeltregulierungsmaßnahmen und eine Prüfung,ob diese jeweils in einem angemessenen Verhältnis zuden Zielen nach § 2 Abs. 2 TKG stehen.

Die besondere Bedeutung eines konsistenten Entgeltregu-lierungsregimes resultiert aus der Erkenntnis, dass nur aufdiese Weise Wettbewerbsverzerrungen – etwa zwischenunterschiedlichen Geschäftsmodellen – zu vermeidensind. Vor diesem Hintergrund hat die Bundesnetzagenturim November 2004 einen Workshop veranstaltet, um dieImplikationen des neu in das TKG aufgenommenen Kon-sistenzgebots mit Vertretern aus Wirtschaft und Wissen-schaft zu diskutieren. Die Ergebnisse der Veranstaltungsind am 13. Juni 2005 als Beilage zur Zeitschrift „Multi-Media und Recht“ (Ausgabe 6/2005) veröffentlicht wor-den. Darüber hinaus ist das Wissenschaftliche Institut fürKommunikationsdienste (WIK) bereits im Vorfeld desWorkshops beauftragt worden, Elemente konsistenterEntgeltregulierung zu untersuchen. Das Gutachten „Ge-schäftsmodelle und konsistente Entgeltregulierung“ istauf der Homepage der Bundesnetzagentur unter Sachge-biete ⇒ Telekommunikation ⇒ Regulierung Telekommu-nikation ⇒ Konsistenzgebot abzurufen.

Regelungen im Zusammenhang mit dem Übergang vom alten zum neuen Recht

Nach Inkrafttreten des neuen TKG stellte sich der Bun-desnetzagentur zunächst die Frage, wie ein reibungsloserÜbergang vom alten zum neuen Recht sichergestellt wer-den kann. Einer sofortigen Auferlegung von Verpflich-tungen nach Teil 2 des TKG, stand zunächst entgegen,dass der Erlass von Regulierungsverfügungen nach ein-helliger Auffassung die vorherige Durchführung einerMarktanalyse nach neuem Recht voraussetzt. Denn § 13Abs. 1 TKG bestimmt, dass „die Regulierungsbehörde


auf Grund einer Marktanalyse nach § 11 Verpflichtungen[…] auferlegt, ändert, beibehält oder widerruft“. Für denZeitraum bis zum Abschluss der Marktuntersuchungenwar und ist daher der Rückgriff auf die vom Gesetzgebergeschaffene Übergangsregelung in § 150 Abs. 1 TKG er-forderlich. Nach dieser Vorschrift bleiben die von der Re-gulierungsbehörde vor Inkrafttreten des Gesetzes getrof-fenen Feststellungen marktbeherrschender Stellungensowie die daran anknüpfenden Verpflichtungen wirksam,bis sie durch neue Entscheidungen nach Teil 2 des TKGersetzt werden. Die Vorschrift setzt ausweislich der Ge-setzesbegründung zum einen europarechtliche Vorgabenum, zum anderen dient die Regelung dem Ziel, denMarktteilnehmern die notwendige Rechtssicherheit zu ge-ben und unnötigen bürokratischen Aufwand zu vermei-den. Sie soll also einen möglichst einfachen, reibungslo-sen Übergang vom alten zum neuen Rechtsrahmenermöglichen.

In der Praxis warf die Übergangsregelung erhebliche Aus-legungsschwierigkeiten auf. Hinsichtlich zweier Punktewar die Auslegung der Vorschrift unproblematisch: Zumeinen war klar, dass die unter der Geltung des TKG 1996erlassenen Verwaltungsakte bestandskräftig sind und wei-ter gelten. Zum anderen stand fest, dass die von der Regu-lierungsbehörde unter dem TKG 1996 getroffenen Fest-stellungen marktbeherrschender Stellung weitergelten.Problematisch hingegen war die Auslegung des Begriffs„Verpflichtungen“ in § 150 Abs. 1 S. 1 und 3 TKG. Dis-kutiert wurden zwei Auslegungsmöglichkeiten. Einerseitseine enge Auslegung, wonach der Begriff nur die durchdie Behörde unter dem alten TKG durch Verwaltungsaktauferlegten Verpflichtungen erfasst. Nach der zweiten,weiten Auslegung sollten nach § 150 Abs. 1 S.1 und 3TKG nicht nur durch Verwaltungsakt auferlegte Ver-pflichtungen, sondern auch den gesetzlichen Vorschriftendes TKG 1996 innewohnende Verpflichtungen bis zurAuferlegung von Verpflichtungen nach Teil 2 des TKGweitergelten.

Die Bundesnetzagentur hat mehrere Beschlusskammer-entscheidungen auf die weite Auffassung gestützt. In denEntscheidungen der anschließend geführten Klageverfah-ren ist das Verwaltungsgericht Köln dieser Auffassung je-doch nicht gefolgt, sondern hat die engere Auffassungvertreten. Um eine endgültige Klärung dieser Rechtsfrageund damit Rechtssicherheit herbeizuführen, hat die Bun-desnetzagentur Revision zum Bundesverwaltungsgerichteingelegt.

Wegfall der Lizenzpflicht

Ziel der Genehmigungsrichtlinie 2002/20/EG ist es, dieBereitstellung von Telekommunikationsnetzen oder Tele-kommunikationsdiensten unter erleichterten Markzutritts-bedingungen zu ermöglichen. Der Markzutritt darf des-halb nur noch von einer sog. Allgemeingenehmigungabhängig gemacht werden. In Umsetzung dieser Vorga-ben wurde im neuen TKG die Lizenzpflicht abgeschafft.Unternehmen, die gewerblich öffentliche Telekommuni-

kationsnetze betreiben oder gewerblich Telekommunika-tionsdienste für die Öffentlichkeit bereitstellen, unterlie-gen nur noch einer Meldepflicht.

Auch die Nutzung von Frequenzen soll gemäß der Ge-nehmigungsrichtlinie grundsätzlich aufgrund einer Allge-meingenehmigung möglich sein. Das neue TKG sieht da-her vor, dass Frequenzen allgemein zugeteilt werden,wenn keine funktechnische Störungen zu befürchten sindund ein effiziente Frequenznutzung sichergestellt ist.

Teil A.II Tätigkeiten im Bereich Telekommunikation

1. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Zugang zum öffentlichen Telefonnetz sowie In- und Auslandsgespräche an festen Standorten (Märkte 1 bis 6 der Kommissions-Empfehlung)

1.1 Marktdefinition und Marktanalyse

In den Märkten 1 bis 6 der Kommissions-Empfehlungsind Endkunden-Anschlüsse sowie In- und Auslandsver-bindungen für Endkunden im Festnetz enthalten. Nach-dem zu diesen Märkten denjenigen Unternehmen, diesich im Rahmen der bereits erfolgten nationalen Konsul-tation geäußert hatten, erneut ein modifizierter Entwurfübersandt worden war und entsprechende Stellungnah-men eingegangen waren, wurde der Entwurf nochmalsüberarbeitet. Da das Bundeskartellamt sein Einverneh-men gemäß § 123 Abs. 1 TKG erteilt hat, konnte mit derNotifizierung des Entwurfs Ende November 2005 das eu-ropäische Konsolidierungsverfahren eingeleitet werden.

Im Rahmen der Marktdefinition sieht der Entwurf dieAufnahme von Verbindungsleistungen über VoIP als Er-gebnis einer technologieneutralen Regulierung vor, weilVerbindungen über VoIP mit den übrigen In- und Aus-landsverbindungen aus Nachfragersicht austauschbarsind. Breitbandanschlüsse für Endkunden werden wegenfehlender Austauschbarkeit nicht in den Anschlussmarktmit einbezogen.

Im Bereich der Auslandsverbindungen wird die DeutscheTelekom AG aufgrund der jüngsten Entwicklungen nichtmehr länger als marktbeherrschend angesehen, so dass– die Billigung der EU-Kommission vorausgesetzt – hierzukünftig keine Regulierung mehr erfolgen wird. Gründedafür sind insbesondere die stetig sinkenden Marktanteileder Deutsche Telekom AG. Darüber hinaus ist auch eineerheblich höhere Wettbewerbsintensität als bei den In-landsverbindungen festzustellen. Dies beruht nicht zuletztauf den besseren Beschaffungsmöglichkeiten bei den ent-sprechenden Vorleistungen und auf dem höheren Anreizder Kunden, bei vergleichsweise teureren Auslandsge-sprächen zu sparen.

Bei Anschlüssen und Inlandsverbindungen wurde nachwie vor eine marktbeherrschende Stellung der DeutschenTelekom AG festgestellt.


1.2 Aktuelle Rechtslage

Während die Sprachtelefondiensttarife der DeutschenTelekom AG nach den Bestimmungen des bisherigen Te-lekommunikationsgesetzes vom 25. Juli 1996 (TKG a. F.)nach Maßgabe der §§ 24 und 27 TKG a. F. noch einer Ge-nehmigungspflicht unterworfen waren, unterliegen sieseit Inkrafttreten des TKG zum 26. Juni 2004 bis zum Ab-schluss des derzeit noch laufenden Marktanalyseverfah-rens nach §§ 10-12 TKG und der daran anknüpfendenAuferlegung von Rechtsfolgen durch die Bundesnetz-agentur gemäß §§ 13 und 39 TKG bis auf Weiteres nurnoch einer nachträglichen Entgeltregulierung nach § 39Abs. 3 TKG sowie ergänzend der besonderen Miss-brauchaufsicht nach § 42 TKG. Gemäß § 150 Abs. 1 TKGi. V. m. §§ 39 Abs. 3 und 42 Abs. 1 TKG sind insoweit je-denfalls die von der Bundesnetzagentur vor Inkrafttretendes Gesetzes getroffenen Feststellungen marktbeherr-schender Stellungen im Bereich des Sprachtelefondiens-tes wirksam geblieben, mit der Folge, dass die DeutscheTelekom AG damit im Bereich des Sprachtelefondienstesbis zum Erlass einer endgültigen Regulierungsverfügungals Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht einge-stuft werden muss.

1.3 Optionsangebot „10 Cent-Tarif“

Die am 19. März 2004 durch die Deutsche Telekom AGbeantragte Genehmigung der Entgelte und entgeltrelevan-ten Bestandteile für das Optionsangebot „10 Cent-Tarif“wurde von der Bundesnetzagentur durch Beschluss vom27. Mai 2004 versagt.

Bei einem monatlichen zusätzlichen Überlassungsentgeltvon 3,63 Euro (netto) sollten City- und Deutschlandver-bindungen für 8,62 Cent (netto) bzw. 10,00 Cent (brutto)im Stundentakt rund um die Uhr geführt werden können.

Aufgrund seines „Flatrate“-Charakters konnte die Bewer-tung, ob der „10 Cent“-Tarif Abschläge im Sinne von§ 24 Abs. 2 Nr. 2 TKG a. F. enthält, allein auf einer Pro-gnose zum durchschnittlichen Nutzungsverhalten des an-gesprochenen Kundensegments erfolgen. Entscheidendwar danach, in welchem Umfang der „10 Cent“-Kundeim Vergleich zum Standardkunden im Durchschnitt mehrGespräche führt (Gesprächshäufigkeit) und in welchemUmfang der „10 Cent“-Kunde im Vergleich zum Stan-dardkunden im Durchschnitt längere Gespräche führt(Gesprächsdauer).

Ausgehend von den Erfahrungen mit der Nutzung desOptionsangebotes „AktivPlus xxl sunday“ und der hie-rauf basierenden Prognose der Deutschen Telekom AG inBezug auf die Gesprächshäufigkeit und die Gesprächs-dauer wäre der Tarif zwar möglicherweise noch knappkostendeckend gewesen. Nach allen Erfahrungen derBundesnetzagentur im Hinblick auf die tatsächliche Ent-wicklung von Nutzungsprofilen war jedoch zu erwarten,dass die von der von der Antragstellerin kalkulierte „Kos-tenreserve“ nicht ausgereicht hätte, um das Risiko einermöglichen Kostenunterdeckung mit der erforderlichen Si-cherheit auszuschließen. Vielmehr musste mit hoherWahrscheinlichkeit davon ausgegangen werden, dass es

im Falle der Einführung des Angebotes zu wettbewerbs-beeinträchtigenden Abschlägen gekommen wäre.

1.4 Enjoy Tarif („12 Cent-Tarif“)

Nachdem der „10 Cent-Tarif“ nicht genehmigt werdenkonnte, hat die Deutschen Telekom AG am 28. Mai 2004den Optionstarif „enjoy Tarif“ zur Genehmigung vorge-legt. Die Deutsche Telekom AG hielt dabei an der Preis-systematik des „10 Cent-Tarifs“ mit einer Stundentaktungrund um die Uhr fest. Gegenüber dem abgelehnten„10 Cent-Tarif“ wurde das monatliche Überlassungsent-gelt auf 4,03 Euro (netto) und das pauschale Verbin-dungsentgelt auf 10,34 Cent (netto) bzw. 12 Cent (brutto)erhöht. Mit dieser Tariferhöhung kam die DeutscheTelekom AG der Forderung der Bundesnetzagentur zurAbsicherung von Prognoserisiken in ausreichendemMaße nach. Der Tarif konnte daher mit Beschluss vom25. Juni 2004 genehmigt werden.

1.5 Auswirkung der Entscheidung des VG Köln vom 6. September 2004 auf die Entgeltregulierung im Bereich des Sprachtelefondienstes

Im Zusammenhang mit einem Rechtsschutzbegehren derDeutschen Telekom AG zum Verfahren BK 2a 04/009 hatdas Verwaltungsgericht Köln im Rahmen des Eilverfah-rens 1 L 1832/04 mit Beschluss vom 6. September 2004festgestellt, dass die Genehmigungspflicht für Paketange-bote im Sprachtelefondienst nicht nach § 150Abs. 1 TKG wirksam geblieben ist.

Obwohl sich der Tenor der Entscheidung des Verwal-tungsgerichts Köln nur auf die Paketangebote bezog, dieGegenstand des Feststellungsverfahrens BK 2a 04/009gewesen waren, gelten die der Entscheidung des Verwal-tungsgerichts zugrundeliegenden Erwägungen erst rechtfür solche Sprachtelefondiensttarife, bei denen die Fest-stellung der Genehmigungspflicht lediglich Bestandteilder Begründung früherer Entgeltgenehmigungen gewesenist.

Es musste daher davon ausgegangen werden, dass dasVerwaltungsgericht Köln jede weitere Entscheidung auf-heben würde, die eine Fortgeltung der Genehmigungs-pflicht über § 150 Abs. 1 TKG bejaht. Aus diesem Grundsind im September 2004 sämtliche noch anhängige Ent-geltgenehmigungsverfahren eingestellt worden.

1.6 Auferlegung einer Anzeigepflicht für Entgelte im Sprachtelefondienst (Märkte 1 bis 6 gemäß Kommissions-Empfehlung)

Mit Beschluss BK 2a 04/045 vom 14. Dezember 2004wurde der Deutschen Telekom AG bis zum Erlass einerauf dem Ergebnis des derzeit anhängigen Marktdefiniti-ons- und Marktanalyseverfahrens beruhenden endgülti-gen Regulierungsverfügung auferlegt, ihre Entgeltmaß-nahmen im Bereich der Märkte 1 bis 6 zwei Monate vordem geplanten Inkrafttreten der Bundesnetzagentur ge-


mäß §§ 39 Abs. 3 S. 2, 12 Abs. 2 Nr. 4 TKG zur Kenntniszu geben.

Die Auferlegung einer Anzeigepflicht beruhte insoweitauf der Erwägung, dass die Deutsche Telekom AG auf-grund der Übergangsregelung des § 150 TKG zumindestbis zum Erlass einer endgültigen Regulierungsverfügungweiterhin als Anbieter von Telekommunikationsdienstenmit beträchtlicher Marktmacht im Bereich des Sprachte-lefondienstes einzustufen ist. Ferner haben Tatsachen dieAnnahme gerechtfertigt, dass die Verpflichtungen im Zu-gangsbereich oder zur Betreiberauswahl und Betreibervo-rauswahl allein nicht zur Erreichung der Regulierungs-ziele nach § 2 Abs. 2 TKG führen (§ 39 Abs. 3 S. 2i. V. m. Abs. 1 S. 1 TKG) und deshalb die Auferlegungeiner Anzeigepflicht erforderlich gewesen ist.

Im Rahmen der auferlegten Anzeigepflicht wurden derBundesnetzagentur bis zum 15. November 2005 17 Tarif-maßnahmen angezeigt, ohne dass diesbezüglich Anhalts-punkte für offenkundig missbräuchliche Tarifgestaltun-gen zu Tage getreten sind.

Unabhängig davon sind zur Vermeidung zeitlicher Verzö-gerungen parallel Vorbereitungen für den Erlass einerendgültigen Regulierungsverfügung für die Märkte 1 bis6 der Empfehlung der EU-Kommission getroffen worden.

1.7 Vorsorgliche Auferlegung einer vorläufigen Call-by-Call und Preselection-Verpflichtung (Märkte 1 bis 6 gemäß EU-Empfehlung)

Die Deutsche Telekom AG wurde ferner mit Beschlussvom 18. Juli 2005 verpflichtet, ihren Teilnehmern biszum Erlass einer auf dem Ergebnis des derzeit anhängi-gen Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahrens beru-henden endgültigen Regulierungsverfügung Zugang zuden Diensten aller unmittelbar zusammengeschaltetenAnbieter von Telekommunikationsdiensten für die Öf-fentlichkeit zu ermöglichen, und zwar sowohl durch Be-treiberauswahl durch Wählen einer Kennzahl als auchdurch Betreibervorauswahl, wobei jedoch bei jedem An-ruf die Möglichkeit besteht, die festgelegte Vorauswahldurch Wählen einer Betreiberkennzahl zu übergehen. DerTeilnehmer soll dabei auch unterschiedliche Voreinstel-lungen für Orts- und Fernverbindungen vornehmen kön-nen. Die Entscheidung erfolgte vor dem Hintergrund,dass sich aufgrund der Entscheidungspraxis des Verwal-tungsgerichts Köln zur Übergangsregelung des§ 150 TKG gewisse Unsicherheiten in Bezug auf einenFortbestand der Call-by-Call- und Preselection-Verpflich-tung der Deutschen Telekom AG ergeben haben.

1.8 Abwicklung von Preselection-Aufträgen über eine elektronische Schnittstelle

Nachdem die Deutsche Telekom AG im Juni 2004 die mitverschiedenen Verbindungsnetzbetreibern abgeschlosse-nen Vereinbarungen zur elektronischen Übermittlung vonPreselection-Auftragsdaten mit der darin enthaltenenHaftungsfreistellungsregelung (sog. „Haftungsfreistel-

lungsvereinbarung“) mit Wirkung zum 15. Septem-ber 2004 gekündigt hatte und Verhandlungen der Deut-schen Telekom AG mit den betroffenen Verbindungsnetz-betreibern in der Folgezeit erfolglos geblieben sind, hatu. a. die Firma Arcor AG & Co. KG im September 2004einen Antrag auf Ausübung der Besonderen Missbrauchs-aufsicht gemäß § 42 TKG gestellt.

Streitig zwischen der Deutschen Telekom AG einerseitsund den Wettbewerbern andererseits war dabei insbeson-dere, ob die Deutsche Telekom AG die Preselection-Umstellung vom Vorliegen einer schriftliche Willenser-klärung des Kunden abhängig machen darf, ob die Wett-bewerber umgekehrt einen Anspruch auf reziproke Scha-densersatzregelungen geltend machen können, ob dieDeutsche Telekom AG verpflichtet ist, den bisherigenVerbindungsnetzbetreiber über ein Aufheben der Prese-lection zu informieren sowie die Möglichkeit eines befris-teten Kundenrückgewinnungsverbotes. Aufgrund des äu-ßerst komplexen Sachverhaltes und der sehr schwierigenrechtlichen Fragestellungen, sowie der vorsorglichen Pre-selection-Verpflichtung (s. o. 1.5) konnte über den Antragder Firma Arcor AG & Co. KG erst am 18. Juli 2005 ent-schieden werden. Der Deutschen Telekom AG wurde da-nach untersagt, ihr an die Antragstellerin gerichtetesAngebot zum Abschluss einer Vereinbarung zur elektro-nischen Übermittlung von Preselection-Auftragsdatenvon der Verpflichtung abhängig zu machen, dass eine un-terschriebene Willenserklärung des Kunden vorliegt. Fer-ner wurde der Antragsgegnerin untersagt, Informationen,welche sie im Zusammenhang mit der Durchführung desPreselection-Auftrages erlangt, zur Rückgewinnung vonKunden zu nutzen und insoweit aufgegeben, die derzeitnoch geltende Vereinbarung zur elektronischen Übermitt-lung von Preselection-Auftragsdaten bis zur Annahmedurch die Antragstellerin längstens jedoch vier Wochennach Bekanntgabe dieses Bescheides fortzuführen. Be-züglich der weiteren Missbrauchsvorwürfe wurde der An-trag als unbegründet abgelehnt.

Einer gegen die Entscheidung eingelegten Klage derDeutschen Telekom AG hat das Verwaltungsgericht Kölnmit Urteil vom 26. Oktober 2005 teilweise stattgegeben.Danach hält es das Verwaltungsgericht für nicht miss-bräuchlich, wenn die Deutsche Telekom AG die Durch-führung von Preselection-Aufträgen davon abhängigmacht, dass eine unterschriebene Willenserklärung desKunden vorliegt. Allerdings weist das Gericht auch aus-drücklich darauf hin, dass es vorliegend nicht darüber zuentscheiden hatte, ob die Deutsche Telekom AG befugtwäre, die von ihr vorgeschlagene Vereinbarung über elek-tronische Schnittstellen vollständig aufzukündigen undvon der Beigeladenen nunmehr immer die Vorlage einerschriftlichen Willenserklärung zu fordern. Dagegenspricht nach Auffassung des Gerichts schon, dass dieDeutsche Telekom AG sich durch ihre bisherige Verhal-tensweise gebunden hat und eine Änderung dieser Verhal-tensweise gegen § 242 BGB verstoßen würde, wenn undsoweit sich die tatsächlichen Verhältnisse nicht ändern.Bezüglich des Verbotes, Informationen, welche im Zu-sammenhang mit der Durchführung des Preselection-Auftrages erlangt wurden, zur Rückgewinnung von


Kunden zu nutzen, hat das Verwaltungsgericht die Recht-mäßigkeit der getroffenen Entscheidung sowohl in förm-licher, als auch in materieller Hinsicht vollumfänglich be-stätigt. Ebenfalls bestätigt hat das Verwaltungsgericht dieAuffassung der Bundesnetzagentur, dass der § 42 TKGjedenfalls dann bereits vor Abschluss eines Marktanaly-severfahrens anwendbar ist, wenn die Behörde gemäß§ 150 Abs. 1 TKG auf bereits vor Inkraftreten des neuenTKG getroffene Feststellungen marktbeherrschenderStellungen zurückgreifen kann.

1.9 Telefonendgeräte der Deutschen Telekom AG mit Call-by-Call- und Preselection-Sperre

Im Rahmen eines weiteren Missbrauchsverfahrenswurde der Deutschen Telekom AG am 3. Dezem-ber 2004 im Wege einer vorläufigen Anordnung bis zumAbschluss des diesbezüglichen Missbrauchsverfahrensuntersagt, ihre Call-by-Call- und Preselection-Verpflich-tung durch Verkauf der Endgeräte „T-Sinus 711 Net“und „T-Sinus 721 Net“ faktisch einzuschränken.

Hintergrund der Entscheidung waren mehrere Beschwer-den von Wettbewerbern bezüglich der von der DeutschenTelekom AG über ihre T-Punkt-Läden und über ihren In-ternet-Shop vertriebenen Festnetztelefone „Sinus 711Net“ (analog) und „Sinus 721 Net“ (ISDN). Beide Endge-räte verfügten über die zusätzliche Funktion „voreinge-stellte T-Com Netzwahl“. Dies bedeutete, dass dasEndgerät aufgrund einer entsprechenden Softwarepro-grammierung im Gerät bei jeder Nummernwahl durchden Teilnehmer automatisch die 01033 als Netzvorwahlvoransetzt.

Diese Funktion bewirkte, dass die Möglichkeit des Nut-zer, Verbindungen anderer Netzbetreiber im Wege desCall-by-Call oder von Preselection in Anspruch zu neh-men, faktisch ausgeschlossen wurde. Diese Einschrän-kung der Call-by-Call- und Preselection-Möglichkeitdurch den Verkauf der Endgeräte „T-Sinus 711 Net“ und„T-Sinus 721 Net“ stellte eine missbräuchliche Beein-trächtigung der Wettbewerbsmöglichkeiten sowohl vonVerbindungsnetzbetreibern als auch von Teilnehmernetz-betreibern dar. Ohne den Erlass der vorläufigen Anord-nung hätte die Gefahr bestanden, dass die DeutscheTelekom AG weitere Endgeräte mit „Call-by-Call“- und„Preselection“-Sperre in den Markt bringen könnte mitder Folge, dass Käufer dieser Geräte auf ungewisse Zeitfür Call-by-Call- und Preselection-Angebote anderer An-bieter von Fernverbindungsleistungen nicht zur Verfü-gung stünden und den Wettbewerbern somit ein beträcht-liches Kundenpotential verloren ginge.

1.10 Liefersperre der Deutschen Telekom AG beim Bezug von Teilnehmeranschlüssen durch andere Diensteanbieter

Weitere Missbrauchsverfahren der Bundesnetzagenturbetrafen ein missbräuchliches Ausnutzen der beträcht-lichen Marktmacht der Deutschen Telekom AG durch

nicht diskriminierungsfreie Behandlung von Telekommu-nikationsdiensteanbietern, die wie Endkunden AGB-Pro-dukte zu Endnutzerpreisen beziehen.

Im Rahmen dieser Verfahren wurde der DeutschenTelekom AG im Wege einer vorläufigen Anordnung, d. h.bis zu einer endgültigen Entscheidung, aufgegeben, wei-terhin Telekommunikationsdiensteanbietern AGB-Leis-tungen, d. h. Telefonanschlüsse und Anschlüsse des ISDNentsprechend den geltenden Allgemeinen Geschäftsbedin-gungen für den Telefondienst zu überlassen. Der Deut-schen Telekom AG wurde insbesondere untersagt, dieÜberlassung von dem Abschluss einer zusätzlichen „Dul-dungsvereinbarung“ abhängig zu machen.

Grund für die Einleitung des Missbrauchsverfahrens war,dass die Deutsche Telekom AG abweichend von ihrerbisherigen Praxis seit August 2004 den Bezug von End-kundenanschlüssen durch andere Telekommunikations-diensteanbieter verweigert bzw. vom Abschluss speziellerDuldungsvereinbarungen abhängig gemacht hat.

Aufgrund dieses Lieferstopps hatten verschiedene Dien-steanbieter und Interessenverbände bei der Bundesnetz-agentur unter anderem Anträge auf Einleitung eines Ver-fahrens der besonderen Missbrauchsaufsicht sowie An-träge auf Erlass einer vorläufigen Anordnung gestellt.

2. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Verbindungsaufbau, Anrufzustellung und Transitdienste in öffentlichen Telefonnetzen (Märkte 8 bis 10)

2.1 Marktdefinition und MarktanalyseDie Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahren zu denMärkten 8 bis 10 der Kommissions-Empfehlung sind mitden Festlegungen der Präsidentenkammer abgeschlossen.

2.1.1 MarktabgrenzungBei der sachlichen Marktabgrenzung werden entspre-chend der Empfehlung drei Grundfälle unterschieden, dieim Folgenden ausgeführt werden.

2.1.1.1 Markt Nr. 8 der Empfehlung, Verbin-dungsaufbau einschließlich der Weiterleitung auf lokaler Ebene, im Folgenden als „Zuführung“ bezeichnet

Hierzu gehören (lediglich) jene Verbindungsleistungen,welche von dem Netzbetreiber, an dessen Netz der anru-fende Teilnehmer angeschlossen ist, einem Anbieter vonTelekommunikationsdiensten auf dessen Nachfrage hinauf der niedrigsten erschließbaren Netzzugangsebene(also ohne netzinternen Transit) übergeben werden. ImRegelfall werden diese Leistungen zum Tarif „local“ ab-gerechnet. Sie bilden die folgenden drei Teilmärkte:

a) Zuführung von Verbindungen zur Verbindungsnetz-betreiberauswahl (B.2 Zuführung): die Wettbewerbs-bedingungen für diese Leistungen unterscheiden sichvon denjenigen für andere Zuführungsleistungen na-


mentlich dadurch, dass hier ein besonders geringerAnreiz zum Leistungsangebot besteht (außer derDeutschen Telekom AG erbringt kaum ein anderesUnternehmen diese Leistung), nachfragende Netzbe-treiber diese Leistungen aus technischen Gründennicht im Transitwege an dritte Unternehmen weiter-verkaufen können und schließlich die regulatorischenRahmenbedingungen (vergleiche § 40 TKG) beson-dere sind.

b) Zuführung von Verbindungen zu Diensten (O/Z Zu-führung und AfTD Zuführung): hierunter fallen dierestlichen über Interconnection-Anschlüsse erbrach-ten Zuführungsleistungen; die verschiedenen Verbin-dungsleistungen gehören aufgrund von Angebotssub-stitution einem einzigen Markt an.

c) Zuführung von Verbindungen über Primärmultiplex-Anschlüsse zu Online-Diensten (AfOD/ OVF Zufüh-rung): der Netzzugang über Primärmulitplex-An-schlüsse unterscheidet sich grundlegend von demje-nigen über Interconnection-Anschlüsse und gehörtdaher jedenfalls einem eigenen Markt an.

2.1.1.2 Markt Nr. 9 der Empfehlung, Anruf-zustellung einschließlich der lokalen Anrufweiterleitung, im Folgenden als „Terminierung“ bezeichnet

Hierzu rechnen alle diejenigen Verbindungsleistungen,welche der Netzbetreiber, an dessen Netz der angerufeneTeilnehmer angeschlossen ist, einem Anbieter von Tele-kommunikationsdiensten auf dessen Nachfrage hin nachÜbernahme einer Verbindung auf der niedrigsten er-schließbaren Netzzugangsebene (also ebenfalls ohne net-zinternen Transit) erbringt. Im Regelfall werden auchdiese Leistungen zum Tarif „local“ abgerechnet. Gemäßder in der Empfehlung angewandten „Ein-Netz-ein-Markt“-Theorie bildet jedes Netz der in Deutschland täti-gen Teilnehmernetzbetreiber einen eigenen Markt.

2.1.1.3 Markt Nr. 10 der Empfehlung, Transitdienste

Es handelt sich hierbei um diejenigen Verbindungsleistun-gen, welche weder Zuführungs- noch Terminierungsleis-tungen darstellen. In Deutschland werden Transitleistun-gen allerdings immer nur zusammen mit vorhergehendenZuführungsleistungen bzw. anschließenden Terminie-rungsleistungen angeboten, und zwar sowohl aufsetzendauf eigene (dann rein netzinterner Transit) als auch auffremde (dann „echter“ Transit) Zuführungs- bzw. Termi-nierungsleistungen (es gibt also keine reinen Transitleis-tungen; auch die als Transitdienst bekannteste Leistung„O.2“ etwa wird immer nur zusammen mit einer Termi-nierungsleistung in fremden Netzen angeboten). Die Pa-ketbildung wird in der Untersuchung durch die Kenn-zeichnungen „plus Zuführung“ bzw. „plus Terminierung“zum Ausdruck gebracht. Transitdienste gehören den fol-genden fünf Teilmärkten an:

a) Transitdienste plus Zuführung von Verbindungen zurVerbindungsnetzbetreiberauswahl (B.2 Transit plus

Zuführung): es handelt sich um das Pendant zu demoben unter 2.1.1.1.a) genannten Markt auf den höhe-ren Netzzugangsebenen.

b) Transitdienste plus Zuführung von Verbindungen zuDiensten (O/Z Transit plus Zuführung und AfTDTransit plus Zuführung): dies ist die Fortsetzung desunter 2.1.1.1.b) genannten Marktes. Transitdiensteplus Zuführung von Verbindungen mit Ursprung inausländischen Netzen (die sogenannten „I“-Leistun-gen) werden von diesem Markt nicht erfasst, weilAuslandsverbindungen anderen Wettbewerbsbedin-gungen als Inlandsverbindungen unterliegen. Aus-landsverbindungen finden in der vorliegenden Unter-suchung keine weitere Berücksichtigung, weil– allerdings bezogen auf die Leistung „O.1,“ sieheunten – bereits 1999 das Bestehen von wirksamemWettbewerb festgestellt wurde.

c) Transitdienste über Primärmultiplex-Anschlüsse plusZuführung von Verbindungen zu Online-Diensten(AfOD Transit plus Zuführung): es geht um die Fort-führung des unter 2.1.1.1.c) genannten Marktes aufhöheren Netzzugangsebenen.

d) Transitdienste plus Terminierung von Verbindungen(jeweils bei den Leistungen B.1, Z.1, O.2 und O.3)mit Ausnahme von Verbindungen mit Ursprung undZiel in nationalen Mobilfunknetzen. Der Transit zuausländischen Rufnummern gehört aufgrund andererWettbewerbsbedingungen nicht zu dem hiesigenMarkt. Weil das Bestehen von wirksamem Wettbe-werb bereits 1999 festgestellt wurde, sind die „O.1“-Leistungen vorliegend nicht weiter betrachtet wor-den.

e) Transitdienste plus Terminierung von Verbindungenmit Ursprung in nationalen Mobilfunknetzen in natio-nale Mobilfunknetze (O.3 mit Ursprung in Mobil-funknetzen): dieser Markt unterscheidet sich aufgrundspezieller Wettbewerbsbedingungen – es bestehenDirektzusammenschaltungen zwischen allen Mobil-funknetzbetreibern – von dem unter 2.1.1.3.d) ge-nannten Markt.

In räumlicher Hinsicht wird Markt 9 netzweit definiert,die übrigen Märkte werden bundesweit qualifiziert.

2.1.2 RegulierungsbedürftigkeitDie Märkte 8 bis 10 werden als regulierungsbedürftig er-achtet.

2.1.3 Bestimmung der beträchtlichen Marktmacht

Die Deutsche Telekom AG beherrscht nahezu alle Märkte,auf denen sie als Anbieterin auftritt (Ausnahme: aufgrundgegengewichtiger Nachfragemacht ist keine Marktbeherr-schung der Deutschen Telekom AG auf dem Markt „Tran-sitdienste plus Terminierung von Verbindungen mit Ur-sprung in nationalen Mobilfunknetzen in nationaleMobilfunknetze (O.3 mit Ursprung in Mobilfunknetzen)festgestellt worden). Diese beherrschenden Stellungen


deuten sich bereits in ihren durchweg hohen Marktanteilenan und beruhen letztlich darauf, dass sich die untersuchtenMärkte durch beträchtliche und anhaltende strukturelleMarktzutrittsschranken auszeichnen. Soweit Zuführungs-leistungen betroffen sind, resultiert dies aus der Kombina-tion von überragend hohem Endkundenbestand und nichtleicht zu duplizierender Infrastruktur auf Seiten der Deut-schen Telekom AG. Bei den Terminierungsleistungen, beidenen das Prinzip „Ein-Netz-ein-Markt“ gilt, ist einMarktzutritt für Dritte per se nicht möglich. Die Märktefür Transitdienste schließlich können von Wettbewerbernder Deutschen Telekom AG kaum angegriffen werden,weil sie zum einen selbst nicht genügend Zuführungs- oderTerminierungsleistungen herstellen können, um daraufaufbauend Transitdienste anbieten zu können, und weil siezum anderen entweder aus technischen Gründen und/odermangels hinreichenden Zugangs zu den Beschaffungs-und Absatzmärkten nicht in der Lage sind, in beachtlichemUmfang Zuführungs- oder Terminierungsleistungen derDeutschen Telekom AG über ihr Netz abzuwickeln.

Seitens der Kommission erging gegen den zunächst noti-fizierten Marktdefinitions- und Marktsanalyseentwurf zuMarkt 9, soweit er die alternativen Teilnehmernetzbetrei-ber (TNB) betrifft, eine Vetoentscheidung. Darin war dieBundesnetzagentur zu dem Ergebnis gelangt, dass die al-ternativen Festnetzbetreiber insbesondere wegen einer ge-genläufigen Nachfragemacht der Deutschen Telekom AGnach ihren Terminierungsleistungen nicht über eine be-trächtliche Marktmacht verfügen. Aufgrund der Veto-Ent-scheidung der Kommission ist der Entwurf zu Markt 9hinsichtlich der alternativern TNB erneut überarbeitet unddahingehend modifiziert worden, dass alle alternativenTNB in ihren einzelnen Netzen auf dem jeweiligen Marktfür die Anrufzustellung über beträchtliche Marktmachtverfügen. Diese Beurteilung gilt nach Festlegung derBundesnetzagentur auch für diejenigen alternativen TNB,die erst künftig auf Terminierungsmärkten im vorliegenddefinierten Sinn tätig werden.

2.2 Regulierungsverfügung gegenüber der Deutschen Telekom AG für Verbindungsleistungen über ICA

Nach dem Ergebnis des nach Inkrafttreten des TKG 2004unverzüglich durchgeführten Markdefinitions- undMarktanalyseverfahrens für den Bereich der Großkun-denmärkte 8, 9 und 10 der Märkte-Empfehlung der Kom-mission verfügt die Deutsche Telekom AG auf den fol-genden Märkten über eine beträchtliche Marktmacht:

– Nationaler Markt für Verbindungsaufbau im öffentli-chen Telefonnetz an festen Standorten einschließlichder Weiterleitung auf lokaler Ebene für Orts-, Fern-,nationale Teilnehmerrufnummer- (NTR), Auslands-und Mobilfunkverbindungen mit in Einzelwahl oder infestgelegter Vorauswahl vorangestellter Kennzahl fürVerbindungsnetzbetreiber.

– Nationaler Markt für Verbindungsaufbau im öffentli-chen Telefonnetz an festen Standorten einschließlichder Weiterleitung auf lokaler Ebene über Interconnec-tion-Anschlüsse für Verbindungen zu Diensten.

– Nationaler Markt für Anrufzustellung in das öffentli-che Telefonnetz der Betroffenen an festen Standorteneinschließlich der lokalen Anrufweiterleitung.

– Nationaler Markt für Transitdienste im öffentlichenFesttelefonnetz plus Zuführung von Orts-, Fern-,NTR-, Auslands- und Mobilfunkverbindungen mit inEinzelwahl oder in festgelegter Vorauswahl vorange-stellter Kennzahl für Verbindungsnetzbetreiber undmit Ursprung im eigenen nationalen Netz.

– Nationaler Markt für Transitdienste im öffentlichenFesttelefonnetz über Interconnection-Anschlüsse plusZuführung von Verbindungen mit Ursprung in natio-nalen Netzen zu Diensten.

– Nationaler Markt für Transitdienste im öffentlichenFesttelefonnetz plus Terminierung von Verbindungenin nationale Netze mit Ausnahme von Verbindungenmit Ursprung und Ziel in nationalen Mobilfunknetzen.

Mit Blick darauf erließ die Bundesnetzagentur nach er-folgter nationaler Konsultation und Vorlage des Maßnah-menentwurfs bei der EU-Kommission am 5. Okto-ber 2005 eine Regulierungsverfügung gegenüber derDeutschen Telekom AG, mit der das Unternehmen dazuverpflichtet worden ist,

– Betreibern von öffentlichen Telefonnetzen die Zusam-menschaltung mit ihrem öffentlichen Telefonnetz anfesten Standorten durch Kollokation sowie die Zusam-menschaltung am Vermittlungsstellenstandort mittelseines Übertragungsweges zu einem Standort des Wett-bewerbers zu ermöglichen,

– über die Zusammenschaltung Verbindungsleistungen,für die ihre beträchtliche Marktmacht durch die Festle-gung der Präsidentenkammer festgestellt wurde, zu er-bringen, wobei die Pflicht zum Transit plus Zuführungzur Betreiberauswahl für Ortsnetzverbindungen aufdas Ausfall- und Überlaufrouting beschränkt ist,

– zum Zwecke der Zusammenschaltung Kollokation so-wie im Rahmen dessen Nachfragern bzw. deren Be-auftragten jederzeit Zutritt zu diesen Einrichtungen zugewähren,

– im Rahmen der Erfüllung der Verpflichtung zur Kollo-kationsgewährung Kooperationsmöglichkeiten zwi-schen den zur Zusammenschaltung berechtigten Un-ternehmen in der Weise zuzulassen, dass solcheUnternehmen ihre jeweils am gleichen Zusammen-schaltungsstandort angemieteten Kollokationsflächenmiteinander verbinden können, damit diese sich zu-sammenschalten können oder ein Unternehmen einemoder mehreren anderen Unternehmen den Zugang zuseinen selber bereitgestellten oder angemieteten Über-tragungswegen gewähren kann, und

– dass Vereinbarungen über Zugänge auf objektivenMaßstäben beruhen, nachvollziehbar sind, einengleichwertigen Zugang gewähren und den Gebotender Chancengleichheit und Billigkeit genügen.

Die Entgelte für die im Rahmen der Netzzusammenschal-tung zu erbringenden Leistungen sowie für die Gewäh-


rung von Kollokation unterliegen der Ex-ante-Genehmi-gung durch die Bundesnetzagentur nach dem Maßstab derKosten der effizienten Leistungsbereitstellung.

Gemäß der durch das neue TKG eröffneten Möglichkeitwurde die Deutsche Telekom AG mit der Regulierungs-verfügung zugleich dazu verpflichtet, ein Standardange-bot für die von ihr zu gewährenden Zusammenschal-tungsleistungen und die Kollokationsgewährung zuveröffentlichen. Die vollständige Regulierungsverfügungist auf den Internetseiten der Bundesnetzagentur veröf-fentlicht.

2.3 Regulierungsverfügung gegenüber der Deutschen Telekom AG für Verbindungsleistungen über Primärmultiplex-Anschlüsse zu Online-Diensten

Da die Deutsche Telekom AG nach dem Ergebnis desMarktdefinitions- und Marktanalyseverfahrens für denBereich der Märkte 8 bis 10 auch auf den regulierungsbe-dürftigen Märkten „Verbindungsaufbau im öffentlichenTelefonnetz an festen Standorten einschließlich der Wei-terleitung auf lokaler Ebene über Primärmultiplex-An-schlüsse für Verbindungen zu Online-Diensten“ und„Transitdienste im öffentlichen Festtelefonnetz über Pri-märmultiplex-Anschlüsse plus Zuführung von Verbin-dungen mit Ursprung in nationalen Netzen zu Online-Diensten“ über eine beträchtliche Marktmacht verfügt,hat die Bundesnetzagentur auch diesbezüglich am16. November 2005 eine Regulierungsverfügung erlas-sen. Damit wurde die Deutsche Telekom AG dazu ver-pflichtet,

– dass Vereinbarungen über Zugänge auf den oben ge-nannten Märkten auf objektiven Maßstäben beruhen,nachvollziehbar sind, einen gleichwertigen Zuganggewähren und den Geboten der Chancengleichheit undBilligkeit genügen,

– Informationen zu technischen Spezifikationen, Netz-merkmalen, Bereitstellungs- und Nutzungsbedingun-gen und über die zu zahlenden Entgelte, die die zumZugang berechtigten Unternehmen für die Inanspruch-nahme der entsprechenden Zugangsleistungen auf denbeiden vorgenannten Märkten benötigten, zu veröf-fentlichen und

– ihre Vorleistungspreise für Zugangsleistungen auf denverfahrensgegenständlichen Märkten, insbesonderefür die Leistungen AfOD und OVF, und ihre internenVerrechnungspreise transparent zu gestalten sowie derBundesnetzagentur auf Anforderung Informationenüber die jeweiligen Absatzmengen der extern angebo-tenen und intern genutzten Vorleistungsprodukte unddie entsprechenden Umsätze vorzulegen.

Mit Blick auf die bisherige Regulierungstiefe – bei denPMXAs-Anschlüssen handelte es sich unter der Geltungdes TKG a. F. um allgemeine Netzzugänge – wurde nachpflichtgemäßer Ermessensausübung davon abgesehen,der Deutschen Telekom AG eine Zugangsverpflichtung

nach § 21 TKG und eine daran anknüpfende Ex-ante-Ent-geltregulierungspflicht aufzuerlegen.

Entgelte für Zugangsleistungen auf den Märkten „Verbin-dungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Stand-orten einschließlich der Weiterleitung auf lokaler Ebeneüber Primärmultiplex-Anschlüsse für Verbindungen zuOnline-Diensten“ und „Transitdienste im öffentlichenFesttelefonnetz über Primärmultiplex-Anschlüsse plusZuführung von Verbindungen mit Ursprung in nationalenNetzen zu Online-Diensten“ unterliegen deshalb gemäß§ 30 Abs. 3 TKG lediglich der nachträglichen Regulie-rung nach § 38 TKG. Die vollständige Regulierungsver-fügung ist auf den Internetseiten der Bundesnetzagenturveröffentlicht.

2.4 Regulierungsverfügung gegenüber den alternativen Teilnehmernetzbetreibern

Vor dem Hintergrund der Festlegung, dass sämtliche al-ternative Teilnehmernetzbetreiber über eine beträchtlicheMarktmacht hinsichtlich der in ihren jeweiligen Netzenerbrachten Terminierungsleistungen von Verbindungenverfügen (siehe oben), bereitete die Bundesnetzagenturbei Redaktionsschluss die gegenüber den einzelnen Teil-nehmernetzbetreibern zu erlassenden Regulierungsverfü-gungen vor. Ein entsprechender Entscheidungsentwurf istbereits national konsultiert worden. Darin ist insbeson-dere vorgesehen, die Teilnehmernetzbetreiber zur Zusam-menschaltung und im Rahmen dessen zur Erbringung vonTerminierungsleistungen in ihren jeweiligen Netzen zuverpflichten. Die Entgelte sollen ex-post reguliert wer-den. Die im Rahmen der einmonatigen Konsultationsfristeingegangenen Stellungnahmen der Unternehmen undVerbände wurden bei Redaktionsschluss ausgewertet.

2.5 Terminierungsentgelte für alternative Teilnehmernetzbetreiber

Noch vor Inkrafttreten des novellierten TKG musste sichdie Bundesnetzagentur im Frühjahr 2004 mit einer größe-ren Anzahl von Anträgen auf Anordnung der Netzzusam-menschaltung nach § 37 TKG a. F. von alternativenTeilnehmernetzbetreibern beschäftigen. Die Zusammen-schaltungsanordnungen waren erforderlich geworden,weil die Teilnehmernetzbetreiber keine „reziproke“ Ab-rechnung ihrer Zusammenschaltungsleistungen mehr ak-zeptieren wollten, und sie sich mit der DeutschenTelekom AG über eine vertragliche Festlegung dieserZusammenschaltungsentgelte nicht einigen konnten. ImAnschluss an die von der Beschlusskammer ausgespro-chenen Zusammenschaltungsanordnungen reichten dieje-nigen alternativen Teilnehmernetzbetreiber, zu derenGunsten die Anordnungen ergangen waren, in einemzweiten Schritt sodann Entgeltanträge für ihre LeistungenICP-B.1 und ICP-B.2 ein. Daraufhin wurde im Herbst2004 in insgesamt 35 Verfahren über die Höhe der sog.„Terminierungsentgelte“, die alternative Teilnehmernetz-betreiber für die Terminierung von Verbindungen zu Kun-den in ihren Netzen von der Deutschen Telekom AG ver-langen können, entschieden.


Danach dürfen diejenigen Netzbetreiber, die Anträge aufFestlegung ihrer Entgelte eingereicht hatten, für die Nut-zung ihrer Netze im Durchschnitt 25 Prozent mehr ver-langen als bisher und als die Deutsche Telekom AG beiden entsprechenden Leistungen.

Bei diesen Entscheidungen mussten bereits die Vorgabendes neuen TKG berücksichtigt werden, das während derVerfahren am 26. Juni 2004 in Kraft getreten war. Danachwaren die Entgelte dieser Unternehmen, für die bisherkeine marktbeherrschende Stellung festgestellt wordenist, nicht nach einem strengen Effizienzmaßstab, sondernauf eine missbräuchliche Überhöhung hin zu überprüfen.Hierfür wurde entsprechend den gesetzlichen Vorgaben inerster Linie auf eine Vergleichsmarktbetrachtung mit an-deren europäischen Ländern zurückgegriffen. Dabeizeigte sich, dass über alle Vergleichsländer hinweg dieentsprechenden Entgelte der dortigen Wettbewerberca. 17 Prozent über den bisherigen deutschen Entgeltenliegen. Unter Berücksichtigung eines angemessenen Si-cherheitszuschlags kam die Beschlusskammer zu dem Er-gebnis, dass die Entgeltforderungen missbräuchlich wa-ren, soweit sie über einen Aufschlag in Höhe von25 Prozent auf die bisherigen Entgelte hinausgingen.

Mit dieser Entscheidung erhielten die alternativen Teil-nehmernetzbetreiber einen Ausgleich für den späterenStart und für die zunächst geringere Kundenzahl im Ver-gleich zum Marktbeherrscher. Mittelfristig werden sichdie Entgelte auf ein gleiches Niveau einpendeln. Derar-tige Zuschläge können daher nur einen Übergangscharak-ter besitzen.

Die Entgeltanordnungen gelten bis zum 31. Mai 2006.

Bereits Ende 2003 war in insgesamt 15 Entgeltregulie-rungsverfahren über die Höhe der Terminierungsentgeltealternativer Teilnehmernetzbetreiber zu entscheiden. Al-lerdings konnten diese Entscheidungen aufgrund von Ur-teilen des VG Köln und des OVG Münster nicht vollzo-gen werden. Beide Gerichtsentscheide waren noch unterder Geltung des TKG a. F. ergangen.

Im Nachgang zu den im September 2004 getroffenen Ent-geltanordnungen verständigten sich die DeutscheTelekom AG und – bis auf ganz wenige Ausnahmen – dieWettbewerbsunternehmen darauf, die jeweiligen Ent-scheidungen nicht gerichtlich anzugreifen. Damit bestehtjetzt weitgehend Rechtssicherheit hinsichtlich der langeZeit sehr umstrittenen Frage, ob die Terminierungsent-gelte alternativer Teilnehmernetzbetreiber nicht reziprokabgerechnet werden sollen, sowie deren konkreter Höheaufgrund der getroffenen Entscheidungen.

2.6 Entgelte für Zusammenschaltungs-anschlüsse (ohne Kollokation)

Im Berichtszeitraum standen die Entgelte für Zusammen-schaltungsanschlüsse (sog. „ICAs“) zwei Mal zur Geneh-migung an. Die ICAs umfassen die am Zusammenschal-tungspunkt der Netze erforderliche Vermittlungs- undÜbertragungstechnik.

Mit einer Entscheidung vom 31. März 2004 (BK4b-004/E21.01.04) genehmigte die Bundesnetzagentur der Deut-schen Telekom AG ab dem 1. April 2004 ein neues Ent-gelt: für die einmalige Bereitstellung von ICAs in denVarianten „Customer Sited 2 Mbit/s“ und „Physical Co-location“ in Höhe von 498 Euro und ein jährliches Über-lassungsentgelt in Höhe von 915 Euro für die „CustomerSited“- Variante bzw. 1.048 Euro für den ICA „PhysicalCo-location“.

Die genehmigten Entgelte wurden nach vorgenommenenKürzungen – insbesondere des kalkulatorischen Zinssat-zes, der Mietkosten und der Prozesszeiten – durchwegniedriger als die von der Deutschen Telekom AG bean-tragten Tarife genehmigt – je nach Variante um5,9 bis 38,6 Prozent. Dennoch ergaben sich gegenüberden zuletzt genehmigten Entgelten Tarifsteigerungen.Diese sind im Wesentlichen darauf zurückzuführen, dassdie Deutsche Telekom AG entsprechend Hinweisen derBundesnetzagentur in den vorausgegangenen ICA-Ent-geltentscheidungen ihre Kostenunterlagen verbesserthatte und damit nunmehr eine Anerkennung bislang un-berücksichtigt gebliebener Kostenteile erfolgen musste.Die Wettbewerbsunternehmen waren in den letzten Ge-nehmigungsentscheidungen darauf hingewiesen worden,dass eine Verbesserung der Kostennachweise zu Entgel-terhöhungen führen könne.

Mit Blick auf die Ende November 2005 auslaufende Ent-geltgenehmigung reichte die Deutsche Telekom AGMitte September einen neuen Entgeltantrag ein. Die dar-aufhin am 30. November 2005 erteilte Genehmigung derneuen Entgelte ab dem 1. Dezember 2005 erfolgte weit-gehend auf Basis von Kostenunterlagen, wenn auch ein-zelne Kostenbestandteile wegen Nachweismängeln an-hand einer alternativen Erkenntnisquelle ermittelt bzw.ganz gestrichen wurden.

Die neuen Überlassungsentgelte für ICAs konnten durch-weg unterhalb den bislang geltenden Tarifen genehmigtwerden. Die Reduzierungen beliefen sich bei den absatz-stärksten Varianten ICAs Customer Sited 2 Mbit/s undICAs Physical Co-location auf 12 Prozent bzw. 8,6 Pro-zent, bei den Varianten n * 2 Mbit/s auf ca. 10 Prozent.Dabei waren die Kürzungen gegenüber den bis dahin ge-nehmigten jährlichen Entgelten vorrangig Folge der inAnlehnung an die Entscheidung zur Teilnehmeran-schlussleitung vom 28. April 2005 vorgenommenen Re-duzierung des kalkulatorischen Zinssatzes auf 7,15 Pro-zent sowie der Verringerung der Gemeinkosten aufeinheitlich 11,11 Prozent. Eine deutliche Absenkung des„Umwegfaktors“ resultierte aus der Aktualisierung derBerechnungsparameter. Der Umwegfaktor hat eine Be-deutung für ICAs mit Zweiwegeführungen, die dem Wett-bewerber auch beim Ausfall eines Übertragungswegesdie Verkehrsabwicklung gewährleisten.

Die genehmigten Bereitstellungsentgelte für ICAs wur-den dagegen geringfügig über den bisherigen Tarifen ge-nehmigt. Die Steigerungen folgten vorrangig aus einervon der Beschlusskammer u. a. in Anbetracht der Einfüh-rung der 34-Stundenwoche akzeptierten – wenn auch ge-genüber den Angaben der Antragstellerin zurückbleiben-


den – Zunahme der Stundensätze, einer Ergänzung derKostenkalkulation durch die Antragstellerin im Hinblickauf einzelne, grundsätzlich gerechtfertigte Zeitansätze so-wie einer Aktualisierung von Häufigkeiten im Rahmender Prozesskostenkalkulation.

Die Tarife für das Erstellen von Schaltunterlagen und Do-kumentationen bei Kaskadierungen mussten oberhalb derbis dahin geltenden Entgelte genehmigt werden. Dies warauf die erstmalige Akzeptanz der Kostennachweise zuden „Unteraufträgen“ zurückzuführen, die für jeden ein-zelnen Kaskadierungsweg erstellt werden müssen. Beider Kaskadierung werden ICAs „Customer Sited“ hinter-einander geschaltet, um den Wettbewerbern die Bünde-lung ihres Verkehrs von und zu den Zusammenschal-tungspunkten zu ermöglichen.

Gegenüber den von der Deutschen Telekom AG bean-tragten Entgelten wurden jedoch fast durchweg erhebli-che Kürzungen vorgenommen (bis zu 75 Prozent), die na-hezu alle Kostenbestandteile betrafen.

3. Regulierungsmaßnahmen auf dem Markt für entbündelten Großkunden-zugang zu Drahtleitungen und Teilleitungen für die Erbringung von Breitband- und Sprachdiensten (Markt 11)

3.1 Marktdefinition und MarktanalyseMit der Festlegung der Präsidentenkammer ist das Markt-analyseverfahren zu Markt 11, entbündelter Zugang zurTeilnehmeranschlussleitung, abgeschlossen. Im Dezem-ber 2004 wurde die Marktanalyse an die Kommission no-tifiziert. In der im April 2005 gegenüber der DeutschenTelekom AG erlassenen Regulierungsverfügung wurdedie bisherige Verpflichtung der Deutschen Telekom AGzur Gewährung des Zugangs zur Glasfaser-Teilnehmer-anschlussleitung und der Genehmigungspflicht der ent-sprechenden Zugangsentgelte widerrufen. Gegen diesenWiderruf wandte sich die Arcor AG & Co. KG (Arcor) imvorläufigen Rechtsschutzverfahren an das Verwaltungs-gericht Köln. Gleichzeitig erhob sie gegen diese Ent-scheidung dort Klage. Mit Beschluss vom 5. Sep-tember 2005 hat das VG Köln nun den im vorläufigenRechtsschutz gestellten Antrag der Arcor abgelehnt unddamit die Position der Bundesnetzagentur bestätigt. DasHauptsacheverfahren ist noch anhängig.

3.1.1 MarktabgrenzungMarkt 11 betrifft den entbündelten Zugang zur Teilneh-meranschlussleitung in Form der reinen Kupferdoppel-ader am Hauptverteiler oder einem näher an der Teilneh-meranschlusseinheit gelegenen Punkt (insbesondere demKabelverzweiger). Die Präsidentenkammer hat darüberhinaus Teilnehmeranschlussleitungen in Form von hybri-den Teilnehmeranschlussleitungen in ihre Festlegung zurMarktdefinition eingeschlossen. Diese Technik stellt eineMischform von Glasfaser- und Kupferdoppelader dar. EinTeil der Teilnehmeranschlussleitung, und zwar für ge-wöhnlich das Hauptkabel, wird durch ein Glasfaserkabel

ersetzt. Die hybriden Teilnehmeranschlusssysteme (OPALund ISIS) stellen eine deutsche Besonderheit dar, derenVerbreitung sich durch das Aufbauprogramm für dieneuen Bundesländer nach der deutschen Wiedervereini-gung erklären lässt. Der gebündelte Zugang wird insoweitin den Markt einbezogen als ein Zugriff auf den sog.blanken Draht technisch oder sachlich nicht gerechtfertigtist. Line-Sharing ist ebenfalls Bestandteil dieses Marktes.Wie in der Märkte Empfehlung der Kommission vorgese-hen, berücksichtigt die Festlegung der Präsidentenkam-mer zur Marktdefinition dagegen nicht den Zugang zurreinen Glasfaserteilnehmeranschlussleitung. Ebenfallsnicht erfasst werden drahtlose Teilnehmeranschlüsse(WLL), aufgerüstete Kabelfernsehnetze und Powerline,da sie zum einen von der Kommissions-Empfehlung nichteinbezogen wurden und zum anderen tatsächlich auch inder Bundesrepublik Deutschland keine ausschlaggebendeRolle spielen.

In räumlicher Hinsicht wird der Markt als bundesweitqualifiziert.

3.1.2 Regulierungsbedürftigkeit

Der Markt für metallische und hybride Teilnehmeran-schlussleitungen wird als regulierungsbedürftig einge-stuft.

3.1.3 Bestimmung der beträchtlichen Marktmacht

Die Deutsche Telekom AG ist auf diesem Markt marktbe-herrschend. Für diese marktbeherrschende Stellung wur-den insbesondere die Marktanteile, Marktzutrittsschran-ken, vertikale Integration und der als gering einzustufendetatsächliche und potentielle Wettbewerb angeführt. Es gabzudem bezogen auf den untersuchten relevanten Marktkeine ernsthaften Anhaltspunkte für das Vorliegen einerdie Marktmacht der Deutsche Telekom AG ausgleichen-den gegengerichteten Nachfragemacht auf der Vorleis-tungs- und/oder der Endkundenebene.

3.2 Entscheidungen vor dem Inkrafttreten des TKG 2004

Im Wesentlichen aufgrund der vormaligen Monopolstel-lung ihrer Rechtsvorgängerin verfügte die DeutscheTelekom AG während des gesamten Geltungszeitraumesdes TKG 1996 über eine marktbeherrschende Stellungauf dem Markt für Netzzugangsdienstleistungen im Teil-nehmeranschlussbereich. Dies ergaben jeweils die imRahmen von Missbrauchs- und Entgeltregulierungsver-fahren für den Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung(TAL) angestellten Ermittlungen. Wegen dieser marktbe-herrschenden Stellung war die Deutsche Telekom AGnach Maßgabe der Bestimmungen des TKG 1996 wäh-rend der Geltungsdauer dieses Gesetzes dazu verpflichtet,ihren Wettbewerbern auf Nachfrage Zugang zu ihremNetz und im Rahmen dessen Zugang zu ihren TAL zu ge-währen. Die Entgelte, die die Wettbewerber für diese Zu-gangsgewährung an die Deutsche Telekom AG zu ent-richten haben, unterlagen in der Vergangenheit der


Entgeltgenehmigung nach Maßgabe der § 39 1. Alt.,§ 35 TKG a. F.

3.2.1 Entgelte für den TAL-Zugang am Kabelverzweiger

Auf der Grundlage dieser Vorschriften genehmigte dieBundesnetzagentur mit einer Entscheidung vom1. April 2004 (BK 4a-04-005/E26.01.04) erstmals Ent-gelte für den Zugang zur TAL am Kabelverzweiger(KVz). Die bis dahin genehmigten TAL-Entgelte bezogensich jeweils lediglich auf den Zugang zur TAL am Haupt-verteiler (HVt).

Der KVz ist derjenige Punkt im Anschlussnetz zwischendem HVt und dem Endkundenanschluss, an dem mehrereVerzweigungskabel zu einem Hauptkabel zusammenge-fasst werden; es handelt sich somit um eine gegenüberdem TAL-Zugang am HVt noch weiter entbündelte Zu-gangsvariante zur TAL. Der Zugang zur TAL am KVz istfür Wettbewerber insbesondere in solchen Gegenden er-forderlich, in denen ein Zugriff auf den „blanken Draht“nur dort möglich ist, weil im Hauptkabelbereich Glasfa-serkabel verlegt sind.

Nach der Entscheidung betrug das monatliche Überlas-sungsentgelt für den TAL-Zugang am KVz in der Vari-ante Kupferdoppelader 2 Draht mit bzw. ohne hochbitra-tige Nutzung bis zum 31. März 2005 jeweils 8,44 Euro/Monat.

Für die einfachste Übernahmevariante ohne Arbeitenbeim Endkunden hatten die Wettbewerber bis zum30. Juni 2005 einmalig 65,01 Euro bzw. 95,09 Euro beider hochbitratigen Variante zu zahlen.

Die Genehmigungsentscheidung wurde hinsichtlich dermonatlichen Überlassungsentgelte befristet bis zum31. März 2005 und hinsichtlich der einmaligen Bereitstel-lungs- und Kündigungsentgelte befristet bis zum30. Juni 2005 erteilt, um dadurch eine Konsistenz derEntgelte für die verschiedenen TAL-Zugangsformen inzeitlicher Hinsicht sicherzustellen.

3.2.2 Einmalentgelte für den TAL-Zugang und Line Sharing-Entgelte

Kurz vor Inkrafttreten des novellierten TKG ergingen am25. Juni 2004 zwei weitere wichtige Entgeltentscheidun-gen für den Zugang zur TAL. Mit der ersten Entschei-dung wurden neue einmalige Bereitstellungs- und Kündi-gungsentgelte ab dem 1. Juli 2004 genehmigt. Diebetreffenden Entgelte sind einmalig – neben den monatli-chen Mietpreisen – von den Wettbewerbsunternehmenbei der Anmietung bzw. im Falle der Rückgabe der Teil-nehmeranschlussleitung an die Deutsche Telekom AG zuzahlen.

Für die häufigste Variante, die einfache Übernahme einerKupferdoppelader Zweidraht ohne Schaltarbeiten beimEndkunden, wurde ein Bereitstellungsentgelt in Höhe von47,97 Euro genehmigt. Dieser Preis lag etwa 15 Prozentunter dem zuvor genehmigten Entgelt und sogar 35 Pro-

zent unter dem Entgelt, das die Deutsche Telekom AG imVerfahren beantragt hatte.

Auch die Kündigungsentgelte verringerten sich gegen-über den alten Tarifen bei den meisten Zugangsvarianten.Das Entgelte für die Kündigung der einfachen Kupfer-doppelader Zweidraht in dem Fall, dass der Endkundegleichzeitig zu einem anderen Wettbewerber wechseltbzw. zur Deutschen Telekom AG zurückkehrt, wurde um36 Prozent abgesenkt, nämlich von 31,21 Euro auf nurnoch 19,95 Euro statt. In den Fällen, in denen ein gleich-zeitiger Wechsel des Endkunden nicht erfolgt, verringertesich das Kündigungsentgelt um 22 Prozent von47,09 Euro auf 36,65 Euro.

Die zweite Entscheidung hatte die Entgelte für den ge-meinsamen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, dassog. „Line Sharing“, zum Gegenstand. Beim „Line Sha-ring“ wird die Teilnehmeranschlussleitung nach Fre-quenzbändern in einen niederen und einen höheren Fre-quenzbereich unterteilt. Damit kann z. B. der untereFrequenzbereich von der Deutschen Telekom AG weiterfür Sprachübertragung und der obere Frequenzbereichvon einem Wettbewerber für Datenübertragung (typi-scherweise für schnelle Internetzugänge auf Basis derDSL-Technologie) genutzt werden.

Für die Gewährung des Zugangs zum hochbitratigen Teilder Teilnehmeranschlussleitung wurde ab dem1. Juli 2004 ein monatlicher Überlassungspreis von2,43 Euro festgelegt. Damit wurde dem Antrag der Deut-schen Telekom AG, der bereits deutlich unter dem zuvorgenehmigten Entgelt in Höhe von 4,77 Euro lag, entspro-chen.

Die einmaligen Bereitstellungsentgelte und das Kündi-gungsentgelt wurden gegenüber den beantragten Entgel-ten hingegen abgesenkt. Für die einfache Übernahmemusste ein Wettbewerber fortan 60,82 Euro und für dieKündigung 62,92 Euro entrichten. Sämtliche Entgeltewurden für ein Jahr befristet bis Ende Juni 2005 geneh-migt.

3.3 Entscheidungen nach dem Inkrafttreten des TKG 2004

3.3.1 Regulierungsverfügung für den TAL-Zugang

Nach dem Regulierungsansatz des TKG 2004 ergebensich die Verpflichtungen eines Unternehmens mit be-trächtlicher Marktmacht, wie etwa die Verpflichtung zurZugangsgewährung zu ihren TAL, nicht mehr automa-tisch aus dem Gesetz, sondern diese werden ihm aufgrunddes Ergebnisses eines zuvor nach §§ 10 ff TKG durchge-führten Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahrensdurch eine Regulierungsverfügung gemäß § 13 TKG auf-erlegt.

Eine solche Regulierungsverfügung für den Markt Nr. 11der Kommissions-Empfehlung erging am 20. April 2005(Az BK 4-04-075, Amtsblatt der RegulierungsbehördeNr. 7/2005 vom 20. April 2005, Mitteilung Nr. 83/2005,S. 578 ff.). Darin wurde die Deutsche Telekom AG auf-


grund der Festlegung der Präsidentenkammer, nach dersie auf dem bundesweiten Markt für den Zugang zur Teil-nehmeranschlussleitung über eine beträchtliche Markt-macht verfügt, dazu verpflichtet,

– vollständig entbündelten Zugang zur TAL in Form derKupferdoppelader am Hauptverteiler oder einem nä-her an der Teilnehmeranschlusseinheit gelegenenPunkt (Kabel- bzw. Endverzweiger – APL) sowie desgemeinsamen Zuganges zu diesen Teilnehmeran-schlüssen durch Aufteilung des nutzbaren Frequenz-spektrums zu gewähren,

– im erforderlichen Umfang gebündelten Zugang zurTAL in Form der Kupferdoppelader am Hauptverteilereinschließlich der Varianten OPAL/ISIS zu gewähren,

– zum Zwecke der Zugangsgewährung zur geund ent-bündelten TAL Kollokation und im Rahmen dessenNachfragern bzw. deren Beauftragten jederzeit Zutrittzu diesen Einrichtungen zu gewähren,

– im Rahmen der Erfüllung der Verpflichtung zur Kollo-kationsgewährung Kooperationsmöglichkeiten zwi-schen den zum Zugang berechtigten Unternehmen inder Weise zuzulassen, dass solche Unternehmen ihrejeweils am gleichen Standort eines Hauptverteilers beider Deutschen Telekom AG für Zwecke des Zugangszur TAL angemieteten Kollokationsflächen miteinan-der verbinden können, indem ein Unternehmen einemoder mehreren anderen Unternehmen den Zugang zuseinen selber bereitgestellten oder angemieteten Über-tragungswegen gewähren kann und

– dass Vereinbarungen über den Zugang zur TAL undüber die Kollokationsgewährung auf objektiven Maß-stäben beruhen, nachvollziehbar sind, einen gleich-wertigen Zugang gewähren und den Geboten derChancengleichheit und Billigkeit genügen müssen.

Die Entgelte für die Gewährung des Zugangs zur ge- undentbündelten TAL sowie für die Gewährung von Kolloka-tion unterliegen der Ex-ante-Genehmigung nach demMaßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-lung.

Die unter der Geltung des TKG a. F. bestehende Ver-pflichtung, entbündelten Zugang zum Teilnehmeran-schluss in Form der reinen Glasfaserleitung zu gewähren,wurde mit der Regulierungsverfügung widerrufen, weilder entsprechende Markt nach dem Ergebnis der Markt-analyse nicht regulierungsbedürftig ist.

Gemäß der durch das neue TKG eröffneten Möglichkeitwurde die Deutsche Telekom AG mit der Regulierungs-verfügung zugleich dazu verpflichtet, ein Standardange-bot für den TAL-Zugang und die Kollokationsgewährungzu veröffentlichen.

Die vollständige Regulierungsverfügung ist auf den Inter-netseiten der Bundesnetzagentur veröffentlicht unterwww.bundesnetzagentur.de ⇒ Sachgebiete ⇒ Telekom-munikation ⇒ Regulierung Telekommunikation ⇒ Be-schlusskammern ⇒ Beschlusskammer 4 ⇒ Regulierungs-verfügungen.

3.3.2 Monatliche Überlassungsentgeltefür den TAL-Zugang

Nach Bekanntgabe der TAL-Regulierungsverfügung ge-nehmigte die Bundesnetzagentur mit einer Entscheidungvom 29. April 2005 (Az. BK 4a/b-05-004/E 17.02.05)neue Überlassungsentgelte für den Zugang zur Teilneh-meranschlussleitung, der sog. „letzten Meile“. Diese Ent-scheidung konnte damit bereits vollständig auf derGrundlage des TKG 2004 getroffen werden, ohne dassdie Übergangsvorschrift des § 150 TKG herangezogenwerden musste.

Danach sank rückwirkend ab dem 1. April 2005 der mo-natliche Überlassungspreis für die häufigsten Varianten,die einfache Kupferdoppelader Zweidraht und die Kup-ferdoppelader Zweidraht mit hochbitratiger Nutzung, umweitere 9,75 Prozent von 11,80 Euro auf jetzt 10,65 Euro.Damit blieb das genehmigte Entgelt fast 40 Prozent unterdem von der Deutschen Telekom AG beantragten Ent-gelte in Höhe von 17,40 Euro. Auch für die Anmietungder übrigen Zugangsvarianten der Teilnehmeranschluss-leitung wurden um bis zu 48 Prozent niedrigere Entgelteals zuvor genehmigt.

Wie bereits in den vorangegangenen Entscheidungen griffdie Beschlusskammer für die Ermittlung marktgerechterTAL-Preise auch dieses Mal wieder auf ein Kostenmodelldes WIK zurück. Mit Hilfe dieses Kostenmodells wurdeein nach Effizienzkriterien optimiertes Anschlussnetzmodelliert, das den Investitionsberechnungen für eineTAL zu Grunde gelegt worden ist. Ergänzend dazu wurdeein internationaler Tarifvergleich durchgeführt, der aller-dings nur als grobe Richtschnur dienen konnte, weil nocheine Vielzahl weiterer Informationen notwendig gewesenwäre, um eine wirklich qualitative Vergleichsmarktbe-trachtung durchführen zu können. Bei dem Tarifvergleichwurden die anhand des WIK-Modells ermittelten Ergeb-nisse bestätigt. Ein wesentlicher Grund für die Absen-kung des TAL-Entgelts war u. a. die Verringerung desZinssatzes, der die Rendite für die Kapitalgeber angibt,weil in den vergangenen Jahren das allgemeine Zins-niveau gesunken ist.

Aufgrund dieser Entscheidung liegen die monatlichenTAL-Überlassungsentgelte nunmehr im guten Durch-schnitt der Länder, die nach dem gleichen Kostenmaßstabarbeiten. Die Entgelte wurden wiederum für einen Zeit-raum von zwei Jahren, mithin bis zum 31. Juli 2007 ge-nehmigt.

3.3.3 Einmalentgelte für den TAL-Zugang und Line Sharing-Entgelte nach dem Inkrafttreten des TKG 2004

Schließlich sind am 3. August 2005 zwei wichtige Ent-geltentscheidungen für den Zugang zur Teilnehmeran-schlussleitung, der sog „letzten Meile“, bekannt gegebenworden. Mit der ersten Entscheidung wurden neue einma-lige Bereitstellungs- und Kündigungsentgelte rückwir-kend ab dem 1. Juli 2005 genehmigt.

Für die einfache Übernahme einer KupferdoppeladerZweidraht ohne Schaltarbeiten beim Endkunden ist ein


Bereitstellungsentgelt in Höhe von 43,10 Euro genehmigtworden. Dieser Preis liegt um ca. 10 Prozent unter demvorherigen Entgelt. Bei „Neuschaltungen“ belaufen sichdie Preissenkungen sogar auf bis zu 32 Prozent. Im Ver-gleich zu den von der Deutschen Telekom AG beantrag-ten Tarifen sind die genehmigten Entgelte um bis zu50 Prozent niedriger.

Auch die Kündigungsentgelte haben sich gegenüber denalten Tarifen bei den meisten Zugangsvarianten erheblichverringert. Für die Kündigung der einfachen Kupferdop-pelader Zweidraht in dem Fall, dass der Endkunde gleich-zeitig zu einem anderen Wettbewerber wechselt bzw. zurDeutschen Telekom AG zurückkehrt, müssen die Wettbe-werber künftig 71 Prozent weniger zahlen, nämlich nurnoch 5,80 Euro statt bisher 19,95 Euro. In den Fällen, indenen ein gleichzeitiger Wechsel des Endkunden nicht er-folgt, verringert sich das Kündigungsentgelt um 21 Pro-zent von 36,65 Euro auf 29,10 Euro.

Die zweite Entscheidung hatte die Entgelte für den ge-meinsamen Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, dassog. „Line Sharing“, zum Gegenstand. Für die Gewährungdes Zugangs zum hochbitratigen Teil der Teilnehmer-anschlussleitung ist ab dem 1. Juli 2005 ein monatlicherÜberlassungspreis von 2,31 Euro festgelegt worden. Dassind knapp 5 Prozent weniger als zuvor genehmigt undvon der Deutschen Telekom AG beantragt worden war.

Die einmaligen Bereitstellungsentgelte und das Kündi-gungsentgelt für das Line Sharing sind ebenfalls abge-senkt worden. Die bisherigen Tarife für die Übernahmeund Neuschaltung wurden hier um bis zu 17 Prozent re-duziert. Für die einfache Übernahme muss ein Wettbe-werber fortan 51,43 Euro statt bisher 60,82 Euro zahlen.

Die Kündigung wurde erstmals auch beim Line Sharing– wie bei der Teilnehmeranschlussleitung – danach diffe-renziert, ob eine gleichzeitige Umschaltung des Endkun-den erfolgt oder nicht. Das günstigere Entgelt für den Fallder gleichzeitigen Umschaltung liegt um 83 Prozent, derTarif für die Variante ohne gleichzeitige Umschaltung um19 Prozent unter dem bisherigen Preis.

Die deutschen Entgelte nehmen damit auch im internatio-nalen Vergleich eine sehr gute Position ein und bewegensich auf einem „Top-3“-Niveau innerhalb der EU-Staaten.Die Preise für den Zugang zum hochbitratigen Teil derTeilnehmeranschlussleitung liegen dabei unter den Ent-gelten in Frankreich, wo sich Line Sharing bereits alsüberaus erfolgreiches Geschäftsmodell erwiesen hat.

3.4 Carrier Express Entstörung

Im Bereich der Teilnehmeranschlussleitung hatte dieBundesnetzagentur in einem Verfahren auf Antrag einesWettbewerbers (Arcor AG & Co. KG) über ein potenziellmissbräuchliches Verhalten der Deutschen Telekom AGbei den Bereitstellungsbedingungen der Carrier ExpressEntstörung zu entscheiden. Die Carrier Express Entstö-rung wird im Rahmen des Vertrages über den Zugang zurTeilnehmeranschlussleitung als kostenpflichtige Zusatz-leistung von der Deutschen Telekom AG angeboten undbeinhaltet die Entstörung der Teilnehmeranschlussleitung

innerhalb von nur sechs Stunden. Gleichzeitig bot dieDeutsche Telekom AG im Rahmen ihrer „Business Call“-Verträge ein Geschäftskundenprodukt unter dem NamenComplete Service an, in dem gegen einen Aufpreis vonmonatlich 3 Euro für einen T-Net- bzw. ISDN-Basisan-schluss sowie 20 Euro für einen ISDN-Primärmultiplex-Anschluss eine Entstörfrist von vier Stunden als Zusatz-leistung beauftragt werden kann. Der antragstellendeWettbewerber sah hierin eine missbräuchliche Behinde-rung gemäß § 42 TKG und verlangte dem Produkt Com-plete Service entsprechende Bedingungen auch bei derZusatzleistung Carrier Express Entstörung.

Die Bundesnetzagentur lehnte den Antrag des Wettbe-werbers schließlich ab, da sich die Deutsche Telekom AGim Rahmen des Verfahrens bereit erklärte, das Leistungs-spektrum seiner „Business Call“-Verträge in Bezug aufdie Zusatzleistung Complete Service abzuändern und sei-nen Endkunden zukünftig keine vierstündige Leitungs-entstörung mehr anzubieten. Darüber hinaus sagte dieDeutsche Telekom AG zu, auch die bisher geschlossenen„Business Call“-Verträge im Rahmen der Möglichkeitenvon AGB-Änderungen entsprechend anzupassen. AusSicht der Bundesnetzagentur entfiel damit die gerügteUngleichbehandlung. Darüber hinaus wäre eine potenzi-elle Verpflichtung der Deutschen Telekom AG zur Ein-räumung einer vierstündigen Entstörungsfrist auch nichtgeeignet gewesen, Wettbewerbsnachteile der Vergangen-heit zu beseitigen.

4. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Mietleitungen (Märkte 7, 13, 14)

Nach der Empfehlung der Kommission bestehen dieMärkte für Mietleitungen aus Markt 7 Endkundenmarkt,Markt 13 Vorleistungsmarkt Abschlusssegmente, Markt 14Vorleistungsmarkt Fernübertragungssegmente. Zu diesenMärkten wird derzeit ein Entwurf erarbeitet. Die nationaleKonsultation für diesen Entwurf ist im vierten Quar-tal 2005 geplant, spätestens jedoch für Anfang 2006 vor-gesehen.

Nach den Bestimmungen des Telekommunikationsgeset-zes vom 25. Juli 1996 (TKG a. F.) unterlagen die Entgelteund entgeltrelevanten Bestandteile der Allgemeinen Ge-schäftsbedingungen für das Angebot von Übertragungs-wegen im Rahmen der Lizenzklasse 3 nach § 6 TKG a. F.– sofern der Lizenznehmer auf dem jeweiligen Marktüber eine marktbeherrschende Stellung nach § 19 des Ge-setzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) ver-fügt, gemäß § 25 Abs. 1 TKG a. F. – nach Maßgabe der§§ 24 und 27 TKG a. F. der Genehmigungspflicht.

Mit Inkrafttreten des TKG zum 26. Juni 2004 unterliegendie Entgelte und entgeltrelevanten Bestandteile der Allge-meinen Geschäftsbedingungen der Deutschen Telekom AG,für bis dahin genehmigungspflichtige Mietleitungen, biszum Abschluss des Marktanalyseverfahrens nach§§ 10 bis 12 TKG und einer daran anknüpfenden Regulie-rungsverfügung gemäß §§ 13 zunächst der Ex-post-Regu-lierung. Bei Vorliegen außergewöhnlicher Umstände kanndie Bundesnetzagentur darüber hinaus bereits vorab vor-läufige Maßnahmen gem. § 12 Abs. 2 Nr. 4 TKG erlassen,


um den Wettbewerb zu gewährleisten und die Nutzerinte-ressen zu schützen. Gemäß § 150 Abs. 1 TKG i. V. m.§§ 39 Abs. 3 und 42 Abs. 1 TKG sind insoweit jedenfallsdie vor Inkrafttreten des Gesetzes getroffenen Feststellun-gen marktbeherrschender Stellungen wirksam geblieben,mit der Folge, dass die Deutsche Telekom AG damit imBereich der Mietleitungen bis zum Erlass einer endgülti-gen Regulierungsverfügung als Unternehmen mit be-trächtlicher Marktmacht eingestuft werden muss.

Dies betraf im Wesentlichen diejenigen Angebote derDeutschen Telekom AG, die als analoge Standard-Fest-verbindungen (aSFV) und digitale Standard-Festverbin-dungen (dSFV) sowie digitale Carrier-Festverbindungen(CFV) angeboten werden, sowie des weiteren die Tarifefür die dauernd überlassenen UKW- und Fernsehsendean-lagen. Die Regulierung der betreffenden Entgelte solltesowohl den Endkundenschutz als auch einen chancenglei-chen und funktionsfähigen Wettbewerb gewährleisten, dainsbesondere die CFV von Wettbewerbern zum Aufbaueigener Netze benötigt werden.

Im Bereich der digitalen Mietleitungen (SFV/CFV) hattedie Bundesnetzagentur die Deutsche Telekom AG nachInkrafttreten des TKG 2004 zunächst verpflichtet, ande-ren Unternehmen bis zum Erlass einer auf Grund einesMarktdefinitions- und Marktanalyseverfahrens erfolgtenRegulierungsverfügung für die Märkte 13 und 14 derMarktempfehlung der EU-Kommission vom 11. Febru-ar 2003 (Amtsblatt der Europäischen Union L114, vom8. Mai 2003) Zugang zu denjenigen Übertragungswegenzu gewähren, deren Entgelte und entgeltrelevante Be-standteile der Allgemeinen Geschäftsbedingungen gemäß§ 25 TKG a. F. der Genehmigungspflicht unterlegen ha-ben (Beschluss BK2b 04/027 vom 30. November 2004).Die Entgelte für die o. g. Übertragungswege sollten inso-weit auch weiterhin der Genehmigungspflicht unterlie-gen. Mit Beschluss vom 27. Januar 2005 hatte die Be-schlusskammer daraufhin eine von der DeutschenTelekom AG beabsichtigte Einführung eines neuen Tarif-systems für digitale Mietleitungen zum 1. April 2005 ge-nehmigt (Az.: BK 2b 04/039). Nachdem die DeutscheTelekom AG gegen die auferlegte Verpflichtung der erst-genannten Entscheidung geklagt hatte, hat das Verwal-tungsgericht Köln am 2. Februar 2005 die aufschiebendeWirkung des o. g. Beschlusses angeordnet (Az. 1 L 3522/04).

Als Folge davon waren weder die Zugangsverpflichtungnoch die daraus resultierende Entgeltgenehmigungs-pflicht vollziehbar. Die im Beschluss ebenfalls ausge-sprochene Entgeltverlängerung bis zum 31. März 2005war nicht Gegenstand des gerichtlichen Eilverfahrens.Ebenso wenig wie der Beschluss BK 2b-04/039, in demverschiedene Entgelte bis zum 1. November 2006 geneh-migt wurden. Zwischenzeitlich wurde am 16. März 2005ein Beschlusskammerverfahren eröffnet, in dem vor demHintergrund der Entscheidung des VG Köln erneut übereine im Sinne des Verwaltungsgerichts komplettierte Zu-gangsverpflichtung der Deutschen Telekom AG bei Miet-leitungen einschließlich einer möglichen Aufhebung desBeschlusses BK2b-04/027 zu befinden war. Das Verfah-ren konnte schließlich eingestellt werden, da aufgrund ei-

ner von der Deutschen Telekom AG zugesagten teilwei-sen Klagerücknahme und einer Selbstverpflichtung diegebotene Dringlichkeit für die Anordnung einer erneutenvorläufigen Zugangsverpflichtung bis zum Abschluss desMarktanalyseverfahrens nach § 12 Abs. 2 Nr. 4, § 21 TKGnicht vorlag.

Im Rundfunkbereich hat die Bundesnetzagentur mit Be-schluss BK2c 04/004 vom 17. März 2005 gegenüber derT-Systems International GmbH zunächst die Genehmi-gungspflicht von Entgelten für das Angebot von digitalenTn/TV-Leitungen gemäß § 25 Abs. 1 TKG festgestelltund im Anschluss die diesbezüglichen Entgelte, zuletztmit Beschluss BK 2c 04/012 vom 14. Juli 2004, geneh-migt. Des weiteren wurden die Entgelte der T-Systems In-ternational GmbH für die Überlassung von DAB-Sende-anlagen mit Beschluss BK 2c 04/001 vom 22. März 2004genehmigt. Die Entgeltgenehmigungen erfolgten weitge-hend orientiert am Maßstab der Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung.

5. Regulierungsmaßnahmen auf dem Markt für Breitbandzugang für Großkunden (Markt 12)

Gemäß der Märkteempfehlung der EU-Kommission zähltder Breitbandzugang für Großkunden (Bitstrom-Zugang)zu den 18 Telekommunikations-Märkten, die als regulie-rungsbedürftig angesehen werden. Entsprechend wurdeim Juni 2004 die Marktuntersuchung mit einem formellenAuskunftsersuchen der Marktteilnehmer (Anbieter undNachfrager) eingeleitetet. Im Oktober 2005 wurde die De-finition- und Analyse des Marktes „Breitbandzugang fürGroßkunden“ (Bitstrom-Zugang) bei der EU-Kommissionnotifiziert, um so die internationale Konsolidierung einzu-leiten. Das Konsolidierungsverfahren ist im Novem-ber 2005 noch nicht abgeschlossen. Der Notifizierung istder nationale Konsultationsprozess vorausgegangen. ImApril 2005 wurde der Marktdefinitions- und -analyseent-wurf national konsultiert. Auf der Basis der eingegange-nen Stellungnahmen wurde der Entwurf überarbeitet. DieBundesnetzagentur kommt in ihrer Untersuchung diesesBreitband-Vorleistungsmarktes zu folgenden Ergebnis-sen:

Marktabgrenzung:

Breitbandzugang für Großkunden bezieht sich im We-sentlichen auf Bitstrom-Zugang. Hinsichtlich der beson-deren Situation beim Bitstrom-Zugang, den es als flä-chendeckendes Angebot auf dem deutschen Markt nichtgibt, wurden neben Vorleistungsmärkten auch korrespon-dierende Endkundenmärkte (Breitbandanschlussmärkte)untersucht und abgegrenzt.

Die besondere Struktur des Breitbandnetzes der Deut-schen Telekom AG macht es erforderlich, zwei Teil-märkte für Bitstrom-Zugang abzugrenzen.

Der sachlich relevante Markt umfasst auf der Vorleis-tungsebene zum einen den Markt für ATM-Bitstrom-Zu-gang mit Übergabe auf der ATM-Ebene (layer 2) an ver-schiedenen Übergabepunkten der Netzhierarchie, zumanderen den Markt für IP-Bitstrom-Zugang mit Übergabe


auf IP-Ebene (layer 3) an verschiedenen Übergabepunk-ten der Netzhierarchie. Dieser Markt umfasst auch denBreitbandzugang über TV-Kabelanschlüsse (HFC-Breit-bandzugang) mit Übergabe auf IP-Ebene.

Beide Marktdefinitionen beziehen sowohl Bitstrom-Zu-gangsdienstleistungen ein, die in ihrem Anschlussteil le-diglich auf dem hochbitratigen Teil der virtuellen TALaufsetzen, als auch jene Bitstrom-Zugänge, die sich aufdie vollständige virtuelle TAL beziehen (stand alone Bit-strom). Bitstrom-Zugangsleistungen, bei denen die An-schlussdienstleistung bereits am KVz endet, sind derzeitnoch nicht in diese Märkte einbezogen.

Auf der Endkundenebene wurden zwei breitbandige An-schlussmärkte sachlich abgegrenzt: der ADSL-Massen-markt und der Markt für Premiumanschlüsse. Der ADSL-Massenmarkt umfasst ADSL-Anschlüsse ohne besondereQualitätsgarantien, Kabelanschlüsse, drahtlose Anschlüsse,Zwei-Wege-Satellitenanschlüsse und Powerline-Anschlüs-se. Der Markt für Premiumanschlüsse umfasst ADSL-An-schlüsse mit besonderen Qualitätsgarantien, SDSL-Anschlüsse und Internetfestverbindungen bis 2 Mbit/sBandbreite.

In räumlicher Hinsicht werden die Märkte als nationaleMärkte qualifiziert.

Regulierungsbedürftigkeit:

Die Bitstrom-Zugangs-Märkte werden als regulierungs-bedürftig angesehen.

Bestimmung beträchtlicher Marktmacht:

Die Deutsche Telekom AG wird auf dem ATM-Bitstrom-Zugangsmarkt und auf dem IP-Bitstrom-Zugangsmarktals das Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht an-gesehen. Da es in Deutschland ein flächendeckendes Bit-strom-Zugangsangebot bisher nicht gibt und somit Datenüber bundesweite Bitstrom-Zugangsmärkte nicht erhält-lich sind, wurde diese Einschätzung unter anderem ausden hohen Marktanteilen abgeleitet, über die das Unter-nehmen auf benachbarten Vorleistungsmärkten (Zugangzur TAL: > 90 Prozent, breitbandige Zuführung > 70 Pro-zent bei Absätzen) und auf den korrespondierenden End-kundenmärkten (ADSL-Massenmarkt > 80 Prozent undMarkt für Premiumanschlüsse > 70 Prozent jeweils beiAbsätzen) verfügt.

Regulierungsverfügung:

Aufgrund des Ergebnisses der Marktdefinition undMarktanalyse wird derzeit eine Regulierungsverfügunggegenüber der Deutschen Telekom AG vorbereitet.

6. Regulierungsmaßnahmen auf den Märkten für Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen (Markt 16)

6.1 Marktdefinition und Marktanalyse, Regulierungsverfügungen

Nach Durchführung des nationalen Konsultationsverfah-rens und Herstellung des Einvernehmens mit dem Bun-

deskartellamt wurde der Entwurf zur Marktdefinition undMarktanalyse zu „Anrufzustellung in einzelnen Mobilte-lefonnetzen“ (Markt 16) im Oktober 2005 gegenüber derEU- Kommission notifiziert. Die Kommission hat dennotifizierten Entwurf akzeptiert. Die Präsidentenkammerwird in Kürze die entsprechende Festlegung treffen.

Die Bundesnetzagentur kommt in ihrem Entwurf im We-sentlichen zu folgenden Ergebnissen:

6.1.1 Marktabgrenzung

Der sachlich relevante Markt umfasst nur Terminierungenvon Sprache. Dies ergibt sich bereits aus dem Wortlautder Märkte-Empfehlung („voice call termination“) unddes TKG (Anrufzustellung) sowie aus der Nachfrager-sicht (keine funktionelle Austauschbarkeit von zweiseiti-ger Echtzeitkommunikation und SMS).

GSM- und UMTS-Terminierung bilden für Terminierungvon Sprache einen sachlich relevanten Markt. Denn ausNachfragersicht ist die Zustellungsleistung in GSM- bzw.UMTS-Netze, soweit es sich um ausschließliche Termi-nierung von Sprache handelt, gegeneinander austausch-bar. Damit wird ferner das Gebot der technologieneutra-len Regulierung gewahrt.

Bündelfunknetze, Satellitenfunknetze und MVNO wer-den wegen fehlender Austauschbarkeit/Relevanz nichtberücksichtigt.

Es gibt keine nationalen Besonderheiten, aufgrund derervon der Anrufzustellung in einzelnen Mobiltelefonnetzenabgewichen werden kann. Insbesondere gibt es wedereine direkte noch eine vom Endkundenmarkt abgeleiteteNachfragesubstitution, mit der das Calling-Party-Pays-Prinzip durchbrochen werden könnte, noch eine Ange-botssubstitution. Eine weitere Differenzierung nach Her-kunftsnetzen erfolgt nicht, da es hierfür keine sachlichenGründe gibt.

In räumlicher Hinsicht werden die Märkte als bundesweitqualifiziert.

6.1.2 Regulierungsbedürftigkeit

Die Märkte werden als regulierungsbedürftig angesehen.

6.1.3 Marktbeherrschung

Die T-Mobile Deutschland GmbH, die Vodafone D2GmbH, die E-Plus Mobilfunk GmbH & Co. KG und dieO2 (Germany) & Co. OHG werden in ihren jeweiligenNetzen als marktbeherrschend angesehen. Wettbewerbli-che Verhältnisse wären auf diesen Märkten, an denen dieUnternehmen jeweils einen Marktanteil von 100 Prozenthaben, nur dann möglich, wenn es eine direkte entgegen-gerichtete Nachfragemacht der Betreiber, in deren Netzeder Anruf generiert wird, oder eine vom Endkundenmarktabgeleitete entgegengerichtete Nachfragemacht dieserNetzbetreiber gäbe. Dies ist aber nicht der Fall.


6.1.4 RegulierungsverfügungMit Blick auf das Ergebnis der Marktdefinition undMarktanalyse im Bereich des Marktes Nr. 16 wurde beiRedaktionsschluss eine Regulierungsverfügung gegen-über den betroffenen Mobilfunknetzbetreibern vorberei-tet.

6.2 Terminierungsentgelte MobilfunkAm 8. November 2004 entschied die Bundesnetzagenturüber einen Entgeltantrag der VodafoneD2 GmbH(VodafoneD2), den das Unternehmen im Nachgang zu ei-ner Anordnungsentscheidung, mit der es zur Netzzusam-menschaltung mit der Fa. 01051 Telecom GmbH (01051)verpflichtet worden war, eingereicht hatte. Die Zusam-menschaltungsanordnung war erforderlich geworden,weil sich die beiden Unternehmen aufgrund deutlich un-terschiedlicher Preisvorstellungen nicht über die Höheder Entgelte für die Terminierung im Mobilfunknetz vonVodafoneD2 einigen konnten.

In der Entscheidung vom 8. November 2004 wurde fürdie Zeit vom 1. Juli 2004 bis zum 14. Dezember 2004 einEntgelt in Höhe von 0,1432 Euro und vom 15. Dezem-ber 2004 bis 15. Dezember 2005 ein Entgelt in Höhe von0,1320 Euro pro Minute für die Terminierung von Verbin-dungen im Mobilfunknetz der VodafoneD2 angeordnet.Die Entscheidung, die bereits auf Basis des novelliertenTKG erfolgte, beruhte auf einem internationalen Tarifver-gleich. Dabei zeigte sich, dass die von der VodafoneD2beantragten Entgelte unter den zum Vergleich betrachte-ten Tarifen in Großbritannien, Frankreich, Italien undSpanien lagen und von daher nicht als missbräuchlichüberhöht zu beanstanden waren. Diese Länder waren zumVergleich herangezogen worden, weil sie im Hinblick aufihre Fläche, die Einwohner- und Teilnehmerzahl sowieihre Marktreife nach derzeitigem Erkenntnisstand amehesten mit den Verhältnisses in Deutschland vergleich-bar sind.

In der Folge zu dieser Entscheidung hat die Bundesnetz-agentur am 28. Dezember 2004 zwei Zusammenschal-tungsanordnungen gegen die beiden MobilfunkanbieterE-Plus GmbH & Co. KG (E-Plus) und O2 (Germany)GmbH & CO. OHG (O2) erlassen. Kernelement beiderEntscheidungen war die Festlegung der minutenabhängi-gen Mobilfunk-Terminierungsentgelte. Sie erfolgte in en-ger Anlehnung an den VodafoneD2-Entgeltbeschlussvom 8. November 2004. Dementsprechend wurde in bei-den Fällen ein Entgelt (in Höhe von 0,1490 Euro ) ange-ordnet, welches die Mobilfunkunternehmen im Vorfeldjeweils mit der Deutschen Telekom AG vereinbart hattenund welches sich nach Durchführung eines internationa-len Tarifvergleichs als nicht missbräuchlich überhöht he-rausstellte. Ähnlich wie im Fall VodafoneD2 konnte damitden Anträgen der Mobilfunkunternehmen (mit Ausnahmeder zu untersagenden Rabattierungen) im Wesentlichengefolgt werden. Bei dem Verfahren gegen den Mobil-funkanbieter O2 handelte es sich demgegenüber um eineinstufiges Verfahren, weil mit einer unwesentlichenAusnahme nur die Entgelte für die Terminierung im Mo-bilfunknetz von O2 strittig waren.

Mit Blick auf die in der Entscheidung vom 8. Novem-ber 2004 befristete Anordnung des Terminierungsentgeltsvodafone-V.1 bis zum 14. Dezember 2005 legte die Bun-desnetzagentur am 1. Dezember 2005 neue Entgelte fürdie Terminierung ab dem 15. Dezember 2005 fest. Aufder Basis einer internationalen Vergleichsmarktbetrach-tung ordnete die Beschlusskammer ein Entgelt in Höhevon 0,11 Euro/min zuzüglich eines Aufschlages für weni-ger als 9 beziehungsweise 4 realisierte Orte der Zusam-menschaltung an.

Am 26. Oktober 2005 stellte die 01051 erneut einen An-trag auf Anordnung der Zusammenschaltung mit der O2,nunmehr für die Zeit ab dem 15. Dezember 2005. Hinter-grund für diesen erneuten Zusammenschaltungsantragwar die zwischen den Unternehmen umstrittene Frage, obdie in der vorangegangenen Entscheidung vom 28. De-zember 2004 ausgesprochene Befristung bis zum 14. De-zember 2005 sich auf die gesamte Anordnung oder ledig-lich auf die in dieser Entscheidung zugleich angeordnetenEntgelte bezieht. Über den Antrag war bei Redaktions-schluss noch nicht entschieden.

7. Weitere Märkte der Kommissions-Empfehlung (Märkte 15, 17, 18)

Markt 15 der Kommissions-Empfehlung umfasst den Zu-gang und den Verbindungsaufbau in öffentlichen Mobil-funknetzen. Die Untersuchung dieses Marktes wurde be-reits Ende des Jahres 2003 mit einem an die vierMobilfunkunternehmen in Deutschland gerichteten förm-lichen Auskunftsverfahren eingeleitet. Aufgrund des Er-fordernisses weiterer Ermittlungen, wurde seitens derBundesnetzagentur Anfang des Jahres 2005 eine ergän-zende Abfrage durchgeführt. Die Erstellung eines Ent-wurfs zur Marktdefinition und Marktanalyse zwecks Ein-leitung der nationalen Konsultation ist nunmehr für das1. Quartal 2006 vorgesehen.

Zu Markt 17 (International Roaming) der Kommissions-Empfehlung ist ein formelles Auskunftsersuchen durch-geführt worden.

Zu Markt 18 der Kommissions-Empfehlung, Rundfunk-Übertragungsdienste zur Bereitstellung von Sendeinhal-ten für Endnutzer, wird derzeit ein Entwurf erarbeitet, derim ersten Quartal 2006 in die nationale Konsultation ein-gebracht werden soll.

8. Regulierungstätigkeiten auf überdie Kommissions-Empfehlung hinausgehenden Märkten

Unabhängig von den in der Märkte-Empfehlung enthalte-nen Märkten kommen für eine Regulierung nachTeil 2 TKG gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 TKG solcheMärkte in Betracht, die durch beträchtliche und anhal-tende strukturell oder rechtlich bedingte Marktzutritts-schranken gekennzeichnet sind, längerfristig nicht zuwirksamem Wettbewerb tendieren und auf denen die An-wendung des allgemeinen Wettbewerbsrechts allein nichtausreicht, um dem betreffenden Marktversagen entgegen-zuwirken.


Die Bundesnetzagentur untersucht derzeit drei potentielleMärkte, die nicht von der Märkte-Empfehlung umfasstwerden:

– Endkundenmarkt für Breitbandanschlüsse

– Endkundenmarkt für Internetzugänge

– Vorleistungsmarkt für Breitband-Zuführung

Inwieweit und welche regulatorischen Eingriffe bei die-sen Märkten zu erwarten sind, wird vom Ergebnis derMarktanalysen abhängen. Sofern darin bei einem Unter-nehmen beträchtliche Marktmacht festgestellt werdensollte, führt dies auf den Endkundenmärkten im gesetzli-chen Regelfall nur dazu, dass die Bundesnetzagentur dieMöglichkeit hat, ex post tätig zu werden (Missbrauchs-aufsicht, nachträgliche Entgeltregulierung). Ob dies tat-sächlich zur Anwendung kommt, hängt in erster Linievom Verhalten des Unternehmens mit beträchtlicherMarktmacht ab. Die gesetzlichen Instrumente der Ex-post-Regulierung sind erforderlich, um möglichen Dum-pingstrategien effektiv zu begegnen. Da die nach neuemTKG durchzuführenden Marktanalyseverfahren einensehr hohen Zeitbedarf erfordern, wäre es für eine wirk-same Reaktion zu spät, wenn eine Marktanalyse erst mitAuftreten des Dumpingfalls begonnen würde.

Im Hinblick auf den Vorleistungsmarkt für Breitband-Zuführung ist darauf hinzuweisen, dass dieser Vorleis-tungsmarkt nach dem TKG a. F. reguliert wurde (vgl.BK 4c-03-017 vom 13. Juni 2003, BK 4c-03-075 vom19. September 2003, BK 4c-03-134 vom 17. Februar2004, BK 3b-04-019 vom 29. September 2004). Auch ausdiesem Umstand ist eine Analyse des Marktes erforder-lich, um festzustellen, ob die Regulierungsbedürftigkeitweiterhin besteht.

Nachfolgend wird zu den o. a. Märkten im EinzelnenStellung genommen.

8.1 Endkundenmarkt für Breitbandanschlüsse

Die Bundesnetzagentur sieht Anhaltspunkte für das Vor-liegen der drei genannten gesetzlichen Kriterien. ImJahr 2004 wurden 80 Prozent der DSL-Anschlüsse vonder Deutschen Telekom AG bereitgestellt. Zwar ist dieserAnteil in den vergangenen Jahren kontinuierlich gesun-ken. Er bewegt sich jedoch nach wie vor auf sehr hohemNiveau bei einem Unternehmen, das über alle TK-Wert-schöpfungsebenen vertikal integriert ist, über überra-gende Finanzkraft und insbesondere über ein schwer zuduplizierendes breitbandiges Infrastrukturnetz verfügt.Wie die Marktanalyse für den Bitstrom-Zugang zeigt, beider auch Märkte für breitbandige Endkundenanschlüsseuntersucht wurden, bestehen auch auf den breitbandigenAnschlussmärkten strukturell und rechtlich bedingteMarktzutrittsschranken.

Bei einem Unternehmen, das auf der Vorleistungsebeneüber eine überragende Marktmachtstellung verfügt, istdie Marktmachtübertragung nicht auszuschließen. Auchkann ein so umfassend integriertes Unternehmen beson-ders rasch Marktzutrittsschranken durch Produktbünde-

lungen entstehen lassen. Dieses Problem erhält aktuelleine besondere Relevanz durch das neu auf den Markt ge-kommene Produkt VoIP, das im Bündel mit Breitbandan-schlüssen vermarktet werden kann. Dies alles liefert An-haltspunkte für die längerfristig fehlende Tendenz zuwirksamem Wettbewerb. Es erscheint daher geboten,breitbandige Anschlussmärkte im Hinblick auf wirksa-men Wettbewerb zu untersuchen.

Die Bundesnetzagentur hat deshalb zunächst eine Daten-erhebung zur Ermittlung der tatsächlichen Marktverhält-nisse durchgeführt. Die erhobenen Daten werden derzeitausgewertet.

8.2 Endkundenmarkt für InternetzugängeDie Bundesnetzagentur sieht auch hier Anhaltspunkte fürein Vorliegen der drei Kriterien des § 10 Abs. 2Satz 1 TKG und hat deshalb eine Datenerhebung zur Er-mittlung der tatsächlichen Marktverhältnisse durchge-führt.

Die Deutsche Telekom AG erzielte im Jahr 2004 beibreitbandigen Internetzugangsdiensten einen geschätztenMarktanteil von 65 Prozent. Zwar ist dieser Anteil in denvergangenen Jahren kontinuierlich gesunken. Er bewegtsich jedoch nach wie vor auf hohem Niveau. Dieser hoheMarktanteil resultiert auch aus der Tatsache, dass das Un-ternehmen über überragende Marktanteile bei XDSL-An-schlüssen verfügt. Dies birgt die Gefahr der Marktmacht-übertragung, was durch mögliche Produktbündelung beiDiensten und Anschlüssen noch verstärkt wird. Die Rein-tegration des Internet Service Providers T-Online lässt dieverstärkte Bündelung von Anschluss und Dienst wahr-scheinlicher werden. Auch Bündelung von unterschiedli-chen Diensten so z. B. von Internetzugangsdiensten undVoIP-Diensten können wettbewerbsbehindernde Auswir-kungen haben. Bei einem Unternehmen, das über alleTK-Wertschöpfungsebenen vertikal integriert ist, überüberragende Finanzkraft und insbesondere über einschwer zu duplizierendes breitbandiges Infrastrukturnetzverfügt, ist es nicht auszuschließen, dass es das Potentialhat, seine Marktmacht zu verteidigen bzw. auf neueMärkte zu übertragen. Dies alles liefert Anhaltspunkte fürdie längerfristig fehlende Tendenz zu wirksamem Wettbe-werb im Bereich der breitbandigen Internetzugangs-dienste.

Ähnlich stellt sich die Situation bei den schmalbandigenInternetzugangsdiensten dar. Hier konnten wettbewerbli-che Anbieter in den Jahren 2002/2003 zwar Marktanteilein Höhe von 60 Prozent erzielen. Es gibt allerdings keineAnhaltspunkte dafür, dass diese Anbieter in der Folgezeitweitere Marktanteilsgewinne verbuchen konnten. Genauwie bei den breitbandigen Internetzugangsdiensten ver-fügt die Deutsche Telekom AG bei den korrespondieren-den Anschlüssen über einen überragenden Marktanteil.Die Gefahr der Marktmachtübertragung ist genauso zubewerten wie oben bei breitbandigen Internetzugangs-diensten geschildert. Die Untersuchung schmalbandigerInternetzugangsdienste ist überdies im Hinblick auf ihreSubstitutionsbeziehungen zu breitbandigen Internetzu-gangsdiensten erforderlich. Aus den genannten Gründen


erscheint es geboten, Internetzugangsdienstemärkte imHinblick auf wirksamen Wettbewerb zu untersuchen.

Auch hier werden die erhobenen Daten zur Zeit ausge-wertet.

8.3 Vorleistungsmarkt für Breitband-Zuführung

In der Empfehlung der EU-Kommission ist ein Markt, derdie Vorleistung Breitband-Zuführung als ausschließlichesProdukt umfasst, nicht enthalten. Das Fehlen eines Mark-tes für Breitband-Zuführung dürfte darauf zurückzufüh-ren sein, dass ein solches Vorleistungsprodukt auf europä-ischer Ebene nicht üblich ist. Deutschland ist das einzigeLand ist, wo Breitband-Zuführung als solitäres Vorleis-tungsprodukt angeboten wird und auch traditionell derRegulierung unterliegt. Dieses Vorleistungsprodukt istwiederum der deutschen Besonderheit geschuldet, dasshier der etablierte Betreiber breitbandigen Anschluss undBreitband-Dienst bisher überwiegend getrennt anbietet.

Darüber hinaus hat die Märkte-Empfehlung bezogen aufdas Breitbandnetz zwei Vorleistungsmärkte als mögli-cherweise regulierungsbedürftig eingestuft. Die entbün-delte Teilnehmeranschlussleitung – soweit sie hochbitra-tig beschaltet ist – und Breitbandzugang für Großkunden(Bitstrom-Zugang). Die entbündelte Teilnehmeran-schlussleitung ist das Vorprodukt für breitbandige An-schlüsse, eine Leistung, die bei der breitbandigen Zufüh-rung explizit nicht mit eingeschlossen ist. Bitstrom-Zugang hingegen ist eine Kombination von Vorleistungfür den breitbandigen Endkundenanschluss und breitban-diger Zuführung, der die Breitband-Datenübertragung inbeiden Richtungen gestattet. Breitbandige Zuführungs-leistungen ermöglichen nicht die direkte Endkundenbe-ziehung wie sie der Bitstrom-Zugang explizit vorsieht.Breitbandige Zuführungsleistungen sind deshalb nichtTeil des Marktes Breitbandzugang für Großkunden.

Insofern liegt hier eine nationale Besonderheit im Sinneder Märkte-Empfehlung vor, die es erforderlich macht,diesen Markt zu untersuchen.

9. Weitere Regulierungsmaßnahmen im Bereich der Marktregulierung

9.1 Engelte für die Portierung von Rufnummern im Mobilfunk

Mit Beschluss vom 29. November 2004 hatte die Bundes-netzagentur ein Verfahren der nachträglichen Entgeltre-gulierung bezüglich der Entgelte für die Rufnummernmit-nahmen im Mobilfunk abgeschlossen. Dabei wurde vonihr festgestellt, dass die Portierungsentgelte der Service-Provider Drillisch AG und Alphatel Kommunikati-onstechnik GmbH den Maßstäben des § 28 TKG nichtgenügen und missbräuchlich überhöht sind. Die Unter-nehmen verlangten von ihren Kunden bei einem Anbie-terwechsel 116 Euro (inkl. Mehrwertsteuer) für die Ruf-nummernmitnahme. Die Beanstandung war die Folgeeines Vergleichs mit den im In- und Ausland erhobenenPortierungsentgelten. Hierbei stellte sich heraus, dass ein

Betrag von 29,95 Euro in keinem Land überstiegen wird,und dieser Betrag somit auch in Deutschland als Preis-obergrenze gelten kann. Die im Gesetz nur subsidiär vor-gesehene Kostenprüfung konnte mangels Prüffähigkeitder vorgelegten Unterlagen sowie im Rahmen der nachAuswertung der Vergleichsmarktdaten verbleibendenVerfahrensfrist nicht vorgenommen werden. Die Bundes-netzagentur behielt sich jedoch vor, mit Blick auf einmögliches Anschlussverfahren Vorermittlungen für eineKostenprüfung gegenüber sämtlichen Mobilfunknetzbe-treibern und den maßgeblichen Service-Providern durch-zuführen.

Die Einleitung des Verfahrens selbst stand nicht im Er-messen der Bundesnetzagentur. Nach § 46 Abs. 3 TKGi. V. m. § 38 Abs. 2-4 TKG ist die Behörde bei begründe-ten Verdachtsmomenten zur Einleitung einer nachträgli-chen Entgeltkontrolle verpflichtet. Auf das Vorliegen be-trächtlicher Marktmacht, deren Feststellung bei denüberwiegenden Regulierungsverfahren obligatorisch ist,kommt es bei Portierungsentgelten aufgrund der gesetzli-chen Spezialregelung des § 46 Abs. 3 TKG ausnahms-weise nicht an.

9.2 Einführung der Marke Simyo durch E-Plus

Die Bundesnetzagentur entschied am 12. Juli 2005 einenStreit zwischen dem Service Provider Mobilcom Com-municationstechnik GmbH (mobilcom) und dem Mobil-funknetzbetreiber E-Plus GmbH & Co. KG (E-Plus) umderen neue Marke „Simyo“. Mit Eilantrag vom3. Juni 2005 und Hauptsacheantrag bzw. modifiziertemEilantrag vom 7. Juni 2005 hatte die mobilcom ein Streit-beilegungsverfahren nach § 133 TKG gegen die E-Plusbei der Bundesnetzagentur anhängig gemacht. NachRücknahme des Eilantrags war nur noch in der Haupt-sache zu entscheiden. Mit dem Hauptsacheantrag sollteerreicht werden, dass eine behauptete Diskriminierungvon mobilcom unter Verstoß gegen die Lizenzbedingun-gen von E-Plus durch verspätete und mit „Simyo“ nichtgleichwertige Produktangebote seitens E-Plus abgestelltwird. Hierzu stellte die Bundesnetzagentur in ihrer Ent-scheidung fest, dass ein Anspruch auf absolute Gleichbe-handlung nicht ersichtlich wäre und unter Berücksichti-gung der Umstände des Einzelfalls somit eineunterschiedliche Behandlung nach der Lizenz ebenso wienach allgemeinem Wettbewerbsrecht zulässig sei, wennes sachlich rechtfertigende Gründe gebe. Dazu zähle ins-besondere sog. vorstoßender Wettbewerb, der ein prinzi-piell wünschenswerter Ausdruck wettbewerbskonformenVerhaltens sei. Denn bei „Simyo“ handele es sich nichtlediglich um einen neuen Tarif, sondern um eine Produkt-innovation: Aufgrund ihrer kommerziellen, technischenund vertrieblichen Gestaltung, die auf kostenträchtige,bislang übliche Komfortmerkmale verzichte, unter-scheide sie sich in wesentlichen Details von herkömmli-chen Prepaid-Angeboten. Über betriebswirtschaftlicheInteressen einzelner Unternehmen hinaus liege die Ein-führung innovativer Produkte wegen einer Stimulierungdes Wettbewerbs aber im öffentlichen Interesse. Nur soverblieben den Mobilfunknetzbetreibern Anreize, neue


Ideen mit einem gewissen zeitlichen Vorsprung zu ver-markten. Den hier erzielten Zeitvorsprung sah die Bun-desnetzagentur auch nicht als uneinholbar an: Zum einenwar es für sie keineswegs erwiesen, dass eine Kundenbin-dung unumkehrbar sein soll; dies zeigten auch die Erfah-rungen z. B. aus Dänemark. Zum anderen würden ähnli-che Angebote auf dem deutschen Markt belegen, dassWettbewerber auf das Angebot von Simyo mit vergleich-baren Strategien reagieren könnten.

9.3 Breitbandige Internetzuführung

Am 29. September 2004 hatte die Bundesnetzagentur dieEntgelte für das Vorleistungsprodukt T-DSL ZISP Basicbis zum 31. Oktober 2005 genehmigt. Bei dem ProduktT-DSL ZISP Basic handelt es sich um die wichtigste der-zeit verfügbare breitbandige Zusammenschaltungsleis-tung. Bekanntlich realisieren die Deutsche Telekom AGund deren Wettbewerber die weitaus überwiegende Zahlder breitbandigen Internet-Anschlüsse in Deutschlandunter der Produktbezeichnung DSL. Mit dem ProduktT-DSL-ZISP Basic erhalten Internet-Service-Provider dieMöglichkeit, unternehmenseigenen und -fremden Kun-den von DSL-Anschlüssen Internet-Verbindungsleistun-gen über die eigene Netzplattform anzubieten. Die Vor-leistung T-DSL-ZISP Basic stellt das hierfür erforderlicheBindeglied zwischen den DSL-Anschlüssen und den In-ternet-Plattformen der Wettbewerber dar.

Für die Nutzung der T-DSL-ZISP Basic Anschlüssewurde das bisher genehmigte Entgelt von 0,6325 Euroauf 0,52 Euro je Kapazitätseinheit von 10 kbit/s abge-senkt. Nicht nur gegenüber dem von der DeutschenTelekom AG beantragten Preis von 1,55 Euro je 10 kbit/sergab sich somit eine deutliche Absenkung. Dadurchkonnte die von verschiedenen Wettbewerbern der Deut-schen Telekom AG befürchtete deutliche Anhebung derVorleistungspreise für breitbandige Internetdienste ver-mieden und der Wettbewerb auf den nachgelagerten End-kundenmärkten für DSL-Verbindungsleistungen gestärktwerden. Die nutzungsunabhängigen Entgelte für dieÜberlassung der in drei Bandbreiten von 34, 155 und622 Mbit/s verfügbaren T-DSL ZISP Basic-Zugänge, dieallerdings eindeutig nicht den wirtschaftlichen Schwer-punkt der Leistung darstellen, mussten gegenüber derletzten Genehmigung aus dem Jahr 2003 in gewissemUmfang angehoben werden.

Genehmigt wurden die Entgelte auf der Grundlage derKostenunterlagen der Deutschen Telekom AG. Flankie-rend – und die genehmigten Entgelte im Ergebnis bestäti-gend – lag der Bundesnetzagentur auch ein internationalerPreisvergleich vor, den die Telefónica Deutschland GmbH– eines der am Verfahren beteiligten Unternehmen – imRahmen des Genehmigungsverfahrens vorgelegt hatte.Außerdem hatte die Bundesnetzagentur eine Studie beimWissenschaftlichen Institut für Kommunikationsdiensteanfertigen lassen, in deren Zentrum die Ermittlung derKosten der Leistung T-DSL ZISP Basic auf Basis des zu-vor in Auftrag gegebenen „Analytischen Kostenmodellsfür das Breitbandnetz“ stand.

Die Bundesnetzagentur erwartete, dass die Absenkungder Entgelte um rund 18 Prozent dem Wettbewerb imBreitbandmarkt neue Impulse verleihen würde und wurdehierin bestätigt. Zwar handelt es sich bei T-DSL ZISPBasic nur um eine von mehreren Möglichkeiten für denBreitbandzugang. Weitere Vorleistungsprodukte, bei de-nen Wettbewerber zusätzlich ganz oder teilweise nochdas IP-Backbone der Deutschen Telekom AG nutzen,werden etwa unter den Bezeichnungen T-OnlineConnectund ISP-Gate angeboten. Diese Leistungen setzen jedochpraktisch auf der Leistung T-DSL ZISP Basic auf, so dassder Deutschen TelekomAG hier Verpflichtungen einerkonsistenten Entgeltgestaltung aufzuerlegen waren. Ins-besondere sollte sie ihre Verträge über diese Leistungenso anpassen, dass der jeweilige Kunde für die Nutzungdes Konzentratornetzes ein das genehmigte Entgelt fürT-DSL ZISP Basic nicht unterschreitendes Entgelt zuzahlen hat. Hiermit sollte vor allem eine wettbewerbsver-zerrende Begünstigung der Deutschen Telekom AG-Tochter T-Online International AG vermieden werden, dadiese vornehmlich T-OnlineConnect als Vorleistung ver-wendet. Demgegenüber wird T-DSL ZISP Basic u. a. vonWettbewerbern wie der Telefónica Deutschland GmbH,der freenet Cityline GmbH und der QSC AG nachgefragt.

Im Hinblick auf das Auslaufen der Entgeltgenehmigungzum 31. Oktober 2005 hat die Beschlusskammer 3 aufAntrag der Deutsche Telekom AG ein weiteres Entgeltge-nehmigungsverfahren durchgeführt. In diesem Verwal-tungsverfahren, das am 28. Oktober 2005 abgeschlossenwurde, hat die Bundesnetzagentur die Entgelte für T-DSLZISP Basic bis zum 30. November 2007 festgelegt.

Das wichtige nutzungsabhängige Entgelt konnte von0,52 Euro auf 0,49 Euro für eine beanspruchte Kapazitätvon 10 kbit/s um weitere 6 Prozent gegenüber der Ent-geltgenehmigung vom 29. September 2004 abgesenktwerden. Im Vergleich mit dem von der DeutschenTelekom AG beantragten Entgelt von 1,5625 Euro ergabsich somit eine beträchtliche Kürzung. Die von verschie-denen Wettbewerbern befürchtete Anhebung des wich-tigsten Vorleistungspreises tritt damit nicht ein.

Auf dem Gebiet der nutzungsunabhängigen Entgeltewurde ebenfalls eine Senkung der Überlassungsentgeltefür die in drei Bandbreiten von 34, 155 und 622 Mbit/sverfügbaren T-DSL ZISP Basic Zugänge möglich. Ande-rerseits konnte die Bundesnetzagentur erstmalig Bereit-stellungs- und Kündigungsentgelte für T-DSL ZISP BasicZugänge genehmigen und damit eine bisher bestehendeGenehmigungslücke für die Zukunft schließen. Da bishereine Genehmigung wegen Nachweismängeln nicht mög-lich war, tritt hier de facto eine Erhöhung ein.

Die Entscheidungen zu den einzelnen Entgelten beruhenauf den Kostenunterlagen der antragstellenden DeutschenTelekom AG, die jedoch in einigen wesentlichen Punktenmodifiziert werden mussten. Die Modifikationen betref-fen namentlich den in Entgeltgenehmigungsverfahren an-zusetzenden kalkulatorischen Zinssatz sowie die Höheder anerkennungsfähigen Gemeinkosten. Die Verwen-dung von analytischen Kostenmodellen hat die Bundes-netzagentur zurückgestellt.


Die unter dem 28. Oktober 2005 ausgesprochene Entgelt-genehmigung ist bis zum 30. November 2007 deutlichlänger als bislang üblich befristet worden, um den betei-ligten Parteien die auch und gerade im Bereich der Vor-leistungen für Internet Service Provider erforderliche Pla-nungssicherheit zu geben. Der Markt für breitbandigeInternetzugangsleistungen hat die eigentliche Pionier-phase inzwischen verlassen, zeichnet sich weiterhin aberdurch hohe Wachstumsraten aus. Die Entwicklung zumMassenmarkt hat eingesetzt. Breitbandige Anwendungenmit erhöhten Kapazitätsanforderungen treten zunehmendin den Vordergrund. Wettbewerbliche Angebote machenspürbar Boden gut. Die Behörde erwartet, dass sich derMarkt für Internetdienstleistungen vor dem Hintergrunddieser Entscheidung weiterhin positiv für alle Beteiligtenentwickeln wird.

9.4 Werbung für telefonische Auskunfts-dienste auf Telefonbüchern

Am 2. Februar 2005 entschied die Bundesnetzagenturüber eine Beschwerde der Telegate AG (telegate), die einihrer Ansicht nach missbräuchliches Verhalten derDeutschen Telekom AG bzw. deren TochtergesellschaftDeTeMedien bei der Erstellung von Telefon- und Bran-chenbüchern rügte. Ziel der telegate war es, derDeutschen Telekom AG bzw. deren Konzerntochter derDeutsche Telekom Medien GmbH (DeTeMedien) zu ver-bieten, auf den vorderen Informationsseiten ihrer Telefon-bücher („DasÖrtliche“, „DasTelefonbuch“ und „Gelbe-Seiten“) exklusiv die Rufnummer des Deutsche TelekomAG-eigenen telefonischen Auskunftsdienstes 11833 zunennen, ohne auf die Rufnummern anderer telefonischerAuskunftsdienste hinzuweisen sowie auf den vorderenund hinteren Deckblättern ihrer Telefonbücher auf Aus-kunftsdienste hinzuweisen. Hilfsweise regte die Telegatean, ein Verfahren wegen eines Verstoßes gegen denGrundsatz der Nichtdiskriminierung bei der Verarbeitungder von anderen Unternehmen zum Zwecke der Veröffent-lichung in Teilnehmerverzeichnissen bereitgestellten In-formationen einzuleiten.

In ihrem Beschluss stellte die Bundesnetzagentur u. a.fest, dass Wettbewerbsbeeinträchtigungen durch dieDeutsche Telekom AG im Sinne des § 42 TKG zwar ge-geben seien, dieses Verhalten jedoch als nicht unbilligbzw. sachlich gerechtfertigt anzusehen sei. Zwar hätteeine von der telegate eingereichte Studie überzeugenddarlegen können, dass es sich bei Telefon- und Branchen-büchern um wichtige Werbemedien zur Bekanntmachungvon Rufnummern von telefonischen Auskunftsdienstenhandele, allerdings existierten auch ausreichend Aus-weichmöglichkeiten, den telefonischen Auskunftsdienstder telegate zu bewerben. Die Anträge der telegate gegendie Konzerntochter DeTeMedien erwiesen sich als unzu-lässig.

Im Hinblick auf den Diskriminierungsvorwurf wurdefestgestellt, dass die Deutsche Telekom AG hiergegennicht verstoße, weil sie die telegate bei der Verarbeitungder von dieser bereitgestellten Informationen zum Zwe-cke der Veröffentlichung in Teilnehmerverzeichnissen

ebenso wie alle anderen Unternehmen behandele. Insbe-sondere sei nicht jeder Bestandteil eines Telefonbuchs zu-gleich als Teilnehmerverzeichnis im telekommunika-tionsrechtlichen Sinne zu verstehen. Telefonbücher wer-den im Regelfall zwar als „Basisleistung“ Teilnehmerver-zeichnisse beinhalten, können sich darüber hinaus aberauch auf andere Angaben erstrecken. So beinhalten vonder Beschlusskammer eingesehene Telefonbücher etwaregionale Stadtpläne, U-Bahn-Karten, Postleitzahlen- undStraßenverzeichnisse, Hinweise zu den Allgemeinen Ge-schäftsbedingungen, Gutscheine und Rabattcoupons vonGewerbetreibenden sowie Hinweise zum Ablauf telefoni-scher Meldungen bei Notfällen. Davon ausgehend han-delt es sich bei den Deckblättern und Infoseiten der hierin Rede stehenden Telefon- und Branchenbücher nichtum Teilnehmerverzeichnisse bzw. um deren Bestandteile,sondern um bloße Werbe- und sonstige Informationsflä-chen.

9.5 Internetgestützte Branchen- und Auskunftsdienste

Auf dem Gebiet internetgestützter Auskunftsdienste hatdie GoYellow GmbH (GoYellow) am 21. Januar 2005 einMissbrauchsverfahren gemäß § 42 Abs. 4 TKG gegen dieDeutsche Telekom AG bzw. deren KonzerntochterDeutsche Telekom Medien GmbH anhängig gemacht.GoYellow sah sich im Wettbewerb auf dem Markt für in-ternetgestützte Branchen- und Auskunftsdienste unge-rechtfertigt beeinträchtigt bzw. erheblich behindert, weildie Deutsche Telekom AG bzw. die Deutsche TelekomMedien GmbH ihren internetgestützten Auskunftsdienstunter Domainnamen (www.gelbeseiten.de; www.dasoert-liche.de; www.dastelefonbuch.de) anbiete, die sie bereitszu Monopolzeiten erworben habe. Da der GoYellow dieVerwendung gleicher oder ähnlicher Domainnamen aufBetreiben der Deutschen Telekom AG bzw. der DeutscheTelekom Medien GmbH zivilrechtlich bis dahin stets un-tersagt wurde, strebte sie zur Herstellung gleicher Wett-bewerbschancen an, der Deutschen Telekom AG bzw. derDeTeMedien den Gebrauch „der noch aus Monopolzeitenstammenden und bekannten Produktbezeichnungen“durch Missbrauchsverfügung untersagen zu lassen.

Die Besonderheit dieses unter Ablehnung des Antrags derGoYellow letztlich eingestellten Missbrauchsverfahrenslag in dem Zusammenspiel vielfältiger Rechtsgebiete (Te-lekommunikationsrecht, allgemeines Wettbewerbsrecht,Zivilrecht und Markenschutzrecht). Telekommunikati-onsrechtlich war u. a. entscheidungserheblich, dass dieGoYellow nicht antragsberechtigt im Sinne des § 42Abs. 4 TKG ist und keine Verletzung subjektiver Rechtegeltend machen kann. Die Bundesnetzagentur entschied,dass das Anliegen der GoYellow telekommunikations-rechtlich nicht lösbar sei. Vielmehr sei dieses Anliegenrein zivilrechtlich zu verfolgen.

9.6 Entgelte für die Überlassung von Teilnehmerdaten

Am 25. November 2004 hat der Europäische Gerichtshof(EuGH) in einer Entscheidung auf Vorlage eines nieder-ländischen Gerichts die Auslegung von Artikel 6 Abs. 3


RL 98/10/EG (ONP-Sprachtelefondienstrichtlinie, der Vor-gängervorschrift des aktuellen Artikel 25 Abs. 2 Univer-saldienstrichtlinie, in dem die Bereitstellung von Teilneh-merdaten und die hierfür anrechenbaren Kosten auf euro-päischer Ebene geregelt sind), konkretisiert.Teilnehmerdaten, die Telefonnummern mit weiteren In-formationen, wie z. B. Name, Adresse usw. verknüpfen,sind das wesentliche Vorprodukt für das Angebot vonAuskunftsdiensten und das Verlegen von Telefon- undBranchenverzeichnissen. Das Telekommunikationsge-setz verpflichtet jedes Unternehmen, das Telekommuni-kationsdienste für die Öffentlichkeit erbringt und Ruf-nummern an Endnutzer vergibt, Teilnehmerdaten fürAuskunftsdienste und Teilnehmerverzeichnisse zur Ver-fügung zu stellen. Im Prinzip trifft dies alle Unternehmen,die in eigenem Namen und auf eigene Rechnung öffent-lich zugänglichen Telefondienst anbieten, und zwar so-wohl im Festnetz als auch im Mobilfunk. De facto betrof-fen ist aber in erster Linie die Deutsche Telekom AG,weil sie über die meisten Telefonanschlüsse verfügt unddie einzige Teilnehmerdatenbank mit stets aktuell gehal-tenem Teilnehmerdatenbestand, inklusive der Teilneh-merdaten dritter Unternehmen, vorhält.

Kosten und Preise für die Bereitstellung von Teilnehmer-daten an Dritte waren seit jeher umstritten. Die Zustän-digkeit und gesetzliche Eingriffsermächtigung der Bun-desnetzagentur für dieses Thema ergab sich erst mitInkrafttreten des TKG2004. Auf der Grundlage der EuGH-Entscheidung war es daher erforderlich, die von der Deut-schen Telekom AG geforderten Preise für Teilnehmerda-ten zu untersuchen und es wurde am 17. Juni 2005 einVerfahren der nachträglichen Entgeltregulierung eingelei-tet.

Entsprechend den Festlegungen des EuGH hatte die Bun-desnetzagentur einerseits zu prüfen, ob die DeutscheTelekom AG im Rahmen ihres aktuellen Vertrags überdie Überlassung von Teilnehmerdaten lediglich „Pflicht-daten“ bereitstellt – was der Fall war – und andererseits,welche Kosten dafür in Rechnung gestellt werden dürfen.Nach der Entscheidung des Gerichtshofs kommen dafürnur die Kosten der Zurverfügungstellung in Betracht,nicht aber solche zum Aufbau und zur Pflege von Daten-banken. Die Daten müssen vom Anbieter eines Sprachte-lefondienstes ohnehin erhoben und gepflegt werden. Diedadurch entstehenden Kosten werden bereits von denKunden des Sprachtelefondienstes bezahlt. Nach demEuGH-Urteil sollte also eine kostenpflichtige Zweitver-wendung der Daten seitens der Telefongesellschaftennicht erfolgen dürfen. Mit Beschluss vom 17. August2005 verfügte die Bundesnetzagentur daher eine Absen-kung der von der Deutschen Telekom AG gegenüber denAbnehmern von Teilnehmerdaten abrechenbarenjährlichen Überlassungskosten um ca. 98 Prozent von49 Mill. Euro auf 770 000 Euro.

Die Entscheidung kommt einem Paradigmenwechselgleich, da die massive Senkung der Einstandkosten fürTeilnehmerdaten verstärkt zu Markteintritten auf dennachgelagerten Märkten für Auskunfts- und Verzeichnis-dienste und zu einer Intensivierung des dortigen Wettbe-werbs führen könnte.

9.7 „TKO-Outsourcing-Vertrag“ zwischen den Firmen FIDUCIA IT AG und T-Systems International GmbH

Der Bundesnetzagentur lagen verschiedene Beschwerdenbezüglich des Abschlusses des sog. „TKO-Outsourcing-Vertrag“ zwischen den Firmen FIDUCIA IT AG und T-Systems International GmbH vor. Der Vertrag betraf dieAuslagerung des technischen Betriebs der Netzinfrastruk-tur der FIDUCIA IT AG an die T-Systems.

Die Anträge wurden von der Beschlusskammer als unzu-lässig zurückgewiesen, da die Beschwerdeführer gemäß§ 42 Abs. 4 S. 5 TKG nicht in hinreichend substantiierterForm eine eigene Rechtsverletzung geltend gemacht hat-ten. Im Zuge der Prüfungen ist die Beschlusskammer zuder Überzeugung gekommen, dass der Abschluss desTKO-Outsourcing-Vertrags keine Verletzung eigener sub-jektiv-öffentlicher Rechte der Antragstellerin ermöglicht(Beschlüsse BK 2b 04/031, BK 2b 04/032, BK 2b 04/033, BK 2b 04/034, jeweils vom 21. Juni 2005). Die Be-schlüsse sind bestandskräftig.

9.8 Diskriminierungsfreie Auszahlung der Payphone Acces Charge (PAC) an alternative Betreiber öffentlicher Telefonstellen

Der Bundesnetzagentur lag eine Beschwerde eines Be-treibers von öffentlichen Telefonstellen (ÖTel) vor. ImRegelfall ist für das Gespräch aus einer ÖTel ein be-stimmtes Entgelt zu entrichten, mit dem u. a. auch dielaufenden Kosten wie Reinigung und Wartung der ÖTelabgedeckt werden. Wird allerdings eine gebührenfreie0800-Rufnummer gewählt, erhält der ÖTel-Betreiberdementsprechend keinerlei Einnahmen. Die Beschwerde-führein trug vor, dass die Deutsche Telekom AG im ver-gleichbaren Fall, nämlich der Verbindung zu gebühren-freien Rufnummern aus den ÖTel der DeutschenTelekom AG, intern ein Entgelt für die laufenden Kostenwie Reinigung und Wartung der ÖTel verrechne. DiesesEntgelt zahle letztlich der angerufene Netzbetreiber bzw.der 0800er Diensteanbieter. Aufgrund der wirtschaftli-chen Bedeutung forderte die Beschwerdeführerin die dis-kriminierungsfreie Auszahlung eines solchen Entgelts– die sog. Payphone Acces Charge (PAC) – von derDeutschen Telekom AG, wenn die Verbindungen über dasNetz der Deutschen Telekom AG dem 0800er Dienst zu-geführt würden. Die Deutsche Telekom AG hatte sichdarauf hin zwar zur Auszahlung einer PAC an analogenAnschlüssen bereit erklärt, verlangte aber im Gegenzugeinen Preselection-Ausschluss bei den sonstigen sog.„Selbstzahler-“ Gesprächen, um damit die Kosten derPAC-Einführung finanzieren zu können. Darüber hinausverlangte die Deutsche Telekom AG bei ÖTel an ISDN-Anschlüssen eine vollständige Kostenübernahme für vor-bereitende Maßnahmen.

Die Bundesnetzagentur hat mit Beschluss BK 2c 04/003vom 25. Mai 2005 einerseits die PAC-Auszahlung auchan ISDN-Anschlüssen (ohne Kostenüberwälzung auf dieBeschwerdeführerin) angeordnet und andererseits die


Kopplung der PAC-Auszahlung an einen Preselection-Ausschluss untersagt.

Das Verwaltungsgericht Köln hat am 29. Juli 2005(Az.: 21 L 1144/05) die aufschiebende Wirkung derKlage der Deutschen Telekom AG vorläufig, d. h. bis zurendgültigen Entscheidung im Verfahren auf Anordnungder aufschiebenden Wirkung, angeordnet.

10. Nummerierung

10.1 Überblick

In einem liberalisierten Telekommunikationsmarkt habenFragen der Nummerierung eine große wirtschaftliche Be-deutung. Nummern sind Zeichenfolgen, die in Telekom-munikationsnetzen Zwecken der Adressierung dienen.Sie werden auch benötigt, um netzübergreifend techni-sche Funktionseinheiten oder Dienstemerkmale anspre-chen zu können.

Die Verwaltung von Nummern ist nach § 66 TKG einehoheitliche Aufgabe, die seit 1998 von der Bundesnetz-agentur (früher: Regulierungsbehörde für Telekommuni-kation und Post) wahrgenommen wird. Die Behörde stelltsicher, dass alle Marktteilnehmer diskriminierungsfreienZugang zur Ressource Nummer haben und es in einzel-nen Nummernbereichen nicht zu Engpässen bei der Ver-fügbarkeit von Nummern kommt. Die Strukturierung desNummernraumes, die Erarbeitung von Zuteilungsregeln,die Festlegung von Nutzungsbedingungen für die ver-schiedene Nummernbereiche sowie die Zuteilung vonNummern an Netzbetreiber, Diensteanbieter und Verbrau-cher sind typischerweise die Aufgabenschwerpunkte beider Rufnummernverwaltung.

Im Mittelpunkt der Arbeiten in den Jahren 2004 und2005 haben die Planungen für die Bereitstellung geeigne-ter Rufnummernressourcen für IP-Telefonie (Voice overInternet Protocol, VoIP) gestanden. Außerdem erfolgtedie fachbezogene Beratung in Fragen des Gesetzgebungs-prozesses hinsichtlich der Änderungen des TKG und demEntwurf einer Telekommunikations-Nummerierungsver-ordnung. Darüber hinaus wurde die Rufnummer 116 116für die Einrichtung einer Zentrale zur Sperrung elektroni-scher Berechtigungen (z. B. Kreditkarten) vergeben.

Eine zusammenfassende tabellarische Darstellung desNummernraumes (siehe Anhang 4) für das öffentliche Te-lefonnetz/ISDN gibt einen Überblick über die Strukturdes deutschen Rufnummernraumes.

10.2 Regelungen

Der Bundesnetzagentur obliegt nach § 66 Abs. 1 TKG dieStrukturierung und Ausgestaltung des Nummernraums.Dabei teilt sie Nummern an Betreiber von Telekommuni-kationsnetzen, Anbieter von Telekommunikationsdiens-ten und Endnutzer zu. Basis für diese Zuteilungen sindsog. Zuteilungsregeln, die von der Bundesnetzagentur fürdie einzelnen Nummernbereiche erstellt und im Amtsblatt

veröffentlicht werden. Diese Zuteilungsregeln beinhaltendie Bedingungen, die zur Erlangung von Nutzungsrech-ten an Nummern zu erfüllen sind und die ein Recht aufZuteilung begründen.

Zuteilungsregeln wurden bisher insbesondere für die fol-genden Nummernarten in Kraft gesetzt und wenn nötigentsprechend den Markterfordernissen angepasst:

Telefonnummern:

– Rufnummern in den Ortsnetzbereichen

– Nationale Teilnehmerrufnummern

– Rufnummern für Mobilfunkdienste

– Persönliche Rufnummern

– Rufnummern für innovative Dienste

– Rufnummern für entgeltfreie Mehrwertdienste

– Rufnummern für „Shared Cost“-Dienste

– Rufnummern für „Premium Rate“-Dienste (Teilbe-reich (0)190)

– Rufnummern für „Premium Rate“-Dienste (Teilbe-reich (0)900)

– Kennzahlen für Verbindungsnetzbetreiber

– Rufnummern für Nutzergruppen

– Rufnummern für Internationale Virtuelle PrivateNetze

– Rufnummern für öffentliche Bündelfunknetze

– Rufnummern für Auskunftsdienste

Sonstige Nummern:

– National Signalling Point Codes (NSPC)

– Portierungskennungen (PK)

– Closed User Group Interlock Codes (CUGIC)

– Tarifierungsreferenzzweige (TRZ)

– Herstellerkennung für Telematikprotokolle (HKT)

– International Carrier Codes (ICC)

– Individuelle TETRA Teilnehmerkennungen (ITSI)

– Internationale Kennungen für Mobile Teilnehmer(IMSI)

– Data Network Identification Code (DNIC)

– Administration Management Domains (ADMD)

– Objektkennungsäste für Netzbetreiber und Dienstean-bieter (OKA-ND)

– Zielnetzbetreiberkennungen zur Generierung vonRoutingnummern (ZkGR) für International FreephoneServices.


10.3 Zuteilungsstatistiken

10.3.1 Teilnehmerrufnummern

Netzbetreiber, die ortsgebundene Teilnehmeranschlüssezum öffentlichen Telefondienst anbieten, können Ruf-nummernblöcke (RNB) von jeweils 1 000 Rufnummernaus den 5 200 Ortsnetzen bei der Bundesnetzagentur be-antragen, um ihre Kunden mit Rufnummern versorgen zukönnen. Ende Juli 2005 waren insgesamt 90 235 Ruf-nummernblöcke an 75 Betreiber zugeteilt.

Daneben können Telefondienstanbieter seit Januar 2005für Teilnehmeranschlüsse zum öffentlichen Telefonnetzohne geographischen Bezug Rufnummern für NationaleTeilnehmerrufnummern (NTR) beantragen. Die Zuteilun-gen erfolgen grundsätzlich ebenfalls in 1 000er Rufnum-mernblöcken. Antragsberechtigt sind Netzbetreiber undDiensteanbieter.

Ebenfalls zu den bereit gestellten Teilnehmerrufnummernzählen die Rufnummern für öffentliche zellulare Mobil-funkdienste, die Betreibern von GSM- oder UMTS/IMT2000-Mobilfunknetzen für ihre Kunden beantragen kön-nen. Da die Zuteilung in Großkontingenten á 10 Mio.Rufnummern erfolgt, wurde der Bedarf durch die Zutei-lungen von 3 RNB im Jahre 1999 und weiteren 14 RNBin 2000 vorerst gedeckt.

Der Bereich (0)700 ist zudem für Persönliche Rufnum-mern bereit gestellt, die unmittelbar einzeln von Teilneh-mern bei der Bundesnetzagentur beantragt werden kön-nen.

Schließlich steht der Rufnummernbereich (0)12 für inno-vative Dienste bereit, für die eine Verwendung von Ruf-nummern aus anderen Bereichen zur Bereitstellung anTeilnehmer ausgeschlossen ist. Diese Rufnummern wer-den bedarfsgerecht in RNB unterschiedlicher Größe(100 000, 1 Mio, 10 Mio. bzw. 100 Mio.) an Dienstean-bieter zur Vergabe an ihre Endkunden zugeteilt.

10.3.2 Diensterufnummern

Neben Teilnehmerrufnummern erlangen Diensterufnum-mern immer mehr Bedeutung, da sie hinsichtlich der Tari-fierung und der Verkehrslenkung mehr Möglichkeitenbieten als Teilnehmerrufnummern. Die Nummern werdeninsbesondere für das telefonische Angebot von Informa-tionen, Beratungen und Dienstleistungen sowie für dieAnnahme von Bestellungen genutzt.

Zu den Diensterufnummern zählen insbesonderedie (0)800er „Free Phone“ Rufnummern, die (0)180er„Shared Cost“-Rufnummern sowie (0)900er Rufnum-mern für „Premium Rate“-Dienste. Die Anzahl der imJahr 2004 und der insgesamt bis Ende Juli 2005 vergebe-nen Rufnummern ist der folgenden Tabelle zu entneh-men.

Bei allen vorgenannten Nummernarten ist das An-tragsaufkommen so groß, dass die Zuteilung in einemDV-unterstützten Verfahren erfolgt. Daneben werden

Zuteilung von RNB Ortsnetze Betreiber

Ende 1998 3 088 710 53Ende 1999 6 750 2 636 72Ende 2000 50 861 5 200 89Ende 2001 59 372 5 200 86Ende 2002 63 653 5 200 81Ende 2003 68 843 5 200 76Ende 2004 80 283 5 200 74Bis 31. Juli2005

90 235 5 200 75

Zuteilung von RNB á 1 000 Rufnummern(aus den Bereichen

(0)32 22 und (0)32 21)

Betreiber

Bis 31. Juli 2005

1 020 33

Zuteilung von RNB á

10 Mio Ruf-nummern

Betreiberinsgesamt

Insgesamt zugeteilte

RNB

1999 3 3 32000 10 4 132001 4 6 17

DienstVergebene Ruf-

nummernim Jahr 2004

Vergebene Ruf-nummern

insgesamt (bis 31.07.2005)

(0)700 6 218 102 076

Zuteilungen im Jahr 2004

Vergebene RNB insgesamt (bis

31.07.2005)

(0)12 0 7

Dienst Zuteilungen im Jahr 2004

Vergebene Ruf-nummern

insgesamt (bis 31.07.2005)

(0)800 10 423 171 641

(0)180 11 517 122 066

(0)900 3 304 83 995


Nummern für Dienste zugeteilt, bei denen das An-tragsaufkommen zwar nicht so hoch ist, die für die Bran-che aber von ebenso hoher Bedeutung sind.

Weiterhin vergibt die Bundesnetzagentur noch Rufnum-mern für Online-Dienste (019) und Rufnummernblöckefür Dienste, bei denen Massenverkehr zu bestimmten Zie-len erzeugt wird (MABEZ, 0137). Beide Dienste wurdenbereits vor der Liberalisierung durch die Rechtsvorgängerder Deutschen Telekom AG mittels dieser Rufnummern-bereiche erbracht. Bis zur Bereitstellung eines neuen Ruf-nummernbereichs nimmt die Bundesnetzagentur Zutei-lungen an Netzbetreiber und Diensteanbieter vor, dievergleichbare Produkte anbieten wollen.

10.3.3 Technische Nummern

Neben (Ruf-)Nummern, die in öffentlichen Telefonnetzengewählt werden können, teilt die Bundesnetzagentur ins-besondere für Zwecke der Netzsteuerung „technischeNummern“ zu. Einige dieser technischen Rufnummernwurden im Berichtszeitraum nicht zugeteilt und sind da-her nicht aufgeführt. Besonders ausgeprägt war das Inte-

resse an der Zuteilung von „National Signalling Point Co-des“ (NSPC).

10.4 Bereitstellung von geeigneten Nummernressourcen für VoIP

Im Berichtszeitraum aufkommende IP-basierte Telefon-dienste machten Bedarf an Rufnummern geltend, der mitden bereitstehenden Rufnummernarten im Rahmen dergeltenden Nutzungsbedingungen nicht gedeckt werdenkonnte. Hieraus resultierten nach umfangreichen Anhö-rungen im wesentlichen zwei Entscheidungen. Einerseitswurden nicht geographisch gebundene „Nationale Teil-nehmerrufnummern“ bereit gestellt und andererseits wur-den die Zuteilungsregeln für Ortsnetzrufnummern einertiefgreifenden Prüfung unterworfen.

Am 24. November 2004 wurden die Zuteilungsregeln für„Nationale Teilnehmerrufnummern“ (NTR) aus demRufnummernraum (0)32 veröffentlicht. NTR sind im we-sentlichen definiert wie Ortsnetzrufnummern, haben aber– vergleichbar den Mobilfunkrufnummern – keinen geo-graphischen Bezug. Aufgrund ihrer geographischen Un-abhängigkeit eröffnen die NTR den Diensteanbieternneue Leistungsmerkmale und können insbesondere vonEndnutzern auch nach einem Umzug beibehalten werden.Diensteanbieter können zudem mit NTR Kunden ausganz Deutschland bedienen, ohne auf geographische Ruf-nummern aus jedem der 5 200 Ortsnetzbereiche angewie-sen zu sein.

Abhängig vor allem von der geplanten Vermarktung wer-den von VoIP-Anbietern neben den ortsungebundenen

Nummernressourcen

Zuteilungen 2004Gesamt

(bis 31.07.2005)

Kennziffern für Verbindungs-netzbetreiber

7 95

Rufnummern für Auskunfts-dienste

11 89

Rufnummern für Nutzergrup-pen (NG) (in RNB á 100 Rufnummern – 10 Mio. Rufnummern)

7 34

RNB für Intern. Virtuelle Pri-vate Netze (IVPN) (in RNB á 10 Mio Rufnummern)

5 57

RNB für Bündelfunknetzeá 1 Mio. Rufnummern

0 1(zugeteilt

2000)

Zuteilungen in 2004

Zuteilungen insgesamt

(bis 31.07.2005)

RN für Online-Dienste

8 563

RNB für MABEZ á 10 000 Ruf-nummern

12 134

Technische Ressourcen

Zuteilungen 2004Gesamt

(bis 31.07.2005)

National Signalling Point Codes (NSPC)

542 429

International Signalling Point Codes (ISPC)

15404

Portierungskennungen (PK) 15 205

Closed User Group Interlock Codes (CUGIC)

123

Tarifierungsreferenzzweige (TRZ)

16130

Herstellerkennung für Telema-tikprotokolle (HKT)

116

Notifizierung von International Carrier Codes (ICC)

212

Individuelle TETRA Teilneh-merkennungen (ITSI)

17

Internationale Kennungen für Mobile Teilnehmer (IMSI)

122


Nummern auch klassische Ortsnetzrufnummern benötigt.Dies gilt vor allem dann, wenn Kunden mit dem VoIP-Diensten den bisher in Anspruch genommenen Telefon-dienst ersetzen wollen. Es wurden folgende Eckpunktefür eine entsprechende Anpassung der Zuteilungsregelnfür Ortsnetzrufnummern erarbeitet:

– Der Ortsnetzbezug von Ortsnetznummern definiertden Zweck dieser Rufnummern und soll erhalten blei-ben.

– Kriterium für den Ortsnetzbezug ist heute die Loka-tion des Anschlusses. Künftig soll zusätzlich derWohnort bzw. der Firmensitz des Teilnehmers als Kri-terium für die Bestimmung des Ortsnetzbereichs he-rangezogen werden.

– Antragsberechtigt sollen nicht nur Netzbetreiber sein,sondern jeder Anbieter, der Kunden mittels Ortsnetz-rufnummern den Zugang zum öffentlichen Telefon-netz ermöglichen will. Voraussetzung soll dabei sein,dass der Anbieter direkt oder über einen Vertragspart-ner mit dem öffentlichen Netz zusammengeschaltet istund am Portierungsdatenaustausch teilnimmt.

– Es soll mittelfristig die Möglichkeit geschaffen wer-den, statt 1 000er Rufnummernblöcke 100er Rufnum-mernblöcke zu beantragen. Damit würde der Num-mernraum effektiver genutzt und die Anbieter werdenmöglicherweise mit geringeren Gebührenforderungenbelastet.

– Es werden Regelungen zur Ermittlung des Nummern-bedarfs der Kunden auch für VoIP-Dienste eingeführt.

– Die „nomadische Nutzung“ wird im Rahmen derNummerierung nicht geregelt.

– Die Portierung der Rufnummern muss möglich sein.

Nach einer mündlichen und einer schriftlichen Anhörungder Marktbeteiligten wurde entschieden, die Eckpunktevollständig umzusetzen. Hierzu werden jetzt die Zutei-lungsregeln für Ortsnetzrufnummern entsprechend geän-dert.

10.5 Sonderrufnummer 116 116Am 20. Oktober 2004 hat die Bundesnetzagentur das Zu-teilungsverfahren für die bundeseinheitliche Rufnummer116 116 eröffnet. Mit der Rufnummer 116 116 soll derBetrieb einer Zentralstelle zur Sperrung elektronischerBerechtigungen ermöglicht werden. Hierzu gehören EC-und Kreditkarten, Mobilfunktelefone, digitale Kranken-kassenkarten, Mitarbeiter-Ausweise, Kundenkarten undähnliches. Die Rufnummer soll auch aus dem Ausland zuerreichen sein. Die Zuteilung der Rufnummer erfolgte am21. Dezember 2004 an den Sperr e. V. – Verein zur Förde-rung der Sicherheit in der Informationsgesellschaft, derden Betrieb am 1. Juli 2005 aufnahm.

Mit der Zuteilung durch die Bundesnetzagentur ergingausschließlich eine Entscheidung über das Nutzungsrechtan der Rufnummer. Ihre Einrichtung und der Betrieb deszentralen Sperrverfahrens obliegen dem Zuteilungsneh-mer.

10.6 Abschaltung der (0)190er Rufnummern zum 31. Dezember 2005

Bereits im Jahr 2001 ist festgelegt worden, dass die (0)190erPremium Rate-Diensterufnummern durch (0)900er Ruf-nummern ersetzt werden und zum Jahresende 2005 abzu-schalten sind. Im Frühjahr 2005 wurde an die Bundesnet-zagentur der Wunsch herangetragen, die Abschaltungauszusetzen. Der Wunsch wurde damit begründet, die imJahr 2001 als Ersatz bereitgestellten (0)900er Rufnum-mern seien aufgrund des Abrechnungsverfahrens bei die-sen Nummern nicht aus allen Netzen erreichbar.

Eine im Sommer 2005 von der Bundesnetzagentur durch-geführte Anhörung hat jedoch ergeben, dass die Erreich-barkeit bei entsprechenden Bemühungen realisierbar ist,auch wenn der verbleibende Zeitraum durch die bis dahinzögerliche Vorbereitung seitens der Marktbeteiligtenknapp geworden ist. Im September 2005 wurde daher ent-schieden, die Frist für die Abschaltung der (0)190er Ruf-nummern nicht zu verlängern. Um den Übergang zu den(0)900er Rufnummern zu erleichtern, wurde verfügt, dassauf den (0)190er Rufnummern in der ersten Jahres-hälfte 2006 eine Bandansage von zwanzig Sekunden lau-fen darf, in der auf eine Ersatzrufnummer und den Preisfür deren Anruf hingewiesen wird. Die Bandansage selbstmuss kostenlos sein.

Der Wechsel auf die (0)900er Rufnummern hat für dieVerbraucher mehrere Vorteile. An der ersten Ziffer nachder (0)900 kann die Art des Dienstes erkannt werden. Die„1“ steht für „Information“, die „3“ für „Unterhaltung“und die „5“ für „Dienste für Erwachsene“. Durch dieseSystematik lassen sich bestimmte Inhalte gezielt sperren.

Jeder Dienst kann individuell bepreist werden. Der Preismuss in der Werbung angegeben und bei einem Anrufkostenlos angesagt werden. Der Preis ist aus allen Fest-netzen gleich. Im Gegensatz zu den (0)190er Rufnum-mern gibt es keine so genannten „Kettenzuteilungen“.Der Zuteilungsnehmer kann über die Homepage der Bun-desnetzagentur einfach ermittelt werden.

10.7 Überprüfung der Regelungen zu Rufnummern für Auskunftsdienste

Auskunftsdienste im Sinne der Zuteilungsregeln sindbundesweit jederzeit telefonisch vorwahlfrei erreichbareInformationsdienste, die ausschließlich der Weitergabevon Rufnummer, Name, Anschrift und zusätzlichen An-gaben von Telekommunikationsnutzern dienen. Zusätzli-che Angaben sind Beruf, Branche, Art des Anschlussesund Mitbenutzer. Die Weitervermittlung zu einer erfrag-ten Rufnummer kann Bestandteil des Auskunftsdienstessein.

Viele zugeteilte Auskunftsdiensterufnummern werdenausschließlich damit beworben, dass sie bei Nennung ei-nes Schlagwortes zu einem bestimmten Premium Rate-Dienst weitervermitteln („Wähle 118xx und frag nachy“). Diese Auskunftsrufnummern werden somit als Portalfür Premium Rate-Dienste benutzt. Oft übernimmt dabeider Anbieter der vermittelten Mehrwertdienste auch dieBewerbung des Auskunftsdienstes. Auf den eigentlichen


Auskunftsdienst kommt es bei dieser Art von Nutzungnicht mehr an. Problematisch an den Portaldiensten sindinsbesondere folgende Effekte:

– Während die 90 in der Gasse 118xy zur Verfügung ste-henden Rufnummern für klassische Auskunftsdienstereichen würden, ist der Bedarf des Marktes an kurz-stelligen Portalnummern um ein vielfaches größer.

– Das Image der 118er Gasse könnte unter den Portal-diensten leiden. Dies hat auch negative Auswirkungenauf klassische Auskunftsdienste.

– Für Anrufer ist es nicht möglich, anhand des Einzel-verbindungsnachweises den Inhaltsverantwortlichenfestzustellen. Dies hat bei einzelnen Diensten in derVergangenheit vielfach zu Verbraucherschutzproble-men geführt.

Im Sommer 2005 wurde eine öffentliche schriftliche An-hörung zu dieser Thematik durchgeführt. Es ist vorgese-hen, basierend auf den eingegangenen Stellungnahmen zuentscheiden, welche Maßnahmen zur Beseitigung derProbleme ergriffen werden.

10.8 ENUM

ENUM (telephone number mapping) ist ein Überset-zungsmodus, mit dem Telefonnummern in Internet-domainnamen (Domains) umgewandelt werden. DieseDomains können dann zur Adressierung unterschiedlichs-ter Kommunikationsdienste wie zum Beispiel Fax- undMobilfunkdienste, IP-Telefonie, E-Mail, Webseiten etc.herangezogen werden. Auf diese Weise eröffnet sich demENUM-Nutzer anhand der etablierten Telefonnummerdie gesamte Welt der Kommunikation. Im Gegensatz bei-spielsweise zu .de-Domains können die ENUM-Domainsnicht frei ausgewählt werden, sondern die entsprechendeENUM-Domain kann nur vom Inhaber der betreffendenTelefonnummer benutzt werden.

Die DENIC Domain Verwaltungs- und Betriebsgesell-schaft eG erhielt im August 2003 die Delegation der dendeutschen Rufnummernraum abbildenden Domain.9.4.164.arpa zur Durchführung eines ENUM-Feldver-suchs. Die Regulierungsbehörde begleitete den Feldver-such im Auftrag des Bundesministeriums für Wirtschaftund Arbeit. Die DENIC eG überreichte der Bundesnetz-agentur Ende September 2005 ihren Abschlussbericht fürden Feldversuch sowie eine Betriebspolicy für einen vonihr ab 2006 geplanten ENUM-Wirkbetrieb. Die Doku-mente bilden die Grundlage für eine von der Bundesnetz-agentur durchgeführte öffentliche Anhörung.

11. Grundlagen der Frequenzregulierung

Für jeden Industriestaat stellt die ausgewogene Nutzungdes Frequenzspektrums eine wesentliche Infrastrukturvo-raussetzung dar. Als Folge der Deregulierung hat sich ins-besondere der Telekommunikationsmarkt zu einemwachstumsträchtigen Wirtschaftsfaktor in Deutschlandentwickelt.

Diese Entwicklung ist unter anderem auf eine immer grö-ßer werdende Nachfrage nach mobilen Telekommunika-tionsdienstleistungen durch die Bevölkerung zurückzu-führen. Nicht zuletzt aufgrund der sich ergebenden neuentechnischen Möglichkeiten, wie z. B. bei UMTS, wird dieNachfrage nach erhöhter Bandbreite in Verbindung mitwachsender Mobilität auch in nächster Zukunft noch wei-ter zunehmen. Sowohl die wachsende Nachfrage als auchtechnologische Innovationen erfordern, dass Frequenz-spektrum in einem ausreichenden Maß zur Verfügung ge-stellt werden kann. Dies stellt auch die Bundesnetzagen-tur immer wieder vor neue Herausforderungen, um denständig wachsenden Bedürfnissen des Marktes gerecht zuwerden.

Neben den marktlichen Aspekten sind im Rahmen derFrequenzregulierung auch die Interessen der professio-nellen, wissenschaftlichen, militärischen und sicherheits-relevanten Funkdienste sicherzustellen.

Das zur Verfügung stehende Frequenzspektrum ist aller-dings eine durch die Art der Nutzung und den Stand derTechnik nur begrenzt verfügbare Ressource. Die Möglich-keit der Nutzung von Frequenzen kann daher nicht alleindem freien Spiel der Kräfte auf dem Markt überlassenwerden, erforderlich ist vielmehr eine vorausschauendeund diskriminierungsfreie Frequenzregulierung durch dieBundesnetzagentur.

Ziel dieser Frequenzregulierung ist die nachfrage- undbedarfsgerechte Bereitstellung der Ressource Frequenz.Im Blickfeld stehen dabei nicht nur die vorhandenen Fre-quenznutzungen, sondern auch zukünftige technologischeund marktliche Entwicklungen. Nur auf diese Weise kanngewährleistet werden, dass die Bundesnetzagentur einerveränderten Nachfrage des Marktes und anderen verän-derten Rahmenbedingungen möglichst kurzfristig gerechtwerden kann. Hierbei müssen neben den Interessen derNutzer und der Ermöglichung innovativer Technologien,insbesondere auch die Sicherstellung einer effizientenund störungsfreien Frequenznutzung, sowie die Sicher-stellung eines chancengleichen und funktionsfähigenWettbewerbs berücksichtigt werden.

In der Bundesnetzagentur werden im Bereich der Fre-quenzregulierung beispielhaft nachfolgende Aufgabenwahrgenommen, die in weiten Bereichen sowohl konzep-tionelle als auch ausführende Ausprägungen aufweisen,die den Netzbetreibern, Diensteanbietern und Nutzern un-mittelbar zugute kommen.

11.1 Strategische Aspekte zur Frequenzregulierung

Mit der Veröffentlichung der „Strategischen Aspekte zurFrequenzregulierung der Regulierungsbehörde“ wurdeneinige wichtige Schlüsselthemen der Frequenzregulie-rung der kommenden Jahre der interessierten Fachöffent-lichkeit vor- und zur Diskussion gestellt. Auf diese Weisesoll einerseits Transparenz hinsichtlich der künftigenFrequenzregulierung der Bundesnetzagentur gegebenwerden, andererseits dem Markt eine Orientierung hin-sichtlich der Entwicklung und Weiterentwicklung von


Geschäftsmodellen, Innovationen und Investitionsent-scheidungen gegeben werden.

Instrumente der nationalen Frequenzplanung sind derFrequenzbereichszuweisungsplan und der Frequenznut-zungsplan, die gemeinsam die Grundlage für Frequenzzu-teilungen bilden.

Sowohl auf der Ebene der Planung, der Zuteilung und derKontrolle hat die Bundesnetzagentur somit jeweils diegleichen Aspekte zu beachten. Neben den frequenztech-nisch-regulatorischen Aspekten spielen die wettbewerb-lich-ökonomischen Aspekte eine zentrale Rolle. Beidemüssen rechtlich umgesetzt und prozedural eingebettetwerden. Dies gilt sowohl bei der Aufstellung des Fre-quenznutzungsplanes, auf der Ebene der konkreten Allge-mein- oder Einzelzuteilung als auch für Überprüfungenund Kontrollen vorhandener Zuteilungen. All dies kannsich jedoch nur in dem Rahmen bewegen, der durch inter-nationale Festlegungen und Vereinbarungen gestecktwird.

Grundsätzlich gilt, dass die Bundesnetzagentur im Rah-men ihrer Entscheidungen einerseits eine technologieneu-trale Regulierung im Sinne der Ermöglichung neuer undinnovativer Technologien betreibt, andererseits hat siewesentlich auch ökonomische und wettbewerbspolitischeAspekte zu berücksichtigen. Dieser Aspekt der Frequenz-regulierung wird in Zukunft an Bedeutung zunehmen. Beider Setzung künftiger Rahmenbedingungen für Frequenz-nutzungen geht es nicht allein um frequenztechnisch-regulatorische Anforderungen. So entscheidet u. a. auchdie Menge des für eine Nutzung bereitgestellten Spek-trums z. B. über die Frage der Frequenzknappheit und da-mit die Art der Vergabeverfahren und nicht zuletzt auchdie Kosten des Frequenzerwerbs (Stichwort: UMTS). Be-vor neue Frequenzbereiche – zumal für neue Nutzungen –bereitgestellt werden, müssen die Auswirkungen auf an-dere bestehende Telekommunikationsmärkte sowie Fre-quenznutzungen und z. B. Fragen von Substitutionseffek-

ten und Geschäftsmodellen sorgsam analysiert undabgewogen werden. Die Ausgestaltung von technischenParametern wie z. B. der maximalen Kanalbandbreitenkann im Einzelfall entscheidend dafür sein, welche Her-stellertechniken und welche Dienstleistungen in denMarkt kommen können. Die Kanalbandbreite – als ver-meintlich rein frequenztechnisches, aber notwendigesSteuerungsinstrument zur Sicherstellung einer störungs-freien und effizienten Nutzung – berührt mittelbar, da siedie Auswahl möglicher Netzbetreiber in einem Frequenz-bereich beeinflussen kann – auch wettbewerbliche Fragender Regulierung wie z. B. die Förderung des Mittelstan-des. Der Frequenzregulierung kommt damit eine erhebli-che strategische Bedeutung für die Entwicklung künftigerTelekommunikationsmärkte zu.

Mit den Festlegungen im Rahmen von Planungen undZuteilungen werden für die Frequenznutzer und alleMarktteilnehmer stabile Rahmenbedingungen geschaffen.Dies gilt in frequenztechnisch-regulatorischer Hinsichtinsbesondere durch die Festsetzung konkreter Nutzungs-parameter zur effizienten und störungsfreien Frequenz-nutzung; in wettbewerblich-ökonomischer Hinsicht unteranderem durch die Bereitstellung der notwendigen Pla-nungssicherheit für die Marktteilnehmer bei der Festle-gung der Widmungen oder einer Beschränkung der Fre-quenznutzer in bestimmten Bereichen.

Dies erfordert eine fortlaufende Anpassung, die sich ander Dynamik der marktlichen und der technologischenEntwicklung orientiert. Aus diesem Grund muss die Bun-desnetzagentur permanent die frequenztechnisch-regula-torischen und wettbewerblich-ökonomischen Aspekte derFrequenzregulierung überprüfen, Handlungsbedarfe fest-stellen und diese in Bezug auf ihre Planungen und Festle-gungen umsetzen.

Auch zukünftig wird eine der Hauptaufgaben der Bundes-netzagentur auf dem Gebiet der Frequenzregulierung da-rin bestehen, weiterhin allen Marktteilnehmern stabile


Die Elemente der Frequenzregulierung

Frequenztechnisch

regulatorische

Aspekte

Wettbewerblich

ökonomische

Aspekte

Rechtliche und prozedurale Ausgestal-

Internationale Festlegungen


Rahmenbedingungen zur Verfügung zu stellen, ohne dienötige Flexibilität für die Einführung neuer Technologienund für sich ändernde Marktverhältnisse zu behindern.

11.2 Flexibilisierung der Frequenzregulierung

DFlexibilisierung der Frequenzregulierung ist zu einemwichtigen Thema in der Frequenzregulierung auf nationa-ler wie auf internationaler Ebene geworden. In Anbetrachtder zunehmenden Mobilität der Kommunikationsgesell-schaft wird die Nachfrage nach funkgestützten Anwen-dungen immer größer. Diese lässt sich jedoch nur befrie-digen, sofern ausreichend Spektrum zur Verfügung steht.Auch die Entwicklungen der Technik mit ihren immerschnelleren Innovationszyklen erfordern eine Frequenzre-gulierung, die geeignete Frequenzen möglichst zeitnahzur Verfügung stellt.technik- und marktgetriebenen Ent-wicklungen stellen die Frequenzregulierung vor großeHerausforderungen. Zum einen soll der Regulierer Fre-quenzen nachfragegerecht, d. h. zeitnah, in entsprechen-den Mengen und möglichst für multiple Anwendungenbereitstellen. Zum anderen hat er für eine störungsfreieund effiziente Frequenznutzung, für die Sicherstellung ei-nes chancengleichen Wettbewerbs und für die Förderungnachhaltig wettbewerbsorientierter Märkte zu sorgen.

Nicht nur die deutsche Frequenzverwaltung sieht sich mitdiesen Herausforderungen konfrontiert. Auch auf interna-tionaler Ebene müssen sich die Frequenzverwaltungenmit den oben genannten Fragen auseinandersetzen. Sowird beispielsweise bei der EU-Kommission das ThemaFlexibilisierung/Liberalisierung der Frequenzregulierungin der Radio Spectrum Policy Group (RSPG) diskutiert(Stichwort „Wireless Access Platforms for ElectronicCommunication Services“ (WAPECS)). Auch in derCEPT ist ein spezielles Project Team (PT 8) mit der Bear-beitung des Themas befasst. Die Bundesnetzagentur ar-beitet aktiv in diesen internationalen Gremien mit.

Im Sommer 2005 hat die Bundesnetzagentur eine Studiezur Flexibilisierung der Frequenzregulierung vergeben.Mit dieser Studie sollen in einem internationalen Ver-gleich die unterschiedlichen Ansätze und Modelle heraus-gearbeitet und bewertet werden, mit denen andere Länderihre Frequenzregulierung reformieren. Die Studie soll sodie Bundesnetzagentur bei der Planung und Einführungsowie Entwicklung einer marktgerechten und zukunftsge-richteten Frequenzregulierung unterstützen.

Aufgrund der Aktualität der Thematik und in Zusammen-hang mit der Studie veranstaltete die Bundesnetzagenturam 5. Juli 2005 eine internationale Konferenz unter demThema „Flexibility in spectrum management – New ap-proaches and experience“, an der namhafte Vertreter ausPolitik und Wirtschaft zahlreicher Länder teilnahmen.Themenkomplexe der Konferenz waren grundsätzlicheErwägungen zu einem wettbewerbsorientierten Ansatzdes Frequenzmanagements, Erfahrungen der Frequenzre-gulierung aus Übersee, die Nutzung der digitalen Divi-dende nach Abschalten des analogen Fernsehens und dieBereitstellung von Frequenzen für breitbandigen mobilenZugang. Präsident Kurth betonte auf dieser Konferenz,

dass die gedankliche Neukonzeption der Frequenzregu-lierung als Vorbereitung und Grundlage künftiger Regu-lierungsentscheidungen und Marktöffnungen die vor-dringlichste Aufgabe sei.

Auch das neue TKG enthält bereits einige Vorschriften,die eine ganz erhebliche Flexibilisierung der bisherigenFrequenzregulierung darstellen. So werden nun erstmaligdie Übertragung einer Frequenzzuteilung sowie der Fre-quenzhandel gestattet, was unter dem alten Gesetz nochnicht möglich war.

Die Möglichkeiten und Verfahren zum Handel, zur Über-tragung und zur zeitweisen Überlassung von Frequenzzu-teilungen nach dem neuen TKG wurden in einer Amts-blattveröffentlichung ausführlich dargestellt (MitteilungNr. 152/2005 – Amtsblatt Nr. 12/2005).

Letztlich ist eine schrittweise Vorgehensweise erforder-lich, um den Übergang von dem derzeitigen Regime derFrequenzregulierung in eine zukünftige flexiblere Welt zugewährleisten.

12. FrequenzbereichszuweisungFür eine effiziente und störungsfreie Frequenznutzungwerden Frequenzbereiche an Funkdienste und andere An-wendungen elektromagnetischer Wellen zugewiesen so-wie Nutzungsbedingungen festgelegt. Die wesentlichenRahmenbedingungen für die nationalen Möglichkeitenzur Nutzung des Frequenzspektrums werden durch dieEntscheidungen internationaler Gremien und Funkkonfe-renzen gesetzt.

12.1 Weltweite und Regionale Funkkonferenzen

Die Weltfunkkonferenz 2007 (WRC-07) wird, als einzigzuständiges Gremium zur Änderung der Vollzugsordnungfür den Funkdienst (VO Funk), wieder wesentliche Ent-scheidungen zur globalen Ausgestaltung der Spektrums-nutzung treffen. Beispielhaft seien nur die Themen IMT-2000/UMTS und Weiterentwicklungen sowie zusätzlicheFrequenzbereiche für aeronautische Telemetrie und Flug-funk erwähnt.

Die Vorbereitungen, insbesondere die Organisation dereuropäischen Tätigkeiten zur Weltfunkkonferenz 2007und die Zusammenarbeit zwischen den Arbeitsgruppendes Ausschusses für Elektronische Kommunikation(ECC) der CEPT CPG („Conference PreparatoryGroup“), WG FM („Working Group Frequency Manage-ment“) und WG SE („Working Group Spectrum Enginee-ring“) wurden unter Mitwirkung der Bundesnetzagenturim Jahr 2004 eingeleitet und im Jahr 2005 fortgeführt.Dazu gehört auch die abgestimmte Vertretung der europä-ischen Interessen bei Tagungen von Arbeitsgruppen derITU-R (Funksektor der Internationalen Fernmeldeunionin Genf). Die Arbeitsgruppe CPG hat vier Projektgruppeneingerichtet, die für jeweils festgelegte Tagesordnungs-punkte zuständig sind.

Für die Tagesordnungspunkte sind CEPT-Koordinatorenbestimmt worden. Die Bundesnetzagentur stellt drei


CEPT-Koordinatoren. Weiterhin werden sowohl die CPGals auch alle Projektgruppen von Delegierten der Bundes-netzagentur besucht und somit die Interessen Deutsch-lands abgedeckt.

Wie bereits für vorhergehende Weltfunkkonferenzenwurde eine „Nationale Gruppe“ zur Vorbereitung derdeutschen Positionen unter Leitung des BMWA gegrün-det. Die dieser Gruppe nachgelagerten Arbeitskreise zurdetaillierten Sacharbeit werden von der Bundesnetzagen-tur geleitet und stehen der interessierten Fachöffentlich-keit offen.

Die regionale Planungskonferenz der InternationalenFernmeldeunion (ITU) zum digitalen Rundfunk imJahr 2004 als erste Stufe der zweistufigen ITU-Planungs-konferenz hatte die Aufgabe, die technische und regulato-rische Basis für den neu zu erstellenden Regionalen Plander ITU für digitalen terrestrischen Rundfunkdienst inEuropa, in Afrika und in Teilen von Asien zu erarbeiten.

Es wurde für das gesamte Planungsgebiet eine einheitli-che technische Grundlage für den digitalen terrestrischenRundfunk auf der Basis von DVB-T und T-DAB (Videound Audio) geschaffen, die beste Voraussetzungen so-wohl für einen effizient nutzbaren, zukünftigen digitalenRundfunkplan als auch für eine wirtschaftliche Einfüh-rung beider Dienste in einem großen, einheitlichen Marktim Interesse der Kunden, der Hersteller und Betreiberbietet.

Eines der wichtigsten Ergebnisse aus technischer Sicht be-steht darin, dass alle von der Europäischen Konferenz derVerwaltungen für Post und Telekommunikation (CEPT)vorgeschlagenen – und von Deutschland wesentlich mit-gestalteten – technischen Planungsparameter und Schutz-kriterien für digitalen Rundfunk (DVB-T und T-DAB)ohne substantielle Änderungen angenommen wurden.

Ebenso konnte die gesamte von der CEPT vorgeschla-gene und von Deutschland favorisierte Planungsphiloso-phie einschließlich der Planungskriterien im Bericht derKonferenz vollständig untergebracht werden.

Die Bundesnetzagentur beteiligt sich auch weiterhin in-tensiv an der Vorbereitung der im Jahre 2006 stattfinden-den zweiten Phase der Regionale Funkkonferenz.

12.2 Europäische Harmonisierung

Der Ausschuss für Elektronische Kommunikation (ECC)der Europäischen Konferenz der Verwaltungen für Postund Telekommunikation (CEPT) ist für Funk und Fre-quenzfragen innerhalb Europas zuständig. Er hat mehrerepermanente Arbeitsgruppen und auch projektorientierteAufgabengruppen, die für jeweils spezifische Aufgaben-stellungen eingerichtet wurden. Die Bundesnetzagenturwar aktiv an der Gestaltung der CEPT- weiten Rahmenbe-dingungen für Frequenznutzungen beteiligt. Insbesondereneue und innovative Funkanwendungen bedürfen im Inte-resse eines gemeinsamen europäischen Marktes der inter-nationalen Zusammenarbeit bei der Gestaltung von Rege-lungen.

Von besonderem deutschen Interesse waren die Entschei-dungen im Ausschuss für Elektronische Kommunikation(ECC) der CEPT für den weitbandigen Betriebs- undBündelfunk sowie für den Einsatz von Nahbereichs-Ra-dargeräten in Kraftfahrzeugen zur Erhöhung der Ver-kehrssicherheit (Short Range Radar – SRR). Weiterhinwurden Regelungen für drahtlose Netzwerke (WLAN) im5 GHz- Bereich an die Entscheidungen der Weltfunk-konferenz 2003 angeglichen.

Ein ebenso wichtiger Punkt ist die Weiterentwicklung deseuropäischen Frequenzinformationssystems (EFIS) zurweiteren Förderung der Transparenz für die Marktteilneh-mer. Die umfassende Bereitstellung von öffentlich zu-gänglichen Informationen zur Spektrumsnutzung ist auchGegenstand des EU-Richtlinienpakets zur Telekommuni-kation.

Damit wurden wesentliche Vorhaben der Bundesnetz-agentur erfolgreich umgesetzt und die nationalen fre-quenzstrategischen Ziele konnten in den jeweiligen ECC-Entscheidungen verankert werden.

Die Bundesnetzagentur arbeitet zusätzlich in den EU-Gremien mit, die auf der Grundlage der Frequenz-entscheidung 676/2002/EG neu geschaffen wurden. DerFunkfrequenzausschuss der EU erteilt zu wesentlichenThemen Mandate an die CEPT und beschließt basierendauf den vorgelegten Berichten über EU-weite technischeUmsetzungsmaßnahmen. Im Gegensatz zu ECC-Ent-scheidungen, die nur für mitzeichnende Verwaltungenverbindlich sind, entfalten diese Umsetzungsmaßnahmeneinen verbindlichen Charakter für alle Mitgliedsländerder EU und verbessern somit die Rechtssicherheit für Te-lekommunikationsanbieter, Hersteller und Nutzer.

In den Jahren 2004 und 2005 wurden Mandate zu denThemen

– IMT-2000/UMTS,

– Short Range Decives,

– WLAN,

– Short Range Radar (SRR),

– UWB (Ultra-Wide-Band) und

– zu den ehemaligen ERMES- Frequenzbändern (euro-päisches Funkrufsystem)

an die CEPT vergeben. Geplant ist ein Mandat für Mobil-funksysteme über Satelliten mit eventuell terrestrischenKomponenten im 2 GHz Bereich.

Verabschiedet wurden die Kommissionsentscheidungenzu SRR im Frequenzbereich 79 GHz und 24 GHz.

Ein weiteres Tätigkeitsfeld in Gremien der EU-Kommis-sion betrifft die Mitarbeit im Telekommunikationsaus-schuss für Marktbewertung und –beobachtung (TCAM),in dem die Bundesnetzagentur die frequenzregulatori-schen Aspekte der europäischen Harmonisierung wahr-nimmt. Bei der Erarbeitung der bei der EU-Kommissionzu notifizierenden Funkschnittstellenbeschreibungenwerden hierbei die frequenzregulatorischen Fragestellun-


gen vertreten, um harmonisierte und gleichberechtigteMarktzutrittschancen für alle Anbieter auf dem europäi-schen Markt unter Wahrung der nationalen und CEPT-weiten effizienten und störungsfreien Frequenznutzungzu gewährleisten.

12.3 Frequenzbereichszuweisungsplan

Auf Basis der Weltfunkkonferenz im Jahr 2003 wurde derEntwurf einer neuen Frequenzbereichszuweisungsplan-verordnung erstellt. Wesentliche Änderungen der Zuwei-sungen sind die weitere Ausgestaltung des Navigations-funkdienst über Satelliten (Stichwort GALILEO) und derdrahtlosen lokalen Netzwerke (WLAN) im 5 GHz-Be-reich. Zusätzliches Spektrum ist für den Rundfunkdienstund Amateurfunkdienst im Kurzwellenbereich vorgese-hen. Eine Nutzungsmöglichkeit unter bestimmten Bedin-gungen für ISM-Geräte (zum Beispiel Wärmeerzeugungmit Hochfrequenzenergie) außerhalb der fest zugeordne-ten Bereiche wurde dem Bundesministerium für Wirt-schaft und Arbeit vorgeschlagen.

13. Frequenznutzungsplan

13.1 Frequenzbedarfsabfragen

Der Bedarf nach geeigneten Frequenzbereichen für unter-schiedliche Frequenznutzungen ist in den letzten Jahrenaus verschiedenen Gründen angestiegen; dadurch wirdfür Frequenzplanungsprozesse eine intensivere Auseinan-dersetzung sowohl mit frequenztechnisch-regulatorischenals auch mit wettbewerblichen Aspekten erforderlich.

Für eine sorgfältige Frequenzplanung ist es erforderlich,frühzeitig einen Entscheidungsfindungsprozess über zu-künftige Frequenznutzungen anzustoßen. Basierend aufeinem regelmäßigen Erfahrungsaustausch zwischen In-dustrie, Interessensverbänden und Verwaltung sind dannim Vorfeld Frequenznutzungskonzepte für die Neubele-gung eines relevanten Frequenzbereichs zu erarbeiten.

In diesem Zusammenhang und zur Vorbereitung der erstenAktualisierung des Frequenznutzungsplans (siehe weiterunten) hatte sich die Bundesnetzagentur entschlossen, zubestimmten Frequenznutzungen und Frequenzteilberei-chen im aktuellen Frequenznutzungsplan an die interes-sierte Öffentlichkeit gerichtete Frequenzbedarfsabfragendurchzuführen.

Dazu wurden im Amtsblatt 15/2004 in der Mittei-lung 238/2004 die folgenden vier Frequenzbedarfsabfra-gen veröffentlicht:

– Änderung der Frequenznutzungen in den Frequenzteil-bereichen 148,4 bis 149,14 MHz, 153 bis 153,74 MHz,157,44 bis 158,34 MHz und 162,04 bis 162,94 MHz(ehemaliges Mobilfunknetz B)

– Zukünftiger Frequenzbedarf für die Frequenznutzung„Funkanwendungen öffentlicher Eisenbahnen“

– Zukünftiger Frequenzbedarf für die Frequenznutzung„Telemetrie“

– Zukünftiger Frequenzbedarf für die Frequenznutzung„Drahtlose Kameras“

Interessenten wurden gebeten, ihre Vorschläge über denzukünftigen Frequenzbedarf für diese Frequenznutzungenbis zum 22. September 2004 mitzuteilen, wobei be-stimmte Mindestangaben enthalten sein sollten.

Es sind insgesamt 26 Schreiben zu diesen Frequenzbe-darfsabfragen eingegangen. Die Schreiben selbst wurdenwie vorher angekündigt auf INTERNET-Seiten der Bun-desnetzagentur, die Ergebnisse der Auswertung der ein-gereichten Vorschläge durch die Bundesnetzagentur aufINTERNET-Seiten und im Amtsblatt 1/2005 in der Mit-teilung 7/2005 veröffentlicht.

Der Schwerpunkt der Ergebnisse war, dass die Bundes-netzagentur sich entschieden hat, die Frequenzteilberei-che 148,4 bis 149,14 MHz, 153 bis 153,74 MHz,157,44 bis 158,34 MHz und 162,04 bis 162,94 MHz mitmöglichst flexiblen Frequenznutzungsbedingungen un-eingeschränkt zur Verfügung zu stellen. Daher wird in dieentsprechenden Entwürfe der aktualisierten Frequenznut-zungsteilpläne folgender Hinweis aufgenommen:

Die Bundesnetzagentur beabsichtigt, diesen Frequenzteil-bereich mit möglichst flexiblen Frequenznutzungsbedin-gungen im Rahmen der Zuweisung an den Funkdienst zurVerfügung zu stellen. Hierzu ist jedoch eine europäischeinheitliche Vorgehensweise mit dem Ziel einer europa-weiten Harmonisierung – insbesondere mit den anDeutschland angrenzenden Nachbarländern – erforder-lich, so dass dieser Frequenzteilbereich möglichst europa-weit harmonisiert genutzt werden kann. Die Bundesnetz-agentur wird in den relevanten Gremien der CEPT undder EU, die sich mit der Identifizierung von harmonisier-ten Frequenzbereichen für flexible Nutzungen befassen,einen diesbezüglichen Vorschlag einbringen und vertre-ten.

In einer weiteren Frequenzbedarfsabfrage im Amts-blatt 22/2004 in der Mitteilung 365/2004 zum Frequenz-teilbereich 2010,0 bis 2019,7 MHz wurden Interessentengebeten, ihre Vorschläge über neue Frequenznutzungen indiesem Frequenzteilbereich der Bundesnetzagentur biszum 30. November 2004 mitzuteilen, wobei bestimmteMindestangaben enthalten sein sollten.

Aufgrund einer ERC-Entscheidung wurden mit dem Zieleiner europäisch harmonisierten Spektrumsnutzung fürUMTS zwei TDD-Frequenzblöcke im Frequenzbereich2010 bis 2020 MHz für „Self Provided Applications“(SPA, lizenzfreie Anwendungen) identifiziert. Dieser Fre-quenzbereich wurde daher nicht in die nationale Vergabeder UMTS-Lizenzen integriert. Die SPA-Anwendungenhaben sich im Nachgang zur ERC-Entscheidung nicht amMarkt entwickelt und es waren auch keinerlei Aktivitätenzu verzeichnen. Eine durch die EU-Kommission erfolgteAbfrage bei den Mitgliedstaaten unterstützt diese Aus-sage.

In unterschiedlichen europäischen Gremien der Fre-quenzverwaltung wird dieses Thema mit dem Ziel disku-tiert, den Frequenzteilbereich neuen Anwendungen zur


Verfügung zu stellen. Diese Frequenzbedarfsabfragediente der Vorbereitung der Diskussionen über die zu-künftige Nutzung dieses europäisch harmonisierten Fre-quenzteilbereichs in Gremien der CEPT und der EU.

Es sind insgesamt fünf Schreiben zu dieser Frequenzbe-darfsabfrage eingegangen. Die Schreiben wurden wievorher angekündigt auf INTERNET-Seiten der Bundes-netzagentur veröffentlicht.

Die von den Einreichern übermittelten Vorschläge wur-den von der Bundesnetzagentur ausgewertet; sie stellenihr u. a. Informationen über mögliche zukünftige Fre-quenznutzungen in dem genannten Frequenzteilbereichzur Verfügung. Die Bundesnetzagentur wird die Ergeb-nisse der Auswertung dieser Frequenzbedarfsabfrage fürihre Positionierung in den relevanten Gremien der CEPTund der EU heranziehen.

Nach einer europäischen Entscheidung zur Nutzung die-ses Frequenzteilbereichs für neue Anwendungen wird dieBundesnetzagentur diese Entscheidung im Rahmen derErarbeitung einer novellierten Fassung der Frequenzbe-reichszuweisungsplanverordnung und in ihrem Frequenz-nutzungsplan berücksichtigen.

13.2 Aufstellung und Veröffentlichung des Frequenznutzungsplans

Die Bundesnetzagentur hatte im November 2003 erstma-lig einen vollständigen Frequenznutzungsplan nach § 46TKG (1996) veröffentlicht. Der Frequenznutzungsplanwurde gemäß dem in der Frequenznutzungsplanaufstel-lungsverordnung (BGBl. I, Nr. 20, S. 827 ff. vom8. Mai 2001) beschriebenen Verfahren unter Beteiligungdes Bundes und der Länder sowie der interessiertenKreise der Öffentlichkeit aufgestellt.

Es handelt sich hierbei um eine umfangreiche Übersichtüber alle Frequenznutzungen im Frequenzbereich von9 kHz bis 275 GHz in der Bundesrepublik Deutschland.Der aktuelle Frequenznutzungsplan besteht aus insgesamt462 Frequenznutzungsteilplänen für die einzelnen Fre-quenzbereiche in der Frequenzbereichszuweisungsplanver-ordnung (BGBl. I, Nr. 20, S. 778 ff. vom 8. Mai 2001) undenthält Angaben über die Frequenzbereichszuweisungenan Funkdienste, über die in der Frequenzbereichszu-weisungsplanverordnung enthaltenen Nutzungsbestim-mungen sowie über die in den einzelnen Frequenzteil-bereichen zulässigen Frequenznutzungen und derenFrequenznutzungsbedingungen.

Exemplare des Frequenznutzungsplans in gedruckterForm können bei der Bundesnetzagentur bestellt werden;nähere Informationen hierüber können auf der Homepageder Behörde unter www.bundesnetzagentur.de ⇒ Sachge-biete ⇒ Telekommunikation ⇒ Regulierung Telekommu-nikation ⇒ Frequenzordnung ⇒ Frequenznutzungsplannachgelesen werden.

Der aktuelle Frequenznutzungsplan vom November 2003basiert auf der Frequenzbereichszuweisungsplanverord-nung vom April 2001, die die Ergebnisse und Beschlüsseder Weltfunkkonferenz von 1997 in nationales Recht um-

setzte. Im September 2004 trat die novellierteFrequenzbereichszuweisungsplanverordnung in Kraft,die die Ergebnisse und Beschlüsse der Weltfunkkonfe-renz von 2000 in nationales Recht umsetzte. Auf derGrundlage dieser novellierten Frequenzbereichszuwei-sungsplanverordnung sowie auf der Grundlage der Fre-quenz-nutzungsplanaufstellungsverordnung vomApril 2001 hat die Bundesnetzagentur den derzeitigenFrequenznutzungsplan überarbeitet und aktualisiert. Deraktualisierte Frequenznutzungsplan wird aus insgesamt477 Frequenz-nutzungsteilplänen bestehen und in fol-gende Abschnitte aufgeteilt sein:

– Allgemeiner Teil

– Frequenzbereich von 9 kHz bis 27 000 kHz (Fre-quenznutzungsteilpläne 1 bis 163)

– Frequenzbereich von 27,5 MHz bis 10 000 MHz (Fre-quenznutzungsteilpläne 164 bis 331)

– Frequenzbereich von 10 GHz bis 275 GHz (Fre-quenznutzungsteilpläne 332 bis 477)

– Sonstige Funkanwendungen und andere Anwendun-gen elektromagnetischer Wellen

– Zitierte Nutzungsbestimmungen

– Abkürzungsverzeichnis.

Die Bundesnetzagentur hat sich entschieden, für die bei-den Frequenznutzungsteilpläne 226 (862 bis 890 MHz)und 227 (890 bis 960 MHz) ein gegenüber den weiteren475 Frequenznutzungsteilplänen beschleunigtes Verfah-ren durchzuführen. Anlass hierfür war ein seitens des mi-litärischen Hoheitsträgers ausgesprochener Verzicht aufweitere militärische Nutzung der sogenannten E-GSM-Frequenzteilbereiche (880 bis 890 MHz und 925 bis935 MHz); diese Frequenzteilbereiche können damit nun-mehr auch in Deutschland dem Telekommunikations-markt zur Verfügung gestellt werden. Es ist beabsichtigt,diese beiden Frequenzteilbereiche dem digitalen zellula-ren Mobilfunk zur Verfügung zu stellen.

Die Bundesnetzagentur hat die Entwürfe dieser beidenFrequenznutzungsteilpläne gemäß dem Verfahren in derFrequenznutzungsplanaufstellungsverordnung nach er-folgter Anhörung des Beirats und nach Herstellung desBenehmens mit den betroffenen obersten Bundes- undLandesbehörden fertig gestellt und zur Beteiligung derinteressierten Kreise der Öffentlichkeit in ihremAmtsblatt 8/2005 in der Verfügung 32/2005 vorgelegt.Insbesondere wurde durch diese Veröffentlichung auchden von den Änderungen betroffenen Inhabern von Fre-quenzzuteilungen Gelegenheit zu Stellungnahmen gege-ben.

Anregungen und Bedenken zu den Entwürfen dieser bei-den Frequenznutzungsteilpläne konnten bis zum4. Juli 2005 vorgebracht werden. Gegenwärtig werdendie eingereichten Anregungen und Bedenken ausgewertetund anschließend die Ergebnisse in die Frequenznut-zungsteilpläne eingearbeitet. Die Veröffentlichung dieserbeiden Frequenznutzungsteilpläne ist für Mitte Novem-ber 2005 vorgesehen.


Die weiteren 475 Frequenznutzungsteilpläne 1 bis 225und 228 bis 477 enthalten insgesamt 75 verschiedenartigeFrequenznutzungen sowie die „Sonstigen Funkanwen-dungen und anderen Anwendungen elektromagnetischerWellen“.

Die Bundesnetzagentur hat die Entwürfe dieser 475 Fre-quenznutzungsteilpläne nach erfolgter Anhörung des Bei-rats und nach Herstellung des Benehmens mit den betrof-fenen obersten Bundes- und Landesbehörden fertig ge-stellt; sie wird voraussichtlich Mitte September 2005 eineentsprechende Verfügung zur Beteiligung der interessier-ten Kreise der Öffentlichkeit in ihrem Amtsblatt veröf-fentlichen. Insbesondere wird durch diese Veröffentli-chung auch den von den Änderungen betroffenenInhabern von Frequenzzuteilungen Gelegenheit zu Stel-lungnahmen gegeben.

Anregungen und Bedenken zu den Entwürfen dieser475 Frequenznutzungsteilpläne können anschließend in-nerhalb eines Zeitraums von zwei Monaten bei der Bun-desnetzagentur vorgebracht werden.

Es ist beabsichtigt, den aktualisierten und vollständigenFrequenznutzungsplan Ende des ersten Quartals 2006 derÖffentlichkeit zur Verfügung zu stellen.

14. Frequenzzuteilung

Auch im Berichtszeitraum war es geboten, mit der knap-pen Resource „Frequenzen“ ökonomisch umzugehen.Diese hoheitliche Aufgabe brachte der Bundesnetzagen-tur wieder eine Vielfalt von Maßnahmen zur Sicherstel-lung einer effizienten und störungsfreien Nutzung vonFrequenzen, die insbesondere durch die Verwaltungsakteder Frequenzzuteilung und der damit verbundenen allge-meinen oder auf den Einzelfall bezogenen Festlegungender auf den jeweiligen Verwendungszweck abgestelltenParameter und Nutzungsbestimmungen zu gewährleistenist. Die verschiedenen Arten der Frequenzzuteilung müs-sen den Besonderheiten der Frequenznutzung gerechtwerden.

14.1 Allgemeinzuteilungen von Frequenzen

Allgemeinzuteilungen gestatten die Nutzung von Fre-quenzen gemäß den dort festgelegten Bestimmungenohne weitere Genehmigung. Sie erfolgen von Amts we-gen und werden im Amtsblatt der Bundesnetzagentur undim Internet veröffentlicht (www.bundesnetzagentur.de ⇒Sachgebiete ⇒ Telekommunikation Regulierung Tele-kommunikation ⇒ Frequenzordnung ⇒ Allgemeinzutei-lungen). In § 55 Abs. 2 TKG hat der Gesetzgeber die All-gemeinzuteilung zum gesetzlichen Regelfall erklärt.

Allgemeinzuteilungen erfolgten in den Jahren 2004/2005beispielsweise für CB-Funk, Kraftfahrzeug-Kurzstre-ckenradare (SRR), medizinische Implantate und Funkan-wendungen für Identifizierungszwecke (RFID). Oftmalswerden hiermit Entscheidungen oder Empfehlungen derKommission der Europäischen Union oder der CEPT fürDeutschland umgesetzt.

14.2 EinzelzuteilungenGemäß § 55 Abs. 3 TKG hat in den Fällen, in denen eineAllgemeinzuteilung nicht möglich ist (insbesondere beider Gefahr einer funktechnischen Störung oder zur Si-cherstellung einer effizienten Frequenznutzung), die Zu-teilung im Einzelfall zu erfolgen (Einzelzuteilung). DieEinzelzuteilungen erfolgen nach Maßgabe des Frequenz-nutzungsplans auf Antrag. Im Rahmen der Einzelzutei-lung, die der Sicherstellung einer effizienten und stö-rungsfreien Frequenznutzung dienen muss, sind die aufden Einzelfall bezogenen Parameter und Nutzungsbe-stimmungen festzulegen. Die Einzelzuteilungen werdenhierbei in der Regel durch die Außenstellen der Bundes-netzagentur erteilt. Diese wenden hierbei die Verwal-tungsvorschriften für Frequenzzuteilungen für die unter-schiedlichen Funkanwendungen an, welche die Vorgabendes Frequenznutzungsplans konkretisieren.

14.2.1 Bereitstellung von Frequenzen für drahtlosen Internetzugang

Die Bundesnetzagentur hat am 27. Juli 2005 eine Anhö-rung eröffnet, über die für den deutschen Markt schnellst-möglich Frequenzen für schnelle funkgestützte Internet-zugänge bereitgestellt werden sollen (AmtsblattBundesnetzagentur vom 27. Juli 2005, Mitteilung 181/2005). Die Frequenzen liegen bei 3,5 GHz und sind mitder Widmung „Fixed Wireless Access“ versehen.

Die Frequenzen, die in der Vergangenheit teilweise fürWireless Local Loop (WLL) zugeteilt waren, eignen sichfür breitbandige drahtlose Verteilsysteme, mit denen ins-besondere auch schnelle funkgestützte Internetzugängerealisiert werden können. Mittels der zusätzlichen Fre-quenzen sollen Alternativen zum Festnetzzugang entste-hen, die in Gebieten, die nicht durch DSL erschlossensind, einen breitbandigen Zugang zum Internet eröffnen.

Die Bundesnetzagentur verfolgt in der erstmals zurJahreswende 2004/2005 eröffneten Diskussion um FixedWireless Access (Amtsblatt Regulierungsbehörde vom22. Dezember 2004, Mitteilung 407) einen technologie-neutralen und flexiblen Regulierungsansatz. Die Frequen-zen sollen für verschiedenste Technologien eingesetztwerden können. Auch der Anwendungszweck wurde weitgeöffnet. Die Frequenzen sollen in erster Linie zur Reali-sierung der funkgestützten Anbindung von Teilnehmerndienen und als Internetzugänge genutzt werden können.Um dem Markt weite Spielräume zu einer effizienten Fre-quenznutzung zu eröffnen, ist es daneben aber auch mög-lich, freie Systemkapazitäten durch weitere Nutzungenauszufüllen.

Das nutzbare Spektrum beträgt mit regionalen Unter-schieden maximal 2 x 84 MHz gepaart. Bei größerem Be-darf wird die Bundesnetzagentur versuchen, Versorgungs-wünschen zusätzlich auch im Frequenzbereich3,6 bis 3,8 GHz realisierbar zu machen.

Mit einem neu entwickelten Registrierungsverfahren ver-folgt die Bundesnetzagentur das Ziel möglichst bedarfs-gerechter und ressourcenschonender Frequenzzuteilun-gen. Frequenzen sollen künftig möglichst so zugeteilt


werden, wie es dem Stand des Aufbaus von Infrastruktu-ren entspricht. Um Frequenzblockaden zu vermeiden, solldie Erteilung von Frequenznutzungsrechten nicht auf derGrundlage reiner Planungen sondern nach Maßgabe tat-sächlicher Investitionen und der Aufnahme von Funkbe-trieb erfolgen.

Mit dem Registrierungsverfahrens schreitet die Bundes-netzagentur in der Flexibilisierung der Frequenzregulie-rung voran. Das Verfahren ist sowohl in sachlicher alsauch räumlicher Hinsicht so offen gestaltet worden, dasseine Vielzahl unterschiedlicher Geschäftsmodelle und so-wohl lokale als auch regionale Geschäftsmodelle reali-sierbar sind. Es werden keine Versorgungsbereiche vorge-geben. Es soll dem Anbieter überlassen bleiben, seinPräsenzgebiet nach eigenen Vorstellungen zu schneiden.

Bei sich überschneidenden Versorgungswünschen, für dieAusweichkapazitäten im Spektrum nicht bestehen, setztdas neue Registrierungsverfahren die Tradition des Dia-logs mit den Marktteilnehmern fort. Das Verfahren eröff-net die Option der Selbstkoordinierung durch die Wettbe-werber. Vor einer amtlichen Entscheidung nach dengesetzlich vorgesehenen Konfliktlösungsmechanismensollen die Markteilnehmer ihre Interessen individuell undeigenständig – orientiert an marktlichen Gesichtspunkten –wahrnehmen können. Bei sich überschneidenden Versor-gungswünschen bestehen nun Möglichkeiten, einver-nehmliche Lösungen herbeizuführen. So können z. B.räumliche oder technische Entkoppelungen der Versor-gungsbereiche erarbeitet oder Nutzungsmöglichkeitenoberhalb der Ebene der reinen Frequenzzuteilung verein-bart werden. Das Verfahren bietet damit die Möglichkeitund Chance, einer Vielzahl von Betreibern mit unter-schiedlichen Geschäftsmodellen einen schnellen Markt-zutritt zu eröffnen.

Das neue Registrierungsverfahren konnte bis zum27. September 2005 kommentiert werden. Das Frequenz-zuteilungsverfahren wird Ende 2005 durch Veröffentli-chung im Amtsblatt der Bundesnetzagentur eröffnet.

14.2.2 Mobilfunk

14.2.2.1 Öffentlicher Mobilfunk

14.2.2.1.1 Anhörung zu GSM und UMTS

Die Bundesnetzagentur hat im Mai 2004 zwei Anhörun-gen eröffnet, um Frequenzvergabeverfahren vorzuberei-ten. Im Amtsblatt vom 8. Mai 2005 wurden veröffent-lich die „Anhörung zur Vergabe weiteren Spektrums fürden digitalen zellularen öffentlichen Mobilfunk unter-halb 1,9 GHz (Amtblatt Regulierungsbehörde vom8. Mai 2005, Vfg. 31/2005, Seite 746 ff) – begleitet vonder Neuerstellung der zugehörigen Frequenznut-zungsteilpläne 226 und 227 – sowie die „Anhörungbetreffend die Verfügbarkeit von Frequenzen für Univer-sal Mobile Telecommunications Systeme (UMTS)/Inter-national Mobile Telecommunications 2000 (IMT-2000)“(Amtsblatt Regulierungsbehörde vom 4. Mai 2005,Vfg 33, Seite 782 ff).

Die Anhörungen laufen unter den Stichworten „GSM-Konzept“ und „UMTS-Konzept“.

Die Bezeichnung als Konzepte, von denen im Text derAnhörungen auch immer wieder die Rede ist, soll zumAusdruck bringen, dass die Bundesnetzagentur Frequenz-vergabeverfahren nicht mehr oder weniger zufällig undeinzelfallbezogen nach Maßgabe aktueller Verfügbarkeitvon Frequenzspektrum startet, sondern planvoll Wechsel-wirkungen, Gesamtzusammenhänge und Entwicklungeneinbezieht.

14.2.2.1.2 Strategischer AnsatzDas GSM- wie das UMTS-Konzept beruhen auf denGrundsätzen, die die Bundesnetzagentur in ihren „Strate-gischen Aspekte zur Frequenzregulierung“ niedergelegthat. Sie sind als erste Teilkonzepte der Frequenzregulie-rung zu verstehen, denen weitere Konzepte zu anstehen-den frequenzregulatorischen Fragestellungen folgen sol-len. Ziel der Bundesnetzagentur ist es über mehrereTeilkonzepte schließlich eine Gesamtkonzeption zu ent-wickeln, die unter Einbeziehung einer Vielzahl von Fre-quenzbereichen alle funkgestützten Zugangsmöglichkei-ten umfasst.

Die zur Anhörungen gestellten GSM- und UMTS-Kon-zepte wie auch kommende Konzeptionen der Frequenzre-gulierung werden nach dem Grundsätzen erarbeitet, de-nen sich die Bundesnetzagentur in den „StrategischenAspekten der Frequenzregulierung“ verpflichtet hat, ins-besondere Flexibilisierung von Frequenznutzungsbedin-gungen, Technologieneutralität, effiziente Frequenznut-zung. Neben den frequenztechnisch-regulatorischenFragestellungen ist auch wettbewerblichen Fragestellun-gen Rechnung zu tragen.

Die Anhörungen zu Vergabemöglichkeiten sowohl imGSM- wie im UMTS-Bereich erfolgen gleichzeitig, um„künstliche“ Frequenzknappheit mit sich anschließendenAusschreibungs- oder Versteigerungsverfahren, die durchTeilvergaben ggf. entstehen könnte, möglichst zu vermei-den. Der Markt soll einen möglichst umfassenden Über-blick und damit Transparenz über künftig anstehendeVergabemöglichkeiten an Frequenzspektrum gewinnen.

14.2.2.1.3 GSM-KonzeptDas GSM-Konzept basiert auf zwei Stufen: In einem ers-ten Schritt sollen im Wege einer Frequenzverlagerungvon Amts wegen ein Teil der bestehenden Nutzungen derE-Netze aus dem Bereich 1800 MHz in das sog. E-GSM-Band (Erweiterungsband GSM) und damit in den Fre-quenzbereich 900 MHz verlagert werden.

In einem zweiten Schritt soll über die Vergabe diesesdurch Nutzungsverlagerung freiwerdenden Spektrums bei1800 MHz entschieden werden.

Die Möglichkeit der Verlagerung eines Teils der Fre-quenznutzungen der E-Netze in den Bereich 900 MHz, isterst im Frühjahr 2004 möglich geworden, dadurch dassdas Bundesministerium der Verteidigung auf militärischeNutzungen in diesem Bereich verzichtet hat.


Die schon lange angestrebte Räumung des E-GSM-Ban-des bietet die nunmehr die Möglichkeit, die Nutzungs-möglichkeiten des Spektrums für D-Netze und E-Netze inphysikalischer und ökonomischer Hinsicht ähnlich zu ge-stalten.

14.2.2.1.4 Eckpunkte des GSM-Konzepts

Da aber zur Angleichung der regulatorischen Rahmenbe-dingungen im Hinblick auf die Sicherstellung chancen-gleichen Wettbewerbs eine mengenmäßige Erhöhungder Frequenzkapazitäten nicht erforderlich ist, sollen dieE-Netze die Frequenzen im Bereich 900 MHz nicht zu-sätzlich zu ihrer bisherigen Frequenzausstattung erhalten.Den E-Netzbetreibern soll aufgegeben werden, einen Teilihrer bestehenden Nutzungen aus dem Bereich 1 800 MHzin die E-GSM-Bänder zu verlagern. Die damit freiwer-denden Frequenzen bei 1800 MHz, die von den E-Netzenals zusammenhängendes Spektrum an die Bundesnetz-agentur zurückzuführen sind, sollen in einem späterenvon diesem Konzept noch nicht erfassten Schritt demMarkt zur Verfügung gestellt werden.

Das GSM-Konzept sieht für die Frequenzzuteilungen al-ler GSM-Netzbetreiber eine einheitliche Laufzeiten bis31. Dezember 2016 vor. Das Konzept konnte bis4. Juli 2005 kommentiert werden. Eine Entscheidung derPräsidentenkammer ist bis Herbst 2005 vorgesehen.

14.2.2.1.5 UMTS-Anhörung

Die hier nächst der Einfachheit halber als „UMTS-Kon-zept“ bezeichnete Anhörung zur Verfügbarkeit vonUMTS-Frequenzen befindet sich streng genommen nochin der Vorphase der Ausgestaltung. Die Anhörung enthälterste Eckpunkte aber noch keine konkreteren Vergabevor-stellungen der Bundesnetzagentur. Ziel der Anhörung istes vielmehr das besagte „UMTS-Konzept“ auf Grundlageder Anhörung zu entwickeln.

Kernaussage der Anhörung zu UMTS-Frequenzen ist,dass verfügbare Frequenzen aus dem sog. UMTS-Kern-band, dass im Jahre 2000 versteigert wurde, und aus demsog. Erweiterungsband, dass harmonisiert ab 2008 zurVerfügung steht, gemeinsam vergeben werden sollen.Wesentliches Anliegen der Anhörung ist es vor dem Hin-tergrund der technischen Weiterentwicklung Informatio-nen aus dem Markt über tatsächliche Frequenzbedarfe beiUMTS zu gewinnen. Die Frequenzbedarfe werden benö-tigt, um mögliche konkrete Vergabemodelle entwickelnzu können.

Daneben behandelt die Anhörung die Frage, ob beste-hende WLL-Zuteilungen (Wireless Local Loop) imUMTS-Erweiterungsband, die gegenwärtig bis Ende 2007befristet sind, gegebenenfalls dort verbleiben könnten.Ziel ist es dem Markt weitere UMTS-Frequenzen bedarfs-gerecht und frühest möglich bereit zu stellen.

14.2.2.1.6 Eckpunkte des UMTS-Konzepts

Die Eckpunkte stellen zunächst fest, dass in DeutschlandVergabemöglichkeiten für UMTS/IMT 2000 im Kern-

band bestehen. Die Eckpunkte gehen ferner davon aus,dass neben dem Kernband der gesamte Bereich des inFDD und TDD-Nutzungen untergliederten Erweiterungs-bandes in Deutschland ab 1. Januar 2008 für UMTS/IMT-2000 Mobilfunk vorgesehen ist. Dies ist von Belang fürdie gegenwärtig im Erweiterungsband bestehenden undbis Ende 2007 befristeten WLL-Nutzungen. Die hier be-stehenden Zuteilungen sind Zuteilungen des festen Funk-dienstes. Fester Funkdienst ist in diesem Bereich nachMaßgabe der Frequenzbereichszuweisungsplanverordnungaber nur bis Ende 2007 vorgesehen. Die Frage eines mög-lichen Fortbestands dieser Nutzungen hängt daher – ne-ben dem tatsächlichen Bedarf für Mobilfunknutzungen –auch von den Regelungen auf Ebene des Frequenzbe-reichszuweisungsplans ab.

Für den Fall, dass Interesse an einem neuen UMTS-Netzbestehen sollte, wird davon ausgegangen, dass auch fürein solches – wie bei den im Jahre 2000 lizenziertenNetze – eine Grundausstattung von 2 x 10 MHz (gepaart)ausreichend sei. Mit diesem Eckpunkt wird also ausge-sprochen, dass – wie schon im Jahr 2000 – auch Newco-mer nicht ausgeschlossen sein sollen.

Soweit ein Bedarf im Markt besteht sollen die Frequen-zen für UMTS/IMT-2000-Mobilfunk schnellstmöglichbereitgestellt werden. Das Vergabeverfahren soll bisEnde 2007 vorbereitet werden auch ohne, dass Anträgeauf Frequenzzuteilung aus dem Markt bereits vorliegen.

Die Bereitstellung der Frequenzen für den Markt setzt zu-nächst die Festlegung des regulatorischen Rahmens fürdie Vergabe (Ausschreibungsverfahren, Versteigerungs-verfahren, Antragsverfahren) und die Festlegung der Nut-zung der Frequenzen (Widmung) voraus. Bei Frequenz-knappheit sieht das TKG das Versteigerungsverfahren alsRegelverfahren vor.

Die Bundesnetzagentur wird daher zunächst darüber zuentscheiden haben, ob in ausreichendem Umfang Fre-quenzen verfügbar sind. Sind Frequenzen nicht in ausrei-chendem Umfang vorhanden oder für bestimmte Fre-quenzen mehrere Anträge gestellt, kann durch diePräsidentenkammer ein Versteigerungs- oder Ausschrei-bungsverfahren angeordnet werden. Die Wahl des Verfah-rens für die Zuteilung der UMTS-Frequenzen richtet sichnach der tatsächlichen Antragslage wie auch nach demnachgewiesenen Bedarf an entsprechendem Spektrum.

Die Eckpunkte konnten bis 4. Juli 2005 kommentiertwerden. Ergebnis der Kommentierung wird zunächst einVergabekonzept für UMTS/IMT-2000 sein, dem sich ineinem weiteren Schritt ein konkretes Vergabeverfahrenanschließen wird. Bis Ablauf der Kommentierungsfristwaren 24 Kommentare eingegangen.

Die widerstreitenden Interessen von UMTS-Netzbetrei-bern und potenziellen Neueinsteigern einerseits und denBetreibern von Broadband Wireless Access (BWA) sowieden Betreibern des Festen Funkdienstes andererseits, diediese Kommentare offenlegten, wurden am 27. Okto-ber 2005 im Rahmen einer mündlichen Anhörung zurVerfügbarkeit von Frequenzen im Bereich UMTS/IMT-2000 erörtert.


Auf der Grundlage dieser vertiefenden Anhörung soll dasKonzept der Bereitstellung weiteren Spektrums fürUMTS/IMT-2000-Mobilfunk entwickelt werden.

Das UMTS-Konzept wird voraussichtlich im Amtsblattder Bundesnetzagentur für Dezember 2005 veröffentlicht,und es wird Gelegenheit zu Stellungnahmen eingeräumt.

14.2.2.2 Nichtöffentlicher MobilfunkDer nichtöffentliche Mobilfunk hat ungeachtet des Ver-breitungsgrades der öffentlichen Mobilfunknetze seinePosition als eine auf die individuellen Bedürfnisse be-stimmter Nutzergruppen zugeschnittene Kommunikati-onsalternative behauptet. Kernstück des nichtöffentlichenMobilfunks ist der Betriebsfunk. Dieser dient der inner-betrieblichen Kommunikation im industriell-gewerbli-chen Bereich, z. B. von Verkehrs- oder Transportunter-nehmen oder im Bereich der Verwaltung. Eine spezielleAusprägung des Betriebsfunks ist der Funk der Behördenund Organisationen mit Sicherheitsaufgaben (BOS), z. B.Polizeien, Feuerwehren und Rettungsdienste. Die Fre-quenzzuteilung in diesem Bereich setzt die Zustimmungder jeweils zuständigen obersten Bundes- oder Landesbe-hörden voraus. Von größerer Bedeutung ist auch der Per-sonenruffunk. Ein weiterer bedeutsamer Teilbereich desnichtöffentlichen Mobilfunks ist der Daten- und Fern-wirkfunk (z. B. Fernsteuerungen von Maschinen, Daten-fernabfragen, Verkehrsleitsysteme, Alarmanlagen etc.).

Im nichtöffentlichen Mobilfunk wurden im Jahr 2004mehr als 21 000 Vorgänge (insbes. Neuzuteilungen, Än-derungen, Aufhebungen und Verzichte) bearbeitet, davon:

– ca. 11 000 Vorgänge im Bereich Betriebsfunk, ein-schließlich BOS,

– ca. 1 800 Vorgänge aus dem Bereich Daten- und Fern-wirkfunk,

– ca. 4 000 Vorgänge des sonstigen nicht-öffentlichenMobilfunks, wie z. B. des Personenruffunks, desDurchsagefunks oder einzelzuteilungspflichtige 80 Ka-nal Geräte im CB-Funk.

14.2.3 SatellitenfunkDas Interesse an satellitengestützten Übertragungsmög-lichkeiten war auch im Berichtszeitraum in der Bundesre-publik Deutschland sehr groß. In vielen Gegenden derErde ist Satellitenfunk die einzige Kommunikationsmög-lichkeit. Hier in Deutschland sind wir verwöhnt – allepaar Kilometer eine Telefonzelle, zu Hause, im Büro undbeim Kunden TAE- oder ISDN-Anschluss und mehrereFunktelefon-Netze (GSM-Netze). In manchen GegendenDeutschlands sieht es mit einer terrestrisch gestütztenKommunikation – insbesondere bei einer breitbandigenÜbertragung- eher schlecht aus. Satellitenfunk wird insolchen Gegenden bis auf weiteres eine interessante Mög-lichkeit zum Kommunizieren bleiben. Sicher ist, dass mitSatellitensystemen eine großflächige Versorgung und An-bindung von weit entfernten Gebieten möglich ist. Satel-litengestützte Übertragungsmöglichkeiten sind durch eineVielzahl in Betrieb befindlicher Satelliten in ausreichen-

dem Umfang verfügbar und kurzfristig und flexibel ein-setzbar.

Auf dem deutschen Telekommunikationsmarkt bieten sa-tellitengestützte Übertragungswege in einigen Bereichenaber auch eine wirtschaftlich interessante Alternative zuterrestrischen Übertragungswegen. Zunehmend gewinntder Satellitenfunk auch an Bedeutung für die Internetan-bindung, derzeit noch überwiegend im professionellenBereich.

Der Einsatz satellitengestützter Übertragungswege istdarüber hinaus für Reportagezwecke der Rundfunkanstal-ten, sogenannte SNG-Anwendungen, für eine aktuelleVor-Ort-Berichterstattung nicht wegzudenken.

14.2.3.1 Zuteilung von Frequenznutzungen für Erdfunkstellen

Für die Frequenznutzung von Erdfunkstellen in gemein-sam mit anderen Funkdiensten genutzten Frequenzberei-chen (in der Regel Richtfunk) oder für Erdfunkstellen inder Nähe von Flughäfen ist in Übereinstimmung mit demEG-Richtlinienpaket eine Einzelzuteilung auszusprechen.In diesen Fällen ist einzelfallbezogen eine Frequenz- undStandortkoordinierung und in der Nähe von Flughäfeneine Prüfung des Standortes auf Verträglichkeit mit Luft-fahrzeugbordelektronik durchzuführen, um ein störungs-freies und effizientes Miteinander der verschiedenenFunkanwendungen zu erreichen.

Im Jahr 2004 wurden von der Bundesnetzagentur 139 undim Jahr 2005 165 Einzelzuteilungen für Sendeerdfunk-stellen ausgesprochen. Hierbei handelte es sich in der Re-gel um größere Stationen im Rahmen von Punkt-zu-Punkt-Übertragungen (z. B. zur Durchleitung von Inter-netverkehr, aber auch für Übertragungswege in Krisenge-biete) und zur Einspeisung für eine flächendeckende Ver-teilung (z. B. für TV-Programme). Darüber hinauswurden für Änderungen 31 Zuteilungen mit 117 Einzel-frequenzen ausgesprochen und 48 Zuteilungen zurückge-zogen.

14.2.3.2 Zuteilungen für Satellitenfunknetze

Satellitenfunkanlagen werden häufig im Rahmen vonNetzen betrieben. Diese umfassen in der Regel eine Viel-zahl von Endgeräten, deren Frequenznutzung maßgeblichdurch den Netzbetreiber gesteuert und kontrolliert wird.Der Endkunde (z. B. der Nutzer eines VSAT-Terminals)hat hierbei keinerlei Einflussmöglichkeit auf die fre-quenztechnischen Eigenschaften des Endgeräts. Dies legtden Ansatz nahe, dass der Betreiber des Satellitenfunk-netzes für die Frequenznutzung des Gesamtsystems eineFrequenzzuteilung erhält und damit auch der Betrieb derEndgeräte abgedeckt wird.

Der Ansatz einer Satellitennetzzuteilung wird von derBundesnetzagentur auch bei VSAT-Netzen verfolgt. Ein-zelne VSAT-Erdfunkstellen können auf der Grundlage ei-nes zugeteilten VSAT-Satellitenfunknetzes und von Fre-quenznutzungsbedingungen ohne weitere Zuteilung imEinzelnen betrieben werden, soweit die VSAT-Stationen


technische Randbedingungen einhalten, die keine Koor-dinierung im Einzelfall erforderlich macht. Für den End-nutzer hat die Aufhebung der VSAT-Allgemeinzuteilung(Vfg. 60/2003 Amtsblatt 25/2003) keine Auswirkungen.Die Betreiber von VSAT-Netzen benötigen jedoch eineZuteilung für das Satellitenfunknetz, die insbesondereAuflagen hinsichtlich der internationalen Koordinierungdes Satellitensystems und zur Vermeidung von Störungenbei Luftfahrzeugen beinhaltet. Die Bundesnetzagenturveröffentlicht die Frequenznutzungsbedingungen fürVSAT-Erdfunkstellen und eine Liste der zugeteilten Sa-tellitenfunknetze im Amtsblatt und im Internet.

Dieser neue Ansatz einer Satellitenfunknetzzuteilungstellt sicher, dass neben den Aspekten einer störungs-freien und effizienten Frequenznutzung auch Gebührenund Beiträge und die Bestimmungen des Elften TeilsTKG (Fernmeldegeheimnis, Datenschutz, Sicherung)dem Inhaber der Satellitenfunknetzzuteilung zugeordnetwerden können. Damit wird auch eine einheitliche Vorge-hensweise für VSAT- und S-PCS-Netze oder andere satel-litengestützte Netze erreicht. Die Vorgehensweise stehtebenfalls in Einklang mit der bei terrestrischen Netzen(z. B. GSM), bei der ebenfalls nur eine Zuteilung an denNetzbetreiber besteht und auf eine Allgemeinzuteilungfür Endgeräte verzichtet wird.

Im Jahr 2004 wurden darüber hinaus von der Bundesnetz-agentur vier Zuteilungen für Satellitenfunknetze ausge-sprochen. Hierbei handelt es sich um eine Zuteilung fürein Flottenmanagementsystem der Firma Space Checker,um ein Datenkommunikationssystem in Flugzeugen derFirma Connexion by Boeing, außerdem für Iridium undInmarsat. Bei weiteren 7 (VSAT-) Netzen wurden die Zu-teilungen im Juli 2005 im Amtsblatt der Bundesnetzagen-tur veröffentlicht und weitere 4 Satellitenfunknetze wer-den im Laufe des Jahres noch zugeteilt.

14.2.3.3 Internationale Anmeldung und Koor-dinierung von Satellitensystemen

Durch Inkrafttreten des neuen TKG am 22. Juni 2004 istder § 56 „Orbitpositionen und Frequenznutzungen durchSatelliten“ neu hinzugekommen. Die Bundesnetzagenturführt auf Antrag Anmeldung, Koordinierung und Notifi-zierung von Satellitensystemen bei der InternationalenFernmeldeunion (ITU) in Genf durch. Wenn Frequenzenund Orbitpositionen verfügbar sind, die Verträglichkeitmit anderen Frequenznutzungen sowie anderen Anmel-dungen von Satellitensystemen gegeben ist und öffentli-che Interessen nicht beeinträchtigt sind, werden dem An-tragsteller die daraus hervorgegangenen Orbit- undFrequenznutzungsrechte übertragen. Erst dann darf dasSystem genutzt und betrieben werden. Hierzu wurde imAmtsblatt 13 die Verfügung 8/2005 veröffentlicht, dieweitergehende Ausführungen zum § 56 TKG vorgibt.

Darüber hinaus betreut die Bundesnetzagentur die inter-nationale Koordinierung der Orbit- und Frequenznut-zungsrechte. In diesem langwierigen internationalen Ko-ordinierungsprozess vertritt die Bundesnetzagentur dieInteressen Deutschlands und trägt dazu bei, dass Frequen-zen und Orbitpositionen für deutsche Anwender zur Ver-

fügung stehen. Weiterhin nimmt die Bundesnetzagenturim Rahmen der ITU-Verfahren den Schutz terrestrischerFunkdienste in den zahlreichen, gemeinsam mit dem Sa-tellitenfunk genutzten Frequenzbereichen wahr.

Obwohl Deutschland nicht zu den führenden Weltraum-nationen zählt, betreut die Bundesnetzagentur für die un-terschiedlichsten Projekte diverser Firmen, Institutionenund Organisationen eine Vielzahl an Satellitenanmeldun-gen bei der ITU. Derzeit bestehen in deutschem Namen15 umlaufende und 40 geostationäre Satellitennetzanmel-dungen. Für diese Anmeldungen sind langwierige undfortlaufende Koordinierungsarbeiten (bis zu sieben Jahre)zur Sicherstellung der Verfügbarkeit und Verträglichkeitder Orbit- und Frequenznutzungsrechte durchzuführenund anschließend der Schutz bestehender Anmelderechteüber die Gesamtsystemlebensdauer (häufig über zehnJahre) zu gewährleisten. Im Jahre 2004 sind hierzu20 Veröffentlichungen (insgesamt 108 Seiten) für18 deutsche Satellitensysteme in Rundschreiben der ITUerfolgt, auf die 265 Koordinierungsersuchen ausländi-scher Fernmeldeverwaltungen erfolgten. Im Jahre 2005sind hierzu 23 Veröffentlichungen (insgesamt 149 Seiten)für 16 deutsche Satellitensysteme in Rundschreiben derITU erfolgt, auf die 286 Koordinierungsersuchen auslän-discher Fernmeldeverwaltungen erfolgten. Die Bundes-netzagentur hat zum Schutz deutscher Satellitenanmel-dungen und terrestrischer Dienste im Jahr 2004 179 undim Jahr 2005 201 Einsprüche gegen ausländische Satelli-tensysteme eingelegt.

Darüber hinaus bildeten im Jahr 2004 die Mitarbeit inGremien zu Bereitstellung von Frequenzen für das ge-plante europäische Satellitennavigationssystem Galileoeinen Schwerpunkt der Aktivitäten. Die Bundesnetzagen-tur ist einem „Memorandum of Understanding“ zur ge-meinsamen Verwaltung der Anmelderechte auf europäi-scher Ebene beigetreten und wird diesen Prozess auch2005 aktiv mitgestalten.

14.2.4 Richtfunk14.2.4.1 Punkt-zu-Punkt-RichtfunkDer digitale Nachrichten- bzw. Datenaustausch mittelsRichtfunkverbindungen stellt eine kostengünstige undflexible Alternative zur Nutzung von Mietleitungen bzw.zur Schaffung eigener Kabelprojekte dar. Aufgrund die-ses entscheidenden Vorteils und der zunehmenden Nutz-barkeit hoher Bandbreiten hatte der Richtfunk auch imvergangenen Jahr wiederum sehr hohe Zuwachsraten zuverzeichnen. Bedingt durch seine Wirtschaftlichkeit eig-net er sich nicht nur zur Überbrückung der so genanntenletzten Meile sondern vor allem auch zur Anbindung mo-biler Netze über viele Standorte hinweg. Insbesonderewegen der schnellen technischen Aufbaumöglichkeiten,auch bei schwierigem Gelände, und der Möglichkeiteines raschen Reagierens auf sich ändernde Bedarfssitua-tionen ist der Richtfunk im Wettbewerb mit anderenÜbertragungstechniken äußerst erfolgreich. Richtfunk-verbindungen werden durch die Anbieter von Telekom-munikationsdienstleistungen zum Auf- und Ausbau mo-derner Mobilfunknetze, gegenwärtig vor allem für den


laufenden Ausbau der UMTS-/IMT-2000-Netze, sowiezur Unterstützung der sonstigen Infrastruktur eingesetzt.Außerdem nutzen viele Kommunikationsunternehmenden Richtfunk zur Realisierung ihrer privaten Netze. Invielen Fällen ergänzen die Kapazitäten der Richtfunk-übertragungswege die vorhandenen Kapazitäten im lei-tungsgebundenen Festnetz und führen damit zur Erhöhungder Verfügbarkeit. Vorteilhaft ist auch die Möglichkeit ei-ner schellen Anbindung wenig erschlossener Gebiete.

Durch die Bundesnetzagentur werden gemäß § 55 des Te-lekommunikationsgesetzes (TKG) vom 22. Juni 2004 dieFrequenzen für das Betreiben von Richtfunkanlagen wett-bewerbsneutral und unter dem Gesichtspunkt einer effizi-enten und störungsfreien Frequenznutzung zugeteilt. DasFrequenzzuteilungsverfahren ist antragsgebunden. Es be-inhaltet u. a. sowohl die nationale als auch die internatio-nale Koordinierung der für eine Zuteilung vorgesehenenFrequenzen. In allen Fragen der Beantragung und Zutei-lung von Frequenzen wurde im Jahr 2005 mit den Her-stellern und Richtfunkbetreibern eng zusammen gearbei-tet. Es wurden sowohl Nutzungsbedingungen fürRichtfunkfrequenzen als auch technische Parameter, Fra-gen der Gebühren- und Beitragsfestsetzung und sonstigeRichtfunkangelegenheiten abgestimmt. Weiterhin wurdenPlanungs- und Nutzungskonzepte erarbeitet sowie Ver-waltungsvorschriften und Arbeitsanweisungen erstellt.Außerdem wurden Grenzwerte und Toleranzen für dieNutzung von Richtfunkfrequenzen festgelegt. Auch imRahmen der Tätigkeit in nationalen und internationalenGremien des Frequenzmanagements wurden die Interes-sen auf dem Gebiet des Richtfunks und die dazu vorlie-genden Konzepte vertreten.

Für Frequenzzuteilungen für das Betreiben von Übertra-gungswegen mit digitalem Punkt-zu-Punkt-Richtfunk ste-hen verschiedene Frequenzbereiche, wie u. a. der 6,2-;6,8-; 7,2-; 7,5-; 13-; 15-; 18-; 23-; 26- und 38-GHz-Be-reich zur Verfügung.

Der Frequenzbereich 28 GHz steht zur Nutzung durchRichtfunk in UMTS/IMT-2000-Mobilfunknetzen bereit;zur Deckung weiteren Frequenzbedarfs wurde der 32-GHz-Bereich geöffnet. Für den Einkanalrichtfunk könnenFrequenzen aus dem 400-MHz-Bereich zeitlich unbefris-tet zugeteilt werden.

Im Einzelnen verwaltet die Bundesnetzagentur gegenwär-tig folgenden Bestand an Frequenzzuteilungen des Punkt-zu-Punkt-Richtfunks (Stand 12/05, Zahlen gerundet):

– Anzahl der Frequenzzuteilungen insgesamt (aktiv):67 000

– Anzahl der Frequenzzuteilungen (frequenzbereichsbe-zogen):

Durch die Bundesnetzagentur wurden im Jahr 2005 ins-gesamt ca. 20 000 Anträge auf Neuzuteilung von Fre-quenzen, Änderungen von bereits erteilten Zuteilungenund Rechtsnachfolgen bearbeitet. Das Antragsaufkom-men der Bedarfsträger hat sich damit innerhalb der letztenJahre nahezu verdoppelt.

Im Rahmen von bauplanungs- und immissionsschutz-rechtlichen Verfahren erarbeitet die Bundesnetzagenturaußerdem Stellungnahmen im Zusammenhang mit der Er-richtung von Windkraftanlagen bzw. anderen höherenBauwerken. Ziel ist es, Beeinträchtigungen oder Störun-gen des Betriebs von Richtfunkstrecken durch neu errich-tete Bauten zu vermeiden. Auf der Grundlage der erstell-ten Gutachten wird es den anfragenden Stellen (öffentlicheBehörden wie Bauämter und Kreisverwaltungen und pri-vate Stellen wie Architektenbüros und Planungsgesell-schaften) ermöglicht, rechtzeitig mit den ggf. betroffenenRichtfunkbetreibern Abstimmungen zu Fragen des Tras-senschutzes durchzuführen. Durch die Bundesnetzagenturwurden im Jahr 2005 etwa 400 Amtshilfe- bzw. Aus-kunftsersuchen bearbeitet.

14.2.4.2 Punkt-zu-Mehrpunkt-Richtfunk

1998 wurde in den Bereichen 2,6 GHz, 3,5 GHz und26 GHz für eine Nutzung durch Punkt-zu-Mehrpunkt-Richtfunkanlagen zur Realisierung von Teilnehmeran-schlüssen, für die sogenannte letzte Meile bereitgestellt.Die Öffnung der existierenden Kabelnetze für neue Tele-kommunikationsanbieter war einer der wesentlichenGründe dafür, dass die Mehrzahl der Zuteilungsinhaberdie Nutzung der zugeteilten Frequenzen einstellenmusste. Diese Frequenzen wurden zurückgefordert.

Ein neues Interesse ist für die Frequenzen im 3,5-GHz-Bereich entstanden, da für diesen Bereich Systemtechnikentwickelt wird, die z. B. eine wirtschaftliche Realisie-rung von schnellen funkgestützten Internetzugängen er-möglichen soll. In einer Anhörungen Anfang 2005 wurdeder Öffentlichkeit Gelegenheit gegeben, sich zu den Eck-punkten des geplanten Zuteilungsverfahrens für die 3,5-GHz-Frequenzen zu äußern. Ende Juli 2005 wurde derÖffentlichkeit nochmals die Möglichkeit eingeräumt, zudem aufgrund der eingegangenen Kommentare konkreti-sierte Zuteilungsverfahren Stellung zu nehmen. Die Bun-desnetzagentur plant ein bedarfsgerechtes Zuteilungsver-fahren, dass eine flexible, technologieneutrale Nutzungder Frequenzen ermöglicht.

Mit steigender territorialer Dichte der Mobilfunk-Basis-stationen stellt der Punkt-zu-Mehrpunkt-Richtfunk eineflexible Alternative zur Realisierung von Übertragungs-wegen zwischen den Basisstationen und den übergeord-neten Netzelementen dar. Für diese und andere Infra-strukturanwendungen werden zunehmend Frequenzen im26-GHz-Bereich zugeteilt.

Für den Betrieb der UMTS-Mobilfunknetze sind in er-heblicher Anzahl Übertragungswege zur Verbindung derFunkzellen und Netzknoten erforderlich. Um diesen Be-darf realisieren zu können, wurde ein Teil des 28-GHz-Bereiches ausschließlich für eine Nutzung durch Richt-

4 – 7,5 GHz 6 30012 – 18 GHz 13 000

23 GHz 15 70026 GHz 10 50038 GHz 21 500


funk in UMTS-Netzen bereitgestellt. Die Frequenzen ste-hen für den Einsatz von Punkt-zu-Mehrpunkt-Richtfunk-anlagen wie auch für Punkt-zu-Punkt-Richtfunkanlagenzur Verfügung.

Um den weiteren Bedarf an Übertragungswegen für dieInfrastruktur in den UMTS-Netzen und anderen Telekom-munikationsnetzen abdecken zu können, ist im August2004 eine Zuteilungsregelung für Frequenzen im Bereich31,8 bis 33,4 GHz bekannt gegeben worden. Die Fre-quenzen können durch Punkt-zu-Mehrpunkt- und Punkt-zu-Punkt-Richtfunkanwendungen genutzt werden.

14.2.5 RundfunkdienstNach wie vor gehört der Rundfunkdienst zu den Funk-diensten mit der größten gesellschaftlichen Bedeutung.Eine Besonderheit ist, dass die Bereitstellung von Fre-quenzen des Rundfunkdienstes in die Kompetenz desBundes fällt, die Gesetzgebung über die inhaltliche Ge-staltung des Rundfunks aber im Aufgabenbereich derBundesländer liegt. Bis es zu einer geeigneten störungs-freien Realisierung eines Versorgungsbedarfs kommt,sind umfangreiche frequenztechnische Untersuchungenerforderlich. Dabei ist eine enge Zusammenarbeit zwi-schen dem Bund, den zuständigen Länderbehörden undden Senderbetreibern unerlässlich. Die Aufgaben desBundes in diesem Bereich werden von der Bundesnetz-agentur wahrgenommen.

Folgende Schwerpunkte lassen sich dabei unterscheiden:

– Ermittlung geeigneter Frequenznutzungsmöglichkei-ten zur Realisierung eines Versorgungsbedarfs durchdie Bundesnetzagentur auf Anfrage einer zuständigenLandesbehörde

– Sicherstellung einer effizienten Frequenznutzungdurch Begleitung der Senderplanung unter Berück-sichtigung des Versorgungsbedarfs

– Herstellen der Verträglichkeit mit bereits im Inlandbzw. im Ausland geschützten Frequenzpositionen des-selben Funkdienstes bzw. anderer Funkdienste

Neben der Verfügbarkeit geeigneter Frequenzen ist Vo-raussetzung für die Zuteilung von Frequenzen zur Übertra-gung von Rundfunk im Zuständigkeitsbereich der Länderdas Vorliegen einer rundfunkrechtlichen Genehmigungnach dem jeweiligen Landesrecht. Die rundfunk- bzw. me-dienrechtlichen Verfahren zur rundfunkrechtlichen Ge-nehmigung sind von Bundesland zu Bundesland unter-schiedlich geregelt.

Im Bereich des analogen Rundfunkdienstes (LW, MW,KW, UKW, TV) findet für Frequenzzuteilungen gegen-wärtig das Antragsverfahren Anwendung. Für den digita-len terrestrischen Tonrundfunk (T-DAB) bzw. den digita-len terrestrischen Fernsehrundfunk (DVB-T) wurdenbereits Eckpunkte von der Präsidentenkammer beschlos-sen, welche die formalen Vorgaben für evtl. durchzufüh-renden Ausschreibungsverfahren festlegen.

Besondere Bedeutung bei der Zuteilung von Frequenzenhat die internationale Frequenzkoordinierung mit dem

Ausland, die nach den jeweils bestehenden internationa-len Abkommen erfolgt. Dabei kann es unter Umständenzu langwierigen bilateralen oder multilateralen Verhand-lungen kommen, ehe dem Vorhaben unter Umständenauch mit einschränkenden Auflagen zugestimmt wird.Erst wenn diese Anforderungen für eine Frequenznut-zungsmöglichkeit erfüllt sind, kann die daraus resultie-rende Übertragungskapazität dem Land zur Nutzung zurVerfügung gestellt werden. Im Berichtszeitraum wurdenbei der Auslandskoordinierung im Rundfunkdienstca. 1 560 (Stand 2004) Vorgänge bearbeitet.

In den Jahren 2004 und 2005 wurden im Bereich des ana-logen terrestrischen Rundfunks 306 (2004!) Frequenzenzugeteilt, die sich auf die Bereiche MW, KW, UKW undTV aufteilen. Für RT-DAB und DVB-T wurden im glei-chen Zeitraum 279 (2004!) Frequenzen zugeteilt.

Die von der Bundesnetzagentur verwalteten terrestrischenFrequenzen (Frequenzzuteilungen für den Regelbetrieb)aller Rundfunksender in Deutschland teilen sich wie folgtauf:

(Stand 31. Dezember 2004)

Der weitere Anstieg der Frequenzen für digitale Dienste(T-DAB, DVB-T) verdeutlicht die Entwicklung zum digi-talen Rundfunk. Die Digitalisierung der Rundfunküber-tragung stellt die infrastrukturelle Grundlage für dieMarkteinführung neuer, digitaler Produkte und Dienstesowohl beim klassischen Rundfunk als auch im Bereichneuer multimedialer Dienste dar. Die Digitalisierung derterrestrischen Rundfunkübertragung wird aufgrund der inDeutschland knappen Frequenzressourcen für diesen Be-reich aber nur möglich, wenn die bisher analogen Fre-quenznutzungen aufgegeben werden.

Dem tragen die Aktivitäten der Initiative Digitaler Rund-funk (IDR) Rechnung. In dieser 1997 von der Bundesre-gierung ins Leben gerufenen Initiative sind die Länder,Programm- und Multimediaanbieter, Netzbetreiber, Ge-räteindustrie, Handel, Handwerk und Verbraucherver-bände vertreten. Von der Bundesregierung nehmen nebendem BMWA, das Finanz-, Innen-, Justiz-, Verteidigungs-ministerium und das Ministerium für Bildung und For-schung teil. Die Initiative wird von Bund (BMWA) undLändern gemeinsam geleitet. Die Arbeitsergebnisse wer-den als Empfehlungen veröffentlicht und anschließendvon Politik und Wirtschaft umgesetzt. Als ein Ergebnisdieser Initiative ist die Aufnahme konkreter Zeitpunktefür das Ende der analogen terrestrischen Fernsehrund-funkübertragung (31. Dezember 2010) und der analogen

LW, MW 26 784

KW 640

UKW 2 355

TV 9 171

T-DAB 1 390

DVB-T 267


terrestrischen Ton-Rundfunkübertragung (31. Dezember2015) in das Telekommunikationsgesetz zu sehen.

14.2.6 Frequenzen für öffentliche Bedarfsträger

Frequenzen werden auch von zahlreichen öffentlichenBedarfsträgern zur Sicherstellung ihrer Aufgaben benö-tigt. Die Bundesnetzagentur teilt diesen Nutzern, wie Be-hörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben(BOS), der Deutschen Flugsicherung, der Wasser- undSchifffahrtsverwaltung und den Bahnen Frequenzen aufder Grundlage des Frequenznutzungsplans und der Fre-quenzzuteilungsverordnung zu.

Frequenznutzungen des Bundesministeriums der Vertei-digung bedürfen in den ausschließlich militärisch zuge-wiesenen Frequenzbereichen keiner Zuteilung durch dieBundesnetzagentur. In den zivil bzw. zivil-militärisch zu-gewiesenen Frequenzbereichen ist jedoch für Frequenz-nutzungen der militärischen Bedarfsträger (Bundeswehr,Nato, Gaststreitkräfte) eine Zuteilung durch die Bundes-netzagentur erforderlich. Die allgemeine Sicherheitslageund internationale Ausrichtung der Bundeswehr bedingteinen weiterhin hohen Frequenzbedarf in der gesamtenBandbreite des Frequenzspektrums. Insbesondere fürKommunikationszwecke kommen aus Kostengründen zu-nehmend handelsübliche Geräte in zivilen Frequenzberei-chen zum Einsatz.

Im Jahr 2004 wurden 77 Frequenzverfügbarkeitsanfragender militärischen Bedarfsträger (Bundeswehr, Nato, Gast-streitkräfte) bearbeitet und 277 Frequenzzuteilungen (bei-spielsweise für Schiffsbesuche, Manöver, „out-of-area“-Einsätze, aber auch langfristige Nutzungen) in zivilenFrequenzbereichen erteilt. Im Jahr 2005 hat die Bundes-netzagentur 49 Frequenzverfügbarkeitsanfragen der mili-tärischen Bedarfsträger und 263 Frequenzzuteilungen inzivilen Frequenzbereichen erteilt. Umgekehrt hat dieBundesnetzagentur im Jahr 2004 und auch im Jahr 2005zahlreiche Frequenzen für zivile Nutzer in militärisch zu-gewiesenen Bereichen mit dem militärischen Bedarfsträ-ger koordiniert, beispielsweise 38/32 Vorgänge für dasAuswärtige Amt oder 275/238 Koordinierungsanfragen(Repeater) für Amateurfunk-Relaisfunkstellen (ziv/mil-Bereich).

14.2.7 Fester Funkdienst unter 30 MHzFester Funkdienst unter 30 MHz betrifft Funkanwendun-gen des Langwellen-, Mittelwellen-, und Kurzwellenfre-quenzbereiches. Diese Funkanwendungen sind aufgrundder physikalischen Ausbreitungsbedingungen geeignet,weltweite Funkverbindungen aufzubauen.

Trotz moderner Techniken wie z. B. satellitengestützteSysteme werden auch heutzutage noch Kurzwellen-Funkverbindungen genutzt um große Entfernungen zuüberbrücken. Die wesentlichen Vorteile dieser Anwen-dung sind die niedrigen Kosten, sowohl was die Geräte-technik angeht als auch der Betrieb ferner die Unabhän-gigkeit von anderen (z. B. Satellitenbetreibern) sowie dieunkomplizierte und kleine Gerätetechnik.

Diese Funkanwendungen werden für Punkt-zu-PunktÜbertragungen über große Entfernungen eingesetzt. Bei-spielweise für Funknetze, die im Not- oder Katastrophen-fall zuverlässig und verfügbar sein müssen. Des weiterenwerden sie für militärische Anwendungen insbesonderefür die z. Z. weltweit im Einsatz befindlichen Verbändeder Bundeswehr aber auch für Nutzungen durch Hilfsor-ganisationen und Private Anwender genutzt.

Aber auch Anwendungen einer bundesweiten und flä-chendeckenden Versorgung mit einem Sender kommenvor, beispielsweise für das Zeitzeichensignal (DCF 77)oder für die Verteilung von Schaltimpulsen im BereichEnergieversorgung.

Neue Technologien weisen den Weg für eine Renaissancedes Kurzwellenfunks. Bei diesen neuen Systemen handeltes sich um intelligente Funkanlagen (Adaptive Systeme),die ohne Fachkenntnisse von Jedermann bedient werdenkönnen. Sie suchen selbständig – unter den einprogram-mierten Kanälen – einen freien und geeigneten (Funk-)Kanal und bauen die Funkverbindung automatisch auf.Dabei prüfen sie ständig, ob die Übertragungsqualitätausreichend ist und wechseln ggf. automatisch auf einenanderen Kanal.

Für die herkömmlichen und die modernen Funksystemewerden jedoch diskrete Frequenzen benötigt, die auf-grund der Ausbreitungsbedingungen und Störreichweiteneiner nationalen und internationalen Koordinierung be-dürfen. Diese Aufgabe wird vom Referat 223 wahrge-nommen bzw. veranlasst. Das Zuteilungsverfahren ist inder „Verwaltungsvorschrift für die Zuteilung von Fre-quenzen des Festen Funkdienstes sowie des Normalfre-quenz- und Zeitzeichenfunkdienstes unter 30 MHz(VVLW/MW/KW)“ beschrieben.

Im bisher abgelaufenen Jahr wurden dabei 273 Fre-quenzkoordinierungen des Festen Funkdienstes, sowieneun Koordinierungen des Seefunkdienstes durchgeführt.2004 wurden 317 Frequenzkoordinierungen durchgeführtworden.

Eine weitere besondere Anwendungsform ist der Ver-suchsfunk. Hierbei werden neue Technologien von An-wendern, meist Herstellerfirmen von Funkanlagen, expe-rimentell erprobt. Für diese spezielle Nutzung wurden (in2005 bisher) 86 Frequenzkoordinierungen durchgeführt.

14.2.8 Kurzzeitzuteilungen

Kurzzeitzuteilungen erteilt die Bundesnetzagentur imRahmen von Sport- und Kulturveranstaltungen und sons-tigen Medienereignissen. Hierbei handelt es sich in derRegel um Frequenznutzungen, die auf wenige Stundenoder Tage beschränkt sind. Die in diesem Bereich häufigaus dem Ausland kommenden Nutzer beantragen immerwieder Frequenzen, die in Deutschland für andere Zwe-cke vorgesehen sind. In diesen Fällen prüft die Bundes-netzagentur, ob dennoch ein kurzzeitiger Betrieb möglichist, ohne andere bestimmungsgemäße Nutzungen zu be-einträchtigen. Bei Veranstaltungen in Grenzgebieten zumbenachbarten Ausland können diese Prüfungen sehr auf-


wendig sein, da dann auch Abstimmungen mit den Nach-barländern erforderlich werden.

Im Jahr 2004 wurden insgesamt 1 336 Kurzzeitzuteilun-gen ausgesprochen. Hierbei handelte es sich um insge-samt 7 341 Frequenznutzungen aus den unterschiedlichs-ten Frequenzbereichen zwischen 146 MHz bis 22 GHz für676 Veranstaltungen. Im Jahr 2005 wurden insgesamt1 078 Kurzzeitzuteilungen ausgesprochen. Hierbei han-delte es sich um insgesamt 8 690 Frequenznutzungen ausden unterschiedlichsten Frequenzbereichen zwischen146 MHz bis 22 GHz für 711 Veranstaltungen. Der größteAnteil an Kurzzeitzuteilungen wurde für Motorsportver-anstaltungen (z. B. Formel 1 und DTM), Radrennen undWintersportveranstaltungen ausgesprochen.

Im Rahmen des Federation Cups 2005 wurde und derFußballweltmeisterschaft 2006 in Deutschland wird miteiner großen Anzahl von Kurzzeitfrequenznutzungen ge-rechnet. Bei mehreren Gesprächsrunden mit dem Organi-sationskomitee (OK) für beide Veranstaltungen wurdenVereinbarungen zur Zusammenarbeit getroffen und erfor-derliche vorbereitende Tätigkeiten abgestimmt (insbeson-dere hinsichtlich der Bereitstellung von Frequenzüber-sichten und Informationen zu Frequenznutzung inDeutschland, spezieller Anmeldeformulare sowie derKennzeichnung von Funkgeräten in den Sportstadien).

Für 168 Staatsbesuche wurden in den Jahren 2004/2005kurzfristig Frequenzen zugeteilt.

14.2.9 Bündelfunk

14.2.9.1 Schmalbandiger Bündelfunk

Mit dem Wegfall der Lizenzpflicht sind nunmehr auch imBereich des öffentlichen Bündelfunks nur noch Einzelzu-teilungen von Frequenzen erforderlich. Diese sind für Ge-währleistung einer störungsfreien und effizienten Fre-quenznutzung im Bereich des Bündelfunks erforderlich.Neben Verlängerungsanträgen von ursprünglich auf Bün-delfunklizenzen beruhenden Frequenznutzungsrechtensind im Berichtszeitraum ein deutlicher Zuwachs vonFrequenzzuteilungsanträgen zu verspüren, die vor allenDingen dadurch bedingt sind, dass ein großes und zuneh-mendes Interesse an digitalen Bündelfunkdiensten be-steht. Für deren Umsetzung werden vermehrt 25-KHz-Systeme eingesetzt. Es waren daher Änderungsanträgevon analoger in digitaler Technik aber auch zahlreicheNeuanträge zu bearbeiten. Die Anzahl der öffentlichenund nichtöffentlichen Betreiber von Bündelfunknetze istim jetzigen Betrachtungszeitraum gegenüber über demletzten nochmals angestiegen.

14.2.9.2 Weitbandiger Bündelfunk

Mit der Entscheidung der Präsidentenkammer vom17. Februar 2004 über das Verfahren zur Vergabe vonFrequenzen für den weitbandigen Betriebs-/Bündelfunkin den gepaarten Frequenzbereichen 450,00 bis455, 74 MHz und 460,00 bis 465,74 MHz wurden die ge-paarten Frequenzbereiche 451 bis 455,74 MHz und

461,00 bis 465,74 MHz zur ausschließlichen Nutzung fürweitbandigen Betriebs-/Bündelfunk zur Verfügung ge-stellt. Nach dem Eingang von Frequenzanträgen auf Zu-teilung von weitbandigen Bündelfunkfrequenzen für24 Regio-nen durch Inquam Deutschland GmbH wurdedas Antragsverfahren eröffnet. Innerhalb der festgesetz-ten Antragsfrist zum 2. Juni 2004 hat die T-MobileDeutschland GmbH ebenfalls Frequenzanträge für weit-bandigen Bündelfunk für 24 Regionen eingereicht. Auf-grund einer beim VG Köln anhängigen Klage gegen diePräsidentenkammerentscheidung konnten die auf dieserGrundlage basierenden Frequenzzuteilungen nur unterdem Vorbehalt des Widerrufs erfolgen.

Weit nach Ablauf des oben genannten Antragsverfahrens,sind weitere Anträge auf Zuteilung von weitbandigenBündelfunkfrequenzen eingereicht worden. In einem er-neut eröffneten Antragsverfahren, dessen Frist am10. August 2005 endete, sind weitere Anträge auf Zutei-lung von weitbandigen Bündelfunkfrequenzen einge-reicht worden. Die Anträge werden derzeit geprüft. DiesePrüfung wird ergeben, ob eine Frequenzknappheit gege-ben ist oder nicht. Danach ist die weitere Vorgehensweisedes Vergabeverfahrens im Hinblick auf dem noch anhän-gigen Klageverfahrens, dessen Entscheidung in derHauptsache noch aussteht, festzulegen. In der Präsiden-tenkammerentscheidung vom 17. Februar 2004 über dasVerfahren zur Vergabe von Frequenzen für den weitban-digen Betriebs-/Bündelfunk ist für den Fall, dass in einerRegion mehr Anträge gestellt werden als Frequenzen ver-fügbar sind, ist ein besonderes Vergabeverfahren in Formdes Versteigerungsverfahrens vorgesehen.

14.2.10 Frequenzzuteilungen für innovative Funkanwendungen (Versuchsfunk)

Auf Grundlage von § 58 TKG wurden im Jahr 2004ca. 600 Frequenzzuteilungen zur Entwicklung und Erpro-bung neuer Technologien sowie im Rahmen von For-schungsprojekten u. ä. erteilt. Bei Frequenzzuteilungenfür innovative Funkdienste sind Abweichungen von denVorgaben des Frequenzbereichszuweisungsplan und desFrequenznutzungsplan zulässig. Die in den Plänen einge-tragenen Funkdienste und Frequenznutzungen dürfen je-doch nicht beeinträchtigt werden.

Schwerpunkte der Neuentwicklungen waren dabei in denJahren 2004 und 2005 folgende Themen:

– Test erster Ultra-Wide-Band (UWB) Systeme zurRaumüberwachung im Frequenzbereich 3 GHz bis10 GHz

– Entwicklung von elektronischen Warensicherungssys-temen (RFID) im Frequenzbereich 866 MHz

– Betrieb erster Testnetze zur drahtlosen Anbindung/Vernetzung von TK – Endkunden im 3,5 GHZ Bereich(Stichwort WiMAX)

– Erste Frequenzzuteilungen für Mobilfunksysteme imUMTS-Erweiterungsband bei 2,6 GHz


14.3 Besondere Vergabeverfahren

14.3.1 Allgemeines

Sind für Frequenzzuteilungen nicht in ausreichendemUmfang verfügbare Frequenzen vorhanden oder sind fürbestimmte Frequenzen mehrere Anträge gestellt, kann dieBundesnetzagentur anordnen, dass der Zuteilung der Fre-quenzen ein Vergabeverfahren auf Grund der von derBundesnetzagentur festgelegten Bedingungen voranzuge-hen hat. Die Vergabe der Frequenzen kann dabei entwe-der im Wege der Versteigerung oder durch Ausschreibungerfolgen. Grundsätzlich ist das Versteigerungsverfahrendurchzuführen. Wenn das Versteigerungsverfahren nichtgeeignet ist, die im Telekommunikationsgesetz genanntenRegulierungsziele sicherzustellen, können Frequenzen imAusschreibungsverfahren vergeben werden. Im Bereichdes Rundfunks ist das Versteigerungsverfahren nicht zu-lässig, so dass hier bei Knappheit im Wege des Aus-schreibungsverfahrens vorzugehen ist. Die Bundesnetz-agentur veröffentlicht die Entscheidung über die Wahldes sowie die Festlegungen und Regeln zur DurchführungVerfahrens nach Anhörung der betroffenen Kreise in ih-rem Amtsblatt.

14.3.2 Versteigerungsverfahren

Im Berichtszeitraum wurde kein Versteigerungsverfahrendurchgeführt.

14.3.3 Frequenzvergabeverfahren T-DAB

Die Bundesnetzagentur führt die T-DAB-Frequenzverga-beverfahren nach Verfügung 110/1998 „Entscheidung derPräsidentenkammer vom 14. September 1998 über dasVerfahren zur Vergabe von Frequenzen für T-DAB (Ter-restrischer Digitaler Hörfunk) gemäß den Frequenzblock-verteilungen des in der Besonderen Vereinbarung derCEPT, Wiesbaden 1995, festgelegten Planes“ in einemzweistufigen Verfahren, beginnend mit einem Antrags-verfahren, durch. Wenn in dieser Stufe mehr Anträge ge-stellt werden als Frequenznutzungsmöglichkeiten verfüg-bar sind, folgt die 2. Stufe, das Ausschreibungsverfahren.Die Verfahren erfolgen auf der Grundlage des TKG undwerden in der Regel bundeslandbezogen durchgeführt.Die Vergabe der Frequenzbereiche Band III bzw. 1,5 GHzerfolgt nach den medienrechtlichen Vorgaben des jeweili-gen Bundeslandes gemeinsam oder getrennt. Die Fre-quenzzuteilungen werden für 15 Jahre ausgestellt.

In den Jahren 2004 und 2005 wurden zwei weitere Verga-beverfahren durchgeführt, um zusätzliche Versorgungsbe-darfe zu realisieren.

14.3.4 Frequenzvergabeverfahren DVB-T

Mit Entscheidung der Präsidentenkammer vom20. März 2002 über Eckpunkte zur Vergabe von Frequen-zen für die terrestrische digitale Übertragung von Rund-funk, insbesondere Fernsehrundfunk, und darüber hinausMediendiensten und Telediensten (Terrestrisches Digita-les Fernsehen; DVB-T) gemäß § 47 Abs. 5 Satz 2,2. Halbsatz i. V. m. §§ 11 Abs. 1 und 6, 10, 73 Abs. 3

Telekommunikationsgesetz 1996 (Vfg. 6/2002) wurde dietelekommunikationsrechtliche Grundlage für die Digitali-sierung des Fernsehrundfunks geschaffen. Die Zutei-lungsverfahren für DVB-T Frequenzen entsprechen derGrundstruktur des zweistufigen Verfahrens zur Vergabevon T-DAB Frequenzen, beginnend mit dem Antragsver-fahren. Wie bei T-DAB können auch bei DVB-T Bundes-länder gemeinsame Versorgungsbedarfe anmelden. DieFrequenzen werden bis zum 31. Dezember 2025 befristetzugeteilt. Die technische Realisierbarkeit richtet sich u. a.nach dem Abkommen „Chester 1997“.

Im Berichtszeitraum konnten insgesamt 33 Frequenzzu-teilungsverfahren erfolgreich abgeschlossen werden. Da-runter waren für die Bedarfe der Länder Baden-Württem-berg, Hessen, Rheinland-Pfalz und Saarland erstmalsAusschreibungsverfahren erforderlich.

Für die durchgeführten Verfahren wurden entsprechendFrequenzen für den Regelbetrieb zugeteilt. Weitere zumAusbau benötigte Frequenzen werden entsprechend IhrerVerfügbarkeit zugeteilt.

14.4 Auslandskoordinierung

Frequenzen machen vor Ländergrenzen keinen Halt. FürFrequenznutzungen in den Grenzgebieten zu den Nach-barländern der Bundesrepublik Deutschland muss dahereine Abstimmung der einzelnen Funkstellen, die soge-nannte Frequenzkoordinierung, mit den jeweils betroffe-nen Ländern durchgeführt werden. Die zentrale Lage derBundesrepublik im Herzen Europas führt dazu, dass inDeutschland Senderstandorte für eine Vielzahl von Funk-diensten vor einer Zuteilung mit dem Ausland koordiniertwerden müssen. Die grundsätzlichen Regeln hierfür sindbei der ITU festgelegt und werden teilweise durch multi-laterale Abkommen und Vereinbarungen ergänzt. Da inder ITU der Grundsatz eines gleichberechtigten Zugangszum Frequenzspektrum gilt, steht in Grenzgebieten häu-fig nur ein Teil des in Deutschland zugewiesenen Spek-trums tatsächlich zur Verfügung.

Im Mittelpunkt der Auslandskoordinierung der vergange-nen 18 Monate stand der digitale Fernsehrundfunk.Hierzu war es notwendig, ein „zweigleisiges“ Verfahreneinzurichten. Zum einen war es erforderlich, für die Fre-quenzen in den DVB-T-Startinseln der BundesländerNordrhein-Westfalen, Niedersachsen, Bremen, Hamburg,Schleswig-Hostein und Hessen die koordinierungstechni-schen Voraussetzungen zu schaffen und andererseits ei-nen mit den Nachbarländern vorabgestimmten digitalenPlan für die Funkdienste DVB-T und T-DAB als gemein-sames Eingangsdokument für die „Regional RadioConference 2006“ (RRC-06) zu entwickeln.

Die Grundlage für die Frequenzpositionen des zukünfti-gen digitalen Plans als auch der meisten Einschaltszena-rien sind die analogen Planpositionen aus dem regionalenAbkommen Stockholm 1961 und deren Planmodifikatio-nen. Ziel der zweigleisigen Vorgehensweise ist es hierbei,möglichst viele Frequenzen aus dem Planentwurf für denDVB-T-Start zu nutzen. Auf Grund der unterschiedlichenEinschaltszenarien in den einzelnen Ländern und Bundes-


ländern konnten die für den digitalen Plan notwendigenanalogen Fernsehfrequenzen noch nicht überall fürDVB-T eingesetzt werden, da die analogen Nutzungenteilweise noch in Betrieb sind.

Die Koordinierung und Abstimmung der einzelnen Fre-quenzpositionen für das Einschaltszenario und die Plan-abstimmung erfolgen regelmäßig in Koordinierungsgrup-pen mit allen Nachbarstaaten Deutschlands auf bi- undmultilateraler Ebene.

Sowohl die Abstimmung der weiteren Einschaltszenarienals auch die Fortführung der Planungen sowie die Opti-mierungen des Plans werden bis zur RRC-06 intensiviert.Darüber hinaus werden die Gespräche im Anschluss andie Konferenz fortgesetzt.

Des weiteren wurde im Fachgebiet der Hörfunkdienstesowohl im UKW-Bereich als auch im T-DAB-Band vorallem vom Ausland an der Modifizierung der jeweiligenFrequenzpläne gearbeitet. Hierzu war die Koordinierungzum Schutz der deutschen Sendernetze erforderlich. Ge-rade im UKW-Bereich erfolgte in den letzten Jahren einevöllige Neugestaltung des UKW-Planes in den Niederlan-den sowie teilweise in Dänemark. Auch hier waren ent-sprechende internationale Treffen erforderlich.

Für die Frequenzbereiche des Mobilfunks wurden bei-spielsweise die folgenden Koordinierungs-Vereinbarun-gen mit unseren Nachbarländern abgeschlossen.

Anfang 2005 wurde mit der dänischen Frequenzverwal-tung eine Vereinbarung über die Nutzung der Frequenzbe-reiche 876-880/921-925 MHz (GSM-R) im Grenzgebietabgeschlossen. Damit sind nun mit allen Nachbarländernfür die GSM-R-Frequenzbereiche Vereinbarungen erzieltworden. Die Nutzungsmöglichkeiten im Grenzgebiet sindsomit klar definiert und geben dem Frequenznutzer dienötige Planungssicherheit beim Aufbau des Netzes.

Die Einführung von breitbandigen Betriebsfunksystemenin Teilen des Frequenzbereiches 450 bis 470 MHz erfor-dert eine Anpassung der bestehenden Koordinierungs-Vereinbarungen mit allen Nachbarländern. Basierend aufden Funkverträglichkeitsuntersuchungen zwischen breit-bandigen und schmalbandigen Funksystemen im Rahmender CEPT wurden Verhandlungen mit den Frequenzver-waltungen unserer Nachbarländer zur Überarbeitung derKoordinierungs-Vereinbarungen begonnen. Anfang 2005wurde eine entsprechende Vereinbarung mit der belgi-schen Frequenzverwaltung unterzeichnet. Mitte 2005folgte eine Vereinbarung mit der französischen Frequenz-verwaltung. Die Verhandlungen mit anderen Nachbarlän-dern wird voraussichtlich Anfang 2006 abgeschlossensein.

Die grundsätzlichen Regelungen der Frequenzkoordinie-rung für den Mobilfunkdienst und den Festen Funkdienstsind verbindlich festgelegt in der „Vereinbarung zwischenden Verwaltungen von Österreich, Belgien, der Tschechi-schen Republik, Deutschland, Frankreich, Ungarn, denNiederlanden, Kroatien, Italien, Liechtenstein, Litauen,Luxemburg, Polen, Rumänien, der Slowakischen Repu-blik, Slowenien und der Schweiz über die Koordinierung

von Frequenzen zwischen 29,7 MHz und 39,5 GHz fürden festen Funkdienst und für den mobilen Landfunk-dienst“. Die Geschäftsführung für diese Vereinbarungwird seit Ende 2004 von der Bundesnetzagentur wahrge-nommen. Die Koordinierungsprozeduren und die für dieKoordinierung angewendeten Berechnungsverfahrenwerden in Arbeitsgruppen ständig weiterentwickelt, umdie Nutzungsmöglichkeiten im Grenzgebiet weiter zu op-timieren. In den Jahren 2004 und 2005 wurden in mehre-ren Arbeitsgruppensitzungen unter aktiver Beteiligungder Bundesnetzagentur Vorschläge zwischen den Verwal-tungen abgestimmt, die auf einer Signatartagung imOktober 2005 verbindlich in der Vereinbarung verankertwerden sollen.

Darüber hinaus werden von der Bundesnetzagentur fürdeutsche Funkstellen des Mobilfunks (z. B. des Betriebs-funks) im Grenzgebiet Einzelkoordinierungen mit den be-troffenen Nachbarländern durchgeführt. Im Jahr 2004wurden für 4 314 deutsche Funkstellen die Koordinierungdurchgeführt; zu 4 642 Koordinierungsersuchen unsererNachbarländer wurde eine Stellungnahme abgegeben.

14.5 Gebühren und Beiträge

Nach § 142 TKG erhebt die Bundesnetzagentur Fre-quenzgebühren für die Zuteilung von Frequenznutzungs-rechten nach § 55 TKG. In Absatz 2 Satz 3 ist vorgese-hen, dass diese so festzusetzen sind, dass sie alsLenkungszweck die optimale Nutzung und eine den Zie-len des TKG verpflichtete effiziente Verwendung der Fre-quenzen sicherstellen. Bei der derzeit anstehenden Über-arbeitung der Frequenzgebührenverordnung wird derBerücksichtigung des Lenkungszwecks eine besondereBedeutung beigemessen. Darüber hinaus ist mit der Ver-ordnung über Beiträge zum Schutz einer störungsfreienFrequenznutzung vom 13. Mai 2004 (Frequenzschutzbei-tragsverordnung) erstmals die Rechtsgrundlage für dieErhebung der Frequenznutzungsbeiträge und der EMV-Beiträge in einer Verordnung zusammengefasst worden.Die Beitragshöhen werden jährlich auf der Grundlage derLKR kalkuliert und neu festgelegt. Die erste Verordnungzur Änderung der Frequenzschutzbeitragsverordnung istbereits im Mai 2005 in Kraft getreten, sodass nunmehrdie Beiträge zeitnah zum Erhebungszeitraums festgesetztwerden können.

14.6 Funkzeugnisse

Voraussetzung für die Teilnahme am Amateurfunk- undFlugfunkdienst ist der Nachweis besonderer Kenntnisse.Die Bundesnetzagentur führt hier besondere Prüfungendurch und bescheinigt die erforderlichen Kenntnissedurch die Erteilung von Amateurfunk- und Flugfunk-zeugnissen.

Das Zeugnis ist Voraussetzung für die erforderliche Zu-teilung eines individuellen- und gegebenenfalls weiterer(z. B. für Clubstationen oder fernbediente Stationen) Ruf-zeichen. Durch die Amateurfunkverordnung (AFuV) vom15. Februar 2005 wurde der Amateurfunk in vielen Berei-chen neu geregelt. Unter anderem wurden die bisherigen


Funkzeugnisklassen 1 bis 3 durch die Zeugnisklassen Aund E ersetzt, wodurch eine entsprechende europäischeVorgaben umgesetzt wurde.

Im Bereich des Amateurfunks wurden insgesamtca. 4 400 Vorgänge bearbeitet. Im Jahr 2004 wurden7 100 Flugfunkzeugnisse erteilt. Im laufenden Jahr wur-den bis Mitte November insgesamt 4 572 Flugfunkprü-fungen durchgeführt; davon 1 949 BZF-2-Prüfungen,1 794 BZF-1-Prüfungen und 829 AZF-Prüfungen.

15. Technische Regulierung15.1 Die Bedeutung von Normen und

Standards im RegulierungsumfeldStandardisierung ist ein Schlüsselelement in der Entwick-lung von Märkten und wirft regelmäßig Probleme auf,mit denen sich der Regulierer konfrontiert sieht. Mit Be-griffen wie Informationsgesellschaft, Next GenerationNetworks, Konvergenz und Multimedia ist nur grob um-rissen, welcher Umbruch sich – weitgehend technisch in-duziert – sowohl in der Massen- als auch der Individual-kommunikation vollzieht. Elektronische Massenmedienwie Hörfunk und Fernsehen rücken näher an individuellgenutzte Kommunikationsmittel wie Computer und Tele-fon heran. Die Digitalisierung ermöglicht es im Prinzip,alle elektronischen Kommunikationsverfahren zusam-menzuführen.

Die Technische Regulierung sieht sich einem Paradox ge-genüber: Angesichts komplexer werdender Systeme(Technologien) wachsen die Anforderungen und die Auf-gaben der technischen Regulierung, statt zu schrumpfen.Zuarbeiten zu Verfahren der Beschlusskammern zeigen,dass Auswahl und Einsatz von Technologien und Syste-men erheblichen Einfluss auf die wettbewerbliche Bewer-tung haben kann. Die als Rahmenbedingung vorausge-setzte technische Entwicklung hält sich jedoch nicht annationale Grenzen. Die Europäische Union setzt daherRahmenbedingungen für die De- und Neu-Regulierungvon Medien und Telekommunikation.

Angesichts des hohen Stellenwerts, den die Online-Kom-munikation heute hat und auch in Zukunft einnehmenwird, und der Vielfältigkeit der Dienste, die sie abdeckt,müssen die darauf anwendbaren Rechtsvorschriften prä-zisiert werden. Somit kann die Nutzung der Netze weiterentwickelt und den neuen Bedürfnissen angepasst wer-den.

Die Vertretung der Interessen der BundesrepublikDeutschland bei der Entwicklung der neuen Dienste undTechnologien in den Standardisierungsgremien im Be-reich der Telekommunikation wird von der Bundesnetza-gentur wahrgenommen.

Im Kapitel A.II.17 (Internationale Aktivitäten) sind eben-falls Beiträge zu finden, auf die hier nicht näher einge-gangen wird. So werden dort u. a. folgende Aktivitätenbeschrieben:

– die Umsetzung von nationalen und europäischen Re-gulierungszielen im Telekommunikationssektor inStandards und Normen,

– die Berücksichtigung nationaler Interessen in den Len-kungs- und Aufsichtsgremien, sowie

– die Entscheidungsfindung in Standardisierungs-, Fre-quenz-, Nummerierungs-, Sicherheits- und sonstigenregulierungsrelevanten Fragen.

Die Schwerpunkte bei der Mitarbeit von Angehörigen derBundesnetzagentur in nationalen und internationalen Gre-mien der Standardisierung liegen zur Zeit insbesondere inden Bereichen Analyse und Auswirkungen der neuen EU-Richtlinien, Funkverträglichkeit und elektromagnetischeVerträglichkeit, Konvergenz der Dienste und Medien,Marktaufsicht, Nutzung der Koaxialkabelnetze für Tele-fon- und Datenübertragung zu interaktiven Netzen, Not-ruf, Satellitenfunk, Sicherheit in der Telekommunikationund Verbraucherschutz-Informationen.

15.2 Telekommunikationsrechtliche und ökonomische Grundsatzfragen

Im Artikel 18 der Rahmenrichtlinie (RR) befindet sicheine Regelung zur Entwicklung von offenen und inter-operablen Standards für interaktives digitales Fernsehenin Europa. Danach werden die Mitgliedstaaten aufgefor-dert, in ihren Ländern offene Zugangsberechtigungssys-teme (API) zu fördern und insbesondere die Einführungdes MHP-Standards als einheitliche Norm für interaktivesFernsehen in Europa zu unterstützen. Auf Grund zahlrei-cher Widerstände ist es nicht gelungen, MHP als Standarddurchzusetzen. Es wird nur noch gefordert, dass Zugangs-berechtigungssysteme von einer anerkannten europäi-schen Normenorganisation angenommen worden sindoder aber zumindest einer gemeinsamen, branchenweiten,offenen Schnittstellenspezifikation entsprechen müssen.

Die Rechteinhaber von Zugangsberechtigungssystemenhaben den Herstellern und Programmanbietern angemes-sene Informationen über ihre Systeme zur Verfügung stel-len, damit diese vollfunktionsfähige Dienste anbietenkönnen.

Zur Beilegung von Streitigkeiten zwischen Berechtigtenund Verpflichteten wurde gemäß § 51 TKG bei der Bun-desnetzagentur, Referat 423, eine Schlichtungsstelle ein-gerichtet.

Die Bearbeitung von Fragen der technischen Regulierungbedarf einer interdisziplinären Zusammenarbeit von Inge-nieuren, Juristen und Ökonomen, um adäquate Lösungenzu finden. Die vertiefte Behandlung der rechtlichen undökonomischen Aspekte der technischen Regulierung imengen fachlichen Austausch mit den technischen Fachre-feraten ist daher von grundlegender Bedeutung. In diesemKontext werden gezielt zukunftsgerichtete regulatorischeThemenbereiche bearbeitet, wenn sich dort regulatorischeFragen mit starkem juristischen und/oder ökonomischenBezügen stellen. Daraus ergaben sich in den Jahren 2004und 2005 folgende Schwerpunkte:

– Die rechtliche Einordnung der von der Öffentlichkeitund von Kommunen an die Bundesnetzagentur heran-getragenen Informationsbegehren über Mobilfunksen-


deanlagen im Zuge der geplanten Novellierung desFTEG

– Bewertung neuer Ansätze zur elektromagnetischenVerträglichkeit im Rahmen der Diskussion innerhalbder EU um eine Novellierung der EMV Richtlinie

– Mitarbeit an der Erstellung eines neuen EMVG auf derGrundlage der am 20. Januar 2005 in Kraft getretenenRichtlinie 2004/108/EG (novellierte EMV-Richtlinie)im Rahmen einer Arbeitsgruppe beim BMWA und in-terne Koordinierung der fachseitigen Mitarbeit

– Behandlung rechtlicher Fragen der Tätigkeit der Bun-desnetzagentur im deutschen Akkreditierungswesen,insbesondere Beteiligung an der Diskussion zu neuenAnsätzen für ein Akkreditierungsgesetz

– Koordinierung der Stellungnahmen zur TKG-Novel-lierung, zu Verordnungsentwürfen bzw. dem Gesetz-entwurf zur Änderung des TKG bezüglich Fragen dertechnischen Regulierung insbesondere hinsichtlich derThemen Qualitätsparameter, Abrechnungsgenauigkeitund Notruf

– Um die Regulierungsziele im Rundfunkteil des neuenTKG auf europäischer Ebene wahrzunehmen, nimmtdie Bundesnetzagentur an den Sitzungen der relevan-ten Gremien CBISS41 und MHP Implemenation Groupteil, die von COCOM bzw. der Kommission eingesetztwurden. Diese Gremien dienen der Begleitung derDiskussion zur Einführung von digitalem interaktivemFernsehen im Markt und anderen Fragen, die sich ausdem neuen Rechtsrahmen für die Rundfunkübertra-gung ergeben

– Mitarbeit an der Entwicklung von Verfahrensabläufenzum Teil 4 Rundfunkübertragung (§§ 48 bis 51) desneuen TKG in Abstimmung mit der gemeinsamenStelle digitaler Zugang der Landesmedienanstalten.Dabei geht es um Fragen der Behandlung von u. a.API42 und Zugangskontrolldiensten. Den Markteilneh-mern wurde die Gelegenheit gegeben, zu den Verfah-rensentwürfen Stellung zu nehmen. Die Veröffentli-chung der Verfahrensvorgaben einschließlich weitererFestlegungen zum Schlichtungsverfahren wird in denkommenen Wochen im Amtsblatt der Bundesnetz-agentur erfolgen.

– Koordinierung der Auswertung der Fragen der techni-schen Regulierung im Rahmen der Anhörung der Bun-desnetzagentur zu VoIP

– Erstellung einer Übersicht der regulatorischen Fragen,die sich in Zusammenhang mit den so genannten NextGeneration Networks (NGN) für die Regulierung inden nächsten Jahren stellen. In diesem Zusammenhangist geplant, das bereits in der vorangegangenen Be-richtsperiode näher untersuchte Konzept der Koregu-lierung konkret auf seine Anwendbarkeit als Regulie-rungskonzept zu prüfen

– Teilnahme an den Sitzungen von TCAM43. Dabei The-matisierung der Bewertung von technischen Berichtenbenannter Stellen auf unzutreffender technischerGrundlage

– Die Sicherung der einheitlichen Anwendung derRTTE-Richtlinie durch aktive Mitarbeit in der ADCOGruppe der Mitgliedstaaten zu dieser Richtlinie (Ad-ministrative Co-operation Group)

– Beteiligung an der Diskussion zur Weiterentwicklungdes FTEG.

15.3 Sicherheit in der KommunikationBedingt durch den Wettbewerb bzw. die hierfür notwen-digen zusätzlichen und offenen Schnittstellen sowiedurch neue Technologien gewinnt das Thema Sicherheitin der (Tele-) Kommunikation zunehmend an Bedeutung.Die besonderen Herausforderungen sind, auf der einenSeite möglichst offene Schnittstellen zu definieren, umfür den Wettbewerb weitgehende Gestaltungs- und Er-bringungsmöglichkeit von Diensten und damit von Wert-schöpfungsketten zu eröffnen, und auf der anderen Seitefür die nötige Integrität der Netze, Dienste und genutztenRessourcen zu sorgen. Diese Thematik betrifft nicht nurdie jeweiligen direkten Geschäftspartner, sondern auchdie mögliche Einflussnahme durch Dritte insbesonderebei neuen Technologien, die diesbezüglich wie z. B. NGNund Internetkommunikation große Herausforderungendarstellen. Man denke nur an „Denial-of-Service“-Atta-cken oder andere Missbrauchspotenziale, die derzeit sys-tembedingt noch nicht grundsätzlich verhindert werdenkönnen. Dieser wachsenden Aufgabe stellt sich die Bun-desnetzagentur ebenfalls, indem in Normen und Stan-dards bei ETSI (3GPP und TISPAN) und ITU-T (SG13und SG17) entsprechende Anforderungsprofile an dieTechnik eingebracht werden sowie die Vorgehensme-thode, wie sie in Deutschland z. B. durch das BSI (Grund-schutzhandbuch/Bedrohungsanalyse) dargelegt wurde, fürdie Technologie angepasst in ETSI verankert werden.

15.4 Kommunikation in Katastrophen- und Notfällen

15.4.1 Kommunikation in KatastrophenfällenGeprägt durch immer wieder neue Naturkatastrophen,z. B. die Flutwelle im Indischen Ozean im Dezem-ber 2004 und Terrorangriffe, z. B. die Bombenattentate inMadrid im März 2004, ist das Thema Sicherheit durchTelekommunikation nach wie vor sehr aktuell. Aus die-sem Grund nahm die Anzahl von Veranstaltungen undneuer Normungsvorhaben in der Standardisierung und inder technischen Regulierung im vergangenen Berichts-zeitraum erneut zu.

Analysen und Studien haben aufgezeigt, dass es aktuellkeine, der heutigen Situation angepassten Risikoanalysen,Anforderungskataloge, Regelungen und Normen/Standards

41 COCOM Communications Broadcast Issues Sub-group (CBISS)42 Application Program Interface

43 Telecommunications Conformity Assessment and Market Surveil-lance Committee


zu Not- und Katastrophensituationen, im Rahmen vonPublic Protection and Desaster Relief (PPDR) gibt. DieNormungsinstitute, wie z. B. ETSI und die ITU, aberauch die NATO und die EU-Kommission, sind zur Zeitdabei, im Rahmen von Workshops, Seminaren und spezi-ellen Arbeitsgruppen dies nachzuholen. Angehörige derBundesnetzagentur sind an diesen Arbeiten maßgeblichaktiv beteiligt. Wie in der Vergangenheit z. B. in der ITU-T SG2 mit der Empfehlung E.106, so konnte auch in demjetzigen Berichtszeitraum wieder eine Reihe von Anfor-derungen an Telekommunikationsnetze zur Unterstützungvon Notfallkommunikationen in Katastrophenfällen ein-gebracht werden. Insbesondere im Hinblick auf die neuenTechnologien (Next Generation Networks – NGN)konnte eine Empfehlung (Y.1271) in der ITU-T SG13trotz erheblichen Widerstandes einzelner Mitgliedstaatenfertiggestellt und verabschiedet werden, was letztlich nurdurch die Übernahme und aktive Tätigkeit im Rahmen ei-ner Editorfunktion umsetzbar war.

15.4.2 NotfallkommunikationETSI nimmt sich – international abgestimmt – der The-matik „Notfallkommunikation“ (Emergency Telecommu-nications, EMTEL) an. Die Arbeiten beinhalten das Um-setzen von Anforderungen für die Kommunikation

– der Bürger mit den Verwaltungen/Organisationen(z. B. Notrufe),

– der Verwaltungen/Organisationen untereinander (z. B.neues BOS-System);

– der Verwaltungen/Organisationen mit den Bürgern(z. B. Warndienste)

– der Bürger untereinander und mit Medien (z. B. Infor-mationsdienste)

– in technische Empfehlungen und Normen.

Eine Empfehlung der Europäischen Kommission fordertdie EU-Mitgliedstaaten auf, dafür zu sorgen, dass beiNotrufen Standortinformationen (Location Based Ser-vices) des Anrufers an die Notrufabfrageplätze übertra-gen werden. Eine Harmonisierung wird durch technischeSpezifizierungen in entsprechenden Spezifikationen vor-angetrieben.

Ein weiteres aktuell sehr kontrovers diskutiertes Themaist die Spezifizierung von Notrufen aus Fahrzeugen(eCall), welches von der Europäischen Kommission ge-fördert wird. Ziel ist die Implementierung eines europa-weit funktionsfähigen on-board Systems in Automobilen,das es ermöglicht, Notrufe – bei gleichzeitiger Übermitt-lung von zusätzlichen Notrufdaten – im Sinne der Anfor-derungen von E112 zur zuständigen Notrufabfrage aufzu-bauen.

Noch am Anfang steht eine weitere Initiative der Europä-ischen Kommission, die unter anderem durch die Tsu-nami-Katastrophe Ende 2004 verstärkte Aufmerksamkeiterhalten hat. Hierbei handelt es sich um die technischeImplementierung von global nutzbaren Warnsystemen inKatastrophensituationen.

An allen Aktivitäten innerhalb der entsprechenden inter-nationalen Gruppen (z. B. ETSI EMTEL, ETSI MSG,3GPP, ITU-T SG2, SG13) nehmen Vertreter der Bundes-netzagentur aktiv teil, um sowohl die deutschen, als auchdie europäischen Interessen zu vertreten.

Im nationalen Bereich findet im Bereich Notrufkommuni-kation momentan die Umsetzung der neuen EU-Richtli-nien in das sich daraus ergebende nationale Recht statt.Im Berichtszeitraum wurde in Zusammenarbeit mit demBMWA, BMI und den Ländern an der Überarbeitung desEntwurfs der NotrufVO gearbeitet. Die neue NotrufVOsoll in Kürze, nach Verabschiedung des überarbeiteten§ 108 TKG, zur Anpassung an die neuen EU-Richtlinien,in Kraft treten. Auf Grund der sich aus dem TKG und derNotrufVO ergebenden Anforderung, der Erstellung einertechnischen Richtlinie durch die Bundesnetzagentur,wurde mit der Erstellung eines internen Konzepts zurschnellen Umsetzung der Richtlinie begonnen.

15.5 Anerkennung von Konformi-tätsbewertungsstellen

15.5.1 Drittstaatenabkommen (MRAs)

Die Verbesserung der wirtschaftlichen Beziehungen mitLändern außerhalb Europas ist eines der Ziele der Europä-ischen Union. Der Abbau von Handelshemmnissen ist da-her eine der vorrangigen Aufgaben. Seit 1998 wurdenzwischen der EU und Drittstaaten verschiedene Abkom-men über die gegenseitige Anerkennung von Konformi-tätsbewertungen, Bescheinigungen und Kennzeichnungen(Mutual Recognition Agreements (MRAs)) geschlossen.Sie beinhalten u. a. die Bereiche Telekommunikationsge-räte (tlw. einschließlich Funkanwendungen) sowie Elek-tromagnetische Verträglichkeit.

MRAs ermöglichen, dass Konformitätsbewertungsstel-len (KBS) des einen Landes Produkte nach den Regelnund Vorschriften des anderen Landes bewerten (teilweisezulassen), so als wären die Stellen in diesem Land selbstansässig. Die Aufgabe der Anerkennung (Kompetenzfest-stellung) entsprechender KBS ist in der BundesrepublikDeutschland für diese Bereiche vom BMWA auf die Bun-desnetzagentur übertragen worden.

Im Berichtszeitraum wurden insgesamt 20 Verfahren zurAnerkennung bzw. Überwachung bereits anerkannterKonformitätsbewertungsstellen für die Abkommen derEU mit den USA, Kanada, Australien, Neuseeland undJapan mit positivem Ergebnis abgeschlossen (USA: 13,Kanada: 4, Australien, Neuseeland und Japan je 1 Stelle).Während im Gesamtjahr 2004 73,6 Prozent aller von eu-ropäischen KBS durchgeführten Zulassungen von Funk-anlagen für den USA-Markt durch deutsche KBS erfolg-ten, steigerte sich dieser Anteil deutscher Stellen im1. Halbjahr 2005 auf insges. 85,6 Prozent.

15.5.2 Anerkennung von benannten Stellen nach dem FTEG

Gemäß Richtlinie 1999/5/EG (R&TTE-RL), umgesetzt inDeutschland mit dem FTEG (Gesetz über Funkanlagenund Telekommunikationsendeinrichtungen) müssen Funk-


anlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen grund-legende Anforderungen in Bezug auf den Schutz der Ge-sundheit und Sicherheit des Benutzers und anderer Perso-nen sowie die Schutzanforderungen in Bezug auf dieelektromagnetische Verträglichkeit einhalten. Funkanla-gen müssen zudem so hergestellt sein, dass sie das für ter-restrische und satellitengestützte Funkkommunikation zu-gewiesene Spektrum und die Orbitressourcen effektivnutzen.

Benannte Stellen sind befugt, die Aufgaben der Konfor-mitätsbewertung sowie der Bewertung und Überwachungvon Qualitätsmanagementsystemen entsprechend der An-hänge III bis V der Richtlinie 1999/5/EG wahrzunehmen.Die Bundesnetzagentur erkennt auf Grundlage derBAnerkV (Verordnung über die Anforderungen und dasVerfahren für die Beleihung und Anerkennung von Kon-formitätsbewertungsstellen und zur Änderung der Kos-tenverordnung für Amtshandlungen nach dem Gesetzüber die elektromagnetische Verträglichkeit von Gerätenvom 7. Juni 2002) geeignete natürliche, juristische Perso-nen oder rechtsfähige Personengesellschaften als be-nannte Stellen an.

Im Betrachtungszeitraum wurden regelmäßige Überprü-fungen der 6 von der Bundesnetzagentur bislang benann-ten Stellen gem. Richtlinie 1999/5/EG durchgeführt.

15.5.3 Beleihung von benannten Stellen und Anerkennung von zuständigen Stellen nach dem EMVG

Gemäß Richtlinie 1989/336/EWG (EMV-RL), umgesetztin Deutschland mit dem EMVG (Gesetz über die elektro-magnetische Verträglichkeit von Geräten) müssen Geräteso beschaffen sein, dass die Erzeugung elektromagneti-scher Störungen soweit begrenzt wird, dass ein bestim-mungsgemäßer Betrieb von Funk- und Telekommunikati-onsgeräten sowie sonstigen Geräten möglich ist und dieGeräte eine angemessene Festigkeit gegen elektromagne-tische Störungen aufweisen, damit ein bestimmungsge-mäßer Betrieb möglich ist. Sendefunkgeräte, die nichtdem Geltungsbereich des FTEG unterliegen, dürfen nurdann in Verkehr gebracht, gewerbsmäßig weitergegebenoder in Betrieb genommen werden, wenn dem Herstelleroder seinem Bevollmächtigten von einer benannten Stelleeine EG-Baumusterbescheinigung ausgestellt wurde.

Im Berichtszeitraum wurden zwei benannte Stellen erneutbeliehen, die Aufgaben gem. Richtlinie 1989/336/EWGwahrzunehmen.

Bei Geräten, bei denen der Hersteller europäisch harmo-nisierte Normen nicht oder nur teilweise angewandt hatoder für die keine Normen vorhanden sind, werden diegrundlegenden EMV-Schutzanforderungen als eingehal-ten betrachtet, wenn die Übereinstimmung mit diesenSchutzanforderungen durch die Bescheinigung einer zu-ständigen Stelle bestätigt wird.

Eine zuständige Stelle ist eine Stelle, die technische Be-richte ausfertigt oder anerkennt und Bescheinigungenüber die Einhaltung der grundlegenden EMV-Schutzan-forderungen ausstellt. Die Bundesnetzagentur erkennt ge-

eignete natürliche und juristische Personen und rechtsfä-hige Personengesellschaften als zuständige Stellen an.

Derzeit sind 20 zuständige Stellen nach dem EMVG aner-kannt. Im Betrachtungszeitraum wurden alle Stellen über-prüft.

15.6 Marktaufsicht nach EMVG und FTEGDie Bundesnetzagentur führt das EMVG und das FTEGaus. Beide Gesetze definieren u. a. wesentliche Anforde-rungen an die EMV von Produkten, die für den freienWarenverkehr vorgesehen sind. Das FTEG definiert da-rüber hinaus wesentliche Anforderungen an die elektri-sche Sicherheit von Funkanlagen und Telekommunikati-onsendeinrichtungen und für Funkanlagen wesentlicheAnforderungen an die effiziente Nutzung von Funkfre-quenzspektrums.

Die Einhaltung der für ein bestimmtes Gerät jeweils zu-treffenden wesentlichen Anforderungen ist zwingendeVoraussetzung für dessen In-Verkehr-Bringen und Inbe-triebnahme.

Während die einschlägigen Konformitätsprüfungen imVorfeld der Vermarktung den Geräteherstellern und In-Verkehr-Bringern vorbehalten bleiben, beauftragen dasEMVG und FTEG die Bundesnetzagentur mit der Durch-führung von Kontrollmaßnahmen am Markt, die im Zugeder Marktaufsicht ausgeführt werden.

In Wahrnehmung ihrer Aufsichtspflicht entnimmt dieBundesnetzagentur stichprobenweise Geräte vom Marktund überprüft diese auf Einhaltung der zutreffenden elek-trischen Schutzanforderungen. Ziel der Marktaufsicht istdas Auffinden und Herausfiltern von nichtkonformenProdukten am Markt und nicht das „Scannen“ sämtlicheram Markt befindlichen Produkte. Die folgenden Ergeb-nisse aus dem Berichtszeitraum spiegeln aus diesemGrund nicht die Qualität sämtlicher am Markt befindli-chen elektrischen Produkte wieder. Die Bewertung derPrüfergebnisse erfolgt in einem im Jahr 2000 eingeführ-ten abgestuften Verfahren. Durch Inkrafttreten des FTEGerstrecken sich die Kontrollaufgaben nun neben der Be-wertung der EMV auch auf solche der Überprüfung derelektrischen Sicherheit und, im Fall von Funkanlagen, derÜberprüfung der effizienten Funkspektrumsnutzung. ImBerichtszeitraum wurden hierfür die organisatorischenVoraussetzungen geschaffen und die entsprechende tech-nische Ausstattung angepasst.

Im Rahmen der Marktaufsicht nach EMVG und FTEGwurden im Jahr 2004 durch die Bundesnetzagentur insge-samt 18 100 Marktaufsichtsaktivitäten erfasst. Dabeiwurden 13 200 Serien/Einzelgeräte messtechnisch über-prüft oder in Augenschein genommen. Diese Anzahl teiltsich in 10 150 Geräte die unter die EMV- Richtlinie und3 050 Geräte die unter die R&TTE- Richtlinie fallen auf.In 2004 wurde außerdem bei 164 Produkten die Einhal-tung der Grundlegenden Anforderungen nach § 3 Abs. 1FTEG (Aspekte der Geräte- und Produktsicherheit) über-prüft.

Im Wesentlichen wurden dabei grundlegende Anforde-rungen der elektrischen Betriebssicherheit, Temperatur-


beständigkeit, korrekte und vollständige Angaben derTypschilder von Trafo’s sowie deren Wischfestigkeit ge-prüft.

Bei 54 Geräten konnten formale Fehler als auch Grenz-wertüberschreitungen festgestellt werden. Dies entsprichteiner Auffälligkeitsquote von 30 Prozent.

Bei zwei geprüften Handy-Akkutypen traten gravierendeMängel auf, indem sie bei der Spannungsfestigkeitsprü-fung abbrannten. Diese Gerät waren durch den Zoll derBundesnetzagentur zur Messung übergeben worden unddie Einfuhr auf Grund der Messung durch den Zoll ver-hindert werden.

Hinsichtlich der CE- Kennzeichnung bzw. der Konformi-tätserklärung wurden bei 415 Geräten d. h. 4,1 Prozentder überprüften Produkte Mängel nach der EMV-Richtli-nie und bei 1 202 Geräten d. h. 39 Prozent der überprüftenProdukte Mängel nach der R&TTE-Richtlinie festgestellt.Insgesamt ergeben diese Prüfungen, dass 12,25 Prozentaller überprüften Geräte mangelhaft waren.

Weiterhin wurden 1 960 Serien und 184 Einzelgeräte mess-technisch überprüft. Hierbei waren 648 Serien und 32 Einzel-geräte auffällig, d. h. es entsprachen 33 Prozent der über-prüften Serien bzw. 17 Prozent der Einzelgeräte nicht denvorgeschriebenen EMV- Schutzanforderungen bzw. grund-legenden Anforderungen entsprechend FTEG. Der hoheProzentsatz an Geräten, die den Anforderungen nicht ent-sprechen, beruht darauf, dass die Bundesnetzagentur ziel-gerichtet Stichproben von Geräten entnimmt, von denenzu befürchten ist, dass sie den Anforderungen nicht ent-sprechen.

Besonders auffällig hierbei war die Produktgruppe derFunkanlagen mit einer Beanstandungsquote von 32 Pro-zent und die Produktgruppe der Beleuchtungseinrichtun-gen mit 50 Prozent.

Die Entnahmen der Prüflinge aus dem Markt werden ent-sprechend dem Vorkommen der verschiedenen Geräte-

gruppen auf dem deutschen Markt vorgenommen. DieGruppierungen werden den anzuwendenden Normenbzw. nationalen Prüfvorschriften entsprechend gebildet.

Auch in 2004 und 2005 wurde bei der Bewertung derEinhaltung der Schutzanforderungen nach § 3 EMVG einabgestuftes Verfahren angewendet. Somit ist eine qualifi-ziertere Betrachtungsweise von Verstößen gegen dasEMVG gewährleistet. Es wird zuerst eine Anhörungdurchgeführt. Nach der Anhörung und umfassenden Prü-fung der Unterlagen wird dann erst entschieden, welchemarkteinschränkenden Maßnamen getroffen werden.

Die EMV/FTE-Kostenverordnung kann somit ebenfallsdifferenziert angewendet werden.

Im Verlauf des Jahres 2004 wurden 710 Vertriebsverbotegemäß EMVG und 964 Vertriebsverbote gemäß FTEGwegen Nichteinhaltung der Schutzanforderungen/Grund-legenden Anforderungen oder wegen Kennzeichnungs-mängeln ausgesprochen. Davon führten bisher 24 Ver-triebsverbote nach EMVG und 38 Vertriebsverbote nachFTEG zu Einleitung eines Schutzklauselverfahrens.

Schwerpunkte der Mängel bei Produkten nach R&TTE-RL waren in 2004 ferngesteuerte Spielzeuge, Funkkame-ras und sogenannte FM-Transmitter, welche nicht korrektbzw. nicht ausreichend gekennzeichnet waren und aufFrequenzen gearbeitet haben, die für diese Anwendungnicht vorgesehen sind.

Mit der Überprüfung soll erreicht werden, dass die amMarkt erhältlichen Geräte in möglichst geringem Maß zuelektromagnetischen Unverträglichkeiten führen. DieseAufgabe trägt im übrigen nicht nur zur störungsfreienNutzung des Funkspektrums bei, sondern stellt auch ei-nen Beitrag zur Erhaltung der Chancengleichheit amMarkt dar, weil auf diese Weise minderwertige Billigpro-dukte, die den Schutzanforderungen nicht gerecht wer-den, vom Markt genommen werden können.


Verteilung der Marktaufsichtaktivitäten auf Produktgruppen (für 2004)

EMV-Richtlinie (7 175 Produkte)Haushaltsgeräte 23,18 % 1.663 ProdukteElektrowerkzeuge 16,86 % 1.210 ProdukteBeleuchtungseinrichtungen 14,27 % 1.024 ProdukteIT- Geräte und Büromaschinen 16,46 % 1.181 ProdukteUnterhaltungselektronik 15,86 % 1.138 ProdukteMedizinische, Wissenschaftliche und Industriegeräte 5,77 % 414 ProdukteSonstige Produkte 7,60 % 545 ProdukteR&TTE-Richtlinie (2 114 Produkte)TKEE 12,72 % 269 ProdukteFunkanlagen 77,34 % 1.635 ProdukteKombigeräte nach FTEG 09,94 % 210 Produkte


15.7 Mitteilung des In-Verkehr-Bringens von Funkanlagen, die auf Frequenzen betrieben werden, deren Nutzung nicht gemeinschaftsweit harmonisiert ist

Auf der Rechtsgrundlage von § 10 (4) FTEG haben dieHersteller oder In-Verkehr-Bringer von Funkanlagen, dieauf Frequenzen betrieben werden, deren Nutzung nicht

gemeinschaftsweit harmonisiert ist, mindestens vier Wo-chen vor dem beabsichtigten In-Verkehr-Bringen in derBundesrepublik Deutschland die Bundesnetzagentur vondieser Absicht zu unterrichten. Mit der Bestätigung überden Erhalt einer solchen Mitteilung gibt die Bundesnetz-agentur den verantwortlichen Personen auch Hinweise aufdie Art der Frequenzzuteilung sowie ggf. auf Einschrän-kungen der Frequenznutzung in Deutschland. Diese



Statistik der eingehenden Mitteilungen nach § 10 (4) FTEG bzw. Art. 6.4 R&TTE im Jahr 2004

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100

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Anzahl insgesamt: 2861

19 Inverkehrbringerdarauf hingewiesen,dass die Funkanlage inD nicht in Betriebgenommen werden darf

Statistik der eingehenden Mitteilungen nach § 10 (4) FTEG bzw. Art. 6.4 R&TTE im Jahr I/2005

050

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Anzahl insgesamt: 1241

5 Inverkehrbringerdarauf hingewiesen,dass die Funkanlage inD nicht in Betriebgenommen werden darf


Mitteilungen dienen der Sicherstellung einer effizientenund möglichst störungsfreien Nutzung des Funkspek-trums. Die Tabelle gibt eine Übersicht über die zahlenmä-ßige Entwicklung dieser Mitteilungen im Zeitraum 2001bis I/2005. Die ständig steigende Anzahl der eingehendenMitteilungen gibt einen Hinweis auf die Bedeutung desdeutschen Marktes für Funkanlagen innerhalb des EU.

Weitere Einzelheiten hinsichtlich der Möglichkeit des Be-treibens der angezeigten Funkanlagen in Deutschlandsind aus den folgenden Diagrammen ersichtlich.

Notifizierung von Funkanlagen 2004 nach Art der Frequenzzuteilung:

15.8 Schnittstellenbeschreibungen (SSB)

Durch das Gesetz über Funkanlagen und Telekommunika-tionsendeinrichtungen (FTEG) gehören die Zulassungs-verfahren für die verschiedensten Funkanlagen und End-geräte der Vergangenheit an und werden durchSchnittstellenbeschreibungen (SSB) ersetzt. Nunmehrkönnen Funkanlagen und Telekommunikations-Endein-richtungen allein in Hersteller-Verantwortung ohne Einbe-ziehung einer Zulassungsinstitution auf den europäischenMarkt gebracht werden. Ein offener wettbewerbsorientier-ter Warenverkehr ist damit effizienter möglich.

SSB werden nur für Funkanlagen, die in Frequenzbän-dern betrieben werden, deren Nutzung nicht gemein-schaftsweit harmonisiert ist, bereitgestellt. Sie enthaltengem. § 4 FTEG alle Angaben, die erforderlich sind, damitdie Hersteller die jeweiligen Prüfungen in Bezug auf diefür Funkanlagen geltenden Anforderungen nach eigenerWahl durchführen können.

Die Entwürfe von SSB werden mit den interessiertenHerstellern bzw. Bedarfsträgern abgestimmt und somitdie Öffentlichkeit hergestellt. Anschließend werden dieSSB-Entwürfe im Rahmen des von der EUK europawei-ten Informationsverfahrens (RL 98/34/EG) zur Notifizie-rung vorgelegt. Die SSB werden durch eine Verfügung imAmtsblatt der Bundesnetzagentur in Kraft gesetzt und imInternet veröffentlicht.

Von den derzeit 104 zu erarbeitenden SSB sind 75 in Ar-beit und davon 48 von der EU notifiziert. Davon sind25 SSB im Amtsblatt der Bundesnetzagentur und im In-ternet veröffentlicht.

15.9 Elektromagnetische Verträglichkeit (EMV)

Die Bundesnetzagentur wirkt als Interessenvertreter derVerbraucher bei der inhaltlichen Gestaltung harmonisier-

ter europäischer Normen zur EMV elektrischer und elek-tronischer Geräte, Systeme und Anlagen in nationalen undinternationalen Normungsgremien der Industrie mit. Er-klärtes Ziel dieser Normungsaktivitäten ist es, den Schutzvon Funkdiensten, Telekommunikations- und Stromver-sorgungsnetzen vor schädlichen elektromagnetischen Stö-rungen dauerhaft sicherzustellen und gleichzeitig dafürSorge zu tragen, dass die berechtigten Erwartungshaltun-gen der Verbraucher in Bezug auf die Mindest-Störfestig-keit diverser elektrischer und elektronischer Anwendun-gen beachtet werden. Die Fachbeiträge werden durchbegleitende messpraktische Untersuchungen in eigenenPrüflaboratorien belegt und berücksichtigen die Anforde-rungen aus angrenzenden Bereichen wie Funkverträglich-keit und Verträglichkeit leitungsgebundener Telekommu-nikation nach TKG.

15.9.1 EMV von TK-Anlagen und -Netzen

Unter maßgeblicher Beteiligung der Bundesnetzagenturwurde im Frühjahr 2002 in einer gemeinsamen Arbeits-gruppe von ETSI und CENELEC unter dem Mandat M/313der Entwurf einer europäischen EMV-Norm zur zulässi-gen Störaussendung aus Telekommunikationsnetzen und-anlagen erarbeitet. Während der Hauptanwendungs-zweck dieser Norm zunächst in der Bearbeitung und Be-seitigung von Funkstörungen gesehen wurde, besteht seitSeptember 2002 nun das Ziel, eine EMV-Norm bereitzu-stellen, die geeignet ist, um die Vermutung der Überein-stimmung eines TK-Netzes oder -Anlage mit den Schutz-zielen der EMV-Richtlinie zu etablieren. Die entstehendeeuropäische EMV-Norm wird daher den Charakter einerEMV-Konformitätsnorm haben, wie er bisher nur für Pro-dukte bekannt ist, die für den freien Warenverkehr im ge-meinsamen Markt vorgesehen sind. Im Mai 2005 lag einerster vollständiger Normentwurf vor. Im Juni 2005wurde dann mit der Freigabe des Normentwurfs für dienationale Kommentierung das Annahmeverfahren fürharmonisierte europäische EMV-Normen offiziell einge-leitet. Die Bundesnetzagentur muss in diesem Zusam-menhang allerdings feststellen, dass die gegenwärtig inder Norm vorgefundenen Anforderungen hinter den eige-nen Vorgaben und Ansprüchen zurückbleiben. Das An-nahmeverfahren der Norm muss kritisch begleitet wer-den.

Zur Vermeidung von Konkurrenzen zu den bereits existie-renden EMV-Produktnormen EN 55022 und EN 300 386wurden die Grenzwerte für die TK-Netze und -Anlagenaus denen der Produktnormen abgeleitet. Die Industriegeht davon aus, dass sich auf diese Weise die derzeit in derBetriebspraxis herrschenden elektromagnetischen Um-weltbedingungen gut nachbilden lassen. Die Bundesnetz-agentur hält hingegen weiter an ihrer Auffassung fest, dasssich diese Umweltbedingungen praxisgerecht an den An-forderungen der nationalen Nutzungsbestimmung NB 30spiegeln lassen. Die Bundesnetzagentur hatte deshalb sei-nerzeit auch für die nun in Erwartung stehende Konformi-tätsnorm zum Schutz der Funkdienste die Übernahme derGrenzwerte nach Tabelle 1 der nationalen Nutzungsbe-stimmung NB 30 empfohlen.

Jahr 2002 2003 2004 I/2005

Anzahl 2 509 3 345 2 861 1 241

88 Prozent der Geräte mit Allgemeinzuteilung

12 Prozent der Geräte mit Einzelzuteilung


Besonders erwähnenswert sind auch die internationalenArbeiten zur Einführung geeigneter EMV-Messverfahrenfür die Störaussendungen von PLC- und PLT-Einrichtun-gen (Datenübertragung über Stromversorgungsnetze), andenen sich die Bundesnetzagentur unter Beachtung derGleichbehandlungsprinzipien für Telekommunikations-dienste und sonstige elektrische und elektronische An-wendungen mit eigenen Beiträgen beteiligt. Außerdemkonnte im Berichtszeitraum die Normung zu den zulässi-gen Störaussendungen aus Telekommunikationsanlagenund –netzen weiter vorangebracht werden. Beide Projektesind jedoch noch nicht abgeschlossen und werden weiteraufmerksam begleitet. Hiermit in Zusammenhang ste-hend wurden durch die Bundesnetzagentur zunächst aufnationaler Ebene weitere Untersuchungen zum künftig zuerwartenden Störpotential aus breitbandiger leitungsge-bundener Telekommunikation eingeleitet.

Die Bundesnetzagentur setzt sich verstärkt dafür ein, dieBewertungsmaßstäbe für Störaussendungen aus Anlagenund Installationen am Aufstell- und Betriebsort weiter zuqualifizieren und unterstützt nach Kräften die laufendeninternationalen Normungsprojekte zur Entwicklung einerweiteren EMV-Fachgrundnorm im Spezialkomitee fürFunkstörungen der Internationalen ElektrotechnischenKommission (IEC CISPR).

Zur Bewertung von Funkstörungen aus leitungsgebunde-nen Telekommunikationsnetzen im Rahmen der Stö-rungsbearbeitung nach EMVG und TKG steht der Bun-desnetz-agentur seit kurzem eine auch von den andereneuropäischen Verwaltungen getragene Empfehlung derCEPT zur Verfügung, deren Entwicklung von der Bun-desnetzagentur initiiert worden war. Diese „harmoni-sierte“ europäische Empfehlung ist geeignet, die Transpa-renz des europäischen Verwaltungshandelns fürVerbraucher und Hersteller und damit auch die Chancen-gleichheit im Wettbewerb weiter zu erhöhen.

Auf der Homepage der Bundesnetzagentur ist außerdemder vom Ausschuss für technische Regulierung in der Te-lekommunikation (ATRT) herausgegebene „Leitfaden zurelektromagnetischen Verträglichkeit von TV-Kabelnet-zen“ zu finden.

In Ergänzung dazu hat die Bundesnetzagentur auch andem „Leitfaden für Installateure, den die DKE-Kommis-sion K 735 über das „Deutsche Institut für Breitbandkom-munikation“ (dibkom) verteilt, mitgearbeitet.

15.9.2 EMV Standardisierunsgaktivitäten

Die Aktivitäten der Bundesnetzagentur in den internatio-nalen und nationalen Normungsgremien waren in denJahren 2004 und 2005 geprägt von Anstrengungen zurEinführung von Grenzwerten für die zulässige Störaus-sendung von Geräten, Systemen und auch Anlagen imFrequenzbereich oberhalb von 1 GHz. Die Experten derBundesnetzagentur warteten hier für die Bereiche indus-trielle, wissenschaftliche und medizinische (ISM) Ein-richtungen, informationstechnische (IT) Einrichtungen,

Telekommunikationseinrichtungen (TKE) sowie für dieEMV-Fachgrundnormen zur Störaussendung mit eigenenbegründeten Vorschlägen auf, die auch entsprechendeAnerkennung in den Gremien fanden.

Für Einrichtungen der Informations- und Telekommuni-kationstechnik (ICT-Einrichtungen) konnte der für Stör-aussendungen geregelte Frequenzbereich von 1 GHz auf6 GHz erweitert und damit dem technologischen Fort-schritt bei der Anwendung höherer Taktfrequenzen imGHz-Bereich in der betreffenden Industriebranche Rech-nung getragen werden. Die Übernahme dieser Grenz-werte in die entsprechende harmonisierte europäischeNorm EN 55022 steht unmittelbar bevor.

Erste Schritte zur Übernahme dieser Grenzwerte in diefür alle elektrischen und elektronischen Einrichtungengeltenden EMV-Fachgrundnormen für die Störaussen-dung der Normenreihe EN 61000-6 wurden eingeleitet.

Die Normenreihe ETSI EN 301 489 konnte in den Jahren2004 und 2005 um mehrere Spezialteile erweitert werden.Mit deren hinzugekommenen Teilen 27, 28, 30, 31 und 32stehen bereits jetzt oder in absehbarer Zeit nun auch har-monisierte EMV-Normen für die EMV-Konformitätsprü-fung von aktiven medizinischen Implantaten mit Funk-Funktionen und die EMV neuer Funktechnologien mit di-gitalen Übertragungsverfahren anwendungsbereit zurVerfügung. Besondere Anstrengungen werden unternom-men, um die EMV-Norm für sogenannte Wand- und Bo-denradar-Anwendungen fertig zu stellen.

In Bezug auf die EMV von Mobilfunkeinrichtungen fürden Einsatz in Kfz hat sich die Bundesnetzagentur maß-geblich für die Entflechtung des Überschneidungsbe-reichs zwischen der R&TTE-Richtlinie und der Kfz-Richtlinie 95/54/EG eingesetzt. Hier standen die EMV-Konformitätsbewertungsverfahren nach R&TTE-Richtli-nie in Konkurrenz zur nach Kfz-RL geforderten Typprü-fung zur EMV. Im Herbst 2004 wurde nun eine überarbei-tete Fassung der Kfz-EMV-Richtlinie in Kraft gesetzt, mitder die EMV-Konformitätsprüfung nach R&TTE-Richtli-nie für Mobilfunkeinrichtungen formal anerkannt wirdund auf eine erneute Prüfung im Rahmen der Typprüfung/Typzulassung elektronischer Unterbaugruppen für Kfz(EUB) verzichtet werden kann.

Die EMV-Fachgrundnorm des ETSI für Störaussendun-gen aus Funkeinrichtungen ETSI EN 301 489-1 wurde andie aus der Neuausgabe der Kfz-EMV-Richtlinie resultie-renden neuen Bedingungen für die Anerkennung vonKonformitätsprüfungen an mobilen Funkeinrichtungennach R&TTE-Richtlinie angepasst. Die Herausgabe derüberarbeiteten Fassung dieser harmonisierten europäi-schen Norm steht für September 2005 in Erwartung.

Die harmonisierten EMV-Normen für die Konformitäts-bewertung von terrestrischen Ton- und Fernsehrundfunk-sendern aus der Normenreihe ETSI EN 301 489 (Teile 11und 14) wurden überarbeitet und erweitert. Sie sind nunauch für digitale Rundfunksender anwendbar.


15.10 Standardisierungs- und EMV-Aspekte des Rundfunks

Die Standardisierung von terrestrischen analogen und di-gitalen Ton- und Fernsehrundfunksendern bei ETSI TCERM TG17 schreitet weiter voran. 2004 konnten in denArbeitsgruppen, in denen die Bundesnetzagentur aktivmitarbeitet, bereits einige harmonisierte Normen fürRundfunksender (T-DAB, DRM, Analog TV, DVB-T)zum Abschluss gebracht werden. Die Normen enthaltenwesentliche Anforderungen nach Artikel 3.2 der R&TTERichtlinie zum Inverkehrbringen dieser Funkanlagen undbilden für den Hersteller eine wesentliche Grundlage beider Konformitätsbwertung seiner Produkte. Die Bundes-netzagentur konnte eine Reihe von nationalen Forderun-gen in den Normen verankern und damit europaweit fest-schreiben. In den entsprechenden nationalenSchnittstellenbeschreibungen kann nun auf diese Normenverwiesen werden.

Im Sinne einer effizienten und störungsfreien Frequenz-nutzung müssen die Normen für die Störaussendung(EN 55013/CISPR 13) und die Immunität (EN 55020/CISPR 20) von Ton- und Fernseh-Rundfunkempfängernund verwandten Geräten der Unterhaltungselektronikständig den veränderten Gerätetechnologien angepasstwerden. Beispielsweise musste das Messverfahren zurÜberprüfung der Schirmdämpfung von Rundfunkemp-fängern den Erfordernissen der digitalen Empfänger an-gepasst werden. Zur Zeit liegen die ersten Entwürfe derzukünftigen CISPR 32 „Emission Standard for Multime-dia Equipment“ vor, bei deren Erarbeitung und Kommen-tierung die Bundesnetzagentur über die Mitarbeit im ge-meinsamen Arbeitskreis UK 767.15/17 der DKE aktivbeteiligt ist. Diese Norm soll die bisherigen Normen fürdie Störaussendungen von Geräten der Unterhaltungs-elektronik und der Informationstechnik ablösen.

Im Rahmen der Standardisierungsarbeit bei CENELECwurde für den Normenteil 50083-8 „Kabelnetze für Fern-sehsignale, Tonsignale und interaktive Dienste; Teil 8:Elektromagnetische Verträglichkeit von Kabelnetzen“ einGrenzwert für die maximal zulässige Störstrahlungsleis-tung des Rückkanals in TV-Kabelnetzen (Frequenzbe-reich 5 MHz bis 30 MHz) festgelegt. Darüber hinauswurde für diesen Normenteil eine A-Abweichung fürDeutschland eingebracht. Gemäß dieser A-Abweichunggelten für die Grenzwerte der maximal zulässigen Stör-strahlungsleistung die Vorschriften der Nutzungsbestim-mung 30 (NB 30) der Frequenzbereichszuweisungsplan-verordnung.

15.11 Untersuchungen zur Funkverträg-lichkeit von drahtgebundenen TK-Netzen und zwischen Funkdiensten

Vor der Einführung neuer Funkdienste wird in engerZusammenarbeit mit Herstellern, Betreibern und denFachgremien der ITU und CEPT die funktechnische Ver-träglichkeit mit bereits vorhandenen oder geplantenFunkanwendungen ermittelt.

Ein Schwerpunkt im Zeitraum 2004/2005 ist die Einfüh-rung von Ultra-Wide-Band-Anwendungen (UWB) so-wohl für Antikollisionsradare bei Kraftfahrzeugen, alsauch bei ultrabreitbandigen Kommunikationssystemenoder besondere Anwendungen des Ortungsfunks. FürUWB-Anwendungen wurde innerhalb der CEPT ein um-fangreicher Verträglichkeitsbericht erstellt, der in Formeines ECC Reports öffentlich kommentiert wurde undmittlerweile offiziell verabschiedet worden ist. Die ausdem Verträglichkeitsbericht abzuleitenden regulatori-schen Bedingungen hinsichtlich europaweit tolerierbarerGrenzwerte für die Sendeleistungen der UWB Anwen-dungen werden derzeit in den Gremien der CEPT und derITU verhandelt.

Auf dem Markt haben sich sogenannte Micro-FM-BandII-Sender verbreitet, die hauptsächlich für die Audioüber-tragung auf kurzen Strecken (z. B. Mp3-Player) aufUKW-Rundfunkfrequenzen senden und über einen be-reits vorhandenen Rundfunkempfänger (Autoradio) dasgesendete Audiosignal wieder empfangen. Diese übli-cherweise sehr preiswert im Internet zu erwerbenden Sen-der arbeiten noch ohne Frequenzzuteilung und dürfen da-her in Deutschland zur Zeit nicht legal betrieben werden.Aufgrund der immer größeren Verbreitung dieser Micro-FM Sender wird aber innerhalb CEPT geprüft, ob eineFunkverträglichkeit gewährleistet ist und unter welchenBedingungen eine allgemeine Zuteilung ermöglichet wer-den kann. In der Working Group SE wurden die Arbeitenzur Grenzwertfindung bereits abgeschlossen, so dass esvorbehaltlich einer endgültigen Verabschiedung durchdas ECC eine schnelle Lösung geben könnte.

Demnächst soll die Nutzung von GSM Mobiltelefonen imFlugzeug ermöglicht werden. Da hierbei an Bord einesVerkehrsflugzeugs eine funktechnische Picozelle erzeugtwerden soll, die eine unkontrollierte Verbindung einesGSM Mobiltelefon mit einer Basisstation am Boden ver-hindern soll, werden diesbezüglich Verträglichkeitsanaly-sen gegenüber den terrestrischen Funkdiensten in engerZusammenarbeit mit anderen Verwaltungen innerhalb derCEPT WGSE vorgenommen.

Im Project Team 8 des ECC setzt man sich mit möglichenVerfahren zur Flexibilisierung im Frequenzmanagementauseinander. Das Bemühen, auch bei der Spektrumspla-nung neue Flexibilisierungsgedanken zu entwickeln, wirdvon der Bundesnetzagentur auch von technischer Seiteaktiv unterstützt. Hierzu wurden Beiträge in den Gremieneingebracht und ein Modell, das für eine hinreichendeFunkverträglichkeit sorgt und mit möglichst minimalentechnischen Anforderungen auskommt, erarbeitet. Daraufaufbauend wurde in der WG SE ein Beitrag mit Beispie-len zu dem sogenannten „FLEX-Band-Konzept“ erarbei-tet, der technische Bedingungen in Form eines 5-stufigenAnsatzes vorsieht.

Angeregt durch den Flexibilisierungsgedanken und denallgemeinen Trend zur Digitalisierung und Konvergenzder Funkdienste wurden vom Referat Funkverträglichkeitdie „Leitlinien für die Funkverträglichkeit“ verfasst.,Diese Leitlinien sollen eine Transparenz über die tech-nisch-physikalischen Herangehensweise der Regulie-


rungsbehörde in der Funkverträglichkeit sowohl für dieeigenen Mitarbeiter als auch für die interessierte Fachöf-fentlichkeit erzeugen. Die Bundesnetzagentur hat dieLeitlinien zur Kommentierung durch die Fachöffentlich-keit zur Verfügung gestellt. Es ist beabsichtigt, diese Leit-linien fortzuschreiben.

In der Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung re-gelt die Nutzungsbestimmung Nr 30 (NB 30) die freizü-gige Frequenznutzung in und längs von Leitern im Fre-quenzbereich von 9 kHz bis 3 000 MHz. Dazu sind dieGrenzwerte der Tabelle 1 dieser NB 30 einzuhalten. Ge-meinsam mit Vertretern der TV-Kabelnetzbetreiber undden Betreibern von Sicherheitsfunkdiensten wurden Ver-träglichkeitsprobleme bei der Nutzung von Frequenzensicherheitsrelevanter Funkdienste in Kabelfernsehnetzenuntersucht. Im Ergebnis dieser Untersuchungen wurdefestgestellt, dass für eine Gleichfrequenznutzung von Ka-belfernsehnetzen in sicherheitsrelevanten Frequenzberei-chen im Wesentlichen die Anforderungen der NB 30,Tabelle 1, in Verbindung mit dem Festlegungen derMessvorschrift 322 MV 05 ausreichend sind, jedoch fürbestimmte sicherheitsrelevante Frequenzbereiche nochsachliche und räumliche Randbedingungen festzulegensind. Diese Festlegungen gelten sowohl für Frequenzen inVerteilrichtung als auch für Frequenzen in Senderichtung(Rückkanalbetrieb) von Kabelfernsehnetzen.

Im Berichtszeitraum sind im Auftrag der Bundesnetza-gentur durch die Universität Hannover Untersuchungendes Störpotential von Nutzsignalen in Local Area Net-works (LAN´s) durchgeführt worden. Dabei wurde fest-gestellt, dass die derzeit bekannten Varianten von LAN-Netzen (10Base-T/100Base-T und 1000Base-T) grund-sätzlich die Grenzwertanforderungen der NB 30 einhaltenkönnen.

Weitere Untersuchungen, insbesondere zu Übertragungs-technologien mit hohen Datenraten wie DSL (DigitalSubscriber Line), sind noch erforderlich.

15.12 Elektromagnetische Umweltverträg-lichkeit (EMVU) – EMF-Datenbank/EMF-Monitoring

Im Januar 2004 nahm die EMF-Datenbank der Bundes-netzagentur ihren Wirkbetrieb auf.

Die EMF-Datenbank ermöglicht eine Online-Recherche

– von Messorten der EMF-Messreihen und

– von in Betrieb befindlichen standortbescheinigungs-pflichtigen Funkanlagen.

Das Ergebnis der Recherche wird direkt in dem zugehöri-gen Kartenausschnitt angezeigt.

Die EMF-Datenbank ist mehr als eine kartographischeDarstellung von Standorten von Funkanlagen und EMF-Messreihen der Regulierungsbehörde. Sie bildet darüberhinaus eine Plattform für die Veröffentlichung von EMF-Messreihen der Landesumweltministerien.

Zu diesem Zweck wurde von der Bundesnetzagentur ei-gens eine Messvorschrift erstellt und mit den Umweltmi-

nisterien der Länder abgestimmt. Mit dieser gemeinsa-men Messvorschrift wurde in Deutschland erstmals eineinheitlicher Qualitätsmaßstab für EMF-Messungen ein-geführt. Feldstärkemessungen, die diesem Qualitätsmaß-stab entsprechen, lassen sich nun miteinander direkt ver-gleichen und entsprechen sowohl den europäischen alsauch den nationalen Anforderungen zur Bewertung desSchutz von Personen in elektromagnetischen Feldern.

Seit der Aufnahme des Wirkbetriebes wurden knapp 4,7 Mil-lionen Datenbank-Recherchen (Stand 8. Juli 2005) regis-triert. Diese intensive Nutzung der Datenbank zeigt, dassdas Konzept, Herstellung von mehr Transparenz in derEMU/EMF-Diskussion, erfolgreich umgesetzt werdenkonnte. Begleitend veröffentlichte die Bundesnetzagenturin der Reihe Bundesnetzagentur facts eine Broschüre„Funk und Umwelt“. Diese Broschüre richtet sich an inte-ressierte Bürger und informiert über die EMVU/EMF Ar-beit der Bundesnetzagentur. Aufgrund der großen Nach-frage wurde bereits eine 2. Auflage gedruckt.

Die EMF-Datenbank soll im Jahr 2006 durch ein EMF-Monitorsystem ergänzt werden. Die EMF-Monitore sindmobile Messeinrichtungen, die im Frequenzbereich von9 Kilohertz bis 3 Gigahertz in kontinuierlichen Messgän-gen die Feldstärken von Funkanlagen erfassen und an dieEMF-Datenbank übermitteln. Die übermittelten Messda-ten werden dort auf Plausibilität geprüft und entsprechendder EU-Ratsempfehlung zur Begrenzung der Expositionder Bevölkerung gegenüber elektromagnetischen Feldern(0 Hz bis 300 GHz) ausgewertet und in der EMF-Daten-bank dargestellt. Das zu diesem Projekt von der Bundes-netzagentur erarbeitete Fachkonzept wurde mit den Um-weltministerien der Länder abgestimmt und europaweitausgeschrieben. (Die EMF-Datenbank lässt sich über diefolgende Internetadresse aufrufen: http://www.bundes-netzagentur.de).

15.13 Verkehrstelematik und Short Range Radar

Im Berichtszeitraum standen im Mittelpunkt der forcier-ten Aktivitäten, sowohl der Industrie als auch der Stan-dardisierungsgremien, u. a. Anwendungen, die sich mitder Kommunikation zwischen Fahrzeugen („vehicle-to-vehicle“) und zwischen Fahrzeug und Straße („vehicle-to-road“/“road-to-vehicle“) befassen.

Standardisiert werden derzeit Kommunikationssysteme,die sowohl den 64 GHz-Bereich als auch den 5,8 GHz-Bereich nutzen. Für 5,8 GHz-Systeme werden parallel zuden Standardisierungsarbeiten Spektrumsverträglich-keits-Untersuchungen bei CEPT stattfinden.

Diese Systeme werden von bedeutenden Kfz-Herstellern(Car-to-car-Konsortium, C2C) für sogenannte „Multi-Hop“ – Systeme vorgesehen, die zur Erhöhung der Ver-kehrssicherheit und der Verbesserung des Fahrzeug-Flus-ses auf Straßen/Autobahnen wesentliche infrastrukturelleVerbesserungen mit positiven ökonomischen Auswirkun-gen für die Volkswirtschaft mit sich bringen sollen (z. B.durch Vermeidung von Staus und Wartezeiten).


Multi-Hop-Systeme übermitteln dabei Informationen zurVerkehrssituation vorausschauend von Fahrzeug zu Fahr-zeug.

Im Rahmen der aktiven Mitarbeit in der Standardisierungvon „Intelligent Transport Systems“ bei ETSI ERMTG37 entsteht derzeit ein System Reference Documentfür ITS-Kommunikation im 5 GHz-Band, das die Spek-trums- und Schutz-Kriterien für „Vehicle-to-vehicle“ und„Vehicle-to-roadside/infrastructure“ beschreibt.

Um u. a. auch den Anforderungen der e-Safety-Initiativeder Europäischen Kommission Rechnung zu tragen, wirdfür zukünftige hochzuverlässige Dienste zur Erhöhungder Verkehrssicherheit ein geschütztes/sicheres Frequenz-band benötigt.

Das europäische Car-to-car-Konsortium (C2C) unter-stützt die Standardisierungsarbeiten hierzu intensiv.

Kern des zukünftigen pan-europäischen Standards ist dieDefinition von 2x10 MHz für geschützte Dienste und Ap-plikationen im Frequenzband oberhalb des 5,8 GHz ISM-Bandes (5,875 – 5,925 GHz). Darüber hinaus wird dasbevorzugte Frequenzband für den Steuerungskanal imBereich 5,885 – 5,895 vorgeschlagen, um auch techni-sche Lösungen auf möglichst globaler Basis zu ermögli-chen.

CEPT ECC befasst sich zur Zeit mit der Frage, ein geeig-netes Spektrum für ITS, orientiert an den o. a. Parame-tern, zu identifizieren.

Darauf aufbauend sind zukünftig entsprechende Maßnah-men zur Funkverträglichkeit (z. B. dynamische Frequenz-auswahlverfahren und Sendeleistungssteuerung) alsnotwendiger Bestandteil der Luftschnittstelle zu berück-sichtigen.

Im Rahmen der Standardisierungsarbeiten bei ETSI ERMTG 37 wurde derzeit ein weiteres System Reference Do-kument für den Frequenzbereich 63 bis 64 GHz erstellt.

Besonders die große zur Verfügung stehende Bandbreitein diesem Frequenzband, lässt eine Nutzung für die Ver-kehrstelematik interessant erscheinen.

Zur Zeit dominieren jedoch seitens der Kfz-Industrie An-wendungen im 5 GHz-Band, wie oben dargestellt, da dieTechnologie hierfür, im Gegensatz zum erwähnten60 GHz-Band, bereits zur Verfügung steht und kosten-günstig realisiert werden kann; hier besteht die Chance ei-nen Wettbewerbsvorteil, insbesondere für die deutscheIndustrie, zu nutzen und technologisch innovative An-sätze zu fördern.

Die Europäische Kommission ist an ETSI herangetreten,die Standardisierungsarbeit zu eCall zu beginnen. Es istgeplant, gemeinsam mit EMTEL, 3GPP und ERM TG 37in einem neuen Projektteam eine Technische Spezifika-tion (TS) und nach Möglichkeit schließlich eine Europäi-sche Norm (EN) zu erstellen.

Im Rahmen der ETSI-Mitarbeit werden diese Arbeitenebenfalls aktiv unterstützt.

Die modernen verkehrstelematischen Systeme benötigenverständlicherweise leistungsfähige Protokollstrukturen,die sich durch Skalierbarkeit, Portierungsfähigkeit undZuverlässigkeit auszeichnen müssen.

Diesem Anspruch versucht die CALM („Continuous AirInterface for Long and Medium range communication“)-Struktur gerecht zu werden, die ein Set von Protokollen,einschließlich Parametern, für unterschiedliche Luft-schnittstellen für „medium“ und „long range“ – ITS-Kommunikation zur Verfügung stellt.

Als physikalische Medien im CALM sind u. a. zellulareSysteme, Infrarot-Kommunikation, 5 GHz WLAN ent-sprechend IEEE 802.11a/p und 60 GHz-Systeme imple-mentiert, die vielfältige Funktionalitäten wie u. a. Kom-munikation und Handover zwischen verschiedenenFunktechnologien ermöglichen sollen.

Der CALM Applikations-Layer bietet u. a. Voraussetzun-gen für Anwendungen wie Internet/Video-Zugang zumFahrzeug, Roadside-Telemetrie und -Nachrichten, Navi-gation und Car-to-car -Signalisierung.

Im Gegensatz zu den beschriebenen Anwendungen derVerkehrstelematik, die Kommunikations-Systeme umfas-sen, dienen die in Fahrzeuge eingebauten Short RangeRadar – Komponenten dazu, breitbandige Radarsignaleauszusenden, aus denen eine Abstandsinformation zu fes-ten bzw. beweglichen Objekten abgeleitet werden kann.

Genutzt werden sollen diese SRR-Systeme z. B. zur Kol-lisionserkennung, zur Einparkhilfe und/oder zur Aus-leuchtung des „toten Winkels“ bei Fahrzeugen.

Auf Initiative der Kfz-Industrie (SARA-Konsortium)wurde die Einführung des 24 GHz-SRR während der letz-ten Jahre entsprechend forciert und mit aktiver Unterstüt-zung der Bundesnetzagentur für 24 GHz SRR bei ETSIeine harmonisierte Norm (EN 302 288) erarbeitet.

Die Erarbeitung eines Standards für 79 GHz ist derzeitbei ETSI in Arbeit.

Da das 24 GHz-Frequenzband u. a. von der Radioastro-nomie, der Erderkundung und vom Richtfunk genutztwird, waren weitgehende Schutzmechanismen für dieseFunkdienste zu berücksichtigen.

Insbesondere mit der maximalen Nutzungsdauer der24 GHz-Technik bis zum 1. Juli 2013 und einer Penetrati-onsrate von 7 Prozent mit dieser Technik ausgerüsteterFahrzeuge, hat man diesen Randbedingungen versucht,Rechnung zu tragen. Ab dem Stichtag ist ein Übergang indas 79 GHz-Band vorgesehen (sogenannte „Paket-Lö-sung“); s. EU-KOM-Entscheidung vom 17. Januar 2005.

Gleichzeitig ist eine manuelle Deaktivierung des Systemsgefordert und ab 1. Juli 2007 eine automatische Deakti-vierung in der Nähe von Radioastronomiestationen, so-fern SRR-Sensoren im Radioastronomie-Bereich betrie-ben werden.


15.14 Prüf- und Messdienst (PMD)

Im Berichtszeitraum leistete der Prüf- und Messdienst(PMD) mit Flächenpräsenz und modernster Messtechnikauf vielfache Weise wieder einen bedeutenden Beitragzur Sicherstellung einer effizienten und störungsfreienNutzung des Frequenzspektrums sowie der elektromag-netischen Umweltverträglichkeit (EMVU). Schwer-punkte der vielfältigen und umfangreichen Prüf- undMessaktivitäten bildeten abermals die Beseitigung funk-technischer Störungen, die Prüfung von Frequenznutzun-gen, die Marktaufsicht, Messungen zur EMVU und dieErmittlung von Frequenznutzungen ohne Zuteilung.

15.14.1 Störungsbearbeitung

Die eigens eingerichtete bundeseinheitliche Serviceruf-nummer 0180 3 23 23 23 zur Meldung von Funkstörun-gen wurde von Bürgern, Firmen und Behörden wieder inhohem Maße in Anspruch genommen. Über 100 000 An-rufe konnten im Jahr 2004 registriert werden.

Die Aufklärung von elektromagnetischen und funktechni-schen Störungen steht in der Priorität der Aufgabenerledi-gung des Prüf- und Messdienstes nicht nur an ersterStelle, sie zählt auch zu den häufigsten und anspruchs-vollsten Aufgaben. Dies gilt besonders dann, wenn sen-sible Funkdienste und -anwendungen davon betroffensind, wie zum Beispiel die Funkanwendungen der Luft-

fahrt, der BOS (Behörden und Organisationen mit Sicher-heitsaufgaben) oder anderer öffentlicher Bedarfsträger.Zur Ermittlung sowohl inländischer als auch ausländi-scher Störquellen kommen – in Abhängigkeit vom jewei-ligen Störungsfall – neben stationären Peil- und Messsta-tionen auch universell ausgestattete Funkmessfahrzeugesowie verschiedene Spezialfahrzeuge zum Einsatz.

Der überwiegende Teil aller im Berichtszeitraum bearbei-teten Funkstörungen betrafen Störungen bei Tn/TV-Rundfunkempfangsanlagen und Störungen bei anderenSende- und Empfangsfunkstellen. Nur ein verhältnismä-ßig geringer Anteil ist der Kategorie „elektromagnetischeUnverträglichkeiten an sonstigen elektrischen/elektroni-schen Anlagen/Geräten“ zuzuordnen. Durch die Einfüh-rung des digitalen Fernsehens (DVB-T) ging die Anzahlder bearbeiteten Störungen im Bereich des Ton- undFernsehrundfunks im Berichtszeitraum leicht zurück,während die Anzahl der bearbeiteten Störungen, bei de-nen andere Funkdienste betroffen waren, annäherndgleich blieb (siehe Bild).

Bei Funkanwendungen der Luftfahrt bleibt die Bearbei-tung von Funkstörungen des mobilen Flugfunkdienstesweiterhin ein Arbeitsschwerpunkt. Die Durchsetzung derInteressen zur Sicherheit im Luftverkehr und die oftmalsdamit verbundenen spezifischen Problemen bei der Er-mittlung von Störquellen, stellen an den Prüf- und Mess-dienst hohe Anforderungen. Damit gerade in diesem hoch


Anzahl abgeschlossener Aufträge je Störungskategorie

0

500

1000

1500

2000

2500

II/02 III/02 IV/02 I/03 II/03 III/03 IV/03 I/04 II/04 III/04Quartal

An

zah

l

Störungen bei Sende-/Empfangsfunkstellen

Elektromagnetische Unverträglichkeiten an sonstigen elektrischen/elektronischen Anlagen/Geräten

Störungen bei Tn/TV-Rundfunkempfangsanlagen


sensiblen Bereich der Sicherheitsfunkdienste kurzfristigeReaktionszeiten sichergestellt werden können, wird in ei-nigen stationären Messstellen auch Nachtdienst verrich-tet.

Im Bereich der militärischen Bedarfträger hat sich die in-tensive Zusammenarbeit weiterhin positiv entwickelt.Der kontinuierlich gepflegte Informationsaustausch trägtu. a. mit dazu bei, die Reaktionszeiten beim Auftretenakuter Funkstörungsprobleme zu verringern.

Im Interesse einer störungsfreien Frequenznutzung bei derDurchführung von Manövern mit internationaler Beteili-gung wird von den militärischen Bedarfträgern z. B. auchunsere Unterstützung eingeholt. Die dann vom Prüf- undMessdienst durchgeführten Maßnahmen zur Überwa-chung des genutzten Frequenzspektrums tragen nachhal-tig auch dazu bei, die Notwendigkeit der Arbeit des ande-ren zu erkennen und dafür auch Verständnis aufzubringen.

Besonders erwähnenswert ist eine nicht gerade alltäglicheStörung eines Satelliten. Ortungsmessungen ergaben,dass das Gebiet, in dem der Störer zu suchen war, vonMessung zu Messung wanderte. Aufgrund der Merkmaleund Ereignisse folgerte man zunächst auf eine Antenne,die einen Kastor-Transport begleitete. Nach eingehende-ren Messungen und Analysen ermittelte man als Stö-rungsursache letztlich eine SNG-Anlage (satellite newsgathering) einer Rundfunkanstalt in Deutschland, die de-fekt war. Eine durch den Defekt hervorgerufene starkeNebenaussendung beeinträchtigte die Nutzaussendungauf der zugeteilten Frequenz und störte somit den Satelli-ten.

Ein anderer seltener Störungsfall betraf die ErdfunkstelleFuchsstadt mit Interkontinentalverkehr nördlich vonWürzburg. Sie wurde im Berichtszeitraum massiv durchstörende Aussendungen von Flugzeugen in ihrem Betriebbeeinträchtigt. Täglich wurde mehrfach der Funkverkehrüber eine bestimmte Parabolantenne unterbrochen. Nachmonatelangen Messreihen mit mehreren Messfahrzeugenvor Ort wurden zwei Störungsursachen erkannt:

– Funkhöhenmesser von Flugzeugen mit Aussendungenunterhalb ihres zulässigen Bereiches und

– zu weite Eingangsfilter in der Antennenanlage derErdfunkstelle.

Nach einer groben Abschätzung störte jedes zehnte Flug-zeug die Erdfunkstelle Fuchsstadt beim Vorbeiflug. Nachdem Einbau von steilen Filtern in der betroffenen An-tenne waren es nur noch etwa 2 Prozent.

Nach einer weiteren zweimonatigen bundesweiten inten-siven Messkampagne an schätzungsweise 1 700 Flug-zeugen in der Luft und am Boden wurden störendeAussendungen unterhalb 4,2 GHz bei fünf Flugzeugennachgewiesen. Bei weiteren Flugzeugen dauern die Un-tersuchungen noch an. Die Ermittlung der Störungsursa-che und die daraufhin eingeleiteten Maßnahmen habendazu geführt, dass die Erdfunkstelle Fuchsstadt derzeitnicht mehr gestört wird.

Der Standort Fuchsstadt ist deshalb so gefährdet vonFlugzeugen gestört zu werden, weil sich dort die Flug-straßen Frankfurt – Nürnberg und Hannover – Stuttgartkreuzen.

Auch im Bereich des öffentlichen Mobilfunks (GSM,UMTS) konnte wieder eine Reihe von Funkstörungen er-folgreich aufgeklärt werden.

15.14.2 Weitere Tätigkeiten des Prüf- und Messdienstes

15.14.2.1 Untersuchung der Frequenznutzung zur Vorbereitung der WRC 2007

Die Bundesnetzagentur koordinierte im April, imNovember 2004 und im Mai 2005 europaweit Messkam-pagnen zur Frequenznutzung im Bereich < 10 MHz undin Teilbereichen auch > 10 MHz. Die Messergebnissevon insgesamt 23 Monitoring Stationen aus 15 Ländernmit einem nicht gerade unerheblichen Datenvolumenwurden ausgewertet und in Berichten auf CD-ROM zu-sammengefasst und an die Vorbereitungsgruppe inner-halb der CEPT, CPG-PT4, gesandt. Besonders zu erwäh-nen ist, dass in diesen Berichten erstmalig automatischeMessungen der verschiedenen europäischen Verwaltun-gen in einer einheitlichen Darstellung zusammengefasstwerden konnten.

Eine Rückäußerung der CEPT-Arbeitsgruppe unterstrich,dass insbesondere die grafische Auswertung jetzt dieMöglichkeit bietet, einen besseren Überblick über dieFrequenznutzung zu gewinnen.

15.14.2.2 MarktaufsichtAuch die vom PMD durchgeführte Marktaufsicht nachdem EMVG/FTEG leistet einen wesentlichen, im europä-ischen Rahmen abgestimmten Beitrag zur Sicherstellungeiner effizienten und störungsfreien Frequenznutzung.Die erforderlichen Aufgaben wurden flächendeckend inbeauftragten und entsprechend ausgerüsteten Außenstel-len und einem Messlabor erledigt. Das akkreditierteMesslabor führte Prüfungen der EMV an allen von derRichtlinie über elektromagnetische Verträglichkeit 89/336/EWG bzw. EMVG unmittelbar oder mittelbar erfass-ten Produkte durch. An von der Richtlinie über Funkanla-gen und Telekommunikationsendeinrichtungen 1999/5/EG bzw. FTEG erfassten Produkten wurden zusätzlichPrüfungen der funktionalen Parameter durchgeführt. Zu-dem führte das Messlabor Messungen zur Überprüfungder spezifischen Absorptionsrate (SAR) an Mobilfunkte-lefonen durch. Mit diesen Messungen ist es möglich, dienach dem Gesetz über Funkanlagen und Telekommunika-tionseinrichtungen (FTEG) gestellten grundlegenden An-forderungen zum Schutz der Gesundheit des Benutzers indiesem Bereich zu überprüfen.Die weiterhin hohe Auffälligkeitsquote der untersuchtenProdukte unterstreicht die Wichtigkeit der Aufgabe auchzum Nutzen des Verbrauchers.

Zur Aufgabenerfüllung muss der spezielle Messgeräte-park stets auf aktuellem Stand gehalten, bzw. entspre-chend ergänzt werden.


15.14.2.3 Messungen zur elekromagnetischen Umweltverträglichkeit (EMVU)

Kernpunkte der Aktivitäten des Prüf- und Messdienstesim Bereich EMVU sind die Weiterführung der jährlichenEMVU-Messkampagnen und die Überprüfung von be-scheinigten, ortsfesten Funkanlagen auf der Grundlageder BEMFV.

So wurde im Jahr 2004 an insgesamt 1 939 Messpunktendas hochfrequente Spektrum untersucht und hinsichtlichder Grenzwertausschöpfung bewertet. Es wurde festge-stellt, dass die Grenzwerte in keinen dieser Fälle über-schritten wurde. Die Festlegung der Messpunkte erfolgteunter Beteiligung der Bundesländer. Mit der Veröffentli-chung der Messergebnisse auf den Internetseiten der Bun-desnetzagentur (EMF-Datenbank), wurde ein bedeuten-der Beitrag zur Versachlichung der Diskussion imThemenbereich EMVU geleistet.

15.14.2.4 Prüfung von FrequenznutzungenDer Prüf- und Messdienst hat im Rahmen der Prüfungenvon Frequenznutzungen im Jahr 2004 mehr als 10 000 Fre-quenzzuteilungen in verschiedenen Funkanwendungenauf Einhaltung der Frequenzzuteilungsbestimmungenüberprüft. Grundlage bildet der § 64 des TKG. Ziel derPrüfungen ist die Sicherstellung der Frequenzordnungdurch Maßnahmen, wie z. B. die Prüfung von Funkstellenauf Einhaltung der in der Frequenzzuteilung festgelegtentechnischen und betrieblichen Bestimmungen an derLuftschnittstelle oder hilfsweise an der Funkanlage. Ne-gative Auswirkungen auf die Frequenznutzung sollen da-mit frühzeitig erkannt und in Folge auch das Störungsauf-kommen minimiert werden.

Im Bereich des Betriebsfunks wurden z. B. in 27 Prozentder Fälle Abweichungen zur Frequenzzuteilung festge-stellt. Insgesamt wurden ca. 8 500 Frequenzzuteilungender Funkanwendung Betriebsfunks geprüft. In der Funk-

anwendung Binnenschifffahrtsfunk wurden in 35,5 Pro-zent der Fälle Abweichungen zur Frequenzzuteilung fest-gestellt. Durch den Aufbaus der GSM- und UMTS-Netzehat die Bedeutung des Richtfunks erheblich zugenom-men. Die Anbindung der GSM- und UMTS Standorte er-folgt häufig über Richtfunkstrecken. Hier wurden in 24 Pro-zent der Fälle Verstöße gegen Vorschriften des TKGermittelt. Häufig wurden Abweichungen bei den Stand-ortkoordinaten festgestellt. Die Einhaltung der Koordina-ten ist für die Koordinierung von Richtfunkstrecken je-doch von großer Bedeutung. Der Anstieg der Nutzungvon Frequenzzuteilungen der Funkanwendung WLANhält im Jahr 2004 weiter an. Die Prüfung der Einhaltungder Frequenzzuteilungsbestimmungen kam zum Ergeb-nis, dass hier in über 50 Prozent der Fälle zu hohe Strah-lungsleistungen verwendet wurden.

Im Berichtszeitraum wurden auch etwa 40 kleine Erd-funkstellen auf Einhaltung der Frequenzzuteilungsbe-stimmungen durch den Prüf- und Messdienst überprüft.Dabei wurde im Vergleich zu den Vorjahren ein erhebli-cher Rückgang der Mängel festgestellt.

Die Zahlenangaben zeigen deutlich, dass der Prüf- undMessdienst mit seinen flächendeckend durchgeführtenPrüfungen einen wichtigen Beitrag zur Sicherstellung ei-ner effizienten und störungsfreien Frequenznutzung undFrequenzzuteilungsplanung leistet.

15.14.2.5 UMTS-Versorgungsmessungen

Die Lizenzen zum Betreiben der Mobilfunknetze der drit-ten Generationen (UMTS/IMT-2000) enthalten eine Ver-sorgungsverpflichtung (Teil B, § 4). Danach sind die Li-zenznehmer verpflichtet, in einem festgesetzten Zeitraumeinen festgesetzten Versorgungsgrad der Bevölkerungherzustellen. Die Einhaltung der Versorgungsverpflich-tung der UMTS Lizenznehmer war und ist durch den Li-zenzgeber zu überprüfen.


Anzahl der EMF-Messpunkte pro Bundesland (2004)

0

50

100

150

200

250

300


Dies geschah, indem die Gültigkeit der von den Lizenz-nehmern vorgelegten Versorgungskarten messtechnischüberprüft wurde. Aus der Versorgung der Flächenele-mente kann anschließend eine Aussage über die Versor-gung der darin lebenden Bevölkerung getroffen werden.

15.14.2.6 Weltraumfunkdienste

Im Bereich Weltraumfunkdienste hat der Prüf- und Mess-dienst der Mess-Erdfunkstelle in Leeheim zur Überwa-chung der Frequenznutzung mit ca. 25 Messaufträgen zureffizienten Spektrumsnutzung der Satelliten-Downlinksfür Europa beigetragen.

Zwei sehr umfangreiche Messaufgaben wurden im Rah-men eines Abkommens mit der CEPT für internationaleArbeitsgruppen durchgeführt. So wurde beispielsweisemesstechnisch ermittelt, dass das Mobilfunk-Satelliten-system „Iridium“ erheblich überhöhte Nebenaussendungin das Radioastronomieband einstreut und sein Nutzbandentgegen durchgeführter Absprachen erweitert hat. DerBetreiber ist nun gefordert, den Mangel zu beseitigen.

Die Kapazität der Mess-Erdfunkstelle Leeheim bietet dieMöglichkeit, neben Messaufträgen, die aus den gesetzli-chen Verpflichtungen entstehen, in einem gewissen Um-fang auch zusätzliche Messaufträge von Dritten anzuneh-men. Daher wurde in einem Memorandum ofUnderstanding (MoU), dem bisher die Verwaltungen ausFrankreich, Großbritannien, Niederlande, Schweiz undSpanien beigetreten sind, vereinbart, dass die Mess-Erd-funkstelle Leeheim gegen Kostenerstattung Messungenfür diese Länder durchführt.

Bei den internen und externen Messaufträgen handelt essich zum Großteil um Belegungsuntersuchungen an Satel-liten und deren Transpondern. Im Berichtszeitraum wur-den zwölf Messaufträge abgeschlossen. Für weitere zehnMessungen liegen Aufträge vor, die die Mess-Erdfunk-stelle Leeheim etwa bis April 2006 auslasten. DringendeStörungen werden selbstverständlich unter Zurückstel-lung der vorgenannten Messaufträge vorrangig bearbeitet.

15.14.2.7 Schwarzsenderermittlung

Ein neues Phänomen ist, dass niederländische Rundfunk-piraten von deutschem Boden aus senden, weil sie in denNiederlanden sehr viel höhere Geldbußen zu erwarten ha-ben. Bei den Ermittlungen hat sich die gute Zusammenar-beit mit dem niederländischen Messdienst bewährt. Sonahm der Prüf- und Messdienst im Raum Bad Bentheimzum Jahresende 2004 zusammen mit der Polizei und derholländischen Behörde einen 10 kW UKW-Sender außerBetrieb. Der Piratensender wurde auf der Frequenz97,0 MHz an einen 100 m hohen Sendemast betrieben.

Eine etwas andere Schwarzsenderermittlung begann miteiner Funkstörungsmeldung der Deutsche Flugsicherungwegen Störungen durch Musikaussendungen auf einerFlugfunkfrequenz in den Flugzeugen über Elten an derniederländischen Grenze und bestätigt auch in diesemFall die erfolgreiche internationale Zusammenarbeit.Durch Peilungen mit stationären Peilern wurde eine

schwache Aussendung aus Richtung 14 festgestellt. DiePeillinie zeigte mal über deutsches Gebiet und häufigauch über niederländisches Gebiet. Die Musik der Aus-sendung war nur zu ahnen, aber es war deutlich die insta-bile Frequenzlage zu erkennen. Diese Merkmale ließeneinen schwingenden Antennenverstärker oder eine Ne-benaussendung eines illegalen UKW-Rundfunksendersvermuten.

Im weiteren Verlauf der Störungseingrenzung wurde einMess- und Peilfahrzeug entlang der deutsch-holländi-schen Grenze eingesetzt. Nach ca. 200 km Suchfahrtwurde erstmals die Aussendung im Messwagen empfan-gen und gepeilt. Schnell war deutlich, dass es sich bei derAussendung um eine ungewollte Nebenaussendung einesillegalen UKW-Rundfunksenders handelte, die aus denNiederlanden kam. Die Fahrzeugbesatzung entschlosssich, den Sender genauer zu lokalisieren und fuhr über dieholländische Grenze. Schon wenig später war der Stand-ort des illegalen Senders ermittelt, dessen Antennen(Richtantennen) auf einem ca. 30 m hoher Gittermast an-geordneten waren.

Nach Verständigung des niederländischen Funkmess-dienstes übernahmen diese die weitere Bearbeitung, sodass die niederländische Polizei schließlich den illegalenSender noch am gleichen Tag außer Betrieb nehmenkonnte.

Dieses Beispiel verdeutlicht die Notwendigkeit der einge-setzten stationären Peiltechnik und der Messfahrzeuge fürdie schnelle Aufklärung von gravierenden Störungen inSicherheitsfunkdiensten.

16. Elektronische SignaturIm modernen Rechtsgeschäftsverkehr treten elektroni-sche Dokumente in zunehmendem Maße an die Stelle vonSchriftdokumenten. So hat beispielsweise die elektroni-sche Post (z. B. die E-Mail) den herkömmlichen Brief inPapierform schon teilweise verdrängt. Allerdings könnenelektronische Daten durch technische oder menschlicheFehler oder auch durch gezielte Manipulation beliebigund ohne Spuren verändert werden, vor allem, wenn sieüber öffentliche Telekommunikationsnetze übertragenwerden. Unter Umständen ist der Urheber eines digitalenDokumentes nicht mehr festzustellen.

Um hier ausreichende Rechtssicherheit zu gewährleisten,bedarf es einer Infrastruktur, die es ermöglicht, dass Ma-nipulationen zweifelsfrei erkannt werden können. Das be-inhaltet, dass die Kommunikationspartner eindeutig iden-tifiziert und nachträgliche Veränderungen an einemDokument festgestellt werden können. Dies alles leistetdie qualifizierte elektronische Signatur im Sinne des Si-gnaturgesetzes („Gesetz über Rahmenbedingungen fürelektronische Signaturen und zur Veränderung weitererVorschriften“44, kurz: SigG). Infolge umfangreicher Än-derungen in vielen Rechtsgebieten kann darüber hinaus

44 vom 16. Mai 2001 (BGBl. I S. 876) zuletzt geändert durch Artikel 1des Ersten Gesetzes zur Änderung des Signaturgesetzes(1. SigÄndG) vom 4. Januar 2005 (BGBl. I S. 2)


die „herkömmliche“ Unterschrift durch die qualifizierteelektronische Signatur ersetzt werden, das heißt, mittler-weile können so gut wie alle Rechtsgeschäfte des tägli-chen Lebens, die einer Unterschrift in der Schriftform be-dürfen, auch über das Internet abgewickelt werden.

Die zuständige Behörde gemäß § 3 SigG i. V. m. §§ 1und 2 des Gesetzes über die Bundesnetzagentur für Elek-trizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnenvom 7. Juli 2005 (BGBl. IS 1970, S. 2009) ist die Bun-desnetzagentur. Zu den Aufgaben der Bundesnetzagenturgehören insbesondere:

– die Akkreditierung von Zertifizierungsdiensteanbie-tern,

– der Betrieb des staatlichen Trustcenters als obersteZertifizierungsinstanz (Wurzelinstanz),

– der Betrieb eines Verzeichnisdienstes,

– die Anerkennung von Prüf- und Bestätigungsstellen,

– die Aufsicht über die Einhaltung des SigG und der Si-gnaturverordnung (SigV),

– die Festlegung geeigneter Algorithmen für qualifi-zierte elektronische Signaturen.

16.1 Marktaspekte

Gestützt durch Aktivitäten der Bundesregierung – insbe-sondere im Rahmen des Projektes Bund Online 2005 unddes Bündnisses für elektronische Signaturen (Signatur-bündnis) – gewinnt die elektronische Signatur zuneh-mend an Bedeutung. Neben der Spezifikation ISIS-MTT,die Inter-operabilität zwischen den verschiedenen Signa-turdiensten und Signaturprodukten schafft, ist vor allemdie ständig zunehmende Zahl von Anwendungen für qua-lifizierte elektronische Signaturen maßgeblich. Genanntseien hier die Regelungen der Finanzverwaltung zur An-erkennung elektronischer Abrechnungen bzw. zum Da-tenzugriff und zur Prüfung digitaler Unterlagen, sowiedie zunehmend konkreter werdende Einführung von Ge-sundheitskarten, Heilberufsausweisen und digitalen Per-sonalausweisen sowie die Nutzung von Signaturkartenmit qualifiziertem Zertifikat im Rahmen des JobCard-Verfahrens.

Um für die wachsende Anzahl an Anwendungsmöglich-keiten auch entsprechend sichere Signaturprodukte zurVerfügung zu haben, wurde für Hersteller bestimmter Si-gnaturprodukte die Möglichkeit, die Gesetzeskonformi-tät ihrer Produkte mittels einer Herstellererklärung selbstzu erklären, im SigG festgeschrieben.

16.2 Akkreditierung von Zertifizierungs-diensteanbietern

Ein Anbieter, der den Betrieb eines Zertifizierungsdiens-tes aufnimmt, hat dies der Bundesnetzagentur anzuzei-gen. Er muss dabei dezidiert nachweisen, dass er die fürden Betrieb erforderliche Zuverlässigkeit und Fachkundebesitzt und eine Versicherung abgeschlossen hat, damit er

Schäden, die durch die Nichteinhaltung des SigG oder derSigV oder durch das Versagen seiner Produkte für qualifi-zierte elektronische Signaturen oder sonstiger technischerSicherungseinrichtungen entstehen können, ersetzenkann. Schließlich muss er anhand eines Sicherheitskon-zepts aufzeigen, wie er die Maßnahmen zur Erfüllung derSicherheitsanforderungen nach dem SigG und der SigVkonkret umsetzt.

Darüber hinaus sieht das Gesetz die Möglichkeit vor, dasssich ein Zertifizierungsdiensteanbieter freiwillig akkredi-tieren lässt. Im Rahmen des Akkreditierungsverfahrenswird die behauptete Sicherheit seines Zertifizierungs-dienstes – etwa seines Trustcenter – durch die Bundesnetz-agentur bereits vor der Betriebsaufnahme umfassend ge-prüft. Erst wenn die Zuverlässigkeit des Anbieters sowieseine spezifische Fachkunde insbesondere auf informati-onstechnischem und juristischem Gebiet festgestelltwurde und die ordnungsgemäße Umsetzung des Sicher-heitskonzepts durch eine von der Bundesnetzagentur an-erkannte Prüf- und Bestätigungsstelle bescheinigt wurde,wird die Akkreditierung durch die Bundesnetzagenturausgesprochen und damit die hohe Sicherheit des Zertifi-zierungsdienstes gewissermaßen „staatlich garantiert“.Akkreditierte Zertifizierungsdiensteanbieter erhalten einGütezeichen durch die Bundesnetzagentur und dürfensich im Rechts- und Geschäftsverkehr auf die nachgewie-sene Sicherheit berufen.

Gab es zu Beginn des Berichtszeitraums erst 15 akkredi-tierte Zertifizierungsdiensteanbieter, so haben bis Mitte2005 mittlerweile 28 Anbieter die Akkreditierung erhal-ten:

– T-Systems GEI GmbH, T-TeleSec (1998),

– Deutsche PostCom GmbH (2004),

– Bundesnotarkammer (2000),

– DATEV eG (2001),

– Steuerberaterkammer Nürnberg (2001),

– Hanseatische Steuerberaterkammer Bremen (2001),

– Steuerberaterkammer Saarland (2001),

– Rechtsanwaltskammer Bamberg (2001),

– Rechtsanwaltskammer Koblenz (2001),

– Steuerberaterkammer Stuttgart (2001),

– Steuerberaterkammer München (2001),

– Steuerberaterkammer Berlin (2001),

– AuthentiDate International AG (2001),

– TC TrustCenter AG (2001),

– D-Trust GmbH (2002),

– Steuerberaterkammer Niedersachsen (2002),

– Hanseatische Rechtsanwaltskammer Hamburg (2002),

– Rechtsanwaltskammer München (2002),

– Steuerberaterkammer Brandenburg (2002),


– Wirtschaftsprüferkammer (2002),

– Rechtsanwaltskammer Berlin (2002),

– Steuerberaterkammer des Freistaates Sachsen (2003),

– Rechtsanwaltskammer Frankfurt (2003),

– Rechtsanwaltskammer Nürnberg (2004),

– Patentanwaltskammer (2004),

– Steuerberaterkammer Nordbaden (2004),

– Steuerberaterkammer Hessen (2004),

– Rechtsanwaltskammer Köln (2004).

Innerhalb des Berichtszeitraumes fielen mehrere soge-nannte Wiederholungsprüfungen von akkreditierten Zer-tifizierungsdiensteanbietern an, die gemäß SigG imAbstand von drei Jahren nach der Akkreditierung erfor-derlich sind.

Für die Durchführung der Akkreditierung, die Ausstel-lung von qualifizierten Zertifikaten und die Überprüfungvon Prüfberichten und Bestätigungen durch die Bundes-netzagentur werden Kosten (Gebühren und Auslagen) er-hoben.

16.3 Betrieb der Wurzelinstanz durch die Bundesnetzagentur

Die Bundesnetzagentur erzeugt Signaturschlüssel undqualifizierte Zertifikate für den Betrieb ihres eigenenTrustcenters (Wurzelinstanz). Sie stellt für die berechtig-ten Mitarbeiter der Trustcenter der von ihr akkreditiertenZertifizierungsdiensteanbieter qualifizierte Zertifikateaus, mit denen eine eindeutige Zuordnung von öffentli-chem Schlüssel und dem Inhaber dieses Schlüssels ge-troffen wird (Nachweis der Identifikation des Antragstel-lers). In einem für jeden jederzeit zugänglichenVerzeichnisdienst werden die von ihr ausgestellten quali-fizierten Zertifikate zusammen mit ihrem Gültigkeitssta-tus geführt.

Die Wurzelinstanz wurde am 21. Januar 1999 in Betriebgenommen. Um die Interoperabilität zwischen allen An-bietern zu gewährleisten und um mit der rasanten techni-schen Entwicklung auf diesem Gebiet Schritt zu halten,wurde Ende des Jahre 2002 eine grundlegende Erneue-rung der Technik des Trustcenters der Bundesnetzagenturin die Wege geleitet. Der Technologiewechsel wurde imDezember 2004 erfolgreich abgeschlossen. Seitdem be-steht die Möglichkeit, qualifizierte Zertifikate und Sperr-listen der Bundesnetzagentur über LDAP (LightweightDirectory Access Protocol) herunter zu laden. Zudemkönnen über OCSP (Online Certificate Status Protocol)Echtzeitanfragen zu qualifizierten Zertifikaten der Bun-desnetzagentur durchgeführt werden.

16.4 Publikationen

Die Bundesnetzagentur veröffentlicht aufgrund des SigGund der SigV:

– Name, Anschrift und Kommunikationsverbindungenakkreditierter Zertifizierungsdiensteanbieter,

– Widerruf oder Rücknahme einer Akkreditierung,

– Betriebsbeendigung, -untersagung oder -einstellungeines Zertifizierungsdiensteanbieters,

– Sicherheitsbestätigungen von Produkten für qualifi-zierte elektronische Signaturen, die eine Bestätigungdurch eine Bestätigungsstelle erhalten haben,

– Herstellererklärungen von Produkten für qualifizierteelektronische Signaturen, die die Anforderungen desSigG und der SigV erfüllen,

– öffentliche Schlüssel der Bundesnetzagentur sowie derKommunikationsverbindungen, unter denen die vonder Bundesnetzagentur ausgestellten Zertifikate undderen Status abrufbar sind,

– geeignete Algorithmen und dazugehörige Parameter(jährlich oder bei Bedarf).

16.5 Überwachung der Einhaltung der Rechtsvorschriften

Die zuständige Behörde führt die Aufsicht insbesondereüber die angezeigten und akkreditierten Zertifizierungs-diensteanbieter und über bestätigte Produkte für qualifi-zierte elektronische Signaturen. Das Instrument dazu istdie Aufsichtsmaßnahme, deren Zweck die Überwa-chung der Einhaltung des Gesetzes und der Rechts-verordnung ist. Darüber hinaus führt sie das Verfahrender Anerkennung von Prüf- und Bestätigungsstellendurch.

16.6 Gremientätigkeit

Mit Fragen der Sicherheit elektronischer Signaturen inkryptographischer, technischer, administrativer und recht-licher Hinsicht befassen sich zahlreiche Gremien und Ar-beitsgruppen. Zu nennen sind in diesem Zusammenhangu. a. ISO/IEC, DIN/DKE, ITU, CEN/ISSS, EESSI, ETSI,ISIS-MTT und das Signaturbündnis. Soweit deren Akti-vitäten für den Betrieb der Wurzelinstanz und die prakti-sche Umsetzung des SigG und der SigV von Bedeutungsind, ist die Bundesnetzagentur zur aktiven Mitarbeit ver-pflichtet. Dies betrifft insbesondere Fragen, deren Beant-wortung technischen Sachverstand und betriebliche Er-fahrungen erfordern. Themen von wirtschaftspolitischerRelevanz werden dagegen in der Regel vom BMWA ver-treten. Auf Vorschlag der Behörde wurde im Jahr 2002das „Forum of European Supervisory Authorities forElectronic Signatures“ (FESA) gegründet. Dieses Forumder Europäischen Aufsichtsbehörden, die sich mit elek-tronischen Signaturen befassen, trifft sich regelmäßig biszu drei mal im Jahr zum Erfahrungsaustausch und zurKlärung grenzüberschreitender Probleme beim Einsatzqualifizierter Signaturen.


17. Internationale Aktivitäten17.1 Treffen der Präsidenten der

europäischen Regulierungsbehörden (Independent Regulators Group – IRG) und der Europäischen Regulierungsgruppe (ERG)

Der informelle Zusammenschluss von nunmehr 32 unab-hängigen europäischen Regulierungsbehörden (25 EU-Mitgliedstaaten, Bulgarien und Rumänien, Island, Liech-tenstein, Norwegen und die Schweiz sowie die Türkei)der IRG – Independent Regulators Group – dient dazu,durch Informations- und Erfahrungsaustausch zu einermöglichst einheitlichen Interpretation des europäischenRechtsrahmens und damit zu einer koordinierten Vorge-hensweise zu gelangen, um auf diese Weise die rascheEntwicklung zu einem europäischen Telekommunikati-onsmarkt voranzutreiben.

Die IRG versucht seit ihrer Gründung 1997 auf freiwilli-ger Basis die Regulierungspraxis in den europäischenStaaten zu koordinieren, indem sie Regeln für eine ge-meinschaftskonforme Auslegung aufstellt, an die sich dieMitglieder soweit als irgend möglich bei ihren Entschei-dungen halten sollen (sog. PIBs – Principles of Imple-mentation and Best Practice, s. u.).

Die freiwillige Koordinierung innerhalb der Gruppe derRegulierungsbehörden hat den Vorteil, dass sich dieGruppenmitglieder eher an die im Konsens (Konsensprin-zip) gefundene gemeinsame Haltung gebunden fühlen alsan eine verordnete Harmonisierung. Wesentlicher Vorteilder Koordinierung auf dieser Ebene ist, dass die nationa-len Regulierungsbehörden am besten in der Lage sind, diein der praktischen Umsetzung der Richtlinien in jedemLand auftretenden Probleme zu lösen, weil sie näher anden nationalen Märkten und ihrer Entwicklung dran sindals etwa die Europäische Kommission.

Konkret werden in den Arbeitsgruppen zu den wichtigs-ten Regulierungsthemen wie z. B. dem ,Zugang zur ent-bündelten Teilnehmeranschlussleitung‘ oder ,Mobile Ter-mination Rates‘ sog. ,Umsetzungsgrundsätze undBeschreibung der Best Practice‘ (Principles of Implemen-tation and Best Practice oder PIB) erarbeitet, die dannvon den halbjährlich tagenden Präsidenten/Leitern derRegulierungsbehörden angenommen werden. Sie stelleneine Art Leitlinie („Richtschnur“) dar, die bei den Ent-scheidungen von den Regulierungsbehörden beachtetwerden sollen, um so eine weitgehend einheitliche An-wendung der europäischen Rechtsvorschriften und damitauch einheitliche Bedingungen für die Marktakteure zuerreichen. Sie werden von jeder Regulierungsbehörde aufihrer Website sowie der IRG Website (http://irgis.ana-com.pt) veröffentlicht.

Neuer Rechtsrahmen für elektronische Kommunikation und ERG

Die im neuen Rechtsrahmen vorgesehene engere Koope-ration der Regulierungsbehörden erhöht die Anforderun-gen an die IRG. Darüber hinaus wurde zur Realisierungdes Ziels der Harmonisierung die ERG gegründet.

Die Kommission hatte mit zwei Entscheidungen imJahre 2002 zwei sie beratende Gremien gegründet: zumeinen die „Radio Spectrum Policy Group“, die einer Ko-ordinierung der europäischen Frequenzpolitik dienen soll,sowie zum anderen die „European Regulators Group“(ERG). Mit letzterer soll eine stärkere Koordinierung dernationalen Regulierungspraxen durch eine möglichst ein-heitliche Anwendung des neuen europäischen Rechtsrah-mens bewirkt werden (Artikel 3 der Entscheidung), wes-halb neben Vertretern der Kommission die unabhängigennationalen Regulierungsbehörden für elektronische Kom-munikation als Mitglieder dieser Gruppe (Artikel 4 derEntscheidung) vorgesehen sind.

Mit der ERG ist (erstmalig) eine Gruppe eingerichtet worden,in der als Mitglieder nicht die Mitgliedstaaten direkt ange-sprochen sind, sondern die nationalen Regulierungsbehör-den. Hauptaufgabe der ERG, die gemäß Erwägungsgrund 36und 37 der Rahmenrichtlinie das Richtlinienpaket des eu-ropäischen Regulierungsrahmens für elektronische Kom-munikationsdienste und -netze ergänzt und vervollständigt,ist es, die Kooperation zwischen den Regulierungsbehördenzu verstärken und insbesondere den gem. Artikel 7 RR vor-gesehenen Konsultationsprozess zu bestimmten Entschei-dungsentwürfen der nationalen Regulierungsbehörden zuorganisieren.

Die ERG erarbeitet zu diesem Zweck sog. „Common Po-sitions (CP)“, in denen sie eine gemeinsame Haltung oderGrundüberzeugung zu relevanten Themen zum Ausdruckbringt sowie „Opinions“, in der sie ihre Meinung zu be-stimmten Regulierungsfragen äußert. Letztere werdenvon der Kommission z. B. für die Erarbeitung neuerRechtsakte wie z. B. Empfehlungen angefordert. DieseDokumente werden ebenso wie das gemeinsame IRG/ERG-Arbeitsprogramm auf der Website der ERGwww.erg.eu.int veröffentlicht. Zur Erhöhung der Trans-parenz und um alle beteiligten Gruppen („Stakeholders“)in den Diskussionsprozess einzubeziehen werden Doku-mente wie z. B. „Gemeinsame Positionen“ oder das Ar-beitsprogramm vor ihrer Verabschiedung durch das Ple-num konsultiert.

Wie die IRG befasst sich die ERG ausschließlich mit An-wendungsfragen zu konkreten Regulierungsthemen. Beiden gemeinsamen Positionen handelt es sich nicht umrechtlich verbindliche Entscheidungen. Die politischenEntscheidungen verbleiben in dem nach den Komitolo-gieregeln gebildeten Kommunikationsausschuss (Arti-kel 22 RRL), in dem die Mitgliedstaaten durch die zu-ständigen Ministerien (in Deutschland: Bundesministe-rium für Wirtschaft und Arbeit) vertreten sind.

Die ERG diente als Vorbild für die Einrichtung einerGruppe mit demselben Zweck im Energiebereich. Hierheißt die Gruppe der Energieregulierer „European Regu-lators Group for Energy and Gas“45 (ERGEG), in der dieBundesnetzagentur ebenso Mitglied ist wie in dem Ge-genstück zur IRG – dem Council of European Energy

45 Eingerichtet mit Entscheidung 2003/796/EG vom 11. November2003, veröffentlicht im ABl. L 296 vom 14. November 2003.


Regulators (CEER) –, dem freiwilligen Zusammen-schluss der Energieregulierungsbehörden in Europa.

Im Jahr 2004 hatte die belgische RegulierungsbehördeBIPT den Vorsitz inne. Im Jahr 2005 übernahm die däni-sche Regulierungsbehörde NITA den Vorsitz. Der Vorsitzder IRG und ERG wird stets in Personalunion geführt wieauch die Vollversammlungen der IRG und ERG „back-to-back“ stattfinden. An den ERG-Treffen nimmt außer denRegulierungsbehörden zusätzlich die Kommission teil,die auch Themen für die Tagesordnung vorschlagen kann,jedoch kein stimmberechtigtes Mitglied ist (sonst würdesie sich selbst beraten). Da die Regulierer allerdings nachwie vor die Möglichkeit haben wollen, sich ohne dieKommission untereinander auszutauschen, bleibt die IRGweiterhin bestehen.

IRG/ERG Vollversammlungen im Berichtszeitraum

Im Berichtszeitraum fanden die folgenden IRG/ERG-Treffen statt (siehe Tabelle unten).

IRG/ERG Arbeitsorganisation

Die Koordination der Arbeitsgruppen und die Weiterlei-tung ihrer Ergebnisse an die Vollversammlung der Präsi-denten der Regulierungsbehörde wird von dem sog.„Contact Network“ vorgenommen. Zur organisatorischenDurchführung wurde im Mai 2002 ein (virtuelles) Sekre-tariat unter dem Vorsitz der CMT eingerichtet, in dem dieBundesnetzagentur ebenfalls vertreten ist. Im Septem-ber 2004 hat die Bundesnetzagentur den Vorsitz des IRG-Sekretariats übernommen („IRG-Coordinator“). Die Ar-beit der ERG wird zusätzlich durch das ERG-Sekretariatorganisatorisch unterstützt.

Es gibt die folgenden Arbeitsgruppen, die sowohl Doku-mente für die IRG wie die ERG erarbeiten: (siehe TabelleS. 123).

Es gibt ferner eine virtuelle Arbeitsgruppe, die sich mitFragen der technischen Regulierung (Technical WG) be-fasst.

Verabschiedung der ERG Common Position on „Remedies“

Auf der ERG-Sitzung am 1./2. April 2004 in Londonwurde das sog. „Remedies-Papier“ einstimmig von denPräsidenten der NRB als gemeinsame Position der ERG(ERG Common Position on the approach to Appropriateremedies in the new regulatory framework, ERG (03)30rev1) verabschiedet. Nach redaktioneller Bearbeitungund Ergänzung um ein Glossar wurde es zusammen mitdem „Explanatory Memorandum“ (Zusammenfassungder Anhörungsergebnisse, ERG (04) 14), der ERG Com-mon Position on Bitstream-Access (ERG (03) 33rev1) so-wie den unverändert verabschiedeten „IRG PIBs on theapplication of remedies in the mobile voice call termina-tion market“ (und einem Benchmark („Snapshot“) derMobilfunkterminierungsentgelte46) am 23. April 2004 aufden o. a. Websites der ERG und der IRG veröffentlicht.

Unter „Remedies“ werden die nach dem neuen Regulie-rungsrahmen für elektronische Kommunikationsdiensteund -netze möglichen Abhilfemaßnahmen verstanden.Hierbei handelt es sich um die nach der Zugangs- und derUniversaldienstrichtlinie marktbeherrschenden Unterneh-men auferlegbaren Verpflichtungen zur Behebung des ineinem der 18 zu regulierenden Märkte der Empfehlung(C(2003)497 v. 11. Februar 2003) identifizierten Wettbe-werbsproblems. Bei dem Auferlegen von Verpflichtungenhandelt es sich um den 3. der im neuen Rechtsrahmenvorgeschriebenen Schritte: d. h. nach Durchführung derMarktuntersuchung (Marktabgrenzung und Feststellungder Marktbeherrschung gem. Artikel 14 bis 16 RRL) istim Falle der Marktbeherrschung die geeignete Maßnahmeauszuwählen, wobei mindestens eine der folgenden Maß-nahmen aufzuerlegen ist:

Zugangsrichtlinie (2002/19/EG)

Artikel 9 Transparenzverpflichtung;

Artikel 10 Gleichbehandlungsverpflichtung;

46 Dieser wird inzwischen regelmäßig alle halbe Jahre aktualisiert undkann auf der IRG-Website abgerufen werden.

Datum Treffen Ort Gastgeber

Januar 2004 IRG-15/ERG-7 Brüssel BIPT (Belgien)

April 2004 IRG-16/ERG-8 London Ofcom (Großbritannien)

Juni 2004 IRG-17/ERG-9 Luxemburg ILR (Luxemburg)

September 2004 IRG-18/ERG-10 Nikosia OCECPR (Zypern)

Dezember 2004 IRG-19/ERG-11 Brüssel BIPT (Belgien)

Februar 2005 IRG-20/ERG-12 Brüssel ERG-Sekretariat

Mai 2005 IRG-21/ERG-13 Bled APEK (Slowenien)

September 2005 IRG-22/ERG-14 Kopenhagen NITA (Dänemark)

November 2005 IRG-23/ERG-15 Brüssel ERG-Sekretariat


Arbeitsgruppe Arbeitsauftrag Vorsitz

Fixed Network Festnetz-/Breitbandnetzregulierung BNetzA (Deutschland)/ANA-COM (Portugal)

Mobile Market Mobilfunkthemen PTS (Schweden)

End User Endkundenthemen ANACOM (Portugal)/BNetzA (Deutschland)

SMP (Signifikant Market Po-wer)

Fragen der Marktdefinition und Marktbeherr-schung

CMT (Spanien)

Regulatory Accounting Kostenrechnung und –analyse BAKOM (Schweiz)/AGCOM (Italien)

REM PT (Remedies) Auswahl der aufzuerlegenden regulatorischen Ver-pflichtungen

RTR (Österreich)/Ofcom (Großbritannien)

WIR PT (Wholesale Internatio-nal Roaming)

Analyse des Marktes für Auslandsroaming AGCOM (Italien)

IRR PT (International Retail Roaming)

Fragen der Transparenz der Endkundenpreise für Auslandsroaming

AGCOM (Italien)

Implementation Umsetzung des neuen Rechtsrahmens Ofcom (Großbritannien)

Market Data Analysis Marktbeobachtung und Vergleiche ARCEP (Frankreich)

IRGIS IT (Webauftritt und IRG-Intranet) ANACOM (Portugal)

Artikel 11 Verpflichtung zur getrennten Buchführung;

Artikel 12 Zugangsverpflichtung;

Artikel 13 Verpflichtung zur Preiskontrolle und Kos-tenrechnung;

Universaldienstrichtlinie (2002/22/EG)

Artikel 17 Regulierungsmaßnahmen in Bezug aufDienste für Endnutzer;

Artikel 18 Regulierungsmaßnahmen in Bezug auf dasMindestangebot an Mietleitungen;

Artikel 19 Betreiberauswahl und Betreibervorauswahl.

Als Grundregel gilt, dass vor einer Auferlegung vonMaßnahmen auf Endkundenmärkten zunächst Maßnah-men auf Vorleistungsmärkten aufzuerlegen sind. Bezüg-lich des 3. Schrittes hat die Kommission (KOM) keinVetorecht, d. h. die Maßnahmen sind zwar gem. demArtikel 7 RRL-Verfahren der KOM und den anderen na-tionalen Regulierungsbehörden (NRB) zu notifizieren,aber im Gegensatz zu den Entscheidungsentwürfen hin-sichtlich der Marktabgrenzung und Feststellung derMarktbeherrschung kann die KOM diese nicht stoppen,wohl aber kommentieren. Die KOM hatte während derVerhandlungen des Richtlinien-Pakets auch für dieRemedies (Rechtsfolgenseite) ein Vetorecht gefordert.

Im Rahmen der ERG trat sie nun an die NRB mit der Ab-sicht heran, gemeinsam eine Empfehlung zu erarbeiten,

wobei die Empfehlung selbst jedoch einzig von der KOMnach Einholung der Meinung des Komitologieausschus-ses („Communications Committee“) verabschiedet wor-den wäre. Eine Empfehlung ist zwar rechtlich nicht bin-dend für die Mitgliedstaaten (MS), aber ein Abweichenist zu begründen. Die in der ERG zusammengeschlosse-nen NRB begrüßten zwar das Erfordernis einer konsisten-ten Auslegung des neuen Rechtsrahmens, um eine mög-lichst einheitliche Ausübung des Ermessens zu erreichen,wollten jedoch mit einem gemeinsamen Papier einerEmpfehlung zuvorkommen, um nicht durch diese Hinter-tür den Einfluss der KOM auch in diesem Bereich ohneVeto vergrößert zu sehen und von der KOM bevormundetzu werden.

In der Folgezeit wurde unter Mitarbeit der KOM-Dienste(DG INFOSOC und DG COMPETITION) in den Ar-beitsgruppen der IRG/ERG nach Durchführung von2 Konsultationen mit den Marktteilnehmern ein Papiererarbeitet, das auf der Sitzung am 1./2. April zur Verab-schiedung anstand:

Struktur des Papiers

Das Papier ist wie folgt aufgebaut:

– Kap. 1 Context and Purpose;

– Kap. 2 Generalization of competition problems;

– Kap. 3 Remedies Available;


– Kap. 4 Principles to guide Regulators in choosingappropriate remedies;

– Kap. 5 Application of remedies to competition pro-blems.

Dem Papier ist ein Executive Summary vorangestellt, dasin Kurzform die wichtigsten Aussagen und Ergebnissedes Papiers enthält.

Das Papier dient dazu, Prinzipien zu entwickeln, die dieNRB nach der Durchführung der Marktuntersuchungenund der Feststellung von Marktmacht bei der Auswahlder aufzuerlegenden Verpflichtungen leiten, so dass in ei-ner vergleichbaren Marktsituation mit einem ähnlich ge-lagerten Wettbewerbsproblem auch möglichst gleichar-tige Maßnahmen zur Behebung des Problems ergriffenwerden, um so eines der Ziele des neuen Rechtsrahmens– die Schaffung eines Binnenmarktes für elektronischeKommunikationsdienste – zu erreichen. Für diesenZweck werden zunächst die wichtigsten – d. h. in der Pra-xis am häufigsten anzutreffenden – Wettbewerbspro-bleme identifiziert und auf Basis der vorhandenen wirt-schaftswissenschaftlichen Literatur (state of the art)beschrieben. Anschließend werden die verfügbaren Re-medies beschrieben (siehe Aufzählung oben), um dann inKap. 4 allgemeine Prinzipien zu entwickeln, mit denenanschließend in Kap. 5 die als am geeignetsten erachtetenRemedies bestimmt werden.

Die aus dem Rechtsrahmen abgeleiteten 4 Prinzipien sinddie folgenden:

– Prinzip 1 NRB sollen begründete Entscheidungen fäl-len, die dem Prinzip der Verhältnismäßigkeit Rech-nung tragen. Maßnahmen müssen grundsätzlich derErfüllung der Ziele des Artikel 8 RRL dienen und imHinblick auf die Ziele angemessen und gerechtfertigtsein (Artikel 8(4) ZRL) sowie der Art des aufgetrete-nen Problems entsprechen;

– Prinzip 2 In Fällen, in denen Infrastrukturwettbewerb für unwahrscheinlich gehalten wird, sollen die aufzu-erlegenden Maßnahmen den Kunden schützen undDienstewettbewerb durch geeignete Maßnahmen wiez. B. Zugangs- und Preiskontrollverpflichtungen si-cherstellen;

– Prinzip 3 In Fällen, in denen die Infrastruktur für rep-lizierbar erachtet wird, soll die Regulierung Investiti-onsanreize in neue Netze für marktbeherrschende undalternative Netzbetreiber sicherstellen und Infrastruk-turwettbewerb fördern;

– Prinzip 4 Die auferlegten Maßnahmen sollen so aus-gestaltet sein, dass das regulierte Unternehmen einenAnreiz hat, sie einzuhalten.

Status des Papiers

Auf Bitten der KOM ist der Titel von „Joint Document“in „ERG Common Position“ geändert worden, da selbstwenn nur die „Kommissionsdienste“ genannt werden, dasDokument durch die sog. „interservices consultation“ dergesamten Kommission gehen muss, was nicht vorgesehen

war. Gleichwohl steht die KOM inhaltlich hinter dem Pa-pier. Die Mitarbeit der Kommissionsdienste (GD INFO-SOC und GD COMP) ist auch expressis verbis in demDokument erwähnt worden. Das verabschiedete Doku-ment ist somit als ERG Common Position ein reinesERG-Dokument (und kein Kommissionspapier), daskeine rechtliche Verbindlichkeit hat. Es drückt das ge-meinsame Verständnis der Regulierer zur Anwendung derRemedies aus und kann als Auslegungshilfe bei nationa-len Entscheidungen herangezogen werden. Die KOM(GD Colasanti) bestätigte auf der Sitzung, dass die KOMkeine Empfehlung mehr erlassen wird, was das erklärteZiel der Regulierer war.

Inhalt des Papiers

Im Vorfeld der Sitzung wurde insbesondere noch dieFrage der Einführung eines sog. „Replizierbarkeitstests“,nachdem die NRB vor Auferlegung einer Maßnahme zu-nächst hätten entscheiden müssen, ob es sich um repli-zierbare oder nicht replizierbare Infrastruktur handelt,kontrovers diskutiert. Je nach Ergebnis würde dies unter-schiedliche regulatorische Maßnahmen nach sich ziehen.

Wegen der grundsätzlichen Schwierigkeit bei der Ab-grenzung von replizierbaren und nicht-replizierbaren In-frastrukturen wurde jedoch auf den Replizierbarkeitstestverzichtet. Dieser hätte – so er überhaupt möglich ist –ein von den Richtlinien nicht vorgeschriebenes Begrün-dungserfordernis (mit erheblichem Mehraufwand für dieRegulierungsbehörde) bedeutet. Stattdessen wurde mitder folgenden Formulierung eine Einzelfallentscheidungvorgesehen: „In this, NRAs should form, where possible,a view on whether replication can be considered feasibleor not on a case-by-case basis, taking into account all therelevant technological, economic and timing dimensi-ons“47).

Außerdem wurde das Konzept der sog. „Investitionslei-ter48“ als Brücke zwischen kurzfristigem Dienstewettbe-werb und langfristig anzustrebendem Infrastrukturwettbe-werb und der damit verbundene differenzierte Einsatzvon regulatorischen Instrumenten wie z. B. „dynamic ac-cess pricing“ stärker hervorgehoben, ohne indes von derGrundlinie, dass auch im Falle der Replizierbarkeit z. B.eine kostenorientierte Regulierung nicht gänzlich auszu-schließen ist, wenn dies für die Schaffung von Wettbe-werb erforderlich ist, aufzugeben.

47 S. Abschnitt 5.2.2.3 – Incentives to invest, am Ende des 1. Absatzes.48 „ladder of investment“ von Prof. Martin Cave, University of War-

wick, entwickeltes Konzept, das ein stufenweises Investieren neuerNetzbetreiber vorsieht, wobei die Stufen der Leiter durch (angeord-nete) Zugangsprodukte beschrieben werden und ein „Heraufklettern“der Leiterstufen bedeutet, dass durch Investitionen in eigene Infra-struktur das Netz des regulierten Betreibers immer weniger genutztwerden muss und dadurch diesem immer mehr Wettbewerb auf demEndkundenmarkt gemacht werden kann. Vgl. z. B. Cave, M. „TheEconomics of Wholesale Broadband Access“, Proceedings of theRegTP Workshop on Bitstream Access – Bonn – 30 June 2003; publ.in MMR-Beilage 10/2003 (MultiMedia und Recht Vol. 6, 16 Oct.2003), pp. 15.


Der zweite zentrale (und auch strittige) Punkt war das rich-tige Verhältnis zwischen „seek to agree“ – also Harmoni-sierungsbestrebungen (Artikel 7(2) und Artikel 8(3d) RRL)und „commitment“ der Regulierer, dem Remedies-Papierzu folgen – einerseits und dem Erhalt des nationalen Ent-scheidungs- und Handlungsspielraums andererseits. ImErgebnis wurde folgende Formulierung gefunden:

„However, specific national circumstances may arisewhich could justify a different approach to the applicationof remedies in individual cases. In such cases NRAs shallset out the reasons for their approach.“ (S. 25)

Dies enthält in deutlicher Form den Gedanken des natio-nalen Ermessensspielraums, der auch an anderen Stellendes Dokuments stärker als in der konsultierten Fassungherausgestellt wurde.

Bei der Behandlung der Mobilfunk-Terminierungsent-gelte wurden die beiden Dokumente – Remedies-CP undPIBs on Mobile Termination miteinander verbunden, in-dem in das Remedies-Papier PIB No. 6 übernommenwurde. PIB No. 6 erlaubt ein allmähliches Absenken derMobilfunkterminierungsentgelte mittels eines sog.„Gleitpfads“ über einen längeren Zeitraum („reasonableperiod“), wenn es bei einer sofortigen Einführung kosten-orientierter Entgelte zu Marktverwerfungen käme. DieTextpassage (S. 115) lautet folgendermaßen: „In caseswhere an immediate implementation of charge controlthat sets charges at the competitive level could cause dis-proportionate problems for mobile operators, NRAs mayapply a price cap system or a glide path to achieve acompetitive level over a reasonable period of years“.

Die endgültige Fassung des Dokumentes wurde am23. April 2004 zusammen mit einem „Expanatory Memo-randum, das die Anhörungsergebnisse zusammenfasstund die wichtigsten Änderungen nennt, veröffentlicht undkann auf der ERG-Website unter http://www.erg.eu.int/documents/index_en.htm#ergdocuments abgerufen wer-den.

Die ebenfalls auf der Sitzung im April 2004 verabschie-dete Gemeinsame Position zu Bitstream Access ist imMai 2005 um einen Abschnitt zu „Kabel-Bitstream-Ac-cess“ ergänzt worden (ERG (03) 33rev2).

Sonstige Veröffentlichungen der IRG/ERG

Aufgrund der zunehmenden Bedeutung von Voice-over-IP (VoIP)-Diensten und den damit zusammenhängendenFragen ihrer regulatorischen Behandlung hat die ERGsich intensiv mit dem Thema befasst und auf der Sitzungim Februar 2005 ein sog. „Common Statement“ zu VoIPverabschiedet und veröffentlicht, das sich v. a. mit Fragender Nummerierung und des Zugangs zu Notrufdienstenbeschäftigt. Fragen der Einbeziehung von VoIP-Dienstenin die Märkte der „klassischen“ Festnetztelefonie (Märkte1-6 der Empfehlung) werden z. Z. noch untersucht.

Auf der Sitzung im Mai 2005 wurde der „ERG Broad-band market competition report“ (ERG (05) 23) verab-schiedet und veröffentlicht, der aufgrund von13 „Country case studies“ die Entwicklung des Wettbe-

werbs auf den Breitbandzugangsmärkten (Markt 12 derEmpfehlung) untersucht. Als Ergebnis konnte festgehal-ten werden, dass sich die „Leiterthese“ (s. o.) für die eu-ropäische Entwicklung bestätigt.

Ein weiteres wichtiges Thema, dem sich die IRG/ERGwidmete, ist die Untersuchung der nationalen Vorleis-tungsmärkte für Auslandsroaming (Markt 17 der Emp-fehlung). Hier wurde in der Arbeitsgruppe „Wholesale In-ternational Roaming“ ein gemeinsames Papier erarbeitet,das anschließend konsultiert wurde. Die Endfassung derGemeinsamen Position „On the Coordinated Analysis ofthe Markets for Wholesale International Roaming“ (ERG(05 20rev1) wurde im September 2005 verabschiedet undveröffentlicht.

Ebenfalls auf der September-Sitzung wurde die Gemein-same Position der „Guidelines for implementing the Com-mission Recommendation C (2005) 3480 on AccountingSeparation & Cost Accounting Systems under the regula-tory framework for electronic communications“ beschlos-sen, die den Regulierern Leitlinien für die Anwendungder neuen Empfehlung über die getrennte Buchführungund Kostenrechnungssysteme entsprechend dem Rechts-rahmen für die elektronische Kommunikation an dieHand gibt. Sie ging hervor aus der ERG Opinion zur Än-derung der bisherigen Empfehlung zur Kostenrechnungvon 1998 (ERG (04) 15rev1), die Ende des Jahres 2004veröffentlicht wurde. Diese hatte die Kommission bei derERG angefordert, als sie die bisherige Empfehlung (1998)überarbeitete, um sie an den Rechtsrahmen für elektroni-sche Kommunikationsdienste und -netze anzupassen. ImBereich der Kostenrechnung hat die IRG im Berichtszeit-raum außerdem zwei Berichte – den IRG Report zu „Ac-counting in Practice“ (IRG (05) 24) und den IRG Reporton Reciprocity (IRG (05) 25) auf der IRG-Website veröf-fentlicht.

Als generelles Fazit lässt sich sagen, dass die Bedeutungder europäischen Zusammenarbeit für die Entscheidun-gen des nationalen Regulierers stetig zugenommen hatund deshalb höhere Anforderungen an die Kooperationzwischen den Regulierern bestehen. Insbesondere die Ge-meinsame Position zu Remedies findet hier bei der Erar-beitung der Regulierungsverfügungen Anwendung.Ebenso ist der Austausch mit den Kollegen der Fach-ebene der anderen Regulierungsgruppen in den Arbeits-gruppen fruchtbar, weshalb eine regelmäßige aktive Teil-nahme an den Arbeitsgruppensitzungen und die Mitarbeitan den Dokumenten unerlässlich ist. Die Mitarbeit in denArbeitsgruppen ist inzwischen mindestens genauso wich-tig wie die Präsenz in den ‚klassischen‘ Gremien undAusschüssen (wie z. B. dem COCOM). Aufgrund des Ar-tikel 7-RRL-Verfahrens ist eine „Abkoppelung“ von derregulatorischen Entwicklung in anderen Ländern und ih-rer Bewertung durch die Kommission nicht mehr mög-lich.

Neben der Zusammenarbeit mit den europäischen Regu-lierungsbehörden bestehen vielfältige Kontakte auch zuaußereuropäischen Behörden, so insbesondere mit deramerikanischen Regulierungsbehörde FCC, deren Vorsit-zender im September 2004 auch zu dem IRG/ERG-Treffen


eingeladen war. Im November 2004 fand in Cusco/Perudas III. Gemeinsame Treffen der europäischen und latein-amerikanischen Regulierungsbehörden statt (III. IRG-RE-GULATEL-Summit).

17.2 Allgemeine Aspekte der Mitarbeitin technischen Gremien der Telekommunikation

Die Bundesnetzagentur ist in den wichtigsten internatio-nalen Organisationen und Gremien für den Bereich derTelekommunikation vertreten. Hierzu gehören u. a. dieMitarbeit

– bei der Europäischen Kommission,

– in Arbeits- und Projektgruppen des Ausschusses fürElektronischen Kommunikation (ECC) der Europäi-schen Konferenz der Post und Fernmeldeverwaltun-gen (CEPT),

– in der Internationalen Fernmeldeunion (ITU) und dendazugehörigen Studienkommissionen im Standardisie-rungs- und Funkbereich, in der World Telecommuni-cation Standardisation Assembly (WTSA-2004) undden Beratungsgruppen Telecommunication Standardi-sation Advisory Group (TSAG) und der Radiocommu-nication Advisory Group (RAG),

– beim Europäischen Institut für Telekommunikations-normen (ETSI) in der Generalversammlung, dem Vor-stand, den Technischen Komitees und den Projekt-gruppen,

– bei der Internationalen Elektrotechnischen Kommis-sion (IEC) und beim Internationalen Sonderausschussfür Funkstörungen (CISPR),

– bei der Internationalen Organisation für Normung(ISO) und

– beim Europäischen Ausschuss für ElektrotechnischeNormung (CENELEC), in den Technischen Komitees(TC) und deren Untergruppen (STC),

– bei der Internationalen Organisation für Seeschifffahrt(IMO),

– bei der Internationalen Organisation für die zivileLuftfahrt (ICAO).

Die aktive Teilnahme an den Arbeitstagungen in den rele-vanten internationalen Organisationen und Gremien si-chert das Einbringen der Regulierungsziele in Normenund internationale Regelungen, soweit dies im Rahmender begrenzt zur Verfügung stehenden Personalressourcenmöglich ist. Hierzu werden eigene Beiträge eingebracht,Aufgaben sowie Funktionen übernommen und internatio-nale Tagungen ausgerichtet.

Als Fazit für den Berichtszeitraum 2004/2005 kann fest-gestellt werden, dass die Bundesnetzagentur eine erfolg-reiche Standardisierungsarbeit geleistet hat. Bei der Gre-mienarbeit (z. B. ITU, ETSI) muss auch weiterhin derKonvergenzentwicklung im Technologiebereich im genü-genden Maße Rechnung getragen werden.

17.3 Funkverträglichkeit

Durch die Teilnahme in einschlägigen Gremien der CEPTECC und der ITU-R werden die verträglichkeitsrelevan-ten Funkparameter neuer Funkdienste mitgestaltet. DieBundesnetzagentur hat 2004 den Vorsitz innerhalb derCEPT ECC Working Group SE (Spectrum Engineering)übernommen. Es werden im Folgenden stellvertretend fürdie vielen Aktivitäten in den Gremien einige Beispielegenannt, die das Engagement der technischen Expertenaufzeigen sollen.

Zur Einführung der ultra-breitbandigen Funkanwendun-gen für Ortungsfunk- und Kommunikationsanwendungen(UWB) sind Vertreter der Bundesnetzagentur in verschie-denen internationalen Gremien aktiv. Auch bei der Erstel-lung der Studien, die neue drahtlose Netzzugänge (Broad-band Fixed Wirelsee Access) im 5 GHz-Bereichermöglichen sollen, wurde aktiv mitgewirkt.

Von allgemeinem Interesse ist die GSM-Handynutzungan Bord von Flugzeugen. Hier müssen Rahmenbedingun-gen zum Schutz der terrestrischen Funkdienste gefundenwerden. Ebenso sind Verträglichkeitsbetrachtungen beider Einführung der Erweiterungsbänder für UMTS/IMT-2000 erforderlich.

Die Arbeiten zur Vorbereitung der nächsten regionalenFunkkonferenz RRC 06 zur Revision des Rundfunkab-kommen von 1961 wurden fortgesetzt. Es wurde bei Er-stellung einiger CEPT ECC-Empfehlungen zum Schutzder Funkdienste bei der Einführung von DVB-T mitge-wirkt.

Auch im Bereich von SRD (Short Range Devices) wur-den Verträglichkeitsuntersuchungen für verschiedene An-wendungen (beispielsweise SRDs im UKW-Band, UltraLow Power Animal Implant bzw. Medical Implant, De-vices, RFID u. a.) in den zuständigen internationalen Gre-mien unterstützt.

Auf Initiative der Bundesnetzagentur wurde eine soge-nannte „Kollisionsfallempfehlung“ entwickelt, die denVerwaltungen in Europa einheitliche Richtlinien an dieHand geben soll, um bei Verträglichkeitsproblemen, diesich aufgrund der Abstrahlungen aus einem Kabel (u. a.Powerline Nutzung) für betroffene Funkdienste ergebenkönnen, mögliche Abhilfemaßnahmen vorschlagen zukönnen. Diese neue ECC Empfehlung „Criteria for theassessment of radio interferences caused by radiated dis-turbances from wire-line telecommunication networks“ ,die nunmehr nach der Durchführung einer öffentlichenKommentierung endgültig durch die CEPT angenommenwurde, enthält als Kriterium unter anderem auch dieGrenzwerte der deutschen Nutzungsbestimmung NB 30der Frequenzbereichszuweisungsplanverordnung.

17.4 Marktaufsicht und Elektromagnetische Verträglichkeit

Für eine effiziente und störungsfreie Nutzung von Fre-quenzen spielt die elektromagnetische Verträglichkeit(EMV) vor dem Hintergrund ständig zunehmender Funk-anwendungen eine immer entscheidendere Rolle.Vertre-


ter der Bundesnetzagentur arbeiteten u. a. in den folgen-den von der europäischen Kommission eingerichtetenGremien mit:

– Gruppe der nationalen EMV-Experten (EMV-Wor-king-Party),

– Arbeitsgruppe zur Revision der EMV-Richtlinie, wel-che am 31. Dezember 2004 im Amtsblatt der EU ver-öffentlicht wurde,

– in den Arbeitsgruppen zur administrativen Koopera-tion der Marktaufsichtsbehörden nach der EMV-Richtlinie und der R&TTE-Richtlinie

sowie in der von der Europäischen Kommission unter-stützten Zusammenarbeit zum bilateralen Austausch vonInformationen zwischen den für die Marktaufsicht zu-ständigen Behörden. In diesem Zusammenhang fandengegenseitige Besuchsprogramme mit Staaten wie Portu-gal, Luxemburg und der Schweiz statt. Des weiteren wur-den Twinning-Projekte mit Ungarn, Polen, Slowenien,Estland, Lettland, Litauen, Rumänien und der Türkeidurchgeführt.

17.5 Anerkennung von Konformitäts-bewertungsstellen im Rahmen von Drittstaatenabkommen

Die Verbesserung der wirtschaftlichen Beziehungen mitLändern außerhalb Europas ist eines der Ziele der Euro-päischen Union. Der Abbau von Handelshemmnissen istdaher eine der vorrangigen Aufgaben.

Vor diesem Hintergrund wurden zwischen der EU undDrittstaaten verschiedene Abkommen über die gegensei-tige Anerkennung von Konformitätsbewertungen, Be-scheinigungen und Kennzeichnungen (Mutual Recogni-tion Agreements (MRA)) geschlossen. Sie beinhaltenu. a. die Bereiche Telekommunikationsgeräte (tlw. ein-schließlich Funkanwendungen) sowie Elektromagneti-sche Verträglichkeit. MRA, die diese Bereiche beinhal-ten, wurden geschlossen mit USA, Kanada, Australien,Neuseeland, Japan und der Schweiz. Die Abkommen er-möglichen, dass Stellen (Konformitätsbewertungsstellen(KBS)) des einen Landes Produkte nach den Regeln undVorschriften des anderen Landes bewerten (tlw. zulas-sen), so als wären die Stellen in diesem Land selbst ansäs-sig.

Die Aufgabe der Anerkennung (Kompetenzfeststellung)entsprechender KBS ist in der Bundesrepublik Deutsch-land für diese Bereiche vom BMWA auf die Bundesnetz-agentur übertragen worden.

Folgende Teilnahmen an internationalen Organisationenund Gremien haben im Betrachtungszeitraum für diesenAufgabenbereich stattgefunden:

– Tagungen der MRA Taskforce (MRA TF) der Europä-ischen Kommission,

– Tagungen der Joint Committees (JC EU-USA, JC EU-Kanada, JC EU-Australien, JC-EU-Neuseeland, JCEU-Japan),

– Tagungen der Joint Sectorial Committees (JSC) in denSektoren „Telekommunikationsgeräte (einschl. Funk-anwendungen)“ sowie „Elektromagnetische Verträg-lichkeit“,

– Bilaterale Treffen und Gespräche sowie

– Arbeitskreise (Workshops) in Kanada und USA

17.6 Standardisierungsarbeit im Bereich der Dienstequalität (Quality of Service), Verbraucher-Qualitätskennwerte und der Richtlinie 2002/22/EG

Die Bundesnetzagentur nimmt aktiv an den Arbeitstagun-gen des TC/STQ (Technical Committee Speech proces-sing, Transmission and Quality of Service aspects) beiETSI und den Studienkommissionen 2 (Operationalaspects of service provision, networks and performance)und 12 (End-to-end transmission performance of net-works and terminals) der ITU-T teil.

In diesen Arbeitsgruppen werden u. a. Standards zur Be-schreibung, Erfassung und Messung von Dienstequalitä-ten (Quality of Service) erarbeitet. Insbesondere werdenseit 2002 umfangreiche Standardisierungstätigkeiten zumThema Verbraucher-Qualitätskennwerte, die der Be-schreibung und Messung der Qualität von Telekommuni-kationsdienstleistungen aus Verbrauchersicht dienen, un-ternommen. Die Studienthemen reichen von allgemeinenQualitätskennwerten (wie Serviceleistungen und Abrech-nung) über Kennwerte für Sprach-, Fax- und Daten-dienste bis zu Mobilfunkdiensten und Diensten im Be-reich des Internetzugangs.

Die Bundesnetzagentur nimmt auch die Leitung einzelnerUnterarbeitsgruppen wahr, koordiniert die Erstellung derStandards und hält Arbeitsgruppensitzungen in denRäumlichkeiten der Bundesnetzagentur in Mainz ab.

Diese Arbeiten sind vor dem Hintergrund der Richt-linie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und desRates vom 7. März 2002 über den Universaldienst undNutzerrechte bei elektronischen Kommunikationsnetzenund -diensten (Universaldienstrichtlinie) zu sehen. Diesesieht eine Stärkung des Verbraucherschutzes in demSinne vor, dass dem Verbraucher transparente und ver-gleichbare Informationen über die Qualität von Telekom-munikationsdienstleistungen bereitgestellt werden. DerVerbraucher soll durch diese Maßnahmen in die Lage ver-setzt werden, bewusste Entscheidungen im Telekommu-nikationsmarkt zu treffen und so den Wettbewerb in sei-nem Sinne beeinflussen können.

Dieser Grundgedanke wurde auch für den Entwurf zurNovellierung der TKG vorgeschlagen. Die Bundesnetz-agentur erhofft sich hierdurch eine Stärkung der Positiondes Verbrauchers, sowie eine Förderung des Qualitäts-wettbewerbs.

Zur Erreichung dieses Ziels sind, harmonisierte Standardszur Qualitätsbeschreibung und zum Qualitätsvergleichzur Verfügung zu stellen. Dies wird durch die aktive Teil-nahme an den entsprechenden Arbeitskreisen bei ETSIund ITU-T erreicht.


17.7 Standardisierungsarbeit im Bereich der nächsten Generation von Telekommunikationsnetzen (Next Generation Networks)

Die Bundesnetzagentur nimmt aktiv an den Arbeitstagun-gen der Studienkommissionen 13 (Next Generation Net-works – NGN –) und 15 (Optical and other transport net-work infrastructures ) der ITU-T sowie teilweise in denbesonderen Focus Gruppen zu NGN teil. Des Weiterenerfolgt die aktive Teilnahme in Arbeitsgruppen (WG#7security, WG#4 numbering, naming, addressing) desTechnial Committee TISPAN (Telecommunication andInternet Converged services and protocols for advancednetworking).

In diesen Arbeitsgruppen werden Empfehlungen undStandards für die neuen Netze (NGN) erarbeitet. Hierbeisind insbesondere die Architekturen und die Netzzu-gangstechnologien auf der „letzten Meile“ sowie Tele-kommunikationssicherheitsaspekte von besonderer Be-deutung. Im Rahmen dieser Themen wird seitens derBundesnetzagentur besonderes Augenmerk auf die Wett-bewerbsgesichtspunkte und die Kundenschutzaspekte ge-legt. Bei der Konzeption der Netzarchitekturen werdenschon grundlegende Weichenstellungen vorgenommen,die auf die künftige Marktentwicklung Einfluss nehmenkönnen, z. B. ob technisch ein möglichst ungehinderterWettbewerb (TAL, Bitstrom Zugang etc.) realisiert wer-den kann, oder ob die Netze auch künftig zuverlässigtrotz der notwendigen offenen Schnittstellen arbeiten(Bedrohungsanalyse). Ein wesentliches Merkmal für dieSchaffung von Wettbewerbsstrukturen ist das Konzeptder technischen Entkopplung (Trennung) von Transportund Diensten sowie Applikationen und Inhalten.

Die Bundesnetzagentur ist aktiv an der Gestaltung dieserThemen beteiligt, nimmt teilweise auch Aufgaben wieEditor und Rapporteur-Funktionen wahr, um die Regulie-rungsziele besser und so effizient wie möglich verankernzu können. Zur Erstellung der GrundsatzempfehlungY.2001 NGN Overview der ITU-T (SG13), die die Zieleund Anforderung an die neue Netzgeneration festlegt undim Dezember 2004 verabschiedet werden konnte, hat dieBundesnetzagentur maßgeblich beigetragen.

17.8 Standardisierungsarbeit im Bereich der Nummern, Namen und Adressen

Die Bundesnetzagentur beteiligt sich an den Arbeitsta-gungen der Studienkommission 2 (Operational aspects ofservice provision, networks and performance -Lead StudyGroup on Service definition, Numbering and Routing) derITU-T und in den relevanten Arbeits- und Projektgruppendes Ausschusses für Elektronische Kommunikation(ECC) der Europäischen Konferenz der Post- und Fern-meldeverwaltungen (CEPT).

Namen, Nummern und Adressen sind in der Telekommu-nikation zur Vermittlung von essentieller Bedeutung undstellen de facto begrenzte Ressourcen dar. Dies gilt fürtraditionelle wie auch für die künftigen Netze, wobei derinternationalen Erreichbarkeit und der Eindeutigkeit ele-

mentare Bedeutung zukommt. Durch die Konvergenz derNetze hin zu den neuen Netzen (NGN) muss der Integritätder Nummern, Namen und Adresspläne besondere Auf-merksamkeit geschenkt werden, auch um möglichenMarktverzerrungen oder der missbräuchlichen Nutzungvon Namen, Nummern und Adressen entgegen treten zukönnen. Dies ist sowohl für den Endnutzer als auch fürden Wettbewerber von entscheidender Bedeutung.

Die Bundesnetzagentur nimmt daher durch die aktiveTeilnahme gestalterischen Einfluss, so dass internationaleAbsprachen für einen fairen und nicht diskriminierendenBetrieb getroffen werden können.

17.9 Internationale Koordinierungstellefür Standardisierung

Die Bundesnetzagentur unterhält auf Grund der weitvermaschten Beziehungen in der internationalen Standar-disierung und der Forderung der etablierten Standardisie-rungsorganisationen nach einem zentralen Ansprechpart-ner (Focal Point) eine Stelle für die internationaleKoordinierung der Standardisierung im Telekommunika-tionsbereich. Über diesen zentralen Aufpunkt (FocalPoint) werden die Abstimmungen über die Ausgangsdo-kumente, Empfehlungen, Standards und Normen (Mem-ber Voting (MV), Traditional Approval Procedure (TAP)und Alternative Approval Procedure (AAP) der ITU-Tusw.) innerhalb der Bundesnetzagentur sowie zwischender Bundesnetzagentur und dem Bundesministerium fürWirtschaft und Arbeit (BMWA) unter Einbeziehung derÖffentlichkeit abgestimmt und abgewickelt.

18. Kundenschutz, Verbraucherschutz18.1 KundenschutzDer sektorspezifische Verbraucherschutz, der bislanghauptsächlich auf den Regelungen der Telekommunika-tions-Kundenschutzverordnung (TKV) und dem Gesetzzur Bekämpfung des Missbrauchs von 0190er-/0900er-Mehrwertdiensterufnummern beruht, ist im Berichtszeit-raum einem umfassenden Novellierungsprozess durch dieBundesregierung und die gesetzgebenden Körperschaftendes Bundes unterworfen worden.

Der Gesetzesbeschluss des Bundestags vom 17. Juni2005 regelt die Rahmenbedingungen für die Inanspruch-nahme von TK-Diensten neu. Der Gesetzgeber konkreti-siert hier teilweise europarechtliche Vorgaben der Uni-versaldienstrichtlinie 2002/22/EG. Außerdem enthält derGesetzesbeschluss verbraucherschützende Regelungen,die den Bestand missbrauchverhindernder Normen erwei-tern.

Aufgrund der Auflösung des Deutschen Bundestages istdieses Gesetzvorhaben in der 15. Legislaturperiode nichtmehr zu Ende geführt worden. Es ist zu erwarten, dass dieBundesregierung das Vorhaben bald wieder aufgreift.

Das Angebot von Mehrwertdiensten über 0190/0900er-und (0)137er-Nummern und die Entwicklung neuer Tele-kommunikationsdienstleistungen (u. a. von Premium SMS)führte zusammen mit teils komplexen Tarifstrukturen der


unterschiedlichen Anbieter zu zahlreichen Kunden-Pro-blemen. Das Hauptinteresse auf Kundenseite richtete sichin diesen Fällen oftmals auf die Nachprüfbarkeit der inAnspruch genommenen Telekommunikationsdienstleis-tungen. Die hierzu in der TKV getroffene Regelung desEinzelverbindungsnachweises (EVN) spielt deshalb imBereich des Kundenschutzes weiter eine sehr wichtigeRolle. Die Weiterentwicklung des EVN und seine Anpas-sung an geänderte Rahmenbedingungen (z. B. Zunahmeder Nutzung von Datendiensten und Abrechnungen nachDatenvolumen) stand daher im Fokus des Novellierungs-prozesses.

Weiter nahm wie im Berichtszeitraum die Thematik un-zulässige Werbung und Kundenakquise (s. Ausführungenunter 18.2) einen breiten Raum ein.

18.2 Verbraucherservice

In dem sich stetig entwickelnden Gebiet der Telekommu-nikation bedürfen Verbraucher unabhängiger und kompe-tenter Instanzen, um den Überblick zu bewahren und rele-vante Informationen zu selektieren.

Der Verbraucherservice der Bundesnetzagentur bietet alszentrale Anlaufstelle für die Verbraucher allgemeine undspezielle Informationen zum Telekommunikationsmarktan und hilft bei Schwierigkeiten mit den Telekommunika-tionsanbietern. Aktuelle Informationen sind auf den In-ternetseiten der Bundesnetzagentur abrufbar.

Der Verbraucherservice wird von den Bürgern angenom-men. Dies zeigt sich u. a. in den jährlich steigenden Zah-len seiner Inanspruchnahme.


Jährliche Anzahl der Verbraucheranfragen


Verhältnis von Verbraucheranfragen und -beschwerden

19599

28926

36915 3690941453 43076

34729

0

500010000

15000

20000

2500030000

35000

40000

45000

1999 2000 2001 2002 2003 2004 Stand:31.10.2005

0

5.000

10.000

15.000

20.000

25.000

30.000

35.000

40.000

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Anfragen Beschwerden


Die Analyse über die Anfrage- und Beschwerdeentwick-lung zeigt, dass der Anteil der Beschwerden im Verhältniszu den Anfragen weiter steigend ist.

Diese Tatsache spiegelt eine wachsende Unzufriedenheitder Verbraucher mit Serviceleistungen ihrer Telekommu-nikationsanbieter (wie z. B. telefonische Erreichbarkeitund Beratung, Beantwortung von schriftlichen Anfragen,Veröffentlichung von aktuellen Kundeninformationen)wider. Gleichsam ist sie auch Ausdruck eines kritischenVerbraucher-Bewusstseins.

Aufgrund des großen Zuspruchs, den der Verbraucherser-vice der Bundesnetzagentur bei den Endkunden erreichthat, stehen repräsentative statistische Angaben über dieAnfrage- und Beschwerdeentwicklung sowohl nach An-bietern als auch nach Inhalten zur Verfügung.

Diese internen statistischen Angaben über die Beschwer-deentwicklung nutzt die Bundesnetzagentur, um ausge-wählte TK-Anbieter auf die Beschwerdesituation ihresUnternehmens gezielt hinzuweisen.

Im Berichtszeitraum 2004/2005 (Stand: 31. Oktober 2005)erreichten den Verbraucherservice 77 814 Anfragen undBeschwerden:

– 49 354 über das Verbrauchertelefon (030/22480-500; 01805 101000)

– 10 131 als Briefe/Faxe

– 18 329 über das Internet als E-Mail.

Auffällig ist hier zunächst die Entwicklung des Anfrage-und Beschwerdeaufkommens per E- Mail über den elek-tronischen Briefkasten des Verbraucherservices. Währenddas Aufkommen an Briefen und Faxen rückläufig ist,steigt das Aufkommen an E-Mail Anfragen stetig an. Die-ser Anstieg dokumentiert die wachsende Bedeutung diesesMediums in der Kommunikation. Der Verbraucherservicehat sich den hieraus erwachsenden Herausforderungen ge-stellt und seine Arbeitsweise erfolgreich angepasst.

Inhaltliche Schwerpunkte der Anfragen und Beschwerdenbildeten im Berichtszeitraum:

Durch die Tätigkeit des Verbraucherservices erhalten dieBürger Rat und Hilfestellung bei der Durchsetzung ihrerRechte, die sich aus dem Telekommunikationsgesetz(TKG) und der Telekommunikations-Kundenschutzver-ordnung (TKV) ergeben.

So wurden beispielsweise im zurückliegenden Zeitraumverstärkt Einwendungen gegen – aus Sicht des Kunden –überhöhte bzw. unklare TK-Rechnungen an den Verbrau-cherservice herangetragen, die im Zusammenhang mit ei-ner Internetnutzung standen. Im Zuge der Überprüfungdieser Rechnungen stellte sich oftmals heraus, dass soge-nannte Dialerprogramme Verursacher der hohen Kostensind. Allein hierzu erreichten den Verbraucherservice11 716 Anfragen und Beschwerden zu dieser Thematik.Neben einer Erstauskunft zu den Rechten aus dem TKGund der TKV verweist der Verbraucherservice bei detail-lierten oder spezifischen Anfragen und Beschwerden andas für Missbrauch bei Mehrwertdiensterufnummern zu-ständige Fachreferat, und in geeigneten Fällen auch aufdie Möglichkeit der Schlichtung nach § 35 TKV.

Einen weiteren inhaltlichen Schwerpunkt bildeten soge-nannte Premium SMS. Hierbei werden Inhaltsdienstez. B. aus den Bereichen Information und Unterhaltungper SMS dem Kunden zur Verfügung gestellt und überdie Telekommunikationsrechnung abgerechnet. Die Be-schwerden traten insbesondere im Zusammenhang mitunzulässiger Werbung für diese Dienste, der Beanstan-dung von Entgelten und der vergeblichen Kündigung die-ser Dienste im Falle des Abschlusses von Abonnementsauf. Nach Gesprächen der Bundesnetzagentur mit betei-ligten Unternehmen kam es zu freiwilligen verbraucher-schützenden Maßnahmen seitens der Industrie (z. B. Ver-öffentlichung der Inhalteanbieter im Internet). DieseMaßnahmen sollen nach dem Gesetzesbeschluss des Bun-destages vom 17. Juni 2005 durch weitere gesetzlicheAnforderungen flankiert werden. Durch die Auflösungdes Bundestages ist es im Berichtszeitraumes nicht mehrzu einer Gesetzesänderung gekommen.

Weiter wandten sich die Bürger mit Beschwerden überdie Vorgehensweise einzelner Unternehmen bei der Kun-denakquise und der Einhaltung von Werbeversprechen andie Bundesnetzagentur. Hier werden beispielsweise imBereich Preselection Beschwerden dahingehend vorgetra-gen, dass der Kunde entgegen seinem Willen auf ein an-deres TK-Unternehmen voreingestellt worden sei (sog.Slamming). Eingriffsbefugnisse bestehen hier für dieBundesnetzagentur wie in den o. a. Fällen nicht, da allge-meine Gesetze wie das Gesetz gegen den unlauterenWettbewerb Anwendung finden. Die Beschwerdeführerwerden an die zuständigen Organisationen des Verbrau-cherschutzes verwiesen.

Auch nach Inkrafttreten der zweiten Verordnung zur Än-derung der Telekommunikations-Kundenschutzverord-nung am 28. August 2002 und dem Inkrafttreten des Ge-setzes zur Bekämpfung des Missbrauchs von (0)190er-/(0)900er-Mehrwertdiensterufnummern ist festzustellen,dass sich Verbraucher über belästigende Werbung per Fax,SMS oder E-Mail sowie über sogenannte Lockanrufe be-schweren, wobei neben der Rufnummerngasse (0)190/

1. Entgeltforderungen aus TK-Rechnungen 24,8 %2. Unerwünschte Werbung und andere Fragen

des unlauteren Wettbewerbs (insbesondere Faxwerbung, Lockanrufe, Akquise von Kunden) 17,2 %

3. Sonstige Vertragsangelegenheiten 13,6 %4. Premium Dienste (0) 190/(0) 900 (einschl.

Dialer) 12,9 %5. Rufnummernangelegenheiten (Mitnahme,

Zuteilung u. Sperrung von Rufnummern) 6,9 %6. Entgelte/Tarife der TK-Anbieter 5,0 %7. Technische Fragen (u. a. Verfügbarkeit von

DSL) 3,0 %8. Sonstiges 16,6 %


(0)900er auch die (0)137er, (0)180er und Ortsnetznum-mern beworben werden. Das hierfür eingerichtete Referatgegen Missbrauch bei Mehrwertdiensterufnummern wirdin diesen Fällen vom Verbraucherservice informiert unddaraufhin für den Bürger tätig.

Fragen der Zuteilung von Rufnummern, Mitnahme derRufnummer beim Anbieterwechsel im Mobilfunk und imFestnetz sowie die Sperrmöglichkeiten von Rufnummernsind Hauptthemen bei rufnummerspezifischen Angele-genheiten. Die Petenten wurden über ihre entsprechendentk-spezifischen Rechte belehrt. In geeigneten Fällenwurde auf die Möglichkeit der Schlichtung nach§ 35 TKV hingewiesen. Aus Kundensicht ist weiter dieEntscheidung der zuständigen Beschlusskammer der Be-hörde zur zulässigen Höhe von Entgelten für die Rufnum-mernmitnahme (s. 9.1) hervorzuheben. Sie befördert denWettbewerb der TK-Unternehmen um den Endkunden, dadiesen bei einem Anbieterwechsel samt Rufnummernmit-nahme geringere finanzielle Bürden belasten.

18.3 Schlichtung in der Telekommunikation

Zum Zwecke der Streitbeilegung zwischen TK-Anbieternund Endkunden regelt der § 35 der Telekommunikations-Kundenschutzverordnung, dass der Endkunde eines An-bieters von Zugängen zu einem öffentlichen Telekommu-nikationsnetz oder eines Sprachtelekommunikationsdien-steanbieters bei der Verletzung eigener Rechte, die ihmaufgrund der TKV zustehen, die Bundesnetzagentur zumZwecke der Streitbeilegung anrufen kann.

Hierzu besteht bei der Bundesnetzagentur eine Schlich-tungsstelle. Die Schlichtungsstelle führt Schlichtungsver-fahren nach der im Amtsblatt der Behörde vom 14. No-vember 2001 als Mitteilung Nr. 22/2001 veröffentlichten

novellierten Verfahrensordnung (VfOSchli) i. V. m.§ 35 Abs. 1 TKV durch.

Ein förmliches Schlichtungsverfahren ist danach zulässig,wenn

– der Antragsteller die Verletzung eigener Rechte gel-tend machen kann, die ihm nach der Telekommunika-tions-Kundenschutzverordnung zustehen,

– kein Gerichtsverfahren mit demselben Gegenstandrechtshängig ist,

– kein Schlichtungsverfahren mit demselben Streitge-genstand vorliegt oder durchgeführt wurde,

– vor Antragstellung der Versuch einer Einigung mitdem Antragsgegner unternommen wurde,

– der Antragsgegner sich nicht auf Verjährung seinesAnspruchs beruft und

– durch das Schlichtungsverfahren nicht die Klärung ei-ner grundsätzlichen Rechtsfrage beeinträchtigt ist.

Die Schlichtungsverfahren werden als schriftliche Ver-fahren durchgeführt. Der Verfahrensweg ist in derSchlichtungsverfahrensordnung festgelegt.

Das Schlichtungsverfahren ist kostenpflichtig. Die Höheder Gebühr richtet sich nach dem Streitwert.

Die von der Schlichtungsstelle unterbreiteten Schlich-tungsvorschläge fanden im Jahr 2004 in fast 90 Prozentund im bisherigen Zeitraumes des Jahres 2005 in82 Prozent der Fälle die Zustimmung der am Schlich-tungsverfahren beteiligten Parteien. Die Entwicklungzeigt – bezogen auf die Vorjahre –, dass es der Schlich-tungsstelle zunehmend gelingt, mit Schlichtungsvorschlä-gen oder in deren Vorfeld die divergierenden Positionender Parteien einer gütlichen Einigung zuzuführen.


Ergebnis der Schlichtungsvorschläge

2000 2001 2002 2003 2004

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Schlichtungsvorschlag abgelehnt gütliche Einigung Gesamt


Bei diesem Ergebnis ist zu berücksichtigen, dass

– beide Parteien freiwillig an diesem Verfahren teilneh-men, die Parteien jederzeit die weitere Teilnahme andem Verfahren verweigern können und

– die von der Schlichtungsstelle unterbreiteten Schlich-tungsvorschläge von beiden Parteien akzeptiert wer-den müssen.

Inhaltlich handelt es sich bei den Schlichtungsbegehrenvorwiegend um die Klärung unklarer Entgeltforderungenaus Telefonrechnungen. Hinzu kommen Beanstandungenzur Qualität und zum Service der seitens der Anbieter er-brachten TK-Leistungen, unterschiedliche Auffassungenzwischen Endkunden und Anbietern zu Tarifen und Strei-tigkeiten bei der Inanspruchnahme von Mehrwertdienstenund der Nutzung von Online-Diensten.

Einige Schlichtungsbegehren betrafen Unstimmigkeitenbei der Erfüllung der vertraglichen Vereinbarungen zwi-schen Endkunde und Anbieter, besaßen jedoch keinenBezugspunkt zu eigenen Rechten der Kunden aus derTKV. In diesen Fällen ist ein Schlichtungsverfahren nach§ 35 TKV nicht möglich.

Die Verbrauchernähe der Schlichtungsstelle wird vor al-lem

– durch die Veröffentlichung der Verfahrensregeln und

– durch Hinweise, Erläuterungen und Bereitstellung derAntragsunterlagen auf der Internet-Website der Be-hörde unterstützt.

Zur ständigen Verbesserung der Schlichtungsergebnissedienen weiterhin

– die kontinuierliche Analyse der Schlichtungstätigkeitund

– die regelmäßige Auswertung der Ergebnisse mit einerReihe von TK-Anbietern.

Das Schlichtungsverfahren ist Bestandteil der InitiativeBund Online. Damit verfolgt die Bundesregierung dasZiel, internetfähige Dienstleistungen der Bundesverwal-tung online bereit zu stellen und somit eine moderne unddienstleistungsorientierte Verwaltung durch Einbezie-hung elektronischer Verfahren in die Antragstellung und-bearbeitung zu erreichen.

In diesem Zusammenhang hat die Schlichtungsstelle be-reits auf der Homepage der Bundesnetzagentur unter demLink „Verbraucherservice“ eine eigenständige Web-Site„Schlichtung“ eingerichtet. Dem Bürger werden dort In-formationen über das Schlichtungsverfahren, die Verfah-rensordnung, ein Leitfaden für die Beantragung sowie dasAntragsformular bereitgestellt.

Mit der Aufnahme des Wirkbetriebs wird es ab 2006möglich, das Schlichtungsverfahren online zu beantragenund auf gleichem Wege den weiteren Schriftverkehr zuführen sowie sich über den aktuellen Verfahrensstand zuinformieren.

18.4 Bekämpfung des Ruf-nummernmissbrauchs

18.4.1 ÜberblickIm Berichtszeitraum war die Bundesnetzagentur mit derBekämpfung des Missbrauchs von Rufnummern, insbe-sondere von (0)190er-/(0)900er-Mehrwertdiensterufnum-mern betraut. (0)190er-/(0)900er-Mehrwertdiensteruf-nummern dienen dazu, telefonisch oder über das Internetabgerufene Dienstleistungen, wie z. B. Beratungsdienste,schnell und einfach über die Telefonrechnung des Tele-kommunikationsunternehmens abzurechnen. Die Rege-lungen in den Paragraphen 43a und 43b TKG sind seit derNovellierung des TKG vom 22. Juni 2004 gemäß § 152Abs. 1 TKG weiterhin anwendbar. Sie dienen demZweck, das Angebot von (0)190er-/(0)900er-Mehrwert-diensterufnummern transparenter zu gestalten, damit dieRechtsposition des Verbrauchers zu verbessern und fürKlarheit im Wettbewerb zu sorgen. Darüber hinaus er-mächtigt § 67 TKG die Bundesnetzagentur, bei gesicher-ter Kenntnis eines Missbrauchs von Nummern einzu-schreiten, um insbesondere auch präventiv weiterenMissbrauch zu verhindern. Nach § 67 Abs. 1 S. 1 TKGkann die Bundesnetzagentur im Rahmen der Nummern-verwaltung Anordnungen und andere geeignete Maßnah-men treffen, um die Einhaltung gesetzlicher Vorschriftenund der von ihr erteilten Bedingungen über die Zuteilungvon Nummern sicherzustellen. Dazu ergreift die Bundes-netzagentur Maßnahmen wie z. B. die Abmahnung, derEntzug der missbräuchlich genutzten Rufnummer, dieVerpflichtung des Netzbetreibers, diese Rufnummer ab-zuschalten. Ferner kann die Bundesnetzagentur bei gesi-cherter Kenntnis den Rechnungsersteller auffordern, fürdiese Rufnummer keine Rechnungslegung mehr vorzu-nehmen. Als weitere in Betracht kommende Maßnahmeist die Untersagung von Geschäftsmodellen zu nennen.

Im Berichtszeitraum (Stand 30. Juni 2005) hat die Bun-desnetzagentur in der Zentrale und an den Standorten Me-schede, Neustadt, Detmold, Fulda und Mülheim 85 585schriftliche und telefonische Verbraucheranfragen undBeschwerden bearbeitet. Seit Inkrafttreten des Gesetzeszur Verfolgung des Missbrauchs von Mehrwertdiensteruf-nummern sind Registrierungsanträge zu insgesamt3 930 402 Dialern eingegangen. Die Anträge sind ent-weder positiv oder negativ beschieden, teilweise vonAntragstellern zurückgezogen oder befinden sich entspre-chend des Eingangs der Anträge und der Registrierfähig-keit in der Bearbeitung.

Im Bereich des Auskunftsersuchens über den letztverant-wortlichen Diensteanbieter einer (0)190er- Mehrwert-dienstrufnummer hat die Außenstelle Mühlheim bisher3 190 schriftliche Auskünfte nach § 43 a Abs. 1i. V. m. § 152 Abs. 1 TKG gegeben. Das Callcenter derNummernverwaltung am Standort Fulda hat 6 180 Aus-künfte zu dem Rufnummernbereich (0)190/(0)900 erteilt.Weitere allgemeine Anfragen sind auch an anderen Stel-len des Hauses wie dem Verbraucherservice der Bundes-netzagentur in Berlin eingegangen.

Die Bundesnetzagentur ist den eingehenden Verbraucher-beschwerden nachgegangen und hat in 871 Fällen ein-greifende Maßnahmen nach § 67 TKG eingeleitet.


18.4.2 Dialer

Bestimmte Dienstleistungen über Datenverbindungen(z. B. Internet) sind entgeltpflichtig. Die Anwahl zu sol-chen Dienstleistungen kann durch ein Anwählprogramm(Dialer) erfolgen. Dieses trennt eine bestehende Daten-verbindung und stellt eine neue Verbindung über eine hö-her tarifierte Rufnummer her. Dadurch wird eine einfacheAbrechnung der Dienstleistung über die Telefonrechnungmöglich.

Seit dem 15. August 2003 müssen sog. Dialer bei derBundesnetzagentur registriert werden. Seit dem14. Dezember 2003 dürfen Dialer nur noch in der Gasse(0)900 9 betrieben werden. Die Registrierung erfolgt,wenn das Anwählprogramm bestimmte Mindestvoraus-setzungen erfüllt und der Registrierungsverpflichteteschriftlich versichert, dass eine rechtswidrige Nutzungausgeschlossen ist. Die Einzelheiten der Ausgestaltungdes Registrierungsverfahrens, der im Rahmen der Regist-rierung abzugebenden schriftlichen Versicherung sowieder von Dialern zu erfüllenden Mindestvoraussetzungenwurden im Amtsblatt 16/2003, 24/2003 und 4/2004 ver-öffentlicht.

18.4.2.1 Neues Zustimmungsfenster für Dialer

Die Bundesnetzagentur stärkt den Schutz von Verbrau-chern wie auch von rechtmäßig agierenden Wettbewer-bern im Bereich Dialer. Aufgrund der seit Inkrafttretendes Gesetzes zur Bekämpfung des Missbrauchs von0190er/0900er-Mehrwertdiensterufnummern sowie der

Verfügungen 37/2003 und 54/2003 im Bereich Dialer ge-sammelten Erfahrungen hat die Bundesnetzagentur eine,die Verfügung 54/2003 in Einzelheiten ergänzende undmodifizierende, Verfügung erlassen. Sie regelt das Ver-halten von Dialern, deren Bezug, Installation, Aktivie-rung oder Verbindungsherstellung mittels eines Endgerätsmit grafischer Benutzeroberfläche erfolgen. Es sind Mo-difizierungen der Darstellung des Preises, der Abfrageder expliziten Zustimmung, des Registrierungsverfah-rens, der Rechtskonformitätserklärung und des Installati-onsverhaltens enthalten.

Die der Bundesnetzagentur vorliegenden Beschwerdenüber kostenpflichtige Dialer hatten gezeigt, dass Verbrau-chern bei Verwendung eines Dialers die damit verbunde-nen Kosten vielfach nicht bewusst sind. Dies erklärt sichaus der Praxis vieler Dialeranbieter, den Preis für die In-anspruchnahme eines Angebots nicht ausreichend deut-lich darzustellen. Die Bundesnetzagentur hat mit der Ver-fügung Nr. 4/2005 (veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 3 vom16. Februar 2005) nunmehr insbesondere eine allgemein-verbindliche Darstellung des Zustimmungsfensters vorHerstellung der kostenpflichtigen Verbindung vorgege-ben:

Diese Fenster muss mindestens ein Drittel und höchstenszwei Drittel der Bildschirmdarstellung einnehmen. Wei-terhin ist es nunmehr verpflichtend, auch in den Zustim-mungsfenstern vor Download und Installation/Aktivie-rung des Dialers den Preis für die Inanspruchnahmeanzugeben. Auch dürfen Formulierungen wie „kostenlo-ses Zugangstool“, die eine Kostenfreiheit suggerieren

A b b i l d u n g 51:

Beispiel eines Zustimmungsfensters


könnten, in den drei Zustimmungsfenstern nicht mehrverwendet werden.

Um Nutzer eines Dialers davor zu schützen, durch einegleichförmige Gestaltung aller drei Zustimmungsfenstergetäuscht oder verwirrt zu werden, muss die Gestaltungder Zustimmungsfenster vor Download und Installation/Aktivierung sich von der Gestaltung des dritten Zustim-mungsfensters Fensters deutlich unterscheiden. Nicht zu-letzt dürfen sich Dialer aufgrund der neuen Vorgabennicht mehr ohne Zustimmung des Nutzers von dessenRechner entfernen. Die neuen Vorgaben traten am17. März 2005 in Kraft. Alte Dialer, welche die neuenVorgaben nicht erfüllen, durften noch bis zum16. Juni 2005 verwendet werden.

Die Dialerregistrierungen werden in einer Datenbank derBundesnetzagentur gespeichert und sind im Internet ab-rufbar (www.bundesnetzagentur.de ⇒ Verbraucher ⇒Dialer/Spam/Rufnummernmissbrauch). Die Registrierungvon Dialern bei der Bundesnetzagentur stellt kein Güte-siegel dar. Nicht registrierte oder die Mindestanforderun-gen nicht erfüllende Dialer dürfen nicht eingesetzt wer-den.

18.4.2.2 Maßnahmen nach § 67 TKG zur Bekämpfung des Rufnummern-missbrauchs im Bereich Dialer

Erneut mussten bei einer Vielzahl von Dialern die Regis-trierungen rückwirkend zurückgenommen werden. Beidiesen Dialern stellte sich durch Verbraucherbeschwerdenund Stichproben heraus, dass entgegen der von den An-tragstellern abgegebenen Rechtskonformitätserklärungdie Mindestanforderungen in zahlreichen Punkten nichteingehalten wurden. Hierbei war ein Fall von massivemDialermissbrauch in Form von sog. Autodialern aufgetre-ten, die sich ohne explizite Zustimmung durch den Nutzerselbständig installierten und eine Mehrwertdiensteruf-nummer anwählten.

Dadurch, dass die Registrierungen rückwirkend zurück-genommen worden sind, entfällt nach Rechtsauffassungder Bundesnetzagentur die Zahlungspflicht von Verbrau-chern für die Inanspruchnahme dieser Dialer auch für dieZeit, in der die Dialer ursprünglich registriert waren.

Die Bundesnetzagentur hat dabei im Berichtszeitraumauch in mehreren Fällen ein Fakturierungs- und Inkasso-verbot ausgesprochen. Dabei wird der Rechnungsstelleraufgefordert, für Verbindungen über eine bestimmte Ruf-nummer in einem genau bestimmten Zeitraum keineRechnungslegung vorzunehmen oder durch einen ande-ren vornehmen zu lassen. Dem Verbot der Rechnungsle-gung gleichgestellt ist das Verbot der Inkassierung vonEntgelten für Verbindungen, die über die genannten Ruf-nummern in einem bestimmten Zeitraum entstanden sind.

Darüber hinaus wurde für mehrere Rufnummern die Ab-schaltung angeordnet, da über diese nicht registrierte Dia-ler betrieben worden sind. Seit dem 13. Mai 2004 sindvon der Bundesnetzagentur ergriffene Maßnahmen zurBekämpfung des Nummernmissbrauchs nach § 67 TKG

in einer Liste auf der Internetseite www.bundesnetzagen-tur.de ⇒ Verbraucher ⇒ Dialer/Spam/Rufnummernmiss-brauch veröffentlicht.

Sofern Maßnahmen zur Bekämpfung von Rufnummern-missbrauch im Bereich Dialer von Bescheidempfängerngerichtlich angegriffen wurden, ist in keinem Fall eineEntscheidung der Bundesnetzagentur durch ein Gerichtganz oder teilweise aufgehoben worden.

18.4.2.3 Auszeichnung

Der Bundesnetzagentur (damals Regulierungsbehörde)wurde am 14. Oktober 2004 die Auszeichnung „GoldenerComputer 2004“ für die Kategorie Kommunikation vonder Computerbild-Gruppe verliehen. Rund 150 000 Lese-rinnen und Leser hatten per Brief, E-Mail, Fax oder SMSüber die innovativsten Produkte, Unternehmen und Ent-wicklungen des vergangenen Jahres in acht Kategorienentschieden. Mit der Auszeichnung sollte das Engage-ment der Behörde bei der Bekämpfung des Missbrauchsdurch Dialer gewürdigt werden.

18.4.3 Spam über Rufnummern

Die Beschwerden über unverlangt zugesandte Nachrich-ten, sog. Spam, haben die Bundesnetzagentur im Be-richtszeitraum verstärkt beschäftigt. Insgesamt sind biszum 30. Juni 2005 bei der Bundesnetzagentur 9 790 Be-schwerden zu Spam eingegangen, wobei es sich inhaltlichum die Bereiche Fax-, SMS- und Email-Spam sowie sog.provozierte Rückrufe handelt. Bei den provoziertenRückrufen klingelt das Telefon des Anrufers nur kurz.Bei Betätigung der automatischen Rückruftaste wird ausder Liste der eingegangenen Anrufe der Rückruf erzeugt,wobei der Anrufer ungesehen z. B. eine (0)190er/(0)900er Rufnummer anwählt. Seit der Neufassung des§ 67 TKG kann die Bundesnetzagentur bei jeglichemNummernmissbrauch einschreiten, nicht mehr nur bei(0)190er-/(0)900er-Rufnummern. Aufgrund der weitenFassung des § 67 TKG konnte die Bundesnetzagenturauch im Bereich des Spammings tätig werden, sofern eineRufnummer benutzt wurde. Spamming wird als Verstoßgegen gesetzliche Regelungen wie z. B. §§ 1, 3 und 7UWG, 823 Abs. 1 BGB i. V. m. mit dem allgemeinenPersönlichkeitsrecht und § 1004 BGB angesehen. Darü-ber hinaus gibt der Anbieter in der Regel seine Identitätnicht zu erkennen und unterlässt zudem für das Fernab-satzrecht zahlreiche Pflichtangaben, so dass ein Verstoßgegen § 312c BGB i. V. m. Artikel 240 EGBGB und§ 1 BGB InfoV vorliegt. Rufnummernspam stellt daherregelmäßig eine rechtswidrige Nummernnutzung imSinne des § 67 Abs. TKG dar. Die Bundesnetzagenturmacht bei Rufnummernspam aufgrund der zunehmendenKonvergenz der Medien keinen Unterschied, ob die un-verlangte Nachricht den Verbraucher über Fax, Emailoder SMS erreicht, solange eine Rufnummer in dieserNachricht angegeben ist. Die von der Bundesnetzagenturim öffentlichen Interesse vorgenommene Ahndung vonVerstößen gegen das UWG durch rechtswidrige Num-mernnutzung wurde gerichtlich ausdrücklich bestätigt.


Aufgrund der Tatsache, dass die Bundesnetzagentur vieleBeschwerden zum Thema Spam erreichten, wurde zurbesseren Kanalisierung der Beschwerden und zur Erleich-terung des Zugangs für die Betroffenen am 15. März2005 ein Eingangsportal für Beschwerden über Rufnum-mernspam eröffnet. Es wurde zu diesem Zweck eineeigene Faxrufnummer – 06321-934111 – und eine Email-adresse der Bundesnetzagentur – [email protected] –, Außenstelle Neustadt a. d. W. bekannt gege-ben, die von den Betroffenen sehr gut angenommen wird.

Die insgesamt bis zum 30. Juni 2005 bei der Bundesnetz-agentur eingegangenen 9 790 Beschwerden zu Rufnum-mernspam setzen sich zusammen aus 6 609 Beschwerdenin Bezug auf die Rufnummerngassen (0)190/(0)900 und3 181 Beschwerden in Bezug auf die Rufnummerngassen(0)180, (0)800, (0)700, (0)137 sowie in Bezug auf Pre-mium SMS (Mobilfunk-Kurzwahlrufnummern) und sons-tige Rufnummern.

In einem eklatanten Fall von Spamming hat die Bundes-netzagentur einem Unternehmen, das in gravierendemAusmaß unverlangte Werbefaxe versendet hat, das Ge-schäftsmodell untersagt. In diesem Spam-Fall wurde einTelefax eines angeblichen Dr. Guido Homburg weitflä-chig versandt. Hierin wurde ein kostenloser Faxabruf be-worben, über den Outletcenter-Adressen angeblich abge-fragt werden konnten. Wurden diese Informationen perFaxabruf abgefragt, erhielt man keine konkreten Adres-sen, sondern einen Werbetext, der auf einen weiterenFaxabruf, nunmehr auf eine hochpreisige (0)190er-Mehr-wertdiensterufnummer verwies. Diese Geschäftsmodell-untersagung fügt sich in eine Reihe anderer Missbrauchs-fälle ein, bei denen die Bundesnetzagentur auchUnterstützung durch das zuständige Verwaltungsgerichterfahren hat. Das Verwaltungsgericht Köln hat schon imJahr 2004 Klagen gegen entsprechende Untersagungsver-fügungen zurückgewiesen.

Auf der Internetseite der Bundesnetzagentur ist eine Listeder ergriffenen Maßnahmen gegen Rufnummernmiss-brauch durch Spam veröffentlicht. Dort sind die abge-schalteten Rufnummern ersichtlich.

Sofern Maßnahmen zur Bekämpfung von Rufnummern-missbrauch im Bereich Spam von Bescheidempfängerngerichtlich angegriffen wurden, ist in keinem Fall eineEntscheidung der Bundesnetzagentur durch ein Gerichtganz oder teilweise aufgehoben worden.

Daneben ist die Bundesnetzagentur seit Mitte des Jahres2005 seitens des Bundesministeriums für Wirtschaft undArbeit benannte nationale Kontaktstelle zur Bekämpfungvon Rufnummernspam im Rahmen des Contact Networkof Spam Authorities (CNSA). Das CNSA ist ein Zusam-menschluss von europäischen Behörden, die jeweils in ih-rem Land für die Bekämpfung von Spam zuständig sind.Die CNSA hat sich 2005 auf ein Verfahren zum Aus-tausch von Beschwerden über Spam geeignet, dass einegrenzüberschreitende Strafverfolgung von Spammern er-möglichen soll.

18.4.4 Preisangabe/Preisansage

Gemäß § 43b Abs. 1 und 2 TKG sind für (0)190er-/(0)900er-Rufnummern Preisangabe und Preisansage-pflichten vorgeschrieben. Bei festgestellten Verstößen ge-gen die Preisangabe-/Preisansagepflicht schreitet dieBundesnetzagentur wegen Rufnummernmissbrauchs ein.Auch im Berichtszeitraum wurden entsprechende Be-schwerden bekannt. Die Bundesnetzagentur hat in eini-gen Fällen eine Abmahnung ausgesprochen oder die be-treffenden Rufnummern abgeschaltet.

18.4.5 Ordnungswidrigkeitsverfahren und Abgaben nach § 67 Abs. 3 TKG

Sowohl im Bereich rechtswidriger Dialer als auch im Be-reich Preisangabe- und Preisansagepflichten wurden ininsgesamt 87 Fällen (Stand 1. November 2005) Bußgeld-verfahren eingeleitet. Im Rahmen dieser Verfahren wur-den Bußgelder bis zur Höhe von 100 000 Euro verhängt.

Daneben wurden Tatsachen, die den Verdacht einer Straf-tat begründeten, gemäß § 67 Abs. 3 TKG der zuständigenStaatsanwaltschaft mitgeteilt.

18.4.6 Statistik über die Verfolgung von Rufnummernmissbrauch

(Siehe Abbildung 52 auf Seite 136.)

19. Fernmeldegeheimnis und Datenschutz bei Telekommunikationsdienste-unternehmen

Personenbezogene Daten werden sowohl im Zusammen-hang mit dem Abschluss eines Vertrages über Telekom-munikationsdienste als auch im Zuge der Erbringung vonTelekommunikationsdiensten selbst erhoben und verar-beitet. Letztere Daten, zu denen beispielsweise Zeitpunktund Dauer einer Verbindung zählen, fallen in den Schutz-bereich des Fernmeldegeheimnisses, dem neben dem In-halt der Telekommunikation auch deren nähere Umständeunterliegen.

Nach der Liberalisierung des Telekommunikationsmark-tes sind Telekommunikationsdaten und Telekommunika-tionsinhalte im obigen Sinne nicht mehr in der Hand ei-nes staatlichen Monopolunternehmens, sondern fallen beieiner Vielzahl von Telekommunikationsunternehmen an.Die strengen Vorschriften des Telekommunikationsgeset-zes zum Fernmeldegeheimnis und zum Datenschutz, diesich an die Telekommunikationsunternehmen richten, tra-gen dem Recht des Telefonteilnehmers auf Geheimhal-tung des fernmündlich geäußerten Wortes sowie seinemRecht auf informationelle Selbstbestimmung Rechnung.

Mit dem Inkrafttreten des novellierten TKG imJahre 2004 sind im Berichtszeitraum im Bereich Fern-meldegeheimnis und Datenschutz gesetzliche Änderun-gen eingetreten, die sowohl für die Netzbetreiber undDiensteanbieter als auch für die Verbraucher von Bedeu-tung sind.



Statistik über die Verfolgung von Rufnummernmissbrauch

Eine Auflistung der konkret ergriffenen Maßnahmen zur Verfolgung des Rufnummernmissbrauchs ist veröffentlicht unter:www.bundesnetzagentur.de ⇒ Verbraucher ⇒ Dialer/Spam/Rufnummernmissbrauch

Sachverhalt AnzahlSchriftliche und mündliche Verbraucheranfragen zu Rufnummernmissbrauch

Insgesamt

davon u.a. zu Dialerndavon u.a. zu Spam

85 585

29 009 9 790

Auskunftsersuchen zum Letztverantwortlichen nach §§ 43a Abs. 1 i.V.m. 152 Abs. 1TKG 3 190Ermittlungsberichte 434Registrierungsanträge insgesamt

seit Inkrafttreten des Gesetzes zur Bekämpfung des Missbrauchs von Mehrwertdiensterufnummern

im Berichtszeitraum

3 930 402 Dialer

1 706 906 DialerZurückgenommene Registrierungen im Berichtszeitraum 476 617 DialerRückfragen von Registrierverpflichteten im Berichtszeitraum 1 210Zugriffe auf die Dialerdatenbank der Bundesnetzagentur im Berichtszeitraum 2 277 929Untersagung von Fakturierung und Inkasso im Berichtszeitraum 54

Die wohl augenfälligste Veränderung im TKG ist die Ein-gliederung der Telekommunikations-Datenschutzverord-nung in das Gesetz. So werden in den neuen §§ 91 bis 107TKG die personenbezogenen Daten der Teilnehmer undNutzer von Telekommunikationsdiensten nunmehr ge-setzlich und nicht nur durch eine Rechtsverordnung ge-schützt. Gleichzeitig hat hier eine erfreuliche Vereinfa-chung und Entschlackung stattgefunden, indem die bisherzweigleisige Regelung durch den längsten Paragraphendes alten TKG (§ 89) und eine Rechtsverordnung (dieTDSV) nun zu einer in sich geschlossenen gesetzlichenRegelung zusammengeführt worden ist. Gerade in diesemBereich gibt es aber auch inhaltlich einige interessanteNeuerungen:

Gemäß § 95 Abs. 2 TKG gilt hinsichtlich der Verwen-dung von Kundendaten, die für das Vertragsverhältnisüber Telekommunikationsdienste erhoben worden sind(sogenannte Bestandsdaten), Folgendes:

Grundsätzlich darf der Diensteanbieter Bestandsdaten zurKundenberatung und Werbung nur verwenden, wenn derKunde eingewilligt hat. Neuerdings darf er aber im Rah-men einer bestehenden Kundenbeziehung die Rufnum-mer sowie die Postadresse (einschließlich der elektroni-schen Adresse) für die Versendung von Text- undBildmitteilungen zu Kundenberatungs- und Werbezwe-cken verwenden, es sei denn, dass der Kunde dem wider-sprochen hat. Allerdings muss der Kunde sowohl bei derErhebung dieser Daten als auch bei jeder Versendung ei-ner Werbenachricht deutlich sichtbar und gut lesbar da-

rauf hingewiesen werden, dass er der Versendung weite-rer Nachrichten jederzeit schriftlich oder elektronisch wi-dersprechen kann.

Hinsichtlich der bereits bestehenden Kundenverhältnissebedeutet dies, dass der Diensteanbieter seine Altkundenrechtzeitig vor einer geplanten Werbeaktion auf die neueNutzungsmöglichkeit hinweisen sowie eine Frist zur Ein-legung des Widerspruchs setzen und beachten muss. Erstwenn bei Fristablauf kein Widerspruch des Kunden vor-liegt, können die Daten in oben beschriebener Weise ge-nutzt werden.

Auch bezüglich der Speicherung von Verkehrsdaten (frü-herer Begriff: Verbindungsdaten) beim Diensteanbieterhat sich in § 97 Abs. 4 TKG eine wesentliche Änderungergeben: Wurden bislang alle vom Kunden angewähltenRufnummern im Regelfall um die letzten drei Ziffern ver-kürzt gespeichert, so gilt für neue Kundenverhältnisse derGrundsatz der unverkürzten, vollständigen Speicherung,sofern der Kunde nichts anderes gewählt hat. Damit sollgewährleistet werden, dass im Falle von Reklamationender Rechnung noch auf die vollständige angerufene Ruf-nummer zurückgegriffen werden kann. Der Kunde kannaber auch künftig eine um die letzten drei Ziffern ver-kürzte Speicherung oder gar die sofortige Löschung sei-ner Verkehrsdaten mit Versendung der Rechnung wählen.Auf dieses Wahlrecht hat der Diensteanbieter seine Kun-den bei Vertragsabschluss hinzuweisen. Die Gesetzesän-derung hat jedoch keine Auswirkung auf die vom Kundengewählte Form des Einzelverbindungsnachweises, son-


dern betrifft nur die interne Speicherung der Verkehrsda-ten beim rechnungsstellenden Diensteanbieter.

In der Telefonauskunft ist nun unter bestimmten Voraus-setzungen die sogenannte Inverssuche möglich: Währendman bisher von der Auskunft nur die Rufnummer undu.U. die Adresse von Teilnehmern erhielt, wenn mandiese namentlich kannte, sieht das neue TKG in§ 105 Abs. 3 vor, dass auch – umgekehrt – anhand einerRufnummer der Name und die Anschrift des Teilnehmerserfragt werden können. Voraussetzung dafür ist, dass derbetroffene Kunde mit seinen Daten im Telefonbuch odereinem öffentlichen elektronischen Kundenverzeichniseingetragen ist und gegen diese Art der Auskunft keinenWiderspruch eingelegt hat. Auch auf dieses Wider-spruchsrecht muss der Diensteanbieter seine Kunden hin-weisen, wenn er die Inverssuche anbieten möchte.

Neu aufgenommen ist eine Regelung zur Nutzung vonStandortdaten für die Bereitstellung von sog. Diensten mitZusatznutzen (§ 98 TKG). Für diese neuen ortsabhängi-gen Dienste ist grundsätzlich die Einwilligung des Kundenin die Lokalisierung notwendig. Dabei muss er die Mög-lichkeit haben, die Einwilligung jederzeit für die Zukunftzu widerrufen oder die Ortung zeitweise zu untersagen. ImFalle eines Notrufes müssen die Standortdaten allerdingsauch ohne Einwilligung übertragen werden, damit eineLokalisierung des Hilfesuchenden erfolgen kann.

Eine weitere Änderung betrifft schließlich die Zusam-menarbeit des Bundesbeauftragten für den Datenschutz(BfD) und der Bundesnetzagentur: Während der BfDseine Beanstandungen bisher an das Bundeswirtschafts-ministerium richtete, soll er sie nach dem neuen TKG andie Bundesnetzagentur richten und ihr nach pflichtgemä-ßem Ermessen weitere Ergebnisse seiner Kontrolle über-mitteln (§ 115 Abs. 4 TKG).

In der Praxis hat insbesondere die Novellierung des TKGim Bereich des Datenschutzes im Berichtszeitraum zu ei-ner erhöhten Anzahl von Verbraucheranfragen bzw. -be-schwerden geführt. So hat die Legalisierung der Inverssu-che gerade bei datenschutzbewussten Bürgern Irritationenhervorgerufen. Hier konnten die Anfragenden über diegesetzlichen Rahmenbedingungen der Inverssuche infor-miert und so über ihre Rechte gegenüber den Telefon-dienstunternehmen aufgeklärt werden. Viele Fragen be-trafen auch den Einzelverbindungsnachweis, in dem nachdem TKG lediglich entgeltpflichtige, d. h. abrechnungs-relevante Verbindungen aufgeführt werden dürfen. DieKunden mussten dementsprechend darauf hingewiesenwerden, dass ihnen im Fall einer Flatrate, d. h. eines Pau-schaltarifes, bei dem die einzelne Verbindung nicht abge-rechnet wird, kein Einzelverbindungsnachweis erteiltwerden darf.

Vielfach gaben Bürgerbeschwerden Anlass für weiterge-hende Ermittlungen bei den Unternehmen. Auf dieseWeise konnte datenschutzwidriges Verhalten aufgedecktwerden. So gelangte der Bundesnetzagentur beispiels-weise in zwei Fällen zur Kenntnis, dass Telekommunika-tionsdienstunternehmen bei Anrufen bei bestimmten ge-schäftlichen Anschlussinhabern – in einem Fall handeltees sich um einen Telefonchat, in einem anderen Fall um

Versandhäuser – die vom Anrufer gewählte Unterdrü-ckung der Rufnummernanzeige beim angerufenen An-schluss unbefugt unterliefen, indem sie die Rufnummerübermittelten. Diese Rechtsverstöße konnten durch Inter-vention der Bundesnetzagentur abgestellt werden.

Im Berichtszeitraum wurden Verstöße gegen datenschutz-rechtliche Regeln des TKG von der Bundesnetzagenturerstmals auch durch Bußgeldverfahren geahndet. So wur-den Bußgelder gegen ein Telekommunikationsdienstun-ternehmen wegen der rechtswidrigen Verwendung vonTelefonkundendaten für Werbeanrufe verhängt.

Zu betonen ist in diesem Zusammenhang allerdings, dassdie große Mehrzahl der Unternehmen gewillt ist, sichrechtstreu und datenschutzgerecht zu verhalten. Insofernstellt nicht nur die Aufklärung von Bürgern, sondern auchdie Information von Telekommunikationsdiensteanbie-tern über datenschutzrechtliche Regelungen des TKG ei-nen Tätigkeitsschwerpunkt der Bundesnetzagentur dar.So haben sich Unternehmen gerade bei Einführung neuerTelekommunikationsdienste von sich aus an die Bundes-netzagentur gewandt, um ihre Angebote nach entspre-chender Beratung von vornherein datenschutzkonformgestalten zu können. Ein hoher Informationsbedarf derUnternehmen ließ sich des Weiteren nach Inkrafttretender TKG-Novelle feststellen.

Die Rechtskontrolle wird dadurch flankiert, dass die Bun-desnetzagentur auch überwacht, ob die Unternehmen intechnischer Hinsicht die Sicherheit in der Telekommuni-kation, d. h. eine Vertraulichkeit garantierende, funktio-nierende und verfügbare Telekommunikationsinfrastruk-tur gewährleisten. Die Einhaltung dieser Anforderungenwird in § 109 TKG gefordert.

So haben nach § 109 Abs. 1 TKG alle Diensteanbieter,d. h. jeder, der ganz oder teilweise geschäftsmäßig Tele-kommunikationsdienste erbringt oder an der Erbringungsolcher Dienste mitwirkt, angemessene technische Vor-kehrungen oder sonstige Maßnahmen zum Schutz desFernmeldegeheimnisses und personenbezogener Datenund zum Schutz der Telekommunikations- und Datenver-arbeitungssysteme gegen unerlaubte Zugriffe zu treffen.

Darüber hinaus haben Betreiber von Telekommunikati-onsanlagen, die dem Erbringen von Telekommunikati-onsdiensten für die Öffentlichkeit dienen, bei den zu die-sem Zwecke betriebenen Telekommunikations- undDatenverarbeitungssystemen nach § 109 Abs. 2 TKG an-gemessene technische Vorkehrungen oder sonstige Maß-nahmen zum Schutze gegen Störungen, die zu erhebli-chen Beeinträchtigungen von Telekommunikationsnetzenführen, und gegen äußere Angriffe und Einwirkungenvon Katastrophen zu treffen. Von den Betreibern sind diegetroffenen Schutzmaßnahmen in einem Sicherheitskon-zept zu dokumentieren, das zusammen mit dem Namendes Sicherheitsbeauftragten bzw. der Sicherheitsbeauf-tragten bei der Bundesnetzagentur vorzulegen ist.

Die Kontrollzuständigkeit für die Einhaltung der vorge-nannten Vorschriften obliegt gemäß § 115 TKG derBundesnetzagentur. Hierzu werden neben einer „papier-mäßigen“ Überprüfung auf Vollständigkeit der Sicher-heitskonzepte auch Kontrollen vor Ort durchgeführt, um


die tatsächliche Umsetzung der beschriebenen Schutz-maßnahmen sowie die Wirksamkeit der getroffenen Maß-nahmen beurteilen zu können.

Bei den durchgeführten Prüfungen bzw. Kontrollmaßnah-men wurde festgestellt, dass überwiegend ein hoher Wertauf den Schutz gegen unerlaubte Zugriffe, den Schutz ge-gen Störungen, die zu erheblichen Beeinträchtigungenvon Telekommunikationsnetzen führen, und den Schutzgegen äußere Angriffe und Einwirkungen von Katastro-phen gelegt wird. Für den Schutz des Fernmeldegeheim-nisses und personenbezogener Daten ist jedoch teilweiseeine wesentlich höhere Sensibilisierung wünschenswert.

In allen Fällen wurden jedoch die im Sicherheitskonzeptbzw. bei der Umsetzung der Schutzmaßnahmen festge-stellten Mängel nach entsprechender Aufforderung undBeratung behoben. Weitergehende Maßnahmen wie sie

§ 115 TKG zur Durchsetzung der Verpflichtungen vor-sieht (Festsetzung von Zwangsgeldern bzw. eine vollstän-dige oder teilweise Untersagung des Betriebs von Tele-kommunikationsanlagen oder des Erbringens vonTelekommunikationsdiensten) waren bisher nicht erfor-derlich.

Einen breiten Raum nahm schließlich auch die Zusam-menarbeit der Bundesnetzagentur mit dem Bundesbeauf-tragten für den Datenschutz ein, der im Bereich der daten-schutzrechtlichen Regelungen des TKG ebenfalls eineKontrollzuständigkeit innehat. Im Rahmen dieser Zusam-menarbeit wurden nicht nur aktuelle datenschutzrechtli-che Fragen in der Telekommunikation diskutiert. Viel-mehr haben beide Häuser auch bei der Behandlungwichtiger Einzelfälle ihre Vorgehensweise untereinanderim Sinne eines effektiven Datenschutzes abgestimmt.


Band B Post

Teil B.I Wettbewerbsentwicklung im Bereich Post

1. Grundzüge der Marktentwicklung

1.1 Ökonomisches Umfeld

Der Bedarf an postalischer Kommunikation ist unter denWirtschaftsteilnehmern und auf privater Ebene insgesamtunverändert groß. Die papiergebundene Kommunikationerfreut sich einer stabilen Nachfrage vor allem im Ge-schäftsverkehr. Bei privat verfassten schriftlichen Mittei-lungen ist seit vielen Jahren eine erkennbare Verdrängungdurch elektronische Kommunikationsformen (E-Mail,SMS etc.) zu verzeichnen. Der schnelle und unkompli-zierte Einsatz dieser Medien hat vermehrt Ausweichmög-lichkeiten zur klassischen schriftlichen Mitteilung ge-schaffen. Dank technischer Entwicklungen ist es zudemmöglich, die hybride Nutzung, d. h. die teils elektronischeund teils papiergebundene Übermittlung der Nachricht,für die alltägliche Anwendung zur Verfügung zu stellen.

Ungeachtet dieses geänderten Nutzungsverhaltens bleibtdie Nachfrage nach Postdienstleistungen – insgesamt be-trachtet – unverändert. Wenngleich dies sowohl technolo-gisch als auch nutzerspezifisch bedingten Veränderungs-prozesse noch immer anhalten, können die Postmärkteangesichts erkennbarer Wachstumsfelder und innovativerAngebote als Zukunftsmärkte bezeichnet werden. DieseEinschätzung wird sich umso mehr als zutreffend erwei-sen, als durch den Wegfall der befristeten Exklusivlizenzauch im Briefsektor mit einer einsetzenden Dynamik zurechnen ist.

In den letzten beiden Jahren hat sich die gesamtwirt-schaftliche Entwicklung auch auf die Postmärkte ausge-wirkt. Einerseits hat die zunehmende internationale Ar-beitsteilung und Globalisierung der produzierendenIndustrie zu einem Anwachsen der von und nachDeutschland beförderten Brief- und Paketsendungen ge-führt. Davon haben nicht alle Unternehmen gleicherma-ßen profitieren können. Vor allem größere Unternehmensowie Expressdienste, deren Hauptgeschäft außerhalbDeutschlands erzielt wird, haben dank ihrer internationa-len Beförderungsnetzwerke wesentlich mehr Umsätzehinzugewinnen können als rein nationale Anbieter.

Andererseits zeigt sich seit einigen Jahren, dass sich auchdie Postmärkte in ihrer Anbieterstruktur nicht von denwirtschaftlichen Rahmenbedingungen abgekoppelt entwi-ckeln können. In dem Maße, wie Wirtschaftsbeziehungenauf der Anbieterseite durch den weiter wachsenden Au-ßenhandel die nationalen Grenzen überschreiten, rückeninternational ausgerichtete Transportnetze auf den Post-märkten in den strategischen Mittelpunkt. Vormals natio-nale Postgesellschaften nehmen schrittweise eine Neu-

positionierung in ihrem veränderten wettbewerblichenUmfeld vor. Hiervon bleibt auch die Anbieterstrukturnicht unberührt, sodass weitere Fusionsbestrebungen– unter kartellrechtlichem Vorbehalt – auf der Tagesord-nung stehen werden. Auch wird ein Marktzutritt für neueWettbewerber zukünftig attraktiver werden, wenn sichAnbieter durch Marktöffnung und integrierte Mehrwert-leistungen neue Betätigungsfelder erschließen können.

Die Tendenz zu großen Unternehmen ist somit im Postbe-reich nicht zuletzt aufgrund der steigenden Finanzkraftund der damit potenziell höheren Investitionsbereitschaftdurchaus zu begrüßen. Sie muss jedoch stets unter demAspekt einer möglicherweise drohenden Verschlechte-rung der Wettbewerbssituation gesehen werden. Solangediese Unternehmenskonzentration im Hinblick auf denAusbau durchgängiger, internationaler Beförderungsnetz-werke geschieht, ist die Gefahr einer solchen Entwick-lung auf dem heimischen Markt eher gering. Bislang hatder Wettbewerbsdruck auf den deutschen Postmärkten– insbesondere bei den bereits voll liberalisiertenPostdienstleistungen (Kurier-, Express-, Paketdienste, so-wie Teile des Briefmarkts) – jedenfalls nicht erkennbarnachgelassen. Darüber hinaus erweist sich im Briefbe-reich die Bildung von Kooperationen immer mehr alsmöglicher strategischer Erfolgsfaktor für die Wettbewer-ber der Deutschen Post AG. Mit überregionalen, ja teilssogar auf ein nationales Netzwerk angelegten Koopera-tionen können sie ihre Attraktivität für die Nachfrageseitedurch größere Zustellgebiete und breitere Produktange-bote wesentlich steigern.

Ein entscheidender Grund für den Wandel der klassischenPostmärkte zu Dienstleistungsmärkten mit IT-gestützten-Komplettlösungen ist in der Umsetzung immer ausgereif-terer technologischer Entwicklungen zu sehen. Sie habendie Einbettung der elektronischen Übermittlung vonNachrichten in die letztlich gewünschte physische Distri-bution der fertigen Sendungen grundsätzlich möglich ge-macht. Die bedarfsgerechte Ergänzung kommt dem ge-stiegenen Verlangen der Verbraucher nach einer schnellenund unkomplizierten Abwicklung von Dienstleistungenentgegen. So können Kunden von Postdienstleistungenheutzutage eine steigende Zahl von Anbietern damit be-auftragen, die auf elektronischem Weg übersandten Mit-teilungen als schriftliche Nachricht zeitnah oder termin-genau zum Empfänger zu befördern. Für die Anbieter istder Einsatz moderner Technologien unabdingbar gewor-den, denn ohne leistungsfähige Informationssysteme kön-nen schlanke postalische Produktionsnetze nicht mehr ef-fizient betrieben werden.

Zusätzliche Wachstumsimpulse für die Postmärkte erge-ben sich darüber hinaus aus dem elektronisch induziertenHandel (E-Commerce). Ein Ende des Booms über das


Internet abgewickelter kommerzieller und privater Ver-sandgeschäfte (Versteigerungen, Tauschbörsen, Online-Warenhäuser etc.) ist nicht absehbar. Am meisten kannder Markt für Express- und Paketdienstleistungen vondem veränderten Konsumentenverhalten profitieren. Dieanfallenden Warentransporte haben in erster Linie denje-nigen Paketdiensten höhere Sendungsmengen beschert,die auch Kleinkunden bedienen und eingelieferte Sendun-gen zugleich an alle Haushalte flächendeckend zustellenkönnen.

Neben den beschriebenen äußeren und marktspezifischenEntwicklungen hat allerdings die ungünstige konjunktu-relle Lage die Postmärkte im Berichtszeitraum nachhaltigbeeinflusst. Konstant hohe Exporte haben zwar vor alleminternational ausgerichteten Transport- und Logistik-dienstleistern weiteres Wachstum ermöglicht. Die anhal-tend schwache Binnenkonjunktur hat jedoch bei Anbie-tern von Postdienstleistungen zu stagnierenden Umsätzenbei nationalen Sendungen geführt. Hiervon ist der Paket-markt für gewerbliche Versender grundsätzlich genausobetroffen wie Teile der Briefbeförderung.

Für die Marktteilnehmer bleibt die Lage dadurch insge-samt angespannt. Das ausgeprägte Kostenbewusstsein derNachfrager hat den Kampf um Marktanteile bei liberali-sierten Postdienstleistungen nochmals erhöht. Solange

der Gesamtmarkt als nachgelagerter Dienstleistungssek-tor keine nennenswerten Umsatzsteigerungen erwartenlässt, wird der Wettbewerbsdruck unter den Anbieternhoch bleiben und weitere Marktaustritte mit sich bringen.Gleichwohl besteht kein Anlass zu der Annahme, dassdieser Prozess zukünftig anhalten oder sich noch verstär-ken wird. Denn die Anbieter auf den Postmärkten sinderkennbar bestrebt, durch neue Produkte und Lösungs-pakete aus dem angrenzenden Dienstleistungsbereichmöglicherweise rückläufige Umsätze auszugleichen. Einmarkantes Beispiel hierfür stellt der KonzernDeutsche Post World Net dar, der sich durch Unterneh-menszukäufe und -beteiligungen (z. B. Exel in Großbri-tannien) in naher Zukunft als weltweit größter Anbietervon Logistikdienstleistungen positionieren möchte.

1.2 Der deutsche Postmarkt

Der Markt für Postdienstleistungen umfasste 2004 Um-sätze in Höhe von ca. 23 Mrd. Euro. Rund 70 Prozentdieses Marktes sind bereits für den Wettbewerb geöffnet,insbesondere Kurier-, Express- und Paketdienste, aberauch Teile des Briefmarktes.

Der Wettbewerbsbereich umfasst 16,4 Mrd. Euro(~ 70 Prozent), der Monopolbereich rund 6,6 Mrd. Euro(~ 30 Prozent).


Wettbewerbssituation auf dem deutschen Postmarkt

MonopolWettbewerb

Wettbewerbssituation Briefsektor



Der Postmarkt im Detail

Briefsendungenbis 1 000 g ~ 3,4 Mrd. € Wettbewerbsbereich

Briefsendungen bis 1 000 g

Monopolbereich

~ 6,6 Mrd. €

K Kur ierdienste E Expressdienste (ohne Briefe) P Paketdienste Briefsendungen > 1 kg Sonstiges ~ 13 Mrd. €

Die Bedeutung des Briefmarktes und der Exklusivlizenz markt. Dies lässt insbesondere der aktuelle Geschäftsbe-
ist immer noch sehr wesentlich für den gesamten Post- richt der Deutschen Post World Net (DPWN) erkennen.

Umsatz- und Ergebnisanteile (EBIT) der Unternehmensbereiche im Geschäftsjahr 2004

Umsatzanteile Ergebnisanteile

in Mio. Euro in % in Mio. Euro in %

UB BRIEF 12 747 28,5 2 072 67,8

UB EXPRESS 17 792 39,8 111 3,6

UB LOGISTIK 6 786 15,2 182 6,0

UB FINANZDIENSTLEISTUNGEN 7 349 16,5 690 22,6

Unternehmensbereiche gesamt 44 674 100,0 3 055 100,0


Während bei den Umsatzanteilen der Unternehmensbe-reich Express im Geschäftsjahr 2004 39,8 Prozent er-reichte, entfielen auf den Unternehmensbereich Brieflediglich 28,5 Prozent am gesamten Umsatz der Unter-nehmensbereiche. Bei den Erträgen sieht es ganz andersaus. Die Deutsche Post AG weist im Geschäfts-bericht 2004 die Ergebnisanteile der Unternehmensberei-che (EBIT) für den Briefbereich mit 67,8 Prozent aus.Der Expressbereich (im Wesentlichen die KEP-Dienst-leistungen) konnte nur 3,6 Prozent zum Ergebnis des Un-ternehmens beisteuern (EBIT).

Auch wenn in Deutschland der Postmarkt ab 2008 vollfür den Wettbewerb geöffnet wird, bedeutet dies nicht,dass das zusätzliche Wettbewerbspotenzial in Gänze andie Wettbewerber fällt. Die Deutsche Post AG wird ihredominierende Stellung mit ihrer exzellenten Infrastrukturverteidigen und es den Wettbewerbern schwer machen,ihr wesentliche Marktanteile abzunehmen.

Zurzeit zeichnet sich ab, dass zwei Unternehmensgrup-pierungen ein gemeinsames oder getrenntes, bundeswei-tes Netz aufbauen wollen.

Die eine Gruppe besteht aus Unternehmen derHermes Logistik Gruppe (ein Tochterunternehmen derOtto-Gruppe) der Niederländischen Royal TPG Post (diezum TNT N.V.-Konzern gehört) und der SchweizerischenPost. Diese arbeitet im Wesentlichen mit den Unterneh-men primeMail und EP Europost zusammen. DieHermes Logistik Gruppe hat mittlerweile ca. 11 000 An-nahmestellen in Deutschland und erreicht nach eigenenAngaben in der Zustellung, zusammen mit der TNT, rund72 Prozent der Haushalte; bis 2006 sollen es alle 38 Mio.Privatadressen in Deutschland sein.

Zur zweiten Gruppe gehören die großen Zeitungsver-lage in Deutschland (z. B. Axel Springer Verlag, WAZ-Konzern und Holtzbrinck). Die Zeitungsverlage errei-chen mit ihren Abo-Kunden bereits heute nahezu alle

Haushalte. Rund 80 Prozent aller Briefe werden regio-nal zugestellt.49

Der Wettbewerb wird weiter von der Exklusivlizenz zu-gunsten der Deutschen Post AG und an anderen bestehen-den Rechtsunsicherheiten (siehe Abschnitt Marktzugang)belastet. Dennoch ist das Engagement groß, wie erste An-zeichen im Investitionsbereich zeigen. Im erstenHalbjahr 2005 wurden bereits drei- bis viermal so vieleSortiermaschinen verkauft wie im gleichen Zeitraum desVorjahres. Mehr als 80 Prozent aller Aufträge kamen vonneuen Marktteilnehmern.Vordringlich wird in den Ausbau der Netze in Deutsch-land investiert, deren Annahmestellen (vorwiegend fürPakete) auch für Briefsendungen genutzt werden können.Wie bereits erwähnt, hat Hermes ca. 11 000 Annahme-stellen. UPS hat mittlerweile ca. 110, DPD ca. 800, GLSca. 2 500 (für 2006 sind 5 000 Annahmestellen geplant),PickPoint ca. 2 000, wovon 400 Annahmestellen rund umdie Uhr geöffnet sind.In Deutschland baut die Deutsche Post AG im Briefbe-reich kontinuierlich Arbeitsplätze ab, von rund 177 000im Jahre 1999 auf 148 000 im Jahre 2004. Die Wettbe-werber haben seit 1998 über 30 000 neue Arbeitsplätzegeschaffen. Sie leisten damit einen nicht unerheblichenBeitrag zur Entlastung des Arbeitsmarktes.Insgesamt gab es in 2004 im Briefmarkt ca. 180 000 undim KEP-Markt ca. 165 000 Beschäftige, sodass inDeutschland im gesamten Postmarkt rund 350 000 Ar-beitnehmer beschäftigt waren.

49 Dazu einige Beispiele: 1 500 Zusteller der Süddeutschen Zeitungstellen Postsendungen in und um München zu, die Ostsee-Zeitungkooperiert zum selben Zweck mit der Schweriner Volkszeitung unddem Nordkurier, und die hannoversche Madsack-Tochter Citipost be-fördert mittlerweile 17 Mio. Briefe im Jahr. Die schwäbische Ver-lagstochter Südmail, die vor fünf Jahren in Friedrichshafen als„Stadt Express Today“ gestartet war, stellt heute mit fünf festen undrund 1 800 freien Mitarbeitern überall dort Briefe zu, wo diePostleitzahl 88 beginnt. Zu erwähnen ist auch die PIN AG mit mitt-lerweile 125 Mio. Sendungen pro Jahr.



Beschäftigte im Postmarkt im Jahr 2004

KEP-Marktinkl. DP AG

47 %

DP AG(Briefmarkt)

43 %

Lizenznehmer Briefmarkt

(Wettbewerber) 10 %

2. Marktzugang dere fehlende Leistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit oder

2.1 Allgemeines

Die Märkte für die Beförderung von Paketen, Büchern,Zeitungen und Zeitschriften und nicht adressierten Kata-logen sind bereits voll liberalisiert. Dies gilt namentlichfür die Kurier- und Expressdienste sowie für die Paket-dienste (die ohnehin meist zu den Expressdiensten ge-zählt werden) und die Pressedistribution.

Die Beförderung von Briefsendungen (= adressierteschriftliche Mitteilungen) und adressierten Katalogen un-terliegt innerhalb bestimmter Gewichts- und Preisgrenzennach wie vor einer befristeten gesetzlichen Exklusiv-lizenz der Deutschen Post AG. Andere Anbieter vonBrief- und adressierten Katalogdienstleistungen könnendeshalb zurzeit nur in bestimmten Nischenbereichen tätigsein.

Für die gewerbsmäßige Beförderung von Briefen bis1 000 Gramm bedarf es gemäß § 5 PostG einer Erlaubnis(Lizenz). Von dieser Lizenzpflicht sind Verrichtungs- undErfüllungsgehilfen sowie Kurierdienste (§ 5 Abs. 2 Nr. 1und 3 PostG) ausgenommen. Gleiches gilt für die Beför-derung von Begleitpapieren, die anderen Sendungen bei-gefügt sind und ausschließlich deren Inhalt betreffen(§ 5 Abs. 2 Nr. 2 PostG).

Lizenzen werden im Hinblick auf das Grundrecht der Be-rufsfreiheit (Artikel 12 des Grundgesetzes) zahlenmäßigunbeschränkt erteilt. Eine Lizenz darf nur versagt werden,wenn einer der in § 6 Abs. 3 PostG abschließend genann-ten Versagungsgründe vorliegt. Hierzu zählen insbeson-

Fachkunde sowie die Gefährdung der öffentlichen Sicher-heit oder Ordnung (§ 6 Abs. 3 Nr. 1 und 2 PostG).

Der Zugang zu den Märkten der Briefbeförderung wirdnach wie vor maßgeblich durch die in § 51 PostG nor-mierte, befristete gesetzliche Exklusivlizenz zugunstender Deutschen Post AG geprägt und eingeschränkt.

Die Exklusivlizenz war nach dem am 1. Januar 1998 inKraft getretenen Postgesetz ursprünglich bis zum31. Dezember 2002 befristet, wurde aber durch das ErsteGesetz zur Änderung des Postgesetzes vom2. September 2001 um weitere fünf Jahre, d. h. bis zum31. Dezember 2007 verlängert.

Allerdings wird der Umfang des Monopols durch dasDritte Gesetz zur Änderung des Postgesetzes vom16. August 2002 schrittweise reduziert. Bereits zum1. Januar 2003 wurde die Beförderung von Briefsendun-gen, die über 100 Gramm (vorher: ab 200 Gramm) wie-gen oder deren Einzelpreis mindestens das Dreifache(vorher: das Fünffache) des Preises für entsprechendeSendungen der untersten Gewichtsklasse beträgt, für denWettbewerb geöffnet. Diese Monopolgrenze sinkt ab dem1. Januar 2006 erneut: Lizenznehmer dürfen dann Briefebefördern, die über 50 Gramm wiegen oder deren Einzel-preis mindestens das Zweieinhalbfache des Preises fürentsprechende Sendungen der untersten Gewichtsklassebeträgt. Seit dem 1. Januar 2003 kann darüber hinaus je-der Lizenznehmer uneingeschränkt für das Ausland be-stimmte abgehende Sendungen befördern. Gleiches giltfür die Briefbeförderung aus dem Ausland bis zu den für


die internationalen Briefsendungen zuständigen Annah-mestellen der Deutschen Post AG. Die Exklusivlizenz gilt– wie bisher – nicht für die weiteren in § 51 Abs. 1 Satz 2Nr. 1 bis 8 PostG genannten Dienstleistungen.

2.2 Aktuelle Entwicklung beim Marktzugang

Im Berichtszeitraum hat die Öffnung des Zugangs dervon gewerblichen Konsolidierern erbrachten postvor-bereitenden Dienste zu Teilleistungen der DeutschenPost AG eine nicht unwesentliche Erweiterung der Be-tätigungsmöglichkeiten der Wettbewerber auf den Brief-märkten ergeben. Diese ergibt sich aus einer Ent-scheidung des Bundeskartellamts vom 11. Februar 2005– B9 – 55/03 –, nach der der nur außerhalb des Exklusiv-lizenzbereichs gewährte Teilleistungszugang für Wettbe-werber/Konsolidierer eine unzulässige Diskriminierungder Unternehmen darstellt, die Briefsendungen mehrererAbsender (im Geltungsbereich der Exklusivlizenz) bün-deln und vorsortiert in die Briefzentren der DeutschenPost AG einliefern. Der Deutschen Post AG wurde unter-sagt, diesen Unternehmen den Zugang zu Teilleistungenund die Gewährung von Teilleistungsrabatten zu verwei-gern; außerdem wurde die sofortige Vollziehung der Ent-scheidung angeordnet. Das OLG Düsseldorf bestätigtedie Entscheidung des Bundeskartellamtes vorläufig ineinem Eilverfahren (Beschluss vom 13. April 2005,VI-Kart 3/05 V). Das Hauptsacheverfahren ruht, bis dasparallel laufende Verfahren mit ähnlicher Thematik vordem Europäischen Gericht erster Instanz bzw. vor demEuropäEuropäischen Gerichtshof entschieden ist.

Bei diesem Parallelverfahren handelt es sich um ein Ver-tragsverletzungsverfahren nach Artikel 226 EG-Vertrag.Mit Entscheidung vom 20. Oktober 2004 (IP/04/1254)hatte die Europäische Kommission die BundesrepublikDeutschland aufgefordert, Maßnahmen zu ergreifen, umdie Behinderung von gewerbsmäßigen Postvorbereiternbeim Zugang zu Teilleistungen durch die Vorenthaltungvon mengenabhängigen Entgeltermäßigungen für Vorleis-tungen bei der Einlieferung von Postsendungen bei Aus-gangs- oder Eingangs-Briefzentren der Deutschen Post AGzu beenden. Die Kommission begründete dies damit, dassdie Bestimmung des § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PostG ge-gen die Wettbewerbsvorschriften der Europäischen Unionund die sog. Postrichtlinie verstoße, da Anbieter vonPostvorbereitungsdiensten in Deutschland durch die Ver-weigerung von Preisnachlässen diskriminiert würden, diegroßen Postkunden, die selber vorbereitete Post einlie-fern, zuteil würden. Die von der Bundesrepublik Deutsch-land und der Deutschen Post AG gegen die Entscheidungder Kommission eingeleiteten Verfahren – T-490/04;T-493/04 – vor dem Europäischen Gericht erster Instanzwerden derzeit verhandelt.

Seitens der Konsolidierer werden Missbrauchsvorwürfegegen die Deutsche Post AG erhoben. Sie biete durch einTochterunternehmen postvorbereitende Dienstleistungenwie Druck, Konfektionierung, Freimachung, Sortierungu. a. an und erbringe damit für die Kunden, die ihre Leis-tungen in Anspruch nehmen, die sog. teilleistungsrele-

vanten Eigenleistungen, die zur Erlangung eines Rabatteserforderlich sind. Aus regulatorischer Sicht könnten dieseLeistungen, die u. a. dem Angebot von Konsolidierernentsprechen, deshalb bedenklich sein, weil sie von einer100 Prozent-igen Tochter der Deutschen Post AG er-bracht werden. Der Sachverhalt wird derzeit näher unter-sucht.

Zunehmend wird von Seiten der Wettbewerber derDeutschen Post AG die steuerliche Ungleichbehandlungnach dem Umsatzsteuergesetz (UStG) zu Recht als Wett-bewerbshemmnis angeführt. So sind die Leistungen derDeutschen Post AG im Bereich der gesetzlichen Exklusiv-lizenz und der sonstigen Universaldienstleistungen nachder Postuniversaldienstleistungsverordnung (PUDLV) ge-mäß § 4 Nr. 11b UStG von der Umsatzsteuer befreit.Dienstleistungen anderer Postdienstleister hingegen sindumsatzsteuerpflichtig, ebenso wie die nicht auf den Be-reich der gesetzlichen Exklusivlizenz und der sonstigenUniversaldienstleistungen nach der PUDLV entfallendenDienstleistungen der Deutschen Post AG.

Die Bundesregierung hat zuletzt in Ihrer Antwort auf diemündliche Anfrage des Abgeordneten Michael Hennricham 8. September 2004 (Bundestagsdrucksache 15/3694)die Auffassung vertreten, „dass eine unterschiedlichesteuerliche Behandlung von Marktteilnehmern zu Wett-bewerbsverzerrungen führen kann“. Gleichzeitig hat sieauch in ihrer Antwort deutlich gemacht, dass sie, um et-waige steuerinduzierte Wettbewerbsverzerrungen zu be-seitigen, die Absicht der Europäischen Kommission be-grüßt, im Richtlinienvorschlag zur mehrwertsteuerlichenBehandlung von Dienstleistungen im Postsektor einesteuerliche Gleichbehandlung von Postdienstleistern ein-zuführen. Dieser Vorschlag für eine geänderte Mehrwert-steuerrichtlinie ist von der Kommission ebenfalls mit derBeseitigung von „Verzerrungen auf einem Markt, aufdem beide Arten von Dienstleistern zunehmend miteinan-der konkurrieren“, begründet worden.

Auch die Monopolkommission hat 2003 in ihrem Son-dergutachten gemäß § 81 Abs. 3 TKG und § 44 PostGdie steuerliche Ungleichbehandlung (Bundestagsdruck-sache 15/2220) als Wettbewerbsverzerrung kritisiert undsich für eine Reform ausgesprochen.

In einer Pressemitteilung vom 15. November 2005 hatder Bundesverband der Kurier-Express-Post-Dienste(BdKEP) angekündigt, die Beschwerde bei der EU-Kom-mission gegen die Umsatzsteuerbefreiung derDeutschen Post AG aus dem Jahr 2001 wieder aufzuneh-men. Nach Ansicht des BdKEP verstößt die Unsatzsteu-erbefreiung gegen das höherrangige Recht des EG Ver-trages, der den Mitgliedsstaaten verbietet, einzelnen Un-ternehmen Vorteile zu gewähren und dadurch den Wett-bewerb zu verzerren (Artikel 86).

Die Bundesnetzagentur teilt die Auffassung, dass die jet-zige steuerliche Ungleichbehandlung zu Wettbewerbsver-zerrungen führt, die sich mit zunehmender Liberalisie-rung und jeder Erhöhung des Mehrwertsteuersatzes ineinem voll geöffneten Markt noch weiter als bisher aus-wirken werden. Deshalb sollte eine Regelung, die dem


Grundsatz der Wettbewerbsneutralität Rechnung trägt,spätestens bis Ende des Jahres 2007 (Wegfall der Exklu-sivlizenz) angestrebt werden und gegebenenfalls bis zumAuslaufen der Exklusivlizenz erreicht sein.

2.3 Stand anhängiger Gerichtsverfahren

Bei den qualitativ höherwertigen Dienstleistungen nach§ 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG, deren ökonomische Be-deutung sich aus der Möglichkeit ergibt, Beförderungs-leistungen unabhängig von der Preis-/Gewichtsgrenze derExklusivlizenz anbieten zu können, ist auch mehr als sie-ben Jahre nach Inkrafttreten des Postgesetzes mangelshöchstrichterlicher Entscheidung nicht rechtskräftig ge-klärt, welche Briefdienstleistungen als qualitativ höher-wertig zu betrachten sind und für die damit das aus-schließliche Recht der Deutschen Post AG nicht gilt. DieDeutsche Post AG hat zwar inzwischen standardisierteFallgestaltungen wie die sog. taggleiche und die tag-genaue Zustellung oder die Zustellung mit Sendungsver-folgung, soweit diese wörtlich der Amtsblattverfügung(Nr. 15/2004, S. 829 ff., dort in Anlage 2 unter Punkt B 1)entspricht, als qualitativ höherwertig akzeptiert und ihrediesbezüglichen Klagen vor den Gerichten zurückgenom-men. Das Unternehmen ficht jedoch nach wie vor sämtli-che von der Bundesnetzagentur vergebenen Lizenzen an,die an Anbieter von sogenannten „Übernacht-Zustellun-gen“ oder von integrierten Logistikdienstleistungen erteiltwerden. In Sachen „Übernacht-Zustellung“ und termin-genaue Zustellung war eine Revision gegen die dieRechtmäßigkeit der Lizenzen bejahende Entscheidungdes OVG Münster vom 6. Oktober 2003 (13 A 711/02)beim Bundesverwaltungsgericht anhängig. Das Bundes-verwaltungsgericht entsprach mit Urteil vom 30. Ju-ni 2004 – BverwG 6 C 28.03 – der Revision derDeutschen Post AG allein aus Verfahrensgründen undwies die Sache an das Oberverwaltungsgericht Münsterzurück. Die erneute Entscheidung des Oberverwaltungs-gerichts Münster steht noch aus. In Sachen „integrierteLogistikleistung“ befindet sich der Rechtsstreit in der ers-ten Instanz.

Auch der Streit um die Abgrenzung des Monopol- zumWettbewerbsbereich (Berechnung der Mindestpreis-grenze) ist noch nicht endgültig entschieden. Das Krite-rium „Mindestpreisgrenze“ ist – neben dem Gewicht derSendungen – dafür maßgeblich, welche Produkte der Ex-klusivlizenz unterliegen. Im Rahmen eines Eilverfahrenshat das Oberverwaltungsgericht Münster in zweiter In-stanz entschieden, dass der Preis für den Standardbriefdie Referenzgröße für die Berechnung der Preisgrenzesein soll. Für Briefsendungen ergibt sich demzufolgenach § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG eine Mindestpreisgrenzevon derzeit [3 x 0,55 =] 1,65 Euro. Das Hauptsachever-fahren läuft in der ersten Instanz.

Im Berichtszeitraum sahen sich Wettbewerber weiterhinmit der Geltendmachung markenrechtlicher Ansprüchedurch die Deutsche Post AG konfrontiert. DieDeutsche Post AG versuchte durch zahlreiche Eintragun-gen beim Deutschen Patent- und Markenamt (DPMA)insbesondere ein Art „Markenteppich“ um die Wortmarke

„POST“ zu schaffen, wobei sie nahezu alles als Markeanmeldete bzw. eintragen ließ, was an Worten und Leis-tungen Bezug zum Postmarkt aufweist. Dadurch ver-suchte sie, ihren Markenschutz zur Wettbewerbsbehinde-rung im Postmarkt zu erweitern. Sie schritt gegenWettbewerber ein, deren Geschäftsbezeichnung unter an-derem den Begriff „Post“ enthält.

Zu einem von der Deutschen Post AG eingeklagten mar-kenrechtlichen Unterlassungsanspruch stellte der Bundes-gerichtshof mit Urteil vom 24. Juni 2004 – ZR 308/01 –fest, dass zu prüfen sei, ob die Kennzeichnungskraft derMarke die Annahme einer markenrechtlich relevantenVerwechslungsgefahr rechtfertige. Das OberlandesgerichtKöln stellte mit Urteil vom 28. Januar 2005 – 6 U131/04 – (Die Blaue Post) fest, dass die Marke „Post“, bei deres sich um einen beschreibenden Begriff handelt, übereine „allenfalls mittlere“ Kennzeichnungskraft verfügeund keine Verwechselungsgefahr besteht. Das Hanseati-sche Oberlandesgericht Hamburg mit Urteil vom17. Februar 2005 – 3 U 117/04 – (TNT Post Deutschland)und das Landgericht Düsseldorf mit Urteil vom21. September 2005 – 2a O 104/05 – (Turbo P.O.S.T.) ha-ben in vergleichbarer Weise entschieden, während dasOberlandesgericht Naumburg mit Urteil vom17. August 2005 – 10 U 9/05 – (Die Neue Post) zuguns-ten der Auffassung der Deutschen Post AG entschied.Gegen dessen Entscheidung ist die Zulassung der Revi-sion beim Bundesgerichtshof beantragt worden mit demBestreben, eine Vereinheitlichung der Rechtsprechung zuerreichen.

Des Weiteren ließ die Deutsche Post AG beim DPMA dieMarke „Tagesstempel“ eintragen und ging gegen Wettbe-werber vor, die den herkömmlichen Poststempel zur Frei-stempelung ihrer Briefe verwendet haben. Daraufhin er-wirkte der Bundesverband der Kurier-, Express- undPostdienste e. V. beim DPMA einen anderweitig gestalte-ten Poststempel (KEPnet-Poststempel) als Zufluchtmarkeund beantragte die Löschung der Marke „Tagesstempel“.Das DPMA löschte mit Beschluss vom 2. April 2004 dieals „sittenwidrig erwirkte“ Marke „Tagesstempel“ ausdem Markenregister. Die Entscheidung des Bundespa-tentgerichts auf das von der Deutschen Post AG dagegeneingelegte Rechtsmittel steht noch aus.

2.4 Fazit

Briefdienstleistungen sind trotz erneuter Absenkung derPreis- bzw. Gewichtsgrenzen der Exklusivlizenz und derZulassung der Konsolidierung nur in einem beschränktenUmfang für Wettbewerber der Deutschen Post AG er-laubt. Zusätzlich wird in diesem schmalen Bereich dieRechtmäßigkeit der Dienstleistungen von derDeutschen Post AG zum Teil sehr nachdrücklich bestrit-ten. Deshalb sind die Anreize für den Marktzutritt unver-ändert gering, was die Zahlen in Abschnitt 3 (Marktstruk-turdaten) eindeutig belegen. Umso größer sind dieErwartungen der Marktteilnehmer im Hinblick auf das fürEnde 2007 vorgesehene definitive Auslaufen der Exklu-sivlizenz (Drittes Gesetz zur Änderung des Postgesetzes,Artikel 2 Nr. 1a).


3. Marktstrukturdaten

3.1 Übersicht

Der Deutsche Postmarkt umfasst im Jahr 2004 Umsätzevon ca. 23 Mrd. Euro. Mehr als 70 Prozent des Postmark-tes – im Wesentlichen die Kurier-, Express- und Paket-dienste, aber auch Teile des Briefmarktes – sind bereitsfür den Wettbewerb geöffnet. Knapp zwei Drittel der Um-sätze auf dem Markt für Postdienstleistungen entfielenauf die Deutsche Post AG. Den Rest teilen sich eine Viel-zahl von Anbietern, insbesondere Kurier-, Express undPaketdienste.

Im lizenzierten Bereich (Beförderung von Briefsendun-gen bis 1 000 g) werden für das Jahr 2005 Umsätze vonrund 10,2 Mrd. Euro erwartet, davon ca. 700 Mio. Eurodurch Wettbewerber der Deutschen Post AG. DieDeutsche Post AG wird demnach trotz Öffnung bestimm-

ter Bereiche für den Wettbewerb auch im Jahr 2005 einenMarktanteil von rund 93 Prozent behaupten.

3.2 Marktuntersuchung

Die Bundesnetzagentur hat Anfang 2005 eine Marktun-tersuchung durchgeführt. Abgefragt wurden Umsatz undAbsatz für 2004 (Ergebnis) und 2005 (Erwartungswert)bei insgesamt 1 337 Lizenznehmer, denen bis zumMärz 2005 eine Lizenz erteilt worden war. Diese teilensich auf in

– 1 260 Lizenznehmer, die nach dem 1. Januar 1998eine Lizenz nach dem Postgesetz erhalten haben, und

– 77 Lizenznehmer, die im Besitz einer sogenannten„Altlizenz“ für die Beförderung von Massensendun-gen sind (erteilt vor dem Inkrafttreten des Postgeset-zes).

3.3 Ergebnisse der Marktuntersuchung3.3.1 Umsatz und Absatz im lizenzierten Bereich (einschließlich Deutsche Post AG)


Entwicklung von Umsatz und Absatz im lizenzierten Bereich 2002 bis 2005

2002 2003 20042005

(Erwartungswert der Lizenznehmer)

Umsatzin

Mrd. €

Absatz in

Mrd. Stück

Umsatzin

Mrd. €

Absatz in

Mrd. Stück

Umsatzin

Mrd. €

Absatz in

Mrd. Stück

Umsatzin

Mrd. €

Absatz in

Mrd. Stück

10,2 16,5 9,9 16,6 10,0 17,0 10,2 18,1


3.3.2 Umsätze der Lizenznehmer (ohne Deutsche Post AG) bei den lizenzpflichtigen Dienstleistungen


Umsatzentwicklung bei den lizenzpflichtigen Dienstleistungen 2002 bis 2005

1) PZA = Postzustellungsaufträge (förmliche Zustellung nach öffentlich-rechtlichen Vorschriften § 33 PostG; alle Angaben aufgrund Selbstaus-künfte der Lizenznehmer)

Dienstleistungen 2002[Mio. €]

2003[Mio. €]

2004[Mio. €]

2005[Mio. €]

(Erwartung)

PZA (förmliche Zustellung1)) 5,0 18,5 73,6 111,7

A ( 200 g oder > 5-facher Preisab 2003: > 100 g oder ≥ 3-facher Preis)

35,6 26,1 37,6 49,3

B (inhaltsgleiche Briefsendungen > 50 g) 92,5 88,0 107,4 133,0

C (Dokumentenaustauschdienst) 1,2 1,0 8,1 4,7

D (qualitativ höherwertige Dienstleistungen) 125,8 183,4 256,6 366,0

E (Einlieferung bei Annahmestellen der DPAG) 9,2 13,5 10,8 12,6

F (Abholung aus Postfachanlagen der DPAG) 3,6 6,4 5,6 6,6

G (Briefsendungen für das Ausland) erst ab 1.1.2003 möglich 16,2 6,4 9,2

H (Briefsendungen aus dem Ausland) erst ab 1.1.2003 möglich < 0,1 < 0,1 < 0,1

Altlizenzen (Massensendungen) 32,6 34,4 25,4 14,3

Summe 305,5 387,6 531,5 707,5


3.3.3 Aufteilung der Umsätze der Lizenznehmer auf Dienstleistungen (ohne DPAG)


Aufteilung und Entwicklung der Umsätze bei lizenzpflichtigen Dienstleistungen in Mio. Euro (2005: Erwartungswerte der Lizenznehmer)

14,3

133

366

111,7

25,4

107,4

256,6

73,6

34,4

88

183,4

18,5

32,6

92,5

125,8

5

33

86,4

83

1

26,7

60,2

46,50

0

100

200

300

400

500

600

700

800

2000 2001 2002 2003 2004 2005

Alt B A E+F G D PZA

Es bestätigt sich erneut der schon seit Jahren zu verzeich- gilt die Exklusivlizenz der Deutschen Post AG nicht. Da-
nende Trend, dass die qualitativ höherwertigenDienstleistungen (D) der neuen Marktteilnehmer zuneh-mend nachgefragt werden. Diese Dienstleistungen er-reichten im Jahr 2000 lediglich einen Anteil am Ge-samtumsatz der Lizenznehmer von 27 Prozent; 2004waren es bereits 48 Prozent. Die Tendenz ist steigend –für 2005 werden rund 52 Prozent erwartet.
Bemerkenswert ist auch die starke Zunahme vonPostzustellungsaufträgen (PZA). Die so genannte „förm-liche Zustellung“ ist ein Sonderfall im Postgesetz. Hier

mit gelten für alle Marktteilnehmer – auch für die Deut-sche Post AG – die selben Bedingungen.

Viele Wettbewerber haben sich mittlerweile auf die förm-liche Zustellung spezialisiert. In 2004 haben sie mitca. 17,3 Mio. Zustellungen einen Anteil von rund28 Prozent am Gesamtaufkommen auf diesem Teilmarkterreicht; für 2005 wird ein Anteil von bis zu 39 Prozenterwartet. Diese Entwicklung zeigt was möglich ist, wennalle Marktteilnehmer unter den selben Bedingungen an-treten.


3.3.4 Verteilung der Umsätze auf Unternehmen (ohne Deutsche Post AG)


Entwicklung der Umsatzverteilung auf Unternehmen 1998 bis 2005

* 2005 (= Erwartungswerte der Lizenznehmer)

Umsatz bis10 000 €

10 001 € bis 100 000 €

100 001 € bis 500 000 €

500 001 € bis 1 Mio. €

> 1 Mio. € bis 10 Mio. € > 10 Mio. €

Jahr

1998 30 51 26 3 7 3

1999 108 167 62 11 15 4

2000 91 178 129 23 15 4

2001 77 192 143 21 30 5

2002 96 186 149 32 41 7

2003 138 225 162 50 54 8

2004 181 263 175 53 77 10

2005* 159 257 188 66 96 13

Bei den Lizenznehmern handelt es sich zum größten Teil Die Deutsche Post AG hat im Jahr 2004 im Briefbereich
um kleine oder mittlere Unternehmen (bis zu0,5 Mio. Euro bzw. ab 0,5 Mio. Euro Jahresumsatz).
Diese Unternehmensgrößen sind u. a. darauf zurückzufüh-ren, dass die für eine Betätigung im größeren Umfang er-forderlichen Beförderungsmengen aufgrund der nach wievor vorhandenen Exklusivlizenz der Deutschen Post AGnicht für den Wettbewerb zur Verfügung stehen. Das Aus-nutzen von Größenvorteilen ist den Wettbewerbern auchnach der Gewichts- und Preisgrenzenabsenkung abJanuar 2003 nur bedingt möglich gewesen.

Unabhängig davon ist – wie bereits in den Vorjahren – dieZahl der mittleren Unternehmen besonders stark angestie-gen (von 56 Ende 2001 auf 140 Ende 2004). Die Lizenz-nehmer erwarten, dass sich dieser Trend im Jahr 2005fortsetzt. Zudem haben die „etablierten“ mittleren Unter-nehmen ihre Stellung auf dem Markt gefestigt und ver-zeichnen einen weiteren Anstieg ihrer Umsätze (Zuwächsebis zu 50 Prozent – allerdings auf niedrigem Niveau). Zubeobachten ist auch ein Trend zu Kooperationen.

(lizenzpflichtiger Bereich) Umsätze in Höhe von rund9,5 Mrd. Euro erzielt (davon rund 6,6 Mrd. Euro im Mo-nopolbereich). Sie hält im lizenzpflichtigen Bereich nochimmer einen Marktanteil von knapp 95 Prozent (2004)und hat sich auch in dem bereits für den Wettbewerb ge-öffneten Bereich (rund 3,4 Mrd. Euro) behauptet: IhrMarktanteil lag dort 2004 bei rund 85 Prozent.

Das nach der Deutschen Post AG umsatzstärkste Unter-nehmen hat 2004 Umsätze in Höhe von 52 Mio. Euro er-zielt; dies entspricht einem Marktanteil von rund0,5 Prozent des gesamten Briefmarktes. Auf die10 umsatzstärksten Wettbewerber entfielen im Jahr 2004rund 220 Mio. Euro Umsatz; dies entspricht einemMarktanteil von rund 2,2 Prozent. Der Abstand zwischender Deutschen Post AG (Marktanteil 95 Prozent) unddem „stärksten“ Wettbewerber (Marktanteil 0,5 Prozent)ist weiterhin überdeutlich!

Die Unternehmen haben nach ihren Angaben imGeschäftsjahr 2004 folgende Betriebsergebnisse erzielt:


Betriebsergebnisse/Aufschlüsselung (ohne Deutsche Post AG)

Anzahl der Unternehmen Prozentsatz (2004) Prozentsatz (2003)

Gewinn 356 47 % 41 %

neutrales Ergebnis 277 37 % 41 %

Verlust 124 16 % 18 %


3.3.5 Marktverhältnisse im lizenzierten Bereich (Beförderung von Briefsendungen bis 1 000 g)


Marktverhältnisse im lizenzierten Bereich (2005: Erwartungswert)

3.3.6 Marktverhältnisse im Wettbewerbsbereich (2005: Erwartungswerte)


Marktverhältnisse im Wettbewerbsbereich

2001 2002 2003 2004 2005

Markt insgesamt (Mio. €) 10 200 10 200 9 900 10 000 10 200

Umsatz Lizenznehmer (ohne DPAG) (Mio. €) 248,8 305,5 387,6 531,5 707,5

Marktanteile Lizenznehmer (%) 2,4 3,0 3,9 5,3 6,9

Marktanteile DPAG (%) 97,6 97,0 96,1 94,7 93,1

Umsatz höherwertigeDienstleistungen (Mio. €) 83,0 125,8 183,4 256,6 366,0

Marktanteil höherwertigeDienstleistungen (%) 0,8 1,2 1,9 2,6 3,6

2002 2003 2004 2005

Wettbewerbsbereichinsgesamt in Mio. € 2 400 3 300 3 400 4 200

Umsatz der Lizenznehmer (ohne DPAG) in Mio. € 305,5 387,6 531,5 707,5

Marktanteile der Lizenznehmer in % 12,7 11,8 15,6 16,8



Umsätze im Briefmarkt 2004


Umsätze im Briefmarkt 2005

Briefmarkt 2004insgesamt

Umsätze derLizenznehmerinsgesamt

~ 531,5 Mio. €

Umsätze mit

~ 256,6 Mio. €

DPAG

MonopolbereichWettbewerbs-

bereich

~ 6,8 Mrd. € ~ 3,3 Mrd. €

insgesamt

~ 10,0 Mrd. €


Umsätze mit höherwertigen Dienstleistungen

DPAG


bereichWettbewerbs-

bereich

~ 6,6 Mrd. € ~ 3,4 Mrd. €

Briefmarkt 2005insgesamt


~ 707 Mio. €

Umsätze mit

~ 366 Mio. €

DPAG

Monopolbereich

~ 6,8 Mrd. € ~ 3,3 Mrd. €

insgesamt

~ 10,2 Mrd. €


Umsätze mit höherwertigen Dienstleistungen

DPAG


bereich

~ 6,0 Mrd. € ~ 4,2 Mrd. €


3.4 Schrittweise Liberalisierung des Briefmarkts

In den Übergangsvorschriften des Postgesetzes ist eineschrittweise Liberalisierung des Briefmarkts festgelegt.Danach wird der Briefmarkt erst Ende 2007 vollständigfür den Wettbewerb geöffnet. Zwischenzeitlich ergibtsich folgende Entwicklung:

Die Ausweitung des Wettbewerbsbereichs um 8 Prozent-Punkte Anfang 2006 ergibt sich aus der Absenkung derMonopol-Gewichts- und Preisgrenze zum 1. Januar 2006,d. h. die Gewichtsgrenze wird von 100 Gramm auf

50 Gramm gesenkt, die Preisgrenze von 1,65 Euro auf1,375 Euro.

Die Briefsendungen mit einem Gewicht bis 50 Grammmachen allerdings knapp drei Viertel der Briefsendungeninsgesamt aus. Die Absenkung der Preisgrenze hat dahernur begrenzte Auswirkungen auf den Umfang des Wett-bewerbsbereichs.

Die Entwicklung bei der gewerblichen Konsolidierung imJahr 2005 führt zu einer weiteren Ausweitung des Wettbe-werbbereiches; dies bedeutet allerdings nicht, dass das zu-sätzliche Wettbewerbspotential ganz oder auch nur über-wiegend an die Wettbewerber der Deutschen Post AG fällt.


Entwicklung des Wettbewerbsbereichs 1997 bis 2008


Ausweitung des Wettbewerbsbereiches nach „Öffnung Konsolidierung“

> 97 %

bis 31.12.97

~ 77 %

~ 23 %

01.01.98 - 31.12.02

~ 67 %

~ 33 %

01.01.03 – 31.12.05

~ 59 %

~ 41 %

01.01.06 – 31.12.07

100 %

ab 01.01.2008

reservierter Bereich Wettbewerbsbereich

> 97 %

bis 31.12.97

> 97 %> 97 %

bis 31.12.97

~ 77 %

~ 23 %

01.01.98 - 31.12.02

~ 77 %

~ 23 %

~ 77 %~ 77 %~ 77 %

~ 23 %

01.01.98 - 31.12.02

~ 67 %

~ 33 %

01.01.03 – 31.12.05

~ 67 %

~ 33 %

~ 67 %~ 67 %

~ 33 %

01.01.03 – 31.12.05

~ 59 %

~ 41 %

01.01.06 – 31.12.07

~ 59 %

~ 41 %

~ 59 %

~ 41 %

01.01.06 – 31.12.07

100 %

ab 01.01.2008

100 %

ab 01.01.2008

reservierter Bereich Wettbewerbsbereichreservierter Bereich Wettbewerbsbereich

~ 58 %

> 97 %

bis 31.12.97

~ 77 %

~ 23 %

01.01.98 - 31.12.02

58 %

~ 42 %

01.01.03 – 31.12.05

~ 50 %

~ 50 %

01.01.06 – 31.12.07

100 %

ab 01.01.2008

reservierter Bereich Wettbewerbsbereich

> 97 %

bis 31.12.97

> 97 %> 97 %

bis 31.12.97

~ 77 %

~ 23 %

01.01.98 - 31.12.02

~ 77 %

~ 23 %

~ 77 %~ 77 %~ 77 %

~ 23 %

01.01.98 - 31.12.02


3.5 Beschäftigte im lizenzpflichtigem Bereich im Jahr 2004 (Jahresdurchschnitt)

3.5.1 Beschäftigte bei der Deutschen Post AG


Entwicklung der Beschäftigten bei der DPAG 2000 bis 2004

3.5.2 Beschäftigte bei den Lizenznehmern (ohne DPAG)


Entwicklung der Beschäftigten bei den Lizenznehmern 2000 bis 2004

*) Berichtigung (Reduzierung auf tatsächlich im lizenzpflichtigen Bereich Beschäftigte)


Entwicklung der Beschäftigten (DPAG/Lizenznehmer)

Im Jahresdurchschnitt 2000 2001 2002 2003 2004Vollzeitbeschäftigte 107 000 104 778 102 859 101 464 99 954Teilzeitbeschäftigte 58 500 56 056 50 988 49 896 46 867geringfügig Beschäftigte 1 273 1 331 1 056 1 086 787Summe Beschäftigte 166 773 162 165 154 903 152 446 147 608

Jahresdurchschnitt 2000 2001 2002 2003*) 2004Vollzeitbeschäftigte 4 535 5 113 5 485 7 119 7 147Teilzeitbeschäftigte 5 005 3 461 4 042 4 528 5 856geringfügig Beschäftigte 11 015 13 218 14 200 16 681 20 475Summe Beschäftigte 20 555 21 792 23 727 28 328 33 478

147.608

177.188166.773 162.165

154.903 152.446

17.650 20.555 21.792 23.727 28.328 33.478

181.086194.838

187.328 183.957 178.630 180.774

0

50.000

100.000

150.000

200.000

1999 2000 2001 2002 2003 2004

DPAG Wettbewerber Summe

Die Deutsche Post AG baut im Briefbereich kontinuier- Diese Arbeitsplätze würde es ohne die Wettbewerber
lich Arbeitsplätze ab. Die Wettbewerber haben seit 1998über 30 000 neue – nicht von der Deutschen Post AGtransferierte – Arbeitsplätze geschaffen.
nicht geben. Die Wettbewerber leisten damit einen nichtunerheblichen Beitrag zur Entlastung des Arbeitsmark-tes.


3.6. Preise und Preisniveau für Briefsendungen


Preise der Deutschen Post AG

mit m1, m2, ... mn Menge der Produkte/Dienstleistungen iM Gesamtmenge (M = m1 + m2 ... + mn)P1, P2, ... Pn Preise der Produkte/Dienstleistungen igi Gewichtung

bis 31.12.02 ab 1.01.03 ab 1.01.05

Postkarte 0,51 € 0,45 € 0,45 €

Standardbrief (≤20 g) 0,56 € 0,55 € 0,55 €

Kompaktbrief (≤50 g) 1,12 € 1,00 € 0,95 €

Großbrief 1,53 € 1,44 € 1,44 €

Maxibrief 2,25 € 2,20 € 2,20 €

i=n mi

Preisniveau PN = Pi * gi mit gi =i=1 M

Als Mengen wurden die Absatzmengen der jeweiligen Als Vergleichsländer wurden alle EU-Länder, Norwegen
Produkte/Dienstleistungen in Deutschland angesetzt.Daraus ergibt sich für Deutschland ein Preisniveau (mitMengen gewichtete Preise) bis Ende 2002 von gerundet0,77 Euro und ab Januar 2005 von 0,725 Euro. DasPreisniveau der o. a. Produkte der Deutschen Post AGist damit seit Ende 2002 um rund 6 Prozent gesunken.
Das Preisniveau selbst ist für sich betrachtet wenig aussa-gekräftig. Aussagekraft gewinnt es erst im Vergleich mitdem Preisniveau anderer Unternehmen oder im interna-tionalen Vergleich. Ein Vergleich mit dem Preisniveau an-derer Unternehmen in Deutschland ist nicht möglich, dadie genannten Produkte wegen der gesetzlichen Exklusiv-lizenz der Deutschen Post AG derzeit nicht von Anderenangeboten werden dürfen. Insoweit bleibt nur ein interna-tionaler Vergleich.

und die Schweiz sowie die USA, Kanada, Australien, Neu-seeland und Japan einbezogen. Für diese Vergleichsländerwurden die Produkte ausgewählt, die soweit wie möglichden Produkten Postkarte, Standard-, Kompakt-, Groß- undMaxibrief der Deutschen Post AG entsprechen. Verglichenwurde die jeweils schnellste Beförderung im gewöhnlichenBriefdienst, für die – wie in Deutschland – keine Lieferfristgarantiert wird, sondern allenfalls eine wahrscheinliche,aber unverbindliche Brieflaufzeit angegeben wird.

Bei einem internationalen Vergleich des Preisniveaus imo. a. Sinne können mehrere Produkte mit unterschiedli-chen Preisstrukturen (Beispiele siehe nachstehende Ta-belle) einbezogen werden. Gleichzeitig werden Unter-schiede abgeschwächt, die bei einer Beschränkung aufnur ein Produkt – z. B. den Standardbrief bis 20 g – denVergleich verzerren könnten.



Preis-/Gewichtsstrukturen für Briefsendungen bis 50 g

Stand:Oktober 2005

D[€]

UK[£]

A[€]

GR[€]

F[€]

USA[$]

NL[€]

Standardbrief (bis 20 g) 0,55 0,30 0,55 0,49 0,53 0,37 0,39

Kompaktbrief(21 – 50 g) 0,95 0,30 0,75 0,69 0,82 0,60 0,78

Kompakt- gegenüber Standardbrief + 73 % + 0 % + 36 % + 41 % + 55 % + 62 % + 100 %

Für die so ausgewählten Produkte wurden die Preise in Kaufkraftunterschiede in den Vergleichsländern bereinigt
Euro bzw. in nationaler Währung ermittelt. Diese Preisewurden danach wie bei der Bestimmung des deutschenPreisniveaus gewichtet (gi). Die Summe der gewichtetenEinzelpreise ergibt das Preisniveau in Euro bzw. in der je-weiligen nationalen Währung.
Das Preisniveau der Vergleichsländer in Euro bzw. in na-tionaler Währung wurde anschließend über die vom Sta-tistischen Bundesamt nach deutschem Währungsschemaermittelten Verbrauchergeldparitäten (jeweils aktuellerStand) umgerechnet. Der vom Statistischen Bundesamtdabei verwendete „deutsche Warenkorb“ repräsentiert be-züglich der einbezogenen Güter und deren Gewichtungdie Verbrauchsausgaben (ohne Wohnungsmiete und ohnePkw-Anschaffung) aller privaten Haushalte in Deutsch-land. Eine Umrechnung des Preisniveaus in nationalerWährung auf Basis von OECD-Kaufkraftparitäten warhier nicht angebracht, denn diese Kaufkraftparitäten wer-den auf der Basis eines US-Warenkorbs ermittelt, der fürDeutschland nicht repräsentativ ist. Eine Umrechnungnur über Wechselkurse würde zu einer Verzerrung der Er-gebnisse führen, weil erst die Einbeziehung der Kauf-kraftparitäten sicherstellt, dass die Nominalpreise um

werden.

Bei den in den Vergleichsländern ausgewählten Produk-ten gibt es Unterschiede bei den Brieflaufzeiten (E+1 bisE+3). Dazu stellt sich die Frage, ob und inwieweit Ver-braucher für eine schnellere Beförderung teuer bezahlenmüssen, wenn sie eigentlich eine flächendeckendeGrundversorgung zu erschwinglichen Preisen wollen.Kürzere Brieflaufzeiten sind im Übrigen zunächst kosten-relevant. Die Postal Rate Commission (USA) schätzt zumBeispiel, dass in den USA eine Verkürzung der Brieflauf-zeiten von E+2 auf E+1 für die Zone bis 600 Meilen(ca. 1 000 km) zu einer Erhöhung der Kosten der gesam-ten Beförderungskette um rund 10 Prozent führt. Inwie-weit solche Kosten über die Preise an die Verbraucherweitergegeben werden können, hängt von der Intensitätdes Wettbewerbs ab; unter Monopolbedingungen ist diesjedenfalls möglich. Bei den Ausgaben für Briefsendun-gen handelt es sich des Weiteren um Verbrauchsausgaben,d. h., alle Umrechnungsmethoden, die sich nicht auf Ver-brauchsausgaben, sondern auf Kosten oder Löhne bezie-hen, verfälschen das Ergebnis. Für den Verbraucher zähltnur der Preis.



Preisniveau für Briefsendungen (Euro) 2002 bis 2005

0,00

0,10

0,20

0,30

0,40

0,50

0,60

0,70

0,80

0,90

Sc

hw

ed

en

Ital

ien

No

rwe

ge

n

De

uts

ch

lan

d

Gri

ec

he

nla

nd

Fra

nk

reic

h

Lu

xe

mb

urg

Be

lgie

n

Po

rtu

ga

l

Fin

nla

nd

Ös

terr

eic

h

Dä

ne

ma

rk

Nie

de

rla

nd

e

Sch

wei

z

US

A

Ja

pa

n

Irla

nd

Ka

na

da

Gro

ßb

rita

nn

ien

Sp

anie

n

Au

str

alie

n

Ne

us

ee

lan

d

€

2002 2003 2004 2005

Verbrauchergeldparitäten - VGP - Stand: August

4. Universaldienst der Bußgeldvorschrift des § 49 Abs. 1 Nr. 10 PostG die

4.1 Grundsätzliches

Inhalt und Umfang des Universaldienstes sind in derPost-Universaldienstleistungsverordnung (PUDLV) vom15. Dezember 1999 festgelegt.

§ 52 PostG verpflichtet die Deutsche Post AG – und nurdiese –, für den Zeitraum der gesetzlichen Exklusivlizenz(also bis zum 31. Dezember 2007) Universaldienstleis-tungen im Sinne der PUDLV zu erbringen. Das in den§§ 12 bis 17 PostG beschriebene Verfahren, nach demunter bestimmten Voraussetzungen auch ein andererMarktteilnehmer als die Deutsche Post AG aufgrund ei-ner Ausschreibung nach § 14 PostG mit der Erbringungeiner Universaldienstleistung beauftragt werden kann, istbis zum Ende der gesetzlichen Exklusivlizenz suspen-diert. Diese Regelung wurde durch das Zweite Gesetz zurÄnderung des Postgesetzes vom 30. Januar 2002 einge-fügt.

Im Falle eines Universaldienstdefizits kann die Bundes-netzagentur (nur) dadurch reagieren, dass sie aufgrund

Deutsche Post AG mit einer Geldbuße belegt. Dies stelltaber lediglich eine Reaktion auf ein in der Vergangenheitliegendes Verhalten der Deutschen Post AG dar. DieDeutsche Post AG wird dadurch möglicherweise veran-lasst, ihr Verhalten zu ändern. Eine für den Verbraucherhilfreiche, unmittelbare Änderung der Situation wird da-mit aber nicht erreicht. Andererseits hat bisher von derMöglichkeit einer Bußgeldverhängung gegen dieDeutsche Post AG noch in keinem Fall Gebrauch ge-macht werden müssen.

Die Erfahrungen mit der Umsetzung der PUDLV und dieAuswertung der Bürgereingaben haben die Bundesnetz-agentur veranlasst, in ihrem Tätigkeitsbericht 2002/2003Empfehlungen abzugeben. Dies geschah in Bezug auf et-waige Änderungen der Festlegung, welche Postdienstleis-tungen als Universaldienstleistung im Sinne des§ 11 PostG gelten.

Die Deutsche Post AG hat daraufhin im April 2004 eine„Selbstverpflichtungserklärung“ abgegeben. Diese Selbst-verpflichtung gilt zusätzlich zur PUDLV und berücksich-


tigt die meisten Empfehlungen der Bundesnetzagenturzum Filial- und Briefkastennetz sowie dem Dienstleis-tungsangebot. Sie enthält gegenüber der PUDLV vor al-lem folgende, für Kunden und Kommunen bedeutsame,zusätzliche Elemente:

– Eine „stationäre Einrichtung“ (Filiale oder Agentur)soll in „zusammenhängend bebauten Wohngebieten“mit mehr als 2 000 Einwohnern zur Verfügung stehen;auf den kommunalrechtlichen Begriff der „Gemeinde“kommt es nicht mehr an.

– Bundesweit werden 108 000 Briefkästen bereitge-stellt (die Mindestzahl war vorher nicht festgelegt).

4.2 Stationäre Einrichtungen

4.2.1 Entwicklung Gesamtzahl

Gemäß § 2 Nr. 1 und § 3 Nr. 1 der Post-Universaldienst-leistungsverordnung müssen bundesweit mindestens12 000 stationäre Einrichtungen vorhanden sein, in denenVerträge über Brief- und Paketbeförderungsleistungen ab-geschlossen und abgewickelt werden können. Mindestens5 000 dieser 12 000 Einrichtungen müssen bis zum31. Dezember 2007 mit unternehmenseigenem Personalbetrieben werden. Insgesamt hat sich die Zahl der statio-nären Einrichtungen wie folgt entwickelt:


Entwicklung der Gesamtzahl der stationären Einrichtungen

Quelle: Deutsche Post AG

4.2.2 Filialnetzmaßnahmen der Deutschen Post AG im Jahr 2004

Die Deutsche Post AG hat im Jahr 2004 verstärkt überalldort eigenbetriebene Kleinstfilialen ersatzlos aufgehoben,wo sie nach den Kriterien der PUDLV bzw. der Selbstver-pflichtungserklärung zum Betrieb einer stationären Ein-richtung nicht verpflichtet war.

Vielfach wurden an Pflichtstandorten sogenannte Post-Service-Filialen eingerichtet. Das Bundesministerium fürWirtschaft und Arbeit hat das Filialkonzept „Post-Ser-vice“ der Deutschen Post AG geprüft und festgestellt,dass die Kooperation mit Geschäftspartnern auf der Basisvon „geringfügigen Beschäftigungsverhältnissen“ sowiedie Ausweisung als stationäre Einrichtung mit unterneh-menseigenem Personal postrechtlich nicht zu beanstan-den sind.

Die Deutsche Post AG hat zugesichert, dass die Post-Ser-vice-Filialen alle Qualitätsmerkmale der PUDLV und derSelbstverpflichtung – insbesondere das geforderte Dienst-leistungsangebot und die nachfragegerechten Öffnungs-zeiten – einhalten.

Die oben abgebildete Tabelle zeigt, dass die DeutschePost AG zwischen Ende 2003 und Ende 2004 die Zahlder stationären Einrichtungen um 495 reduziert hat. DieseVeränderung im Jahr 2004 ergibt sich aus der Schließungvon 896 stationären Einrichtungen, deren Fortbestandnach den Vorgaben der PUDLV und nach der Selbstver-pflichtung nicht geboten war, und aus der Neueinrichtungvon 401 stationären Einrichtungen auf der Grundlage derSelbstverpflichtung.

4.2.3 Filialnetzmaßnahmen der Deutschen Post AG im Jahr 2005

Die Deutsche Post AG hat im Jahr 2004 die unternehme-rische Entscheidung getroffen, das Filialnetz bisEnde 2005 auf die in der PUDLV festgeschriebene Min-destzahl von 12 000 stationären Einrichtungen zurückzu-führen. Geschlossen wurden ausschließlich Standorte, andenen weder nach der PUDLV noch nach der Selbstver-pflichtung eine stationäre Einrichtung vorhanden seinmuss. Über ihre Planungen im Einzelnen hat die Deut-sche Post AG den in Betracht kommenden Personenkreis(u. a. betroffene Gemeinden sowie Mitglieder des Deut-schen Bundestags und der Landtage) in der zweitenJanuarhälfte 2005 eingehend informiert.

Aufgrund einer Vielzahl von Eingaben und Anfragen be-züglich der Umstrukturierung des Filialnetzes hat sich dieDeutsche Post AG bereit erklärt, in begründeten Einzel-fällen zusätzlich auf örtliche Besonderheiten Rücksichtzu nehmen und die beabsichtigte Filialnetzmaßnahme ab-zuändern. Daraufhin wurde in 114 Fällen entweder einePartner-Filiale oder eine Post-Service-Filiale eingerichtet.

Davon unabhängig hat die Deutsche Post AG die Entschei-dung getroffen, in 114 weiteren Fällen (keine Pflichtstand-orte) eine Poststelle zu betreiben, in denen im Zusammen-hang mit der Umstellung der Partnerverträge im Jahr 2003

Stationäre Einrichtungen

insgesamt

davon mit unternehmens-

eigenem Personal

Ende 1995 16 971 13 983

Ende 1996 16 604 12 000

Ende 1997 15 331 10 095

Ende 1998 14 482 7 946

Ende 1999 13 948 5 956

Ende 2000 13 663 5 590

Ende 2001 12 818 5 331

Ende 2002 12 683 5 030

Ende 2003 13 514 5 513

Ende 2004 13 019 5 379

30.09.2005 12 685 5 638

Vorgabe PUDLV 12 000 5 000


Vertragskündigungen ausgesprochen wurden. In 14 Fäl-len wurde der Vertrag mit einem Agenturpartner aufrechterhalten, in 100 Fällen ist eine Post-Service-Filiale bereit-gestellt worden.

Zudem hat sich die Deutsche Post AG ohne Anerkennungeiner Rechtspflicht dazu bereit erklärt, in Gemeindever-bänden (Verwaltungsgemeinschaften, Samtgemeinden u. ä.)eine Filiale einzurichten, sofern die einzelnen Gemeindenaneinander grenzen und zusammen mehr als 2 000 Ein-wohner aufweisen. In 32 Fällen wurde diese Regelungrealisiert.

Die Deutsche Post AG hat in ihrer Pressemitteilung vom27. Juni 2005 angekündigt, ab September 2005 im Rah-men eines Betriebsversuches rund 300 Filialen mit einemneuen Format an Standorten einzurichten, die weder nachder PUDLV noch nach der Selbstverpflichtungserklärungüber eine stationäre Einrichtung versorgt werden müssen.Das Angebot dieser Filialen umfasst wesentliche Post-dienstleistungen, jedoch nicht alle Universaldienstleistun-gen.

Die Bundesnetzagentur stellt fest, dass dieDeutsche Post AG ihre Filialnetzmaßnahme im Berichts-zeitraum unter strikter Einhaltung der PUDLV und derSelbstverpflichtung umgesetzt hat.

4.2.4 Informations- und Meldesystem

Zur Beobachtung der Versorgung mit stationären Einrich-tungen wurde mit der Deutschen Post AG ein Informa-tions- und Meldesystem vereinbart: Neben der regelmäßi-gen Meldung der Standorte der stationären Einrichtungenteilt die Deutsche Post AG der Bundesnetzagentur in kur-zen Abständen entstehende und entstandene Vakanzenmit. Dadurch wird die Bundesnetzagentur frühzeitig indie Lage versetzt, zu prüfen, ob und inwieweit die Vorga-ben der PUDLV und der Selbstverpflichtungserklärungeingehalten werden. Aus den Meldungen der DeutschenPost AG geht hervor, dass es von Januar 2004 bisSeptember 2005 in 488 Fällen zu außerordentlichen Kün-digungen von Agenturverträgen gekommen ist. In401 Fällen wurde der Betrieb alsbald, in jedem Fall aberinnerhalb von 3 Monaten durch einen anderen Agentur-nehmer wieder aufgenommen. In 28 Fällen bestand dieVakanz länger als 3 Monate (längste Dauer 5 Monate).Hierbei wurde jedoch in 18 Fällen ein „Vertreter“-Post-Service (i. d. R. ein speziell ausgestatteter Kleintranspor-ter auf PKW-Basis, der das gesamte Leistungsspektrumeiner Post-Service-Filiale vorhält) als Übergangslösungbis zur Wiedereröffnung der stationären Einrichtung ein-gesetzt. In 59 Fällen gibt es noch keine neue stationäreEinrichtung; in diesen Fällen ist allerdings die Drei-Monatsfrist noch nicht abgelaufen.

4.3 Briefkästen

Die Anzahl der Briefkästen ist in der PUDLV nicht fest-geschrieben. Die PUDLV enthält lediglich eine Entfer-nungsregel: „Briefkästen müssen so ausreichend vorhan-

den sein, dass die Kunden in zusammenhängend bebautenWohngebieten in der Regel nicht mehr als 1 000 Meterzurückzulegen haben, um zu einem Briefkasten zu gelan-gen“.

In ihrer Selbstverpflichtung garantiert die DeutschePost AG bis zum Ablauf der Exklusivlizenz die Bereit-stellung von bundesweit etwa 108 000 Briefkästen. MitStand September 2005 unterhält die Deutsche Post AG109 841 Briefkästen. Damit ist die Selbstverpflichtungmehr als erfüllt.

Weiterhin hat sich die Deutsche Post AG verpflichtet,durch geeignete Maßnahmen sicherzustellen, dass Brief-kästen nicht vor der letzten angegebenen Leerungszeit ge-leert werden. Der Bundesnetzagentur liegen keine Infor-mationen bzw. Beschwerden vor, die die Annahmerechtfertigen, dass die Deutsche Post AG ihrer Verpflich-tung nicht nachkommt.

4.4 Brieflaufzeiten

Die Post-Universaldienstverordnung (PUDLV) gibt vor,dass von den an einem Werktag eingelieferten inländi-schen Briefsendungen – mit Ausnahme der Sendungen,die eine Mindesteinlieferungsmenge von 50 Stück je Ein-lieferungsvorgang voraussetzen – im Jahresdurchschnittmindestens 80 Prozent am ersten auf den Einlieferungs-tag folgenden Werktag (E+1) und 95 Prozent bis zumzweiten auf den Einlieferungstag folgenden Werktag(E+2) ausgeliefert werden.

Gemessen wurden bislang die Brieflaufzeiten der Deut-schen Post AG (marktbeherrschendes Unternehmen,Marktanteil über 95 Prozent), flächendeckend im Bun-desgebiet und kontinuierlich im Zeitablauf. Aus den Mess-ergebnissen können sowohl die Brieflaufzeiten aus Sichtder Verbraucher (vom Absender bis zum Empfänger, wiein der PUDLV zugrunde gelegt), als auch die Brieflauf-zeiten aus betrieblicher Sicht (vom Eingang in die Bear-beitung beim Anbieter Deutsche Post AG bis zum Emp-fänger) ermittelt werden.

Für die Verbraucher bedeutet die Laufzeit eines Briefesdie Zeitspanne zwischen dem Einwurf des Briefes in denBriefkasten oder dessen Einlieferung bei einer Annahme-stelle zu üblichen Geschäfts- oder Tageszeiten und derZustellung an den Empfänger. Die Laufzeit zählt ab demZeitpunkt, zu dem der Verbraucher den Brief aus derHand gibt. Gemessen wird damit die Ende-zu-Ende-Lauf-zeit – vom Absender bis zum Empfänger. Die vom An-bieter jederzeit änderbaren Annahmeschlusszeiten bewir-ken bei diesem Messverfahren eine entsprechendeÄnderung des Ergebnisses.

Für die Zwecke der PUDLV sind nur die Brieflaufzeitenaus Sicht der Verbraucher relevant. Da die PUDLV eineVerordnung zum Schutz des Verbrauchers ist, kann es– aus der Sicht des Verbrauchers – nur darauf ankommen,an welchem Tag der Brief in den Briefkasten geworfenund nicht an welchem Werktag er von dort entnommenwurde.


Die Leerungszeiten der Briefkästen sind nach derPUDLV an den Bedürfnissen des Wirtschaftslebens zuorientieren. Bei den Messungen der Bundesnetzagenturwurde eine an den Bedürfnissen des Wirtschaftslebensorientierte letzte Leerungszeit von 17:00 Uhr unterstellt.

Die Brieflaufzeiten aus Sicht der Verbraucher, gemessendurch den Versand von jährlich rd. 220 000 eigenen Test-briefen der Bundesnetzagentur, zeigten in den letzten Jah-ren folgende Ergebnisse:


Brieflaufzeiten aus Sicht der Verbraucher

1 Anteil der Briefe mit einer Laufzeit von E+1(Einlieferungstag + 1 Werktag)

2 Anteil der Briefe mit einer Laufzeit von maximal E+2(Einlieferungstag + 2 Werktage)

Ab 2004 gilt für Laufzeitmessungen im Briefdienst in al-len EU-Mitgliedstaaten die Europäische Norm 13850(EN 13850). Das in der EN 13850 vorgegebene Messver-fahren ist verbindlich; es bezieht sich auf die so genannteTransit-Zeit, das ist allerdings nur die innerbetrieblicheLaufzeit bei der Deutschen Post AG, nicht die Laufzeitaus Sicht der Verbraucher.

Die Testbriefsendungen der Bundesnetzagentur wurdennach einer Beanstandung des Bundesrechnungshofs, diedann vom Rechnungsprüfungsausschuss des DeutschenBundestags aufgegriffen wurde, Ende 2004 eingestellt.Die Überwachung der Einhaltung der nationalen Quali-tätsnorm der PUDLV zur Laufzeit im Briefdienst bleibtaber weiterhin Aufgabe der Bundesnetzagentur. Die Bun-desnetzagentur wird dabei allerdings auf andere Grundla-gen zurückgreifen (z. B. auf Testbriefsendungen einesvon der Deutschen Post AG unabhängigen Unternehmensnach den Grundsätzen und Mindestanforderungen der Eu-ropäischen Norm EN 13850).

Die Deutsche Post AG hat der Bundesnetzagentur bereitseinen Teil der erforderlichen Daten zur Verfügung ge-stellt. Die Prüfung der Daten hat ergeben, dass es möglichist, die für erforderlich angesehenen Berechnungen an-hand dieser Daten durchzuführen.

Die Deutsche Post AG wird nunmehr kontinuierlich, be-ginnend mit dem Monat Januar 2005, die erforderlichenDaten (nach)liefern, so dass die Bundesnetzagentur dieMöglichkeit hat, die Qualitätsvorgaben der Post-Univer-saldienstverordnung in Bezug auf die Brieflaufzeiten zuprüfen. Das Zahlenmaterial für den Jahresdurch-schnitt 2005 wird erst Anfang 2006 vorliegen.

5. Stellungnahme gemäß § 47 Postgesetz5.1 Universaldienst5.1.1 Allgemeines5.1.1.1 Randbedingungen für die Empfehlungen

gemäß § 47 PostGDie Bundesnetzagentur hat nach § 47 PostG in ihrem Tä-tigkeitsbericht auch Stellung zu nehmen zu der Frage, obsich eine Änderung der Festlegung, welche Postdienst-leistungen als Universaldienstleistungen im Sinne des§ 11 PostG gelten, empfiehlt.

Die Bundesnetzagentur hat dabei folgende Vorgaben zubeachten:

– Der Universaldienst umfasst nur solche Dienstleistun-gen, die allgemein als unabdingbar angesehen werden(§ 11 Abs. 1 Satz 3 PostG).

– Die Festlegung der Universaldienstleistungen ist dertechnischen und gesellschaftlichen Entwicklung nach-fragegerechte anzupassen (§ 11 Abs. 2 Satz 2 PostG).

Der Bundesnetzagentur hat sich bei den vorliegendenEmpfehlungen auf (siehe 5.1.2) folgende Erkenntnisquel-len gestützt:

– eigene Beobachtung des Postmarktes

– Erörterungen sowohl mit Dienstleistern als auch mitVerbrauchern

– Auswertung der eingegangenen Bürgereingaben(§ 5 PUDLV)

– Ergebnisse eines Workshops, den die Bundesnetz-agentur am 11. Oktober 2005 durchgeführt hat (Teil-nehmer: Verbraucherverbände, Postdienstleister, Wirt-schaftverbände, Großkunden, Wissenschaft).

5.1.1.2 Entwicklung seit dem Tätigkeitsbericht 2002/2003

Die Bundesnetzagentur hatte im Tätigkeitsbericht 2002/2003 eine Reihe von Änderungen der PUDLV empfohlen.

Der Verordnungsgeber hat von einer Änderung derPUDLV abgesehen, weil dies – nach allgemeiner Auf-fassung – nach und infolge der im Frühjahr 2004 von derDeutschen Post AG abgegebenen Selbstverpflichtungs-erklärung entbehrlich geworden war.

Die Selbstverpflichtungserklärung wurde von der Deut-schen Post AG bis Ende 2007 befristet. Schon deshalbmusste die Bundesnetzagentur ihre seinerzeitigen Emp-fehlungen erneut prüfen. Sie greift danach die folgenden

Zeitraum E+1 [%] 1

E+2 [%] 2

1998 (Jahresdurchschnitt) 88,1 98,9







Vorgabe PUDLV 80,0 95,0


seinerzeitigen Empfehlungen nicht erneut auf, weil diesnach der weiteren Entwicklung bei der postalischen Ver-sorgung der Verbraucher nicht mehr erforderlich ist:

– Konkretisierung der Ausschlussgründe des§ 1 Abs. 3 PUDLV

Nach § 1 Abs. 3 Nr. 1 PUDLV zählt zu den Universal-dienstleistungen nicht die Beförderung von Sendun-gen, „die wegen ihres Inhalts oder ihrer Abmessungeneiner besonderen betrieblichen Behandlung bedürfen.“Die Interpretation war manchmal schwierig. ImTätigkeitsbericht 2002/2003 wurde deshalb eine Kon-kretisierung empfohlen. Eine entsprechende Notwen-digkeit hat sich aber in der Folgezeit nicht mehr fest-stellen lassen.

– Verbesserung bei den Regelungen zur Herstellungdes Benehmens (§ 2 Nr. 1 Satz 7 PUDLV)

Die Deutsche Post AG hat in der Zwischenzeit dasVerfahren zur Herstellung des Benehmens mit denkommunalen Gebietskörperschaften verbessert (u. a.durch die Einführung eines „Politikbeauftragten“).Änderungen der Regelungen der PUDLV sind deshalbderzeit nicht erforderlich.

5.1.2 Empfehlungen

5.1.2.1 Grundsätzliches

Die derzeitige PUDLV ist – zusammen mit der Selbstver-pflichtung der Deutsche Post AG – grundsätzlich geeig-net, bis Ende 2007 eine angemessene und ausreichendeGrundversorgung mit Postdienstleistungen zu gewähr-leisten. Die Bundesnetzagentur sieht deshalb davon ab,für den Zeitraum bis zum Ende der gesetzlichen Exklu-sivlizenz eine Änderung der Festlegung, welche Post-dienstleistungen als Universaldienstleistungen im Sinnedes § 11 PostG gelten, zu empfehlen.

Für die Zeit nach dem Ende der gesetzlichen Exklusivli-zenz sollte der Universaldienst allerdings in verschiedenenPunkten den dann veränderten Gegebenheiten angepasstwerden und den Bedingungen eines wettbewerbsorien-tierten Umfelds besser Rechnung tragen. Der Rahmen da-für sollte in einer Novelle der PUDLV vorgegeben wer-den, die auch die in der Selbstverpflichtung derDeutschen Post AG angesprochenen Sachverhalte um-fasst.

5.1.2.2 Generelle Bestimmung der Universaldienstleistungen (§ 1 Abs. 1 PUDLV)

Die Bundesnetzagentur hält die generelle Bestimmungder Postdienstleistungen „Beförderung von Briefsendun-gen“, „Beförderung von adressierten Paketen“ und „Be-förderung von Zeitungen und Zeitschriften“ (jeweils nachnäherer Maßgabe des § 1 Abs. 1 PUDLV) weiterhin fürsachgerecht.

5.1.2.3 Gewichte und Maße der Brief- und Paketsendungen (§ 1 Abs. 1 PUDLV)

§ 1 Abs. 1 PUDLV macht die Beförderung von Briefsen-dungen und von adressierten Paketen als Universaldienst-leistung davon abhängig, dass bestimmte Gewichte undMaße nicht überschritten werden.

Empfehlung:

Die Gewichtsgrenzen könnten abgesenkt werden. Diejetzt geltenden Gewichtsgrenzen werden nicht mehr all-gemein als unabdingbar angesehen. Eine neue konkreteFestlegung sollte vom Ergebnis weiterer Untersuchungenabhängig gemacht werden; dabei sollten u. a. die Ergän-zenden Bestimmungen zu den Verträgen des Weltpostver-eins berücksichtigt werden.

5.1.2.4 Beschränkung der Universal-dienstleistungen auf Privat- bzw. Kleinkunden

Im Berichtszeitraum wurde in Fachkreisen (u. a. im Aus-land) der Vorschlag diskutiert, nur noch solche Post-dienstleistungen als Universaldienstleistungen zu bestim-men, die gegenüber Privat- bzw. Kleinkunden erbrachtwerden. Dem liegt die Überlegung zugrunde, dass esnicht (mehr) allgemein als unabdingbar angesehen wird,Postdienstleistungen auch Großkunden als Universal-dienstleistungen anzubieten.

Empfehlung:

Die Universaldienstleistungen sollten grundsätzlich aufdie Beförderungsleistungen (Einsammeln, Weiterleiten,Auslieferung der Sendungen an den Empfänger) be-schränkt werden, die gegenüber Privat- bzw. Kleinkundenals Absender sowie für die Empfänger insgesamt erbrachtwerden.

Die Beschränkung sollte sich demnach nur auf den Beför-derungsteil „Einsammeln“ (Annahme über stationäre Ein-richtungen und Briefkästen), nicht aber auf den Beförde-rungsteil „Auslieferung der Sendungen an denEmpfänger“ (Zustellung) beziehen.

Als Einschränkungskriterium wäre z. B. der Sachverhalt„vollbezahlte Sendungen“ oder der Sachverhalt „keinspezieller Vertrag erforderlich“ denkbar. Bei der Laufzeitwird bereits ähnlich unterschieden (§ 2 Nr. 3Satz 1 PUDLV: „mit Ausnahme der Sendungen, die eineMindesteinlieferungsmenge von 50 Stück je Einliefe-rungsvorgang voraussetzen“).

5.1.2.5 Wertsendung“ (§ 1 Abs. 2 Nr. 2 PUDLV)

Die Definition der Sendungsform „Wertsendung“ in§ 1 Abs. 2 Nr. 3 PUDLV enthält keine konkrete Wert-Obergrenze (vorgegeben ist lediglich: „in Höhe des vomAbsender angegebenen Wertes“). Dies hat oft zu Interpre-tationsproblemen geführt. Die Festlegung einer Ober-grenze würde den Verordnungsvollzug erleichtern; sie


stünde auch im Einklang mit der Bestimmung zum Um-fang des Universaldiensts in § 11 Abs. 1 Satz 3 PostG(„Dienstleistungen, die allgemein als unabdingbar ange-sehen werden“).

Empfehlung:

Festlegung einer Wert-Obergrenze in § 1 Abs. 2Nr. 2 PUDLV als Präzisierung dessen, was bei Wertsen-dungen allgemein als unabdingbar angesehen wird.

5.1.2.6 Nachnahmesendung (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 PUDLV)

Die Nachfrage nach der Sendungsform „Nachnahmesen-dung“ ist sehr gering; nach aktuellen Erkenntnissen ist siezudem seit einiger Zeit stark rückläufig. Die Nachnahme-sendung ist auch nicht durch die Postrichtlinie vorge-schrieben; der nationale Gesetzgeber ist insoweit über dieRichtlinie hinaus gegangen.

Empfehlung:

Streichung der Sendungsform „Nachnahmesendung“(§ 1 Abs. 2 Nr. 3 PUDLV)

5.1.2.7 Sendung mit Eilzustellung (§ 1 Abs. 2 Nr. 4 PUDLV)

Die Sendung mit Eilzustellung ist nicht durch die Post-richtlinie vorgeschrieben; der nationale Gesetzgeber istinsoweit über die Richtlinie hinaus gegangen. Das Erfor-dernis der „Sendung mit Eilzustellung“ dürfte im Übrigeninzwischen infolge der technische Entwicklung entfallensein: Für besonders eilige Mitteilungen kann auf andereLösungen ausgewichen werden.

Empfehlung:

Streichung der Sendungsform „Sendung mit Eilzustel-lung“ (§ 1 Abs. 2 Nr. 3 PUDLV)

5.1.2.8 Erweiterung der besonderen Sendungs-formen auf Paketsendungen

Die besonderen Sendungsformen werden in § 1Abs. 2 PUDLV durchweg auf Briefsendungen bezogen.Paketsendungen sind derzeit nur aufgrund der Selbstver-pflichtung der DPAG einbezogen; diese gilt jedoch nurbis zum 31. Dezember 2007. Für die Zeit danach musseine entsprechende Regelung in der PUDLV getroffenwerden.

Empfehlung:

Erweiterung der Sendungsformen „Einschreibsendung“und „Wertsendung“ auf Paketsendungen.

Dies könnte z. B. dadurch erfolgen, dass in § 1 Abs. 2Satz 1 PUDLV der Begriff „Die Briefbeförderung“ durchden Begriff „Die Beförderung“ ersetzt wird und bei der

Einschreibsendung und der Wertsendung in der Klammerjeweils anstelle des Begriffs „Briefsendung“ jeweils derBegriff „Sendung“ verwendet wird.

5.1.2.9 Weitere Dienstleistungen

Nach der Postdienstleistungsverordnung (PDLV) müssenmarktbeherrschende Anbieter von lizenzpflichtigen Post-dienstleistungen unter anderem

– Briefsendungen, die nicht zugestellt werden konnten,für einen Zeitraum von mindestens sieben Werktagenzur Abholung bereit halten (§ 5 Abs. 2 PDLV)

– Briefsendungen auf schriftlichen Antrag des Empfän-gers für einen Zeitraum von bis zu sechs Monatennachsenden (§ 7 Abs. 1 PDLV)

– Briefsendungen, ausgenommen Nachnahmesendun-gen, auf schriftlichen Antrag des Empfängers für ei-nen Zeitraum von bis zu vier Wochen lagern(§ 7 Abs. 1 PDLV).

Aus vielen Bürgereingaben wird deutlich, dass an diesenAngeboten auf der Empfängerseite ein großes Interessebesteht. Dies deutet darauf hin, dass sie allgemein als un-abdingbar angesehen werden könnten. Insoweit sprichteiniges dafür, sie in der PUDLV zu verankern. Dadurchwürde auch den Interessen des Empfängers, der auf dieAuswahl des Dienstleisters und auf die einzelnen Modali-täten der Abwicklung des Sendevorgangs ohnehin keinenEinfluss hat, sich also im Vergleich mit dem Absender inder schwächeren Position befindet, entgegenkommen.

Empfehlung:

Aufnahme der folgenden Dienstleistungen gemäß PDLVunter § 1 PUDLV:

– Bereithaltung zur Abholung entsprechend § 5Abs. 2 PDLV

– Nachsendung entsprechend § 7 Abs. 1 PDLV

– Lagerung entsprechend § 7 Abs. 1 PDLV

5.1.2.10 Stationäre Einrichtungen – Mindestzahl (§ 2 Nr. 1 Satz 1 PUDLV)

Die PUDLV schreibt vor, dass bundesweit mindestens12 000 stationäre Einrichtungen vorhanden sein müssen.Diese Anforderung ist bis zum 31. Dezember 2007 unterBerücksichtigung der Nachfrage zu überprüfen.

Die Vorgabe einer Mindestzahl als solche garantiert keineflächendeckend ausreichende und angemessene Versor-gung auch in ländlichen Gebieten. Die Qualität der postali-schen Versorgung hängt vielmehr von den Einzelkriterien(z. Z.: Einwohner-, Entfernungs- und Flächenkriterium)ab. Danach sind derzeit bundesweit rund 10 000 statio-näre Einrichtungen erforderlich. Auf die Festlegung einerMindestzahl von stationären Einrichtungen könnte inso-weit verzichtet werden.


Empfehlung:

Streichung der Mindestzahl von 12 000 stationären Ein-richtungen in § 2 Nr. 1 Satz 1 PUDLV.

5.1.2.11 Stationäre Einrichtungen mit unter-nehmenseigenem Personal

In § 2 Nr. 1 Satz 3 PUDLV wurde festgelegt, dass für eineÜbergangszeit, nämlich bis zum 31. Dezember 2007,mindestens 5 000 stationäre Einrichtungen mit „unterneh-menseigenem Personal“ betrieben werden müssen.

Diese – von vornherein zeitlich befristete – Regelungsollte für die erste Zeit nach Inkrafttreten der PUDLV(1998) einen (befürchteten) zu schnellen Abbau der her-kömmlichen „Postämter“ verhindern.

Ein Beibehalten dieser Restriktion über den ursprünglichvorgesehen Zeitraum hinaus bedürfte – wegen des damitverbundenen Eingriffs in die unternehmerische Freiheit –eines sachlichen Grundes. Ein solcher ist nicht ersicht-lich. Die Regelung leistet im Übrigen auch keinerlei Bei-trag zu einer flächendeckend ausreichenden und ange-messenen Versorgung – insbesondere in ländlichen Ge-bieten – mit Postdienstleistungen.

Empfehlung:

Ersatzlose Streichung des § 2 Nr. 1 Satz 3 PUDLV.

5.1.2.12 Stationäre Einrichtungen – Dienstleistungsangebot

Der Wortlaut der Regelungen des § 2 Nr. 1 Satz 1 und des§ 3 Nr. 1 PUDLV lässt letztlich offen, ob es erforderlichist, dass der Verbraucher in allen stationären Einrichtun-gen Verträge sowohl über Brief- als auch über Paketbe-förderungsleistungen abschließen kann. Der von derPUDLV intendierte Schutz des Verbrauchers, dem z. B.zu weite Wege zu den stationären Einrichtungen erspartwerden sollen (vgl. § 2 Nr. 1 Satz 5 PUDLV: 2 000 Me-ter), lässt dies vermuten.

Empfehlung:

Präzisierung der PUDLV-Regelungen dahingehend, dassim Sinne des Schutzes der Verbraucher in allen stationä-ren Einrichtungen im Sinne der PUDLV Verträge sowohlüber Brief- als auch über Paketbeförderungsleistungenabgeschlossen werden können.

5.1.2.13 Standorte der stationären Einrichtungen

a) Einwohner- und Entfernungskriterium

Die PUDLV verwendet in § 2 Nr. 1 Satz 4 und Satz 5 denBegriff „Gemeinde“. Nach der Begründung zur Verord-nungsnovelle ist unter „Gemeinde“ die „politische Ge-meinde“ zu verstehen. Der Anspruch auf eine stationäreEinrichtung wird damit mit der jeweiligen kommunal-rechtlichen Situation verknüpft. Dies kann zu einer Be-

nachteiligung von Gemeinden, Teilgemeinden oder un-selbständigen Gemeinden führen.

Da die Nachfrage nach Postdienstleistungen nicht vonkommunalrechtlichen Grenzen abhängt, sondern allen-falls von den in einem bestimmten Gebiet wohnendenBürgern, liegt es nahe, den Bezugsbereich „Gemeinde“durch einen Begriff zu ersetzen, der die innerhalb einergeschlossenen Bebauung wohnenden Bürger umfasst(z. B. „Ort“).

Empfehlung:

Ersetzen des Begriffs „Gemeinde“ in § 2 Nr. 1 Satz 4und 5 PUDLV durch einen anderen Begriff, der die inner-halb einer geschlossenen Bebauung wohnenden Bürgerumfasst.

b) Flächenkriterium§ 2 Nr. 1 Satz 6 PUDLV verlangt, dass in allen Landkrei-sen mindestens je Fläche von 80 Quadratkilometern einestationäre Einrichtung vorhanden sein muss. Diese Be-stimmung kann nicht verhindern, dass es weiterhin grö-ßere „weiße Flächen“ (besiedelte Gebiete ohne stationäreEinrichtungen) gibt, in denen die Entfernung bis zurnächsten stationären Einrichtung weit über 10 km beträgt.

Empfehlung:

Das Flächenkriterium sollte so angelegt werden, dasskeine größeren „weißen Flächen“ entstehen. Dies könnteu. a. dadurch erreicht werden, dass bestimmt wird, dass ineinem Umkreis von 80 Quadratkilometern – dem ent-spricht eine Luftlinienentfernung von 5 km – eine statio-näre Einrichtung vorhanden sein muss.

c) Weitere EntwicklungFür die erste Zeit nach Ende der Exklusivlizenz dürftenweitere Änderungen bei den o. a. Einzelkriterien (Ein-wohner-, Entfernungs- und Flächenkriterium) nicht erfor-derlich werden: Die Marktanteile der Deutschen Post AGwerden sich nicht schon alsbald gravierend verändern, dieWettbewerber werden einige Zeit benötigen, sich entspre-chend der neuen rechtlichen Situation am Markt zu posi-tionieren.

Empfehlung:

Überprüfung der Einzelkriterien (Einwohner-, Entfer-nungs- und Flächenkriterium), von denen letztendlich dieQualität der postalischen Versorgung abhängt, zu einemspäteren Zeitpunkt.

5.1.2.14 Betriebsbereitschaft der stationären Einrichtungen

§ 2 Nr. 1 Satz 9 PUDLV bestimmt, dass die stationärenEinrichtungen werktäglich nachfragegerecht betriebsbe-reit sein müssen. Weitere, konkrete Vorgaben für die Öff-nungszeiten der einzelnen stationären Einrichtungen ent-


hält die PUDLV nicht, insbesondere auch keineRegelungen, ob und unter welchen Voraussetzungen Be-triebsunterbrechungen („Betriebsferien“) möglich seinsollen.

Empfehlung:

Klarstellung, dass die Betriebsbereitschaft während desganzen Jahres gegeben sein muss und nicht etwa durchUrlaub u. ä. unterbrochen werden darf.

5.1.2.15 Mobiler Postservice (MoPS)

Der in § 2 Nr. 1 Satz 8 PUDLV besonders knappe Verord-nungstext sagt zu der Frage, ob der mobile Postservicealle Universaldienstleistungen nach § 1 PUDLV anbietenmuss, nichts. Auch die Begründung beschränkt sich aufeine schlichte Erwähnung. Ob der mobile Postserviceoder der Zusteller mit Annahmebefugnis in der Lage seinmüssen, z. B. auch Briefsendungen in besonderer Sen-dungsform – u. a. Einschreibsendungen – oder (erforder-lichenfalls auch) Pakete mit einem Einzelgewicht bis20 kg entgegenzunehmen, bleibt offen. Das gilt auch fürdie näheren Modalitäten der Dienstleistungserbringung(z. B.: Zeiten der Verfügbarkeit, Verfahren der „Anforde-rung“).

Empfehlung:

Präzisierung des Dienstleistungsangebots des mobilen Post-service (MoPS) und der Modalitäten der Inanspruch-nahme des MoPS durch den Verbraucher.

5.1.2.16 Zahl der Briefkästen

Gemäß § 2 Nr. 2 Satz 1 PUDLV müssen Briefkästen soausreichend vorhanden sein, dass die Kunden in zusam-menhängend bebauten Wohngebieten in der Regel nichtmehr als 1 000 Meter zurückzulegen haben, um zu einemBriefkasten zu gelangen. Eine Vorgabe zu einer Mindest-zahl von Briefkästen – wie derzeit bei den stationärenEinrichtungen – ist damit nicht verbunden.

Die Deutsche Post AG betreibt derzeit bundesweit über100 000 Briefkästen. Nach Berechnungen der Bundesnet-zagentur könnte die Vorgabe der PUDLV auch mit weni-ger Briefkästen erfüllt werden. Die derzeitige Versorgungwird von der Bundesnetzagentur deshalb für ausreichendgehalten.

Allerdings sollte hinsichtlich des jetzt vorhandenen Brief-kastennetzes ein gewisser „Bestandsschutz“ gewährleistetwerden. Die Deutsche Post AG hat am 7. April 2003 er-klärt, bei der Standortauswahl der Briefkästen orientieresie sich noch stärker als bisher an drei klaren Zielen: derKundennachfrage, den Qualitätsvorgaben der PUDLVund den Kosten. Insoweit dürfte die derzeitige Zahl vonca. 100 000 Briefkästen auch den Vorstellungen der Deut-schen Post AG von einem angemessenen Briefkastennetzentsprechen.

Empfehlung:

Festlegung einer Mindestzahl von Briefkästen in derPUDLV; diese Mindestzahl sollte sich zunächst an demderzeitigen Briefkastennetz der Deutschen Post AGorientieren.

5.1.2.17 Angabe der nächsten Briefkastenleerungszeit

Gemäß § 2 Nr. 2 Satz 3 PUDLV sind die Leerungszeitenund die nächste Leerung auf den Briefkästen anzugeben.Die schützenswerten Interessen der überwiegendenMehrheit der Verbraucher machen die ausdrückliche An-zeige der nächsten Leerung nicht erforderlich. Denn dieInteressen der Gesamtheit der Verbraucher sind vorrangigauf ein möglichst dichtes Briefkastennetz und darauf aus-gerichtet, dass Briefsendungen, die rechtzeitig vor derletzten Leerung eingeworfen werden, noch abgeholt undam nächsten Werktag zugestellt werden. Dem wird auchdann entsprochen, wenn sichergestellt ist, dass die Brief-kästen nicht vor der auf den Briefkästen angegebenenletzten Leerung am Tag geleert werden.

Empfehlung:

Streichung der Regelung, dass auf den Briefkästen auchdie jeweils nächste Leerung angegeben werden muss;Aufnahme einer Bestimmung, dass durch geeignete Maß-nahmen sicherzustellen ist, dass die Briefkästen nicht vorder auf den Briefkästen angegebenen letzten Leerung amTag geleert werden.

5.1.2.18 Brieflaufzeiten (Wahlmöglichkeit des Absenders)

In zunehmendem Maße wird gefordert, das in einigen an-deren europäischen Ländern und den USA praktizierteSystem gestaffelter Laufzeiten kombiniert mit abgestuf-ten Entgelten (z. B. A- und B-Brief oder first class undsecond class mail) auch in Deutschland zu ermöglichen.

Die derzeitige Formulierung des § 2 Nr. 3 Satz 1 PUDLVlässt dies nicht ohne Weiteres zu. Denn danach werdenalle eingelieferten Briefsendungen – mit Ausnahme derSendungen, die eine Mindesteinlieferungsmenge von50 Stück je Einlieferungsvorgang voraussetzen – als sogenannte „E+1“-Sendungen betrachtet.

Die Bundesnetzagentur steht den o. a Anregungen positivgegenüber. Es kann nicht Sinn Verbraucher schützenderRegelungen sein, ggf. eine Dienstleistungsqualität bin-dend vorzuschreiben, auf die der Verbraucher im Grundekeinen Wert legt.

Empfehlung:

Änderung der Vorschrift des § 2 Nr. 3 Satz 1 PUDLV da-hingehend, dass die Postdienstleister in die Lage versetztwerden, ggf. gegen ein reduziertes Entgelt auch andereRegellaufzeiten als „E+1“ anzubieten, , ohne dass dies zu


einem Konflikt mit den Laufzeitregelungen der PUDLVführt.

5.1.2.19 Ersatzempfänger – einschränkende und präzisere Regelung

Die Praxis der Zustellung bei einem Ersatzempfängerwird in vielen Bürgereingaben als nicht zufriedenstellenddargestellt. Es sei nicht eindeutig geregelt, wer im Einzel-nen als Ersatzempfänger in Betracht komme und wie derWeg der Sendung vom Ersatzempfänger zum eigentli-chen Adressaten sichergestellt werden könne. Die derar-tige Praxis führt oft dazu, dass Zuverlässigkeit undSchnelligkeit des Weges der Postsendung zum Adressa-ten von Zufälligkeiten abhängen. Die Auswahl der als Er-satzempfänger in Betracht kommenden Personen sowiedie Modalitäten der Zustellung beim Ersatzempfängersollten in der PUDLV geregelt werden.

Empfehlung:

Präzisierung des Kreises der möglichen Ersatzempfängerund Regelung eines Verfahrens, das den Adressaten überdie Ersatzzustellung zuverlässig in Kenntnis setzt (z. B.Benachrichtigungskarte in jedem Fall).

5.1.2.20 Zeitpunkt der Zustellung

§ 2 Nr. 5 PUDLV gibt lediglich vor, dass die Zustellung„mindestens einmal werktäglich zu erfolgen“ hat, nichtjedoch eine Tageszeit, zu der die Zustellung des Tages ab-geschlossen sein muss. In dieser Frage dürfte ein Rege-lungsbedarf bestehen. Die Zahl der bei der Bundesnetz-agentur hierzu eingegangenen Beschwerden ist zwar nachwie vor sehr gering, aber immerhin in den letzten vierJahren um das Vierfache gestiegen. Der Empfänger hatauf die Auswahl des Postdienstleisters und der Sendungs-form in der Regel keinen Einfluss. Die Einrichtung einesPostfaches löst für viele kleine und mittlere Betriebe (we-gen der damit verbundenen Notwendigkeit einer Abhol-fahrt) das Problem nicht.

Empfehlung:

Ergänzung der PUDLV durch eine Regelung, die eine be-stimmte Zeit am Nachmittag als späteste für die Zustel-lung der dafür anstehenden Postsendungen vorsieht.Empfohlen wird eine Orientierung an den üblichen Büro-zeiten. Denkbar wäre auch eine Orientierung an den Be-dürfnissen des Wirtschaftslebens (wie bei den Leerungs-zeiten der Briefkästen).

Im Übrigen sollte es bei der „werktäglichen“ Zustellung(also auch am Samstag) bleiben.

5.2 Exklusivlizenz

5.2.1 Grundsätzliches

Mit dem Ersten Gesetz zur Änderung des Postgesetzesvom 2. September 2001 wurde die in § 51 Abs. 1 Satz 1bislang festgelegte Geltungsdauer des Monopols von

Ende 2002 auf Ende 2007 verlängert. Unabhängig davonhat die Bundesnetzagentur nach § 47 Abs. 1 Satz 2 PostGin jedem Tätigkeitsbericht Stellung zu nehmen, „ob undgegebenenfalls bis zu welchem Zeitpunkt und in welchemUmfang die Aufrechterhaltung einer Exklusivlizenz nach§ 51 über den dort genannten Zeitpunkt hinaus erforder-lich ist“. Dabei kann sich – wie bisher – die Bewertungder Erforderlichkeit aus Sicht der Bundesnetzagentur nuraus dem ihr zugewiesenen, gesetzlichen Auftrag ableiten.Ziel der Regulierung ist demnach nicht zuletzt die Förde-rung (§ 1 PostG) und die Sicherstellung des Wettbewerbs(§ 2 Abs. 2 Nr. 2 PostG).

5.2.2 Zeitpunkt

Bereits in ihrem Ersten Tätigkeitsbericht für dieJahre 1998/1999 (Bundestagsdrucksache 14/2321) hattedie Regulierungsbehörde unter Hinweis auf die damalsfestgestellte Lage und Entwicklung im Postbereich fest-gestellt, dass sich die Deutsche Post AG schon seinerzeitgut im Wettbewerbsmarkt positioniert hatte, aber Wettbe-werb im Markt für Briefdienstleistungen aufgrund derExklusivlizenz so gut wie nicht stattfand. Die DeutschePost AG hatte zum damaligen Zeitpunkt bei einem Volu-men des Briefmarktes von insgesamt rund 19 Mrd. DMeinen Marktanteil von über 99 Prozent. Der gesamte Um-satz aller anderen Lizenznehmer lag 1998 bei rund7 Prozent des Umsatzzuwachses der Deutschen Post AG.Bei diesem Marktanteil im Briefkerngeschäft sah die Re-gulierungsbehörde schon damals keine Gründe, die eineBeendigung der ausschließlichen Rechte ab 1. Janu-ar 2003 in Frage stellten, und plädierte somit für die Ab-schaffung des Monopols.

Im Zweiten Tätigkeitsbericht für die Jahre 2000/2001(Bundestagsdrucksache 14/7901) nahm die Regulie-rungsbehörde zur Frage der Exklusivlizenz nicht aktuellStellung, weil der in § 51 PostG genannte Zeitpunkt erstkurz zuvor vom Gesetzgeber auf das Jahresende 2007 da-tiert worden war. Hinsichtlich der Markt- und Machtver-hältnisse hatte sich für diesen Berichtszeitraum grund-sätzlich auch keine signifikante Änderung ergeben: DerMarktanteil der Deutschen Post AG betrug im Jahr 2000immerhin noch 98,4 Prozent bei einem um 14 Prozent ge-stiegenen Marktvolumen.

Auch für den Berichtszeitraum 2002/2003 des Dritten Tä-tigkeitsberichtes (Bundestagsdrucksache 15/2220) war esbei dem bekannten Kräfteverhältnis geblieben (Markt-anteil der Deutschen Post AG in 2002: 97 Prozent), sodass die Regulierungsbehörde eine Verlängerung der ge-setzlichen Exklusivlizenz über den in § 51 PostG genann-ten Zeitpunkt hinaus für nicht erforderlich erachtete.Diese Aussage galt für das Monopol als Ganzes.

Diese Auffassung hat die Bundesregierung in ihrer Stel-lungnahme zum Tätigkeitsbericht der Regulierungsbe-hörde für Telekommunikation und Post 2002/2003 (Bun-destagsdrucksache 15/4584) ausdrücklich geteilt undebenfalls keine Veranlassung für eine Änderung gesehen.Sie stellte ebenfalls fest, dass die Deutsche Post AG sich


bei den bisher erfolgten Liberalisierungsschritten hervor-ragend am Markt behaupten konnte.

Die oben beschriebenen Marktverhältnisse haben sichauch in den Jahren 2004/2005 nicht geändert. DieDeutsche Post AG verfügt nach wie vor über die domi-nierende Stellung in Deutschland. Der Briefmarkt (li-zenzpflichtiger Bereich) umfasste im Jahr 2004 rund10 Mrd. Euro, wobei rund 1/3 dieses Marktes für denWettbewerb geöffnet ist. Dies entspricht einem Wettbe-werbspotential von rund 3,4 Mrd. Euro. Obwohl diesesPotential von den Wettbewerbern theoretisch voll genutztwerden könnte, haben diese im Jahr 2004 lediglich Um-sätze in Höhe von rund 530 Mio. Euro erzielt. Dies ent-spricht einem Marktanteil von 5,3 Prozent (bezogen aufden Briefmarkt insgesamt). Für 2005 erwarten die Li-zenznehmer Umsätze in Höhe von rund 710 Mio Euro,bei einem Marktanteil von ca. 6,9 Prozent (vgl. Abschnitt 3Marktstrukturdaten).

5.2.3 UmfangAufgrund des Dritten Gesetzes zur Änderung des Postge-setzes kommt es zum 1. Januar 2006 erneut zu einer Ab-senkung der Monopol-Gewichts- und Preisgrenze. DieGewichtsgrenze wird von 100 Gramm auf 50 Gramm ge-senkt, die Preisgrenze von 1,65 Euro auf 1,375 Euro. DerMonopolbereich umfasst dann die gewöhnliche Beförde-rung von Briefsendungen mit einem Gewicht bis zu50 Gramm und einem Preis von weniger als 1,375 Euro.Zwei Jahre später, also zum 1. Januar 2008, fällt das Mo-nopol insgesamt weg.

Somit ist die vollständige Öffnung des Briefmarktes be-reits festgelegt. Unabhängig davon könnte der Gesetzge-ber prüfen, inwieweit noch vor Ende 2007 der Umfangdes Monopols weiter reduziert werden kann, weil die Ex-klusivlizenz zugunsten der Deutschen Post AG längstnicht mehr notwendig ist, um den Umstrukturierungspro-zess des Unternehmens abzufedern.

5.3 Fazit

Es ist weiterhin kein Grund ersichtlich, die Exklusivli-zenz über das Jahr 2007 hinaus fortzuführen.

Vielmehr ist zu erwarten, dass sich die Deutsche Post AGauch nach der ab 1. Januar 2006 in Kraft tretenden Ab-senkung der Monopol-Gewichts- (50 Gramm) und Preis-grenze (1,375 Euro) weiterhin hervorragend am Marktbehaupten wird.

Auch eine vorzeitige Aufgabe des Monopols könnte derGesetzgeber in Erwägung ziehen. Der Wegfall des Mono-pols würde an der überragenden Marktstellung der Deut-schen Post AG wenig ändern. Zum Aufbau von bundes-weiten Beförderungsnetzen sind die Wettbewerberzunächst gezwungen, in erheblichem Maße Sach- undPersonalinvestitionen zu tätigen. Insoweit ist davon aus-zugehen, dass selbst nach einem Wegfall der Exklusivli-zenz ein erheblicher Zeitraum vergehen wird, bis sich einnennenswerter Wettbewerb überhaupt entwickeln kann.Um auch den Regulierungszielen der Förderung und Si-cherstellung des Wettbewerbs besser gerecht werden zukönnen, sollte daher der Wegfall des Monopols möglichstfrühzeitig erfolgen.

Teil B.IITätigkeiten im Bereich Post

1. Lizenzierung

1.1 Entwicklung der Lizenzerteilung

Die Bundesnetzagentur hat bis zum 31. Oktober 20051 979 Unternehmen (bei rund 2 070 Anträgen) eine Li-zenz erteilt.

Mit einer Lizenz für Postdienstleistungen können nachder seit dem 1. Januar 2003 gültigen Fassung des Postge-setzes derzeit grundsätzlich folgende lizenzpflichtige Tä-tigkeiten ausgeübt werden: (s. S. 166).


Entwicklung der erteilten Lizenzen

Stand: 31. Oktober 2005

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1998–2005

164 455 241 221 179 238 255 226 1 979



Dienstleistungen

A gewerbsmäßige Beförderung von Briefsendungen und adressierten Katalogen, deren Einzelgewicht mehr als 100 Gramm und deren Einzelpreis mindestens das Dreifache des Preises für entsprechende Postsendungen der untersten Gewichtsklasse beträgt

B gewerbsmäßige Beförderung von inhaltsgleichen Briefsendungen mit einem Gewicht von mehr als 50 Gramm, von denen der Absender eine Mindestzahl von 50 Stück einliefert

C gewerbsmäßige Beförderung von Briefsendungen, die vom Absender in einer Austauschzentrale eingeliefert und vom Empfänger in derselben oder einer anderen Austauschzentrale desselben Diensteanbieters abgeholt werden, wobei Absender und Empfänger diesen Dienst im Rahmen eines Dauerschuldverhältnisses in An-spruch nehmen (Dokumentenaustauschdienst)

D Dienstleistungen, die von Universaldienstleistungen trennbar sind, besondere Leistungsmerkmale aufweisen und qualitativ höherwertig sind

E gewerbsmäßige Beförderung von Briefsendungen, die im Auftrag des Absenders bei diesem abgeholt und bei der nächsten Annahmestelle der Deutschen Post AG oder bei einer anderen Annahmestelle der Deutschen Post AG innerhalb derselben Gemeinde eingeliefert werden

F gewerbsmäßige Beförderung von Briefsendungen, die im Auftrag des Empfängers aus Postfachanlagen der Deutschen Post AG abgeholt und an den Empfänger ausgeliefert werden

G gewerbsmäßige Beförderung von für das Ausland bestimmten abgehenden Briefsendungen

H gewerbsmäßige Beförderung von Briefsendungen aus dem Ausland bis zu den für internationale Briefsendun-gen zuständigen Annahmestellen der Deutschen Post AG

Die lizenzpflichtigen Tätigkeiten und das Lizenzgebiet Fünf Lizenzen sind widerrufen worden, weil nachträglich be-
werden durch den Antragsteller bestimmt. Sie werdennicht von der Regulierungsbehörde vorgegeben.
Versagt wurden bisher zehn Lizenzen: Acht, weil Tatsa-chen die Annahme rechtfertigten, dass die Lizenznehmerinsbesondere nicht über die erforderliche Leistungsfähig-keit und Zuverlässigkeit verfügten; zwei, weil die bean-tragte Dienstleistung gegen die gesetzliche Exklusiv-lizenz der Deutschen Post AG verstoßen hätte.

kannt geworden war, dass die Lizenznehmer nicht über die er-forderliche Leistungsfähigkeit und Zuverlässigkeit verfügen.

Bis zum 31. Oktober 2005 haben 1 979 Antragsteller eineLizenz erhalten. 625 Unternehmen sind bis dato aus demMarktgeschehen ausgetreten.

654 Antragsteller haben antragsgemäß bundesweite und625 bundeslandbezogene Lizenzen erhalten. 700 Unter-nehmen wurden regional begrenzte Lizenzen erteilt.


Marktaustritte von Lizenznehmern

Stand: 31. Okt. 2005

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 1998–2005

0 17 70 134 181 68 81 74 625



Übersicht Lizenzanträge – Lizenznehmer – Marktaustritte

0

250

500

750

1000

1250

1500

1750

2000

2250

De

z 9

7

Mrz

98

Ju

n 9

8

Se

p 9

8

De

z 9

8

Mrz

99

Ju

n 9

9

Se

p 9

9

De

z 9

9

Mrz

00

Ju

n 0

0

Se

p 0

0

De

z 0

0

Mrz

01

Ju

n 0

1

Se

p 0

1

De

z 0

1

Mrz

02

Ju

n 0

2

Se

p 0

2

De

z 0

2

Mrz

03

Ju

n 0

3

Se

p 0

3

De

z 0

3

Mrz

04

Ju

n 0

4

Se

p 0

4

De

z 0

4

Mrz

05

Ju

n 0

5

Se

p 0

5

De

z 0

5

weiter verfolgbareLizenzanträge

Lizenznehmer

Marktaustritte

625

421

727

947

1180

1353

Januar 1998 - Oktober 2005

1354

1634

2069

10

19

858

85

9

77

3

60

2

11

95

1861


A b b i l d u n g 8 0

Lizenznehmer nach Ländern und Dichte


Lizenzdichte(Lizenzen je

1 Mio. Einwohner)

Bundesland Zahl der Anträge

erteilte Lizenzen

davon D-Lizenzen

Lizenzen insgesamt D-Lizenzen

Baden-Württemberg 198 190 141 17,8 13,2

Bayern 173 160 116 12,9 9,3

Berlin 63 51 38 15,1 11,2

Brandenburg 105 103 90 40,0 35,0

Bremen 11 10 9 15,1 13,6

Hamburg 50 47 19 27,1 11,0

Hessen 125 120 89 19,7 14,6

Mecklenburg-Vorpommern 71 69 67 39,8 38,7

Niedersachsen 220 214 181 26,8 22,6

Nordrhein-Westfalen 481 464 374 25,7 20,7

Rheinland-Pfalz 80 76 65 18,7 16,0

Saarland 22 21 16 19,8 15,1

Sachsen 183 179 158 41,4 36,6

Sachsen-Anhalt 105 98 87 38,8 34,5

Schleswig-Holstein 81 78 64 27,6 22,7

Thüringen 97 95 89 40,0 37,5

Europäische Union 4 4 2 --- ---

Deutschland insgesamt 2069 1 979 1 605 24,0 19,5



Lizenzdichte (Lizenzen je 1 Mio. Einwohner)

Die Lizenzdichte in den neuen Bundesländern liegt durchgängig am oberen Ende der Skala. Dies zeigt, dass die häufigzu hörende Einlassung, die neuen Marktteilnehmer würden sich vornehmlich auf die Ballungsgebiete konzentrieren(sog. Rosinenpickerei), nicht zutrifft.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45 Lizenzen insgesamt D-Lizenzen


Lizenzdichte und Arbeitslosigkeit

Die oben dargestellte Grafik zeigt, dass insbesondere in strukturschwachen Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit einehohe Lizenzdichte zu verzeichnen ist.

0

5

10

15

20

25

30

35

40

45

0

2

4

6

8

10

12

14

16

18

20

Lizenzdichte Arbeitslosenquote (%)


1.2 Nutzung der LizenzrechteMit der Erteilung der Lizenz erhält der Lizenznehmer dieErlaubnis, die im Antragsverfahren näher spezifiziertenDienstleistungen nach Maßgabe des Postgesetzes und derdarauf beruhenden Verordnungen auszuüben. Des Weite-ren sind eventuelle Nebenbestimmungen der Lizenz (Li-zenzauflagen) zu beachten. Die Erteilung der Lizenz ver-pflichtet den Lizenzinhaber jedoch nicht, die lizenzierteTätigkeit als solche auch aufzunehmen. Dies unterliegtallein seiner unternehmerischen Entscheidung.

Im Rahmen der jährlichen Marktabfrage der Bundesnetz-agentur hat sich ergeben, dass rund 450 Lizenznehmernicht aktiv am Marktgeschehen teilnahmen, d. h. keiner-lei Umsätze erzielten.

Von den knapp 2 000 Unternehmen, denen bisher Lizen-zen erteilt worden sind, dürften auch unter Berücksichti-gung der Marktaustritte zum Jahresende 2005 knapp900 Unternehmen tätig sein.

1.3 Überprüfungen nach der Lizenzerteilung

Lizenzen werden erteilt, wenn die Lizenzierungsvoraus-setzungen erfüllt sind. Sie gelten, solange und soweitdiese Voraussetzungen fortbestehen. Dies unterliegt derÜberprüfung durch die Bundesnetzagentur.

Die Kontrollen umfassen u. a.:

– regelmäßiges Abfragen hinsichtlich Lizenzauflagen(beispielsweise die Arbeitsbedingungen betreffend),Lizenzgebiet sowie Art und Umfang des tatsächlichenGeschäfts,

– regelmäßige Prüfungen durch Testverfahren und vorOrt hinsichtlich Lizenzgebiet, Zuverlässigkeit, Leis-tungsfähigkeit und Fachkunde, Gewichts- und Preis-grenzen, Mindeststückzahlen, Merkmalen von Dienst-leistungen nach § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 4 PostG,

– zusätzliche Prüfungen aus besonderem Anlass beiHinweisen auf Lizenzverstöße oder Unregelmäßigkei-ten.

Die Bundesnetzagentur hat im Berichtszeitraum rund900 Regelüberprüfungen bei nahezu allen der tatsächlicham Markt tätigen Anbieter durchgeführt. Die regelmäßi-gen Überprüfungen haben insgesamt ein positives Bildergeben.

Gravierende Verstöße gegen Lizenzbestimmungen wur-den bisher nicht festgestellt. Hinsichtlich der Arbeitsbe-dingungen wurde festgestellt, dass über 90 Prozent derBeschäftigten zum Zeitpunkt der Überprüfung in einemsozialversicherungspflichtigen Arbeitsverhältnis standen.

In 178 Fällen wurde zusätzlich eine Kontrolle aus beson-derem Anlass durchgeführt. Bei diesen Prüfungen wurdeu. a. eine Reihe von Anbietern ausfindig gemacht, die li-zenzpflichtige Postdienstleistungen anboten, ohne die da-für erforderliche Lizenz zu besitzen. In den meisten Fäl-len beruhte dies auf Unkenntnis der Rechtslage. Diebetreffenden Unternehmen haben zwischenzeitlich die er-forderlichen Lizenzen beantragt und erhalten. In Einzel-fällen wurden darüber hinaus Verstöße gegen Lizenzauf-lagen oder den lizenzierten Bereich festgestellt.

Die Prüfer der Bundesnetzagentur sind neben ihren ei-gentlichen Prüftätigkeiten auch in beratender Funktion tä-tig. Sie bilden ein wichtiges Bindeglied zwischen Bun-desnetzagentur und Lizenznehmern. Um die Prüfungenbundesweit gleich zu gestalten, wurden für die Prüfgrup-pen einheitliche Konzepte sowie Arbeitsmittel für diePrüfung vor Ort und den zu erstellenden Bericht erarbei-tet. In regelmäßigen Abständen finden zudem Workshopsstatt, die der Information und dem Erfahrungsaustauschdienen.

1.4 Lizenzgebühren

Am 4. Februar 2002 ist die Post-Lizenzgebührenverord-nung in Kraft getreten. Allen Lizenznehmern, denen be-reits vor dem Tag des Inkrafttretens eine Lizenz erteiltworden war, wurde die Möglichkeit eingeräumt, die Li-zenz gebührenfrei zurückzugeben, da die Höhe der Ge-bühr zum Zeitpunkt der Lizenzerteilung noch nicht be-kannt war. Von dieser Möglichkeit machten insgesamt107 Lizenznehmer Gebrauch. Im Berichtszeitraum wur-den bis zum 31. Oktober 2005 Gebühren in Höhe von193 550 Euro entrichtet.

1.5 Tendenzen

1.5.1 Gewerbliche Konsolidierung

Der Beschluss des Bundeskartellamts führt zu einer Aus-weitung des Wettbewerbsbereichs, d. h., der Briefmarktwird einen kleinen Schritt weiter liberalisiert:



Ausweitung des Wettbewerbsbereiches nach Beschluss des BKartA

bis 1997 ab 2008

> 97% ~ 77 %

~ 23 %

~ 67 %

~ 33 %

~ 59 %

~ 41 %100 %

> 97% ~ 77 %

~ 23 %

~ 50 %

~ 50 %100 %

~ 58 %

~ 42 %

> 97% ~ 77 %

~ 23 % ~ 33 %

~ 59 %

~ 41 %100 %

> 97%> 97 % ~ 77 %

~ 23 %

~ 77 %

~ 23 %

~ 67 %

~ 33 %

~ 67 %

~ 33 %

~ 59 %

~ 41 %

~ 59 %

~ 41 %100 %100 %

> 97% ~ 77 %

~ 23 %

~ 50 %

~ 50 %100 %

~ 58 %

~ 42 %

> 97%> 97% ~ 77 %

~ 23 %

~ 77 %

~ 23 %

~ 50 %

~ 50 %100 %100 %

~ 58 %

~ 42 %

~ 58 %

~ 42 %

1998-2002 2003-2005 2006-2007

Bei der Bundesnetzagentur sind von Mitte April bis Ende von rund 20 Mio. Euro angegeben. Der Bundesnetzagen-
Oktober 2005 (nach den Beschlüssen des Bundeskartell-amts und des OLG Düsseldorf) 177 Anträge auf Erteilungeiner Lizenz für das Einsammeln, Vorsortieren und Ein-liefern von Briefsendungen bei Briefzentren derDeutschen Post AG bzw. auf Erteilung einer Lizenz ge-mäß § 51 Abs. 1 Nr. 5 PostG (E-Lizenz) eingegangen.
25 Antragsteller hatten bereits eine solche Lizenz; neu er-teilt wurden zwischenzeitlich 102 E-Lizenzen; bei50 Antragstellern steht die Lizenzerteilung noch aus (An-tragsunterlagen noch nicht vollständig).

Die Deutsche Post AG hat der Bundesnetzagentur imRahmen ihrer Vorlagepflicht nach § 30 PostG bisher162 Teilleistungsverträge vorgelegt. Dabei handelt es sichum 75 Verträge BZA Brief, 79 Verträge BZE Brief undum 8 Verträge BZE Infopost (Stand 31. Oktober 2005).

Die Deutsche Post AG hat die Auswirkungen der Konso-lidierung für das 1. Halbjahr 2005 mit Erlösminderungen

tur liegen hierzu noch keine Zahlen vor. Bei der nächstenMarktabfrage wird sie jedoch eigene Erhebungen anstel-len.

1.5.2 Förmliche Zustellung

Die so genannte „förmliche Zustellung“ ist ein Sonderfallim Postgesetz. Nach § 33 PostG ist ein Lizenznehmer, derBriefzustelldienstleistungen erbringt, verpflichtet, Schrift-stücke unabhängig von ihrem Gewicht nach den Vor-schriften der Prozessordnungen und der Gesetze, die dieVerwaltungszustellung regeln, förmlich zuzustellen. Damitgelten für alle Postdienstleister – auch für die DPAG – diegleichen Bedingungen.

Viele Wettbewerber haben sich mittlerweile auf die förm-liche Zustellung – auf sogenannte Postzustellungsauf-träge (PZA) – spezialisiert:


Postzustellungsaufträge Mengen

Erwarteter Zuwachs der PZA (Mengen) 2005 gegenüber 2002: + 40 %.

Erwartungswert

Mio. Stück 2002 2003 2004 2005

DPAG 48,0 47,0 43,2 42,1

Wettbewerber 1,2 4,7 17,3 27,0

Summe 49,2 51,7 60,5 69,1

Anteil Wettbewerber 2,4 % 9,1 % 28,6 % 39,0 %



Postzustellungsaufträge – Umsätze

Erwarteter Zuwachs bei den PZA (Umsätze) 2005 gegenüber 2002: + 23 %

Erwartungswert

Umsatz Mio. Euro 2002 2003 2004 2005

DPAG 276,0 261,0 237,9 233,3

Wettbewerber 5,0 18,5 73,6 111,7

Summe 281,0 279,5 311,5 345,0

Anteil Wettbewerber 1,8 % 6,6 % 23,6 % 32,4 %

Der relativ kleine Bereich „Postzustellungsaufträge“ – Die Deutsche Post AG hatte im Jahr 2004 einen um-
zeigt, was möglich ist, wenn alle Marktteilnehmer untergleichen Bedingungen antreten:
– Die Zahl der PZA insgesamt ist zwischen2002 und 2005 um rund 40 Prozent gestiegen, dieUmsätze um knapp 23 Prozent.

– Die Wettbewerber erwarten für 2005 mit rund27 Mio. PZA einen Anteil von bis zu 39,0 Prozentbeim Absatz und von bis zu 32 Prozent beim Umsatz.

satzbezogenen Marktanteil von knapp 77 Prozent; derMarktanteil des nach der Deutschen Post AG umsatz-stärksten Unternehmens liegt in der Größenordnungvon rund 10 Prozent.

Die Wettbewerber der Deutschen Post AG liegen mit ih-rem Preis für einzelne PZA (Ø 4,40 Euro einschließlichUmsatzsteuer) durchweg unter dem entsprechenden Preisder Deutschen Post AG (5,60 Euro ohne Umsatzsteuer,weil steuerbefreit).


Preise für PZA (einzelne Sendungen)

Die Kunden der Wettbewerber dürften damit im Jahr 2005 bis zu 30 Mio. Euro gespart haben.

€ 0,00

€ 0,50

€ 1,00

€ 1,50

€ 2,00

€ 2,50

€ 3,00

€ 3,50

€ 4,00

€ 4,50

€ 5,00

€ 5,50

€ 6,00

1 23 45 67 89 111 133 155 177 199 221 243 265 287 309 331 353 375 397 419 441 463 485 507

Preise der Wettbewerber(für Einzelsendungen, incl. USt)

Preis DPAG für PZA 5,60 € (Einzelsendung)

~ 450 Wettbewerber


2. Zugang zu Teilleistungen, Postfachanlagen und Informationen über Adressänderungen

Um Marktzutritt und Wettbewerb auf dem Markt für li-zenzpflichtige Postdienstleistungen zu fördern, verpflich-tet das PostG das marktbeherrschende Unternehmen,Nachfragern auf diesem Markt einen Zugang zu besonde-ren Netzen und Informationen zu eröffnen. Für Verträgeüber diese Zugangsgewährung besteht eine Pflicht zurVorlage bei der Bundesnetzagentur, auch um die Einhal-tung der postgesetzlichen Vorgaben beim Marktbeherr-scher zu überwachen.

2.1 Zugang zu TeilleistungenEine Teilleistung ist die um die Eigenleistungen desNachfragers reduzierte restliche Leistung einer ansonsten

als Ganzes angebotenen lizenzpflichtigen Beförderungs-leistung. Ein solcher Teilleistungsanspruch besteht ge-genüber einem marktbeherrschenden Anbieter von li-zenzpflichtigen Postdienstleistungen (§ 28 PostG).

Aufgrund von Beschlüssen der Beschlusskammer 5 wer-den sowohl Kunden als auch Wettbewerbern derDeutschen Post AG Teilleistungszugänge zu ihren Brief-zentren Abgang (BZA, Briefzentrum für die Einlieferungder abgehenden Sendungen) und zu ihren BriefzentrenEingang (BZE, Briefzentrum für die Zustellung der ein-gehenden Sendungen) gewährt.

Zu der nunmehr eingeräumten Öffnung des Zugangs zuTeilleistungen und Teilleistungsrabatten, auch gegenüberden wettbewerblich tätigen Konsolidierern, wird auf denAbschnitt „Lizenzierung“ verwiesen.


Teilleistungsverträge 2004

Stand: 31. Dezember 2004





Sendungsarten Individualbriefsendungen Infopost Gesamt

Vertrags-partner

Zugangs-punkt (1) BZA (2) BZE (3) Gesamt

(1)+(2) (4) nur BZE (5) alle For-men (3)+(4)

Endkunden 159 262 421 85 506

Wettbewerber 1 1 2 1 3

Gesamt 160 263 423 86 509



Vertrags-partner



Endkunden 117 189 306 49 355

Wettbewerber 1 2 0 2

Gesamt 118 190 308 49 357



Konsolidierer-Teilleistungsverträge 2005


Konsolidierer-Teilleistungsverträge 2005 (ab Mai 2005)


Vertrags-partner



Konsolidierer 75 79 154 8 162

2.2 Zugang zu Postfachanlagen sich diese Änderungen kostenneutral aus. Bezogen auf

Ein marktbeherrschender Anbieter von lizenzpflichtigenPostdienstleistungen ist dazu verpflichtet, Wettbewerberngegen Entgelt die Zuführung von postfachadressiertenPostsendungen zu den von ihm betriebenen Postfachanla-gen zu gestatten (§ 29 Abs.1 PostG).

Die Deutsche Post AG hat der Bundesnetzagentur für dieJahre 2004 und 2005 insgesamt 44 (18 + 26, Stand: Ok-tober 2005) Verträge über den Zugang zu Postfachanla-gen vorgelegt (siehe auch Abschnitt „Entgeltregulie-rung“).

2.3 Zugang zu Informationen über Adressänderungen

Ein marktbeherrschender Anbieter von lizenzpflichtigenPostdienstleistungen ist ebenfalls verpflichtet, Wettbe-werbern den Zugang zu den bei ihm vorhandenen Infor-mationen über Adressänderungen zu gestatten (§ 29Abs.2 i. V. m. Abs.1 PostG).

Die Deutsche Post AG hat der Bundesnetzagentur für dieJahre 2004 und 2005 95 (45 + 50, Stand: Oktober 2005)Verträge über den Zugang zu Adressänderungen vorge-legt (siehe auch Abschnitt „Entgeltregulierung“).

3. EntgeltregulierungZum Jahresbeginn 2004 hatte die Bundesnetzagenturüber einen Antrag der Deutschen Post AG, bezogen aufdas Produkt Nachnahme, zu entscheiden. Vorab war dieFrage zu klären, ob die geplanten AGB-Änderungen derDeutschen Post AG beim Produkt Nachnahme als ent-geltrelevant im Sinne von § 27 PostG zu werten und des-halb ein Entgeltantrag und eine Entgeltgenehmigung ge-mäß §§ 19 ff. PostG notwendig waren.

Der daraufhin von der Deutschen Post AG gestellte Ent-geltgenehmigungsantrag wies die Besonderheit auf, dasser keine Entgeltänderung (2,00 Euro bleiben bestehen),sondern lediglich eine Produktänderung beinhaltete.Während die Nachweispflicht entfiel, wurde als zusätzli-ches Leistungsmerkmal die Sendungsverfolgung fürNachnahmesendungen eingeführt. Im Ergebnis wirken

das neue Produkt Nachnahme konnte das alte Entgeltletztlich weiter Bestand haben.

Im weiteren Jahresverlauf des Jahres 2004 hatte die Be-schlusskammer wegen des Auslaufens der bestehendenEntgeltgenehmigung erneut über die Entgelte für den Zu-gang zu Adressänderungen zu entscheiden. Die erste Ent-geltgenehmigung für das der Entscheidung zugrunde lie-gende „Black-Box-Verfahren“, das eine Übermittlungvon Nachsendeadressen in verschlüsselter Form vorsieht,wurde im Jahr 2002 unter dem Vorbehalt erteilt, dass sichdie von der Antragstellerin vorgetragenen Vorteile desneuen Verfahrens im Wirkbetrieb tatsächlich einstellenmüssen, damit das neue Verfahren die bisherigen unver-schlüsselten Zugangsverfahren „Alt gegen Neu“ und„Durchreichen offen“ ersetzen kann. Nachdem die Be-schlusskammer die grundsätzliche Leistungsfähigkeit des„Black-Box-Verfahrens“ im Rahmen eines Testbetriebsüberprüft hatte und im Entgeltverfahren von den Wettbe-werbern keinerlei Einwände erhoben wurden, konnte dasVerfahren erneut genehmigt werden. Infolge dieser Ent-wicklung wurde im weiteren Berichtszeitraum das Klage-verfahren, das die vorherigen, angeordneten Versionendes Adresszugangs zum Gegenstand hatte, abgeschlos-sen, da nunmehr gewährleistet ist, dass ein zukünftig be-antragter Zugang zu Adressänderungen grundsätzlich in-nerhalb des Systems „Black-Box-Verfahren“ umsetzbarist.

Die mit dem „Black-Box-Verfahren“ verbundenen Auf-wendungen der Deutschen Post AG konnten von der Be-schlusskammer aufgrund der vorliegenden Erfahrungenund der eingereichten Kostendaten unter Effizienzge-sichtspunkten überprüft werden. Dementsprechend hatdie Beschlusskammer für die einmalige Bereitstellungund Installation der notwendigen Komponenten ein Ent-gelt in Höhe von 54,70 Euro – damit ging eine leichte Re-duzierung des Entgeltes einher – und als Entgelt je Tref-fer erneut ein Entgelt von 0,16 Euro genehmigt. DerGenehmigungszeitraum erstreckt sich auf den1. Juli 2004 bis zum 30. Juni 2006.

Auf Antrag der Deutschen Post AG hatte die Beschluss-kammer wegen des Auslaufens der bestehenden Geneh-


migung zum 30. Juni 2004 erneut über die Entgelte fürden Zugang zu Postfachanlagen gem. § 29 Abs. 1, 28Abs. 2, 20 PostG zu beschließen. Dabei wurde von derAntragstellerin erstmals für sämtliche höherwertige Sen-dungsarten der Zugang eingeräumt, mit Ausnahme derOvernight-Zustellung. Als Kosten der effizienten Leis-tungsbereitstellung wurden die Entgelte in Höhe von0,57 Euro je Einlieferungsvorgang zuzüglich 0,04 Euro jeStück befristet für den Zeitraum vom 1. Juli 2004 bis30. Juni 2006 genehmigt. Der Betrag je Einlieferungsvor-gang sank damit von ehemals 0,58 Euro auf nunmehr0,57 Euro und der Betrag je Einlieferungsstück blieb beikonstant 0,04 Euro.

Im Herbst 2004 stand zum dritten und im Herbst 2005zum vierten Mal die Entscheidung an über die von derDeutschen Post AG beantragte Genehmigung der Ent-gelte aller in „Produktkörben“ zusammengefassten Post-dienstleistungen im so genannten Price-Cap-Verfahren(Maßgrößenentscheidung – also das Verfahren zur Zu-sammenfassung von Dienstleistungen und zur Vorgabevon Maßgrößen für die Price-Cap-Regulierung von Brief-sendungen bis 1 000 Gramm und adressierten Katalogenbis 100 Gramm (ab dem 1. Januar 2006 bis 50 Gramm).Hierbei wurde jeweils überprüft, ob im Rahmen der imJahr 2002 vorausgegangenen Maßgrößenentscheidungdie festgelegten Korbzuschnitte, die vorgegebenen Preis-senkungen und die auferlegten Nebenbedingungen einge-halten wurden. Da sämtliche Bedingungen erfüllt waren,wurden die Entgelte für die dritte Price-Cap-Periode abdem 1. Januar 2005 bis zum 31. Dezember 2005 mit Be-schluss vom 23. November 2004 und die Entgelte für dievierte Price-Cap-Periode ab dem 1. Januar 2006 bis zum31. Dezember 2006 mit Beschluss vom 18. Oktober 2005antragsgemäß genehmigt. Beide Genehmigungen bein-halteten in der Summe eine leichte Absenkung der Ent-gelte für die Verbraucher. Die beiden Entscheidungensind wiederum unter der Auflage ergangen, dass Mono-pol- und Wettbewerbsprodukte im Rahmen bestimmterEntgeltermäßigungen nicht zusammengefasst werdendürfen.

Eine besondere Art der Regulierung stellt die Genehmi-gung der Entgelte für die Zustellung von Schriftstückennach den Vorschriften der Prozessordnungen und der Ge-setze, die die Verwaltungszustellung regeln (förmlicheZustellung), dar. Im Rahmen dieser Entgeltregulierungwerden gem. § 34 PostG die Maßstäbe der Entgeltregu-lierung des § 20 Abs. 1 und 2 PostG auf sämtliche Anbie-ter derartig qualifizierter Beförderungsleistungen ange-wendet. Damit werden die Regelungen, dass die Entgeltekeine Auf- bzw. Abschläge enthalten und sich nicht dis-kriminierend auswirken dürfen, auf alle Anbieter dieserDienstleistung ausgedehnt, obwohl diese Prüfungsmaß-stäbe ansonsten ausschließlich auf marktbeherrschendeUnternehmen angewendet werden. Dabei zeigt sich, dassinfolge dieser Regelung insbesondere kundenspezifischeEntgelte nicht angeboten werden können. Dagegen sindregional differenzierte Entgelte oder nach Mengen gestaf-felte Entgelte mit den Genehmigungsvorschriften verein-bar. Von dieser Möglichkeit machen die Anbieter derförmlichen Zustellung auch zunehmend Gebrauch. Zu-

gleich sinkt die Höhe der genehmigten Entgelte weiter.Dies beruht auch auf der Tatsache, das die Gerichte undBehörden die Leistung Postzustellungsauftrag (PZA)nunmehr verstärkt ausschreiben und es damit zu einemBieterwettbewerb kommt.

Im Jahr 2005 gab es sowohl Fortentwicklungen bei demProdukt als auch den Entgelten für die förmliche Zustel-lung. So hat die Beschlusskammer einen Antrag auf „ent-fernungsabhängige“ Tarifierung erstmals positiv beschie-den. Hierbei liegt der sachliche Grund für dieunterschiedliche Entgelthöhe in der Entfernung begrün-det, da eine regionale Zustellung anders organisiert wirdals eine Fernzustellung und damit beim Anbieter derförmlichen Zustellung andere Kosten verursacht.

Gleichzeitig wurde seitens der Deutschen Post AG dasProdukt PZA dahingehend weiterentwickelt, dass nebender klassischen Leistungserbringung zusätzlich elektroni-sche Leistungsmerkmale angeboten werden (ePZA). Dadie elektronische Leistungsvariante erst ab einer jährli-chen Sendungsmenge von 10 000 Stück pro Jahr undKunde greift, konnte beim Produkt ePZA ein Entgelt von5,10 Euro (10 000 bis 29 999 Stück pro Jahr) bzw. einEntgelt von 5,07 Euro (ab 30 000 Stück pro Jahr) bis je-weils zum 31. Dezember 2006 genehmigt werden. DieseEntgeltentscheidung beruht auf der Tatsache, dass mit derProduktvariante ePZA bestimmte Produktionsschritte ge-bündelt und von daher Kostenersparnisse realisiert wer-den. Diese Kosteneinsparungen sind aber größer als diezusätzlichen Kosten, die durch die elektronische Zusatz-leistungen entstehen, sodass im Ergebnis das zu genehmi-gende Entgelt im Vergleich zum „klassischen Postzustel-lungsauftrag“ sank.

Der ungewichtete Durchschnitt der genehmigten Entgelteliegt zurzeit bei etwa 3,80 Euro ohne MwSt. (4,40 Euroincl. MwSt.). Der Trend, dass die Wettbewerber ihr Tätig-keitsgebiet weiter vergrößern, hielt auch in denJahren 2004 und 2005 an. Die Deutsche Post AG verlangtweiterhin das seit dem Jahr 2003 genehmigte Entgelt inHöhe von 5,60 Euro. Die im Jahr 2004 und im Jahr 2005erteilten Genehmigungen beziehen sich auf eine Vielzahlvon eher regional tätigen Lizenznehmern, aber auch aufbundesweit tätige Lizenznehmer. Dabei werden sowohlneue Entgeltgenehmigungen von neu in den Markt eintre-tenden Lizenznehmern als auch Entgeltänderungen vonetablierten Lizenznehmern, die bereits über eine gültigeEntgeltgenehmigung verfügen, beantragt. Insgesamt wur-den in den Jahren 2004 und 2005 in 370 Fällen Entgeltefür die förmliche Zustellung genehmigt.

Weitere Ausführungen hierzu können dem vorhergehen-den Abschnitt „Lizenzierung“ entnommen werden.

4. Besondere Missbrauchsaufsicht

Im Rahmen der Missbrauchsaufsicht hatte die Kammerim Laufe des Jahres 2004 über eine einstweilige Anord-nung gegen die Deutsche Post AG zu entscheiden. Strittigwar die Rabattgewährung auf die Einlieferungsmenge ei-ner Genossenschaft, die die Durchnummerierung ihrerSendungsmengen von der durchlaufenden Nummerierung


auf die so genannte separierte Nummerierung umgestellthatte.

Die separierte Nummerierung beinhaltet die fortlaufendeNummerierung innerhalb der einzelnen Leitregionen, wo-bei die letzte Sendung jeder Leitregion zusätzlich zu derlaufenden Nummer mit dem kumulierten Wert der Ge-samteinlieferung versehen wird. Hinzu kommt ein Einlie-ferungsprotokoll, aus dem die Anzahl der Sendungen jeLeitregion und der kumulierte Wert hervorgehen. Für dieSendungsmengen, die nicht mehr durchlaufend numme-riert, sondern nur noch separiert nummeriert wurden, ge-währte die Deutsche Post AG keinen Teilleistungsrabattmehr. Aufgrund der drohenden Insolvenzgefahr für dieGenossenschaft einerseits und der überschlägigen Bewer-tung des vorgetragenen Sachverhaltes andererseits, ord-nete die Kammer per einstweiliger Anordnung die Ra-battgewährung auch für die separierte Nummerierung an,da die wesentlichen Argumente für ein Obsiegen der Ge-nossenschaft in der Hauptsache sprachen.

Im anschließenden Hauptsacheverfahren, dem Miss-brauchsverfahren nach § 32 PostG, überprüfte die Be-schlusskammer ausführlich, ob die separierte Numme-rierung mit der durchlaufenden Nummerierunggleichzusetzen ist. Dabei kam sie zu dem Schluss, dassan einer Durchnummerierung der eingelieferten Sendun-gen festzuhalten ist, die separierte Nummerierung abereine mindestens gleichwertige Durchnummerierungsvari-ante zur durchlaufenden Nummerierung darstellt. BeideNummerierungsarten erfüllen die Voraussetzungen fürdie notwendige Entgeltkontrolle auf Seiten der Deut-schen Post AG.

Im Rahmen der Missbrauchsaufsicht stand im Jahr 2005die sogenannte separierte Nummerierung erneut zur Ent-scheidung an. Da die Deutsche Post AG gegen den Be-schluss der Kammer zur separierten NummerierungKlage erhoben hatte, war sie nicht bereit, bis zu einer Ent-scheidung des Gerichts diese Art der Nummerierung un-ter Vorbehalt gegenüber anderen Anbietern von Post-dienstleistungen (speziell gegenüber Konsolidierern) zuakzeptieren. Da die Deutsche Post AG keine neuen Sach-argumente gegen die separierte Nummerierung vorbrin-gen konnte und der Vorgang der separierten Nummerie-rung die gleiche Leistung betrifft, die einmal durch eineGenossenschaft und einmal durch einen Konsolidierer er-bracht wird, stellte die Kammer die Missbräuchlichkeitder Annahmeverweigerung hinsichtlich separiert numme-rierter Sendungen fest. In der Nichtgewährung dieserNummerierungsart sah die Kammer neben der Diskrimi-nierung von anderen Konsolidierern eine wettbewerbsbe-hindernde Praxis seitens der Deutschen Post AG.

Ein weiterer Schwerpunkt der Missbrauchsaufsicht betrafden Themenkomplex der grundsätzlichen Gleichbehand-lung der Konsolidierer mit den nicht gewerbsmäßig einlie-fernden Genossenschaften. Die Beschlusskammer vertrittdie Auffassung, dass gewerbliche und geschäftsmäßigeKonsolidierer von der Deutschen Post AG dann gleich zubehandeln sind, wenn für eine unterschiedliche Behand-lung keine sachliche Rechtfertigung besteht. Die Kammerhat im Jahr 2005 in mehreren Anordnungsverfahren be-

anstandet, dass in den AGB der Deutschen Post AG dieunterschiedlichen Regelungen zur Vorankündigung gro-ßer Sendungsmengen von zwei Tagen gegenüber ge-werbsmäßigen Konsolidierern wie auch die Vorgaben zurAbsenderkenntlichmachung neben der Pflicht zum Auf-bringen einer Konsolidiererkennziffer, anhand derer derKonsolidierer ermittelt werden kann, nicht zu rechtferti-gen sind. Die Beschlusskammer hält sowohl die Voran-kündigung von einem Tag als auch den alleinigen Auf-druck einer Konsolidiererkennziffer für ausreichend. Dieweitergehenden Regelungen wurden als missbräuchlichund diskriminierend bewertet. Hinsichtlich der Möglich-keit, aufgrund bilateraler Vereinbarungen im Rahmen derbei der Deutschen Post AG vorhandenen Kapazitätenauch nach 15:00 Uhr Sendungen einzuliefern, konnte dieKammer bislang keine Diskriminierung von Wettbewer-bern bzw. Konsolidierern feststellen.

5. Förmliche Zustellung (rechtliche Betrachtung)

Am 1. Juli 2002 ist das Gesetz zur Reform des Verfah-rens bei Zustellungen im gerichtlichen Verfahren(Zustellungsreformgesetz – ZustRG) vom 25. Juni 2001(BGBl. I S. 1206) in Kraft getreten. Es vereinfacht dasZustellungsrecht und berücksichtigt die Auswirkungender Postreform, indem es durch eine entsprechendeLegaldefinition zu einer Gleichstellung der von der Bun-desnetzagentur lizenzierten Briefbeförderer mit derDeutschen Post AG führt: Nach § 168 Abs. 1 Satz 2 ZPOin der Fassung des Zustellungsreformgesetzes ist unter„Post“ jeder nach § 33 Abs. 1 des Postgesetzes belieheneUnternehmer zu verstehen. Dieses weite Verständnis desBegriffes Post wird auch bei den Zustellungen nach demVerwaltungszustellungsgesetz des Bundes zugrunde ge-legt, welches in Artikel 2 des Zustellungsreformgesetzesebenfalls Gegenstand der Reform war.

Mit der gesetzlichen Verankerung dieser Definition be-steht rechtliche Klarheit darüber, dass die von einem Be-diensteten eines lizenzierten Wettbewerbers der Deut-schen Post AG ausgefüllte Zustellungsurkunde denbesonderen Beweiswert einer öffentlichen Urkunde imSinne der Zivilprozessordnung besitzt.

Auch die Ersatzzustellung durch Niederlegung ist geklärt.Das Oberlandesgericht Rostock hat in einem Beschlussvom 6. März 2002 entschieden, dass eine Niederlegungförmlich zuzustellender Schriftstücke, die andere Post-diensteanbieter als die Deutsche Post AG bei einer vonihnen beauftragten Agentur (z. B. in Quelle-Shops oderTankstellen) niederlegen, nach § 182 ZPO alter Fassungmöglich ist.

Der Bereich der Ersatzzustellungen hatte bereits mit demam 1. Juli 2002 in Kraft getretenen Zustellungsreformge-setz Änderungen sowohl hinsichtlich der Möglichkeitender Ersatzzustellungen als auch in deren Rangfolge unter-einander erfahren. Mit den §§ 178, 180, 181 ZPO in derseit 1. Juli 2002 geltenden Fassung wurde ein abgestuftesSystem eingeführt, wonach zunächst die Ersatzzustellungin der Wohnung, in den Geschäftsräumen oder in einerGemeinschaftseinrichtung vorgesehen ist. Ist eine Ersatz-


zustellung in der Wohnung oder in den Geschäftsräumennicht ausführbar, ist die – neu eingeführte – Ersatzzustel-lung durch Einlegen in den Briefkasten nach § 180 ZPOvorzunehmen. Als letzte Alternative ist schließlich dieNiederlegung des Schriftstücks nach § 181 ZPO in obengenannter Weise vorgesehen. Nennenswerte Problemesind bisher nicht bekannt geworden.

Eine neue Fassung des § 181 ZPO (Ersatzzustellungdurch Niederlegung) weist nunmehr das im Wesentlichenam 1. September 2004 in Kraft getretene 1. Justizmoder-nisierungsgesetz (1. JuMoG; BGBl. I S. 2198) vom24. August 2004 auf. Für den Fall, dass die Post mit derAusführung der Zustellung beauftragt ist, sieht der neuge-fasste Absatz 1 vor, dass die Post die Niederlegungsstellenicht mehr in jedem Ort zu unterhalten hat, in dem dieZustellung zu erfolgen hat. Das zuzustellende Schrift-stück kann vielmehr entweder am Ort der Zustellung oderam Ort des Amtsgerichts bei einer von der Post dafür be-stimmten Stelle niedergelegt werden (vgl. § 181 Abs. 1Satz 2 ZPO). Damit ist gewährleistet, dass der Empfängerdas niedergelegte Schriftstück wohnortnah oder an einerzentralen Stelle am Ort des Amtsgerichts abholen kann(vgl. Bundestagsdrucksache 15/1508, Seite 49, Anlage 3,Gegenäußerung der Bundesregierung und Seite 17, Be-gründung zu § 181). Seit dem 1. Januar 2005 sind bei derförmlichen Zustellung die vom Auftraggeber mit dem zu-zustellenden Schriftstück beim Lizenznehmer einzulie-fernden Vordrucke gemäß § 190 ZPO ausschließlich inder nach der Ersten Verordnung zur Änderung der Zustel-lungsvordruckverordnung (ZustVV vom 23. April 2004,BGBl. I S. 619) geänderten Form zu verwenden.

Das am 1. April 2005 in Kraft getretene Justizkommuni-kationsgesetz (JKomG, BGBl. I, S. 837) betrifft die ge-samte moderne Kommunikation mit der Justiz und beab-sichtigt eine umfassende elektronische Aktenbearbeitunginnerhalb des Gerichts. Gemäß § 186 Abs. 2 Satz 1 ZPOerfolgt etwa die öffentliche Zustellung nunmehr durchAushang einer Benachrichtigung an der Gerichtstafeloder durch Einstellung in ein elektronisches Informa-tionssystem, das im Gericht öffentlich zugänglich ist.

Hinsichtlich der genehmigten Entgelte für förmliche Zu-stellungen wird auf den Abschnitt „Entgeltregulierung“verwiesen.

6. Regulierung grenzüberschreitender Postdienstleistungen

Grenzüberschreitende Postdienstleistungen fallen gem.§ 3 PostG grundsätzlich in den Anwendungsbereich desPostG und unterliegen der dort vorgegebenen Regulie-rung.

Dies gilt allerdings nur soweit, als nicht durch völker-rechtliche Verträge und die zu deren Durchführung ergan-genen Gesetze und Rechtsverordnungen etwas anderesbestimmt wird. In diesen Fällen wird die betroffene post-gesetzliche Regelung aufgrund des in § 3 PostG festge-legten Vorrangs der völkerrechtlichen Bestimmungenverdrängt und ist dann nicht mehr anwendbar.

6.1 Verträge des Weltpostvereins

Der Weltpostverein, dem fast alle Staaten der Erde ange-hören, darunter alle Mitgliedstaaten der EU, regelt mitseinen Verträgen den internationalen Postverkehr zwi-schen seinen Mitgliedern. Dabei kommt dem Weltpost-vertrag, der den internationalen postalischen Grunddienstzum Gegenstand hat, besondere Bedeutung zu. Der Welt-postvertrag vom 15. September 1999 ist ein völkerrechtli-cher Vertrag. Mit dem Gesetz zu den Verträgen vom15. September 1999 des Weltpostvereins (Vertragsge-setz, BGBl II 2002, Nr.23 S.1446) wurde der Weltpost-vertrag – neben anderen Verträgen des Weltpostvereinsvom selben Datum, bei denen es sich ebenfalls um völ-kerrechtliche Verträge handelt – in nationales Rechttransformiert. Dies hat zur Folge, dass bei der grenzüber-schreitenden Beförderung im Sinne dieses Regelungs-werks gemäß der Vorrangregelung in § 3 PostG alle ggf.anderslautenden Vorschriften des PostG außer Kraft ge-setzt und durch die Regelungen des Vertragsgesetzes er-setzt werden. Die regulatorische Aufsicht über ein Post-dienstunternehmen, das als Teilnehmer an dem durch dasVertragsgesetz erfassten internationalen Postverkehr auf-tritt, richtet sich daher – soweit das PostG für diesen Be-reich eine anderslautende Regulierung vorsieht – nachden Vorgaben des Vertragsgesetzes und des durch ihn um-gesetzten Weltpostvertrags. Für die postgesetzliche Regu-lierung verbleibt insoweit kein Raum.

Die Deutsche Post AG wurde in Artikel 4 Abs. 1 Satz 1Vertragsgesetz umfassend damit beauftragt, für die Bun-desrepublik Deutschland die Rechte und Pflichten wahr-zunehmen. Diese ergeben sich für eine Postverwaltungim Verhältnis zu den Benutzern und zu anderen Postver-waltungen aus dem Weltpostvertrag und aus Artikel 13des Postzahlungsdienste-Übereinkommens sowie den er-gänzenden Bestimmungen und deren Schlussprotokol-len, wie sie durch das Vertragsgesetz und den darauf be-ruhenden Verordnungen in nationales Recht transformiertworden sind.

Die Deutsche Post AG ist somit in Bezug auf die Aktivi-täten, die sie in Ausübung der Rechte und Pflichten ausArtikel 4 Abs. 1 Satz 1 Vertragsgesetz und daher unterBerufung auf die betreffenden Verträge des Weltpostver-eins durchführt, aufgrund § 3 PostG ggf. der postgesetzli-chen Regulierung entzogen.

Nach Artikel 6 Abs. 1 Satz 1 Vertragsgesetz wird die Ein-haltung der transformierten Verträge des Weltpostvereinseinschließlich der aufgrund des Vertragsgesetzes erlasse-nen Rechtsverordnungen von der Bundesnetzagenturüberwacht.

6.2 EU-Postrichtlinie

Insbesondere für den grenzüberschreitenden innerge-meinschaftlichen Postverkehr sind darüber hinaus die Re-gelungen der Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Par-lamentes und des Rates vom 15. Dezember 1997 übergemeinsame Vorschriften für die Entwicklung des Bin-nenmarktes der Postdienste der Gemeinschaft und die


Verbesserung der Dienstequalität in der Fassung derRichtlinie 02/39/EG vom 10. Juni 2002 von Bedeutung.

Die Richtlinie erfasst den so genannten Universaldiensteinschließlich der grenzüberschreitenden Dienste undenthält Vorgaben zur gemeinschaftsweiten Harmonisie-rung in diesem Bereich sowie zu seiner fortschreitendenLiberalisierung. Dabei wurden im Wesentlichen die Min-destanforderungen an den Universaldienst einschließlichder Dienstequalität vereinheitlicht, die reservierbarenDienste bestimmt sowie die Grundsätze zur Tarifierungund transparenten Rechnungslegung durch die betroffe-nen Universaldienstleister festgelegt. Ferner wurde denMitgliedsländern aufgegeben, jeweils eigene nationaleRegulierungsstellen zu benennen, die von ihren nationa-len Postbetreibern rechtlich und betrieblich unabhängigzu gestalten und insbesondere mit der Kontrolle der Ein-haltung der aus der Richtlinie folgenden Verpflichtungenzu beauftragen sind.

Die Bundesnetzagentur wurde in der Notifizierung durchdie Bundesrepublik Deutschland als die nationale Regu-lierungsbehörde benannt, die mit der Wahrnehmung deraus der Richtlinie folgenden Aufgaben betraut ist.

6.3 Eingaben

Die Eingaben und Zuschriften bezogen sich im Berichts-zeitraum sowohl auf den gewöhnlichen Brief- und Paket-bereich als auch auf den Expressbereich. Dabei ging eszum einen um Fragen der grenzüberschreitenden Entgelt-

berechnung und der Einlieferung von Briefsendungen imAusland. Zum anderen wurden betriebliche Abwick-lungsfragen wie Sendungsdauer, Zollabfertigung undHaftung thematisiert.

7. Verbraucherschutz, Kundenschutz, Datenschutz

7.1 Eingaben aufgrund § 5 PUDLV

Nach § 5 PUDLV ist jedermann berechtigt, schriftlich„Maßnahmen zur Sicherstellung der in den §§ 2 bis 4 ge-nannten Qualitätsvorgaben bei der Bundesnetzagentur an-zuregen.“ Unabhängig davon kann sich der Verbraucherjederzeit mit Beschwerden an die BNetzA wenden.

Bei den Eingaben und Zuschriften der Verbraucher wirddeutlich, dass häufig die heutigen postalischen Gegeben-heiten mit denen „von früher“ verglichen werden. Kor-rekter Maßstab können aber nicht die früheren Verhält-nisse sein, sondern nur die Regelungen der PUDLV unddie von der Deutschen Post AG sich selbst auferlegteSelbstverpflichtung vom April 2004. Dem Begehren desVerbrauchers kann somit nur in den Fällen nachgegangenwerden, in denen die von ihm beklagten Zustände einenVerstoß gegen die Regelungen der PUDLV und dieSelbstverpflichtung darstellen.

Insgesamt 2 864 Bürgereingaben und ähnliche Zusendun-gen sind im Zeitraum 1. Januar 2004 bis 31. Okto-ber 2005 eingegangen (1 410 im Jahr 2004, 1 454 vom1. Januar bis 31.Oktober 2005).


Statistik der Bürgereingaben, Beschwerden und Anfragen

(Zeitraum 1. Januar 2004 bis 31.Oktober 2005)

Zugang zu Postdiensten (insb. Briefkästen, Filialen, Agenturen) 817 28,5 %

Auslieferung von Postsendungen 474 16,6 %

Verlust von Sendungen 289 10,1 %

Beschwerdebehandlung durch den Anbieter 231 8,1 %

Entgelte für Postdienstleistungen 228 8,0 %

späte / verspätete Zustellung 118 4,1 %

beschädigte Sendungen 97 3,4 %

Anschriftenänderung 64 2,2 %

Verhalten und Kompetenz des Personals des Anbieters 49 1,7 %

Postdienstleistungsverordnung (Schlichtung) 20 0,7 %

Einlieferung von Postsendungen 18 0,6 %

grenzüberschreitende Postsendungen 16 0,5 %

Zugang zu Kundendienstinformationen 6 0,2 %

Sonstiges (einschließlich Finanzdienstleistungen) 437 15,3 %


Zusätzlich sind im Jahr 2004 bei der Bundesnetzagenturknapp 1 000 gleichlautende E-Mails von Verbraucherneingegangen, die sich über geänderte Bedingungen derDeutschen Post AG für den Versand von Schallplatten be-schwerten.

Die Zuschriften betrafen tatsächliche oder vermeintlicheMängel bei der Versorgung mit Universaldienstleistungenentsprechend der PUDLV sowie bei der Erbringung vonPostdienstleistungen entsprechend der Postdienstleis-tungsverordnung (PDLV). Ein nicht unerheblicher Teilder Zuschriften betraf allerdings Sachverhalte, die außer-halb des PostG liegen (z. B. Finanzdienstleistungen derDeutschen Post AG).

Soweit bei der Bearbeitung der Eingaben tatsächlicheMängel bei der Versorgung mit Universaldienstleistungenoder Universaldienstdefizite festgestellt wurden, hat dieBundesnetzagentur darauf hingewirkt, dass diese beho-ben werden. Formale Reaktionen wie das Verhängen vonBußgeldern waren dazu auch im Berichtszeitraum nichterforderlich. Die Deutsche Post AG hat die von der Bun-desnetzagentur festgestellten Versorgungsdefizite nachAufforderung unverzüglich beseitigt.

7.2 Postdienstleistungsverordnung (PDLV)

Die PDLV vom 21. August 2001 stellt in ihrem Kern einezivilrechtliche Regelung dar. Sie enthält spezielle Vor-schriften für die Beziehungen zwischen Dienstleister undVerbraucher. Die Bundesnetzagentur hat insoweit keineKontroll- oder Eingriffsbefugnisse.

Allerdings sieht § 10 PDLV ein Schlichtungsverfahrenvor, das dann zum Tragen kommt, wenn der Kunde einesAnbieters von Postdienstleistungen die Verletzung eige-ner Rechte geltend macht, die ihm aufgrund der Verord-nung zustehen. Dies ist insbesondere bei Verlust, Entwen-dung oder Beschädigung von Postsendungen der Fall.Voraussetzung für die Anrufung der Bundesnetzagenturist allerdings, dass der Kunde zuvor selbst erfolglos eineStreitbeilegung unmittelbar mit dem Anbieter versuchthat.

Das Verfahren verfolgt das Ziel einer gütlichen Einigung,deren Inhalt die Bundesnetzagentur – ähnlich wie beimVergleich im Zivilprozess – vorschlagen kann. Das Ver-fahren endet mit einer Einigung der Parteien oder mit derFeststellung der Bundesnetzagentur, dass eine Einigungder Parteien nicht zustande gekommen ist.

Von der Möglichkeit des Schlichtungsverfahrens wirdbisher allerdings nur selten Gebrauch gemacht. Im Be-richtszeitraum wurden nur siebzehn Schlichtungsverfah-ren eingeleitet. Zehn wurden erfolgreich abgeschlossen;zwei sind gescheitert, weil der Antragsteller seinen An-trag zurückgezogen hat; drei sind gescheitert, weil zwi-schen den Parteien keine Einigung erzielt werden konnte;zwei sind noch offen. Drei Schlichtungsanträge musstenabgelehnt werden, da die Voraussetzungen für die Einlei-tung eines Schlichtungsverfahrens nicht gegeben waren.

7.3 Postgeheimnis, DatenschutzDie BNetzA hat in diesem Bereich die Aufgabe, die Wah-rung des Postgeheimnisses und der entsprechenden Da-tenschutzvorschriften durch die privaten Diensteanbieterauf dem Postmarkt sicherzustellen. Sie nimmt damitheute aufgrund der veränderten Vorzeichen eine Auf-sichtsfunktion wahr, die unter anderem darin begründetist, dass der Staat mit der Liberalisierung und Privatisie-rung der Postdienstleistungen nicht aus seiner Gewähr-leistungspflicht aus Artikel 10 GG entlassen wurde. Dierechtlichen Grundlagen hierfür finden sich in Abschnitt 9des Postgesetzes (PostG) und in der Postdienste-Daten-schutzverordnung (PDSV):

Gemäß § 39 Abs. 1 PostG unterliegt nicht nur der Inhaltvon Postsendungen dem Postgeheimnis, sondern auch dienäheren Umstände des Postverkehrs natürlicher oder ju-ristischer Personen. Die Garantie des Postgeheimnisseswird ergänzt durch detaillierte Vorschriften über den Da-tenschutz im Postverkehr. Zum Schutz der personenbezo-genen Daten der am Postverkehr Beteiligten enthält§ 41 PostG die wesentlichen Regelungen, die durch diePDSV näher ausgefüllt und durch das Bundesdaten-schutzgesetz (BDSG) ergänzt werden.

Die im Jahr 2002 überarbeitete Fassung der PDSV warfauch im Berichtszeitraum bei den Unternehmen und Ver-brauchern verschiedene Auslegungs- und Anwendungs-fragen auf, die durch die Bundesnetzagentur beantwortetwerden konnten. So wurden vielfach Fragen zu der Ver-wendung von Kundendaten aus Nachsendeaufträgengestellt, wobei vor allem bei kleineren Anbietern vonPostdienstleistungen Probleme bei der Ermittlung undordnungsgemäßen Zustellung an Umzugsadressen entste-hen. Weitere Schwerpunkte von Verbrauchereingabenund Beratungswünschen durch Unternehmen waren dieBehandlung von Falschzustellungen, Zustellprobleme beiMehrfamilienhäusern und die Frage, unter welchen Be-dingungen eine Postsendung vor dem Hintergrund desPostgeheimnisses zulässigerweise vom Diensteanbietergeöffnet werden darf.

Im Berichtszeitraum wurden bei Postdiensteanbieternvereinzelt anlassbezogene Überprüfungen bezüglich derEinhaltung des Postgeheimnisses und der Datenschutz-vorschriften durchgeführt. Weitergehende Maßnahmengemäß § 42 PostG waren jedoch nicht erforderlich. Auchwurde für den Bereich des Postgeheimnisses eine sog.Nachkontrolle bei einem Postdienstleister vor Ort vorge-nommen: Hier war im Berichtszeitraum 2002/2003 in ei-ner ersten Prüfung untersucht worden, ob das betroffeneUnternehmen Pakete unsachgemäß verwertet. Auslöserfür diese Überprüfung war damals ein Pressebericht, wo-nach Pakete mit Adressdaten der Verwertung zugeführtwurden. Trotz Verarbeitungs- und Verfahrensfehlern inEinzelfällen konnte eine willkürliche Missachtung desPostgeheimnisses/Datenschutzes nicht nachgewiesenwerden. Jedoch sollte das Verwertungsverfahren seitensdes Unternehmens einer Revision unterzogen werden. Inder Nachprüfung konnte vor Ort nun zufriedenstellendfestgestellt werden, dass neue, verbesserte Richtlinien desUnternehmens in der Praxis umgesetzt werden.


Zeitgleich mit der Überprüfung von Postdiensteanbieternauf die Einhaltung der Lizenzbedingungen werden bun-desweit regelmäßig anlassunabhängige Kontrollen zumPostgeheimnis und den Datenschutzvorschriften durchge-führt. Hier wurden seit Anfang des Berichtszeitraums(Januar 2004) etwa 400 Prüfberichte an das Datenschutz-referat übermittelt. Grobe Verstöße gegen das Postge-heimnis und die datenschutzrechtlichen Bestimmungen,welche zu Folgemaßnahmen seitens der Bundesnetzagen-tur geführt hätten, konnten jedoch nicht festgestellt wer-den.

Die schon im vergangenen Berichtszeitraum geknüpftenKontakte zu Unternehmen, Verbänden und zum Bundes-beauftragten für den Datenschutz (BfD) wurden durch dieBundesnetzagentur weiter gepflegt. Die Teilnahme an Ar-beitskreisen, regelmäßige Treffen zum Informationsaus-tausch, aber auch gemeinsame Informations- und Kon-trollbesuche mit dem BfD bildeten hierbei einenSchwerpunkt.

8. Internationale Aktivitäten

8.1 Weltpostverein

In Absprache mit dem Bundesministerium für Wirtschaftund Arbeit (BMWA) arbeitet die BNetzA in internationa-len Postangelegenheiten auf allen Ebenen mit. Im Welt-postverein (WPV), der 190 Mitgliedsländer umfassendenUN-Sonderorganisation auf dem Gebiet der Post, nimmtsie an den Jahrestagungen des Verwaltungsrates und desRates für Postbetrieb teil.

Vom 15. September bis 05. Oktober 2004 tagte der23. Weltpostkongress in Bukarest mit mehr als 1 500 De-legierten aus über 170 Ländern. Deutschland wurde inden Verwaltungsrat (CA) und in den Postbetriebs-rat (POC) des Weltpostvereins gewählt.

Von den mehr als 700 zur Abstimmung vorliegenden An-trägen wurde aus Sicht der Regulierung und Postpolitikeine Vielzahl grundsätzlicher Entscheidungen getroffen.Dazu gehören insbesondere:

8.1.1 Reform des Weltpostvereins

Wesentliche Neuerung innerhalb der Organisation desWeltpostvereins ist die mit großer Mehrheit beschlosseneEinrichtung des „Consultative Committee“, das die bishe-rige „Advisory Group“ ersetzt. Damit werden erstmaligRegulierer und Organisationen außerhalb der staatlichenPostunternehmen (im Wesentlichen Vertreter privaterPostbetreiber, der Industrie und sonstiger Verbände) offi-ziell in den Weltpostverein eingebunden.

Die „Bukarest World Postal Strategy“ wurde als Aktions-plan für die nächsten vier Jahre mit folgenden Zielvorga-ben angenommen:

Sicherstellung weltweiter, qualitativ guter Postdienstleis-tungen; Verbesserungen von Qualität und Effizienz; Zu-friedenstellung der Kundeninteressen (Verbesserung derKenntnisse über die Postmärkte und Förderung derenEntwicklung); dauerhafte Weiterentwicklung postalischer

Reformen sowie Stärkung und Erweiterung von Koopera-tionen im Postbereich.

Vorschläge zu weiteren Reformschritten sollen bis zumnächsten Kongress durch die im Rahmen des Verwal-tungsrates eingerichtete Kommission 1 „Reform desWeltpostvereins“ erarbeitet werden, in der Deutschlandder Vorsitz übertragen wurde. Durch den Vorsitz in derKommission ist Deutschland, zusammen mit den anderenKommissionsvorsitzenden sowie dem Generaldirektorund dem Vize-Generaldirektor, automatisch Mitglied im„Management Committee“. Dieses Komitee erarbeitet dieZielvorgaben und steuert die Arbeit in den nachgeordne-ten Arbeitsgruppen.

8.1.2 Endvergütungen

Mit großer Mehrheit wurde das neue Endvergütungssys-tem, erarbeitet von der sogenannten „Convergence-Group“, angenommen. Die Länderklassifizierung ent-spricht nunmehr der UNDP-Liste. Dies bedeutet: Länder,die ein höheres Durchschnitteinkommen pro Kopf als4 700 US-Dollar jährlich aufweisen, erhalten zukünftiggeringere Zahlungen aus dem Qualitätsfonds.

Gleichzeitig wurde der Verwaltungsrat beauftragt, einemögliche Reklassifizierung derjenigen Länder zu unter-suchen, die 2002 weniger als 65 000 US-Dollar aus die-sem Fonds erhalten haben. (Dies betrifft vor allemkleinere Länder, deren postalische Infrastruktur erfah-rungsgemäß hinter dem allgemeinen Entwicklungsstandzurückliegt.)

8.1.3 Extra-territorial Offices of Exchange (ETOEs)

ETOEs sind Auswechslungsstellen für Postsendungen,die Postunternehmen in einem anderen als ihrem Heimat-land angesiedelt haben. Ziel und Zweck der ETOEs ist ei-nerseits, Briefsendungen zu akquirieren, die dann in an-dere Länder verbracht werden, und andererseits,Briefsendungen aus anderen Ländern in das jeweiligePostnetz einzuspeisen.

Mit großer Mehrheit wurde beschlossen, dass ETOEsnicht der Erfüllung von Universaldienstverpflichtungendienen und daher Sendungen, die von ETOEs ausgehen,als Sendungen angesehen werden, die nicht den Regelun-gen des Weltpostvereins unterliegen. Sie müssen dem-nach auch nicht zu den vereinbarten Endvergütungsratenangenommen werden. In jedem Fall muss das Gastlandzuvor der Einrichtung eines ETOE zustimmen; dieses un-terliegt dann der jeweils nationalen Gesetzgebung.

8.1.4 Sonstiges

Für die Auslieferung von prioritären Briefsendungenweltweit wurde der Standard E + 5 (Einlieferungs-tag + 5 Werktage) angenommen, der im ersten Schritt zu50 Prozent erreicht werden soll; Zielvorgabe ist es, diesenWert bis 2008 auf 65 Prozent zu steigern.


8.2 Europäischer Ausschuss für Regulierung Post (CERP)

Der Europäische Ausschuss für Regulierung Post (CERP)ist innerhalb der 46 Länder umfassenden EuropäischenKonferenz der Verwaltungen für Post und Telekom-munikation (CEPT) das für Postfragen zuständige Gre-mium.

Die BNetzA nimmt an den zweimal jährlich stattfinden-den CERP-Vollversammlungen teil und arbeitet in denArbeitsgruppen Politik (Schwerpunkte: InternationaleLiberalisierungstendenzen, Welthandelsorganisation, Ab-grenzung des Postsektors), Ökonomie (Schwerpunkte:Filialnetzgestaltung, Kostenrechnung) sowie der überge-ordneten Lenkungsgruppe mit. In der ArbeitsgruppeÜberwachung/Marktdaten, durch die CERP seinen Ein-fluss auf das Europäische Komitee für Normung (CEN)geltend macht, führt sie den Vorsitz.

8.3 Europäische Union

Europäisches Komitee für Normung (CEN)

Die Richtlinie 97/67 EG vom 15. Dezember 1997 siehtim Kapitel 6 die Festlegung von Qualitätsnormen für Uni-versaldienstleistungen vor. Die Festlegung der Messme-thodik (Grundsätze und Mindestanforderungen) ist Auf-gabe des im Auftrag der EU arbeitenden EuropäischenKomitees für Normung (CEN) bzw. seines TechnischenKomitees Post (TC331). In den betreffenden Gremiensind Vertreter der Regulierungsbehörden und – über-wiegend – der Postunternehmen vertreten.

Die aus Regulierersicht relevanten Normentwürfe zurQualitätsmessung betreffen die Bereiche Laufzeitmes-sung, Beschwerdemessung sowie Verlustmessung. Zielist es, nicht die Gesamtleistung der Postbetreiber im di-rekten Vergleich zu messen, sondern in den genanntenBereichen einen Mindeststandard zu entwickeln, der inallen Ländern angewendet werden kann.

Für die Laufzeitmessung unterschiedlicher Sendungsfor-men wurden entsprechende Standards entwickelt und ver-abschiedet. Jeder dieser Standards beruht auf einem Ver-fahren, bei dem Testbriefe innerhalb eines festgelegtenTeilnehmerkreises versendet werden.

Ein Standard für die Verlustmessung von Einschreibsen-dungen steht ebenfalls zur Verfügung. Dieser Standardbezieht sich ausschließlich auf Sendungen, für die einSendungsverfolgungsverfahren angewendet wird, wobeidie automatisch erfassten Daten entsprechend aufbereitetwerden.

Für die Verlustmessung von nicht nachgewiesenen Sen-dungen ist nunmehr eine technische Spezifikation, d. h.ein zeitlich befristeter Standard zur Erprobung des Mess-verfahrens, verfügbar. Dieser Standard beruht auf demMessverfahren des Laufzeitstandards; dabei werden– nach Durchführung entsprechender Sicherheitsüber-prüfungen – die Sendungen, deren Auslieferung nichtnachweisbar ist, als Verlust gewertet.

Arbeiten zu weiteren Standards, z. B. zur Ausweitung aufSituationen mit mehreren Betreibern, zur Laufzeitmes-sung von Paketen sowie zur Messung der Qualität desDienstzugangs und der Zustellung, sind durch die Euro-päische Kommission beauftragt.


Band C Rechtsgrundlagen und Organisation

1. Grundzüge des nationalen, europäi-schen und internationalen Rechts im Bereich Telekommunikation

1.1 Europäisches Recht

Gemeinschaftsrechtliche Grundlage für die Regulierungder Telekommunikation stellt das Richtlinienpaket vom7. März 2002 für elektronische Kommunikationsnetzeund -dienste dar. Es umfasst die Rahmenrichtlinie (2002/21/EG), die Zugangsrichtlinie (2002/19/EG), die Geneh-migungsrichtlinie (2002/20/EG) sowie die Universal-dienstrichtlinie (2002/22/EG). Am 31. Juli 2002 ist zu-dem die Richtlinie 2002/58/EG des EuropäischenParlaments und des Rates vom 12. Juli 2002 über die Ver-arbeitung personenbezogener Daten und den Schutz derPrivatsphäre in der elektronischen Kommunikation (Da-tenschutzrichtlinie) in Kraft getreten.

Die Rahmenrichtlinie legt die Aufgaben der nationalenRegulierungsbehörden sowie eine Reihe von Verfahrenfest, die die gemeinschaftsweit harmonisierte Anwen-dung des neuen Rechtsrahmens gewährleisten. Im Span-nungsfeld zwischen Harmonisierung und Subsidiaritätverteilt sie die Kompetenzen zwischen der Kommissionund den nationalen Regulierungsbehörden neu. Hervor-zuheben ist in diesem Zusammenhang das in Artikel 7 derRahmenrichtlinie vorgesehene Konsolidierungsverfahren.Danach muss eine nationale Regulierungsbehörde be-stimmte Maßnahmeentwürfe der Kommission und denanderen Regulierungsbehörden zur Stellungnahme vorle-gen. Dies betrifft insbesondere solche Maßnahmen, diedie Festlegung von Märkten und deren Analyse sowie dieAuferlegung von Zugangsverpflichtungen, einschließlichder Zusammenschaltung von Netzen, betreffen. Die na-tionale Regulierungsbehörde muss eventuellen Stellung-nahmen bei ihrer Entscheidung weitestgehend Rechnungtragen. Bezüglich der Entscheidung der nationalen Regu-lierungsbehörden über eine von der Märkteempfehlungder Kommission (2003/311/EG) abweichende Festlegungvon Märkten sowie des Bestehens beträchtlicher Markt-macht eines Unternehmens auf diesen Märkten bestehtein Vetorecht der Kommission. Darüber hinaus ermög-licht die Richtlinie den Mitgliedstaaten, Unternehmen dieÜbertragung von Frequenznutzungsrechten an andereUnternehmen zu gestatten. Dies war nach bisherigem na-tionalen Recht nicht möglich.

Die Zugangsrichtlinie regelt das Verhältnis zwischen An-bietern und Nachfragern auf den Vorleistungsmärkten fürden Zugang zu elektronischen Kommunikationsnetzenund zugehörigen Einrichtungen. Ziel ist die Schaffung ei-nes Rechtsrahmens für die Beziehungen zwischen Netz-betreibern und Diensteanbietern, der einen nachhaltigenWettbewerb und die Interoperabilität der elektronischen

Kommunikationsdienste gewährleistet und die Interessender Verbraucher fördert. In den Artikeln 9 bis 13 der Zu-gangsrichtlinie sind die wesentlichen Verpflichtungen ge-regelt, die die nationalen Regulierungsbehörden den Un-ternehmen mit beträchtlicher Marktmacht auferlegenkönnen (sog. Remedies: Transparenz, Gleichbehandlung,getrennte Buchführung, Zugang, Preiskontrolle und Kos-tenrechnung).

Ziel der Genehmigungsrichtlinie ist es, durch die Harmo-nisierung und Vereinfachung der Genehmigungsvor-schriften und -bedingungen einen Binnenmarkt für elek-tronische Kommunikationsnetze und -dienste zuerrichten, damit deren Bereitstellung in der ganzen Ge-meinschaft erleichtert wird. Dies soll durch eine Allge-meingenehmigung für alle elektronischen Kommunika-tionsnetze und -dienste erreicht werden, bei der keinVerwaltungsakt seitens der nationalen Regulierungsbe-hörde notwendig ist und sich die verfahrensrechtlichenErfordernisse auf eine Notifizierung der Tätigkeitsauf-nahme beschränken. Darüber hinaus enthält die Geneh-migungsrichtlinie Regelungen für die Nutzung von Funk-frequenzen und Nummern. Deren Nutzung darf, soweitmöglich, nicht von der Erteilung individueller Nutzungs-rechte abhängig gemacht werden.

Die Universaldienstrichtlinie betrifft die Bereitstellungelektronischer Kommunikationsnetze und -dienste fürEndnutzer. Sie zielt auf die Gewährleistung der Verfüg-barkeit gemeinschaftsweiter hochwertiger, öffentlich zu-gänglicher Dienste durch wirksamen Wettbewerb undAngebotsvielfalt ab. Gleichzeitig werden die Fälle gere-gelt, in denen die Bedürfnisse der Endnutzer durch denMarkt nicht ausreichend befriedigt werden können. Dem-entsprechend enthält sie Regelungen zur Gewährleistungdes Universaldienstes sowie zum Verbraucherschutz. Da-neben regelt sie in den Artikeln 16 bis 19 die Verpflich-tungen, die die nationalen Regulierungsbehörden den Be-treibern mit beträchtlicher Marktmacht im Bereich derEndkundenentgelte, der Mietleitungen und der Betreiber-auswahl und -vorauswahl auferlegen können.

1.2 Nationales Recht

Mit dem TKG vom 22. Juni 2004 (BGBl. 2004 I S. 1190)wird der zuvor erläuterte EG-Rechtsrahmen für elektroni-sche Kommunikationsnetze und -dienste umgesetzt, dereine in den Mitgliedstaaten der Europäischen Union har-monisierte Regulierung der Telekommunikation be-zweckt. Vor diesem Hintergrund beinhaltet das TKG fol-gende wesentliche Neuerungen:

Das TKG zielt auf eine weitere Annäherung an das allge-meine Wettbewerbsrecht ab. Diesem Ziel dient insbeson-dere die Abschaffung der Lizenzpflicht. Aufgrund der


unmittelbaren Wirkung von Artikel 3 Abs. 2 der Geneh-migungsrichtlinie bedürfen die bisher nach § 6 TKG a. F.lizenzpflichtigen Tätigkeiten seit 25. Juli 2003 keiner be-sonderen Genehmigung der Bundesnetzagentur. Dieswurde im novellierten TKG berücksichtigt. Durch denWechsel von ex-ante- zu ex-post-Regulierung wird derMarktzugang erleichtert, da das Tätigwerden nicht mehran den Erwerb einer Lizenz geknüpft ist. Nach wie vorbesteht die allgemeine Pflicht zur Meldung von Betrei-bern öffentlicher Telekommunikationsnetze und von An-bietern, die gewerblich Telekommunikationsdienste fürdie Öffentlichkeit erbringen. Dies ist erforderlich, um denÜberblick über den Gesamtmarkt zu behalten und so denWettbewerb besser beurteilen zu können.

Indem die Erbringung von Telekommunikationsdienst-leistungen keiner vorherigen Erlaubnis bedarf, wird derMarktzugang erleichtert. Gewerbliche Anbieter unterlie-gen nur noch einer Meldepflicht. Wer gewerblich öffent-liche Telekommunikationsnetze betreibt oder gewerblichTelekommunikationsdienste erbringt, muss die Auf-nahme, Änderung und Beendigung seiner Tätigkeit sowieÄnderungen seiner Firma bei der Bundesnetzagentur un-verzüglich melden.50

Das lizenzfreie Betreiben von grundstücksüberschreiten-den Übertragungswegen für die Öffentlichkeit beinhaltetnicht das Recht, öffentliche Verkehrswege unentgeltlichzu benutzen. Die Nutzungsberechtigung für öffentlicheVerkehrswege wird gemäß § 69 TKG von der Bundesnet-zagentur auf schriftlichen Antrag an Betreiber öffentli-cher Telekommunikationsnetze übertragen. Die Berechti-gung zur Nutzung öffentlicher Wege ist gemäß § 68Abs. 3 S. 3 TKG auf die Dauer der öffentlichen Tätigkeitbeschränkt. Die Nutzungsberechtigung wird gebietsbezo-gen erteilt und ist nicht an Dritte übertragbar. BestehendeWegerechte, die bereits im Rahmen des § 8 TKG a. F. er-teilt wurden, bleiben gemäß § 150 Abs. 3 TKG wirk-sam.51

Zur Verhinderung von Pflichtverletzungen hat die Bun-desnetzagentur die Möglichkeit, nachträglich gegen An-bieter vorzugehen. Entsprechende Ex-Post-Maßnahmensind detailliert in § 126 TKG geregelt, die von einer Auf-forderung zur Stellungnahme, über Anordnungen von er-forderlichen Maßnahmen und Zwangsgeldern bis hin zurUntersagung der Tätigkeit des Betreibers als letztes Mit-tel reichen.

Ein Kernbereich des TKG ist die Marktregulierung(Teil 2 des Gesetzes). Diese setzt voraus, dass die betrof-fenen Märkte durch Marktzutrittsschranken gekennzeich-net sind, längerfristig nicht zu wirksamen Wettbewerb

tendieren und auf denen die Anwendung des allgemeinenWettbewerbsrechts allein nicht ausreicht, um dem betref-fenden Marktversagen entgegenzuwirken. Entscheidun-gen im Bereich der Marktregulierung werden wie bishervon den Beschlusskammern getroffen. Der Marktregulie-rung haben eine Marktdefinition und eine Marktanalyseder Präsidentenkammer voranzugehen, die der Festle-gung der relevanten Märkte sowie der Feststellung be-trächtlicher Marktmacht auf diesen Märkten dienen. Beider Durchführung der Marktdefinition und -analysever-fahren hat die Bundesnetzagentur den interessierten Krei-sen, den Regulierungsbehörden der anderen Mitgliedstaa-ten sowie der Europäischen Kommission die Möglichkeitzur Stellungnahme zu geben (Konsultations- und Konso-lidierungsverfahren). Etwaigen Stellungnahmen derKommission oder der nationalen Regulierungsbehördenhat die Bundesnetzagentur weitestgehend Rechnung zutragen. Der Europäischen Kommission steht bezüglich ei-ner von der Märkteempfehlung der Kommission abwei-chenden Festlegung eines relevanten Marktes sowie derFeststellung bestehender bzw. fehlender Marktmacht einVetorecht zu.

Die Rechtsfolgen der Feststellung des Bestehens oderNichtbestehens beträchtlicher Marktmacht auf den jewei-ligen Telekommunikationsmärkten ergeben sich nichtmehr direkt aus dem Gesetz, sondern bedürfen einer vor-herigen Festlegung der Beschlusskammer durch eine Re-gulierungsverfügung. Mit dieser können nach pflichtge-mäßem Ermessen folgende Verpflichtungen festgelegtwerden:

– Diskriminierungsverbot (§ 19)

– Transparenzverpflichtung (§ 20)

– Zugangsverpflichtungen (§ 21)

– Getrennte Rechnungsführung (§ 24)

– Entgeltregulierung für Zugangsleistungen (§ 30)

– Entgeltregulierung für Endnutzerleistungen (§ 39)

– Betreiberauswahl und/oder -vorauswahl (§ 40)

– Angebot von Mietleitungen (§ 41)

Die Vorschriften über die Zugangsregulierung enthalteneinen nicht abschließenden Katalog von Zugangsvarian-ten. Neben der Zusammenschaltung und anderen Zu-gangsmöglichkeiten ist hierin auch die Möglichkeit vor-gesehen, Unternehmen mit beträchtlicher Marktmachtzum entbündelten Breitbandzugang zu verpflichten. ImKatalog der möglichen Verpflichtungen der Netzbetreibermit beträchtlicher Marktmacht sind zudem detaillierteRegelungen zum Zugang zu Dienstleistungen im Bereichder einheitlichen Rechnungserstellung enthalten. Die bis-her in § 4 TKV enthaltene Vorschrift über das Resalewurde in den Katalog der möglichen Zugangsverpflich-tungen aufgenommen. Bis zum 30. Juni 2008 können Un-ternehmen mit beträchtlicher Marktmacht nur zum ge-bündelten Resale verpflichtet werden, d. h. sie müssenAnschlüsse nur zusammen mit Verbindungsleistungenzum Weitervertrieb anbieten. Erlegt die Bundesnetzagen-tur einem Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht

50 Zur Zeit sind 2 132 Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetzebzw. Anbieter von Telekommunikationsdiensten für die Öffentlich-keit gemeldet. Eine entsprechende Liste ist auf der Internetseite derBundesnetzagentur abrufbar.

51 Seit Wegfall der Lizenzpflicht erfolgten 34 Wegerechtsübertragun-gen an insgesamt 29 Unternehmen. Unter Berücksichtigung der We-gerechte, die nach § 8 TKG im Rahmen einer Lizenz übertragen wur-den, sind zur Zeit 719 Unternehmen Inhaber von unentgeltlichenWegerechten.


eine Zugangsverpflichtung auf, so soll sie das Unterneh-men grundsätzlich auch dazu verpflichten, innerhalb vondrei Monaten ein Standardangebot für die Zugangsleis-tung zu veröffentlichen.

Im Rahmen der Entgeltregulierung hat die Bundesnetz-agentur darauf zu achten, dass Entgeltregulierungsmaß-nahmen in ihrer Gesamtheit aufeinander abgestimmt sind(Konsistenzgebot). Der Hauptanwendungsbereich derEntgeltregulierung liegt dabei im Bereich der Zugangs-leistungen, wobei Zugangs- und Entgeltanordnung ein-heitlich ergehen können. Unterliegen Entgelte der Ex-ante-Genehmigungspflicht, dürfen sie die Kosten der effizien-ten Leistungsbereitstellung nicht überschreiten.

Findet eine Ex-post-Kontrolle statt, wird nachträglich einetwaiges missbräuchliches Verhalten des betroffenen Un-ternehmens bei der Forderung und Vereinbarung von Ent-gelten untersucht. Das Unternehmen mit beträchtlicherMarktmacht ist bei der Ex-post-Kontrolle von Entgeltenfür Zugangsleistungen grundsätzlich verpflichtet, die be-absichtigten Entgeltmaßnahmen der Bundesnetzagenturzwei Monate vor dem geplanten Inkrafttreten anzuzeigen.Der Missbrauchstatbestand wird durch die Nennung vonBeispielen konkretisiert (Dumping, Preis-Kosten-Schere,sachlich ungerechtfertigte Bündelung).

Eine Ex-ante-Entgeltgenehmigung ist grundsätzlich er-forderlich für Zugangsleistungen, die die Bundesnetza-gentur einem Unternehmen mit beträchtlicher Markt-macht auferlegt hat. Eine Ex-post-Kontrolle der Entgeltesoll trotz auferlegter Zugangsleistungen dann erfolgen,wenn der entsprechende Betreiber nicht gleichzeitig aufdem Markt für Endkundenleistungen, auf dem er tätig ist,über beträchtliche Marktmacht verfügt (sog. Doppel-marktbeherrschung). Auch die Entgelte für Zugangsleis-tungen eines Unternehmens mit beträchtlicher Markt-macht, die nicht seitens der Bundesnetzagentur auferlegtworden sind, werden grundsätzlich nachträglich kontrol-liert. Eine Ex-post-Kontrolle der Entgelte ist schließlichvorgesehen bei Zugangsentgelten von Betreibern ohnebeträchtliche Marktmacht, die den Zugang zu Endnutzernkontrollieren.

Die Entgeltregulierung von Endnutzerleistungen hängtvon der Voraussetzung ab, dass die Verpflichtungen imZugangsbereich oder zur Betreiberauswahl bzw. -voraus-wahl nicht zur Erreichung der Regulierungsziele führenwürden. Dabei ist eine Ex-ante-Entgeltgenehmigung aufsolche Endnutzermärkte beschränkt, auf denen in abseh-barer Zeit nicht mit der Entstehung eines nachhaltig wett-bewerbsorientierten Marktes zu rechnen ist. Beabsichtigtein Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht die Än-derung eines Entgelts für Endnutzerleistungen, so hat esgleichzeitig den Wettbewerbern ein entsprechendes Vor-leistungsangebot vorzulegen, das insbesondere den Vor-gaben der Entgelt-Missbrauchskontrolle genügt. Hier-durch soll sichergestellt werden, dass die Wettbewerber inder Lage sind, ohne zeitliche Verzögerung vergleichbareAngebote am Endnutzermarkt anzubieten.

Die besondere Missbrauchsaufsicht wurde durch Einfüh-rung einer Generalklausel sowie durch Nennung von Ver-

mutungstatbeständen konkretisiert. Außerdem besteht einAntragsrecht für Anbieter von Telekommunikations-dienstleistungen, die geltend machen, in eigenen Rechtenverletzt zu sein. Die Sanktionsmöglichkeiten der Bundes-netzagentur bei einem schuldhaft missbräuchlichen Ver-halten des marktbeherrschenden Unternehmens wurdengestärkt. Die Bundesnetzagentur kann nunmehr eine Ab-schöpfung des wirtschaftlichen Vorteils anordnen unddem betroffenen Unternehmen die Zahlung eines entspre-chenden Geldbetrags auferlegen.

Die Frequenznutzung ist nach wie vor von einer vorheri-gen Zuteilung der Bundesnetzagentur abhängig. Aller-dings sollen Einzelzuteilungen vor dem Hintergrund derGenehmigungsrichtlinie nur noch ergehen, wenn durchdie Frequenznutzung eine Gefahr funktechnischer Stö-rungen nicht ausgeschlossen werden kann oder dies zurSicherstellung einer effizienten Frequenznutzung notwe-nig ist. In der Regel sollen Allgemeinzuteilungen erfol-gen, die zu veröffentlichen sind. Bei Knappheit könnenFrequenzen nach wie vor im Wege eines Vergabeverfah-rens zugeteilt werden, wobei das Versteigerungsverfahrenvor dem Ausschreibungsverfahren vorrangig ist. Neu istdie Möglichkeit eines Zuteilungsinhabers, seine Fre-quenzzuteilung auf einen anderen Rechtsträger zu über-tragen. Unter bestimmten Voraussetzungen ist zudem dieMöglichkeit eines Frequenzhandels vorgesehen. Der Fre-quenzhandel ist allerdings nicht zulässig, soweit die Fre-quenzen auf Lizenzen oder Zuteilungen beruhen, die nachdem ehemaligen Fernmeldeanlagengesetz verliehen oderim Wege des Vergabeverfahrens nach bisherigem TKGerteilt wurden. Damit ist beispielsweise der Handel mitUMTS-Lizenzen ausgeschlossen.

Im Bereich der Nummerierung wurden die Befugnisseder Bundesnetzagentur nochmals erweitert: So kann dieBundesnetzagentur in begründeten Ausnahmefällen Kate-gorien von Dialern verbieten. Zur Verhinderung derrechtwidrigen Nutzung von Rufnummern – z. B. bei Ver-stößen des Nummerninhabers gegen das Gesetz gegenden Unlauteren Wettbewerb – kann die Bundesnetzagen-tur unter anderem Nummern entziehen und derenAbschaltung anordnen. Diese Befugnisse bestehen allge-mein und sind nicht mehr auf einen bestimmten Num-mernraum beschränkt.

Die besonderen Rechte und Pflichten der Anbieter vonTelekommunikationsdienstleistungen für die Öffentlich-keit und ihrer Kunden, die diese Leistungen vertraglich inAnspruch nehmen, werden nach wie vor durch die Tele-kommunikations-Kundenschutzverordnung vom 11. De-zember 1997 (letztmalig geändert durch Artikel 22 desGesetzes vom 9. Dezember 2004/3214) geregelt.

Die Bundesregierung hat zwar mit dem Entwurf einesGesetzes zur Änderung telekommunikationsrechtlicherVorschriften vom 4. Februar 2005 eine Novellierung derkundenschutzrechtlichen Telekommunikationsvorschrif-ten angestrebt. Allerdings wurden in der hierzu entschei-denden Sitzung des Vermittlungsausschusses vom 5. Sep-tember 2005 die Beratungen zu diesem Gesetz vertagt.Aufgrund des Wechsels der Legislaturperiode am18. Oktober 2005 infolge von Neuwahlen ist damit dieses


Gesetz dem Grundsatz der Diskontinuität unterfallen. Diebisherige Telekommunikations-Kundenschutzverord-nung gilt daher bis zum Inkrafttreten eines neuen kunden-schutzrechtlichen Gesetzes bzw. bis zum Erlass einerneuen Kundenschutzverordnung fort.

Das als Universaldienst bezeichnete Mindestangebot anTelekommunikationsdiensten für die Öffentlichkeit um-fasst den Anschluss an ein öffentliches Telefonnetz (in-klusive funktionalem Internetzugang), den Zugang zuöffentlichen Telefondiensten, ein gedrucktes öffentlichesTeilnehmerverzeichnis, einen umfassenden, öffentlichenTelefonauskunftsdienst, die flächendeckende Bereitstel-lung von öffentlichen Münz- oder Kartentelefonen sowiedie Möglichkeit, an Letzteren kostenlose Notrufe abzu-setzen.

Im Siebten Teil (Fernmeldegeheimnis, Datenschutz undÖffentliche Sicherheit) ist die wohl augenfälligste Verän-derung die Eingliederung der Telekommunikations-Da-tenschutzverordnung in das TKG, durch die eine deut-liche Aufwertung, aber auch Vereinfachung desDatenschutzrechts erreicht wurde.

Hinsichtlich der Nutzung von Kundendaten für Werbe-zwecke gilt Folgendes: Grundsätzlich darf der Dienstean-bieter Kundendaten, die er bei Vertragsschluss erhobenhat (sogenannte Bestandsdaten) zur Kundenberatung undWerbung nur verwenden, wenn der Kunde eingewilligthat. Neuerdings darf er aber im Rahmen einer bestehen-den Kundenbeziehung die Rufnummer sowie die Post-adresse (einschließlich der elektronischen Adresse) fürdie Versendung von Text- und Bildmitteilungen zu Wer-bezwecken verwenden, soweit der Kunde einer solchenNutzung seiner Daten nach einem deutlich sichtbaren undgut lesbaren Hinweis auf sein Widerspruchsrecht nichtwidersprochen hat.

Bezüglich der Speicherung von Verbindungsdaten beimDiensteanbieter hat sich eine wesentliche Änderung erge-ben: Wurden bisher alle vom Kunden angewählten Ruf-nummern im Regelfall um die letzten drei Ziffern ver-kürzt gespeichert, so gilt nach dem neuen TKG derGrundsatz der unverkürzten Speicherung. Damit soll ge-währleistet werden, dass im Falle von Beanstandungender Rechnung noch auf die vollständige angerufene Ruf-nummer zurückgegriffen werden kann. Der Kunde kannaber auch eine um die letzten drei Ziffern verkürzte Spei-cherung oder gar die sofortige Löschung seiner Verbin-dungsdaten mit Versendung der Rechnung wählen. Aufdieses Wahlrecht hat der Diensteanbieter seine Kundenhinzuweisen. Die Gesetzesänderung hat jedoch keineAuswirkung auf die vom Kunden gewählte Form des Ein-zelverbindungsnachweises.

In der Telefonauskunft ist unter bestimmten Vorausset-zungen die sogenannte Inverssuche möglich, das heißt,dass bei der Auskunft auch anhand einer Rufnummer derName und die Anschrift des Teilnehmers erfragt werdenkönnen. Voraussetzung dafür ist, dass der betroffeneKunde mit seinen Daten im Telefonbuch oder einem öf-fentlichen elektronischen Kundenverzeichnis eingetra-gen ist und gegen diese Art der Auskunft keinen Wider-

spruch eingelegt hat. Auch auf dieses Widerspruchsrechtmuss der Diensteanbieter seine Kunden hinweisen.

Der Abschnitt Öffentliche Sicherheit beinhaltet neuer-dings auch die Vorschriften über den Notruf (§ 108TKG). Sie verpflichten die Netzbetreiber auch zur Über-mittlung von Standortdaten an die Notrufabfragestellen.Dies soll im Notfall die Ortung eines Teilnehmers ermög-lichen.

In § 111 TKG wurde die lange umstrittene Verpflichtungder Diensteanbieter zur Erhebung von Kundendaten auchbeim Abschluss von Prepaid-Verträgen im Mobilfunkeindeutig geregelt.

Trotz der Erwägungen im Gesetzgebungsverfahren,Rechtsschutz im Kartellrechtsweg zu gewähren, wurdeder Verwaltungsrechtsweg vorerst beibehalten. Dieser istbei Beschlusskammerentscheidungen zwecks Verfahrens-beschleunigung auf zwei Instanzen beschränkt.

Aus dem Bereich der Übergangsvorschriften ist von be-sonderem Interesse, dass die nach dem bisherigen TKGgetroffenen Feststellungen marktbeherrschender Stellun-gen sowie die daran anknüpfenden Verpflichtungen so-lange wirksam bleiben, bis sie durch neue Marktregulie-rungsentscheidungen ersetzt werden. Außerdem giltdanach die Verpflichtung der Mobilfunkbetreiber fort,Dienstanbieter zuzulassen.

1.3 Aktuelle Entwicklungen im europäi-schen Telekommunikationsrecht

Das Verfahren zur Entwicklung des Telekommunikati-onsrechts auf europäischer Ebene ist in Artikel 25 Rah-menrichtlinie, Artikel 17 Zugangsrichtlinie, Artikel 16Genehmigungsrichtlinie und Artikel 36 Abs. 3 Universal-dienstrichtlinie beschrieben. Danach überprüft die Kom-mission regelmäßig die Anwendung dieser Richtlinie understattet dem Europäischen Parlament spätestens bis26. Juli 2006 darüber Bericht. Inhalt dieser Berichterstat-tung werden auch etwaige Vorschläge zur Änderung desRechtsrahmens sein. Konkrete Überlegungen der Kom-mission zur Änderung des Rechtsrahmens sind derzeitnoch nicht bekannt.

2. Postrecht

2.1 Änderungen des Postgesetzes

Das Postgesetz vom 22. Dezember 1997 als maßgebendeGrundlage der Postregulierung war durch das Erste Ge-setz zur Änderung des Postgesetzes vom 2. Septem-ber 2001 (BGBl. I S. 2271) geändert worden (Verlänge-rung des Briefbeförderungsmonopols bis zum31. Dezember 2007). Eine weitere – allerdings lediglichformale – Änderung hatte es durch Artikel 229 derSiebenten Zuständigkeitsanpassungs-Verordnung vom29. Oktober 2001 (BGBl. I S. 2785, 2836) gegeben (Er-setzung der Wörter „Bundesministerium für Post undTelekommunikation“ durch die Wörter „Bundesministe-rium für Wirtschaft und Technologie“ bzw. „Bundes-ministerium der Finanzen“).


Am 1. Januar 2002 trat das Neunte Euro-Einführungsge-setz vom 10. November 2001 (BGBl. I S. 2992) in Kraft.Durch dessen Artikel 46 wurden die im Postgesetz ent-haltenen DM-Beträge durch entsprechende Euro-Beträgeersetzt.

Eine weitere Änderung des Postgesetzes brachte dasZweite Gesetz zur Änderung des Postgesetzes vom30. Januar 2002 (BGBl. I S. 572). Durch die Verlänge-rung des in § 51 normierten Briefbeförderungsmonopols(der so genannten Exklusivlizenz) war es notwendiggeworden, mehrere Vorschriften des Postgesetzes anzu-passen. Die Anpassung betraf die Universaldienstleis-tungsverpflichtung (§ 52), die Entgeltgenehmigung beiMassenbriefsendungen (§ 53) und das ausschließlicheRecht der Deutschen Post AG, die vom Bundesministe-rium der Finanzen mit dem Aufdruck „Deutschland“ her-ausgegebenen Postwertzeichen zu verwenden (§ 54). Inallen Vorschriften wurden die besonderen Rechte undPflichten der Deutschen Post AG der veränderten Dauerdes Briefbeförderungsmonopols angepasst. Zugleichwurde § 52 dahingehend geändert, dass für den Zeitraumder Exklusivlizenz der Deutschen Post AG eine gesetzli-che Verpflichtung zur Erbringung des Universaldienstesauferlegt wurde. Zuvor hatte § 52 nur die Möglichkeitvorgesehen, der Deutschen Post AG Universaldienstleis-tungen mittels Verwaltungsakt aufzuerlegen.

Das Zweite Gesetz zur Änderung des Postgesetzes ent-hielt ferner eine Änderung der Post-Universaldienstleis-tungsverordnung. Es wurden insbesondere die Anforde-rungen an die Zahl der von der Deutschen Post AGeinzurichtenden und zu unterhaltenden Filialen erhöhtund die diesbezüglichen Verpflichtungen grundsätzlichauf den Zeitraum bis zum Jahr 2007 erstreckt.

Durch das Post- und telekommunikationsrechtliche Be-reinigungsgesetz vom 7. Mai 2002 (BGBl. I S. 1 529)wurde dem § 18 des Postgesetzes eine Ermächtigung zurErhebung von Gebühren in außergerichtlichen Streitbei-legungsverfahren angefügt.

Erwähnt sei an dieser Stelle auch die durch das vorbe-zeichnete Bereinigungsgesetz erfolgte Änderung des da-maligen § 80 des Telekommunikationsgesetzes. Danachsind – mit Ausnahme der Beschlusskammerentscheidun-gen – Verwaltungsakte der Regulierungsbehörde in einemVorverfahren durch die Erhebung eines Widerspruchs an-zufechten. Kraft der Verweisung des § 44 Satz 2 Postge-setz kam diese Regelung auch im Postbereich zur Anwen-dung.

Das Dritte Gesetz zur Änderung des Postgesetzes vom16. August 2002 (BGBl. I S. 3218) diente in erster Linieder Umsetzung der EU-Richtlinie 2002/39/EG vom10. Juni 2002 (ABl. EG Nr. L 176 S. 21) und der in dieserRichtlinie enthaltenen Reduzierung des so genanntenreservierten Bereichs. In Verwirklichung der EU-Vorga-ben wurde die zugunsten der Deutschen Post AG beste-hende Exklusivlizenz mit Wirkung vom 1. Januar 2003auf Briefsendungen und adressierte Kataloge mit einemGewicht bis zu 100 Gramm und bis zum dreifachen Preisentsprechender Postsendungen der untersten Gewichts-

klasse beschränkt. Mit Wirkung vom 1. Januar 2006 siehtdas Gesetz sodann eine Herabsetzung der Gewichts-grenze auf 50 Gramm und eine Herabsetzung der Preis-grenze auf das Zweieinhalbfache des Referenzpreises vor.

Durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Postgesetzeswurde außerdem die Regulierungsbehörde ermächtigt, fürden Fall, dass die Deutsche Post AG ihre Universaldienst-leistungsverpflichtungen nicht erfüllt, ein Bußgeld zuverhängen.

Das TKG vom 22. Juni 2004 (BGBl. 2004 I S. 1190) hatauch Auswirkungen auf das Postgesetz. Gemäß § 44Satz 2 PostG gelten die §§ 66 bis 71, 74 bis 81, 83 und 84des TKG entsprechend. Fraglich ist, ob die in § 44 Satz 2PostG enthaltene Verweisung auf das TKG vom25. Juli 1996, die nicht geändert wurde, sich automatischauf die den zitierten Normen entsprechenden neuen TKG-Regelungen bezieht. Relevant ist dies insbesondere hin-sichtlich der in § 137 TKG enthaltenen Neuerungen inBezug auf die Rechtsmittel. Eine Regelung zu Rechtsmit-teln enthielt im TKG „alt“ § 80 Abs. 1 und 2. § 137Abs. 3 TKG sieht nunmehr grundsätzlich im Sinne einermöglichst schnellen Herstellung von Rechtssicherheit beiBeschlusskammerverfahren eine Verkürzung des verwal-tungsgerichtlichen Instanzenzuges durch die Beschrän-kung auf eine Tatsacheninstanz vor (vgl. Begründung zu§ 135 TKG, BT-Drucksache 15/2316, S. 101). Im Sinneeines Beschleunigungseffektes sind jetzt die Berufung ge-gen ein Urteil und die Beschwerde gegen eine andere Ent-scheidung des Verwaltungsgerichts grundsätzlich ausge-schlossen. In zwei erstinstanzlichen Urteilen vom10. Mai 2005 hat sich das Verwaltungsgericht Köln(22 K 9610/00 und 22 K 9613/00) zu dieser Fragestellunggeäußert und insoweit eine dynamische Verweisung ange-nommen. Die Kammer hat die Auffassung vertreten, siesehe in § 44 PostG – jedenfalls für das Prozessrecht (undwohl auch für das Verwaltungsverfahrensrecht vor denBeschlusskammern der Regulierungsbehörde) – eine Ver-weisung auf die entsprechenden Vorschriften des TKGvom 22. Juni 2004.

2.2 Erlass von RechtsverordnungenIm Berichtszeitraum wurden keine neuen Rechtsverord-nungen erlassen.

2.3 Europäisches Recht/Rechtsakte (Postrichtlinie)

Grundlage des postalischen Gemeinschaftsrechts ist nachwie vor die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parla-ments und des Rates vom 15. Dezember 1997 über ge-meinsame Vorschriften für die Entwicklung des Binnen-marktes der Postdienste der Gemeinschaft und dieVerbesserung der Dienstequalität (ABl. EG Nr. L 15S. 14). Diese Richtlinie wurde durch die Richtlinie 2002/39/EG vom 10. Juni 2002 (ABl. EG Nr. L 176 S. 21) mitdem Ziel einer weiteren Liberalisierung des Postmarktesinnerhalb der Gemeinschaft geändert.

Nach Artikel 3 der Richtlinie 97/67/EG sind die Mitglied-staaten verpflichtet, einen Universaldienst, also ein


Mindestangebot an Diensten einer bestimmten Qualitätzu tragbaren Preisen, zu gewährleisten. Soweit es zurAufrechterhaltung dieses Universaldienstes notwendigist, können die Mitgliedstaaten gemäß Artikel 7 der Richt-linie bestimmte Briefdienstleistungen reservieren, d. h.einem Beförderungsmonopol unterwerfen. Die Richt-linie 97/67/EG in ihrer bis Ende 2002 geltenden Fassungerlaubte den Mitgliedstaaten, für den Anbieter von Uni-versaldienstleistungen die Beförderung von Briefsendun-gen mit einem Gewicht von weniger als 350 Gramm undeinem Preis von weniger als dem Fünffachen des Preisesfür eine Briefsendung der untersten Gewichtsklasse zu re-servieren. Dieser maximal zulässige Monopolbereichwurde nach langwierigen Verhandlungen zwischen derKommission, dem Europäischen Parlament und dem Ratdurch die bereits erwähnte Änderungsrichtlinie 2002/39/EGeingeschränkt.

Seit 2003 darf zur Aufrechterhaltung des Universaldiens-tes nur noch die Beförderung von Briefsendungen undDirektwerbung reserviert werden, soweit das Einzelge-wicht der Sendung weniger als 100 Gramm und der Preisweniger als das Dreifache des Preises für eine Briefsen-dung der untersten Gewichtsklasse beträgt. AbgehendeAuslandssendungen dürfen nicht mehr reserviert werden.Ab 2006 werden die maßgebenden Gewichts- und Preis-grenzen nochmals verringert, und zwar auf 50 Grammbzw. das Zweieinhalbfache des Preises für eine Briefsen-dung der untersten Gewichtsklasse.

Den Mitgliedstaaten ist es nach Artikel 26 der Richt-linie 97/67/EG nach wie vor unbenommen, das Briefbe-förderungsmonopol weitergehend zu reduzieren oder so-gar vollständig aufzuheben.

Die Richtlinie gilt gemäß Artikel 27 neue Fassung (n. F.)bis zum 31. Dezember 2008. Nach Artikel 7 Abs. 3 derRichtlinie (n. F.) hat die Kommission bis Ende 2006 eineProspektivstudie zu erstellen, in der für jeden Mitglied-staat bewertet wird, welche Auswirkungen die Vollen-dung des Binnenmarkts für Postdienste (d. h. die Ab-schaffung des reservierten Bereichs) auf denUniversaldienst haben wird. Auf der Grundlage dieserStudie wird sodann zwischen der Kommission, dem Eu-ropäischen Parlament und dem Rat beraten werden, ob ab2009 eine vollständige Liberalisierung erfolgt oder ob be-stimmte Dienste weiterhin reserviert werden dürfen.

2.4 Entscheidungen der Europäischen Kommission

An dieser Stelle sei auf die Entscheidung der Kommis-sion zur Rechtsstellung der so genannten Postvorbereiterin Frankreich (Entscheidung vom 23. Oktober 2001, ABl.EG Nr. L 120 S. 19) hingewiesen. Bei diesen „Postvorbe-reitern“ handelt es sich um Unternehmen, die Postsen-dungen beim Absender einsammeln, vorsortieren und beider französischen La Poste einliefern. Die Kommissionhat festgestellt, dass die in Frankreich geltenden diesbe-züglichen Vorschriften gegen Artikel 86 des EG-Vertra-ges verstoßen. Denn der diskriminierungsfreie Charakterder für die Postvorbereiter geltenden Tarife und techni-schen Normen lasse sich nur in begrenztem Maße kon-

trollieren und außerdem werde diese Kontrolle von einerstaatlichen Stelle ausgeübt, die gegenüber La Poste nichthinreichend unabhängig und unparteiisch sei. In ihrer Be-gründung weist die Kommission ausdrücklich aufArtikel 7 Abs. 1 und Artikel 2 Nr. 4 der Richtlinie 97/67/EGhin, wonach sich das Monopol in den Mitgliedstaatennicht auf solche Dienste erstrecken dürfe, die dem öffent-lichen Postnetz (vgl. hierzu Artikel 2 Nr. 2 der Richtlinie)vorgeschaltet sind.

Die Forderung der Kommission nach Diskriminierungs-freiheit und Transparenz beim Zugang zum so genanntenöffentlichen Postnetz wurde in der Änderungsrichtlinie2002/39/EG aufgegriffen und findet sich nunmehr aus-drücklich in Artikel 12 der Richtlinie 97/67/EG.

2.5 Internationales Recht

Für den Postverkehr mit dem Ausland gelten die völker-rechtlichen Verträge des Weltpostvereins vom15. September 1999, die durch ein entsprechendes Ver-tragsgesetz, das „Gesetz zu den Verträgen des Weltpost-vereins“ vom 18. Juni 2002 (BGBl. 2002 II S. 1446), ininnerdeutsches Recht transformiert worden sind. NachArtikel 4 Abs. 1 des Vertragsgesetzes nimmt die Deut-sche Post AG die Rechte und Pflichten wahr, die sich füreine Postverwaltung im Verhältnis zu den Benutzern undzu anderen Postverwaltungen aus dem Weltpostvertrag,aus Artikel 13 des Postzahlungsdienste-Übereinkommenssowie den jeweils zugehörigen Ergänzenden Bestimmun-gen und Schlussprotokollen ergeben. Außerhalb des Be-reichs der Exklusivlizenz der Deutschen Post AG könnengemäß Artikel 4 Abs. 2 des Vertragsgesetzes auf Antragauch andere Unternehmen mit der Wahrnehmung der vor-genannten Rechte und Pflichten beauftragt werden; diessetzt allerdings den Erlass einer entsprechenden Verord-nung durch das Bundesministerium für Wirtschaft undArbeit voraus. Nach Artikel 6 des Vertragsgesetzes ist dieRegulierungsbehörde für die Überwachung und Sicher-stellung der Verträge des Weltpostvereins zuständig. Dieso genannten Ergänzenden Bestimmungen zu den Verträ-gen des Weltpostvereins, in denen Detailregelungen be-treffend die Briefpost, die Paketpost sowie die Postzah-lungsdienste enthalten sind, wurden durch Verordnungvom 9. April 2003 (BGBl. 2003 II S. 330) innerstaatlichin Kraft gesetzt.

3. Rolle und Organisation der Bundesnetzagentur

3.1 Status, Funktion und Struktur

Die Bundesnetzagentur, damals noch „Regulierungsbe-hörde für Telekommunikation und Post“, wurde gem.§ 66 Abs. 1 TKG a. F. mit Wirkung vom 1. Januar 1998als Bundesoberbehörde im Geschäftsbereich des Bundes-ministeriums für Wirtschaft und Technologie errichtet.Sie entstand aus der Überleitung von Aufgabenbereichenaus dem ehemaligen Bundesministerium für Post undTelekommunikation (BMPT) sowie des ehemaligen Bun-desamtes für Post und Telekommunikation (BAPT).


Die Bundesnetzagentur hat in erster Linie den Auftrag,durch Regulierung im Bereich der Telekommunikation,des Postwesens und der Energiemärkte den Wettbewerbzu fördern und für flächendeckend angemessene undausreichende Dienstleistungen zu sorgen, einen diskrimi-nierungsfreien Netzzugang zu gewährleisten, sowie eineFrequenzordnung festzulegen. Diese Aufgaben derBundesnetzagentur sind im Telekommunikationsgesetz(TKG), im Postgesetz vom 22. Dezember 1997 (PostG)und seit Juli 2005 im neuen Energiewirtschaftsgesetz(EnWG) im Einzelnen beschrieben und werden zusätzlichdurch Verordnungen und sonstige Ausführungsbestim-mungen ergänzend geregelt. Zum 1. Januar 2006 über-nimmt die Bundesnetzagentur auch die Aufgabe, die Ein-haltung der Rechtsvorschriften über den Zugang zurEisenbahninfrastruktur nach dem Allgemeinen Eisen-bahngesetz (AEG) zu überwachen.

Weitere Aufgaben der Bundesnetzagentur finden sich inverschiedenen Fachgesetzen, wie z. B. dem Gesetz überFunkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen(FTEG), dem Amateurfunkgesetz und dem Gesetz überdie elektromagnetische Verträglichkeit von Geräten. DieBundesnetzagentur ist die zuständige Organisation nachdem Signaturgesetz (SigG, in Kraft getreten 1997, novel-liert 2001) und als solche mit dem Aufbau und der Über-wachung einer sicheren und zuverlässigen Infrastrukturfür elektronische Signaturen betraut. Insbesondere durchdas neue Telekommunikationsgesetz vom 25. Juni 2004wurde die Bundesnetzagentur mit wesentlich erweitertenBefugnissen ausgestattet (s. § 67 TKG, Befugnisse beiRufnummernmissbrauch/Dialern), um in diesem Bereicheinen noch erheblicheren Beitrag zum Verbraucherschutzleisten zu können. Die weitere große Herausforderung fürdie Bundesnetzagentur liegt in der Übernahme der Aufga-ben aus dem neuen Energiewirtschaftsgesetz, das am13. Juli 2005 in Kraft getreten ist. Damit wurde die ehe-malige Regulierungsbehörde für Telekommunikation undPost (RegTP) in Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas,Telekommunikation, Post und Eisenbahnen umbenannt.

Die wesentlichen Grundzüge der entsprechenden Aufga-ben und Kompetenzen der Bundesnetzagentur, die sichaus den gesetzlichen Bestimmungen ergeben, sollen imfolgenden kurz umrissen werden.

Die Aufgaben der Bundesnetzagentur sind ebenso wie dieVerfahrensabläufe vielschichtig und breit gefächert. Siereichen von sehr speziellen Verfahren mit gerichtsähn-lichen Prozessabläufen im Bereich der Kernregulierungbis hin zum Präsenzbedarf in der Fläche, um technischeStörungen zu bearbeiten.

Eine aufgabenorientierte Organisationsstruktur ermög-licht der Bundesnetzagentur eine effiziente Erledigungdieser Aufgaben. Die Organisationsstruktur stellt sich wiefolgt dar:

Die Beschlusskammern entscheiden im Bereich der Tele-kommunikation bei Entgeltgenehmigungen ex ante undex post, bei der Missbrauchsaufsicht und besonderenNetzzugängen inklusive Zusammenschaltungen. Im Be-reich des Postwesens wird vorrangig über die Auferle-

gung von Grundversorgungspflichten, Ausschreibungvon Dienstleistungen, Entgeltgenehmigungen sowie Än-derungen entgeltrelevanter allgemeiner Geschäftsbedin-gungen entschieden.

Die neu eingerichteten Beschlusskammern sind zuständigfür alle Entscheidungen, die von der Bundesnetzagenturim Bereich der Elektrizitäts- und Gaswirtschaft nach demneuen Energiewirtschaftsgesetz und nach den Rechtsver-ordnungen zur Ausfüllung des neuen EnWG zu treffensind, einschließlich der Überprüfung der Nutzungsent-gelte.

Die Präsidentenkammer entscheidet insbesondere im Ver-gabeverfahren bei knappen Frequenzen sowie bei derAuferlegung von Universaldienstleistungen. Darüber hi-naus erfolgen Festlegungen nach § 10 TKG (Marktdefini-tion) und § 11 TKG (Marktanalyse) durch die Präsiden-tenkammer.

Die hohe Anzahl der Beschlusskammerverfahren derBundesnetzagentur zeigen die Notwendigkeit regulatori-scher Tätigkeit auf einem monopolgeprägten Markt, derdem Wettbewerb geöffnet werden soll.

Von den Abteilungen werden zentrale Verwaltungsaufga-ben und Fachaufgaben wahrgenommen, zu denen u. a.wirtschaftliche und rechtliche Fragen der Regulierung imBereich der Telekommunikation und Post sowie techni-sche Fragen in den Bereichen Frequenzen, Normung undNummerierung gehören. Bei der Entwicklung neuerNetzgenerationen und neuer Funksysteme wirkt die Bun-desnetzagentur in internationalen Gremien zur Aufstel-lung von Standards mit. Diese Standardisierung führt zueiner einheitlichen Verbreitung und damit verbunden ei-ner einheitlichen Nutzung von Netzwerken und Funksys-temen. Dies betrifft Bereiche wie Mobilfunk, Rundfunk,Nummerierung oder Telekommunikationsnetze. Einewichtige Funktion der Abteilungen liegt auch in der fach-lichen Unterstützung der Beschlusskammern.

Eine große Herausforderung stellt weiterhin die Miss-brauchbekämpfung im Bereich der Mehrwertdienste dar.Ein weiterer Bereich ist eine Standortdatenbank für Sen-deanlagen mit einer bestimmten Leistung. Unter den un-mittelbaren Leistungen für die Bürgerinnen und Bürgersind zudem das Schlichtungsverfahren nach § 35 TKVund der Verbraucherschutz von erheblicher Bedeutung.Die Bundesnetzagentur wird diesen Aufgaben durch ihreflexible innere Struktur gerecht.

Im Rahmen einer Novellierung sieht das neue Energie-wirtschaftsgesetz vom 13. Juli 2005 im Bereich derRegulierung der Strom- und Gasmärkte die Errichtung ei-ner regulatorisch wirkenden Organisation für diesenMarkt vor. Die gesetzliche Aufgabe der Bundesnetzagen-tur nach dem neuen EnWG ist, durch Entflechtung undRegulierung des Netzes die Voraussetzungen für funktio-nierenden Wettbewerb auf den vor- und nachgelagertenMärkten bei Elektrizität und Gas zu schaffen. DieBundesnetzagentur soll einen diskriminierungsfreienNetzzugang gewährleisten und die von den Unternehmenerhobenen Nutzungsentgelte kontrollieren. Die Bundes-netzagentur wird ihre aus der Regulierung der Telekom-


munikations- und Postmärkte gewonnenen Erfahrungeneinbringen, um eine schlanke und praktikable Regulie-rung durchzusetzen. Zur Vorbereitung der Übernahme derRegulierungsaufgaben im Bereich der Elektrizitäts- undGasmärkte wurde bereits Anfang 2004 ein Aufbaustabeingerichtet. Das für die Regulierung erforderliche Perso-nal wurde und wird sukzessive rekrutiert und entspre-chend geschult. Damit war sichergestellt, dass mit inKraft treten des neuen EnWG bereits qualifiziertes Perso-nal unmittelbar in die Regulierungsarbeit eintreten kann.Nunmehr sind die Abteilung Energie und vier neue Be-schlusskammern mit den entsprechenden Entscheidungs-kompetenzen als neue Organisationseinheiten bei derBundesnetzagentur implementiert.

Ab dem 1. Januar 2006 übernimmt die Bundesnetzagen-tur auch die Aufgabe, die Einhaltung der Rechtsvorschrif-ten über den Zugang zur Eisenbahninfrastruktur zu über-wachen. Dies geschieht auf der Grundlage des DrittenGesetzes zur Änderung eisenbahnrechtlicher Vorschrif-ten, das am 30. April 2005 in Kraft getreten ist. Die Bun-desnetzagentur untersteht in diesem Bereich der Fachauf-sicht des Bundesministeriums für Verkehr, Bau- undWohnungswesen. Bis zum 31. Dezember 2005 werdendie der Bundesnetzagentur zugewiesenen Aufgaben vomEisenbahn-Bundesamt wahrgenommen.

Um den einheitlichen Charakter der Bundesnetzagenturstärker zu unterstreichen, werden die Außenstellen, mitderen Hilfe der Kontakt zu den Verbrauchern und der In-dustrie in der Fläche gehalten wird, von einer eigenenAbteilung betreut und koordiniert.

Die Aufgaben der Außenstellen liegen vor allem im tech-nischen Bereich. Sie beraten z. B. über die Regelungendes Telekommunikationsgesetzes (TKG), über die Vor-schriften zur elektromagnetischen Verträglichkeit (EMV)und über die elektromagnetische Verträglichkeit von Ge-räten (EMVG). Zu ihren Aufgaben gehört auch die Zutei-lung von Frequenzen, so z. B. für Mobilfunkanlagen undBetriebsfunkanlagen. Ein weiterer wichtiger Bereich istdie Bearbeitung und Aufklärung von Funkstörungen mithochentwickelten Messgeräten, die Überwachung derEinhaltung von Vorschriften, sowie die Durchführungvon Prüf- und Messaufträgen. Ihre Zuständigkeit er-streckt sich auch auf die Überprüfung von Lizenzauflagenund – bedingungen, wie z. B. die Überprüfung der Post-lizenzen. Durch die sinnvolle Verlagerung von Tätigkei-ten in die ASt (Beihilfebearbeitung für den gesamten Ge-schäftsbereich, Callcenter) wird die Zentrale fürgrundsätzliche Aufgaben entlastet, gleichzeitig das vor-handene Personal am Standort der jeweiligen ASt sinn-voll ausgelastet.

Durch die Straffung der Organisation (seit März 2004gibt es noch 10 ASt (Z) – Bereiche mit einer kontinuier-lich zu reduzierenden Zahl von ASt) sollen eine effizien-tere Aufgabenerledigung und Erbringung von Dienstleis-tungen erreicht werden. Bei der Entscheidung über dieAuflösung, bzw. Zusammenlegung einzelner Außenstel-len sind wesentliche Gesichtspunkte wie Infrastrukturda-ten, Kunden- und Marktnähe, Flächenpräsenz und Kostenzu berücksichtigen. Unter Berücksichtigung der Sozial-

verträglichkeit wird eine Anpassung des Personalbestan-des an das erforderliche Maß erfolgen.

3.2 PersonalDie Erfüllung der Aufgaben mit Hilfe einer adäquatenOrganisation wird begleitet durch eine entsprechendePersonalauswahl, Personalstrukturierung und Personal-entwicklung. Aktives Personalmanagement hat bei derBundesnetzagentur einen hohen Stellenwert. Der Einsatzder richtigen Beschäftigten am richtigen Platz und eineeng auf wechselnde Arbeitsschwerpunkte und Anforde-rungen abgestimmte Fortbildung erschließen Ressourcen,die für eine moderne Behörde wichtig sind. Da die Tätig-keit der Bundesnetzagentur stark interdisziplinär geprägtist, verfügt sie über Spezialisten der verschiedenstenRichtungen wie Juristen, Ökonomen, Ingenieure ver-schiedener Fachrichtungen, Mathematiker, Informatiker,Verwaltungsfachleute u. a.

Die Bundesnetzagentur (damalige Regulierungsbehörde)hat im Jahr 2004 einen Personalbestand von rund2 480 Beschäftigten. Im aktiven Beschäftigungsverhält-nis befinden sich 2 233 Kräfte. Rechnet man diese um aufVollkräfte, entspricht dies einer Gesamtzahl von 2 115Personaleinheiten.

Von den aktiven Beschäftigten sind ca. 933 in den Zentra-len Bonn, Berlin und Saarbrücken und ca. 1 300 in denAußenstellen im gesamten Bundesgebiet beschäftigt. Sieverteilen sich auf vier Laufbahngruppen (höherer, geho-bener, mittlerer und einfacher Dienst). Diese Einteilungentstammt dem Beamtenrecht, gilt aber sinngemäß auchfür die bei der Bundesnetzagentur beschäftigten Tarif-kräfte.

Im Einzelnen:

Höherer Dienst (rd. 233 Beschäftigte, davon rd. 70 Techniker)

Neben Juristen sind hier Volks- und Betriebswirte mitverschiedenen Ausbildungsschwerpunkten vertreten.Rund 70 Beschäftigte sind Ingenieure. Einzelne Beschäf-tigte gehören auch anderen, in ihrem speziellen Arbeits-gebiet gefragten Fachrichtungen an.

Gehobener Dienst (rd. 759 Beschäftigte, davon rd. 640 Techniker)

Im nichttechnischen Bereich arbeiten auf der Ebene desgehobenen Dienstes vor allem Diplom-Verwaltungswirteund Betriebswirte/FH. Rund 640 Beschäftigte des geho-benen Dienstes sind Techniker; hier liegt der Schwer-punkt bei den Ingenieuren der Nachrichtentechnik.

Mittlerer Dienst (rd. 1 128 Beschäftigte, davon rd. 475 Techniker)

Im nichttechnischen Dienst sind im mittleren Dienst ganzüberwiegend Kräfte mit der verwaltungseigenen Beam-tenausbildung vertreten. Die Techniker verfügen übereine abgeschlossene Berufsausbildung als Fernmelde-handwerker oder Kommunikationselektroniker (Ausbil-dungsgang, der die Fernmeldehandwerker-Ausbildungabgelöst hat).


Einfacher Dienst (rd. 63 Beschäftigte, davon rd. 17 Techniker)

Auch die Kräfte des einfachen Dienstes verfügen z. T.über eine abgeschlossene Lehre. Sie werden in den ver-schiedensten Bereichen – etwa Botendienst und Hausver-waltung – eingesetzt.

Seit 1999 stellt die Bundesnetzagentur auch Ausbildungs-plätze zur Verfügung. In 2004 konnten – einschließlichder Sondereinstellungen im Rahmen der Ausbildungs-offensive des Bundes – insgesamt 19 junge Leute eineAusbildung zu Fachangestellten für Bürokommunikationbeginnen und im Rahmen der seit dem Jahr 2003 angebo-tenen Ausbildung zu Elektronikerinnen/Elektronikern fürGeräte und Systeme wurden insgesamt zehn neue Ausbil-dungsplätze besetzt. Damit wurden 2004 in der Bundes-netzagentur insgesamt 50 junge Menschen in diesen bei-den Berufen an den Standorten Bonn, Mainz, Bremen undGöttingen ausgebildet. Im Rahmen der kontinuierlichenErweiterung der Ausbildungskapazitäten wird abSommer 2005 Magdeburg als weiterer Ausbildungsstand-ort für die technische Ausbildung hinzukommen.

Im Jahr 2000 wurden bei der Bundesnetzagentur – imRahmen eines Projekts – 30 Telearbeitsplätze eingerich-tet. Nachdem die alternierende Telearbeit nunmehr als(weitere) Regelarbeitsform eingeführt worden ist, beste-hen z. Zt. 79 besetzte Personalposten in dieser Form.

3.3 HaushaltDie Einnahmen und Ausgaben der Bundesnetzagenturwerden im Bundeshaushalt veranschlagt (Einzelplan 09,Kapitel 0910). Die Ausgaben nahezu sämtlicher Titel sindflexibilisiert, d. h. können grundsätzlich zur gegenseiti-gen Deckung genutzt werden. Kernelement der Flexibili-sierung ist darüber hinaus die überjährige Verfügbarkeitnicht in Anspruch genommener Mittel (Bildung von Aus-gaberesten).

Die Einnahmenseite stellt sich in den Haushalts-jahren 2004 (Ist) und 2005 (Haushaltsplan) wie folgt dar:

Die Einnahmeerwartungen insbesondere aus der Erhe-bung der Beiträge nach der Frequenzschutzbeitragsver-ordnung konnten nicht vollständig erfüllt werden. Derüberwiegende Teil dieser Einnahmen wird erst imHaushaltsjahr 2005 kassenwirksam.

Die Ausgabenseite sieht demgegenüber wie folgt aus:

Einnahmeart Soll 20041 000 €

Ist 20041 000 €

Soll 20051 000 €

Verwaltungseinnahmen 75 492 68 285 94 430

davon:

1. Gebühren, Beiträge und sonstige Ent-gelte im Bereich Telekommunikation 74 516 67 060 93 450

2. Gebühren und sonstige Entgelte nach dem Postgesetz 84 114 90

3. weitere Verwaltungs-Einnahmen 892 1 111 890

Übrige Einnahmen 19 10 15

Gesamteinnahmen 75 511 68 295 94 445

Ausgabeart Soll 20041 000 €

Ist 20041 000 €

VergleichSoll/Ist 2004

in %

Soll 20051 000 €

Personalausgaben 85 475 87 729 102,6 88 440

Sächliche Verwaltungsaus-gaben, Zuweisungen 32 864 28 966 88,1 32 471

Investitionen 14 075 12 323 87,6 11 515

Gesamtausgaben 132 414 129 018 97,4 132 426


Band D Anhang

Anhang 1Ergänzende Daten zur Marktentwicklung TelekommunikationDie Lage und die Entwicklung auf dem Gebiet der Tele-kommunikation wird in den folgenden Abschnitten an-hand ausgewählter Marktstrukturdaten beschrieben. Da-bei erfolgt in Abschnitt 1 eine Gesamtmarktbetrachtung.Die Umsatzerlöse der Unternehmen in den wesentlichenMarktsegmenten werden zunächst global dargestellt.

Die Bundesnetzagentur hat im April/Mai 2005 einePrimärerhebung bei den für den Telekommunikations-markt relevanten Unternehmen mit den TätigkeitsfeldernFestnetz, Mobilfunk und Kabel-TV einschließlich derMobilfunk- und Internet-Service-Provider durchgeführt.Auf die Einbeziehung der Anbieter von Satellitenfunk indie Erhebung wurde verzichtet, da der Anteil dieser An-bietergruppe am Gesamtmarkt als gering eingestuft wird.

Die Erhebung umfasste den Datenbedarf, der notwendigwar, um eine Analyse der Lage und Entwicklung sowieder Wettbewerbssituation vornehmen zu können. Einheit-lich wurden von allen Unternehmen als Grunddaten Um-satz, Sachinvestitionen und Beschäftigte abgefragt. ImÜbrigen waren die Fragen den von den Unternehmen un-terschiedlich bedienten Segmenten (Telekommunika-tionsdienste auf Basis von Festnetzanschlüssen, Mobilfunk,Übertragungswegen, Zusammenschaltungen und Kabel-TV) angepasst. Die Merkmale wurden jeweils für dieJahre 2003 und 2004 und für das 1. Quartal 2005 erhoben.

Von insgesamt 261 adressierten Unternehmen haben 178an der Erhebung teilgenommen. Darunter waren aller-dings nahezu alle Unternehmen mit wesentlichen Markt-anteilen vertreten, so dass mit den erhaltenen Originalda-ten der Markt bereits weitestgehend beschrieben werdenkonnte.

Soweit nachfolgend Angaben für das gesamte Jahr 2005gemacht werden, sind diese als vorläufige Einschätzungaufgrund der erhobenen Quartalszahlen von Anfang 2005sowie veröffentlichter Informationen zu betrachten.

1. Telekommunikationsdienste insgesamt

Umsatzerlöse

Das Umsatzvolumen auf dem Gesamtmarkt für Telekom-munikationsdienste setzt sich aus den Außenumsatzer-lösen der Unternehmen in den Segmenten Leistungenfür Festnetzanschlüsse52, Mobiltelefondienst53, Mietlei-tungen54, Carrier-Geschäft55, Kabelfernsehen56 und Sons-

52 Der Umsatz im Segment Leistungen für Festnetzanschlüsse setzt sichaus den Umsatzerlösen der Netzbetreiber und den Umsatzerlösen derWiederverkäufer von Sprachdiensten zusammen. Ferner sind dieUmsatzerlöse der Internet Service Provider ohne Netz enthalten.Umsatzerlöse mit Mehrwertdiensten (Premium-Rate-Nummern) sindenthalten, soweit diese von Netzbetreibern angeboten werden. Nichtinbegriffen sind Umsatzerlöse aus Zusammenschaltungsdiensten.

53 Die Umsatzerlöse im Mobiltelefondienst enthalten sowohl Umsatzer-löse der Netzbetreiber als auch Umsatzerlöse der Mobilfunk-Service-Provider. Nicht inbegriffen sind Umsatzerlöse aus Zusammenschal-tungsdiensten. Zusammenschaltungsdienste sind dem Segment Car-rier-Geschäft zugeordnet.

54 Im Segment Mietleitungen werden die Umsatzerlöse mit Mietleitun-gen an andere Unternehmen und an Endkunden erfasst.

55 Das Carrier-Geschäft ist definiert durch Verbindungs- und An-schlussleistungen, die Netzbetreiber mit anderen Netzbetreibern imFestnetz und im Mobiltelefondienst bei der Zusammenschaltung ih-rer Netze erbringen, einschließlich der gemeinsamen Nutzung vonGebäuden (Kollokationen), die Anmietung von Teilnehmeran-schlussleitungen, Inkassoleistungen und Preselectionleistungen.Nicht enthalten sind Erlöse aus Mietleitungsumsätzen.

56 Das Segment Kabelfernsehen enthält die Umsätze der Kabelfern-sehnetzbetreiber aus der Bereitstellung von Kabelfernsehanschlüs-sen.


Entwicklung der Umsatzerlöse mit Telekommunikationsdiensten

in Mrd. € 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005e

Gesamtmarkt 44,2 48,1 56,2 60,5 62,0 64,2 66,8 68,3

Leistungen für Festnetzanschlüsse 23,4 21,9 21,2 21,3 22,5 24,0 24,7 25,1

Mobiltelefondienst 9,5 13,1 17,4 19,2 19,9 21,1 22,8 23,5

Mietleitungen 1,1 1,2 1,2 1,2 1,0 1,0 0,9 1,0

Carrier-Geschäft (Interconnection) 1,8 4,6 6,3 6,6 6,4 7,1 7,5 7,9

Kabelfernsehen 2,3 2,5 2,6 2,7 2,8 2,8 2,9 3,0

Sonstige 6,1 4,9 7,4 9,6 9,5 8,2 7,9 7,8Angabe für den Gesamtmarkt kann von der Aufsummierung der Einzelwerte abweichen



Struktur der Umsätze im Telekommunikationsdienstemarkt 2003 und 2004

2003

Leistungen für Festnetzanschlüsse

37,3%

Mobiltelefondienst32,9%

Carrier-Geschäft (Interconnection)

11,1%

Kabelfernsehen4,4%

Sonstige12,7%

Mietleitungen 1,6%

2004

Mobiltelefondienst34,1%

Mietleitungen 1,4%

Carrier-Geschäft (Interconnection)

11,3%

Kabelfernsehen4,3%

Sonstige11,9%

Leistungen für Festnetzanschlüsse

37,0%

64,2 Mrd. €

66,8 Mrd. €

tige57 zusammen. Das Segment Sonstige errechnet sich Die Verbindungsleistungen werden wiederum segmen-
als Differenz des von den Unternehmen erzielten Ge-samtumsatzerlöses mit Telekommunikationsdiensten undden übrigen fünf Segmenten. Interpretationen zur Ent-wicklung dieses Segments sind nur eingeschränkt mög-lich, weil diesbezüglich keine detaillierten Angaben vor-liegen.
2. Telekommunikationsdienste auf Basis von Festnetzanschlüssen

Da die Wiederverkäufer von Sprachdiensten umsatzmä-ßig nur eine geringe Bedeutung haben, fokussieren diefolgenden Darstellungen zum Wettbewerb im Festnetzbe-reich auf die Netzbetreiber.

Nachfolgend werden somit die Umsätze der Netzbetrei-ber mit eigenen Endkunden und mit Wiederverkäufernund der Internet-Service-Provider ohne eigenes An-schlussnetz betrachtet. Die Umsätze werden untergliedertin Umsätze mit Verbindungsleistungen und in Umsätzemit fixen Entgelten.

tiert nach Ortsverbindungen, Nahverbindungen, Fern-verbindungen, Verbindungen in Mobilnetze, Auslands-verbindungen, schmalbandige und breitbandigeVerbindungen in das Internet und sonstige Verbindungen.Sonstige Verbindungen sind Verbindungen zu Mehrwert-diensten, z. B. Auskunftsdienste, Premium-Rate-Ser-vices und entgeltfreie Anrufe.

Umsätze mit fixen Entgelten enthalten verbindungsunab-hängige Leistungen, wie monatliche Anschlussentgelte,einmalige Bereitstellungsentgelte und darüber hinausPauschalbeträge optionaler Tarife (pauschale Verbin-dungsentgelte).

Im Jahr 2005 wird insgesamt ein weiterer Rückgang derVerkehrsmenge und der Umsätze mit Schmalbandverbin-dungen erwartet. Hingegen werden Breitbandvoluminaund -umsätze steigen. Deutlich zulegen werden auch dieUmsatzerlöse aus fixen monatlichen Entgelten.

In der Summe werden die Umsatzerlöse der Netzbetreiberund Internet-Service-Provider ohne Anschlussnetz mitschmal- und breitbandigen Festnetzleistungen imJahr 2005 voraussichtlich um 1,7 Prozent auf24,4 Mrd. Euro gegenüber dem Vorjahr (24,0 Mrd. Euro)wachsen.

2.1 Umsatz

Die Umsätze entwickelten sich in den verschiedenen Seg-menten wie folgt:

57 Unter dem Segment „Sonstige“ sind solche Telekommunikations-dienstleistungen subsummiert, die den vorgenannten Segmentennicht zugeordnet werden können. Dazu zählen vor allem Datenkom-munikationsdienste, Rundfunkübertragungsdienste sowie Bündel-funk, Datenfunk und Funkruf. Es können unter „Sonstige“ nebenSoftwaredienstleistungen auch andere nicht telekommunikationsspe-zifische Dienstleistungen enthalten sein, die von einem Telekommu-nikationsunternehmen bzw. -konzern erbracht werden.



Entwicklung der Festnetzumsatzerlöse nach Segmenten58

58 Für die Jahre 1997 und 1998 liegen wegen der anderen Systematik keine differenzierten Daten der Segmente Verbindungen ins Internet und Sons-tige vor. Bei den Umsatzangaben handelt es sich um Umsatzerlöse der Netzbetreiber mit Endkunden und mit Wiederverkäufern sowie der Inter-net-Service-Provider ohne eigenes Anschlussnetz. In den Internet-Segmenten sind die Umsätze identisch mit Endkundenmärkten.


Die über 10 Prozent liegende jährliche Zuwachsrate derUmsätze mit fixen Entgelten geht zum einen auf diewachsende Zahl von ISDN- und DSL-Anschlüssenzurück, zum anderen auf die gestiegene Akzeptanz vonTarifen, die bei höheren fixen monatlichen Entgelten ge-ringere Verbindungsentgelte oder eine zeitlich unbe-grenzte Nutzung ermöglichen.

Bei gewachsener Verkehrsmenge sind die Umsätze mitOrtsverbindungsentgelten gesunken. Dies dokumentiertdie Preisvergünstigungen durch mehr Wettbewerb in die-sem Bereich. Bei den Nahverbindungsumsätzen erklärt sichder Rückgang durch die Abnahme der Verkehrsmenge.

In der Struktur der Umsätze mit Verbindungen machensich Veränderungen hauptsächlich durch die gestiegeneMenge und Dauer der breitbandigen Verbindungen insInternet bemerkbar.

Die Marktanteile der Wettbewerber bei den Festnetz-dienstleistungen insgesamt wuchsen bis zum 1. Quar-tal 2005 auf 28 Prozent. Durch die Zunahme vonTelefon- und DSL-Anschlüssen ist der Anteil der Wett-bewerber an den fixen Entgelten auf 8 Prozent ge-wachsen. Bei den Umsätzen mit Verbindungsentgeltenhaben sie ihre Position mit 44 Prozent Marktanteil ge-steigert.


Veränderungen der Verbindungsumsatzstruktur

Verbindungsumsatzstruktur Gesamtmarkt2004

Entgelte für schmalb.

Verbindungen ins Internet

10%

Entgelte für breitb.


13%

Sonstige10%

Entgelte für Verbindungen ins

Ausland9%

Entgelte für Verbindungen in

Mobilnetze23%

Fernverbindungs-entgelte

17%

Nahverbindungs-entgelte

6%

Ortsverbindungs-entgelte

12%

Verbindungsumsatzsstruktur Gesamtmarkt2003


Mobilnetze22%

Sonstige10%


19%


6%


13%


Ausland10%



10%



10%


Umsatzanteile der Wettbewerber an den Festnetzdiensten

- Festnetzdienste insgesamt -

6%

15%

19%21%

22%

25%

28% 28%

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Qu.2005

- Verbindungsentgelte und fixe Entgelte -

3,1% 5%7% 8%8%

20%

27%29%

32%

37%42%

44%

2,7%2,3% 2,3%

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Qu.2005

Verbindungsentgelte

fixe Entgelte


Die segmentspezifischen Umsatzanteile der Wettbewerber werden in folgender Darstellung anschaulich.


Entwicklung der Festnetzumsätze der Wettbewerber59

Die Umsätze des Jahres 2005 sind wiederum als Erwartungswert (e) angegeben.

59 1997 war die Deutsche Telekom AG noch Monopolanbieter. 1998 liegen wegen der anderen Systematik keine differenzierten Daten der Segmente„Verbindungen ins Internet“ und „Sonstige“ vor.



Verbindungsumsatzstruktur der Wettbewerber

Verbindungsumsatzstruktur Wettbewerber 2004

Entgelte für breitb. Verbindungen ins

Internet12%



14%


Ausland14% Entgelte für

Verbindungen in Mobilnetze

22%

Sonstige9%


7%


5%


17%

Verbindungsumsatzsstruktur Wettbewerber2003


Mobilnetze22%

Entgelte für Verbindungen ins Ausland

14%



16%



10%

Sonstige9%


4%


5%


20%


2.2 Verkehrsentwicklung


Entwicklung des Festnetzverkehrsvolumens in einzelnen Segmenten (Gesamtmarkt)60

60 Für die Jahre 1997 und 1998 liegen wegen der andersartigen Erfassung keine differenzierten Daten der Segmente „Verbindungen ins Internet“und „Sonstige“ vor.

Ortsverbindungen 74,303 79,943 82,271 78,356 76,510 75,545 76,241 76,291 76,500

Nahverbindungen 36,597 40,073 46,958 43,494 36,650 37,506 37,030 35,823 34,500

Fernverbindungen 48,700 53,737 60,454 65,271 70,355 77,672 81,627 80,598 80,800

Verbindungen in Mobilnetze 3,000 4,423 7,413 10,756 11,845 13,354 14,250 14,678 15,000

Auslandsverbindungen 4,800 5,873 7,901 9,223 8,385 9,474 9,544 10,091 10,350

Verbindungen ins Internet (SB) 32,153 81,502 127,314 123,965 120,941 113,446 103,400

Sonstige 7,981 12,171 14,193 17,713 14,292 14,944 16,400

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 e

199719981999200020012002200320042005 e

0

20

40

60

80

0

0

14

Mr M e

10

12

0

d. inut n

Sonstige

Verbindungen ins Internet (SB)

Auslandsverbindungen

Verbindungen in Mobilnetze

Fernverbindungen

Nahverbindungen

Ortsverbindungen



Verbindungsvolumina der Wettbewerber61

61 1997 war die Deutsche Telekom AG noch Monopolanbieter. Für 1998 liegen wegen einer anderen Systematik keine differenzierten Daten derSegmente „Verbindungen ins Internet“ und „Sonstige“ vor.

In allen Verkehrssegmenten konnten die Wettbewerber gen Verbindungen ins Internet nimmt ab, der Internetver-
ihre Position ausbauen. Infolge der Einführung der Be-treiberauswahl im Ortsnetz haben sie im Jahr 2005 anOrtsverkehr gewonnen. Die Bedeutung der schmalbandi-
kehr machte 2004 nur noch weniger als die Hälfte desschmalbandigen Verbindungsvolumens der Wettbewerberaus.



Verkehrsstruktur der Wettbewerber

2.3 Zugangsvarianten und Kundenbindung Verbindungen in der Wahrnehmung der Kunden nicht

Die Kunden haben auf verschiedene Weise die Möglich-keit, Verbindungsleistungen der Wettbewerber in An-spruch zu nehmen:

– die fallweise Inanspruchnahme eines Anbieters zurHerstellung der Verbindung durch Vorwählen derNetzbetreiberkennzahl ohne jede Voranmeldung (offe-nes Call-by-Call) oder per vorheriger Kundenregistrie-rung (geschlossenes Call-by-Call),62

– die im öffentlichen Netz vorprogrammierte Verbin-dungsnetzbetreiberauswahl (Preselection),63

– der Zugang über den Direktanschluss eines Wettbe-werbers.

Darüber hinaus gibt es Verbindungen, die den vorge-nannten Zugangsvarianten nicht zuzuordnen sind. Diesesonstige Zugangsvariante trifft für die Einwahl zu Diens-tenummern (z. B. Inanspruchnahme von Auskunftsdiens-ten, gebührenfreie Anrufe, Premium-Rate-Nummern) undfür Interneteinwahlen zu. Im Vergleich zu Standard-Tele-fonaten stellen Verbindungen zu Dienstenummern undInternetprovidern eine eigene Kategorie dar, da bei diesen

(bzw. nicht so unmittelbar) für einen Verbindungsnetzbe-treiber optiert wird.64 Interneteinwahlen und das Wählenvon Dienstenummern werden folglich bei der Beurteilungdes Verhältnisses von Preselection, Direktzugang undCall-by-Call ausgeklammert, soweit sie dem Endkundennicht vom Betreiber seines Anschlusses erbracht und inRechnung gestellt werden.

Preselection

Die Zahl der Preselection-Kunden hat sich in den Jahren2003 und 2004 erhöht.

Aus der gewachsenen Zahl der Voreinstellungen resul-tierte eine Steigerung der Preselection-Telefonate. Vorallem aber die seit 9. Juni 2003 bestehende Möglichkeit,auch für Ortsgespräche einen Verbindungsnetzbetreiberfest einstellen zu lassen, brachte einen kräftigen Ver-kehrsschub in die Netze der Wettbewerber. Mittlerweilesind Dreiviertel der Kunden, die sich für Preselectionentschieden haben, sowohl bezüglich ihrer Fernver-bindungen als auch ihrer Ortsverbindungen voreinge-stellt. 2004 wurden per Betreibervorauswahl 24,3 Mrd.Minuten telefoniert65. Das sind 45 Prozent Minuten mehrals noch im Jahr 2002, im Jahr 2005 werden es über60 Prozent mehr sein.

62 Das Vorwählen der Netzbetreiberkennzahl erfolgt bei jedem Ge-spräch manuell. Für Call-by-call-Gespräche kann die Vorwahl vomKunden auch im Telefon-Endgerät eingestellt werden, z. B. im Tele-fonnummernspeicher oder durch ein Zusatzgerät.

63 Beim Verbindungsaufbau wird im öffentlichen Netz automatisch diegewünschte Verbindungsnetzbetreiberkennzahl vorgewählt. Die Ein-stellung der Vorwahl im öffentlichen Netz wird durch den Betreiberdes Anschlusses vorgenommen.

64 Bei Wahl einer Dienstenummer oder bei der Interneteinwahl ent-scheidet sich der Kunde durch die gewählte Nummer für den jeweili-gen Diensteanbieter oder Internetprovider.

65 Dies entspricht im Durchschnitt täglich 12 Minuten pro Kunde.



Entwicklung der Preselection-Einstellungen

Direktverkehr Call-by-Call
Aufgrund der gewachsenen Anschlüsse der Wettbewerbernahm der Verkehr über diese Zugänge insgesamt kontinu-ierlich zu. Rechnet man die Zahl der Anschlüsse inSprechmöglichkeiten um, so umfassten diese 4,3 Mio.Telefonkanäle zum Jahresende 2004 und 3,66 Mio. Tele-fonkanäle im Jahresmittel. 2004 wurden rund 20 Mrd.Minuten über diese Kanäle telefoniert66.
Auf Call-by-call entfielen im Jahr 2004 ca. 47,7 Mrd. Mi-nuten. Die Einführung von Call-by-Call für Ortsgesprä-che führte zu einer verstärkten Nutzung dieser Zugangs-möglichkeit.

Alle drei Zugangsvarianten verzeichneten einen ständi-gen Zuwachs des Verkehrsvolumens. Im Verhältnis zu-einander zeigen sich aber Schwankungen, wie die fol-gende Abbildung zeigt.

66 Dies entspricht im Durchschnitt täglich 15 Minuten pro Telefonka-nal. Der Direktverkehr umfasst dabei Verbindungen, die dem End-kunden vom Anschlussbetreiber erbracht und in Rechnung gestelltwerden (Orts-, Nah-, Fern- und Auslandsverbindungen, Verbindun-gen in Mobilnetze sowie Verbindungen in das Internet und Verbin-dungen zu Dienstenummern, soweit sie der Anschlussbetreiber er-bringt und dem Endkunden in Rechnung stellt).


Verkehrsanteile der Zugangsvarianten bei den Wettbewerbern

45%53% 52%

27%

23% 26%

28% 24% 22%

48%47%

27%27%

25%26%

0%

10%

20%

30%

40%

50%

60%

70%

80%

90%

100%

2001 2002 2003 2004 2005e

Direkt

Preselection

Call-by-Call


Zusammenfassend lässt sich bezüglich der Relationenfesthalten, dass Call-by-Call infolge der seit 21. April2003 möglichen Betreiberauswahl für Ortsgespräche eineStärkung erfuhr. Hingegen trat dieser Effekt bei Preselec-tion etwas verzögert ein und fiel erst 2004 ins Gewicht.Die Zahl der Direktanschlüsse und damit auch der Direkt-verkehr ist ebenfalls gewachsen, der relative Anteil desDirektverkehrs am Gesamtverkehr der Wettbewerberwurde aber durch die vorgenannten Effekte des Ortsver-kehrs per Betreiber(vor)auswahl zurückgedrängt. Einweiterer Aspekt ist, dass der Anteil des im Direktverkehrenthaltenen schmalbandigen Internetverkehrs seit 2002abgenommen hat, weil die Neukunden der Teilnehmer-netzbetreiber in der Regel die Kombination von Telefon-und DSL-Anschluss beziehen und somit nur noch breit-bandig surfen.

Im Jahr 2005 ist bedingt durch den starken Zuwachs derDirektanschlüsse mit einem höheren Momentum desDirektverkehrs zu rechnen. Für 2005 ist noch ein Zu-wachs der Preselectionkunden unterstellt worden. Aller-dings ist dieses Wachstum ein saldiertes Wachstum, dasUmschichtungen innerhalb der Preselection-Kunden-gruppe nicht ersichtlich macht. Im Bereich Preselectionkommen Kunden hinzu, bisherige Preselectionkundenmigrieren aber zu den Direktanschlüssen. Der Zuwachsder Preselectionkunden kommt somit hauptsächlich ausdem Kundenkreis der bisherigen Call-by-Call-Nutzer, der

sich noch nicht für einen Direktanschluss entscheidenwill. Zu erwarten und auch schon erkennbar ist, dass dieZugangsvariante Call-by-Call angesichts der attraktivenAngebote von DSL-Anschlüssen in Kombination mit Te-lefonanschlüssen sowie der Telefon-Flatrates an Bedeu-tung verliert.

2.4 Marktkonzentration

Nachfolgend wird die Unternehmenskonzentration beiVerbindungen im Schmalbandbereich betrachtet. Dabeiwerden Internetverbindungen ausgenommen und aus-schließlich Sprachverbindungen67 untersucht, d. h. dieAnalyse bezieht sich sowohl auf Verbindungsminuten alsauch auf Verbindungsumsätze. Zunächst wird jeweils dieKonzentration innerhalb der Deutsche Telekom AG-Wettbewerber dargestellt, gefolgt von einer Darstellungbezogen auf alle Unternehmen (Deutsche Telekom AGeinschließlich Wettbewerber)68

Es ist ersichtlich, dass sich die Konzentration seit derMarktliberalisierung innerhalb der Wettbewerber etwaauf einem gleichen Niveau bewegt. Die drei größten Un-ternehmen repräsentieren über 50 Prozent der Wettbewer-ber der Deutschen Telekom AG.

67 Sprach- und Faxverbindungen68 Konzernunternehmen sind zu einem Unternehmen zusammengefasst.


Marktanteil der jeweils 3/6/10 größten Unternehmen bei schmalbandigen Verbindungsleistungen bezogen auf die Wettbewerber der Deutschen Telekom AG (ohne Internet)

Minuten Umsätze

85%88% 86%

72% 74% 72%

54%52% 50%

80%

87%85%

86%

66%

73%69%73%

46%

53%49%54%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 1.Qu.05

TOP 10

TOP 6

TOP 3

84% 85% 84%

70%73% 71%

55% 57% 55%

80%78%

84%

79%

68% 63%

70%66%

51% 46%

52%47%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 1.Qu.05

TOP 10

TOP 6

TOP 3

Aus der zweiten Betrachtung wird ersichtlich, dass das, des Wettbewerbs abgeben, weitgehend von den nächst-
was die drei größten Unternehmen einschließlich derDeutschen Telekom AG an Verkehr und Umsatz aufgrund
größeren sieben Unternehmen aufgenommen wird:



Marktanteil der jeweils 3/6/10 größten Unternehmen bei schmalbandigen Verbindungen bezogen auf alle Unternehmen (Deutsche Telekom AG und Wettbewerber; ohne Internet)

Minuten Umsätze

94% 94% 93%

90%88%

86%

82%

77%

75%

94%97%

96%97%

90%

93%91%94%

84%

87%

85%

90%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 1.Qu.05

TOP 10

TOP 6

TOP 3

94% 94%93%

89% 88%86%

83%

80%

77%

96% 94%95%

93%

93% 90%91%

89%

89%

84%

85%

83%

1999 2000 2001 2002 2003 2004 1.Qu.05

TOP 10

TOP 6

TOP 3

Somit ist der Markt, bestehend aus 112 Netzbetreibern, 917 Mio. Euro69. Im Vergleich zum Jahr 2003, in dem
die Sprachtelefonie anbieten, auf rund ein Dutzend kon-zentriert. Diese Konzentration hat sich in den letzten Jah-ren nur geringfügig verändert.
3. Mietleitungen

Durch Vermietung von Übertragungswegen an Endkun-den und andere Telekommunikationsnetzbetreiber erziel-ten die Unternehmen 2004 einen Umsatzerlös von

noch 998 Mio. Euro umgesetzt wurden, ergibt sich somit– trotz steigender Absatzmengen – ein Rückgang des Ge-samtumsatzerlöses von 8,1 Prozent. Während die Wettbe-werber in dem betrachteten Zeitraum ihren Umsatz leichtsteigern konnten, ging er bei der Deutschen Telekom AGum 85 Mio. Euro zurück.

69 Mietleitungen, die im Rahmen von Systemlösungen angeboten wer-den, sind hierbei nicht eingeschlossen.


Entwicklung der Umsatzerlöse bei Mietleitungen

151

343

631597

512 516

818

741

497 486

401395

544

964998

917

992

1.1751.115

1.161

1.238

0

200

400

600

800

1.000

1.200

1.400

1.600

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Um

sa

tze

rlö

s i

n M

io.

€

Wettbewerber

DTAG

Gesamt


Die Entwicklung sinkender Umsatzerlöse im Jahr 2004betrifft bis auf die hochbitratigen Mietleitungen (größer155 Mbit/s) alle Teilsegmente (analog, bis 2 Mbit/s undbis 155 Mbit/s). Bei analogen Mietleitungen betrug derUmsatzerlösrückgang 21,7 Prozent, bei digitalen Übertra-gungswegen im Bereich kleiner gleich 2 Mbit/s6,6 Prozent und im Bereich größer 2 Mbit/s bis ein-schließlich 155 Mbit/s 7,3 Prozent. Wie auch in den Vor-jahren wird mit digitalen Übertragungswegen bis 2 Mbit/smit 539 Mio. Euro der größte Umsatz erzielt. Darauf fol-gen digitale Mietleitungen im Bereich größer 2 Mbit/s biseinschließlich 155 Mbit/s mit 250 Mio. Euro.

4. QualitätAnbieter von Sprachtelefondienst haben die folgendenQualitätskennwerte zu erheben:

1. Frist für die erstmalige Bereitstellung des Netzzu-gangs, 2. Fehlermeldung pro Anschlussleitung pro Jahr,3. Reparaturzeit, 4. Häufigkeit des erfolglosen Verbin-dungsaufbaus, 5. Verbindungsaufbauzeit, 6. Reaktions-zeiten bei vermittelten Diensten und 7. bei Auskunfts-diensten, 8. Anteil betriebsbereiter öffentlicher Münz-und Kartentelefone, 9. Abrechnungsgenauigkeit70

(§§ 32, 33 Telekommunikations-Kundenschutzverord-nung – TKV). Der Qualitätskennwert „Reaktionszeitenbei Auskunftsdiensten“ ist darüber hinaus von Unterneh-men, die eine Auskunftsdienst-Rufnummer (118xy) zuge-teilt bekommen haben, zu erheben. Anbieter, die bei die-sen Diensten nicht über eine marktbeherrschendeStellung verfügen, müssen spätestens 18 Monate nachAufnahme ihrer Geschäftstätigkeit die Qualitätskenn-werte erheben. Mit der Veröffentlichung von Qualitäts-kennwerten einmal jährlich in ihrem Amtsblatt will dieBundesnetzagentur Nutzern die Möglichkeit bieten, dieDienstgüte der verschiedenen Telekommunikationsdien-steanbieter beurteilen und neben Preis- auch durch Quali-tätsvergleiche den für sie optimalen Anbieter auswählenzu können. Dieses Verfahren trägt zudem zu einer Erhö-hung der Transparenz zwischen den einzelnen Anbieternbei.

Eine aktuelle Veröffentlichung der Kennwerte für dasJahr 2004 ist im Amtsblatt der Bundesnetzagentur Nr. 16vom 24. August 2005 erschienen. Diese Statistik enthältdie Qualitätskennwerte von insgesamt 98 Unternehmen.Bisher wurden die Kennwerte für das Jahr 2003 im Amts-blatt Nr. 16 vom 11. August 2004, für die Jahre 2001 und2002 im Amtsblatt Nr. 17 vom 27. August 2003 und fürdas Jahr 2000 im Amtsblatt Nr. 13 vom 10. Juli 2002 pu-bliziert.

70 Definition, Messgröße und Messmethode richten sich nach Verfü-gung 169/1999 „Definitionen, Messgrößen und Messmethoden zurErhebung der Qualitätskennwerte gemäß TKV § 32 Abs. 1 Nr. 1 – 8“,veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 23/99 vom 22.12.1999, und Verfü-gung Nr. 9/1999 „Festlegung des Qualitätskennwertes „Abrech-nungsgenauigkeit“, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 1/99 vom 20. Ja-nuar 1999.


Entwicklung der Umsatzerlöse bei Mietleitungen nach Bandbreiten

8510991

114159184

205

539577

474

553

714740

778

250270

350

405

324

225

131

7710441

12043 43

0

100

200

300

400

500

600

700

800

900

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

Um

satz

erlö

s in

Mio

. €

analog

<=2Mbit/s

>2Mbit/s <=155Mbit/s

>155Mbit/s


Anhang 2

Mitglieder und stellvertretende Mitglieder des Beirates bei der Bundesnetzagentur (Stand 1. Oktober 2005)Mitglieder und stellvertretende Mitglieder des Bundestages

Mitglied Stellvertreter

Barthel, Klaus , MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Hovermann, Eike, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Bierwirth, Petra, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Rübenkönig, Gerhard, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Heil, Hubertus, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Krüger, Dr. Hans-Ulrich, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Kelber, Ulrich, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Zöllmer, Manfred-Helmut, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Adam, Ulrich, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Meister, Dr. Michael, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Hennrich, Michael, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Krogmann, Dr. Martina, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Singhammer, Johannes, MdB (Vorsitzender)Platz der Republik 111011 Berlin

Rupprecht, Albert, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Hustedt, Michaele, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Höfken, Ulrike, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin.

Brüderle, Rainer, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin

Funke, Rainer, MdBPlatz der Republik 111011 Berlin


Mitglieder und stellvertretende Mitglieder des Bundesrates

Mitglied Stellvertreter

Stächele, WilliMinister des Staatsministeriumsund für europäische Angelegenheitendes Landes Baden-WürttembergRichard-Wagner-Str. 1570184 Stuttgart

Bauckhage, Hans-ArturStaatsministerMinister für Wirtschaft, Verkehr, Landwirtschaft und Weinbaudes Landes Rheinland-PfalzPostfach 32 6955022 Mainz

Wiesheu, Dr. OttoBayerischer Staatsministerfür Wirtschaft, Infrastruktur,Verkehr und Technologie80525 München

Spitzner, HansStaatssekretär im BayerischenMinisterium für Wirtschaft, Infrastruktur,Verkehr und Technologie80525 München

Wolf, HaraldBürgermeister und Senatorfür Wirtschaft, Arbeit und Frauendes Landes BerlinMartin-Luther-Str. 10510820 Berlin

Junghanns, UlrichMinister für Wirtschaftdes Landes BrandenburgHeinrich-Mann-Allee 10714473 Potsdam

Uldall, GunnarPräses der Behörde für Wirtschaftund Arbeit und Senatorder Freien und Hansestadt HamburgPostfach 11 21 0920421 Hamburg

Kastendiek, JörgSenator für Wirtschaft und Häfender Freien Hansestadt BremenPostfach 10 15 2928015 Bremen

UnbesetztStaatskanzleides Landes Nordrhein-Westfalen40190 Düsseldorf

UnbesetztStaatskanzleides Landes Nordrhein-Westfalen40190 Düsseldorf

Georgi, Dr. HanspeterMinister für Wirtschaft und Arbeitdes SaarlandesPostfach 10 09 4166009 Saarbrücken

Rhiel, Dr. AloisStaatsministerMinister für Wirtschaft,Verkehr und Landesentwicklungdes Landes HessenPostfach 31 2965021 Wiesbaden

Rehberger, Dr. HorstMinister für Wirtschaft und Arbeitdes Landes Sachsen-AnhaltPostfach 34 8039043 Magdeburg

Ebnet, Dr. OttoMinister für Wirtschaft desLandes Mecklenburg-Vorpommern19048 Schwerin

Austermann, DietrichMinister fürWissenschaft, Wirtschaft, und Verkehrdes Landes Schleswig-HolsteinPostfach 71 28 24171 Kiel

Hirche, WalterMinister für Wirtschaft,Arbeit und Verkehrdes Landes NiedersachsenPostfach 10130001 Hannover

Reinholz, JürgenMinister für Wirtschaft, Technologieund Arbeitdes Freistaates ThüringenPostfach 24299005 Erfurt

Jurk, ThomasStaatsministerfür Wirtschaft und Arbeitdes Freistaates SachsenPostfach 10 03 2901073 Dresden


Anhang 3

Mitglieder des Wissenschaftlichen Arbeitskreises für Regulierungsfragen bei der Bundesnetzagentur

Prof. Dr. Dres. h.c. Arnold PicotUniversität MünchenInstitut für Unternehmensentwicklung und OrganisationLudwigstr. 2880539 München

Prof. Dr. Juergen B. DongesWirtschaftliches Seminar der Universität zu KölnRobert-Koch-Str. 4150931 Köln

Prof. Dr. Torsten J. GerpottGerhard Mercator Universität DuisburgFachbereich für WirtschaftswissenschaftLotharstr. 6547057 Duisburg

Prof. Dr. Ludwig GramlichTechnische Universität ChemnitzProfessur für öffentliches Recht und öffentliches WirtschaftsrechtReichenhainer Str. 3909126 Chemnitz

Prof. Dr. Herbert KubicekUniversität BremenFachbereich 3: Angewandte InformatikBibliothekstr. 128359 Bremen

Dr. Karl-Heinz NeumannWIKWissenschaftliches Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste GmbHPostfach 20 0053588 Bad Honnef oderRathausplatz 2-453604 Bad Honnef

Prof. Dr. Charles B. BlankartHumboldt-Universität zu BerlinWirtschaftswissenschaftliche FakultätInstitut für öffentliche Wirtschaft und WirtschaftspolitikSpandauer Str. 110178 Berlin

Univ.-Prof. Dr. Bernd Holznagel, LL.M.Direktor des Instituts für Informations-, Telekommunikations- und Medienrecht (ITM)Öffentlich-rechtliche AbteilungLeonardo-Campus 948149 Münster


n o c h Anhang 3

Prof. Dr. – Ing. Peter VaryInstitut für Nachrichtengeräte und DatenverarbeitungRWTH Aachen52056 Aachen

Univ.-Prof. Dr. Dr. Franz Jürgen SäckerFreie Universität BerlinFachbereich RechtswissenschaftInstitut für deutsches und europäisches Wirtschafts-, Wettbewerbs- und EnergierechtBoltzmannstr. 314195 Berlin

Univ.-Prof. Dr. – Ing. Hans-Jürgen HaubrichLeiter des Instituts für Elektrische Anlagen und Energiewirtschaft (IAEW)Schinkelstr. 652056 Aachen

Prof. Dr. Dr. h.c. Wolfgang BallwieserSeminar für Rechnungswesen und PrüfungLudwig-Maximilians-UniversitätLudwigstr. 28/RG80539 München

Prof. Dr. Wolfgang StröbeleUniversität MünsterLehrstuhl für VolkswirtschaftstheorieUniversitätsstr. 14-1648143 Münster


Anhang 4

Der Nummernraum für das öffentliche Telefonnetz/ISDN in Deutschland

Der Nummernraum für das öffentliche Telefonnetz/ISDN in Deutschland– zusammenfassende tabellarische Darstellung –

Stand: 11. Januar 2005

Nummer bzw. Nummernraum Verwendung Planungen

0 nationale Verkehrsausscheidungsziffer

00 internationale Verkehrsausscheidungsziffer

010xy, 0100yy mit x = 1 ... 9 und y = 0 ... 9

optional der Verkehrsausscheidungsziffer voranzustellende Ziffernfolge zur Verbin-dungsnetzbetreiberauswahl Call-by-Call;

(0)11 Mehrwertdienste (auslaufend) Verlagerung wird gegenwärtig vorbereitet; danach: Reserve

(0)12 Innovative Dienste

(0)13 frei; Ausnahmen: soweit frei: Reserve

(0)137, (0)1381 – Televotum, Teledialog Verlagerung geplant; danach Reserve

(0)14 frei Reserve

(0)15*) Mobilfunk (GSM und UMTS/IMT-2000):

(0)1505 Group3G (Quam)

(0)1511 T-Mobile

(0)1520 Vodafone

(0)1566 MobilCom

Reservierungen:(0)150 Group 3G(0)151 T-Mobile(0)152 Vodafone(0)155 E-Plus 3G Luxb.(0)156 MobilCom(0)157 E-Plus(0)159 O2 (Germany)

(0)16*) Mobilfunk:

(0)160 T-Mobile

(0)161 Frei Reserve

(0)162 Vodafone

(0)163 E-Plus Mobilfunk

(0)164 Cityruf (e*message)

(0)165 Frei Reserve

(0)166 Telmi (e*message)


n o c h Anhang 4

(0)167 Bündelfunknetze:

(0)1672 Dolphin Telecom (Deutschland)

(0)168 Scall (e*message)

(0)169 Cityruf, Scall, Skyper (e*message)

(0)17*) Mobilfunk (GSM und UMTS/IMT2000):

(0)170 T-Mobile

(0)171 T-Mobile

(0)172 Vodafone

(0)173 Vodafone

(0)174 Vodafone

(0)175 T-Mobile

(0)176 O2 (Germany)



(0)179 O2 (Germany)

(0)180 Shared Cost-Dienste

(0)181xxx, (0)181xxxx Kennzahlen für Internationale Virtuelle Private Netze (IVPN)

(0)18xy, (0)18xyy, (0)18xyyy, (0)18xyyyy, (0)18xyyyyy, (0)18xyyyyyymit x = 2 ... 9 und y = 0 ... 9

Kennzahlen für geschlossene Nutzer-gruppen;

(0)19 frei; Ausnahmen: soweit frei: Reserve

(0)190 – Premium Rate-Dienste Verlagerung nach (0)900x danach: Reserve

(0)19xz, (0)19yzzzmit x = 1 ... 3, y = 1 ... 4 und z = 0 ... 9

– Online-Dienste

(0)1987 – Routingnummern für Rufnummern derStruktur 116xyz

(0)1988 – Zielnetzbetreiberkennungen zur Generie-rung von Routingnummern für Interna-tionale entgeltfreie Mehrwertdienste

(0)1989 – Routingnummern für Auskunftsdienste

(0)199 – Netzinterne Verkehrslenkung



n o c h Anhang 4

*) In den Nummernbereichen (0)15, (0)16 und (0)17 sind die Zuteilungsnehmer von Rufnummernblöcken (RNB) angegeben. Aufgrund der gesetz-lichen Verpflichtung zur Netzbetreiberportabilität in Mobilfunknetzen können Rufnummern aus diesen RNB von anderen Mobilnetzbetreibernbetrieben werden.

(0)xy, (0)xyy, (0)xyyy, (0)xyyyymit x = 2 ... 9 und y = 0 ... 9

Ortsnetzkennzahlen (ONKz); Ausnahmen:

(0)31

(0)31-0

(0)31-1

– Testrufnummern

– Test der Betreiberauswahl und der Be-treibervorauswahl bei Fernverbindungen

– Test der Betreiberauswahl und der Be-treibervorauswahl bei Ortsverbindungen

(0)32 – Nationale Teilnehmerrufnummern

(0)500, (0)501, (0)600 (z. Z. belegt, erst bei Bedarf freizuräumen), (0)601

– frei Reserve für Telekommunikationsdienste

(0)700 – Persönliche Rufnummern

(0)701 – frei Reserve für Persönliche Rufnummern

(0)800 – Freephone Dienste

(0)801 – frei Reserve für Freephone Dienste

(0)900xmit x = 1, 3 und 5

(0)9009

– Premium Rate-Dienste

– Registrierungspflichtige Anwählpro-gramme

(0)901, (0)902, (0)903, (0)904, (0)905

– frei Reserve für Telekommunikationsdienste

xyy (auslaufend), xy yy (auslaufend), x yy yy, xy yy yy, x yy yy yy, xy yy yy yymit x = 1 ... 9 und y = 0 ... 9

Teilnehmerrufnummern; Ausnahmen:

110 – Polizei

112 – Notruf, Feuerwehr

116 116 – Sperrrufnummer für elektronischeBerechtigungen

118xy mit x = 1 ... 9 und y = 0 ... 91180yy

– Auskunftsdienste; Rufnummern der Struktur 1180yy werden nur zugeteilt, wenn keine Rufnummern der Struktur 118xy mehr verfügbar sind

übrige Bereiche der Gasse 11

– netzinterne Nutzung



Anhang 5Verzeichnis der Abkürzungen und KurzschreibweisenAbs. Absatz

ADSL Asymmetric Digital Subscriber Line

AEG Allgemeines Eisenbahngesetz

a. F. alte Fassung

AFuV Amateurfunkverordnung

AGB Allgemeine Geschäftsbedingungen

APL Abschlusspunkt der Linientechnik

aSFV analoge Standort-Festverbindungen

ATM Asynchronous Transfer Mode

ATRT Ausschuss für technische Regulierung in der Telekommunikation

AZ Aktenzeichen

BAPT Bundesamt für Post und Telekommunikation

BdKEP Bundesverband der Kurier-Express-Post-Dienste

BDSG Bundesdatenschutzgesetz

BfD Bundesbeauftragten für den Datenschutz

BGBl Bundesgesetzblatt

BK Beschlusskammer

BKartA Bundeskartellamt

BMPT Bundesministerium für Post und Telekommunikation

BMVBW Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen

BMVg Bundesministerium der Verteidigung

BMWA Bundesministerium für Wirtschaft und Arbeit

BOS Behörden und Organisationen mit Sicherheitsaufgaben

BSI Bundesamt für Sicherheit und Informationstechnik

BT Bundestag

Bundesnetzagentur Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation, Post und Eisenbahnen (BNetzA)

BZA Briefzentren Ausgang

BZE Briefzentren Eingang

BZT Bundesamt für Zulassungen in der Telekommunikation

CEER Council of European Energy Regulators

CEN Comité Européen de Normalisation

CENELEC Europäischer Ausschuss für Elektrotechnische Normung (Comité Européenne de Normalisation Electrotechnique)

CEPT Konferenz der Europäischen Europäische Konferenz der Post- und Fernmeldeverwaltungen (Confèrence Europèenne des Administrations des Postes et des Tèlècommunications, Conference of European Posts and Telecommunications Administrations)

CERP Europäischer Ausschuss für Regulierung Post


CFV Carrier-Festverbindungen

CISPR Comité International Spécial des Perturbation Radioélectriques, International Special Committee on Radio Interfaces

CPG Conference Preparatory Group

DAB Digitaler Hörrundfunk (Digital Audio Broadcasting)

DPAG Deutsche Post AG

DPMA Deutsches Paket- und Markenamt

DPWN Deutsche Post World Net

dSFV Digiale Standort-Festverbindungen

DSL Digitale Anschlussleitung (Digital Subscriber Line)

DSLAM Digital Subscriber Line Access Multiplexer

DVB Digitaler Fernsehrundfunk (Digital Video Broadcasting)

DVB-T Terrestrischer Digitaler Fernsehrundfunk

EBIT Earning before interest and tax

EBU European Broadcasting Union

EG Europäische Gemeinschaften

EMV Elektromagnetische Verträglichkeit

EMVG Gesetz über elektromagnetische Verträglichkeit

EMVU Elektromagnetische Umweltverträglichkeit

ENUM Telephone Number Mapping

EnWG Energiewirtschaftsgesetz

ERG European Regulators Group

ERGEG European Regulators Group for Energy and Gas

ETSI Europäisches Institut für Telekommunikationsnormen

EU Europäischen Union

EuGH EuropäEuropäischer Gerichtshof

EU-KOM Europäische Kommission

EVN Einzelverbindungsnachweis

FTEG Gesetz über Funkanlagen und Telekommunikationsendeinrichtungen

FWA Fester Drahtloser Zugang (Fixed Wireless Access)

GG Grundgesetz

GSM Global System for Mobile Communications

GWB Gesetz gegen Wettbewerbsbeschränkungen

HVt Hauptverteiler


ICA Interconnection-Anschlüsse

ICAO Internationale Organisation für die zivile Luftfahrt

ICC Internationale Carrier Connect Verbindungen

IDR Initiative Digitaler Rundfunk

IEC Internationale Elektrotechnische Kommission (International Electrotechnical Commission)

IMO Internationale Maritim Organisation (International Maritime Organization)

IP Internetprotokoll (Internet Protocol)

IRG Gruppe der unabhängigen Regulierungsbehörden (Independent Regulators’ Group)

ISDN Digitales Fernmeldenetz für integrierte Dienste (Integrated Services Digital Network)

ISO Internationale Organisation für Normung

ISPC International Signalling Point Codes

ISP Internet Service Provider

ITU International Telecommuications Union

JKomG Justizkommunikationsgesetz

KEP-Markt Markt für Kurier-, Express und Paketdienste

KVz Kabelverzweiger

MRA Mutual Recognition Agreements

MoPS Mobiler Post Service

MoU Memorandum of Understanding

MSP Mobilfunk-Service-Provider

NB Netzbetreiber

NGN Next Generation Networks

NRA National Regulatory Authority

NRB Nationale Regulierungsbehörden

NTR Nationale Teilnehmerrufnummer

OECD Organisation for Economic Co-operation and Development

OLG Oberlandesgericht

ONP Offener Netzzugang (Open Network Provision)

OVG Oberverwaltungsgericht

ÖTel Öffentliche Telefonstelle

PAC Payphone Access Charge

PDSV Postdienstunternehmen-Datenschutzverordnung

PDLV Postdienstleistungsverordnung

PT Projektteam

PG Postgesetz

PMD Prüf- und Messdienst


PMXA Primärmultiplexanschluss

PUDLV Post-Universaldienstleistungsverordnung

PostG Postgesetz

PZA Postzustellungsauftrag

RAG Radiocommunication Advisory Group

RL Richtlinie

RR Rahmenrichtlinie

RSPG Radio Spectrum Policy Group

SDSL Symmetrical Digital Subscriber Line

SES Société Européenne des Sateliites

SigG Signaturgesetz

SigV Verordnung zur elektronischen Signatur

SMS Short Message Service

SNG Satellite News Gathering

SPA Self Provided Applications

SRD Kleinleistungsfunkanwendungen (Short Range Devices)

SFV Standard-Festverbindungen

S-PCS Satellite Personal Commincations Services

SSB Schnittstellenbeschreibungen

StBA Statistisches Bundesamt

TAL Teilnehmeranschlussleitung

TC Technische Komitees

T-DAB Terrestrischer Digitaler Tonrundfunk

TK Telekommunikation

TKG Telekommunikationsgesetz

TKV Telekommunikations-Kundenschutzverordnung

TNB Teilnehmernetzbetreiber

TSAG Telecommunication Standardisation Advisory Group

UB Unternehmensbereich

UMTS Universal Mobile Telecommunications System

USt Umsatzsteuer

UstG Umsatzsteuergesetz

UWB Ultra-Wide-Band

UWD Ultra-Wide-Band-Anwendungen

VDSL Very High Speed Digital Subscriber Line

Vfg Verfügung


VG Verwaltungsgericht

VNB Verbindungsnetzbetreiber

VoIP Internet-Telefonie

VSAT Very Small Aperture Terminal

VwGO Verwaltungsgerichtsordnung

WAPECS Wireless Access Platforms for Electronic Communication Services

WG RR Arbeitsgruppe (Working Group)

WIK Wissenschaftliches Institut für Infrastruktur und Kommunikationsdienste GmbH

WIMAX Worldwide Interoperability for Microwave Access

WLAN Kabelloses Lokales Netzwerk (Wireless Local Area Network)

WLL Wireless Local Loop

WTSA World Telecommunication Standardisation Assembly

WPV Weltpostverein

ZPO Zivilprozessordnung

ZustRG Zustellungsreformgesetz

ZustVV Zustellungsvordruckverordnung


Anhang 6

Org

anis

atio

nspl

an d

er B

unde

snet

zage

ntur


Seite

Sondergutachten der Monopolkommission gemäß § 121 Abs. 2 Telekommunikationsgesetz

Wettbewerbsentwicklung bei der Telekommunikation 2005:Dynamik unter neuen Rahmenbedingungen


Seite

Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 222

I. Einführung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

1. Gesetzlicher Auftrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 224

2. Zum Begriff des „nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes“ . . . . 224

3. Methodisches Vorgehen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 227

4. Die bisherigen Stellungnahmen der Monopolkommission gemäß § 81 Abs. 3 TKG 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 228

II. Stand und Entwicklung des Wettbewerbs in der Telekommunikation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

1. Entwicklung der Telekommunikationsmärkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 229

2. Sprachtelefondienste im Festnetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 231

2.1 Teilnehmeranschlüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 232

2.2 Ortsgespräche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 234

2.3 Fern- und Auslandsgespräche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 235

3. Datendienste im Festnetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 236

4. Entwicklung der Preise im Festnetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238

5. Abhängigkeit der Wettbewerber von Vorleistungen der DTAG . . . . 238

5.1 Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

5.2 Zusammenschaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

5.3 Mietleitungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 239

5.4 Fakturierung und Inkasso . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

6. Marktentwicklungen im Mobilfunk . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 240

III. Nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

1. Vorleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 242

2. Endkundenleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243


Seite

2.1 Teilnehmeranschlüsse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 243

2.2 Orts-, Fern- und Auslandsgespräche . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

IV. Amtspraxis der Bundesnetzagentur . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

1. Fehlendes Akteneinsichtsrecht der Monopolkommission . . . . . . . . . 246

2. Marktdefinition und Marktanalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

2.1 Das Verfahren gemäß §§ 10 und 11 TKG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 246

2.2 Stand der Umsetzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

2.3 Bisher durchgeführte Marktuntersuchungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2472.3.1 Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2472.3.2 Verbindungsleistungen im Festnetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2502.3.3 Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . 2532.3.4 Breitbandzugang für Großkunden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2542.3.5 Zugang zum öffentlichen Telefonnetz und Verbindungsaufbau

an festen Standorten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 256

3. Vorläufige Regulierungsverfügungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

4. Entgeltregulierung bei Vorleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

4.1 Miete der Teilnehmeranschlussleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

4.2 Nicht reziproke Zusammenschaltungsentgelte . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

4.3 Terminierungsentgelte in Mobilfunknetzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 264

5. Entgeltregulierung bei Endkundenleistungen – Genehmigungspflicht für Endkundentarife . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 265

6. Missbrauchsaufsicht – sachlich ungerechtfertigte Bündelung . . . . . . 266

V. Grundsätzliche Fragen der Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

1. Dauer und Reihenfolge der Marktuntersuchungen . . . . . . . . . . . . . . 268

2. Marktabgrenzung und beträchtliche Marktmacht . . . . . . . . . . . . . . . 270

3. Konsistenzgebot . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

4. Regulierung neuer Märkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

VI. Resale und konsistente Entgeltregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

1. Resale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

1.1 Zum Begriff des Resale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

1.2 Rechtliche Grundlagen des Resale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 277

2. Resale als Instrument der Regulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

2.1 Wirkungen von Resale . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 280

2.2 Kriterien für die Anwendung von Resale als regulatorischer Verpflichtung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281


Seite

2.3 Märkte, die für eine Resale-Verpflichtung in Betracht kommen . . . . 2822.3.1 Märkte der EU-Empfehlung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2822.3.2 Resale und neue Märkte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2832.3.3 Resale und Bündelprodukte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

3. Regulierung der Resale-Entgelte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

4. Schlussfolgerungen für die Regulierungspraxis . . . . . . . . . . . . . . . . . 286

5. Schlussfolgerungen für den Gesetzgeber . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 287

VII. Zusammenfassung der Einschätzungen und Empfehlungen . . . . 287

Anhang: Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommuni-kationsnetze und -dienste für eine Vorabregulierung in Betrachtkommen, ABl. EG Nr. L 114 vom 8. Mai 2003, S. 45 . . . . . . . . 292


Vorwort

1. In dem ersten Sondergutachten der Monopolkommission nach dem neu gefass-ten Gutachtenauftrag gemäß § 121 Abs. 2 Telekommunikationsgesetz (TKG) liegendie Schwerpunkte bei der Beurteilung von Stand und absehbarer Entwicklung desWettbewerbs im Bereich der Telekommunikation, der Frage, ob nachhaltig wettbe-werbsorientierte Märkte bestehen, der Würdigung der Amtspraxis der Regulierungs-behörde sowie einer Auseinandersetzung mit den Anwendungsbedingungen der Vor-schriften des TKG zum Resale. Im Mittelpunkt stehen dabei, wie in den früherenGutachten gemäß § 81 Abs. 3 TKG 1996, die Vorleistungs- und Endkundenmärktefür Sprachtelefondienste im Festnetz. Weiterhin behandelt werden die Wettbewerbs-entwicklungen im Mobilfunk und bei der Datenübertragung.

2. Zur Vorbereitung ihres Sondergutachtens hat die Monopolkommission an HerrnProf. Dr. Ingo Vogelsang von der Boston University einen Gutachtenauftrag „Resaleund konsistente Entgeltregulierung“ erteilt. Die Monopolkommission hat die Kon-zeption und erste Ergebnisse mit dem Autor in ihrer Sitzung am 8. April 2005 disku-tiert.

3. In zwei getrennten Anhörungen hat die Monopolkommission mit Vertretern derWettbewerber und ihren Verbänden sowie mit Vertretern der Deutschen Telekom AG(DTAG) diskutiert. Teilnehmer der Diskussionsrunde mit den Wettbewerbern und ih-ren Verbänden am 17. Mai 2005 in Bonn waren:

– Arcor AG & Co.,

– AOL Deutschland,

– Communication Services TELE2 GmbH,

– Kabel BW GmbH & Co. KG,

– NetCologne Gesellschaft für Telekommunikation mbH,

– 01051 Telecom,

– Bundesverband der regionalen und lokalen Telekommunikationsgesellschaftene. V. (breko),

– Deutscher Kabelverband e. V.,

– Verband der Anbieter von Telekommunikations- und Mehrwertdiensten e. V.

Einige der angehörten Wettbewerber und Verbände haben ihre mündlichen Diskus-sionsbeiträge durch schriftliche Stellungnahmen ergänzt.

Die Diskussionsrunde mit Vertretern der Deutschen Telekom AG fand am 28. Juni2005 in Bonn statt.

Zu Fragen der Wettbewerbsentwicklung im Bereich des Mobilfunks fand am 30. Juni2005 in Hamburg ein Gespräch zwischen Vertretern der vier MobilfunknetzbetreiberE-Plus, O2 Germany, T-Mobile und Vodafone mit dem Vorsitzenden der Monopol-kommission sowie den zuständigen Mitarbeitern statt.

4. Der Präsident der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation,Post und Eisenbahnen (Bundesnetzagentur – BNetzA; bis Juli 2005: Regulierungs-behörde für Telekommunikation und Post – RegTP1) Herr Matthias Kurth, die Vize-präsidentin Frau Dr. Iris Henseler-Unger sowie weitere Mitarbeiter der Behördehaben mit der Monopolkommission am 5. September 2005 Fragen der Wettbewerbs-entwicklung auf den Märkten der Telekommunikation und insbesondere Fragen zurAnwendung der Vorschriften des Telekommunikationsgesetzes durch die BNetzAdiskutiert.

1 In der folgenden Darstellung wird durchgängig die jetzt gültige Bezeichnung „Bundesnetzagentur“oder das Kürzel „BNetzA“ für die Regulierungsbehörde benutzt, auch wenn die einzelnen Vorgänge imzeitlichen Zusammenhang zu einem großen Teil noch unter der Bezeichnung „RegTP“ einzuordnenwären.


Darüber hinaus gab es vielfältige Kontakte zwischen den zuständigen Mitarbeitern derMonopolkommission und Mitarbeitern der Bundesnetzagentur, des Bundeskartellam-tes, des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit, der Unternehmen und derenVerbände. Die Monopolkommission dankt allen Beteiligten für ihre Mitwirkung.

5. Die Monopolkommission bedankt sich darüber hinaus bei ihrem wissenschaftli-chen Mitarbeiter Herrn Dr. Klaus Holthoff-Frank, der das Gutachten zur Entwick-lung des Wettbewerbs in der Telekommunikation federführend betreut hat.


I. Einführung1. Gesetzlicher Auftrag6. Nach § 121 Abs. 2 TKG erstellt die die Monopol-kommission alle zwei Jahre ein Gutachten, in dem sie denStand und die absehbare Entwicklung des Wettbewerbssowie die Frage beurteilt, ob nachhaltig wettbewerbsori-entierte Telekommunikationsmärkte in der Bundesrepu-blik Deutschland bestehen, in dem sie ferner die Anwen-dung der Vorschriften des TKG über die Regulierung undWettbewerbsaufsicht würdigt und in dem sie zu sonstigenaktuellen wettbewerbspolitischen Fragen Stellung nimmt,insbesondere zu der Frage, ob die Regelung zum Resalein § 21 Abs. 2 Nr. 3 des Gesetzes im Hinblick auf dieWettbewerbsentwicklung anzupassen ist.

Der Gutachtenauftrag des novellierten TKG unterscheidetsich von dem bisherigen Gutachtenauftrag des § 81 Abs. 3TKG 1996 insbesondere dadurch, dass nicht mehr dasBestehen funktionsfähigen Wettbewerbs als wesentlicheVoraussetzung für die teilweise gesetzliche Rückführungder sektorspezifischen Regulierung zu prüfen ist. Darumgeht es nach dem TKG 2004 nicht mehr. Die zu regulie-renden Bereiche bzw. Märkte sind nunmehr nicht mehrgesetzlich festgeschrieben, sondern werden von der Re-gulierungsbehörde im Rahmen der Marktdefinition ge-mäß § 10 TKG, unter weitestgehender Beachtung derEmpfehlungen der Europäischen Kommission, festgelegt.

7. In dem neu gefassten Gutachtenauftrag an die Mono-polkommission im TKG 2004 geht es um die Beurteilungvon Stand und absehbarer Entwicklung des Wettbewerbsauf den Telekommunikationsmärkten im Allgemeinenund die Frage, ob nachhaltig wettbewerbsorientierteMärkte bestehen, im Besonderen. Während Ersteres demGutachtenauftrag an die Monopolkommission gemäß§ 44 Abs. 1 des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschrän-kungen (GWB) entspricht, der darauf abzielt, dem Ge-setzgeber in regelmäßigen Abständen Informationen überden gegenwärtigen Stand und die absehbare Entwicklungdes Wettbewerbs zu geben, bleibt der zweite Teil diesesAuftrags unklar. Das Kriterium des nachhaltig wettbe-werbsorientierten Marktes ist einerseits Ziel der Regulie-rung und steht andererseits im Zusammenhang mit derAuferlegung bestimmter Regulierungsverpflichtungendurch die Bundesnetzagentur. § 121 Abs. 2 TKG machtnicht deutlich, welchen Stellenwert das Gutachten derMonopolkommission in diesem Zusammenhang hat. Solles dem Gesetzgeber, der Bundesregierung oder der Bun-desnetzagentur Hinweise darauf geben, ob und in wel-chen Bereichen der Telekommunikation das Ziel der Re-gulierung, nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte zufördern, bereits erreicht ist, oder soll es Anhaltspunkte fürden Umgang mit dem Kriterium der nachhaltigen Wettbe-werbsorientierung der Märkte in konkreten Regulierungs-verfahren geben? Nach Auffassung der Monopolkommis-sion kann sich der Gutachtenauftrag des TKG lediglichauf Ersteres beziehen. Feststellungen der Monopolkom-mission zu der Frage, ob nachhaltig wettbewerbsorien-tierte Telekommunikationsmärkte bestehen, können wederentsprechende Feststellungen des Regulierers in einemkonkreten Regulierungsverfahren ersetzen noch Rechts-

ansprüche von Marktteilnehmern auf Regulierung oderdie Unterlassung von Regulierung begründen.

8. Neu ist der explizite Auftrag an die Monopolkom-mission, die Anwendung der Vorschriften des TKG überdie Regulierung und Wettbewerbsaufsicht durch dieBNetzA zu würdigen. Auch dieser Auftrag entspricht§ 44 Abs. 1 GWB, der unter anderem die Würdigung derAmtspraxis des Bundeskartellamtes im Bereich der Zu-sammenschlusskontrolle vorsieht. Problematisch im Hin-blick auf die Erfüllung dieses gesetzlichen Auftrags ist,dass die Monopolkommission bislang kein gesetzlich ver-ankertes Akteneinsichtsrecht bei der BNetzA besitzt.

Auf eine Änderung der gesetzlichen Regelung des Resalezielt die Frage, ob § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG im Hinblick aufdie Wettbewerbsentwicklung anzupassen ist. Dabei kannes nicht darum gehen, die Resale-Regelung als solche zurDisposition zu stellen, weil der nationale Gesetzgeberwegen der gemeinschaftsrechtlichen Vorgaben keinenSpielraum hat, auf dieses Instrument gänzlich zu verzich-ten. Die Möglichkeit, Resale-Verpflichtungen aufzuerle-gen, ist den nationalen Regulierungsbehörden gemäß Ar-tikel 12 Abs. 1 Zugangsrichtlinie2 einzuräumen.3

2. Zum Begriff des „nachhaltig wett-bewerbsorientierten Marktes“

9. Das TKG definiert den Begriff des „nachhaltig wett-bewerbsorientierten Marktes“ in § 3 Nr. 12 TKG als„Markt, auf dem der Wettbewerb so abgesichert ist, dasser auch nach der Rückführung der sektorspezifischen Re-gulierung fortbesteht“. Es verwendet diesen Begriff anverschiedenen Stellen und in verschiedener Weise:

– als Ziel der Regulierung in § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG,

– als Kriterium für die Auferlegung von Verpflichtungenfür Betreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze,die den Zugang zu Endnutzern kontrollieren, gemäß§ 18 Abs. 2 TKG,

– als Kriterium für die Auferlegung von Zugangsver-pflichtungen für Betreiber öffentlicher Telekommuni-kationsnetze mit beträchtlicher Marktmacht gemäß§ 21 Abs. 1 TKG sowie

– als Kriterium für die Ex-ante-Regulierung der Entgeltefür Endnutzerleistungen gemäß § 39 Abs. 1 TKG undschließlich

– als Beurteilungsgegenstand des regelmäßigen Sonder-gutachtens der Monopolkommission gemäß § 121Abs. 2 TKG.

Der Auftrag an die Monopolkommission lässt nicht er-kennen, ob es hier um die in § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG formu-

2 Richtlinie 2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Ratesvom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischen Kommunika-tionsnetzen und zugehörigen Einrichtungen sowie deren Zusammen-schaltung (Zugangsrichtlinie), ABl. EG Nr. L 108 vom 24. April2002, S. 7.

3 Vgl. Monopolkommission, Zur Reform des Telekommunikationsge-setzes, Sondergutachten 40, Baden-Baden 2004, Tz. 83.


lierte allgemeine Aufgabe der „Förderung nachhaltigwettbewerbsorientierter Märkte der Telekommunika-tion“ oder um das in § 18 Abs. 2, § 21 Abs. 1 und § 39Abs. 1 TKG jeweils spezifisch verwendete Kriterium fürdie Auferlegung bestimmter regulatorischer Verpflich-tungen geht. Auch ist unklar, ob die in der Definition in§ 3 Nr. 12 TKG auftretende Formulierung von der„Rückführung der sektorspezifischen Regulierung“ aufdie sektorspezifische Regulierung insgesamt abstellt odernur auf die in § 18 Abs. 2, § 21 Abs. 1 und § 39 Abs. 1TKG jeweils einzeln zur Diskussion stehenden Regulie-rungsmaßnahmen. Dabei ist auch nicht klar, welches Ge-wicht der Gesetzgeber der Unterscheidung zwischenMaßnahmen der Zugangsregulierung und Maßnahmender Endkundenmarktregulierung beimisst.

10. Die Definition des nachhaltig wettbewerbsorien-tierten Marktes in § 3 Nr. 12 TKG erinnert an die Inter-pretation, die die Monopolkommission dem Begriff„funktionsfähiger Wettbewerb“ im Rahmen ihrer Stel-lungnahmen nach § 81 Abs. 3 des TKG von 1996 gege-ben hat. In diesen Stellungnahmen bildete nach demWillen des Gesetzgebers die Beurteilung der Funktions-fähigkeit des Wettbewerbs die Grundlage für Empfehlun-gen zu Änderungen des Gesetzes, insbesondere zu eineretwaigen Rückführung der Entgeltregulierung. In diesemZusammenhang interpretierte die Monopolkommissionfunktionsfähigen Wettbewerb als strukturell gesichertenWettbewerb, der auch dann fortbestände, wenn die sek-torspezifische Regulierung durch eine Gesetzesänderungzurückgeführt würde.4 Nach dieser Interpretation war die„Funktionsfähigkeit des Wettbewerbs“ nicht gleichzuset-zen ist mit der Abwesenheit von Marktbeherrschung.Dies ergab sich aus der Erwägung, dass es in vielen Sek-toren marktbeherrschende Unternehmen gibt, ohne dasses sinnvoll wäre, für die betreffenden Unternehmen undMärkte die Möglichkeit einer sektorspezifischen Regulie-rung vorzusehen. Die Beurteilung der Funktionsfähigkeitdes Wettbewerbs durch die Monopolkommission solltedem Gesetzgeber Anhaltspunkte dafür liefern, für welcheMärkte bzw. Gruppen von Märkten eine gesetzliche De-regulierung in Betracht gezogen werden sollte.

11. Im Entstehungsprozess des neuen TKG hat der Be-griff des nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes denaus dem alten TKG stammenden Begriff des funktionsfä-higen Wettbewerbs ersetzt. Wo heute im TKG der Begriffdes nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes steht,war noch im Regierungsentwurf von funktionsfähigemWettbewerb die Rede, so insbesondere in der Formulie-rung des Auftrags an die Monopolkommission. Die in § 3Nr. 12 TKG gegebene Definition des nachhaltig wettbe-werbsorientierten Marktes ist praktisch identisch mit derin § 3 Nr. 10 des Regierungsentwurfs gegebenen Defini-

tion des funktionsfähigen Wettbewerbs, die ihrerseits dieInterpretation dieses Begriffs durch die Monopolkommis-sion aufgriff. Daraus ergibt sich, dass nach dem Willendes Gesetzgebers der Übergang vom Begriff des „funkti-onsfähigen Wettbewerbs“ zu dem „nachhaltig wettbe-werbsorientierten Markt“ keine inhaltliche Veränderungbedeutet. Es liegt daher nahe, den Auftrag an die Mono-polkommission nach § 121 Abs. 2 TKG in Anlehnung anden früheren Auftrag zu interpretieren. Diese Interpreta-tion passt auch mit dem Umstand zusammen, dass dieFrage nach der nachhaltigen Wettbewerbsorientierung ei-nes Marktes in dem neu formulierten Auftrag neben dernoch allgemeineren Frage nach der „Entwicklung desWettbewerbs“ steht; auch in dieser Fragestellung ist einprognostisches Element enthalten. Im Übrigen ist die hiererläuterte Auslegung des gesetzlichen Auftrags angemes-sen, soweit es um die Zieldefinition der Regulierung in§ 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG geht. Denn das Telekommunikati-onsgesetz verfolgt den Zweck, die Rahmenbedingungenso zu gestalten, dass in möglichst weiten Bereichen funk-tionsfähiger Wettbewerb entstehen kann.5

12. Auch in dem durch die europäischen Richtlinien von2002 und durch das TKG gesetzten neuen Rechtsrahmenkönnen Märkte aus der sektorspezifischen Regulierungentlassen werden, obwohl in ihnen noch Marktbeherr-schung bzw. „beträchtliche Marktmacht“ vorliegt. Dieskann zum einen dadurch geschehen, dass ein Markt nichtauf der Liste der zur Auferlegung von regulatorischenVerpflichtungen empfohlenen Märkte der EuropäischenKommission steht und auch nicht gemäß § 10 Abs. 2 TKGals regulierungsbedürftiger Markt eingestuft wird. Zumanderen könnte der deutsche Gesetzgeber die neuen ge-setzlichen Grundlagen verändern und beispielsweise dieBindung der Regulierungsbehörde an die Empfehlung derEuropäischen Kommission lockern oder für einzelneMärkte Lockerungen der Regulierung vornehmen. DieBeurteilung der nachhaltigen Wettbewerbsorientierungder Märkte kann dazu Anhaltspunkte liefern.

Nach der Empfehlung der Europäischen Kommissionüber relevante Produkt- und Dienstemärkte6 sowie § 10Abs. 2 TKG kommt ein Markt für die sektorspezifischeRegulierung in Betracht, wenn (i) beträchtliche und an-haltende strukturell oder rechtlich bedingte Marktzutritts-schranken bestehen, (ii) es längerfristig keine Tendenz zuwirksamem Wettbewerb gibt und (iii) das allgemeineWettbewerbsrecht allein nicht ausreicht, um dem betref-fenden Marktversagen entgegenzuwirken. Ein Markt, derdiese Bedingungen erfüllte, wäre nicht nachhaltig wettbe-werbsorientiert. Umgekehrt wäre ein Markt, für den dieseBedingungen nicht gelten, als nachhaltig wettbewerbsori-entiert zu betrachten. Die Bedingungen machen deutlich,

4 Für eine systematische Diskussion siehe Monopolkommission, Wett-bewerbsentwicklung bei Telekommunikation und Post 2001: Unsicher-heit und Stillstand, Sondergutachten 33, Baden-Baden 2002, Tz. 8 ff.;vgl. auch Monopolkommission, Telekommunikation und Post 2003:Wettbewerbsintensivierung in der Telekommunikation – Zementie-rung des Postmonopols, Sondergutachten 39, Baden-Baden 2004,Tz. 9.

5 Begründung zu § 1 des Gesetzentwurfs der Bundesregierung zumTKG, Bundestagsdrucksache 15/2316 vom 9. Januar 2004, S. 56.

6 Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 über relevanteProdukt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssek-tors, die aufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Par-laments und des Rates über einen gemeinsamen Rechtsrahmen fürelektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabre-gulierung in Betracht kommen, ABl. EG Nr. L 114 vom 8. Mai 2003,S. 45, hier: S. 46, Rn. 9; vgl. den Anhang zu diesem Gutachten.


dass nachhaltige Wettbewerbsorientierung – wie Funk-tionsfähigkeit des Wettbewerbs – nicht mit dem Fehlenvon Marktbeherrschung oder beträchtlicher Marktmachtgleichzusetzen ist: Die Abwesenheit einer längerfristigenTendenz zu wirksamem Wettbewerb ist deutlich zu unter-scheiden von der Abwesenheit von wirksamem Wettbe-werb selbst und somit vom Vorliegen beträchtlicherMarktmacht. Wie schon bei der Beurteilung der Funk-tionsfähigkeit des Wettbewerbs nach § 81 Abs. 3 desTKG 1996 geht es auch bei der Beurteilung der Nachhal-tigkeit der Wettbewerbsorientierung nach § 121 Abs. 2TKG 2004 um die wettbewerbspolitische Frage nach derAngemessenheit der Deregulierung, nicht um die wettbe-werbsrechtliche Frage nach dem Vorliegen von Marktbe-herrschung bzw. beträchtlicher Marktmacht.

13. Allerdings ist dem Umstand Rechnung zu tragen,dass der Begriff des nachhaltig wettbewerbsorientiertenMarktes auch in § 18 Abs. 2, § 21 Abs. 1 und § 39 Abs. 1TKG verwendet wird. Soweit die Monopolkommissionzum Umgang mit diesen Vorschriften Stellung nimmt, istjeweils auf den spezifischen Kontext Rücksicht zu neh-men. In den genannten Vorschriften dient der Begriff desnachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes als Rechtsbe-griff in der Formulierung der Voraussetzungen, unter de-nen bestimmte Regulierungsmaßnahmen auferlegt werdenkönnen. So dient in § 39 Abs. 1 TKG die Einschätzung,ob „in absehbarer Zeit mit der Entstehung eines nachhal-tig wettbewerbsorientierten Marktes zu rechnen ist“,dazu, zwischen der präventiven und einer nachträglichenRegulierung von Endkundenentgelten zu differenzieren.Nach § 39 Abs. 1 Satz 2 TKG soll die „Regulierungsbe-hörde … die Genehmigung auf solche Märkte beschränk-ten, auf denen in absehbarer Zeit nicht mit der Entstehungeines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes zurechnen ist“. Im Umkehrschluss heißt dies, dass aufEndkundenmärkten, auf denen in absehbarer Zeit mit derEntstehung eines „nachhaltig wettbewerbsorientiertenMarktes“ zu rechnen ist, die Leistungsentgelte erst nach-träglich zu regulieren sind; insofern der betreffendeMarkt nach Marktdefinition und Marktanalyse reguliertist, kann die Regulierung allerdings nicht gänzlich entfal-len. In diesem Kontext ist hinsichtlich des Kriteriums dernachhaltigen Wettbewerbsorientierung daher nicht auf dieMöglichkeit eines Entfallens jeglicher Regulierung abzu-stellen, sondern nur auf die Möglichkeit eines Entfallensder Ex-ante-Entgeltregulierung, d. h. einer Minderung derRegulierungsintensität. Hier geht es um die Frage, ob dieFunktionsfähigkeit des Wettbewerbs auch nach Entfallender Ex-ante-Entgeltregulierung gewährleistet ist.

14. Ähnliches gilt für den Umgang mit Zugangsver-pflichtungen nach § 18 Abs. 2 und § 21 Abs. 1 TKG.Wenn das Verfahren der Marktdefinition und Marktana-lyse zu dem Ergebnis führt, dass der betreffende Zu-gangsmarkt grundsätzlich reguliert werden muss, so kanndas in diesen Vorschriften genannte zusätzliche Kriteriumder Erforderlichkeit einer nachhaltigen Wettbewerbsori-entierung der nachgelagerten Endkundenmärkte nur dasWie, nicht aber das Ob der Regulierung beeinflussen. Beider Prüfung der Wirkungen einer etwaigen „Rückführungder sektorspezifischen Regulierung“ ist auch hier auf die

spezifisch zur Diskussion stehenden Regulierungsmaß-nahmen abzustellen, d. h. darauf, ob und inwieweit derWettbewerb in den nachgelagerten Endkundenmärktenvom Fortbestand dieser Regulierungsmaßnahmen ab-hängt.

15. Der durch die europäischen Richtlinien von 2002und durch das TKG gesetzte neue Rechtsrahmen gibt derBundesnetzagentur insgesamt mehr Freiheit in der Wahlihrer Regulierungsinstrumente. Das TKG 1996 schriebgenau vor, welche Formen der Regulierung bei Vorliegenvon Marktbeherrschung auf den im Gesetz genanntenMärkten anzuwenden waren. Das neue TKG schreibt diesnicht mehr genau vor. Vielmehr räumt es der BNetzA er-hebliche Ermessensspielräume ein. Unabhängig von denin Tz. 12 angesprochenen Möglichkeiten kann Deregulie-rung auch dadurch stattfinden, dass die BNetzA in eige-nem Ermessen die Regulierungsintensität in einzelnenMärkten zurücknimmt. Insofern stellt sich auch hier dieFrage nach der Nachhaltigkeit der Wettbewerbsorientie-rung der betreffenden Märkte. Die Monopolkommissioninterpretiert daher den Auftrag des § 121 Abs. 2 TKG zurBeurteilung der Nachhaltigkeit der Wettbewerbsorientie-rung in den Telekommunikationsmärkten auch als Auf-trag zur Beurteilung der Angemessenheit des Umgangsder Bundesnetzagentur mit den vom Gesetzgeber vorge-sehenen Ermessensspielräumen. Die Monopolkommis-sion wird bei der ihr aufgetragenen Würdigung der Regu-lierungspraxis der Regulierungsbehörde daher auch dieFrage als Maßstab anlegen, inwieweit die Regulierungs-praxis dazu beiträgt, dass nachhaltig wettbewerbsorien-tierte Märkte entstehen.

16. Um den Auftrag des § 121 Abs. 2 TKG in dem hierbeschriebenen Sinne auszuführen, ist es erforderlich, so-wohl die tatsächlich stattfindenden Wettbewerbsprozessezu erfassen als auch zu prognostizieren, welche Wettbe-werbsprozesse zukünftig im Fall der Rückführung dersektorspezifischen Regulierung stattfinden werden. Diesgeschieht im Rahmen einer Markt- und Strukturanalyse,in der es grundsätzlich auf dieselben Dinge ankommt wiebei der Beurteilung der beträchtlichen Marktmacht gemäß§ 11 Abs. 1 TKG oder der Marktbeherrschung nach § 19Abs. 2 GWB sowie nach Artikel 82 EG-Vertrag (EGV).Marktanteile, Finanzkraft, Zugangsmöglichkeiten zu Ab-satz- und Beschaffungsmärkten, Marktzutrittshemmnisseusw. liefern Anhaltspunkte dafür, welche Entwicklungenbei der Rückführung der sektorspezifischen Regulierungzu erwarten sind.

17. Die Monopolkommission hat in ihren bisherigenGutachten nach § 81 Abs. 3 TKG 1996 stets darauf hinge-wiesen, dass sie die Frage einer gesetzlichen Rückführungder sektorspezifischen Regulierung nicht auf Märkte imökonomischen Sinne bezieht, sondern auf Funktionsberei-che der Telekommunikation, die aus einer Reihe vonsachlich und räumlich relevanten Teilmärkten bestehenkönnen.7 Die Skepsis gegenüber einer „marktweisen“ De-regulierung gründete sich auf die Erwägung, dass es keine

7 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 38 ff.;dies., Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 14 ff.


zuverlässigen Verfahren zur Verhinderung von Quersub-ventionierungen zwischen Telekommunikationsdienst-leistungen auf Märkten mit unterschiedlich ausgeprägterWettbewerbsintensität gibt und es demzufolge auf Märk-ten mit unterschiedlichen Regulierungsregimen zu einerweitgehend willkürlichen Zuordnung der Gemeinkostenkommt. Dasselbe gilt für die Möglichkeit der „gesetzli-chen“ Deregulierung nach neuem Recht. Die Marktab-grenzung, die der Empfehlung der Europäischen Kom-mission über relevante Produkt- und Dienstemärktezugrunde liegt, ist in vielen Fällen weiter, als dies nachwettbewerbsrechtlichen Kriterien der Fall wäre, und ent-spricht damit eher der Abgrenzung nach Funktionsberei-chen, wie sie die Monopolkommission für die gesetzlicheRückführung der Regulierung nach dem TKG 1996 vor-geschlagen hatte, als einer Abgrenzung nach wettbe-werbsrechtlichen Kriterien.8 Die Monopolkommissionwird daher ihre Einschätzung, ob nachhaltig wettbewerbs-orientierte Telekommunikationsmärkte bestehen, eben-falls auf Funktionsbereiche der Telekommunikation undnicht auf Märkte im Sinne des Wettbewerbsrechts bezie-hen.

18. Das TKG verwendet den Begriff des nachhaltig wett-bewerbsorientierten Marktes im Zusammenhang mit derAuferlegung von regulatorischen Verpflichtungen bzw. alsKriterium für die Ex-ante-Entgeltregulierung. Das ist ineinem hohen Maße problematisch, weil das Konzept desnachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes kein wohl de-finiertes Konzept der Wettbewerbstheorie oder der Wett-bewerbspolitik ist und es deshalb nicht möglich ist, be-stimmte Rechtsfolgen davon abhängig zu machen, ob einnachhaltig wettbewerbsorientierter Markt „besteht“, „sichentwickelt“ oder „seine Entstehung gegebenenfalls behin-dert würde“.9 Bei der gerichtlichen Überprüfung von Re-gulierungsentscheidungen auf der Grundlage einer dieserVorschriften muss die Regulierungsbehörde im Zweifelnachweisen, warum mit der Entstehung eines nachhaltigwettbewerbsorientierten Marktes zu rechnen oder ebenauch nicht zu rechnen ist. Das dürfte ihr bereits deshalbschwer fallen, weil es sich hier um eine Einschätzung han-delt, die zumindest teilweise auf Wertungen beruht. So-weit die Gerichte wegen der Unbestimmtheit des Kriteri-ums im Hinblick auf die Auslegung des Begriffs desnachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes einen Beur-teilungsspielraum der Regulierungsbehörde annehmen,hätte dies jedenfalls zur Folge, dass die gerichtliche Über-prüfbarkeit der Regulierung entscheidend eingeschränktist.

3. Methodisches Vorgehen

19. Die Frage, ob ein Markt nachhaltig wettbewerbsori-entiert ist, ist – wie bereits oben festgestellt – im Rahmen

einer Markt- und Strukturanalyse zu beurteilen, bei der esgrundsätzlich auf dieselben Kriterien ankommt wie beider Analyse der beträchtlichen Marktmacht gemäß § 11Abs. 1 TKG sowie der Marktbeherrschung nach § 19Abs. 2 GWB oder Artikel 82 EGV. In der vorliegendenStellungnahme verwendet die Monopolkommission das-selbe Argumentationsmuster wie in den drei vorherge-gangenen Gutachten gemäß § 81 Abs. 3 TKG 1996. Sieversucht anhand der empirischen Daten, die ihr von derRegulierungsbehörde zur Verfügung gestellt werden, diestrukturellen Aspekte der Entwicklung der Telekommuni-kationsmärkte zu erfassen und daraus Anhaltspunkte fürdie Beurteilung der nachhaltigen Wettbewerbsorientie-rung bei einer angenommenen Rückführung der sektor-spezifischen Regulierung zu gewinnen.

20. Um beurteilen zu können, auf welchen Märkten derWettbewerb so weit abgesichert ist, dass er auch nach derRückführung der sektorspezifischen Regulierung fortbe-steht, muss zunächst klar sein, welche Märkte überhauptder sektorspezifischen Regulierung unterliegen. NachAuffassung der Europäischen Kommission gilt das min-destens für die 18 Märkte bzw. Marktbereiche der Emp-fehlung über relevante Produkt- und Dienstemärkte. Fürdie Bundesrepublik Deutschland gilt dies nur insoweit,wie die Regulierungsbehörde gemäß § 10 Abs. 2 TKGnicht zu einem abweichenden Ergebnis kommt. Da dieMarktdefinition und Marktanalyse nach §§ 10 und 11TKG bisher nur zum Teil abgeschlossen sind, ist gegen-wärtig offen, welche Märkte bzw. Bereiche der deutschenTelekommunikation überhaupt der sektorspezifischen Re-gulierung unterliegen. Bei den Märkten, bei denen dasMarktanalyseverfahren abgeschlossen ist, ist zudem über-wiegend noch ungeklärt, wie letztlich reguliert wird. DieMonopolkommission verwendet daher im Rahmen diesesersten Gutachtens gemäß § 121 Abs. 2 TKG die bisherigeEinteilung der Märkte für Sprachtelefonie im Festnetz indie Bereiche Teilnehmeranschlüsse, Ortsgespräche, Fern-und Auslandsgespräche, Mobilfunk und Vorleistungen.Die Abgrenzung der Märkte erfolgt dabei nach dem Be-darfsmarktkonzept und der Einschätzung der jeweiligenRahmenbedingungen.

21. Der Mobilfunk wird weiterhin als eigenständigesMarktsegment und nicht als Teil eines einheitlichenMarktes für Sprachtelefondienste behandelt. Die Substi-tutionsbeziehungen zwischen Mobilfunk und Festnetznehmen insbesondere vor dem Hintergrund der weitersinkenden Preise für Mobiltelefonie und der Zunahmevon kombinierten Festnetz-Mobilfunk-Angeboten zwarweiterhin zu. Dies betrifft aber nach wie vor in erster Li-nie die Gespräche und weniger die Anschlüsse. Die Ent-wicklung muss weiterhin beobachtet werden. Im Momentist die Reaktionsverbundenheit der Nachfrage in den bei-den Bereichen jedenfalls noch nicht von der Qualität,dass Verhaltensspielräume der DTAG bei der Preis- undProduktpolitik im Festnetz durch Wettbewerb im Mobil-funk wirksam eingeengt werden.

22. Bei der Erfassung der strukturellen Aspekte derMärkte stützt sich die Monopolkommission, wie bereits

8 Vgl. dazu auch Tz. 171.9 Der Entwurf für ein Telekommunikationsgesetz enthielt in den ge-

nannten Vorschriften als Kriterium für die Regulierung noch den Be-griff des „funktionsfähigen Wettbewerbs“. Auch dieses Konzept istnicht wohl definiert und ungeeignet, davon bestimmte Rechtsfolgenabhängig zu machen. Vgl. die ausführliche Diskussion dazu in Mo-nopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 33 ff.


erwähnt, auf die Kriterien des sektorspezifischen Wettbe-werbsrechts zur beträchtlichen Marktmacht bzw. des all-gemeinen Wettbewerbsrechts zur Feststellung der Markt-beherrschung, ohne dass eine Gleichsetzung dernachhaltigen Wettbewerbsorientierung in einem Marktmit wirksamen Wettbewerb oder der Abwesenheit vonMarktbeherrschung in einem Markt erfolgt. Die Mono-polkommission geht vielmehr davon aus, dass eine „Als-ob-Beurteilung“ der nachhaltigen Wettbewerbsorientie-rung bei geänderten regulatorischen Rahmenbedingungenebenso bei der Analyse der Marktstrukturen ansetzenmuss wie die Analyse der beträchtlichen Marktmacht undder Marktbeherrschung, auch wenn die Ziele der Analyseunterschiedlich sind.

4. Die bisherigen Stellungnahmen der Monopolkommission gemäß § 81 Abs. 3 TKG 1996

23. Die Monopolkommission hat insgesamt drei Sonder-gutachten gemäß § 81 Abs. 3 TKG 1996 veröffentlicht.10

Im Mittelpunkt der Untersuchungen stand jeweils der ge-setzliche Auftrag, der eine Analyse verlangte, ob auf denMärkten der Telekommunikation funktionsfähiger Wett-bewerb herrscht. In Anlehnung an den legislativen Zweckdes § 18 Abs. 3 TKG definierte die Monopolkommissionfunktionsfähigen Wettbewerb als strukturell gesichertenWettbewerb, der auch dann fortbesteht, wenn die sektor-spezifische Regulierung zurückgeführt wird. Dies warnach den Feststellungen der Kommission im Jahr 2003 amehesten auf den Endkundenmärkten für Fern- und Aus-landsgespräche der Fall. Hier hat die Monopolkommis-sion – trotz des Bestehens von Restunsicherheiten über dieWettbewerbsentwicklung – empfohlen, die Ex-ante-Re-gulierung der Entgelte zurückzuführen, soweit gesichertist, dass es keine Quersubventionierung von Leistungenaus Monopolbereichen gibt und die regulatorischen Vor-aussetzungen für eine wirksame Kontrolle der Bündelpro-dukte geschaffen werden. Trotz des in Teilbereichen zu-nehmenden Wettbewerbs war ein funktionsfähigerWettbewerb bei den Ortsgesprächen noch nicht erreicht.Kaum Wettbewerbsfortschritte gab es bis 2003 bei denTeilnehmeranschlüssen und dem breitbandigen Internet-zugang.

24. Bei den Vorleistungen nehmen die Abhängigkeitenvon der DTAG ab, soweit die alternativen Anbieter in ei-gene Netze investieren. Dies war bis 2003 vorwiegendauf der Ebene der Fernnetze und hier vor allem auf denHaupttrassen zwischen und in den Großstädten und Bal-lungszentren der Fall. Allerdings zeichnete sich bereitsab, dass einzelne Verbindungsnetzbetreiber den Ausbauihrer Netze auch in der Fläche vorantreiben, um die Auf-wendungen für Zusammenschaltungsleistungen zu sen-ken und um bundesweit flächendeckend Ortsgesprächeanbieten zu können. Keine Wettbewerbsfortschritte gabes bei der wichtigsten Vorleistung, dem entbündelten Zu-

gang zur Teilnehmeranschlussleitung. Hier konnte dieDTAG ihre faktische Monopolstellung behaupten.

25. In ihren bisherigen Untersuchungen hat die Mono-polkommission den Mobilfunk als ein eigenständiges,vom Festnetz getrenntes Marktsegment und nicht als Teileines einheitlichen sachlich relevanten Marktes fürSprachtelefonie betrachtet. Die Substitutionsbeziehun-gen zwischen beiden betreffen eher die Gespräche als dieAnschlüsse. Gleichwohl befand sich der Mobilfunk imJahr 2003 in einer Umbruchphase, in der die weitere Ent-wicklung des Wettbewerbs nach Einschätzung der Mono-polkommission maßgeblich von einer erfolgreichen Um-setzung der dritten Mobilfunkgeneration UMTS abhing.

Das größte Wettbewerbsproblem sah die Monopolkom-mission bei den Entgelten für die Terminierung in Mobil-funknetzen. Die Entgelte waren trotz sinkender Tendenzim Jahr 2003 noch deutlich überhöht, was zu einer Sub-ventionierung des Mobilfunks vor allem aus dem Festnetzin einer erheblichen Größenordnung führte. Die Mono-polkommission plädierte daher für eine kostenbasierteRegulierung der Terminierungsentgelte im Mobilfunk.Zur Anpassung der Geschäftsmodelle sollte den Netzbe-treibern eine Übergangszeit eingeräumt werden, in derdie Absenkung der Entgelte über einen Anpassungspfadim Rahmen einer Price-Cap-Regulierung erfolgen sollte.

26. In ihren Sondergutachten hat die Monopolkommis-sion die aus ihrer Sicht problematischen Fälle der Regu-lierungspraxis aufgegriffen. Breiten Raum nahm dabeidas Problem der regulatorisch verursachten Preis-Kosten-Schere bei der Teilnehmeranschlussleitung ein. Die Re-gulierungsbehörde hat zwischen 1999 und 2003 Entgeltefür die Vorleistung „Miete der Teilnehmeranschlusslei-tung“ genehmigt, die höher oder nur knapp niedriger la-gen als die Endkundenentgelte der DTAG für den analo-gen Teilnehmeranschluss. In der Folge war es denalternativen Anbietern nicht möglich, analoge Teilnehme-ranschlüsse kostendeckend anzubieten. Die Entwicklungvon Wettbewerb bei den Teilnehmeranschlüssen wurdedadurch maßgeblich beeinträchtigt. Die Preis-Kosten-Schere ergab sich zunächst daraus, dass das Entgelt fürdie Vorleistung gemäß den Kosten der effizienten Leis-tungsbereitstellung reguliert wurde, während das End-kundenentgelt der DTAG für den analogen Teilnehmeran-schluss nicht kostendeckend sein musste, weil es bereitsvor Inkrafttreten des TKG zum 1. Januar 1998 genehmigtwar und deshalb der Übergangsregelung des § 97 Abs. 3TKG 1996 unterlag. Danach mussten die bereits geneh-migten Entgelte bis Ende des Jahres 2002 nicht den Krite-rien des TKG entsprechen.11 Die Auflösung oder mindes-tens die Abschwächung der Preis-Kosten-Schere abJanuar 2003 scheiterte an der Regulierungsbehörde, dadiese das Entgelt für den Teilnehmeranschluss nicht nachdem Effizienzmaßstab der Einzelpreisprüfung, sondernnach dem Price-Cap-Verfahren regulierte. Im Price-Cap-Verfahren waren die Preise für Sprachtelefondienste unddie Entgelte für den Teilnehmeranschluss in einem Leis-

10 Monopolkommission, Wettbewerb auf Telekommunikations- undPostmärkten?, Sondergutachten 29, Baden-Baden 2000; dies., Son-dergutachten 33, a. a. O.; dies., Sondergutachten 39, a. a. O. 11 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 122.


tungskorb für Privatkunden enthalten. Eine von derDTAG Ende 2002 beantragt Erhöhung des Preises für denanalogen Teilnehmeranschluss konnte nur teilweise ge-nehmigt werden, da ansonsten die Preissenkungsvorga-ben der Price-Cap-Regulierung nicht hätten eingehaltenwerden können.12 Die Monopolkommission hatte bereitsfrühzeitig auf diese Schwierigkeit hingewiesen und dieUnterstellung der Endkundenentgelte für den Teilnehmer-anschluss unter die Einzelpreisprüfung verlangt.13 DasFesthalten der an der Price-Cap-Regulierung der Entgeltefür die Teilnehmeranschlussleitung war exemplarisch fürdie Praxis der Regulierungsbehörde, die vom TKG 1996geforderte Orientierung an den Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung dadurch zu vermeiden, dass einEntgelt der Price-Cap-Regulierung und nicht der Einzel-preisprüfung unterstellt wurde.

27. Im Rahmen der Missbrauchsaufsicht nach demTKG 1996 kritisierte die Monopolkommission vor allemdie Tolerierung der Preisdumpingstrategie der DTAG beider Einführung des breitbandigen Internetzugangs DSLdurch die Regulierungsbehörde im Jahr 2001, in derenFolge der Incumbent eine nahezu monopolistische Markt-position aufbauen konnte. Die Tolerierung der wettbe-werbsbehindernden Kostenunterdeckung wurde im We-sentlichen mit dem Argument gerechtfertigt, dass dieseiner schnellen Verbreitung von DSL diene, die wie-derum gesamtwirtschaftlich wünschenswert sei.14 DieMonopolkommission interpretierte dieses Argument alsindustriepolitische Erwägung, für die es im Rahmen derAbwägungen nach dem TKG keine Grundlage gab.

28. In ihren Gutachten hat die Monopolkommission zu-dem regelmäßig grundlegende Probleme der Regulierungaufgegriffen. Dazu gehört die Behandlung der Wettbe-werbsprobleme von Bündelprodukten und Optionstarifenebenso wie die Auseinandersetzung mit den Maßstäbender angemessenen Verzinsung des eingesetzten Kapitalsim Rahmen der Entgeltregulierung.15 Bei der Bündelungvon Endkundenleistungen besitzt die DTAG, die auf prak-tisch allen Telekommunikationsmärkten umfassend prä-sent ist, erhebliche Wettbewerbsvorteile vor ihrenKonkurrenten. Wettbewerbsverzerrungen durch Bündel-angebote ergeben sich insbesondere dann, wenn Leistun-gen aus Wettbewerbsbereichen mit Leistungen aus Berei-chen mit weniger oder keinem Wettbewerb gebündeltwerden und wenn Wettbewerber Bündelprodukte nichtnachbilden können, weil sie keinen Zugang zu einzelnenBestandteilen der Produktbündel haben. Die Monopol-kommission hat daher vorgeschlagen, Bündelproduktedes marktbeherrschenden Anbieters nur dann zu geneh-migen, wenn die Wettbewerber den Zugang zu sämtlichenTeilleistungen zu Zwecken des Wiederverkaufs haben.

29. Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellungergeben sich nach dem altem und auch nach neuem Rechtaus den langfristigen zusätzlichen Kosten der Leistungs-bereitstellung einschließlich einer angemessenen Verzin-sung des eingesetzten Kapitals. Strittig dabei war unteranderem, was unter einer angemessenen Verzinsung deseingesetzten Kapitals zu verstehen ist. Im Einzelnen ginges einerseits um die Frage, ob Eigen- und Fremdkapitalnach Bilanzdaten oder nach Marktdaten zu bewerten sind,und andererseits darum, ob Risikoprämien im Rahmendes Marktansatzes aufgrund von Markdaten oder im Rah-men eines Individualansatzes anhand von subjektivenRisikoeinschätzungen zu bestimmen sind. Die Monopol-kommission hat sich dafür ausgesprochen, die Risikoprä-mie leistungsspezifisch gemäß den speziellen Risiken ei-ner Anlage und nicht gemäß den Risiken des gesamtenUnternehmens zu bestimmen. Bei der Bestimmung vonRisikomaß und Risikobewertung ist grundsätzlich auf dieVerhältnisse am Kapitalmarkt abzustellen. Andererseitsist dem Anliegen der Regulierung zu entsprechen, die re-gulierten Entgelte den gegebenenfalls kurzfristigenSchwankungen der Kapitalmarktverhältnisse auszuset-zen. Nach Auffassung der Monopolkommission kanndem dadurch Rechnung getragen werden, dass bei einergrundsätzlichen Orientierung an den Kapitalmarktver-hältnissen die Stabilisierung der regulierten Entgeltedurch ein Verfahren der Durchschnittsbildung gewähr-leistet wird. Ein solches Verfahren wäre durch die Regu-lierungsbehörde offen zu legen. Das neue TKG versuchtin § 31 Abs. 3 das Kriterium der angemessenen Verzin-sung des eingesetzten Kapitals durch eine Reihe vonPrüfkriterien zu konkretisieren. Dieses Ziel wird nicht er-reicht.16 Die aufgeführten Kriterien sind vage. Ihre Be-deutung für die Festlegung der angemessenen Kapitalver-zinsung wird nicht präzisiert. Der Spielraum fürgerichtliche Auseinandersetzungen zwischen der DTAGund der BNetzA um die Maßstäbe der angemessenen Ver-zinsung des eingesetzten Kapitals wird möglicherweisesogar vergrößert. Im schlimmsten Fall entstehen dadurchzusätzliche Unsicherheiten, die den auf die Funktionsfä-higkeit der Zugangsregulierung angewiesenen Wettbe-werb auf den nachgelagerten Märkten beeinträchtigen.

II. Stand und Entwicklung des Wettbewerbs in der Telekommunikation

1. Entwicklung der Telekom-munikationsmärkte

30. Die Umsatzerlöse im Gesamtmarkt für Telekommu-nikationsdienste in Deutschland sind in den Jahren 2003und 2004 weiter gestiegen (vgl. Tabelle 1). Die Wachs-tumsraten sind mit 3,6 Prozent im Jahr 2003 und4,0 Prozent im Jahr 2004 wieder zunehmend. Für das Jahr2005 prognostiziert die BNetzA eine weitere Zunahmeder Umsätzerlöse im Gesamtmarkt um 2,2 Prozent auf68,3 Mrd. Euro.

12 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 98 ff.13 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 127.14 Vgl. ebenda, Tz. 138.15 Zum Problem der Bündelprodukte vgl. Monopolkommission, Son-

dergutachten 33, a. a. O., Tz. 140 ff.; zu den Maßstäben der angemes-senen Verzinsung des eingesetzten Kapitals im Rahmen der Entgelt-regulierung vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O.,Tz. 152 ff. 16 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 75 ff.


Ta b e l l e 1

Entwicklung der Umsätze für Telekommunikationsdienste (Mrd. Euro)1

1 Differenzen zu früheren Angaben (vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., S. 19) durch Neuberechnung der BNetzA.2 Prognose der BNetzA auf der Grundlage der für das 1. Quartal 2005 erhobenen Umsatzdaten.3 Der Markt für Leistungen auf der Basis von Festnetzanschlüssen beinhaltet sämtliche Festnetzdienstleistungen der Lizenznehmer mit Endkunden

und Wiederverkäufern, insbesondere die Bereitstellung des Anschlusses und das Herstellen von Wählverbindungen im Rahmen des Sprachtele-fondienstes und des Internetzugangs. Wählverbindungen zu Mehrwertdiensten und in das Internet schließen Leistungen ein, die über das bloßeHerstellen der Verbindung hinausgehen (Informationsinhalte). Die Umsatzerlöse der Wiederverkäufer sind eingeschlossen.

4 Umsatzerlöse der Netzbetreiber und der Service-Provider, ohne Carriergeschäft.5 Zusammenschaltungsleistungen, Anmietung von Teilnehmeranschlussleitungen, Inkassoleistungen und Preselection-Leistungen.6 Datenkommunikationsdienste, Leistungen für Corporate Networks, Rundfunkübertragungsdienste, Multimediadienste, Funkdienste, Mehrwert-

dienste. Enthalten sind unter anderem auch Leistungen der Netzbetreiber wie Kollokationsleistungen (gemeinsame Nutzung von Gebäuden).Quelle: BNetzA

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 20052

Gesamtmarkt 44,2 48,1 56,2 60,5 62,0 64,2 66,8 68,3

Leistungen auf der Basis von Festnetz-anschlüssen3 23,4 21,9 21,2 21,3 22,5 24,0 24,7 25,1

Mobiltelefondienst4 9,5 13,1 17,4 19,2 19,9 21,1 22,8 23,5

Mietleitungen 1,1 1,2 1,2 1,2 1,0 1,0 0,9 1,0

Carriergeschäft(Interconnection)5 1,8 4,6 6,2 6,6 6,4 7,1 7,5 7,9

Kabelfernsehen 2,3 2,5 2,6 2,7 2,8 2,8 2,9 3,0

Sonstige6 6,1 4,9 6,9 9,6 9,5 8,2 7,9 7,8

Diese Prognose stimmt im Wesentlichen überein mit derPrognose, die Dialog Consult im Auftrag des Branchen-verbandes VATM erstellt hat.17 Dialog Consult geht voneinem Gesamtumsatz von 66,9 Mrd. Euro im Jahr 2005aus, wobei die Dialog-Zahlen keine Umsätze aus dem Be-reich Kabelfernsehen enthalten, die bei den BNetzA-Zah-len in der Größenordnung von 3 Mrd. Euro enthaltensind.

31. Die Umsatzzuwächse ergeben sich sowohl im Fest-netz als auch im Mobilfunk. Umsatzwachstum ist weiter-hin auch im Carriergeschäft zu beobachten. Die im Ver-gleich zu den Vorjahren wieder zunehmenden Umsätze imBereich „Leistungen für Festnetzanschlüsse“ resultiereneinerseits aus der erfolgreichen Vermarktung von fest-netzbasierten Breitbandanwendungen sowie andererseitsdaraus, dass sich die Konsolidierung der Preise bei derFestnetztelefonie fortgesetzt hat. Überdurchschnittlich zu-genommen haben vor allem die Erlöse aus fixen Entgel-ten. Dies gilt sowohl bei der DTAG als auch bei den Wett-bewerbern und spiegelt die zunehmende Bedeutung derBündelangebote und Optionstarife wider. Im Bereich desMobilfunks nehmen die Umsätze vor allem durch Wachs-tum bei den breitbandigen Datendiensten weiter zu. Fürdas Jahr 2005 prognostiziert die BNetzA beim Mobilfunkallerdings eine nachlassendes Umsatzwachstum. Ein we-

sentlicher Grund dafür liegt darin, dass das abflachendeWachstum bei den Umsätzen für mobile Sprachdienste– ausgelöst durch einen zunehmenden Druck auf diePreise – noch nicht kompensiert wird durch entsprechen-des Wachstum bei den Datendiensten (UMTS).

32. Tabelle 2 zeigt die Umsatzanteile der Wettbewerberim Gesamtmarkt für Telekommunikationsdienste und inden einzelnen Marktsegmenten. Im Gesamtmarkt ist derAnteil der Wettbewerber weiter gestiegen und beträgtEnde des Jahres 2004 48 Prozent. Für das Jahr 2005 wirdein weiterer Anstieg auf 50 Prozent prognostiziert.Marktanteilszuwächse der Wettbewerber hat es in denJahren 2003 und 2004 vor allem bei den Leistungen aufder Basis von Festnetzanschlüssen gegebenen. Hier wirdder Marktanteil der Wettbewerber Ende 2005 bei29 Prozent liegen. Auslöser dafür ist das überdurch-schnittliche Umsatzwachstum der Wettbewerber im Fest-netz, welches nach den Untersuchungen von Dialog Con-sult auf die zunehmend erfolgreiche Vermarktung vonfestnetzbasierten Breitbandanwendungen und die stei-gende Anzahl der Breitbandanschlüsse zurückzuführenist.18 Daneben gewinnen die alternativen Anbieter Markt-anteile in den Bereichen Mietleitungen und Carrierge-schäft sowie beim Kabelfernsehen. Die Marktanteilsge-winne bei Mietleitungen und im Carriergeschäft spiegelnden zunehmenden Aufbau alternativer Netzinfrastruktu-

17 Dialog Consult/VATM: Siebte gemeinsame Marktanalyse zur Tele-kommunikation, Köln, 26. September 2005, Abb. 1. 18 Vgl. dazu auch Dialog Consult/VATM, a. a. O., Abb. 3.


Ta b e l l e 2

Umsatzanteile der Wettbewerber bei Telekommunikationsdiensten (Prozent)1

1 Differenzen zu früheren Angaben (vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., S. 20) durch Neuberechnungen der BNetzA. 2 Prognose der BNetzA auf der Grundlage der für das 1. Quartal 2005 erhobenen Marktdaten.3 Differenzen zu den Angaben über den Marktanteil der Wettbewerber bei Telekommunikationsdiensten auf der Basis von Festnetzanschlüssen

nach Umsätzen in Tabelle 4 ergeben sich, weil dort keine Umsätze aus dem Wiederverkauf von Sprachtelefondiensten berücksichtigt werden. Quelle: BNetzA

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 20052

Gesamtmarkt 26 35 41 42 43 46 48 50

Leistungen auf der Basis von Festnetz-anschlüssen3 6 16 20 22 23 26 29 29

Mobiltelefondienst 68 70 69 72 68 66 66 67

Mietleitungen 10 30 42 54 60 51 56 58

Carriergeschäft (Interconnection) 54 38 40 39 44 55 55 55

Kabelfernsehen 41 45 55 68 68 96 100 100

Sonstige 24 19 30 21 28 28 31 42

ren durch die alternativen Anbieter wider. Der Marktan-teil von 100 Prozent beim Kabelfernsehen ist das Ergeb-nis der im Jahr 2004 abgeschlossenen vollständigenVeräußerung des Netzes durch die DTAG.19

33. Der Marktanteil der Wettbewerber im Mobilfunk istmit 66 Prozent im Jahr 2004 und geschätzten 67 Prozentim Jahr 2005 seit mehreren Jahren in etwa konstant ge-blieben. Insgesamt wächst der Mobilfunkmarkt mit über-durchschnittlichen Raten weiter. Bis Ende des Jahres2004 ist die Anzahl der Teilnehmer in den Mobilfunknet-zen auf 71,3 Millionen gestiegen.20 Die Anzahl der An-schlüsse pro 100 Einwohner (Penetration) lag 2004 bei86,4 Prozent nach 78,5 Prozent im Jahr 2003. GrößterNetzbetreiber Ende des Jahres 2004 ist mit 26,3 Mil-lionen Kunden T-Mobile, gefolgt von Vodafone mit24,7 Millionen, E-Plus mit 8,2 Millionen und O2 mit5,5 Mio. Kunden.

2. Sprachtelefondienste im Festnetz

34. Die bereits im letzten Sondergutachten der Monopol-kommission festgestellte Trendumkehr bei der Entwick-lung der Verbindungsminuten im Bereich der Telekommu-nikationsdienste auf der Basis von Festnetzanschlüssenhat sich fortgesetzt.21 Während die Anzahl der im Festnetzerbrachten Verbindungsminuten bis zum Jahr 2002 zu-nahm, nimmt sie seit 2003 ab. Der wichtigste Grund dafür

ist die Verlagerung des Internetzugangsverkehrs von denschmalbandigen Wählanschlüssen des Festnetzes, der mi-nutenbasiert abgerechnet wird und in Tabelle 3 enthaltenist, zu den breitbandigen DSL-Anschlüssen, der anhanddes Datenübertragungsvolumens abgerechnet wird und inTabelle 3 nicht enthalten ist.

35. Tabelle 3 zeigt darüber hinaus, dass die DTAG vondieser Entwicklung weitaus stärker betroffen ist als dieWettbewerber. Die Anzahl der insgesamt von den alterna-tiven Anbietern generierten Verbindungsminuten inklu-sive des schmalbandigen Internetzugangsverkehrs hatauch in den Jahren 2003 und 2004 noch deutlich zuge-nommen. Dies gilt in allen Marktsegmenten, vor allemaber bei den Orts- und Nahverbindungen. Die Wachs-tumsrate flacht nach der Prognose der BNetzA allerdingsauch für diese Unternehmen im Jahr 2005 spürbar ab.Hinzu kommt, dass die Wettbewerber im Jahr 2004 imHinblick auf das generierte Verkehrsvolumen zu derDTAG aufgeschlossen haben. Im Jahr 2005 werden sieden Incumbent überholen.

Die stärkere Betroffenheit der DTAG bei der Abnahmeder Verkehrsminuten im Festnetz erklärt sich dadurch,dass die DTAG in dem stagnierenden und seit dem Jahr2004 abnehmenden Markt sowohl beim Sprachtelefon-dienst als auch bei den Datendiensten verliert. Zwar sinddie alternativen Anbieter von diesen Entwicklungengrundsätzlich ebenfalls betroffen, dies aber erst zeitver-setzt. Im Moment gewinnen die alternativen Anbieter imBereich der Sprachtelefondienste noch Verkehr hinzu,während sie bei den schmalbandigen Datendiensten nichtwie die DTAG bereits seit 2002, sondern erst ab dem Jahr2004 verlieren.

19 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 25.20 Vgl. Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde für Telekommuni-

kation und Post gemäß § 122 Telekommunikationsgesetz, Bonn2005, S. 42.

21 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 27.


Ta b e l l e 3

Verbindungsminuten für Festnetzdienste insgesamt (Mrd. Min.)

1 Nicht schlüssige Addition aufgrund von Rundungsfehlern.2 Prognose der BNetzA auf der Grundlage der für das 1. Quartal 2003 erhobenen Marktdaten.Quelle: BNetzA

1998 1999 2000 20011 2002 2003 2004 20052

Gesamt 197 245 301 345 355 354 346 339

DTAG 185 192 210 232 211 194 172 162

Wettbewerber 12 53 91 114 144 160 174 177

36. Bei den Umsätzen mit Telekommunikationsdienstenauf der Basis von Festnetzanschlüssen (vgl. Tabelle 4)nehmen die Marktanteile der Wettbewerber ebenfalls zu,bleiben aber deutlich hinter den Marktanteilen nach Ver-bindungsminuten zurück. Diese Diskrepanz erklärt sicheinerseits durch die geringen Gesprächstarife der Wettbe-werber im Vergleich zur DTAG und andererseits durchdie starke Position der DTAG bei den fixen Entgelten fürAnschlüsse und Optionstarife. Die differenzierte Betrach-tung von fixen und variablen Entgelten zeigt, dass derMarktanteil der Wettbewerber bei den Umsätzen mit vari-ablen Verbindungsentgelten im Jahr 2004 bereits 42 Pro-zent betrug, während er bei den fixen Entgelten lediglich6 Prozent betrug.

2.1 Teilnehmeranschlüsse

37. Die Gesamtzahl der Teilnehmeranschlüsse im Fest-netz lag Ende des ersten Quartals 2005 bei 39,08 Mio.Davon waren

– 26,74 Mio. Analoganschlüsse (inklusive der An-schlüsse für Kabel-TV-Telefonie),

– 12,11 Mio. ISDN-Basisanschlüsse,

– 0,125 Mio. Primärmultiplexanschlüsse sowie

– 0,105 Mio. öffentliche Telefonstellen.

Der Marktanteil der Wettbewerber bei den Anschlüsseninsgesamt betrug 5,8 Prozent am Ende des ersten Quartals2005.

Bei der Analyse der Marktverhältnisse bei den Teilnehme-ranschlüssen im Festnetz stellt die Monopolkommissionallerdings, wie bereits in den früheren Gutachten, nicht aufdie Anzahl der Anschlüsse, sondern auf die Anschlusska-pazitäten in Form der Telefonkanäle ab. Ein Analogan-schluss verfügt über einen Sprechkanal, ein ISDN-Basis-anschluss über zwei unabhängig voneinander nutzbareKanäle und ein Primärmultiplexanschluss über 30 unab-hängig nutzbare Sprechkanäle. Die Ende des ersten Quar-tals 2005 geschalteten 39,08 Mio. Anschlüsse entsprechen54,81 Mio. Kanälen. Der Marktanteil der Wettbewerberder DTAG an den Telefonkanälen betrug 8,8 Prozent amEnde des ersten Quartals 2005 (vgl. Tabelle 5).

38. Der höhere Marktanteil der Wettbewerber bei deninsgesamt geschalteten Telefonkanälen im Vergleich zuden insgesamt geschalteten Telefonanschlüssen spiegeltden Umstand wider, dass die Wettbewerber ihr Angebotauf ISDN-Anschlüsse konzentrieren und dort inzwischendeutlich höhere Marktanteile besitzen als bei den Analog-anschlüssen (vgl. Tabelle 6). Wie groß diese Diskrepanzist, verdeutlicht die Relation „durchschnittliche Anzahlder Kanäle pro Anschluss“. Bei der DTAG liegt diesesVerhältnis Ende des ersten Quartals 2005 bei 1,36(36,8 Mio. Anschlüsse mit 49,99 Mio. Kanälen) und bei

Ta b e l l e 4

Anteile der Wettbewerber bei den Telekommunikationsdiensten auf der Basis von Festnetzanschlüssen (Prozent)1

1 Differenzen zu früheren Angaben (vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., S. 20) durch Neuberechnungen der BNetzA. 2 Prognose der BNetzA auf der Grundlage der für das 1. Quartal 2005 erhobenen Marktdaten.3 Differenzen zu den Marktanteilen der Wettbewerber bei den Umsätzen mit „Leistungen auf der Basis von Festnetzanschlüssen“ in Tabelle 2 erge-

ben sich, weil dort Umsätze aus dem Wiederverkauf von Sprachtelefondiensten berücksichtigt werden. Quelle: BNetzA

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 20052

Verbindungs-minuten 6 22 30 33 41 45 50 52

Umsätze3 6 15 19 21 22 26 28 29


Ta b e l l e 5

Anzahl der Telefonkanäle (Mio.) und Marktanteile1

1 Differenzen zu früheren Angaben (vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., S. 24) durch Neuberechnungen der BNetzA. Quelle: BNetzA

Ta b e l l e 6

Marktanteile der Wettbewerber bei den Telefonkanälen nach technischem Segmenten (Prozent)1,2

1 Entspricht den Marktanteilen der Wettbewerber nach Telefonanschlüssen.2 Differenzen zu früheren Angaben (vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., S. 25) durch Neuberechnungen der BNetzA. Quelle: BNetzA

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Quartal 2005

Gesamt 46,53 48,21 50,22 52,45 53,78 54,34 54,68 54,81

DTAG 46,37(99,7 %)

47,81(99,2 %)

49,36(98,3 %)

50,83(96,9 %)

51,51 (95,8 %)

51,23(94,3 %)

50,41(92,2 %)

49,99(91,2 %)

Wettbe-werber

0,16(0,3 %)

0,4(0,8 %)

0,86(1,7 %)

1,62(3,1 %)

2,27 (4,2%)

3,11(5,7 %)

4,27(7,8 %)

4,82(8,8 %)

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Quartal 2005

Gesamt 0,3 0,8 1,7 3,1 4,2 5,7 7,8 8,8

Analog - 0,2 0,5 0,6 0,8 1,2 1,8 2,0

ISDN-Basis 1 1,5 2,8 4,5 6,3 8,9 12,3 14,1

Primär-multiplex 2,1 5,9 9,3 14 16,3 20,4 22,3 22,7

den Wettbewerbern bei 2,11 (2,28 Mio. Anschlüsse mit4,82 Mio. Kanälen). Ebenso anschaulich ist das Verhält-nis von analogen Anschlüssen zu ISDN-Anschlüssen. Beiden Wettbewerbern liegt der Anteil der analogen Kanäleam Ende des ersten Quartals 2005 bei 11 Prozent, wäh-rend dieser Anteil bei der DTAG bei knapp 53 Prozentliegt (vgl. Tabelle 7).

39. Trotz des zu verzeichnenden weiteren Anstiegsbleibt der Marktanteil der Wettbewerber bei den Teilneh-meranschlüssen mit 5,8 Prozent bezogen auf die Zahl derAnschlüsse und 8,8 Prozent bezogen auf die Kanäle wei-terhin außerordentlich schwach. Fortgesetzt hat sich dieDifferenzierung der Wettbewerbsverhältnisse nach dentechnischen Merkmalen der Anschlüsse. Während derMarktanteil der Wettbewerber bei den Analoganschlüssenauf niedrigstem Niveau verharrt, erreichen sie bei denISDN-Basisanschlüssen und den nahezu ausschließlichfür Geschäftskunden interessanten Primärmultiplexan-schlüssen inzwischen deutlich höhere Marktanteile. DieGründe dafür liegen zum einen darin, dass die Wettbe-werber Analoganschlüsse mindestens bis zum Herbst2003 nicht kostendeckend anbieten konnten. Bis dahin

wirkte die Preis-Kosten-Schere, die sich aus dem End-kundenpreis der DTAG für den analogen Teilnehmeran-schluss und dem Vorleistungspreis der Wettbewerber fürdie Miete der entbündelten Teilnehmeranschlussleitungergab. Der Preis der alternativen Anbieter für die Vorleis-tung lag höher bzw. nur unwesentlich niedriger als derEndkundenpreis der DTAG für den Analoganschluss.22

Zum anderen sind die technisch höherwertigen An-schlüsse wegen der damit erzielbaren höheren Umsätzefür die Anbieter wirtschaftlich attraktiver. Gleichwohlnimmt der Marktanteil der Wettbewerber bei den Analog-anschlüssen auf niedrigem Niveau zu. Für das Jahr 2004konstatiert die BNetzA bei den alternativen Anbietern so-gar ein stärkeres Wachstum bei den Analoganschlüssenals bei den ISDN-Basisanschlüssen.23 Als Grund dafürwird erstens genannt, dass die Betreiber der Fernsehka-belnetze analoge Telefonanschlüsse in ihren Netzen an-bieten, und zweitens, dass sich die Nutzer breitbandiger

22 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 104 f.;dies., Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 98 ff.

23 Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde …, a. a. O., S. 25 f.


Ta b e l l e 7

Verhältnis analoger Kanäle zu ISDN-Kanälen bei den Teilnehmeranschlüssen(analog + ISDN = 100 Prozent)

Quelle: BNetzA

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Quar-tal 2005

Wettbewerber analog/ISDN 15/85 22/78 17/83 12/88 11/89 11/89 11/89 11/89DTAG analog/ISDN 78/22 72/28 65/35 60/40 56/44 56/44 53/47 53/47

DSL-Internetzugänge häufig für die Bündelung mit dempreiswerteren Analoganschluss statt mit dem ISDN-Ba-sisanschluss entscheiden.24 Ein wesentlicher Vorteil desISDN-Anschlusses, nämlich der zweite Kanal, der diegleichzeitige Nutzung von Telefon und Internet ermög-licht, ist bei der Nutzung von DSL in Kombination mit ei-nem Analoganschluss ebenfalls gegeben.

40. Feststellbar ist auch weiterhin eine regionale Diffe-renzierung der Wettbewerbsverhältnisse bei den Teilneh-meranschlüssen. In einigen Regionen Deutschlands– z. B. in Hamburg oder Köln – wird der Durchschnitts-wert von 8,8 Prozent deutlich übertroffen. Zwar liegender Monopolkommission keine aktuellen regional diffe-renzierten Angaben der Wettbewerbsverhältnisse bei denTeilnehmeranschlüssen vor, in Anbetracht der bisherigenEntwicklung ist allerdings davon auszugehen, dass es ein-zelne Ortsnetze gibt, in denen der Marktanteil der Wettbe-werber bereits über 20 Prozent liegt.25 Andererseits gibtes auch weiterhin Regionen, in denen noch kein An-schlusswettbewerb möglich ist. Voraussetzung für ein al-ternatives Angebot ist die Realisierung der so genanntenKollokation am Hauptverteilerstandort eines Anschluss-bereichs.26 Von den 7 900 Anschlussbereichen der DTAG

waren Ende des Jahres 2004 rund 2 700 Kollokations-standorte in Betrieb.27 Hier sind die Voraussetzungen füreinen Anschlusswettbewerb gegeben. In den übrigen5 200 Anschlussbereichen der DTAG ist dies nicht odernoch nicht der Fall.

2.2 Ortsgespräche

41. Seit April 2003 können VerbindungsnetzbetreiberOrtsgespräche im Wege der freien Anbieterauswahl überCall-by-Call und seit Juli 2003 zusätzlich über Preselec-tion anbieten. Dies hat zu einer deutlichen Belebung desWettbewerbs bei den Ortsgesprächen geführt. Bereits imJahr 2003 stieg der Marktanteil der Wettbewerber nachVerbindungsminuten von gut 6 Prozent auf 18 Prozent(vgl. Tabelle 8). Im Jahr 2004 konnten die alternativenAnbieter ihren Marktanteil noch einmal auf 33 Prozentfast verdoppeln. Die Zahlen für das erste Quartal deutendarauf hin, dass sich der Zuwachs von Marktanteilenauch im Jahr 2005 fortsetzen wird. Dialog Consult/VATMschätzen in ihrer Marktanalyse, dass der Marktanteil derWettbewerber Ende des Jahres 2005 bei 42,1 Prozent lie-gen wird.28

42. Auch für die Ortsgespräche der Wettbewerber gilt,dass sie im Vergleich zu den Ortsgesprächen der DTAGim Durchschnitt günstiger sind. Daraus ergibt sich, dassdie Marktanteilszuwächse nach Umsätzen weniger starksind als nach Verbindungsminuten (vgl. Tabelle 8). Das

24 Ebenda, S. 26.25 Ebenda. 26 Unter Kollokation ist die gemeinsame Nutzung von technischen

Räumen und der Zugang zu den Hauptverteilern in den Teilnehmer-vermittlungsstellen der DTAG zu verstehen. Kollokation ist die Vo-raussetzung für den Zugang der Wettbewerber zur Teilnehmeran-schlussleitung, um den Endkunden überhaupt Teilnehmeranschlüsseanbieten zu können.

27 Vgl. Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde …, a. a. O., S. 36.28 Vgl. Dialog Consult/VATM, a. a. O., Abb. 8.

Ta b e l l e 8

Marktanteile der Wettbewerber bei Ortsgesprächen (Prozent)

Quelle: BNetzA

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Quar-tal 2005

Verbindungs-minuten – 1 2,3 4,7 6,4 18 33 37Umsätze – 0,8 1,8 3,4 4,3 11 25 31


im Vergleich zu den Verbindungsminuten überproportio-nale Ansteigen der Marktanteile nach Umsätzen im Jahr2004 und im ersten Quartal 2005 lässt jedoch den Rück-schluss zu, dass die Preisdifferenzen zur DTAG geringerwerden. Dies wird sowohl daran liegen, dass die Wettbe-werber die außerordentlich niedrigen Markteinführungs-preise für Ortsgespräche im Jahr 2003 inzwischen ange-hoben haben, als auch daran, dass die DTAG ihre Preisetendenziell eher gesenkt hat.

Die Monopolkommission hatte in ihrem letzten Sonder-gutachten vermutet, dass es den Wettbewerbern bei denOrtsgesprächen schwerer fallen wird, ähnlich hoheMarktanteile zu erreichen wie bei den Ferngesprächen.29

Diese Vermutung gründete darauf, dass die DTAG bereitsfrühzeitig mit Preissenkungen auf den Wettbewerb re-agierte hatte und gleichzeitig versuchte, die Kundenbin-dung mit attraktiven Bündelangeboten, zu denen auchOrtsgespräche gehören, zu erhöhen. Die bisherige Ent-wicklung bei den Ortsgesprächen zeigt jedoch, dass esder DTAG trotz solcher Kundenbindungsstrategien nurteilweise gelingt, das Abwandern von Kunden an dieWettbewerber zu verhindern.

2.3 Fern- und Auslandsgespräche43. Die alternativen Anbieter konnten auch in den Jah-ren 2003 und 2004 in sämtlichen Marktsegmenten bei denFern- und Auslandsgesprächen Marktanteile hinzugewin-nen (vgl. Tabelle 9). Am Ende des ersten Quartals 2005liegt der Marktanteil der Wettbewerber bei den Fernver-bindungen inklusive der Nahverbindungen bei 46 Pro-

zent, nach 44 Prozent im Jahr 2004 und 40 Prozent imJahr 2003. Nahverbindungen sind Gespräche in angren-zende Ortsnetze innerhalb eines Radius von 20 km. Dadie DTAG die so genannten Nahzonengespräche wieOrtsgespräche tarifiert, werden diese zum Teil den Orts-gesprächen zugerechnet. Die Monopolkommission rech-net sie den Ferngesprächen zu, weil sie mit einer Vor-wahlnummer beginnen. Betrachtet man die Ferngespräche ohne Nahverbindun-gen, beträgt der Marktanteil der Wettbewerber an denVerbindungsminuten am Ende des ersten Quartals 200551 Prozent. Bei den Auslandsgesprächen hat der Marktanteil der al-ternativen Anbieter Ende des ersten Quartals 2005 mit68 Prozent die Zwei-Drittel-Marke überschritten. Dabeiergeben sich für die Gespräche in die verschiedenen Ziel-länder oder Zielregionen unterschiedliche Marktanteils-verteilungen, über die der Monopolkommission aller-dings im Detail keine Informationen vorliegen. DeutlicheMarktanteilsgewinne konnten die Wettbewerber auch beiden Verbindungsminuten vom Festnetz in Mobilfunk-netze erzielen. Hier liegt der Marktanteil der alternativenAnbieter zu Beginn des Jahres 2005 mit 47 Prozent eben-falls nur noch knapp unter dem der DTAG.

44. Die Marktanteile der Wettbewerber bei den Fern-und Auslandsgesprächen nach Umsätzen nehmen eben-falls weiter zu (vgl. Tabelle 10). Sie liegen überwiegendunterhalb der Marktanteile, die die Wettbewerber nachVerbindungsminuten erreichen. Hier spiegelt sich dasniedrigere Preisniveau der Verbindungsnetzbetreiber imVergleich zur DTAG wider. Die größten Marktanteilsdif-ferenzen zwischen der Betrachtung nach Minuten undUmsätzen konnte man in der Vergangenheit bei den29 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 35.

Ta b e l l e 9

Marktanteile der Wettbewerber im Fernnetz nach Verbindungsminuten (Prozent)

1 Nahverbindungen sind Verkehr in angrenzende Ortsnetze innerhalb eines Radius bis zu 20 km. Die Tarifierung der Nahzonengespräche entsprichtbei der DTAG der Tarifierung bei Ortsgesprächen. Daher werden Nahzonengespräche häufig den Ortsgesprächen zugerechnet. Die Monopolkom-mission rechnet Nahverbindungen den Ferngesprächen zu, da diese mit einer Vorwahlnummer beginnen. Um die Vergleichbarkeit mit anderenDarstellungen zu gewährleisten, werden die Marktanteile der Wettbewerber bei den Fernverbindungen sowohl ohne Nahverbindungen als auchinklusive der Nahverbindungen ausgewiesen.

2 Eigene Berechnungen auf der Grundlage von Daten der BNetzA.Quelle: BNetzA

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Quar-tal 2005

Nahverbindungen1 3 21 26 19 23 28 33 34

Fernverbindungen 16 34 41 40 42 45 49 51

Fernverbindungen inkl. Nahverbindungen2 10 28 35 33 36 40 44 46

Verbindungen ins Ausland 20 48 56 46 54 59 66 68

Verbindungen in Mobilfunknetze 9 25 33 30 34 38 43 47


Ta b e l l e 10

Marktanteile der Wettbewerber im Fernnetz nach Umsätzen (Prozent)

1 Nahverbindungen sind Verkehr in angrenzende Ortsnetze innerhalb eines Radius bis zu 20 km. Die Tarifierung der Nahzonengespräche entsprichtbei der DTAG der Tarifierung bei Ortsgesprächen. Daher werden Nahzonengespräche häufig den Ortsgesprächen zugerechnet. Die Monopolkom-mission rechnet Nahverbindungen den Ferngesprächen zu, da diese mit einer Vorwahlnummer beginnen. Um die Vergleichbarkeit mit anderenDarstellungen zu gewährleisten, werden die Marktanteile der Wettbewerber bei den Fernverbindungen sowohl ohne Nahverbindungen als auchinklusive der Nahverbindungen ausgewiesen.

2 Eigene Berechnungen auf der Grundlage von Daten der BNetzA.Quelle: BNetzA

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Quar-tal 2005

Nahverbindungen1 2 15 20 22 26 30 36 38

Fernverbindungen 11 28 35 36 38 40 43 46

Fernverbindungen inkl. Nahverbindungen2 9,5 25 31 33 35 38 41 44

Verbindungen ins Ausland 16 27 39 37 43 53 60 61

Verbindungen in Mobilfunknetze 8 22 27 29 31 35 39 44

Auslandsgesprächen beobachten. Diese Diskrepanz hat inden Jahren 2003 und 2004 sowie zu Beginn des Jahres2005 abgenommen, was dafür spricht, dass die Preisun-terschiede zwischen den alternativen Anbietern von Aus-landsgesprächen und der DTAG kleiner werden. Die Nah-verbindungen sind das einzige Verbindungssegment, beidem die Marktanteile der Wettbewerber nach Umsatz ge-ringfügig höher sind als nach den Verbindungen. DerGrund dafür ist, dass sie bei der DTAG wie Ortsgesprä-che und bei den Wettbewerbern häufig wie Ferngesprächetarifiert werden und sich daraus Preisvorteile für dieDTAG-Kunden ergeben.

45. Kaum Änderungen gibt es bei der unmittelbarenKundenbindung der Wettbewerber. Sie ist bei der Ange-botsform des so genannten Call-by-Call am geringstenausgeprägt, da die Verbindungsnetzbetreiber häufig keineKundendaten besitzen und die Rechnungsstellung sowiedas erste Inkasso von der DTAG übernommen wird. Nachder Untersuchung von Dialog Consult/VATM, die auf ei-ner repräsentativen Kundenbefragung beruht, liegt derAnteil der im Wege des Call-by-Call erbrachten Verbin-dungsminuten im Jahr 2004 bei 56,5 Prozent und im Jahr2005 bei 54,5 Prozent.30 Dieser Wert liegt seit dem Jahr2000 weitgehend konstant zwischen 50 Prozent und55 Prozent, was dafür spricht, dass sich die ursprünglicheThese, Call-by-Call werde mit fortschreitender Entwick-lung der Märkte für Fern- und Auslandsgespräche an Be-deutung verlieren, bis heute nicht bestätigt hat. Weiterleicht sinkend ist der Anteil der Verbindungsminuten, dievon den Wettbewerbern im Wege der so genannten Prese-lection erbracht werden. Hier ist die Kundenbindung hö-

her, da die Anbieter Kundendaten besitzen und eigeneRechnungen schreiben. Der Preselection-Anteil an denVerbindungsminuten ist seit dem Jahr 2000 von knapp32 Prozent auf gut 25 Prozent im Jahr 2004 gesunken undwird nach der Prognose auch im Jahr 2005 nochmalsleicht absinken. Da gleichzeitig der Anteil der Verbin-dungsminuten, die Wettbewerber über eigene Anschlüsseerbringen, von knapp 18 Prozent im Jahr 2000 auf gut21 Prozent im Jahr 2005 steigt, kann man davon ausge-hen, dass vor allem solche Kunden vollständig zu einemalternativen Teilnehmernetzbetreiber wechseln, die vor-her bereits „preselected“ waren.

Für die alternativen Anbieter von Telefondiensten sinddie Kunden, die mit ihrem Anschluss vollständig wech-seln, nicht nur deshalb interessant, weil zu ihnen einedeutlich höhere Bindung aufgebaut wird, sondern auchdeshalb, weil sie spürbar mehr Verbindungsminuten ge-nerieren als die Call-by-Call- und Preselection-Kunden.Während der durchschnittliche Call-by-Call-Kunde proTag 9,7 Minuten über den Anbieter telefoniert, liegt die-ser Wert bei Preselection-Kunden bei 10,9 und bei Kom-plettanschluss-Kunden bei 18,5.31

3. Datendienste im Festnetz

46. Der Zugang zum Internet über das Festnetz erfolgtentweder „schmalbandig“ über den analogen Telefonan-schluss und den ISDN-Anschluss oder „breitbandig“ übereinen DSL-Anschluss (Digital Subscriber Line). Danebengibt es den Zugang über das Fernsehkabelnetz, über dasStromnetz (Powerline) sowie über Satellit. Die Anzahl der

30 Vgl. Dialog Consult/VATM, a. a. O., Abb. 11. 31 Ebenda, Abb. 12.


insgesamt in Deutschland geschalteten DSL-Anschlüsseist seit dem Jahr 2001 sprunghaft angestiegen.32 Mitte2005 gibt es in Deutschland 8,1 Mio. DSL-Anschlüsse,von denen 1,4 Mio. von alternativen Anbietern – vorran-gig auf der Grundlage der gemieteten Teilnehmeran-schlussleitung oder des so genannten Line Sharing – ge-schaltet sind (vgl. Tabelle 11). Weitere 0,7 Mio. T-DSL-Anschlüsse werden von Wettbewerbern der DTAG imWege des Resale weiterverkauft. Bei dem T-DSL-Resalehandelt es sich um ein Produkt der DTAG, welches drittenAnbietern unter Einräumung eines Großhandelsrabattszur Weiterveräußerung zur Verfügung gestellt wird. Die-ses Angebot der DTAG ist freiwillig und nicht regulato-risch veranlasst. Es besteht seit Mitte des Jahres 2004.

Zum Teil werden die T-DSL-Resale-Anschlüsse derDTAG zugerechnet.33 Die Monopolkommission stuft siedagegen als eine Form des (Dienste-)Wettbewerbs ein

und rechnet zum Zwecke der Marktanalyse die Resale-Anschlüsse den Wettbewerbern zu. Der Marktanteil derWettbewerber bei den DSL-Anschlüssen steigt damit bisMitte des Jahres 2005 auf 26 Prozent. Bis zum Ende desJahres rechnet die BNetzA mit einem Marktanteil derWettbewerber von knapp 33 Prozent, wobei insbesondereder Anteil der T-DSL-Resale-Anschlüsse überproportio-nal zunimmt.

47. Mit der Verbreitung der DSL-Anschlüsse geht derUmfang des schmalbandigen Datenverkehrs über den ana-logen Anschluss und den ISDN-Basisanschluss zurück. ImJahr 2001 wurden in Deutschland 127 Mrd. Schmalband-Internetverbindungsminuten generiert.34 Dieser Wert sinktseit 2002 kontinuierlich ab. Für das Jahr 2005 schätzt dieBNetzA den Umfang des schmalbandigen Internetzu-gangsverkehrs auf nur noch 103 Mrd. Minuten. Gleichzei-tig steigt der Marktanteil der Wettbewerber nochmals an.Ende des ersten Quartals 2005 liegt der Marktanteil der al-ternativen Anbieter bei 73 Prozent (vgl. Tabelle 12).32 Tabelle 11 enthält sämtliche Zugangstechnologien, wobei die Anzahl

der Anschlüsse im Fernsehkabelnetz, über Powerline und Satellitzahlenmäßig nicht ins Gewicht fällt und daher nicht gesondert ausge-wiesen wird.

33 Vgl. Dialog Consult/VATM, a. a. O., Abb. 15.34 Angaben der BNetzA in der Marktdaten-Aufbereitung für die Mono-

polkommission.

Ta b e l l e 11

DSL-Anschlüsse in Deutschland

1 Schätzung auf der Grundlage der für das 1. und 2. Quartal 2005 erhobenen Daten.2 Eigene Berechnungen.Quelle: BNetzA

Ta b e l l e 12

Anteile der Wettbewerber beim schmalbandigen Internetzugang (Prozent)1

1 Differenzen zu früheren Angaben (vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tab. 12, S. 32) durch Neuberechnungen der BNetzA. Quelle: BNetzA

2001 2002 2003 2004 2. Quartal 2005 20051

Anschlüsse insgesamt in Mio. 1,87 3,16 4,40 6,76 8,10 9,27

Anschlüsse Wettbewerber in Mio. 0,06 0,19 0,40 0,92 1,40 1,89

T-DSL-Resale in Mio. – – – 0,25 0,70 1,13

Marktanteile Wettbewerber (inkl. T-DSL-Resale)2 3,2 % 6,0 % 9,1 % 17,3 % 26 % 32,6 %

1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1. Quar-tal 2005

Verbindungs-minuten - 41 44 51 69 70 71 73

Umsatz - 33 42 58 59 58 59 61


Nach der Prognose der BNetzA sinken die Umsätze mitschmalbandigen Internetzugängen im Jahr 2005 von1,46 Mrd. Euro auf 1,24 Mrd. Euro. Davon entfallenEnde des ersten Quartals 2005 mit 61 Prozent fast zweiDrittel auf die Wettbewerber.

48. Parallel zu der Abnahme des schmalbandigen Ver-kehrsvolumens steigt das breitbandige Verkehrsvolumenan. Dieses wird nicht in Minuten, sondern als Datenmengegemessen. Das breitbandige Übertragungsvolumen imfestnetzbasierten Datenverkehr wächst von 30 Mio. Giga-Byte im Jahr 2001 auf 650 Giga-Byte im Jahr 2005.35

Diese Prognose entspricht im Wesentlichen den Datenvon Dialog Consult, die für das Jahr 2005 von einem breit-bandigen Verkehrsvolumen von 676 Mio. Giga-Byte aus-gehen.36 Der Marktanteil der Wettbewerber an dem Ver-kehrsvolumen wird von 26,1 Prozent im Jahr 2004 auf28,3 Prozent im Jahr 2005 steigen.37

Auch die Umsätze mit breitbandigen Internetzugängennehmen deutlich zu. Sie steigen nach Angaben der BNetzAvon 1,46 Mrd. Euro im Jahr 2003 über 1,84 Mrd. Euro imJahr 2004 auf geschätzte 2,16 Mrd. Euro im Jahr 2005.38

4. Entwicklung der Preise im Festnetz

49. Bei den Preisen für Telefondienstleistungen im Fest-netz sind in den vergangenen zwei Jahren unterschiedli-che Entwicklungen zu beobachten. Während die Preisefür Anschlüsse sowie Fern- und Auslandsgespräche weit-gehend stabil geblieben sind, sanken die Preise für Orts-gespräche, für Gespräche aus dem Festnetz in Mobilfunk-netze sowie für die Internetnutzung.

Auslöser für die Preissenkung bei den Ortsgesprächenwar die Einführung der Betreiberauswahl und der Betrei-bervorauswahl Mitte des Jahres 2003. Seitdem registriertdas Statistische Bundesamt einen Rückgang des Preisin-dex für Telekommunikation von 96,4 (Juli 2003) auf 90,9(September 2005).39

Die Preise für Gespräche aus dem Festnetz in die Mobil-funknetze sinken seit November 2004. Der Preisindex desStatistischen Bundesamtes weist hier einen sprunghaftenRückgang von 87,4 im November 2004 auf 83,6 im De-zember 2004 auf. Der Grund für diese Entwicklung dürftebei den Entscheidungen der BNetzA über die Höhe derTerminierungsentgelte von Mobilfunknetzbetreibern imRahmen von Verfahren der nachträglichen Entgeltregulie-rung im Dezember 2004 liegen.40 Dabei wurden Preissen-kungen um etwa 3 Eurocent pro Minute mit einer Lauf-zeit bis Dezember 2005 vorgegeben. Die DTAG hat diese

Senkung ihrer Vorleistungspreise für Gespräche in Mobil-funknetze offenbar an ihre Festnetzkunden weitergege-ben.

Weiter rückläufig sind auch die Preise für die Nutzungdes Internet. Der Preisindex des Statistischen Bundesam-tes weist zwischen Januar 2004 und September 2005 ei-nen Rückgang von 65,4 auf 61,4 auf. Dabei profitierenvor allem die Vielnutzer und mit Abstrichen die Durch-schnittsnutzer, während die Preise für die Wenignutzersogar leicht angestiegen sind. Eine differenzierte Analyseder Internetzugangsentgelte nach schmal- und breitbandi-ger Nutzung liegt nicht vor.

50. Die Endkundentarife für Telefondienste der DTAGunterlagen nach altem Telekommunika- tionsrecht derpräventiven Entgeltregulierung. Ob dies auch nachneuem Recht der Fall ist, ist bisher offen. Die Entgeltre-gulierung nach dem novellierten TKG setzt voraus, dassim Rahmen der Marktdefinition und der Marktanalysedurch die BNetzA die Regulierungsbedüftigkeit und dasBestehen von beträchtlicher Marktmacht festgestellt undeine Form der Entgeltregulierung als adäquates Regulie-rungsinstrument bestimmt wird. Endkundenentgelte kön-nen nach § 39 Abs. 1 TKG nur dann einer Ex-ante-Regu-lierung unterworfen werden, wenn die Annahmegerechtfertigt ist, dass die Regulierung der Vorleistungen,speziell die Verpflichtungen im Zugangsbereich oder zurBetreiberauswahl und Betreibervorauswahl, nicht ausrei-chen, um die Regulierungsziele zu erreichen. Dabei solldie Genehmigungspflicht auf Märkte beschränkt werden,auf denen in absehbarer Zeit nicht mit dem Entsteheneines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes zurechnen ist. Die nach altem Recht geltende Price-Cap-Re-gulierung der Endkundenentgelte für die Festnetzge-sprächstarife lief zum Ende des Jahres 2004 aus. Da dieFrage des Ob und Wie einer Entgeltregulierung nachneuem Recht zu diesem Zeitpunkt nicht beantwortet wer-den konnte, weil die entsprechenden Verfahren noch nichtabgeschlossen waren, hat die BNetzA Mitte Dezember2004 im Rahmen einer vorläufigen Regulierungsverfü-gung der DTAG auferlegt, ihre Entgelte bis zum endgülti-gen Abschluss des Marktdefinitions- und Marktanalyse-verfahrens zwei Monate vor deren Erlass bekannt zugeben.41 Die BNetzA hat damit die Möglichkeit, die Ta-rife noch vor ihrer Einführung daraufhin zu prüfen, ob sieoffenkundig mit den Maßstäben des § 28 TKG vereinbarsind.

5. Abhängigkeit der Wettbewerber von Vorleistungen der DTAG

51. Die Monopolkommission ging in ihren bisherigenGutachten gemäß § 81 Abs. 3 TKG 1996 davon aus, dassder entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung,regionale und lokale Zusammenschaltungsleistungen, dieBereitstellung lokaler Mietleitungen sowie Fakturie-rungs- und Inkassoleistungen Engpassresourcen sind,ohne die ein Angebot der Wettbewerber auf den Endkun-

35 Prognose der BNetzA auf der Grundlage der für das 1. Quartal 2005erhobenen Daten.

36 Vgl. Dialog Consult/VATM, a. a. O., Abb. 17.37 Vgl. ebenda.38 Angaben der BNetzA in der Marktdaten-Aufbereitung für die Mono-

polkommission.39 Die Ausgangsbasis für den Index ist das Jahr 2000 = 100. Vgl. Statis-

tisches Bundesamt, Fachserie 17, Reihe 9.1, Preisindizes für Nach-richtenübermittlung, September 2005.

40 Vgl. Tz. 149 ff. 41 Vgl. Tz. 135.


denmärkten der Telekommunikation nicht möglich ist.42

An dieser Auffassung hat sich auch in den vergangenenzwei Jahren nichts Grundlegendes geändert. Zwar habendie alternativen Teilnehmernetz- und Verbindungsnetzbe-treiber ihre Infrastrukturen weiter ausgebaut und damitdie Abhängigkeit von der DTAG nochmals reduziert.Dieser Aufbau ist aber noch nicht so weit fortgeschritten,dass die Wettbewerber ihr Endkundenangebot auf eigeneInfrastrukturen stützen können oder die notwendigen Vor-leistungen auf Wettbewerbsmärkten einkaufen können.Der Anteil am Umsatz, den die Wettbewerber für den Be-zug von Vorleistungen an die DTAG zahlen, sank von45 Prozent im Jahr 2003 auf 39 Prozent im Jahr 2004.Insgesamt waren dies etwa 2,7 Mrd. Euro, nach 2,3 Mrd.Euro im Jahr 2002.

5.1 Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung

52. Das Angebot der alternativen Teilnehmernetzbetrei-ber an Teilnehmeranschlüssen basiert neben selbst verleg-ten Anschlussleitungen oder der drahtlosen Anbindungüber Funk überwiegend auf dem entbündelten Zugang zurTeilnehmeranschlussleitung, auch „Anmietung der TAL“genannt. Ende des Jahres 2004 lag der Anteil der alterna-tiven Teilnehmeranschlüsse, die auf der Anmietung derTAL bei der DTAG errichtet wurden, bei 95 Prozent.43

Im Vergleich zum Jahr 2002, als dieser Anteil mit mehrals 90 Prozent angegeben wurde, ist die Abhängigkeit derWettbewerber von der DTAG in diesem Bereich eherweiter gestiegen als gesunken.44 Auslöser dieser Entwick-lung ist die stark steigende Nachfrage der Wettbewerbernach der für breitbandige Dienste nutzbaren hochbitrati-gen TAL. Zunehmend an Bedeutung gewinnt nach denFeststellungen der BNetzA auch das so genannte LineSharing, bei dem die TAL durch die DTAG und den alter-nativen Anbieter gemeinsam genutzt wird. Der Wettbe-werber bietet auf dem einen Teil der TAL einen Internet-zugang an, während die DTAG auf dem anderen TeilTelefondienst anbietet. Ende des Jahres 2004 lag die An-zahl der insgesamt gemieteten TAL in der Bundesrepu-blik Deutschland bei knapp zwei Mio.; Ende des Jahres2005 soll diese Zahl nach der Prognose der BNetzA beietwa drei Mio. liegen.

5.2 Zusammenschaltung

53. Berührt eine Verbindung mehrere Telekommunikati-onsnetze, werden Zusammenschaltungsleistungen er-bracht. Die Herstellung einer Verbindung von einem ru-fenden Anschluss zu einem Netzübergabepunkt wirdZuführung, die Herstellung einer Verbindung von einemNetzübergabepunkt zu einem angerufenen Anschluss Ter-minierung genannt. Je nachdem, auf welcher NetzebeneZusammenschaltungsleistungen erbracht werden, wirdzwischen Local (Terminierung bzw. Zuführung), Single(regionalem) und Double (nationalem) Transit unter-

schieden. Nach dem geltenden Zusammenschaltungsre-gime „element based charging“ (EBC) legt die BNetzAbei der Tarifierung der Zusammenschaltungsentgelte einzweistufiges Netzmodell zugrunde, das aus 475 lokalenEinzugsbereichen und 23 Grundeinzugsbereichen be-steht. Ist ein Wettbewerber an 23 Zusammenschaltungsor-ten mit dem Netz der DTAG zusammengeschlossen, ent-fallen die Zusammenschaltungsleistungen auf dernationalen Ebene (Double Transit); erfolgt die Zusam-menschaltung in allen 475 Einzugsbereichen, nimmt derWettbewerber lediglich noch Local-Transit-Leistungen inAnspruch. Vor zwei Jahren gab es nach den Angaben derBNetzA mindestens drei Wettbewerber, die an allen475 lokalen Einzugsbereichen mit der DTAG zusammen-geschlossen waren.45 Ende des Jahres 2004 sind dies nachAngaben der BNetzA fünf Netzbetreiber.

54. Keine detaillierten Informationen gibt es zu der ak-tuellen Wettbewerbssituation auf dem Markt für Zusam-menschaltungsleistungen. Grundsätzlich gilt, dass derzunehmende Aufbau von alternativen Telekommunikati-onsnetzen nicht zwangsläufig zu einer Verbesserung derWettbewerbssituation führt. Dies setzt voraus, dass die al-ternativen Netzbetreiber ihre Netze nicht vorwiegend fürden Eigenbedarf aufbauen, sondern auch für aktive Ange-bote auf dem Carriermarkt. Nach den Feststellungen derMonopolkommission im Jahr 2001 ist das eher nicht derFall. Die Wettbewerber orientieren den Ausbau ihrerNetze vorwiegend am eigenen Bedarf und treten lediglichmit Überkapazitäten auf den Carriermarkt.466 Allerdingskann es insofern potentiellen Wettbewerb geben, als dieseNetze im Fall einer Verschlechterung der Konditionen derDTAG zur Verfügung stehen, um den Kunden des Incum-bent eine Alternative zu bieten.

Gleichwohl nehmen die Umsätze der Wettbewerber aufdem Carriermarkt (ohne Mietleitungen) zu. Dies zeigt derwachsende Anteil, den die alternativen Festnetzbetreiberinzwischen am gesamten Carriergeschäft halten. Der Ge-samtumsatz dieses Marktsegments betrug im Jahr 20047,5 Mrd. Euro nach 6,1 Mrd. Euro im Jahr 2002.46 Prozent davon entfallen auf den DTAG-Konzern, d. h.T-Com und T-Mobile, 33 Prozent entfallen auf die übri-gen Mobilfunknetzbetreiber und 21 Prozent auf die Fest-netzwettbewerber. Da der Anteil der Festnetzwettbewer-ber an dem Gesamtumsatz im Carriergeschäft im Jahr2002 erst bei knapp 12 Prozent lag, kann davon ausge-gangen werden, dass die alternativen Netzbetreiber in ei-nem wachsenden Maße auch auf dem Markt für Zusam-menschaltungsleistungen tätig sind. Ob diese Aktivitäteneher in der Vermarktung von Überkapazitäten bestehenoder das Ergebnis eines eigens für das Carriergeschäft un-ternommen Netzaufbaus sind, kann nicht gesagt werden.

5.3 Mietleitungen55. Der Markt für Mietleitungen ist seit dem Jahr 2001durch zwei Entwicklungen gekennzeichnet: (i) Die Ge-samtumsätze nehmen ab und (ii) der Marktanteil der

42 Vgl. zuletzt Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz.54 ff.

43 Vgl. Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde …, a. a. O., S. 34.44 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 55.

45 Vgl. ebenda, Tz. 56 f.46 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 79 ff.

sowie dies., Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 58.


Wettbewerber übertrifft den Marktanteil der DTAG. Dasgrößte Marktvolumen mit Gesamtumsätzen in Höhe von1,238 Mrd. Euro wurde im Jahr 2000 erzielt. Im Jahr2002 waren es noch 0,992 Mrd. Euro und 20040,917 Mrd. Euro. Der Umsatzrückgang auf dem Marktfür Mietleitungen ist Folge der zunehmenden Verwen-dung selbst erstellter Netzinfrastrukturen der Wettbewer-ber. Da die selbst erstellten Infrastrukturen zumeist beider DTAG angemietete Netze ersetzen, ist der Incumbentvon den Umsatzrückgängen stärker betroffen als dieWettbewerber.

56. Dies gilt mit Ausnahme des Jahres 2003. Hier neh-men die Umsätze der DTAG mit Mietleitungen gegen denTrend von 395 Mio. Euro im Jahr 2002 auf 486 Mio. Euroim Jahr 2003 zu. Der Marktanteil der Wettbewerber sinktvon 60,2 Prozent im Jahr 2002 auf 51,3 Prozent in 2003.Eine Erklärung für diese Entwicklung ist die Einführungder Betreiberauswahl und der Betreibervorauswahl fürOrtsgespräche im April und Juli 2003. Diese hat zu einembeschleunigten Netzausbau der Wettbewerber in der Flä-che geführt, um die Belastungen mit Zusammenschal-tungsentgelten zu reduzieren. Ein solcher Netzausbau er-folgt in der Regel nur zu einem Teil mit selbst verlegtenLeitungen und zu einem anderen Teil mit Mietleitungen.Insbesondere in der Fläche dürfte der Mietleitungsanteilrelativ groß sein, da sich der Aufbau paralleler Netze mitzunehmender Nähe zum Teilnehmeranschluss wenigerlohnt. Da die DTAG die größte Netzinfrastruktur in derFläche besitzt, profitiert sie auf dem Mietleitungsmarktvergleichsweise stärker von einem kurzfristigen Netzaus-bau als die Wettbewerber. Dieser Effekt war allerdings le-diglich von kurzer Dauer. Bereits im Jahr 2004 geht derUmsatz der DTAG mit Mietleitungen wieder deutlich auf401 Mio. Euro zurück. Der Marktanteil der Wettbewerbersteigt auf 56,3 Prozent.

57. Eine differenzierte Betrachtung der Umsatzerlösenach den Übertragungskapazitäten bestätigt die Thesevon dem Zusammenhang zwischen den zunehmendenUmsatzerlösen der DTAG im Jahr 2003 und der Intensi-vierung des Wettbewerbs bei den Ortsgesprächen. Um-satzzuwächse waren bei den analogen Mietleitungen undden digitalen Mietleitungen mit einer geringen Übertra-gungskapazität von bis zu 2 Mbit/s zu beobachten, wäh-rend die Umsätze bei Mietleitungen mit hoher Übertra-gungkapazität von 2 bis 155 Mbit/s und darüber auch imJahr 2003 rückläufig waren. Eine Analyse der Wettbe-werbsverhältnisse bei den nach Übertragungskapazitätendifferenzierten Mietleitungen ist nicht möglich, da dieentsprechenden Informationen nicht verfügbar sind.

5.4 Fakturierung und Inkasso

58. Nachdem die Frage, ob und für welche Leistungendie DTAG Fakturierungs- und Inkassoleistungen für diealternativen Anbieter von Telekommunikationsdienstenzu erbringen hat, in der Vergangenheit stark umstrittenwar, findet sich in § 21 Abs. 2 Nr. 7 TKG eine detaillierteRegelung, die festschreibt, unter welchen Voraussetzun-gen die Regulierungsbehörde Betreiber öffentlicher Tele-kommunikationsnetze mit beträchtlicher Marktmacht ver-pflichten kann, anderen den Zugang zu festgelegten

Dienstleistungen im Bereich der einheitlichen Rech-nungsstellung sowie zur Entgegennahme oder dem Er-steinzug von Zahlungen zu gewähren. Eingeschlossensind neben den klassischen TelekommunikationsdienstenInternet-by-Call, Telefonauskunft und Mehrwertdienste.Die Vorschrift stellt aber auch klar, dass eine Regulierungdort überflüssig ist, wo die Parteien marktgängige Lösun-gen im Wege der Vereinbarung finden.

59. Ein solche – freiwillige – Vereinbarung liegt seitdem Herbst 2004 vor. Darin haben sich die DTAG unddie Mitgliedsunternehmen der beiden BranchenverbändeVATM und breko darauf geeinigt, dass die Endkunden beiCall-by-Call im Rahmen des Telefondienstes, Internet-by-Call und der Nutzung von Servicerufnummern weiter-hin eine einheitliche Rechnung durch die DTAG erhalten.Das Mahnwesen liegt bei den alternativen Anbietern, diedazu häufig wiederum externe Dienstleister beauftragen.Die DTAG ist verpflichtet, den alternativen Anbietern dieBestandsdaten des Rechnungsempfängers bzw. des Kun-den zu übermitteln, falls diese selbst fakturieren und in-kassieren möchten. Die Vereinbarung ist im Jahr 2005 er-gänzt worden durch die Vereinbarung von AllgemeinenGeschäftsbedingungen im Hinblick auf Leistungsumfangund Preise. Erstmals vereinbart wurde zudem, dass auchdie DTAG/T-Com Fakturierungs- und Inkassoleistungenvon anderen Teilnehmernetzbetreibern beziehen kann.

6. Marktentwicklungen im Mobilfunk

60. Der Endkundenmarkt für Mobilfunk ist weiterhindurch Wachstum und Wettbewerb gekennzeichnet. DerGesamtumsatz von Netzbetreibern und Service-Providern(inklusive der Entgelte für Zusammenschaltungsleistun-gen und der Innenumsätze zwischen Netzbetreibern undService-Providern) betrug im Jahr 2004 27,36 Mrd. Euro.Gegenüber dem Jahr 2003 mit Gesamtumsätzen von25,313 Mrd. Euro ist das eine Steigerung von 8 Prozent.Die Zahl der Teilnehmer ist 2004 um 6,5 Mio. auf71,316 Mio. gestiegen. Im Vergleich zu 2003 ist das einZuwachs um 10 Prozent. Die Zahl der Anschlüsse pro100 Einwohner (Penetration) lag Ende des Jahres 2004bei 86,4 nach 78,5 Ende 2003. Ebenfalls um etwa9 Prozent ist die Anzahl der Verbindungsminuten gestie-gen. Im Jahr 2004 wurden nach den Erhebungen derBNetzA etwa 38,8 Mrd. Gesprächsminuten im Mobilfunkgeneriert. Bezogen auf die insgesamt erbrachten Verbin-dungsminuten sind das allerdings nur etwa 10 Prozent.Somit wurden im Jahr 2004 weiterhin 90 Prozent des an-fallenden Gesprächsvolumens über das Festnetz abgewi-ckelt. Gestiegen ist auch das Volumen der mobilen Daten-dienste. Die Zahl der über MMS (Multimedia MessagingService) verschickten Nachrichten lag mit 91 Mio. imJahr 2004 etwa dreimal so hoch wie im Jahr 2003. DieAnzahl der versendeten SMS (Short Message Service)stieg um 4 Prozent auf 20,6 Mrd. Der Anteil der Umsätzemit Datendiensten im Mobilfunk steigt. Nach17,3 Prozent im Jahr 2003 lag er im Jahr 2004 bei18,4 Prozent und wird nach Schätzungen im Jahr 2005auf gut 20 Prozent anwachsen.47

47 Vgl. Dialog Consult/VATM, a. a. O., Abb. 19.


61. Angeboten werden die Mobilfunkdienste weiterhinvon den vier Netzbetreibern und einer Reihe von Service-Providern, die Mobilfunkdienste der Netzbetreiber imWege des Wiederkaufs auf eigene Rechnung (Resale) an-bieten. Im Jahr 2004 lag der Marktanteil der Service-Pro-vider im Gesamtmarkt für Mobilfunkdienste bei26 Prozent, nach 27 Prozent im Jahr 2003. T-Mobile undVodafone kommen bei dieser Betrachtung unter Ein-schluss der Service-Provider in 2004 zu Marktanteilenvon 28,2 Prozent und 28,1 Prozent, E-Plus und O2 aufMarktanteile von 9,6 Prozent und 8,1 Prozent. Wird dieBetrachtung auf die Netzbetreiber beschränkt, ergibt sichnach der Anzahl der Kunden im Jahr 2004 folgendeMarktanteilsverteilung:48

– T-Mobile 38,5 Prozent,

– Vodafone 37,8 Prozent,

– E-Plus 13,3 Prozent,

– O2 10,4 Prozent.

Zulegen konnten im Vergleich zum Jahr 2003 die kleinenAnbieter E-Plus (von 12,7 Prozent auf 13,3 Prozent) undO2 (von 8,6 Prozent auf 10,4 Prozent). Marktanteile ver-loren haben die beiden großen Anbieter T-Mobile (von40,6 Prozent auf 38,5 Prozent) und Vodafone (von38,1 Prozent auf 37,8 Prozent).

62. Weiterhin hoch, aber bereits seit dem Jahr 2000rückläufig, ist der Anteil der Kunden, die keine länger-fristige Vertragsbindung eingehen, sondern im voraus be-zahlte Guthaben abtelefonieren (Prepaid-Kunden). ImJahr 2000 lag der Anteil der Prepaid-Kunden noch bei54,6 Prozent. Bis zum Jahr 2004 ist dieser Anteil auf50,5 Prozent gesunken. Während die Anbieter in den ver-gangenen Jahren vor allem versucht haben, Kunden miteiner längerfristigen Vertragsbindung – nach wie vor üb-lich ist eine Bindung von zwei Jahren – zu gewinnen, dadiese im Durchschnitt mehr Umsätze generieren, werdenseit 2005 spezielle Prepaid-Angebote über neue Ver-triebskanäle im Markt plaziert, was zu einer Intensivie-rung des Wettbewerbs beiträgt.

63. Auslöser dieser Entwicklung war die Einführungder Marke Simyo durch den drittgrößten Mobilfunknetz-betreiber E-Plus im Mai 2005. Unter dem MarkennamenSimyo werden Prepaid-Karten ausschließlich über das In-ternet vertrieben, über das auch der Service wie das Auf-laden der Karte mit neuem Guthaben läuft. Der Tarif be-inhaltet keine Grundgebühr und lässt das Telefonieren für19 Eurocent pro Minute in sämtliche Netze rund um dieUhr zu. Damit wurde der bis dahin geltende niedrigsteEinheitstarif des Gemeinschaftsunternehmens von O2und Tchibo, der bei 35 Eurocent/Minute lag, deutlich un-terboten. Simyo richtet sich an Kunden, die bereits einHandy besitzen und verzichtet auf jegliche Subventionie-rung der Handys. Mit diesem Tarif wird auch deutlich,dass der Mobilfunkmarkt in eine Phase getreten ist, indem es nicht mehr vorrangig um die Gewinnung von

Neukunden geht, sondern in der auch der Wettbewerb umdie Bestandskunden weiter an Bedeutung gewinnt.

64. Mit Simyo hat E-Plus nach Auffassung der BNetzAnicht lediglich einen neuen Tarif, sondern eine Produktin-novation eingeführt.49 Der Service-Provider Mobilcomhatte den Regulierer angerufen, weil man dort der Auffas-sung war, dass E-Plus den Tarif gemäß geltender Lizenz-bedingungen nicht hätte auf den Markt bringen dürfen,ohne zuvor die Service-Provider zu informieren bzw.ohne ihnen die Möglichkeit einzuräumen, zeitgleich eingleiches Endkundenprodukt zu präsentieren. Die BNetzAlehnte dies mit dem Argument ab, dass die Netzbetreiberim Interesse des Wettbewerbs die Möglichkeit habenmüssen, neue Produkte mit einem Zeitvorsprung zu ver-markten. Die Monopolkommission teilt diese Auffas-sung, zumal es sich hier nicht lediglich um einen Vorstoßim Wettbewerb mit Neuerungen, sondern vor allem auchum einen Vorstoß im Preiswettbewerb handelt.

65. Als Reaktion auf Simyo haben andere Mobilfunk-netzbetreiber ähnliche Angebote eingeführt, zum Teil in-dem sie ihre Netze für dritte Anbieter geöffnet haben. Sohat T-Mobile das Netz für Easymobil, ein Gemeinschafts-unternehmen des dänischen Telekommunikationsanbie-ters TDC und des britischen Mischkonzerns Easyjet, so-wie Klarnet, ein neu gegründetes Unternehmen desDiensteanbieters Mobilcom, geöffnet. Daneben gibt eseine Reihe anderer neuer Anbieter, unter anderem das Ge-meinschaftsunternehmen von O2 und Tchibo, welchesbereits seit dem Herbst 2004 am Markt ist. Weitere Ange-bote unter Beteiligung von Discountern wie Aldi, Lidloder Ikea sind ebenso in der Diskussion wie die Beteili-gung von Medienkonzernen wie Bertelsmann oder Viva,ADAC und Tankstellenketten.50 Dabei sind Minuten-preise von weniger als 10 Eurocent im Gespräch.

66. Mit „Vodafone zu Hause“ führt erstmals einer derbeiden großen Netzbetreiber einen integrierten Festnetz-und Mobilfunkanschluss ein. Der Kunde bekommt zu-sätzlich zu seiner Mobilfunkrufnummer eine Festnetzruf-nummer und telefoniert in seiner „homezone“ zu Fest-netztarifen. Das Produkt ist nicht neu. Es entspricht imWesentlichen dem Tarif „Genion“, der von der vormali-gen Viag Interkom bereits vor einigen Jahren in denMarkt eingeführt wurde, der aber auch heute noch vondem Nachfolgeunternehmen O2 mit Erfolg vermarktetwird. Die Einführung eines integrierten Tarifs durch Vo-dafone – nach Informationen aus dem Kreis der Mobil-funkanbieter plant auch T-Mobile ein vergleichbares An-gebot – zeigt, dass die Mobilfunkanbieter verstärkt in denWettbewerb mit Festnetzanbietern eintreten. Dieser Wett-bewerb beschränkt sich nicht mehr auf die Substitutionvon Gesprächsminuten, sondern zielt auch auf die Substi-tution des Festnetzanschlusses. Damit die Kunden dasFestnetz auch nicht mehr für den breitbandigen Internet-zugang benötigen, kombiniert Vodafone den Tarif mit

48 Vgl. Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde …, a. a. O., S. 42.

49 Vgl. BNetzA, Pressemitteilung vom 12. Juli 2005, „Regulierungsbe-hörde entscheidet den Simyo-Streit“.

50 Vgl. o. V., Das Tchibo-Prinzip, in: Manager-Magazin 8/2005, S. 42 ff.


„Vodafone zu Hause Web“ einem Internetzugang perUMTS.

67. Aus Sicht der Monopolkommission ist die Einfüh-rung zusätzlicher integrierter Festnetz-/Mobilfunktarifeim Moment noch kein Anlass, um von einem gemeinsa-men Markt für Festnetz- und Mobilfunktelefonie auszu-gehen. Gleichwohl verschärft diese Entwicklung dasweiterhin ungelöste Problem der hohen Mobilfunktermi-nierungsentgelte. Die deutlich über den Kosten liegendenEntgelte für die Terminierung von Gesprächen aus demFestnetz in Mobilfunknetze – aktuell liegen diese Ent-gelte zwischen 14,9 und 15,7 Eurocent pro Minute – füh-ren zu hohen Subventionen des Mobilfunks durch dieKunden der Festnetzanbieter.51 Selbst wenn eine solcheSubventionierung in der Phase des Aufbaus der Mobil-funknetze und der Marktdurchdringung wegen der damitverbundenen positiven Netzexternalitäten gerechtfertigtgewesen sein sollte, führt sie heute zu Fehlallokationenund Wettbewerbsverzerrungen in einem erheblichen Aus-maß. Überhöhte Mobilfunkterminierungsentgelte bedeu-ten letztlich, dass die Festnetzbetreiber den Markteintrittder Mobilfunknetzbetreiber in das Festnetz und damit dieeigene Konkurrenz subventionieren müssen. Die Mono-polkommission weist bereits seit längerem auf die Not-wendigkeit hin, das Problem der überhöhten Terminie-rungsentgelte im Mobilfunk regulatorisch zu lösen undeine Anpassung der Entgelte an die Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung vorzunehmen. Eine solche An-passung kann mit einem Zeitpfad erfolgen, damit sich dieMobilfunknetzbetreiber darauf einstellen können. Bei derDimensionierung dieses Zeitpfades muss aber in Rech-nung gestellt werden, dass die Diskussion um die Anpas-sung der Terminierungsentgelte bereits seit Jahren läuftund dass sich die Mobilfunkanbieter bereits seit längeremauf eine kostenbasierte Regulierung einstellen können.Mit der Einführung zusätzlicher integrierter Festnetz-/Mobilfunkanschlüsse nimmt die Dringlichkeit einer mög-lichst kurzfristigen Anpassung in jedem Fall zu.

III. Nachhaltig wettbewerbsorientierte Märkte

1. Vorleistungen

68. Die Regulierung der Vorleistungen ist auch unterdem geänderten Rechtsrahmen unverzichtbar, solange dasAngebot der Wettbewerber auf den Endkundenmärktennur dann bestehen kann, wenn sie auf die Infrastrukturdes dominierenden Anbieters zurückgreifen können. Ge-genwärtig und in absehbarer Zukunft sind die alternativenAnbieter von Telekommunikationsdiensten von den Vor-leistungen der DTAG abhängig. Dies gilt weiterhin ohneEinschränkungen für den entbündelten Zugang zur Teil-nehmeranschlussleitung, lokale und regionale Zusam-menschaltungsleistungen sowie Fakturierungs- und In-kassoleistungen.

69. Die Abhängigkeiten von der Infrastruktur des In-cumbent gehen dort zurück, wo die Wettbewerber eigeneInfrastrukturen aufbauen. Dies geschieht seit längerem im

Bereich der Fernleitungen, hat in den vergangenen zweiJahren als Folge der Einführung von Betreiberauswahlund Betreibervorauswahl bei Ortsgesprächen zunehmendauch die regionalen Verbindungsnetze erfasst. Jedoch istder Ausbau in der Fläche weniger schnell vorangegangen,als es vor zwei Jahren den Anschein hatte. Die Anzahl derUnternehmen, die sich an allen 475 Einzugsbereichen mitdem Netz der DTAG/T-Com zusammengeschlossen ha-ben, ist von drei im Jahr 2003 auf lediglich fünf am Endedes ersten Quartals 2005 gestiegen. Diese Entwicklungspricht nach Meinung der Monopolkommission nochnicht dafür, dass der Netzausbau so weit vorangekommenist, dass die Abhängigkeit der Wettbewerber von Zusam-menschaltungsleistungen der DTAG nachhaltig zurück-gegangen ist. Die Monopolkommission geht auch weiter-hin davon aus, dass die Wettbewerber der DTAG ihrenNetzausbau vor allem am eigenen Bedarf orientieren undnicht spezielle Kapazitäten aufbauen, um damit der Fest-netztochter der DTAG, der T-Com, auf den Märkten fürZusammenschaltungsleistungen Konkurrenz zu machen.Dies bedeutet, dass zumindest der Teil der alternativenAnbieter, deren Geschäftsstrategie nicht auf den Ausbaueigener Infrastrukturen ausgerichtet ist, weiterhin auf dieZusammenschaltungsleistungen der T-Com auch auf denhöheren Netzebenen angewiesen sind.

70. Nicht durch die Leistungen anderer Netzbetreibersubstituierbar sind die Zuführung und die Terminierung.Diese Leistungen können ausschließlich von dem jeweili-gen Netzbetreiber angeboten werden. Eine Aufhebungder Genehmigungspflicht bei den Terminierungsentgeltender DTAG kommt daher nicht in Betracht. Regulierungs-bedarf besteht darüber hinaus bei den Terminierungsent-gelten der alternativen Teilnehmernetzbetreiber. Dies giltinsbesondere, seit die Regulierungsbehörde vom Prinzipreziproker Zusammenschaltungsentgelte abgewichen ist.Das bedeutet, dass die Zusammenschaltungsentgelte deralternativen Netzbetreiber nicht mehr den reguliertenZusammenschaltungsentgelten der DTAG/T-Com ent-sprechen müssen. Gleichwohl verfügen die alternativenTeilnehmernetzbetreiber nicht über unkontrollierte Ver-haltensspielräume, die zwingend durch eine Ex-ante-Ent-geltregulierung zu begrenzen sind. Gemäß § 18 Abs. 1TKG kann der Regulierer Betreiber, die den Zugang zuEndkunden kontrollieren, auch dann zur Zusammenschal-tung verpflichten, wenn diese nicht über beträchtlicheMarktmacht verfügen. Dies bedeutet, dass die Wettbe-werber der DTAG die Zusammenschaltung letztlich nichtverweigern können. Hinzu kommt, dass die alternativenNetzbetreiber die Bedingungen und Entgelte der Zusam-menschaltung nur einvernehmlich mit dem Zusammen-schaltungspartner festlegen können. Können sich Unter-nehmen nicht einigen, legt gemäß § 25 Abs. 1 TKG dieBNetzA die Bedingungen und die Entgelte fest. Im Falleder alternativen Teilnehmernetzbetreiber hat die BNetzAdies bereits getan. Dabei hat die BNetzA den alternativenNetzbetreibern zugestanden, dass sie um 0,5 Eurocent hö-here Zusammenschaltungsentgelte als die DTAG/T-Comverlangen dürfen.52

51 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 214. 52 Vgl. Tz. 146.


71. Nach Auffassung der Monopolkommission ist dieZusammenschaltungsregulierung in der bisherigen Formnoch immer unverzichtbar. Dies gilt vor allem wegen derüberragenden Bedeutung, die sie für den Wettbewerb beiden Verbindungsleistungen hat. Gleichwohl ist festzustel-len, dass die Abhängigkeit der Wettbewerber von derNetzinfrastruktur der DTAG je nach Netzebene unter-schiedlich stark ausgeprägt ist. Auf der Ebene der Fern-netze ist die Duplizierung der Infrastruktur deutlich weiterfortgeschritten als bei den regionalen Verbindungsnetzenund dort wiederum weiter als bei den lokalen Netzen.Ähnliches gilt beim Vergleich von Netzen in Ballungsge-bieten und in ländlichen Räumen sowie bei Netzen mit un-terschiedlichen Übertragungskapazitäten. Vor diesemHintergrund stellt sich für die Zukunft die Frage, ob eineschrittweise Deregulierung im Bereich der Zusammen-schaltungsleistungen vorstellbar ist oder ob Zusammen-schaltungen in ihrer Gesamtheit so lange zu regulierensind, wie noch Abhängigkeiten der Wettbewerber von we-sentlichen Netzleistungen bestehen. Gegen eine schritt-weise Deregulierung spricht der Umstand, dass die Zu-rechnung der Gemeinkosten der Netze auf einzelneZusammenschaltungsleistungen erhebliche konzeptio-nelle und praktische Schwierigkeiten aufwirft. Für eineschrittweise Deregulierung spricht die Erwägung, dassman andernfalls vermutlich nie zu einer Deregulierungvon Zusammenschaltungsleistungen käme, denn die un-terste Netzebene wird vermutlich nie redupliziert werden.In Anbetracht dieses Dilemmas sollte die BNetzA prüfen,ob nicht doch Verfahren entwickelt werden können, diedas Problem der Gemeinkostenzurechnung bei Zusam-menschlatungsleistungen lösen oder zumindest abmildernkönnen.53 Soweit dies möglich ist, wäre eine Deregulie-rung der Zusammenschaltungsleistungen auf der oberstenNetzebene in Betracht zu ziehen.

72. Bei den Mietleitungen auf der Fernverkehrsebenehat die Monopolkommission bereits vor vier Jahren funk-tionsfähigen Wettbewerb festgestellt.54 Aktuell gibt eskeine neuen Erkenntnisse, die dagegen sprechen, diesesMarktsegment auch als nachhaltig wettbewerbsorientiertim Sinne von § 2 Abs. 2 Nr. 2 TKG zu bewerten. Der ver-stärkte Ausbau der regionalen und lokalen Netze im Zugeder Wettbewerbseinführung bei den Ortsgesprächenspricht dafür, dass auch die Märkte für Mietleitungen indiesem Segment inzwischen nachhaltig wettbewerbsori-entiert sind. Der Monopolkommission liegen zu diesenMarktsegmenten aber keine hinreichend differenziertenInformationen vor, um eine solche Feststellung mit letzterSicherheit zu treffen.

73. Die alternativen Verbindungsnetzbetreiber sind auchweiterhin darauf angewiesen, dass die DTAG für sie Fak-turierungs- und Inkassoleistungen übernimmt. Dies giltinsbesondere bei Angebotsformen wie dem offenen Call-by-Call, bei dem der Anbieter selbst über keine Kunden-daten verfügt. Auch ist die Übertragung dieser Leistun-

gen auf darauf spezialisierte Unternehmen zumindestdann schwierig, wenn die zu fakturierenden Beträge sogering sind, dass die Aufwendungen für die Übertragungvon Kundendaten vom Incumbent auf den alternativenNetzbetreiber und von dort auf das Inkassounternehmensowie für die Einziehung des Betrages unter Umständendeutlich höher liegen. Dieses Problem wird nach Auffas-sung der Monopolkommission vielleicht nicht gelöst,aber zumindest kleiner, wenn geringe monatliche Um-sätze über längere Zeiträume angesammelt werden, bisder Rechnungsbetrag in einem angemessenen Verhältniszu den Kosten der selbst organisierten Rechnung steht.55

Auch wenn die Abhängigkeit der alternativen Netzbetrei-ber von Fakturierungs- und Inkassoleistungen der DTAGweiterhin gegeben ist, ist Regulierung verzichtbar, so-lange die Anbieter auf dem Verhandlungswege zu Verein-barungen gelangen, die den alternativen Anbietern denZugang zu den notwendigen Leistungen zu akzeptablenBedingungen gewährleistet. Allerdings ist nicht zu ver-kennen, dass diese Einigung vor dem Hintergrund der ge-setzlich verankerten Möglichkeit zu Regulierung zu-stande gekommen ist. Gäbe es diese nicht, wäre eineEinigung zwischen den Unternehmen vermutlich weitausschwieriger.

2. Endkundenleistungen

2.1 Teilnehmeranschlüsse

74. Auch in den vergangenen zwei Jahren haben sichdie Wettbewerbsverhältnisse bei den Teilnehmeran-schlüssen nicht wesentlich geändert. Bezogen auf die Te-lefonkanäle verfügt die DTAG/ T-Com weiterhin über ei-nen Marktanteil von mehr als 91 Prozent. Bezogen aufdie Anschlüsse sind es sogar noch gut 94 Prozent. Auchwenn die Marktstellung der alternativen Teilnehmernetz-betreiber bei den ISDN-Basisanschlüssen und den Pri-märmultiplexanschlüssen mit gut 14 Prozent und knapp23 Prozent (bezogen auf die Telefonkanäle) inzwischendeutlich höher liegt, ändert dies nichts daran, dass es auchbei diesen Segmenten keinen nachhaltigen Wettbewerbgibt. Dasselbe gilt für einzelne Städte oder Ballungsge-biete, in denen der Marktanteil der Wettbewerber deutlichüber dem für die Bundesrepublik Deutschland ermitteltenDurchschnitt liegt. Jetzt und auf absehbare Zeit ist derMarkt für Teilnehmeranschlüsse kein nachhaltig wettbe-werbsorientierter Markt. Dies gilt auch, wenn nach ein-zelnen Regionen oder nach Anschlussarten differenziertwird.

75. Als Ursachen für den fehlenden Wettbewerb wurdenin der Vergangenheit zum einen das Quasimonopol derDTAG/T-Com bei den Teilnehmeranschlussnetzen undzum anderen die hohen Kosten der Wettbewerber für denZugang zur Teilnehmeranschlussleitung in Relation zuden Endkundenentgelten der DTAG für den analogenTeilnehmeranschluss genannt.56 An der nahezu monopo-listischen Marktstellung der DTAG/T-Com bei den

53 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 179;dies., Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 72.

54 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 180.55 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 74.56 Vgl. ebenda, Tz. 75.


Teilnehmeranschlussnetzen hat sich auch in den vergan-genen zwei Jahren wenig geändert. In welchem Maße diealternativen Teilnehmernetzbetreiber noch auf die Infra-struktur des Incumbent angewiesen sind, zeigt der Um-stand, dass Ende des Jahres 2004 noch 95 Prozent allerdurch alternative Anbieter betriebenen Teilnehmeran-schlüsse nicht auf eigenen Anschlussleitungen, sondernauf der von der DTAG/T-Com gemieteten Teilnehmeran-schlussleitung basieren.57

Ob es inzwischen keine Preis-Kosten-Schere mehr beiden analogen Teilnehmeranschlüssen gibt, kann nichtendgültig beurteilt werden. Zwar hat die BNetzA imApril 2005 den Preis für die Miete der Teilnehmeran-schlussleitung von 11,80 Euro auf 10,65 Euro gesenkt.Die Vergleichsrechnung zum Ausschluss einer nach § 28Abs. 2 Nr. 2 TKG inzwischen explizit verbotenen Preis-Kosten-Schere hat die Behörde allerdings auf Durch-schnittskosten und Durchschnittserlöse für Analog- undISDN-Basisanschlüsse gestützt.58 Nach Auffassung derMonopolkommission ist eine solche Durchschnittsbe-trachtung über mehrere Anschlussvarianten nicht gerecht-fertigt. Vielmehr ist die Existenz einer Preis-Kosten-Schere für jede Anschlussart getrennt auszuschließen.Dazu ist es zwingend, die Erlöse und Erträge für Analog-und ISDN-Basisanschlüsse auch getrennt zu ermitteln.

76. Wettbewerb ist prinzipiell durch die alternativenAnschlusstechnologien Fernsehkabelnetz, eine funkge-stützte Anbindung (Wireless Local Loop), die Nutzungdes Stromnetzes (Powerline) und die Anbindung über Sa-tellit möglich. Insbesondere die Fernsehkabelnetzbetrei-ber investieren inzwischen verstärkt in die notwendigeAufrüstung ihrer Netze. Die tatsächlichen Anschlusszah-len sind aber nach wie vor gering. Ende des Jahres 2004gab es 145 000 Haushalte, die einen Telefon- und Inter-netanschluss über das Fernsehkabelnetz realisiert hat-ten.59 Diese Gesamtzahl verteilt sich auf etwa 35 Kabel-netzbetreiber der Netzebene 4. Der Netzausbau auf derNetzebene 3 durch die vier großen Kabelnetzbetreiber istinzwischen weiter vorangetrieben worden. Ende 2004könnten über 3 Mio. Wohneinheiten mit einem Anschlussversorgt werden. Entscheidend ist aber letztlich der Aus-bau der Netzebene 4. Diese liegt überwiegend bei einergroßen Anzahl kleinerer Kabelnetzgesellschaften.

Auch der Ausbau des Stromnetzes wird inzwischen kon-kreter. Ende des Jahres 2004 boten sechs Unternehmenbreitbandige Internetzugänge über das Stromnetz an.60

Genutzt wurde diese Anschlussvariante allerdings erstvon 9.000 Haushalten. Anschließbar sind 155 000 Haus-halte. Die Anbindung über Satellit ist weiterhin nichtwettbewerbsfähig. Dafür spricht, dass die NutzerzahlenEnde 2004 mit etwa 40.000 im Vergleich zum Jahr 2003sogar leicht rückläufig sind.61

Für alle alternativen Anschlusstechnologien gilt, dass sieweder im Moment noch auf absehbare Zeit den Wettbe-werb bei den Teilnehmeranschlüssen nachhaltig beleben.

77. Eine weitere Möglichkeit zur Intensivierung desWettbewerbs bei den Teilnehmeranschlüssen schließt dasTKG selber aus, indem die Anordnung des so genanntenentbündelten Anschluss-Resale durch die Regulierungs-behörde bis Ende Juni 2008 ausgeschlossen wird. An-schluss-Resale bedeutet, dass Dritte Teilnehmeran-schlüsse der DTAG/T-Com, die sie unter Einräumungeines Großhandelsrabatts erworben haben, in eigenemNamen und auf eigene Rechnung weiterverkaufen. Inter-esse daran haben vor allem die Verbindungsnetzbetreiber,die auf diese Weise zu einem Komplettanbieter für Tele-fon- und Datendienste werden könnten. Gemäß § 150Abs. 2 Nr. 5 TKG kann Resale bis zum 30. Juni 2008 nurin gebündelter Form verfügt werden, d. h. alternativenAnbietern stehen die Teilnehmeranschlüsse der DTAGnur gekoppelt mit Verbindungsleistungen zum Wieder-verkauf zur Verfügung. Für die Verbindungsnetzbetreiberlohnt sich diese Form des Anschluss-Resale nicht, weilsie dann Verbindungsleistungen nachfragen müssen, diesie eigentlich selber generieren.

2.2 Orts-, Fern- und Auslandsgespräche

78. Der Wettbewerb im Ortsnetz hat mit der Einführungder Betreiberauswahl und der Betreibervorauswahl deut-lich zugenommen. Schneller als erwartet, konnten die al-ternativen Anbieter Marktanteile in beträchtlichen Grö-ßenordnungen gewinnen. Nach Umsätzen kontrollierendie Wettbewerber Ende des ersten Quartals 2005 fastschon ein Drittel der Marktanteile, nach Verbindungsmi-nuten schon deutlich mehr als ein Drittel. Mit dem Aus-bau der regionalen Netze auf insgesamt 475 Zusammen-schaltungspunkte haben bis Ende des ersten Quartals2005 fünf Unternehmen die Infrastrukturvoraussetzungengeschaffen, um bundesweit flächendeckend Ortsgesprä-che anbieten zu können.62 Nach Auffassung der Mono-polkommission spricht dies dafür, die Ortsgespräche denFerngesprächen regulatorisch gleichzustellen. Die Zuord-nung von Orts- und Ferngesprächen zu demselben sach-lich relevanten Markt wird bereits von der EuropäischenKommission im Rahmen ihrer Empfehlung über die zuregulierenden Märkte und von der BNetzA im Rahmender Marktdefinition und Marktanalyse gemäß §§ 10 und11 TKG vorgenommen.

79. In der Wettbewerbsentwicklung deutlich weiter fort-geschritten als der Markt für Ortsgespräche sind dieMärkte für Fern- und Auslandsgespräche. Während dieUmsätze der alternativen Anbieter bei den Ferngesprä-chen (inklusive der Nahverbindungen) weiter ansteigen,aber aktuell noch unter 50 Prozent liegen, verfügen die

57 Vgl. Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde …, a. a. O., S. 34.58 Vgl. Tz. 140 f.59 Vgl. Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde …, a. a. O., S. 30.60 Vgl. ebenda, S. 31. 61 Vgl. ebenda.

62 Die Regulierungsbehörde hatte im Februar 2003 entschieden, dass einWettbewerber alle lokalen Einzugsbereiche eines Ortsnetzes erschlie-ßen muss, um in diesem Ortsnetz eine Betreiberauswahl anbieten zukönnen. Für ein bundesweites Angebot ist damit die Zusammenschal-tung mit dem Netz der DTAG an 475 Zusammenschaltungsorten er-forderlich. Vgl. BNetzA, Pressemitteilung vom 21. Februar 2003.


Wettbewerber bei den Auslandsgesprächen Ende des ers-ten Quartals 2005 über einen Marktanteil von mehr als60 Prozent nach Umsätzen und von mehr als zwei Drittelnach Verbindungsminuten. Damit erfüllt der Incumbentbei den Auslandsgesprächen nicht mehr die Vermutungs-schwelle für die Marktbeherrschung nach europäischemRecht und – zumindest für die Betrachtung nach Verbin-dungsminuten – auch nicht mehr nach deutschem Recht.

80. Wie ist vor diesem Hintergrund die Frage zu beur-teilen, ob es sich hier bereits um nachhaltig wettbewerbs-orientierte Märkte handelt? Dabei ist zu unterscheiden, obüber die Regulierung der zu diesen Märkten gehörendenVorleistungen oder über die gegebenenfalls notwendigeEx-ante- bzw. Ex-post-Regulierung der Endkunden-märkte gesprochen wird.

Die Monopolkommission ist nicht der Auffassung, dassder Wettbewerb auf den Märkten für Orts-, Fern- undAuslandsgespräche so weit abgesichert ist, dass er auchnach der Rückführung der zugehörigen Vorleistungsregu-lierung fortbesteht. Der Wettbewerb bei den Orts-, Fern-und Auslandsgesprächen ist in einem erheblichen Maßeweiterhin davon abhängig, dass die alternativen AnbieterZugang zu den Vorleistungen der DTAG haben, da sienach wie vor den weitaus größten Teil aller erbrachtenSprachtelefondienstleistungen über die Infrastruktur desIncumbent erbringen. Daraus folgt, dass die Regulierungder Zugangsleistungen jetzt und auf absehbare Zeit wei-terhin notwendig ist, damit die alternativen Anbieter aufden Endkundenmärkten Orts-, Fern- und Auslandsgesprä-che anbieten können.

81. Differenzierter beurteilt die Monopolkommissiondie Frage, ob Orts-, Fern- und Auslandsgespräche weiter-hin der Ex-ante- oder der Ex-post-Entgeltregulierung un-terliegen sollen. Die Kommission hatte bereits in ihremGutachten vor zwei Jahren empfohlen, die Ex-ante-Regu-lierung der Entgelte bei den Fern- und Auslandsgesprä-chen zurückzuführen.63 Um den seinerzeit bestehendenletzten Unsicherheiten über die strukturelle Absicherungdes Wettbewerbs bei Rückführung der EntgeltregulierungRechnung zu tragen, sollte die Deregulierung durch Maß-nahmen flankiert werden, die eine Quersubventionierungvon Leistungen im Wettbewerbsbereich durch Leistungenin Monopolbereichen wirksam verhindern. Darüber hi-naus sah die Monopolkommission die Notwendigkeit, re-gulatorische Voraussetzungen für eine wirksame Kon-trolle der mit Bündelprodukten zusammenhängendenWettbewerbsprobleme zu schaffen.

82. Nach dem neuen TKG ist die Ex-ante-Entgeltregu-lierung von Endkundenleistungen ohnehin nur unter be-stimmten Voraussetzungen möglich: (i) Gemäß § 39 Abs. 1TKG dürfen Endnutzerentgelte nur dann der Genehmi-gungspflicht unterworfen werden, wenn die Verpflichtun-gen im Zugangsbereich oder zur Betreiberauswahl undBetreibervorauswahl nicht ausreichen, um die Regulie-rungsziele des TKG zu erreichen. (ii) Dabei soll die Ge-nehmigungspflicht auf solche Märkte beschränkt werden,

auf denen in absehbarer Zeit nicht mit der Entstehung ei-nes nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktes zu rech-nen ist.

Zwar geht die Monopolkommission davon aus, dass dieZugangsregulierung, wie die Verpflichtungen zur Zu-gangsgewährung, zur Transparenz und zur getrenntenRechnungslegung sowie zu Preselection und Call-by-Call, für sich allein genommen nicht ausreicht, um dieWettbewerbsgefährdungen, die mit der Quersubventio-nierung von Leistungen in Wettbewerbsbereichen durchLeistungen in Monopolbereichen und mit der Bündelungvon Leistungen aus Wettbewerbs- und Monopolbereichenverbunden sind, wirksam zu beherrschen. Gleichwohl be-darf es bei den Orts-, Fern- und Auslandsgesprächen kei-ner Ex-ante-Entgeltregulierung mehr, um eine Remono-polisierung der Märkte zu verhindern. Für die Aussetzungder Genehmigungspflicht spricht:

– Der größte Teil der alternativen Anbieter erscheint ausheutiger Sicht wirtschaftlich soweit stabil, dass mitMarktaustritten in nennenswerten Größenordnungennicht zu rechnen ist.

– Zu einer weiteren Absicherung des Wettbewerbs bei-getragen hat zudem der fortschreitende Netzausbauder alternativen Anbieter, der seit der Einführung derBetreiberauswahl und der Betreibervorauswahl beiOrtsgesprächen auch zunehmend die Netze in der Flä-che erfasst hat. Je höher der Anteil der so genannten„versunkenen Kosten“ der Wettbewerber in spezifi-sche Investitionen ist, desto weniger wird es dem eta-blierten Unternehmen gelingen, sie vom Markt zu ver-drängen.64

Hinzu kommt, dass Entgelte für Endnutzerleistungen, diekeiner Genehmigungspflicht unterworfen sind, gemäß§ 39 Abs. 3 TKG – unabhängig von einer regulierungsbe-hördlichen Anordnung – der nachträglichen Regulierungunterliegen, soweit der Anbieter auf den entsprechendenMärkten über beträchtliche Marktmacht verfügt. DesWeiteren kann die BNetzA das Unternehmen mit be-trächtlicher Marktmacht dazu verpflichten, ihr die Ent-geltmaßnahmen zwei Monate vor dem geplanten Inkraft-treten zur Kenntnis zu geben. Die Einführung desEntgelts ist dann innerhalb von zwei Wochen nach derBekanntgabe bis zum Abschluss der Prüfung zu untersa-gen, wenn die Vereinbarkeit mit den Kriterien für dieMissbräuchlichkeit von Entgelten des § 28 TKG „offen-kundig“ nicht gegeben ist.

83. Gleichwohl ist es nach Auffassung der Monopol-kommission weiterhin unabdingbar, dass die Regulie-rungsbehörde die regulatorischen Voraussetzungen füreine wirksame Kontrolle der Bündelproblematik schafft.Vergleichsweise einfach geschieht dies dadurch, dass derBetreiber mit beträchtlicher Marktmacht verpflichtet ist,den Wettbewerbern den Zugang zu sämtlichen Bestand-teilen von Bündelprodukten zu Preisen zu gewähren, diees einem effizienten Anbieter ermöglicht, das Bündelpro-dukt nachzubilden. Die Gefahren für den Wettbewerb

63 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 85.64 Vgl. zuletzt Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz.

83.


durch Quersubventionierungen aus Bereichen ohne odermit wenig Wettbewerb sind zu vernachlässigen, wenn dieEndkundenentgelte für Teilnehmeranschlüsse weiterhinder Ex-ante Regulierung gemäß § 31 TKG unterliegen.

Bei den Auslandsgesprächen hat die BNetzA Ende No-vember 2005 festgestellt, dass die DTAG/T-Com inAnbetracht der Marktanteilsentwicklung nicht mehr überbeträchtliche Marktmacht verfügt. Damit entfällt die Vo-raussetzung für die Entgeltregulierung bei den Auslands-gesprächen.

IV. Amtspraxis der Bundesnetzagentur

1. Fehlendes Akteneinsichtsrecht der Monopolkommission

84. Gemäß § 121 Abs. 2 TKG hat die Monopolkommis-sion im Rahmen ihres zweijährlichen Gutachtens zur Ent-wicklung des Wettbewerbs auf den Telekommunikations-märkten unter anderem die Anwendung der Vorschriftendes TKG über die Regulierung und Wettbewerbsaufsichtzu würdigen. Um diesem Gesetzesauftrag gerecht zu wer-den, benötigt die Monopolkommission den Zugang zuden Verfahrensakten der Regulierungsbehörde. Da diesejedoch Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse enthalten,sieht sich die Bundesnetzagentur ohne eine gesetzlicheRegelung nicht in der Lage, der Monopolkommission dennotwendigen Zugang zu gewähren. Der Monopolkom-mission stehen damit für die Würdigung der Amtspraxislediglich die öffentlich zugänglichen geschwärzten Fas-sungen der Beschlüsse der BNetzA zur Verfügung. Diesreicht für eine angemessene Würdigung der Entscheidun-gen nicht aus, da es dabei gerade auch auf die geheimhal-tungsbedürftigen Informationen, wie Marktanteile oderUmsätze der betroffenen Unternehmen, ankommt.

85. Vor diesem Hintergrund haben die Monopolkom-mission und die BNetzA angeregt, das TKG um eine Be-fugnisnorm für die Akteneinsicht der Monopolkommis-sion analog zu der Regelung im GWB zu ergänzen.Gemäß § 46 Abs. 2a GWB kann die MonopolkommissionEinsicht in die von der Kartellbehörde geführten Akteneinschließlich der Betriebs- und Geschäftsgeheimnisseund personenbezogenen Daten nehmen, soweit dies zurordnungsgemäßen Erfüllung ihrer Aufgaben erforderlichist. Eine gleichlautende Ergänzung des § 121 Abs. 2 TKGenthält der vom Bundestag am 17. Juni 2005 beschlos-sene Entwurf eines Gesetzes zur Änderung telekommuni-kationsrechtlicher Vorschriften.65 Auch der Bundesrathatte ein Akteneinsichtsrecht der Monopolkommssionausdrücklich befürwortet.66 Gleichwohl konnte das Ände-rungsgesetz wegen anderweitiger Meinungsverschieden-heiten zwischen Bundestag und Bundesrat bis zum Ab-schluss der Legislaturperiode des Bundestages imSeptember 2005 nicht mehr beschlossen werden. Die Mo-nopolkommission geht allerdings davon aus, dass die Er-gänzung des § 121 Abs. 2 TKG um ein Akteneinsichts-

recht im Zuge der nächsten Änderung des TKG erfolgenwird.

2. Marktdefinition und Marktanalyse

2.1 Das Verfahren gemäß §§ 10 und 11 TKG

86. Die Frage, ob in einem Markt sektorspezifisch regu-liert wird oder nicht, entscheidet sich im Rahmen eineszweistufigen Verfahrens. Auf der ersten Stufe legt dieBNetzA im Rahmen der sachlichen und räumlichenMarktabgrenzung gemäß § 10 TKG Märkte fest, die füreine sektorspezifische Regulierung in Betracht kommen.Für die Regulierung in Betracht kommen Märkte,

– die durch beträchtliche und anhaltende strukturell oderrechtlich bedingte Marktzutrittsschranken gekenn-zeichnet sind,

– die in absehbarer Zeit nicht zu wirksamem Wettbe-werb tendieren und

– auf denen das allgemeine Wettbewerbsrecht nicht aus-reicht, um dem identifizierten Marktversagen entge-genzuwirken.

Bei der Festlegung der zu analysierenden Märkte hat dieBNetzA die jeweilige Empfehlung der EuropäischenKommission in Bezug auf relevante Produkt- und Diens-temärkte weitestgehend zu berücksichtigen. Abweichun-gen von der dort vorgenommenen Marktabgrenzung las-sen sich ausschließlich durch nationale Besonderheitenrechtfertigen. In der Praxis bedeutet dies, dass sich dieBNetzA im Rahmen der sachlichen Marktabgrenzung aufdie Feststellung von nationalen Besonderheiten be-schränkt und deren Auswirkungen auf die Marktanalyseprüft. Die im Moment gültige erste Empfehlung über re-levante Märkte ist die vom 11. Februar 2003.67 Sie enthält18 Märkte (sieben Endkunden- und elf Vorleistungs-märkte), die nach den Feststellungen der Kommission diegenannten drei Kriterien erfüllen. Die BNetzA kann zu-sätzliche Märkte im Hinblick darauf untersuchen, ob siedie genannten Merkmale erfüllen („Drei-Kriterien-Test“)und damit für eine Regulierung prinzipiell in Betrachtkommen.

87. Auf der zweiten Stufe des Verfahrens untersucht dieRegulierungsbehörde im Rahmen der Marktanalyse ge-mäß § 11 TKG, ob auf dem relevanten Markt wirksamerWettbewerb besteht. Wirksamer Wettbewerb besteht,wenn kein Unternehmen auf diesem Markt über beträcht-liche Marktmacht verfügt. Ein Unternehmen verfügt überbeträchtliche Marktmacht, wenn es allein oder mit ande-ren eine der Beherrschung gleichkommende Marktstel-lung einnimmt, d. h. eine wirtschaftlich starke Marktposi-tion besitzt, die es ihm gestattet, sich in beträchtlichemUmfang unabhängig von Wettbewerbern und Endnutzernzu verhalten. Da das Konzept der beträchtlichen Markt-macht gemäß Artikel 14 Rahmenrichtlinie ausdrücklichdem Konzept der beherrschenden Stellung nach der ein-

65 Bundesratsdrucksache 438/05 vom 17. Juni 2005, Artikel 3, Nr. 20. 66 Bundesratsdrucksache 92/05 vom 18. März 2005, Anm. 38, S. 23.

67 Vgl. Empfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 …, a. a. O.,Anhang; vgl. den Anhang zu diesem Gutachten.


schlägigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichts-hofs (EuGH) und des Gerichts erster Instanz der Europäi-schen Gemeinschaften entspricht68, nutzt die BNetzA imEinklang mit den europäischen und nationalen Vorschrif-ten den telekommunikationsrechtlichen Begriff der be-trächtlichen Marktmacht synonym zu dem wettbewerbs-rechtlichen Begriff der Marktbeherrschung.69

Stellt die BNetzA auf einem Markt, der nach dem Drei-Kriterien-Test für eine sektorspezifische Regulierung inBetracht kommt, beträchtliche Marktmacht fest, hat siedem betroffenen Unternehmen geeignete regulatorischeMaßnahmen gemäß dem TKG aufzuerlegen.

88. Die Entwürfe der Ergebnisse der Marktdefinitionund der Marktanalyse sowie der Regulierungsverfügungunterliegen gemäß § 12 TKG der nationalen Konsulta-tion, bei der interessierte Parteien die Gelegenheit zurStellungnahme haben. Sodann stellt die Regulierungsbe-hörde die Entwürfe der Europäischen Kommission undden anderen nationalen Regulierungsbehörden zur Verfü-gung. Deren Stellungnahmen zu dem Entwurf der Ergeb-nisse der Marktdefinition und der Marktanalyse hat dieBNetzA weitestgehend Rechnung zu tragen. In Fällen, indenen die Festlegung eines relevanten Marktes durch dennationalen Regulierer von der von der EuropäischenKommission empfohlenen Marktdefinition abweicht oderin denen Festlegungen im Hinblick auf die Existenz be-trächtlicher Marktmacht in dem relevanten Markt ge-macht werden, besitzt die Kommission ein Vetorecht, so-weit Hemmnisse für den Binnenmarkt entstehen oderernsthafte Zweifel an der Vereinbarkeit mit dem Gemein-schaftsrecht und insbesondere mit den in Artikel 8 Rah-menrichtlinie festgelegten Regulierungszielen bestehen.70

Die Kommission besitzt dieses Vetorecht nicht im Hin-blick auf die Verfügung von Regulierungsmaßnahmen.Anders als die Ergebnisse der Marktanalyse nach §§ 10und 11 TKG werden die Regulierungsmaßnahmen gemäß§ 132 Abs. 1 TKG durch die sachlich zuständige Be-schlusskammer und nicht durch die Präsidentenkammerverfügt. Im Übrigen hat die BNetzA bei Entscheidungennach §§ 10 und 11 TKG Einvernehmen mit dem Bundes-kartellamt herzustellen.

89. Die Europäische Kommission will die Empfehlungzu den relevanten Produkt- und Dienstemärkten regelmä-ßig alle zwei Jahre überarbeiten. Für die nationalen Regu-lierungsbehörden bedeutet dies, dass sie die Marktanaly-

sen und damit die Untersuchung, ob auf den Märktenweiterhin die Voraussetzungen für eine sektorspezifischeRegulierung gegeben sind, ebenfalls regelmäßig wieder-holen müssen. Die erste Überarbeitung der Märkteemp-fehlung sollte im Jahr 2005 erfolgen. Bisher liegt diesenoch nicht vor.

2.2 Stand der Umsetzung90. Bis Mitte November 2005 hat die BNetzA für vierMärkte der Empfehlung der Europäischen Kommissiondas gesamte Verfahren der Marktdefinition, Marktanalyseund Auferlegung regulatorischer Verpflichtungen abge-schlossen. Bei zwei weiteren Märkten steht die Marktana-lyse vor dem Abschluss; das nationale Konsultationsver-fahren ist beendet, die Notifizierungsentwürfe der BNetzAwurden von der EU-Kommission veröffentlicht. In beidenFällen fehlt zum Zeitpunkt der Fertigstellung dieses Gut-achtens noch die Stellungnahme der Kommission zu demNotifizierungsentwurf, mit dem die Phase der Marktana-lyse abgeschlossen wird, sowie die Regulierungsverfü-gung.

Bei weiteren sechs Märkten ist lediglich das nationaleKonsultationsverfahren zu Marktdefinition und Markt-analyse abgeschlossen. Die Beteiligung der EU-Kommis-sion und der anderen nationalen Regulierungsbehördensteht ebenso aus wie die Formulierung einer Regulie-rungsverfügung. Für die verbleibenden sechs Märkte derEU-Empfehlung hat die BNetzA bis Mitte November2005 noch keine Entwürfe für die Marktdefinition undMarktanalyse veröffentlicht.

91. Die Feststellungen der Regulierungsbehörde im Rah-men der Marktanalyse zu Markt Nr. 9 der Kommissions-Empfehlung „Anrufzustellung in einzelnen öffentlichenTelefonnetzen an festen Standorten“ hat die EU-Kommis-sion teilweise zurückgewiesen und ein Veto eingelegt. Inder Folge musste die BNetzA ihren Entwurf der Markt-analyse zurückziehen. Ende August 2005 hat sie der EU-Kommission einen im Sinne des Vetos geänderten Entwurfeiner Marktanalyse vorgelegt.

Die BNetzA hat darüber hinaus Erhebungen in den End-kundenmärkten für sprachorientierte Systemlösungen so-wie für Breitbandanschlüsse und Internetzugänge durch-geführt. Beide Märkte befinden sich nicht auf der Liste derMärkteempfehlung der Europäischen Kommission. BisMitte November 2005 lagen für diese Märkte noch keineEntwürfe der Marktdefinition und Marktanalyse vor.

2.3 Bisher durchgeführte Markt-untersuchungen

2.3.1 Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung92. In ihrem ersten Verfahren gemäß §§ 10 und 11 TKGhat die BNetzA den Vorleistungsmarkt für den entbündel-ten Großkundenzugang zu Drahtleitungen und Teilleitun-gen für die Erbringung von Breitband- und Sprachdiens-ten untersucht.71 Der Markt umfasst den gebündelten und

68 Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Ratesüber einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommuni-kationsnetze und -dienste (Rahmenrichtlinie), ABl. EG Nr. L 108vom 24. April 2002, S. 33, Erwägungsgrund 25.

69 Vgl. etwa BNetzA, Entwurf zur Marktdefinition und Marktanalyseim Bereich der Anrufzustellung in einzelnen Mobiltelefonnetzenvom 6. April 2005, S. 40 sowie Anhang 1, III. und IV., veröffentlichtin: BNetzA, ABl. Nr. 6 vom 6. April 2005, S. 287, 313 ff.

70 Hat die Europäische Kommission ernsthafte Zweifel daran, dass eineEntscheidung der BNetzA nach §§ 10 und 11 TKG mit dem Gemein-schaftsrecht vereinbar ist, oder sieht sie darin ein Hemmnis für denBinnenmarkt oder steht die Vereinbarkeit mit Artikel 8 der Rahmen-richtlinie in Zweifel, kann die Kommission die Regulierungsbehördeauffordern, den Entscheidungsentwurf zurückzuziehen. Die BNetzAist an diesen Beschluss gemäß § 12 Abs. 1 Nr. 3 TKG gebunden. 71 Entspricht Markt Nr. 11 der Märkteempfehlung der Kommission.


den ungebündelten Zugang zur Teilnehmeranschlusslei-tung (TAL) als die wichtigste Vorleistung für das Ange-bot von Teilnehmeranschlüssen durch alternative Wettbe-werber. Technisch wird der Zugang in der Regel über„Drahtleitungen“, d. h. über die Kupferdoppelader, ge-führt. Eine deutsche Besonderheit stellen so genannte„hybride Teilnehmeranschlussnetze“ dar, bei denen Glas-faserleitungen auf der Basis von OPAL (Optisches An-schlussleitungssystem) und ISIS (Integriertes System aufoptischer Basis zur Bereitstellung der Netzinfrastrukturim Teilnehmeranschlussnetz) sowie die Kupferdoppel-ader in einer TAL vereint werden. Bei der Hybrid-Technikbesteht die Leitung vom Hauptverteiler bis zum Kabel-oder Endverzweiger aus einer Glasfaserleitung, währenddie in das Gebäude des Endnutzers führende Leitung einherkömmliches Kupferkabel ist. Da hybride Netze in ei-nigen Regionen Deutschlands als einzige Anschlusstech-nologie verfügbar sind, bezieht die BNetzA diese, abwei-chend von der Märkteempfehlung der Kommission, inden relevanten Vorleistungsmarkt ein.

93. Unter Zugang zur TAL versteht die BNetzA das Be-gehren von Telekommunikationsdiensteanbietern, die In-frastruktur eines Teilnehmernetzbetreibers zu nutzen, umauf dem Endkundenmarkt für Sprachtelefonie eigeneTeilnehmeranschlüsse anbieten zu können. Dabei richtetsich das Zugangsbegehren der Wettbewerber nicht zwin-gend auf einen Zugang ab dem Hauptverteiler, sondernkann sich auch – je nach Ausbaustand der eigenen Infra-struktur – auf ein kürzeres Stück Leitung beziehen. For-men des Zugangs zur TAL sind der „entbündelte“ und der„gebündelte“ Zugang. Beim gebündelten Zugang nutztder Wettbewerber die vorgeschaltete Übertragungs- oderVermittlungstechnik des Teilnehmernetzbetreibers, beimentbündelten Zugang wird lediglich der Zugang zur Kup-ferdoppelader nachgefragt. Die Entbündelung ermöglichtdem Nachfrager der Zugangsleistung, seine Dienste soweit wie möglich selbst zu konfigurieren.

Der Markt für den Zugang zur Teilnehmeranschlusslei-tung umfasst auch so genanntes Line Sharing. Dabei wirdlediglich ein Teil der nach Frequenzbereichen aufgeteil-ten TAL nachgefragt. Die höheren Frequenzbereiche derTAL dienen der Übertragung von Daten – typischerweisefür den schnellen Internetzugang DSL –, während dieniedrigeren Frequenzen der Übertragung von Sprachedienen. Line Sharing bedeutet, dass der Wettbewerber le-diglich den Zugang zu den höheren Frequenzen der TALbegehrt, um seinen Kunden schnelle Internetzugänge an-bieten zu können, während der eigentliche Inhaber derTeilnehmeranschlussleitung die unteren Frequenzberei-che weiterhin für die Sprachübertragung nutzt.

94. Nicht zum relevanten Markt gehören nach derMärkteempfehlung der EU-Kommission Teilnehmeran-schlussleitungen in Form reiner Glasfaserleitungen sowiedie alternativen Zugangstechnologien Wireless LocalLoop (drahtlose Überbrückung der letzten Meile), Power-line (Übertragung über Stromnetze) und aufgerüsteteFernsehkabelnetze. Die BNetzA folgt dieser sachlichenMarktabgrenzung und stellt fest, dass diese Zugangstech-nologien auch auf dem deutschen Markt gegenwärtig und

auf absehbare Zeit keine ausschlaggebende Rolle spielen,da sie aus heutiger Sicht überwiegend unwirtschaftlichund/oder technisch nicht tragfähig seien. Die Monopol-kommission teilt diese Auffassung insoweit, als der ent-bündelte Zugang über alternative Zugangstechnologienbisher in der Praxis keinerlei Relevanz hat. Grundsätzlichist allerdings anzumerken, dass eine Unterscheidung vonMärkten nach technischen Verfahren sachlich nicht ange-messen ist, wenn die mit diesen Verfahren erbrachtenLeistungen von den Kunden als austauschbar angesehenwerden. Diese Erwägung wird mit der Zeit an Bedeutunggewinnen. Derzeit ist festzustellen, dass bei den Fernseh-kabelnetzen in letzter Zeit Endkundenangebote und dieAnzahl realisierter Anschlüsse insbesondere für den breit-bandigen Internetzugang zunehmen. So hat unter ande-rem der größte nationale Breitbandkabelnetzbetreiber, dieKabel Deutschland GmbH, angekündigt, die Kabelnetzein Rheinland-Pfalz und im Saarland kurzfristig flächende-ckend für den schnellen Internetzugang aufzurüsten.72

Vor diesem Hintergrund ist es durchaus vorstellbar, dassin absehbarer Zukunft alternative Teilnehmernetzbetrei-ber auch den entbündelten Zugang zu Teilnehmeran-schlussleitungen in aufgerüsteten Fernsehkabelnetzennachfragen. Sobald die Fernsehkabelnetzbetreiber denZugang zur TAL als Vorleistung anbieten, gehört der ent-bündelte Zugang zur TAL in Fernsehkabelnetzen zumsachlich relevanten Markt. Dasselbe gilt für den drahtlo-sen Zugang zur TAL und den Zugang zu Stromnetzen.

Für reine Glasfaserleitungen gilt nach Auffassung der Mo-nopolkommission, dass sie zum sachlich relevanten Marktgehören, soweit darüber der entbündelte Zugang zur Teil-nehmeranschlussleitung herstellbar ist und tatsächlich an-geboten wird. Soweit reine Glasfasernetze – wie von derBNetzA dargestellt – lediglich zusätzlich zu dem gewöhn-lichen Teilnehmeranschlussnetz und punktuell zur Anbin-dung spezieller kostenintensiver Endgeräte Verwendungfinden, gehören sie nicht zum sachlich relevanten Markt.

Im Ergebnis umfasst der sachlich relevante Markt für denentbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung da-mit

– den Zugang über die Kupferdoppelader am Hauptver-teiler oder einem näher an der Teilnehmeranschluss-einheit gelegenen Punkt,

– Line Sharing sowie

– den Zugang über hybride Übertragungssysteme aufder Basis von OPAL/ISIS am Hauptverteiler oder ei-nem näher an der Teilnehmeranschlusseinheit gelege-nen Punkt.

95. Im Rahmen der räumlichen Marktabgrenzung disku-tiert die BNetzA die Frage, ob jede TAL ein eigener rele-vanter Markt ist, wie dies eine strenge Auslegung des Be-darfsmarktkonzeptes nahe legen würde. Sie lehnt diesallerdings zutreffend mit dem Argument ab, dass eine Ab-grenzung zu kleiner Märkte die Gefahr in sich birgt, die

72 O. V., Telekom bekommt starke Konkurrenz im Internet, FrankfurterAllgemeine Zeitung vom 25. Juli 2005.


eigentlichen Wettbewerbsverhältnisse auf dem betrachte-ten Markt nicht richtig wiederzugeben. Ebenso lehnt esdie Behörde ab, regionale Märkte abzugrenzen, etwa nachGebieten, in denen der Ausbau der Teilnehmeranschluss-leitungen auf der Basis von Glasfasertechnologie erfolgte,und in Gebiete mit herkömmlicher Anschlusstechnologie.Daraus würde sich ein über das gesamte Bundesgebietverteilter Flickenteppich ergeben, der die tatsächlichenWettbewerbsverhältnisse auf dem relevanten Markt nichtwiderspiegele. Ausschlaggebend für die bundesweite Ab-grenzung sei vielmehr, dass die DTAG/T-Com im Bun-desgebiet nahezu einziger Anbieter für die VorleistungZugang zur Teilnehmeranschlussleitung sei, was wie-derum für bundesweit homogene Wettbewerbsbedingun-gen spreche.

Die Monopolkommission hält die Marktabgrenzung derBNetzA für sinnvoll, weil sie den Zwecken der Markt-analyse im Hinblick auf ein zusammenhängendes Regu-lierungssystem entspricht. Die Kommission hat bereitsfrüher darauf hingewiesen, dass sie einer Regulierungbzw. Deregulierung, die sich an einer vermeintlichen„richtigen“ Marktabgrenzung nach dem Bedarfsmarkt-konzept orientiert, aus verschiedenen Gründen skeptischgegenüber steht und eine Abgrenzung nach Funktionsbe-reichen vorzieht.73 Im Übrigen ist die von der BNetzAvorgenommene räumliche Marktabgrenzung insoweitrechtlich abgesichert, als § 11 Abs. 1 TKG im Rahmender Marktanalyse ausdrücklich die Berücksichtigung be-nachbarter relevanter Märkte fordert.

96. Bei der Untersuchung der Regulierungsbedürftigkeitnach dem Drei-Kriterien-Test stellt die BNetzA fest, dassder Markt für den Zugang zur TAL in der vorgenomme-nen Abgrenzung durch beträchtliche und anhaltendestrukturelle Marktzutrittsschranken gekennzeichnet ist.Bezogen auf den Prognosezeitraum von ein bis zwei Jah-ren sei auch keine Tendenz zu wirksamem Wettbewerberkennbar und die Anwendung des allgemeinen Wettbe-werbsrechts sei als Reaktion auf das festgestellte Markt-versagen nicht ausreichend. Stattdessen bedürfe die Si-cherung des Zugangs zu einer für die Entwicklung desWettbewerbs in der Telekommunikation derart bedeuten-den Vorleistung einer über die wettbewerbssicherndeAufsicht des allgemeinen Wettbewerbsrechts hinausge-hende präventiv wettbewerbsfördernde Intervention.

97. Nach § 11 Abs. 1 TKG ist auf einem relevantenMarkt, der grundsätzlich für sektorspezifische Regulie-rung in Betracht kommt, dann tatsächlich zu regulieren,wenn kein wirksamer Wettbewerb herrscht, d. h. wennein oder mehrere Unternehmen über beträchtliche Markt-macht verfügen. Auf dem Markt für den entbündelten Zu-gang zur TAL ist dies nach den Feststellungen derBNetzA der Fall. Zwar sei die DTAG/T-Com nicht allei-niger Anbieter, gleichwohl aber marktbeherrschend. Ent-scheidend sei ein Marktanteil von nahezu 100 Prozent,ein privilegierter Zugang zu Kapitalmärkten und finanzi-

ellen Ressourcen, die Kontrolle über eine nur schwer zuduplizierende Infrastruktur und die daraus resultierendenMarktzutrittsschranken, das Vorhandensein erweiterterVerhaltensspielräume, die sich für ein vertikal integriertesUnternehmen ergeben, sowie das Fehlen potentiellenWettbewerbs und ausgleichender Gegenmacht auf derNachfrageseite.

98. Die Europäische Kommission hat den Entwurf derBNetzA zur Marktdefinition und Marktanalyse am22. Dezember 2004 ohne ernsthafte Bedenken kommen-tiert. Gleichwohl macht sie eine Anmerkung zu der He-rausnahme von reinen Glasfaserleitungen aus dem rele-vanten Markt. Dies sei zwar möglich, da diese Leistungbisher der Regulierung unterliege, allerdings habe die Zu-ordnung zu einem getrennten Markt zur Folge, dass aufder Grundlage des Drei-Kriterien-Tests überprüft werdenmüsse, ob dieser gesonderte Markt einer Ex-ante-Regu-lierung bedürfe. Grundsätzlich müsse jede Beibehaltung,Aufhebung oder Änderung einer bestehenden Regulie-rung auf der Grundlage einer Marktanalyse gemäß Arti-kel 16 der Rahmenrichtlinie erfolgen.74

99. Am 20. April 2005 ist die Regulierungsverfügunggemäß § 12 TKG in Kraft getreten. Die DTAG/T-Comwird darin verpflichtet, den nachfragenden Wettbewer-bern einen vollständig entbündelten und gegebenenfallsauch gebündelten Zugang zur TAL, den gemeinsamenZugang (Line Sharing) sowie die Kollokation zu gewäh-ren. Bei der Kollokation müssen Kooperationsmöglich-keiten von Wettbewerbern am gleichen Standort zugelas-sen werden. Die Entgelte für den Zugang zur TAL und fürdie Kollokation unterliegen der Ex-ante-Entgeltregulie-rung gemäß § 31 TKG. Die DTAG/T-Com muß darüberhinaus für Zugangsleistungen, für die eine allgemeineNachfrage besteht, innerhalb eines Monats ein Standard-angebot vorlegen. Die Zugangsverpflichtung entfällt fürdie reine Glasfaserleitung, da diese gemäß Marktdefini-tion nicht zum relevanten Markt gehört. Damit entfälltauch die Genehmigungspflicht für die diesbezüglichenZugangsentgelte.

Die BNetzA legt der DTAG/T-Com keine Verpflichtun-gen zur Transparenz gemäß § 20 TKG und zur getrenn-ten Rechnungsführung nach § 24 TKG auf. Im Rahmender Transparenzverpflichtung kann dem Betreiber einesöffentlichen Telekommunikationsnetzes, der über be-trächtliche Marktmacht verfügt, auferlegt werden, denzum Zugang berechtigten Unternehmen alle für den Zu-gang notwendigen Informationen verfügbar zu machen.Beim Zugang zur TAL ist dies nach Auffassung der Re-gulierungsbehörde entbehrlich, da alle notwendigenInformationen bereits dadurch offen lägen, dass dasmarktbeherrschende Unternehmen ein Standardangebotveröffentlichen müsse. Soweit das Standardangebot fürden entbündelten Zugang zur TAL alle für den Zugangnotwendigen Informationen enthält, ist dem zuzustim-men.

73 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 38 ff;dies., Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 14 f.

74 Europäische Kommission, SG-Greffe (2004) D/206323, Schreibenan die BNetzA vom 22. Dezember 2004 in der Sache DE/2004/0119.


100. Problematischer ist der Verzicht auf das Instrumentder getrennten Rechnungsführung. Nach § 24 Abs. 1TKG kann die BNetzA einem Unternehmen mit beträcht-licher Marktmacht für bestimmte Tätigkeiten im Zusam-menhang mit Zugangsleistungen eine getrennte Rech-nungsführung vorschreiben. Sie verlangt insbesonderevon einem vertikal integrierten Unternehmen in der Regeldie transparente Gestaltung der Vorleistungspreise undder internen Verrechnungspreise. Damit sollen unter an-derem Verstöße gegen das Diskriminierungsverbot undunzulässige Quersubventionen verhindert werden. NachAuffassung der BNetzA kann auf die Verpflichtung zurgetrennten Rechnungsführung verzichtet werden, weil dieZugangsentgelte der Ex-ante-Regulierung unterliegenund im Rahmen der dabei erforderlichen Nachweise le-diglich solche Kosten zugerechnet werden, die durch diebetreffende Leistung verursacht werden. Im Übrigen seidie Gefahr einer unzulässigen Quersubventionierung be-reits dadurch ausgeschlossen, dass die genehmigungs-pflichtigen Entgelte für den Zugang zur TAL nur danngenehmigungsfähig seien, wenn sie die Kosten der effi-zienten Leistungsbereitstellung nicht überschreiten.

Die Monopolkommission stimmt der BNetzA darin zu,dass die Erwirtschaftung von Überschüssen für eine un-zulässige Quersubventionierung durch die präventiveEntgeltregulierung ausgeschlossen bleibt, soweit die ge-nehmigten Preise die Kosten der effizienten Leistungsbe-reitstellung nicht überschreiten. Ebenso ausgeschlossenist die Kostenunterdeckung, da gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 1TKG ein Entgelt missbräuchlich ist, wenn es die langfris-tigen zusätzlichen Kosten einschließlich einer angemes-senen Verzinsung des eingesetzten Kapitals einer Leis-tung nicht deckt. Gleichwohl werfen gerade dieseKostenmaßstäbe in der Praxis immer wieder Problemeauf, da insbesondere die Zuordnung der für Netzindust-rien wie der Telekommunikation typischen hohen Ge-meinkosten Schwierigkeiten bereitet. Die Verpflichtungzu einer getrennten Rechnungsführung würde für den Re-gulierer eine gewisse Entlastung bringen, da diese Vor-gabe das betroffene Unternehmen zu einer sachgerechtenund detaillierten Zugordnung der Gemeinkosten zwingt.Die präventive Regulierung der Zugangsentgelte ist nachAuffassung der Monopolkommission kein Substitut fürdas Instrument der getrennten Rechnungsführung. Diegetrennte Rechnungsführung ergänzt und erleichtert viel-mehr die Ex-ante-Entgeltregulierung, da das betroffeneUnternehmen im Rahmen der Kostenprüfung nunmehrentsprechend differenziertere Kostenunterlagen vorlegenmuss.

2.3.2 Verbindungsleistungen im Festnetz

101. Innerhalb eines Verfahrens untersucht werden dieMärkte für den Verbindungsaufbau in öffentlichen Tele-fonnetzen an festen Standorten, für Transitdienste im öf-fentlichen Telefonnetz sowie für die Anrufzustellung ineinzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standor-ten.75 Der Markt für den Verbindungsaufbau in öffentli-

chen Telefonnetzen umfasst alle Verbindungsleistungen,welche von dem Netzbetreiber, an dessen Netz der anru-fende Teilnehmer angeschlossen ist, einem Anbieter vonTelekommunikationsdiensten auf dessen Nachfrage hinauf der niedrigsten erschließbaren Netzzugangsebeneübergeben werden (= Zuführung). Spiegelbildlich dazugehören zu dem Markt für die Anrufzustellung alle Ver-bindungsleistungen, welche der Netzbetreiber, an dessenNetz der angerufene Teilnehmer angeschlossen ist, einemAnbieter von Telekommunikationsdiensten auf dessenNachfrage hin nach Übernahme einer Verbindung auf derniedrigsten erschließbaren Netzzugangsebene erbringt(= Terminierung). Transitdienste sind Verbindungsleis-tungen auf der Ebene des Verbindungsnetzes. Sie sindweder Zuführungs- noch Terminierungsleistungen.

102. Sachlich grenzt die BNetzA ab:

– drei Zuführungsmärkte für den Verbindungsaufbau imöffentlichen Telefonnetz an festen Standorten ein-schließlich der Weiterleitung auf lokaler Ebene (i) fürOrts-, Fern-, Auslands- und Mobilfunkverbindungen,(ii) über Interconnection-Anschlüsse für Verbindun-gen zu Diensten sowie (iii) über Primärmultiplexan-schlüsse für Verbindungen zu Online-Diensten,

– fünf Märkte für Transitdienste im öffentlichen Tele-fonnetz sowie

– je einen sachlich relevanten Markt für die Anrufzustel-lung (Terminierung) in jedes einzelne öffentliche Tele-fonnetz an festen Standorten (gegenwärtig sind dies54 Netze und damit 54 Terminierungsmärkte) ein-schließlich der lokalen Anrufweiterleitung.

Sowohl die Märkte für Zuführungsleistungen als auch diefür Transitdienste sind nationale Märkte. Bei den Termi-nierungsmärkten entspricht der räumlich relevante Marktder räumlichen Ausdehnung des jeweiligen Netzes.

Nach den Feststellungen der BNetzA erfüllen alle unter-suchten Märkte die drei Kriterien des § 10 Abs. 2 Satz 1TKG für die Regulierungsbedürftigkeit. Auf allen Märk-ten besteht beträchtliche Marktmacht. Dies gilt auch aufden 53 Märkten für die Anrufzustellung in den Festnetzender alternativen Teilnehmernetzbetreiber.

103. In dem zunächst der nationalen Konsultation undder Konsolidierung auf europäischer Ebene unterworfe-nen Entwurf einer Marktdefinition und Marktanalyse desMarktes Nr. 9 hatte die BNetzA auf den 53 Märkten für dieAnrufzustellung in den Festnetzen alternativer Teilneh-mernetzbetreiber die Existenz wirksamen Wettbewerbsfestgestellt. Trotz des a priori gegebenen Marktanteils von100 Prozent und des Fehlens potentiellen Wettbewerbs,werde – so die Argumentation der BNetzA – der Verhal-tensspielraum der Teilnehmernetzbetreiber durch dieNachfragemacht der DTAG/T-Com soweit beschränkt,dass wirksamer Wettbewerb bestehe.

Die BNetzA kam zu diesem Ergebnis, indem sie die Wir-kungen von Nachfragemacht innerhalb alternativer Sze-narien prüfte. In diesen so genannten „Grüne-Wiese-An-sätzen“ (Greenfield-Ansatz) wird unterstellt, dass aufdem untersuchten Markt keine oder lediglich bestimmte

75 Entspricht den Märkten 8 bis 10 der Märkteempfehlung der Kommis-sion.


Formen von Regulierung stattfinden.76 Innerhalb desstrengen Greenfield-Ansatzes werden weder die Märktefür Terminierungsleistungen der alternativen Teilnehmer-netzbetreiber reguliert, noch gibt es eine Zusammenschal-tungsverpflichtung für die DTAG/T-Com. Unter diesenVoraussetzungen würde die DTAG/T-Com auf den Ver-such eines alternativen Teilnehmernetzbetreibers, die Ter-minierungsentgelte zu erhöhen, mit der Drohung reagie-ren, die Geschäftsbeziehungen abzubrechen. Ohne dieZusammenschaltung mit dem Incumbent kann der alter-native Teilnehmernetzbetreiber nicht existieren. Mit derDrohung des Abbruchs der Geschäftsbeziehungen könnedie DTAG/T-Com die Angebotsmacht des alternativenTeilnehmernetzbetreibers bei der Terminierung wirksamdisziplinieren.

104. In dem modifizierten Greenfield-Ansatz wurdendie Annahmen insoweit eingeschränkt, als zwar eine Zu-gangsregulierung stattfindet, diese aber dahingehend be-grenzt ist, dass die alternativen Teilnehmernetzbetreibergegenüber der DTAG/T-Com keine unangemessenen Ter-minierungsentgelte und -konditionen durchsetzen kön-nen. Dieses Szenario ist nach Auffassung der BNetzA re-alistisch, da im Fall der fehlenden Einigung vonNetzbetreibern über die Bedingungen der Zusammen-schaltung die Streitbeilegung durch den Regulierer er-folge. In einem solchen Verfahren hat die Behörde nacheigenen Angaben eine umfassende Anordnungskompe-tenz, die sich auf alle zwischen den Parteien streitigenPunkte bezieht. So werde dem alternativen Teilnehmer-netzbetreiber, der eine von ihm beantragte Anordnung zurZusammenschaltung erhalte, seitens der Behörde keinefreie Hand bei der Bestimmung der Tarife gelassen. Vordiesem Hintergrund habe die DTAG/T-Com trotz ihrerZusammenschaltungsverpflichtungen die Möglichkeit,die Marktmacht eines alternativen Netzbetreibers bei derPreissetzung für Terminierungsleistungen so weit zu be-schränken, dass dieser sich nicht in einem beträchtlichemUmfang unabhängig von seinen Wettbewerbern und Kun-den verhalten könne.

Bei der Untersuchung der Marktmacht der alternativenNetzbetreiber verzichtete die BNetzA auf eine Analysedes Verhältnisses zwischen den einzelnen alternativenTeilnehmernetzbetreibern untereinander und zwischen al-ternativen Netzbetreibern und Mobilfunknetzbetreibern.Nach Auffassung der BNetzA spielen alternative Netzbe-treiber und Mobilfunknetzbetreiber auf der Nachfrage-seite für die Anrufzustellung in alternative Teilnehmer-netze lediglich eine untergeordnete Rolle, da ein Großteilder Gespräche aus diesen Netzen nur indirekt und unterInanspruchnahme von Transit- und Terminierungsleistun-

gen der DTAG/T-Com in den Netzen alternativer Teilneh-mernetzbetreiber terminiert werde.

105. Die Europäische Kommission beurteilte die Wett-bewerbssituation anders als die BNetzA und hat den Ent-wurf für die Marktdefinition und die Marktanalyse in ei-nem „Serious Doubts Letter“ vom 11. März 2005 miternsthaften Bedenken kommentiert und die BNetzA am17. Mai 2005 mit einer Veto-Entscheidung aufgefordert,den Maßnahmenentwurf in Bezug auf die Anrufzustel-lung in den 53 Netzen alternativer Teilnehmernetzbetrei-ber zurückzuziehen.77 Dieser sei mit dem Gemeinschafts-recht nicht vereinbar, da die von der BNetzA erbrachtenNachweise nicht ausreichen, die Abwesenheit von be-trächtlicher Marktmacht bei den einzelnen alternativenNetzbetreibern zu belegen.

Die Europäische Kommission gab als Grund für ihr Vetoan, dass ein Marktanteil von 100 Prozent der Netzbetrei-ber im Markt für die Terminierung in einzelnen Telefon-netzen an festen Standorten eine starke Vermutung für dasBestehen beträchtlicher Marktmacht begründe, deren Wi-derlegung nur unter außergewöhnlichen Umständen mög-lich sei. Die BNetzA habe diese Nachweise nicht er-bracht, da es (i) keine Rechtfertigung für den betrachtetenstrengen Greenfield-Ansatz und (ii) auch keine überzeu-gende Evidenz für das Fehlen beträchtlicher Marktmachtim Rahmen des modifizierten Greenfield-Ansatzes gebe.Im Übrigen habe die BNetzA in ihrer Marktanalyse dieBeziehungen der alternativen Netzbetreiber untereinanderund gegenüber Mobilfunknetzbetreibern nicht untersucht.Gerade diese Analyse zeige aber die Preissetzungsspiel-räume und die Fähigkeit zur Preisdiskriminierung der al-ternativen Netzbetreiber und liefere damit weitere Hin-weise über deren Marktmacht.

106. Die Kommission betont, dass es im vorliegendenFall keine Veranlassung gebe, von einem strengen Green-field-Ansatz auszugehen, wonach die DTAG/T-Com kei-ner Zusammenschaltungsverpflichtung unterliege. Viel-mehr sei es angemessen, regulatorische Verpflichtungenzu berücksichtigen, die in einem Markt unabhängig vonder Feststellung beträchtlicher Marktmacht existieren. Zudiesen unabhängig von der Existenz beträchtlicher Markt-macht bestehenden Regulierungen gehörten die Ver-pflichtung für Betreiber öffentlicher Telekommunika-tionsnetze, über Zusammenschaltungsvereinbarungen zuverhandeln, und die Möglichkeit, Betreiber, die den Zu-gang zu Endnutzern kontrollieren, zur Zusammenschal-tung zu verpflichten. Daher könne die Verpflichtung derDTAG/T-Com zur Zusammenschaltung mit alternativenNetzbetreibern im Rahmen der Marktanalyse nicht unbe-rücksichtigt bleiben. Hinzu komme, dass die DTAG/T-Com keinen ökonomischen Anreiz habe, eine bestehendeZusammenschaltung mit einem alternativen Netzbetrei-ber aufzulösen. Die Fähigkeit, Verbindungen zu allen

76 Zweck eines Greenfield-Ansatz ist es, Zirkelschlüsse in der Markta-nalyse zu vermeiden. Ein solcher Zirkelschluss kann darin bestehen,dass ein Markt lediglich aufgrund existierender Regulierung als wett-bewerblich strukturiert einzustufen ist und die Aufhebung der Regu-lierung dazu führen würde, dass auf dem Markt wiederum beträchtli-che Marktmacht entsteht. In diesem Sinne soll der Greenfield-Ansatzsicherstellen, dass ein Fehlen beträchtlicher Marktmacht nur dannfestgestellt wird, wenn der Wettbewerb in einem Markt strukturellgesichert ist.

77 Vgl. Entscheidung der Kommission vom 17. Mai 2005 gemäß Arti-kel 7 Abs. 4 der Richtlinie 2002/21/EG („Rücknahme des notifizier-ten Maßnahmen-Entwurfs“), Sache DE/2005/144: Anrufzustellungin einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten,K(2005) 1442 endg.


Endkundenanschlüssen zu ermöglichen, sei ein wichtigesVerkaufsinstrument für die DTAG/T-Com und damitkaum verzichtbar. Fragt die DTAG/T-Com bei alternati-ven Teilnehmernetzbetreibern keine Terminierungsleis-tungen mehr nach, sind deren Endkunden aus dem Netzder DTAG/T-Com nicht mehr zu erreichen. Damit erhöhesich der Anreiz für die eigenen Endkunden, zu Betreibernzu wechseln, die Verbindungen in die entsprechendenTeilnehmernetze anbieten können.

Im Rahmen des modifizierten Greenfield-Ansatzes, derdavon ausgeht, dass die DTAG/T-Com zwar zur Zusam-menschaltung verpflichtet ist, nicht jedoch dazu, unange-messene Zusammenschaltungsbedingungen zu akzeptie-ren, geht die Europäische Kommission davon aus, dassdie beträchtliche Marktmacht der alternativen Netzbetrei-ber durch Regulierung und nicht durch die Nachfrage-macht der DTAG/T-Com geschwächt werde. Die BNetzAliefere keine konkreten Nachweise dafür, dass die DTAG/T-Com ausgleichende Nachfragemacht in wirksamerWeise ausgeübt habe. Vielmehr habe die BNetzA im Rah-men der Verfahren zu den nicht reziproken Zusammen-schaltungsentgelten den alternativen Netzbetreibern um25 Prozent höhere Terminierungsentgelte zugestanden.Nach Auffassung der Kommission hält diese regulato-risch festgesetzte Preisobergrenze und nicht die Nachfra-gemacht der DTAG/T-Com die alternativen Netzbetreiberdavon ab, ihre Terminierungsentgelte weiterhin einseitigzu erhöhen. Die Kommission geht weiterhin davon aus,dass die ausgleichende Nachfragemacht eines großen Be-treibers wie der DTAG/T-Com bereits dann entfällt, wenndessen Terminierungsentgelte im separaten Markt für dieAnrufzustellung im eigenen Netz reguliert werden. Damitwerde der DTAG/T-Com die Möglichkeit genommen, imZuge von Verhandlungen über die Entgelte für die Termi-nierung in die Netze alternativer Netzbetreiber eine Erhö-hung der eigenen Terminierungsentgelte als Verhand-lungsmittel einzusetzen.

107. Am 29. August 2005 hat die BNetzA der Europäi-schen Kommission eine geänderte Analyse des MarktesNr. 9 der Märkteempfehlung vorgelegt, in der sie imSinne des Vetos der Kommission zu dem Schluss kommt,dass die jeweiligen alternativen Netzbetreiber in den53 Märkten für die Anrufzustellung im Festnetz über be-trächtliche Marktmacht verfügen. Die zunächst vertreteneThese von der gegenwichtigen Marktmacht der DTAG/T-Com wird nicht weiter aufrechterhalten.

Die BNetzA löst den entstandenen Konflikt mit der Euro-päischen Kommission in diesem Fall, indem sie derenAuffassung über das Bestehen beträchtlicher Marktmachtauf den Terminierungsmärkten im Festnetz übernimmt.Die Alternative wäre gewesen, dass die Regulierungsbe-hörde gemäß § 12 Nr. 3 TKG den Bundesminister fürWirtschaft und Arbeit informiert, der dann prüft, ob eineKlage vor dem EuGH eingelegt werden soll. Die Mono-polkommission befürwortet das Vorgehen der BNetzAund rät auch für zukünftige Fälle von Meinungsverschie-denheiten mit der Europäischen Kommission im Rahmender Marktdefinition und Marktanalyse davon ab, den Wegder Klageerhebung zu gehen. Die Erfolgsaussichten sol-

cher Klagen sind ungewiss und es würde relativ langedauern, bis auf diese Weise Rechtssicherheit hergestelltist. Ist die BNetzA davon überzeugt, aufgrund des Vetosder Kommission einen Markt regulieren zu müssen, aufdem eigentlich wirksamer Wettbewerb herrscht, sollte derKonflikt über das Wie der Regulierung gelöst werden.78

108. In der Sache stimmt die Monopolkommission derEuropäischen Kommission insoweit zu, als es keineRechtfertigung dafür gibt, in der Marktanalyse von einemstrengen Greenfield-Ansatz auszugehen. Die EU-Kom-mission argumentiert hier richtigerweise, dass aus metho-discher Sicht Regulierung, die unabhängig von der Fest-stellung beträchtlicher Marktmacht in einem Marktbesteht, dann zu berücksichtigen ist, wenn davon auszu-gehen ist, dass diese Regulierung während des Zeitrau-mes der vorausschauenden Beurteilung fortbesteht.79 DieKommission nennt in diesem Zusammenhang ausdrück-lich die Möglichkeit, Betreiber, die den Zugang zu End-kunden kontrollieren, unabhängig von dem Bestehen be-trächtlicher Marktmacht zur Zusammenschaltung zuverpflichten.80 Die DTAG/T-Com könnte, falls sie nichtzur Zusammenschaltung bereit wäre oder eine bestehendeZusammenschaltung auflösen wollte, bei einer entspre-chenden Nachfrage eines konkurrierenden Netzbetreiberszur Zusammenschaltung verpflichtet werden.

Dasselbe gilt nach dem TKG allerdings auch für die alter-nativen Teilnehmernetzbetreiber und muss daher auch imRahmen des modifizierten Greenfield-Ansatzes berück-sichtigt werden. Gemäß § 18 Abs. 1 TKG kann die Regu-lierungsbehörde Betreiber, die den Zugang zu Endkundenkontrollieren und nicht über beträchtliche Marktmachtverfügen, in begründeten Fällen zur Zusammenschaltungverpflichten. Ebenfalls unabhängig von der Existenz be-trächtlicher Marktmacht legt die BNetzA gemäß § 25Abs. 6 TKG die Bedingungen und die Entgelte einer Zu-gangsvereinbarung fest, soweit eine solche Vereinbarungnicht durch Verhandlungen zwischen den Netzbetreibernzustande kommt, sie von einem der beteiligten Unterneh-men angerufen wird und die Voraussetzungen für eineVerpflichtung zur Zugangsgewährung vorliegen. Werdennun Regulierungen, die unabhängig von der Existenz be-trächtlicher Marktmacht in einem Markt bestehen und de-ren Fortbestand im Prognosezeitraum nicht in Frage ste-hen, bei der Feststellung beträchtlicher Marktmachtberücksichtigt, können sich alternative Teilnehmernetzbe-treiber bei der Festlegung der Bedingungen und Entgelteder Terminierung auch nach Auffassung der Monopol-kommission eben nicht unabhängig von der DTAG/T-Com als Käufer der Terminierungsleistung verhalten.Für den Fall, dass ein alternativer Teilnehmernetzbetrei-ber überhöhte Terminierungsentgelte verlangt oder dieTerminierung verweigert, ruft die DTAG/T-Com den Re-gulierer an, der dann die Bedingungen und die Entgelteder Zusammenschaltung festlegt. Unter diesen Vorausset-zungen besitzen die 53 alternativen Teilnehmernetzbetrei-

78 Vgl. bereits Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 31.79 Vgl. Entscheidung der Kommission vom 17. Mai 2005 …, a. a. O.,

Rn. 22.80 Vgl. ebenda, Rn. 26.


ber zwar Marktmacht auf dem Terminierungsmarkt. Siekönnen diese wegen der unabhängig von der Feststellungbeträchtlicher Marktmacht bestehenden Regulierung al-lerdings nicht ausnutzen.

109. Für die Märkte 8 und 10 sowie den nicht umstritte-nen Teil des Marktes 9 der Märkteempfehlung liegen seitdem 15. August 2005 Entwürfe für Regulierungsverfü-gungen vor. Danach soll die DTAG/T-Com dazu ver-pflichtet werden, auf den Märkten für

– den Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetzan festen Standorten,

– die Anrufzustellung in das öffentliche Telefonnetz derBetroffenen an festen Standorten sowie

– Transitdienste im öffentlichen Telefonnetz

die Zusammenschaltung mit ihrem Netz zu ermöglichenund über die Zusammenschaltung Verbindungsleistungenzu erbringen, zum Zwecke des Zugangs Kollokation zugewährleisten und Kooperationsmöglichkeiten bei derKollokationsgewährung zuzulassen. Darüber hinaus solldie DTAG/ T-Com gemäß § 19 TKG zur Gleichbehand-lung verpflichtet werden. Die Zugangsentgelte sollen derpräventiven Entgeltregulierung nach Maßgabe des § 31TKG unterliegen. Darüber hinaus muss die DTAG/T-Com innerhalb eines Monats nach Bekanntgabe der Ent-scheidung ein Standardangebot für Zugangsleistungenveröffentlichen.

110. Kritisch sieht die DTAG/T-Com vor allem dieVerpflichtung, Kooperationen zwischen den Wettbewer-bern im Rahmen der Kollokationsgewährung gemäß § 21Abs. 2 Nr. 6 TKG zuzulassen. Gemeint ist damit dieMöglichkeit für Netzbetreiber, ihre an einem Zusammen-schaltungsstandort angemieteten Kollokationsflächen ver-binden zu können. Dabei gewährt ein Netzbetreiber ei-nem oder mehreren anderen Netzbetreibern den Zugangzu seinen selbst bereitgestellten oder angemieteten Über-tragungswegen, statt jeweils eigene Leitungen auf derKollokationsfläche zu realisieren. Nach Auffassung derBNetzA werden durch die gemeinsame Nutzung einesoder weniger Übertragungswege auf der Kollokationsflä-che bei den Wettbewerbern der DTAG/T-Com Synergie-effekte erreicht und Kosten gesenkt. Davon profitiere derWettbewerb auf den Märkten für Verbindungsleistungeninsgesamt, ohne dass der verpflichtete marktbeherr-schende Betreiber dadurch übermäßig belastet werde. DieDTAG/T-Com wiederum sieht § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKGdurch das europäische Telekommunikationsrecht nichtgedeckt, was für eine zumindest restriktive Anwendungdieser Verpflichtung spreche. Auch wenn die gemein-same Nutzung von Übertragungswegen für den Zugangs-verkehr möglicherweise noch am Rande dessen liege, wasunter Kollokationsgewährung zu verstehen sei, gehe dieMöglichkeit, dass sich die Wettbewerber ihrerseits in denRäumen der DTAG/T-Com untereinander zusammen-schließen, weit darüber hinaus. Hier würde Eigentum derDTAG/T-Com für eine Nutzung in Anspruch genommen,die nicht dem Zugang diene und für die es keine Rechtfer-tigung gebe. Die Monopolkommission stimmt mit derBNetzA darin überein, dass die Verpflichtung zur Koope-

rationsgewährung gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 6 TKG geeig-net, erforderlich und unter Berücksichtigung der Abwä-gungskriterien des § 21 Abs. 1 Nr. 1 bis 7 TKGangemessen ist, die gemäß § 21 TKG verfolgten Zweckezu erreichen. Die Kooperationsgewährung ist keine Leis-tung, die für die Inanspruchnahme einer Zugangsver-pflichtung erforderlich ist. Vielmehr setzt die Verpflich-tung zur Kooperation lediglich das Bestehen einerZugangsverpflichtung voraus, die auch anderen Zweckenals dem eigentlichen Zugang dienen kann. Der Gesetzge-ber hat in der Begründung zu dem mit § 21 Abs. 2 Nr. 6TKG identischen § 19 Abs. 2 Nr. 6 TKG-Entwurf aus-drücklich darauf hingewiesen, dass Wettbewerber, die dieKosten der Kollokation zu tragen haben, bei der Nutzungvolle Handlungsfreiheit haben müssen.81 Diese Hand-lungsfreiheit findet dort ihre Grenze, wo sie zur Belastungfür den verpflichteten marktbeherrschenden Netzbetreiberwird. Bei der Verpflichtung zur Kooperationsgewährungist das nach den Festellungen der Regulierungsbehördenicht der Fall. Die BNetzA stellt fest, dass es der DTAG/T-Com bei der Verweigerung der Kooperationsmöglich-keiten vorrangig darum gehe, den Mehrwert, den die Kol-lokation durch die Kooperationsmöglichkeit erfahre, zuverhindern. Im Hinblick auf die Wettbewerbsentwicklungder Märkte würde das keinen Sinn ergeben.

111. Ein weiterer Entwurf einer Regulierungsverfügungzu den Märkten 8 und 10 der Empfehlung betrifft denVerbindungsaufbau sowie die Transitdienste im öffentli-chen Telefonnetz an festen Standorten über Primärmulti-plexanschlüsse für Verbindungen zu Online-Diensten.Dieser Entwurf befindet sich zum Zeitpunkt des Ab-schlusses dieses Gutachtens in der Phase der nationalenKonsultation. Danach soll die DTAG/T-Com auf den inRede stehenden Märkten

– zur Gleichbehandlung gemäß § 19 TKG,

– zur Transparenz hinsichtlich technischer Spezifikatio-nen, Netzmerkmalen, Bereitstellungs- und Nutzungs-bedingungen sowie der zu zahlenden Entgelte gemäß§ 20 TKG und

– zur getrennten Rechnungsführung im Hinblick aufspezielle Leistungen

verpflichtet werden. Die Entgelte für Zugangsleistungenauf den genannten Märkten sollen der nachträglichen Ent-geltregulierung gemäß § 38 TKG unterliegen.

Offen ist, welche Verpflichtungen die BNetzA den alter-nativen Teilnehmernetzbetreibern im Hinblick auf dieTerminierung auferlegt.

2.3.3 Anrufzustellung in einzelnen Mobilfunknetzen

112. Anrufe an eine Mobiltelefonnummer, die ihren Ur-sprung im Festnetz oder in einem anderen Mobilfunknetzhaben, werden vom Betreiber des Mobiltelefonnetzes desAngerufenen zugestellt bzw. terminiert. Nachfrager nach

81 Bundestagsdrucksache 15/2316 vom 9. Januar 2004, S. 65.


Terminierungsleistungen ist der Netzbetreiber, aus dessenNetz der Anruf stammt. Die Nachfrage nach dem Vorleis-tungsprodukt Terminierung in ein Mobilfunknetz entstehtunmittelbar aus der Nachfrage eines Anrufers auf demEndkundenmarkt. Die Terminierung eines Anrufs in ei-nem bestimmten Mobilfunknetz kann ausschließlichdurch den Betreiber dieses Netzes erfolgen.

Bei der sachlichen Marktabgrenzung folgt die BNetzAder Europäischen Kommission und grenzt je Mobilfunk-netzbetreiber einen sachlich relevanten Markt für die Ter-minierung von Gesprächen in das jeweilige Mobilfunk-netz ab. Nicht zum relevanten Markt gehört dieTerminierung von Datendiensten, wie den SMS-Diensten.Wegen des Fehlens geeigneter Abgrenzungsmerkmaleunterscheidet die BNetzA nicht, ob die Terminierung ineinem Mobilfunknetz der zweiten Generation (GSM-Netz) oder der dritten Generation (UMTS-Netz) erfolgt.Schließlich gibt es innerhalb eines Mobilfunknetzes keineNotwendigkeit, den relevanten Markt nach Nachfrager-gruppen, etwa Festnetz- oder Mobilfunknetzbetreiber, zuunterscheiden.

Im Ergebnis gibt es damit vier sachlich relevante Märktefür die Anrufzustellung in Mobilfunknetze und zwar dieNetze von T-Mobile, Vodafone, O2 und E-Plus. Da alleNetze bundesweit lizenziert sind und zu einem bundes-weiten Netzaufbau verpflichtet sind, erstreckt sich derräumlich relevante Markt jeweils auf das Gebiet der Bun-desrepublik Deutschland.

113. Für diese Märkte sind die Kriterien des § 10 Abs. 2TKG erfüllt. Da es derzeit keine technischen Möglichkei-ten gibt, dass jemand anderes als der jeweilige Netzbetrei-ber die Terminierungsleistung erbringt, liegen erheblicheund anhaltende Marktzutrittsschranken vor. Die länger-fristige Tendenz zu wirksamem Wettbewerb würdezumindest voraussetzen, dass der Marktzutritt von Wett-bewerbern technisch möglich wäre. Derzeit und auf ab-sehbare Zeit ist das nicht der Fall. Letztlich würde nachden Feststellungen der BNetzA das allgemeine Wettbe-werbsrecht nicht ausreichen, um dem festgestelltenMarktversagen entgegenzuwirken.

114. In ihrer Marktanalyse gemäß § 11 TKG kommt dieBNetzA zu dem Ergebnis, dass in keinem der identifizier-ten Märkte wirksamer Wettbewerb existiert. Dafürspricht, dass jeder Netzbetreiber über einen Marktanteilvon 100 Prozent verfügt, der Marktzutritt von Wettbewer-bern technisch nicht möglich ist und alle vier Mobilfunk-netzbetreiber jeweils zu einem international agierendenKonzernunternehmen mit erheblichen finanziellen Res-sourcen und einem bevorzugten Zugang zu den Kapital-märkten gehören. Anders als auf den Märkten für die An-rufzustellung in einzelnen alternativen Netzen an festenStandorten werde die beträchtliche Marktmacht der Mo-bilfunknetzbetreiber auch nicht durch entgegengerichteteNachfragemacht anderer Netzbetreiber begrenzt. Zwarhat nach Auffassung der BNetzA die DTAG/T-Com alsBetreiber des größten Festnetzes die Möglichkeit, gegen-über den Mobilfunknetzanbietern auf dem Markt für dieTerminierung von Gesprächen spürbare Marktgegen-macht auszuüben. Gleichwohl seien die Anreize dazu ge-

ring. Das ergebe sich bereits daraus, dass die Absenkungder Terminierungsentgelte auch zu Lasten des konzermä-ßig verbundenen Mobilfunknetzbetreibers T-Mobile ge-hen würde. Darüber hinaus wäre nicht auszuschließen,dass niedrigere Terminierungsentgelte ohnehin an dieFestnetzendkunden der DTAG/T-Com weitergegebenwerden müssten. Allen anderen Festnetz- und Mobilfunk-netzbetreibern fehlt es bereits aufgrund ihrer relativenGröße an der Möglichkeit zur Ausübung gegengewichti-ger Marktmacht.

115. Soweit die Europäische Kommission – wie zu er-warten ist – keine Einwände gegen die Marktdefinitionund die Feststellung beträchtlicher Marktmacht hat, istdas Angebot von Terminierungsleistungen in den einzel-nen Mobilfunknetzen erstmals zu regulieren. Auf welchesInstrumentarium die BNetzA dabei zurückgreift, ist of-fen. Nahe liegend ist allerdings, dass die BNetzA Zu-gangsverpflichtungen gemäß § 21 TKG auferlegt. Wenndem so ist, stellt sich auch die Frage nach der Regulie-rung der Terminierungsentgelte. Diese unterliegen gemäß§ 30 Abs. 1 Nr. 1 TKG der präventiven Entgeltregulie-rung, wenn der Betreiber zugleich auch auf dem zugehö-rigen Endkundenmarkt über beträchtliche Marktmachtverfügt. Die Monopolkommission hat bereits in ihrerStellungnahme zu dem Entwurf des Telekommunika-tionsgesetzes betont, dass sie das Prinzip der doppeltenMarktbeherrschung des § 30 Abs. 1 Nr. 1 TKG für sach-lich unangemessen und europarechtlich problematischhält.82 Inzwischen ist die Vorschrift auch Gegenstand ei-nes Vertragsverletzungsverfahrens gegen die Bundesre-publik Deutschland.

Liegt auf dem Endkundenmarkt keine beträchtlicheMarktmacht vor, greift die nachträgliche Entgeltregulie-rung des § 38 Abs. 2 bis 4 TKG. Zwar gilt der Endkunden-markt für Mobiltelefonie in Deutschland als wettbewerb-lich strukturiert. Gleichwohl beruht diese Einschätzungauf Marktuntersuchungen, die einige Jahre zurückliegenund kaum noch hinreichend aktuell sein dürften. Es sprichtvieles dafür, dass die BNetzA den Endkundenmarkt fürMobiltelefonie – zusätzlich zu den 18 Märkten der Emp-fehlung der Europäischen Kommission – einer Markt-analyse gemäß §§ 10 und 11 TKG unterziehen muss, umdie Frage nach der Notwendigkeit einer Ex-ante-Entgelt-regulierung auf dem Vorleistungsmarkt für die Terminie-rung in einzelnen Mobilfunknetzen hinreichend sicher be-antworten zu können.

2.3.4 Breitbandzugang für Großkunden

116. Als Bitstrom-Zugang bezeichnet die BNetzA einVorleistungsprodukt im Festnetzbereich auf der Basis derKupferdoppelader oder auf der Basis alternativer An-schlusstechologien (Wireless Local Loop, WiMax, Pow-erline, Satellitenübertragung), mit dem ein Service-Pro-vider ohne eigenes Netz oder ein Netzbetreiber eine mitindividuellen Qualitätsparametern versehene Breitband-oder auch Hochgeschwindigkeitsverbindung bis zu den



Räumlichkeiten des Endkunden herstellen kann. MitHilfe des Vorproduktes Bitstrom-Zugang wird auf derEndkundenebene ein so genannter Breitbanddatenzugang(schneller Internetzugang auf der Basis der so genanntenDSL-Technologie) angeboten. Dabei muss der Bitstrom-Zugang zwei Eigenschaften erfüllen:

– Er muss dem Wettbewerber die direkte Kontrolle überdie Endkundenbeziehung ermöglichen und das Ange-bot von Anschluss und Breitbanddiensten aus einerHand erlauben;

– der Nachfrager muss auf der Basis des Bitstrom-Zu-gangs im Endkundenbereich eigene, mit individuellenQualitätsparametern ausgestattete Dienste anbietenkönnen.

117. Die sachlich relevanten Märkte lassen sich nachden Feststellungen der BNetzA nach der Übertragungs-technologie des Verbindungsnetzes unterscheiden, in wel-chem der Übergabepunkt liegt.

– Bei dem Markt für ATM-Bitstrom-Zugang liegt derÜbergabepunkt auf der ATM-Ebene. Das ATM-Back-bone ist der vermittelnde Teil eines Verbindungs-netzes, dessen Übertragungstechnologie auf demAsynchronous Transfer Mode basiert, welcher Reser-vierungen von Kapazitäten mit festen Zuordnungenund die Einhaltung bestimmter Qualitätsparameter er-möglicht.

– Bei dem Markt für IP-Bitstrom-Zugang erfolgt dieÜbergabe auf der IP-Ebene. Das IP-Backbone ist dervermittelnde Teil eines Verbindungsnetzes, in dem dieSignalübertragung auf der Basis von Protokollen ausder Familie der Internet-Protokolle erfolgt.

Den beiden Bitstrom-Zugangsmärkten entsprechen aufder Endkundenebene sämtliche DSL-Anschlüsse im Mas-senmarkt und im Premiumbereich (ADSL ohne besondereQualitätsgarantie, Kabelanschlüsse, drahtlose Anschlüsse,Satellitenanschlüsse, Powerline-Anschlüsse, Anschlüssemit besonderen Qualitätsgarantien, Internetfestverbindun-gen mit 2 Mbit/s Bandbreite).

118. Nicht zum relevanten Markt gehören nach Auffas-sung der BNetzA

– Vorleistungs-Zugangsprodukte, die vollständig, d. h.auch in ihrem Anschlussteil auf Glasfasertechnik ba-sieren,

– Vorleistungs-Zugangsprodukte, die auf dem schmal-bandigen Teil der TAL aufsetzen,

– breitbandige Vorleistungsprodukte, die sich auf reineZuführungsleistungen beschränken sowie

– Zugangsprodukte, die im Wege des Resale vertreibenwerden und die sich technisch nicht von dem Zu-gangsprodukt unterscheiden, welches der etablierteAnbieter seinen eigenen Endkunden verkauft.

Räumlich handelt es sich um nationale Märkte.

119. Nach den Feststellungen der BNetzA sind sowohldie Merkmale des § 10 Abs. 2 TKG erfüllt, nach denen

die betrachteten Märkte grundsätzlich für die sektorspezi-fische Regulierung in Betracht kommen, als auch die Kri-terien des § 11 TKG, die für das Bestehen beträchtlicherMarktmacht sprechen. Als Unternehmen mit beträchtli-cher Marktmacht identifiziert die BNetzA jeweils dieDTAG/T-Com. Der Entwurf einer Regulierungsverfü-gung liegt bisher nicht vor.

120. Die referierte sachliche Marktabgrenzung derBNetzA, die der nationalen Konsultation zugrunde lag,wurde in dem Entwurf der Analyse des Marktes Nr. 12für die Notifizierung mit der Europäischen Kommissionund den anderen nationalen Regulierungsbehörden vom29. September 2005 insoweit weiter verengt, als zusätz-lich die Vorleistungen für so genannte VDSL-Anschlüsse(Very High Data Digital Subscriber Line) aus dem rele-vanten Markt ausgeschlossen werden. Den Hintergrundfür diese Änderung bildet die Ankündigung der DTAG, inden 50 größten deutschen Städten ein neues glasfaserba-siertes Hochgeschwindigkeitsnetz zur Einführung derVDSL-Technik zu errichten.83

Die Regulierungsbehörde begründet den Ausschluss derVorleistungen für VDSL-Anschlüsse aus dem relevantenMarkt für den Breitbandzugang von Großkunden damit,dass eine entsprechende Infrastruktur noch nicht existiereund es daher auch auf der Endkundenebene noch keineVDSL-Anschlüsse gebe. Da sich die Nachfrage nach Vor-leistungsprodukten für den Bitstrom-Zugang aus derNachfrage auf den korrespondierenden Endkundenmärk-ten ableite, müsse eine Prognose, ob die Vorleistungen fürVDSL-Anschlüsse dem relevanten Markt zuzurechnensind, auf einer Prognose über die entsprechenden End-kundenmärkte basieren. Eine solche „doppelte“ Prognosesei mit hohen Unsicherheiten behaftet, denen dadurchRechnung getragen werden müsse, dass die Vorleistungenfür VDSL-Anschlüsse bei der Marktabgrenzung zunächstunberücksichtigt bleiben.

121. Die Europäische Kommission hat gegen diesenAusschluss am 11. November 2005 ernsthafte Bedenkenangemeldet und die Eröffnung einer Phase-II-Prüfung ge-mäß Artikel 7 Abs. 4 Rahmenrichtlinie angekündigt.84

Nach Auffassung der Kommission kündigt die DTAGden Ausbau ihrer Glasfaserinfrastruktur mit dem Ziel an,in unmittelbarer Zukunft Breitbandendkundenprodukte,die auf VDSL, aufsetzen zu vermarkten. Dies sei im Rah-men des vorausschauend zu überprüfenden Zeitraums derMarktanalyse zu berücksichtigen. Die entsprechendenVorprodukte seien dem relevanten Markt für den Breit-bandzugang zuzurechnen, da aus heutiger Sicht nicht zuerwarten sei, dass die auf VDSL aufsetzenden Endkun-denprodukte wesentlich von denen abweichen, die überdie ADSL-Technologie angeboten werden. Die Phase-II-Prüfung gemäß Artikel 7 Abs. 4 Rahmenrichtlinie dauertlängstens zwei Monate. Ob diese Prüfung in ein förmli-ches Veto der Kommission gegen den Entwurf der

83 Vgl. Tz. 187.84 Vgl. Europäische Kommission, SG-Greffe (2005) D/206128, Schrei-

ben an die BNetzA vom 11. November 2005 in der Sache DE/2005/0262.


Marktanalyse mündet, steht zum Zeitpunkt der Fertigstel-lung dieses Gutachtens noch nicht fest.

2.3.5 Zugang zum öffentlichen Telefonnetz und Verbindungsaufbau an festen Standorten

122. Die BNetzA untersucht in einem Verfahren dieEndkundenmärkte 1 bis 6 der Märkteempfehlung der EU-Kommission. Das Verfahren der nationalen Konsultationwurde am 24. November 2004 eröffnet. Die Veröffentli-chung der Zusammenfassung der Stellungnahmen er-folgte am 2. März 2005.85 Die Notifizierung der Marktde-finition und Marktanalyse bei der EU-Kommission standEnde Oktober 2005 noch aus.

Die Märkte 1 und 2 betreffen den Zugang von Privat- undanderen Kunden zum öffentlichen Telefonnetz an festenStandorten. Die BNetzA fasst diese Märkte zu einem Zu-gangsmarkt zusammen, der die drei Anschlussarten Ana-log-, ISDN-Basis- sowie ISDN-Primärmultiplexanschlussfür Privat- und Geschäftskunden umfasst.86 Die fehlendeDifferenzierung sachlich relevanter Zugangsmärkte nachAnschlussart entspricht der Marktabgrenzung der EU-Kommission. Die Zusammenfassung der Märkte für Pri-vat- und Geschäftskunden zu einem Markt begründet dieBNetzA mit dem Fehlen klarer Abgrenzungskriterien.Die von den Anbietern selbst verwendeten Kriterien seiennicht einheitlich und die in Ländern wie Großbritannienoder Finnland vorgenommene Abgrenzung entsprechenicht den Marktgegebenheiten in der BundesrepublikDeutschland.

123. Beim Verbindungsaufbau fasst die BNetzA die vonder EU-Kommission getrennt aufgeführten Märkte fürOrts- und/oder Inlandsverbindungen für Privat- und an-dere Kunden (Märkte 3 und 5 der Empfehlung) zu einemMarkt für Inlandsverbindungen zusammen. Vorstellbarwäre nach Auffassung der Behörde auch eine weitereAusdifferenzierung des Verbindungsmarktes, etwa nachOrts-, Nah- und Fernverbindungen oder nach Ortsverbin-dungen einerseits sowie Nah- und Fernverbindungen an-dererseits. Da in Deutschland allerdings eine hohe Ange-botsumstellungsflexibilität bestehe, könnten alle dreiVerbindungsarten zu einem Markt zusammengefasst wer-den. Ebenfalls zu einem Markt fasst die BNetzA die bei-den von der EU-Kommission abgegrenzten Märkte fürAuslandsverbindungen für Privat- und andere Kunden zu-sammen (Märkte 4 und 6 der Märkteempfehlung). Diefrühere Praxis der Abgrenzung sachlich relevanterMärkte für Auslandsverbindungen in einzelne Zielländerhatte die BNetzA bereits im Frühjahr 2003 wieder aufge-geben.87 Die tatsächlichen Marktbedingungen lassen esauch im Fall der Verbindungsmärkte – so die BNetzA –

nicht zu, die Märkte nach den Kundengruppen Privat-und andere Kunden/Geschäftskunden zu differenzieren.

124. Nicht zu den identifizierten sachlich relevantenMärkten für den Verbindungsaufbau gehören die so ge-nannten sprachorientierten Systemlösungen. Gemeintsind damit spezielle Dienste, die auf einen Kunden, wiezum Beispiel ein Großunternehmen oder eine größereGruppe von Nutzern (geschlossene Benutzergruppen,Corporate Networks), speziell zugeschnitten sind, aus ei-nem Bündel von Leistungen bestehen, häufig speziellausgeschrieben werden und preislich günstiger sind alsdie Summe der entsprechenden Einzelleistungen.88 DieBNetzA bezieht sich bei der Ausgrenzung dieser Leistungauf die EU-Kommission, die in ihren Leitlinien zurMarktanalyse und Ermittlung beträchtlicher Marktmachtdarauf hinweist, dass bei multinationalen Großabnehmernim Vergleich zu anderen Nutzern erhebliche Unterschiedein der Nachfrage und im Angebot bestehen können.89 DieFrage, ob der Markt für sprachorientierte Systemlösungengrundsätzlich für eine sektorspezifische Regulierung inBetracht kommt und ob dort gegebenenfalls Unterneh-men mit beträchtlicher Marktmacht zu identifizieren sind,will die BNetzA im Rahmen einer eigenen Marktuntersu-chung klären.

In dem Entwurf der Marktanalyse vom November 2004unberücksichtigt bleibt die Frage, ob Voice over InternetProtocol (VoIP) Teil der relevanten Märkte für den Ver-bindungsaufbau an festen Standorten ist. Die BNetzAsieht VoIP nicht als Gegenstand der relevanten Märkte, daim Untersuchungszeitraum 2001 bis 2003 keine nennens-werten Angebote auf dem Markt gewesen seien.

125. Alle drei Märkte sind aus räumlicher Sicht natio-nale Märkte, da weder bei den Anschlüssen noch bei denInlands- oder Auslandsverbindungen Angebotsstrategienfeststellbar seien, die sich regional unterscheiden.

126. Bei der Untersuchung der Regulierungsbedürftig-keit gemäß § 10 Abs. 2 Satz 1 TKG stellt die BNetzA so-wohl für den Anschlussmarkt als auch für die Märkte fürInlands- und Auslandsverbindungen fest, dass beträchtli-che, anhaltende strukturell oder rechtlich bedingte Markt-zutrittsbarrieren beständen, dass keiner der Märkte imUntersuchungszeitraum bis zum ersten Halbjahr 2003durch wirksamen Wettbewerb gekennzeichnet und diesauch für die absehbare Zukunft nicht zu erwarten sei unddass das allgemeine Wettbewerbsrecht nicht ausreiche,dem festgestellten Marktversagen zu begegnen. DieMarktanalyse gemäß § 11 Abs. 1 TKG führt zu dem Er-gebnis, dass die DTAG/ T-Com auf allen drei untersuch-ten Märkten über beträchtliche Marktmacht verfügt. Da-für sprechen – so die Feststellungen der BNetzA – neben

85 BNetzA, ABl. Nr. 4 vom 2. März 2005, S. 163.86 Ein Analoganschluss ist der klassische Telefonanschluss, der über ei-

nen Sprechkanal verfügt. Ein ISDN-Basisanschluss verfügt überzwei getrennt voneinander nutzbare Sprechkanäle. Der ISDN-Pri-märmultiplexanschluss verfügt über 30 getrennt voneinander nutzba-re Sprechkanäle und ist für größere Telekommunikationsanlagenkonzipiert, wie sie in aller Regel nur von Unternehmen genutzt wer-den.


88 Mit der Frage nach der Abgrenzung so genannter geschlossener Be-nutzergruppen hat sich die BNetzA bereits im Rahmen eines früherenVerfahrens zur Entgeltregulierung befasst. Vgl. Monopolkommissi-on, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 105.

89 Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse und Ermittlung be-trächtlicher Marktmacht nach dem gemeinsamen Rechtsrahmen fürelektronische Kommunikationsnetze und -dienste, ABl. EG Nr. C165 vom 11. Juli 2002, S. 6, hier: Ziff. 65, Ziff. 58.


den Marktanteilen das Bestehen von Marktzutrittsschran-ken, die im Vergleich zu den Wettbewerbern geringereAbhängigkeit von Dritten bei der Beschaffung von Vor-leistungen, die vertikale Integration, die Möglichkeit zurDiversifizierung der Produkte und Dienste sowie der alsgering einzustufende aktuelle und potentielle Wettbe-werb. Zudem erkennt die BNetzA keine ernsthaften An-haltspunkte für eine die Marktmacht der DTAG/T-Combegrenzende Nachfragemacht der Abnehmer auf den Vor-leistungs- oder Endkundenmärkten. In dem am 21. No-vember 2005 veröffentlichten Entwurf der Marktanalysefür das Notifizierungsverfahren mit der EU-Kommissionund den nationalen Regulierungsbehörden stellt dieBNetzA auf dem Markt für Auslandsgespräche keine be-trächtliche Marktmacht der DTAG mehr fest und konsta-tiert für diesen Markt wirksamen Wettbewerb im Sinnevon § 11 Abs. 1 Satz 1 TKG.

127. In den Stellungnahmen des nationalen Konsultati-onsverfahrens zu dem Entwurf zur Marktdefinition undzur Marktanalyse äußern die Parteien unter anderem Be-denken im Hinblick auf die Behandlung von VoIP imRahmen der Definition der sachlich relevanten Märkte.90

Die Monopolkommission schließt sich dem an. Der Um-stand, dass VoIP-Produkte in dem Zeitraum zwischen2001 und 2003 in keinem nennenswerten Umfang ange-boten wurden, kann keine Rechtfertigung dafür sein, dassdieses Produkt in einem Entscheidungsentwurf, der Ende2004 zur nationalen Konsultation vorgelegt wurde, unbe-rücksichtigt bleibt. Für die Marktabgrenzung nach § 10Abs. 2 TKG kommt es auf die aktuellen und die zu pro-gnostizierenden absehbaren Markt- und Wettbewerbsver-hältnisse an. Eine rein rückwärts gerichtete Betrachtungwird dem Anliegen des Gesetzgebers, nur diejenigenMärkte der sektorspezifischen Regulierung zu unterwer-fen, die längerfristig nicht zu wirksamem Wettbewerbtendieren, nicht gerecht. Inzwischen deutet sich hier aller-dings ein Umdenken an. Die BNetzA hat im September2005 Eckpunkte der regulatorischen Behandlung vonVoIP veröffentlicht, in denen sie zu dem Ergebnis kommt,dass VoIP-Dienste an festen Standorten realisierte Verbin-dungen in nationale oder internationale Festnetze sindund daher den Märkten 3 bis 6 der Märkteempfehlung derEU-Kommission zuzurechnen sind.91 Untersuchungender Behörde haben demnach ergeben, dass hinreichendSubstitutionsbeziehungen zwischen den traditionellenVerbindungen und VoIP-Diensten bestehen, die eine Zu-gehörigkeit zu einem einheitlichen sachlich relevantenMarkt erfordern. Für die Märkte 1 und 2 gilt dies nachAuffassung der BNetzA nicht. Die im Zusammenhangmit VoIP besonders relevanten Breitbandanschlusspro-

dukte wie DSL-Anschlüsse gehören nicht zu dem hier un-tersuchten Zugangsmarkt, sondern bilden einen eigenensachlich relevanten Markt. Ob diese geänderte Sicht inden Entwurf der Marktanalyse der Märkte 1 bis 6 für dasKonsolidierungsverfahren mit der EU-Kommission undden anderen nationalen Regulierungsbehörden einfließenwird, ist zum Abschluss dieses Gutachtens noch offen.

128. Die Monopolkommission teilt die Auffassung derBNetzA, dass sowohl das Fehlen eindeutiger Abgren-zungskriterien als auch das Fehlen signifikant unter-schiedlicher Wettbewerbsbedingungen gegen eine Diffe-renzierung der Verbindungsmärkte nach Privat- undGeschäftskunden spricht.92 Dies gilt nicht unbedingt fürdie Anschlussmärkte. Hier ist eine vergleichsweise ein-deutige Abgrenzung insoweit möglich, als Analogan-schlüsse ganz überwiegend von Privatkunden und Pri-märmultiplexanschlüsse nahezu ausschließlich vonGeschäftskunden genutzt werden. Lediglich bei denISDN-Basisanschlüssen steht die Zuordnung zu Privat-oder Geschäftskunden in Frage. Darüber hinaus sind dieMarktanteile der Wettbewerber je nach Art des Anschlus-ses deutlich unterschiedlich. Während der Marktanteil derWettbewerber bei den Analoganschlüssen im Jahr 2004weiterhin bei lediglich 1,8 Prozent lag, kamen diese beiden Primärmultiplexanschlüssen auf einen Marktanteilvon mehr als 21 Prozent.93 Dieser Unterschied ist inzwi-schen so signifikant, dass die Wettbewerbsbedingungenauf den beiden Märkten kaum mehr als einheitlich ange-sehen werden können.

129. Bei der Prüfung der Regulierungsbedürftigkeit ge-mäß § 10 Abs. 2 TKG kommt die BNetzA zu dem Ergeb-nis, dass keiner der drei Märkte durch eine Tendenz zuwirksamem Wettbewerb gekennzeichnet ist. Als Argu-ment führt die Regulierungsbehörde im Wesentlichen dieMarktentwicklungen im Zeitraum zwischen 2001 unddem ersten Halbjahr 2003 an. Nach Auffassung derMonopolkommission ist – wie bereits weiter oben ausge-führt – eine ausschließliche oder überwiegend rückwärtsgerichtete Betrachtung der Märkte in diesem Zusammen-hang wenig hilfreich. Hinzu kommt, dass die BNetzA inihrem Entscheidungsentwurf die Marktanteilsdaten, dieihrer Einschätzung zugrunde liegen, als Betriebs- und Ge-schäftsgeheimnis behandelt und nicht veröffentlicht. Diesverwundert um so mehr, als für den Zeitraum 2001 bisEnde des ersten Quartals 2003 sowohl in dem Tätigkeits-bericht der BNetzA für die Jahre 2002 und 2003 als auchin dem Sondergutachten der Monopolkommission ent-sprechende Marktanteilsdaten vorliegen.94 Danach ver-fügten die Wettbewerber Ende des ersten Quartals 2003bei den Fernverbindungen über einen Marktanteil von45 Prozent nach Verbindungsminuten und 38 Prozentnach Umsätzen. Bei den Auslandsverbindungen waren90 Vgl. Stellungnahmen interessierter Parteien im Rahmen der nationa-

len Konsultation des Entwurfs zur Marktdefinition und -analyse imBereich des Zugangs zum öffentlichen Telefonnetz an festen Stand-orten, der öffentlichen Orts- und/oder Inlandstelefonverbindungen anfesten Standorten und der öffentlichen Auslandstelefonverbindungenan festen Standorten, BK 1 04/003, veröffentlicht unter www.bundes-netzagentur.de und in: BNetzA, ABl. Nr. 4 vom 2. März 2005,S. 163.

91 Vgl. BNetzA, Eckpunkte der regulatorischen Behandlung von Voiceover IP (VoIP) vom 9. September 2005, www.bundesnetzagentur.de

92 Vgl. bereits Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O.,Tz. 125.

93 Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde …, a. a. O., S. 25.94 Tätigkeitsbericht 2002/2003 der Regulierungsbehörde für Telekom-

munikation und Post gemäß § 81 Abs. 1 Telekommunikationsgesetzund § 47 Abs. 1 Postgesetz, Bonn 2003, S. 20 f.; Monopolkommis-sion, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 36.


dies bereits 60 Prozent der Verbindungsminuten und41 Prozent der Umsätze. Die Monopolkommission kamin ihrem letzten Sondergutachten angesichts dieser Ent-wicklung zu dem Ergebnis, dass das Bestehen funktions-fähigen Wettbewerbs auf den Märkten für Fern- und Aus-landsverbindungen zum Ende des ersten Quartals 2003zwar nicht mit letzter Sicherheit feststellbar sei, dass sieeine Rückführung der Ex-ante-Entgeltregulierung fürdiese Märkte gleichwohl empfehle.95 Dies galt vor allemvor dem Hintergrund, dass sich der Wettbewerb bei Fern-und Auslandsgesprächen am Ende des ersten Quartals2003 im Vergleich zu der Situation im Jahr 2001 deutlichstabilisiert hatte.

130. Nun knüpft § 10 Abs. 2 des neuen TKG die Frageder Regulierungsbedürftigkeit nicht an das Kriterium derFunktionsfähigkeit des Wettbewerbs, sondern daran, obeine längerfristige Tendenz zu wirksamem Wettbewerb– definiert als Abwesenheit von Marktbeherrschung imSinne des europäischen Kartellrechts – besteht.96 Danachliegt die Schwelle, ab der die Europäische Kommission inihrer Fallpraxis von einer beherrschenden Stellung aus-geht, bei 40 Prozent Marktanteil.97 Erst ab einem Markt-anteil von 50 Prozent geht der Europäische Gerichtshofnach ständiger Rechtsprechung ohne weiteres, d. h. vonaußergewöhnlichen Umständen abgesehen, davon aus,dass Marktbeherrschung vorliegt. Da der Marktanteil derDTAG/T-Com bei den Auslandsverbindungen bereits imersten Quartal 2003 bis auf 40 Prozent nach Verbindungs-minuten gefallen war, bedarf es nach Auffassung der Mo-nopolkommission zumindest für diesen Markt einer nach-vollziehbaren behördlichen Begründung dafür, dass diebisherige und die vorhersehbare zukünftige Entwicklunggegen eine längerfristige Tendenz zu wirksamem Wettbe-werb spricht.

131. Die Monopolkommission spricht sich wie dieBNetzA für die Zuordnung sprachorientierter Systemlö-sungen zu einem eigenständigen sachlich relevantenMarkt aus. Dieser sollte unter Einbeziehung der so ge-nannten geschlossenen Benutzergruppen möglichst um-gehend abgegrenzt und dahingehend untersucht werden,ob die Voraussetzungen für die Regulierungsbedürftigkeitvorliegen und ob beträchtliche Marktmacht anzutreffenist. Bisher ist die BNetzA in dieser Hinsicht nicht aktivgeworden.

3. Vorläufige Regulierungsverfügungen132. Ende des Jahres 2004 hat die BNetzA zwei vorläu-fige Regulierungsverfügungen erlassen, mit denen sie derDTAG/T-Com Zugangsverpflichtungen und die Ver-pflichtung zur vorzeitigen Anzeige von Preisanpassungen

auf dem Endkundenmarkt auferlegt hat. Das Verwal-tungsgericht (VG) Köln hat die eine der Verfügungen auf-gehoben, gegen die zweite Verfügung ist die Klage an-hängig.

Mitte November 2004 stellte die DTAG/T-Com bei derRegulierungsbehörde einen Verlängerungsantrag zur Ge-nehmigung eines neuen Tarifsystems für Mietleitungen abdem 1. April 2005. Mit Beschluss vom 30. November2004 hat die BNetzA der DTAG/T-Com daraufhin imRahmen einer vorläufigen Regulierungsverfügung gemäß§ 12 Abs. 2 Nr. 4 TKG unter anderem die Verpflichtungauferlegt, anderen Unternehmen bis zum Erlass einer re-gulär zustande gekommenen – d. h. aufgrund eines Markt-definitions- und Marktanalyseverfahrens erfolgten – Re-gulierungsverfügung für die Märkte 13 und 14 derMärkteempfehlung der EU-Kommission (Märkte fürMietleitungen) Zugang zu denjenigen Übertragungswe-gen zu gewähren, deren Entgelte bisher genehmigungs-pflichtig waren. Darüber hinaus hat das Amt verfügt, dassdie Entgelte für Mietleitungen auch weiterhin der Geneh-migungspflicht unterliegen.

133. Die Anwendung der Übergangsvorschrift des § 12Abs. 2 Nr. 4 TKG, wonach die Regulierungsbehörde beimVorliegen außergewöhnlicher Umstände und eines drin-genden Handlungsbedarfs zum Schutz des Wettbewerbsund der Nutzerinteressen vorläufige Maßnahmen erlassenkann, sah die BNetzA aus zwei Gründen gerechtfertigt.Zum einen erschien der Behörde eine anderweitige Ver-längerung der Genehmigungspflicht nicht möglich, dadas VG Köln im Zuge eines anderen Verfahrens entschie-den hatte, dass die Übergangsvorschrift des § 150 Abs. 1TKG, wonach die von der Regulierungsbehörde vor In-krafttreten des neuen TKG getroffenen Feststellungenmarktbeherrschender Stellungen und die daran anknüp-fenden Verpflichtungen zunächst wirksam bleiben, für dieGenehmigungspflicht bei Endkundenentgelten nicht gilt.98

Zum anderen drohten nach Auffassung der Behörde Netz-betreibern, die auf die Mietleitungen der DTAG/T-Comangewiesen sind, bei der Anwendung der schwächerenMaßstäbe der nachträglichen Regulierung irreversibleNachteile. Ähnlich gravierende Nachteile für die DTAG/T-Com seien dagegen nicht zu erwarten, da bei Mietlei-tungen auch künftig mit der Auferlegung von Zugangs-verpflichtungen zu rechnen sei.

134. Das VG Köln teilt die Auffassungen der BNetzAnicht und hat in einem Verfahren des einstweiligenRechtsschutzes die aufschiebende Wirkung der Klage derDTAG/T-Com gegen den Bescheid der BNetzA angeord-net.99 Das Gericht geht davon aus, dass der Bescheid derBNetzA im angefochtenen Umfang rechtswidrig ist, weildie Anordnung vorläufiger Maßnahmen gemäß § 12Abs. 2 Nr. 4 TKG zwar ohne das Konsultations- undKonsolidierungsverfahren gemäß § 12 Abs. 1 und Abs. 2Nr. 1 bis 3 TKG, nicht aber ohne Beachtung der anderengesetzlichen Vorgaben zur Zugangsregulierung durch-

95 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 85. 96 Auf den Unterschied zwischen der „Funktionsfähigkeit des Wettbe-

werbs“ im Sinne des § 81 Abs. 3 des TKG 1996 und der bloßen Ab-wesenheit von Marktbeherrschung hat die Monopolkommission be-reits in ihrem zweiten Sondergutachten zur Wettbewerbsentwicklungauf den Telekommunikationsmärkten hingewiesen. Vgl. Monopol-kommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 8 ff.

97 Vgl. Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse …, a. a. O.,Ziff. 75.

98 VG Köln, Beschluss vom 6. September 2004, Az. 1 L 1832/04, Vgl.dazu auch Tz. 153 ff.

99 VG Köln, Beschluss vom 2. Februar 2005, Az. 1 L 3522/04.


führbar ist. Zu den anderen gesetzlichen Vorgaben, diebei dem Erlass der vorläufigen Regulierungsverfügung zubeachten sind, gehören (i) das Erfordernis der Durchfüh-rung eines Marktdefinitions- und Marktanalyseverfahrensgemäß §§ 10 und 11 TKG sowie (ii) die Klärung derFrage, ob die Zugangsverpflichtung gerechtfertigt ist undin einem angemessenen Verhältnis zu den Regulierungs-zielen nach § 2 Abs. 2 TKG steht, wobei insbesondereauch die in § 21 Abs. 2 Nr. 1 bis 7 TKG aufgeführten Ge-sichtspunkte zwingend zu berücksichtigen sind. Beideshat die BNetzA nicht beachtet. Im Hinblick auf dasMarktdefinitions- und Marktanalyseverfahren wäre diesnoch ohne Rechtsfolgen geblieben, da nach Auffassungdes VG Köln vieles dafür spricht, dass die aus dem frühe-ren Verfahren im Jahr 2003 stammende Feststellung dermarktbeherrschenden Stellung der DTAG/T-Com auf demMietleitungsmarkt gemäß der Übergangsvorschrift des§ 150 Abs. 1 TKG wirksam bleibt und damit die Feststel-lung des Marktdefinitons- und Marktanalyseverfahrenssubstituiert. Nicht verzichtbar sei allerdings die Abwä-gung im Hinblick auf die Vereinbarkeit der Zugangsver-pflichtung mit den Regulierungszielen des § 2 Abs. 2TKG und die Berücksichtigung des § 21 Abs. 1 Nr. 1 bis7 TKG.

Als Reaktion auf dieses Urteil des VG Köln hat die Regu-lierungsbehörde ein Verfahren eröffnet, bei dem erneutüber die Auferlegung einer vorläufigen Zugangsver-pflichtung unter Beachtung der Vorgaben des VG Kölnentschieden werden sollte. Die DTAG/T-Com hat darauf-hin angeboten, den Zugang zu Mietleitungen zu den gel-tenden Bedingungen und Preisen im Wege einer freiwilli-gen Selbstverpflichtung bis zum Erlass einer endgültigenRegulierungsverfügung aufrechtzuerhalten. Die BNetzAhat dies akzeptiert und und das Verfahren eingestellt.

135. Mit einer zweiten vorläufigen Regulierungsverfü-gung hat die Regulierungsbehörde die DTAG/ T-Com imDezember 2004 verpflichtet, bis zum Erlass einer auf denErgebnissen des anhängigen Marktdefinitions- undMarktanalyseverfahrens zu den Endkundenmärkten fürden Zugang zum öffentlichen Telefonnetz und den Ver-bindungsaufbau an festen Standorten (Märkte 1 bis 6 derMärkteempfehlung der EU-Kommission) beruhendenendgültigen Regulierungsverfügung ihre Entgeltmaßnah-men in diesem Bereich der BNetzA gemäß § 39 Abs. 2Satz 2 TKG zwei Monate vor dem geplanten Inkrafttretenzur Kenntnis zu geben. Dabei rechtfertigt die Behörde dieNotwendigkeit von vorläufigen Maßnahmen damit, dasssowohl auf den Verbindungsmärkten als auch auf demTeilnehmeranschlussmarkt wirksame Kontrollen zur Ver-hinderung von Praktiken wie ungerechtfertigten Preisab-schlägen, Preis-Kosten-Scheren und wettbewerbswidri-ger Bündelung notwendig seien. Der Verzicht auf dieAnordnung der Anzeigepflicht berge das Risiko einerWettbewerbsgefährdung, da die Wettbewerber durch denunrechtmäßigen Verzicht auf die Anordnung tendenziellstärker belastet würden als die DTAG durch eine unrecht-mäßige Auferlegung der Anzeigepflicht. Die geringereBelastung des marktbeherrschenden Unternehmens er-gebe sich daraus, dass im Rahmen der Anzeigepflicht le-diglich eine Prüfung der Entgelte auf „offenkundige

Missbräuchlichkeit“ erfolge. Bei der Abwägung der bei-den Optionen – Auferlegung von vorläufigen Regulie-rungsmaßnahmen versus Verzicht auf vorläufige Maß-nahmen – habe die BNetzA den Zielkanon des § 2 Abs. 2TKG zugrunde gelegt, der die Sicherstellung eines chan-cengleichen Wettbewerbs und die Wahrung der Nutzer-interessen hervorhebt.

136. In einer Mitteilung im Amtsblatt100 ergänzt dieBNetzA ihre vorläufige Regulierungsverfügung um dieVorgabe, dass die Entgeltmaßnahmen der DTAG/T-Com,auch wenn sie nicht offenkundig missbräuchlich sind, erstzwei Monate nach der Anzeige bei der Regulierungsbe-hörde in Kraft treten können. Die DTAG/T-Com wendetgegen diese Vorgabe zu Recht ein, dass eine solche Zwei-Monats-Frist durch das TKG nicht gedeckt ist. Die Fristdes § 39 Abs. 3 Satz 2 TKG, wonach die Regulierungsbe-hörde Unternehmen mit beträchtlicher Marktmacht ver-pflichten kann, ihr die Entgeltmaßnahmen zwei Monatevor dem geplanten Inkrafttreten zur Kenntnis zu geben,ist durch die Zwei-Monats-Frist des Verfahrens dernachträglichen Entgeltregulierung gemäß § 38 Abs. 3TKG gedeckt. Sie stellt sicher, dass ein solches Verfahrenvor der geplanten Einführung der Entgeltmaßnahmedurch den marktbeherrschenden Betreiber abgeschlossenist. Das längstens zwei Monate dauernde Verfahren dernachträglichen Entgeltregulierung wird aber nur dann inGang gesetzt, wenn die BNetzA gemäß § 39 Abs. 2 Satz3 TKG innerhalb von zwei Wochen nach Anzeige derEntgeltmaßnahme feststellt, dass das Entgelt offenkundignicht mit den Missbrauchsmaßstäben des § 28 TKG ver-einbar ist. Wird eine Tarifmaßnahme innerhalb dieserZwei-Wochen-Frist nicht beanstandet, spricht nichts da-gegen, dass die Maßnahme unmittelbar umgesetzt wird.Die Zurückstellung der Einführung um weitere sechs Wo-chen wäre bei einem offenkundig rechtmäßigen Tarif da-gegen unangemessen. Gegen die vorläufige Regulie-rungsverfügung der BNetzA ist eine Klage vor dem VGKöln anhängig.

4. Entgeltregulierung bei Vorleistungen

4.1 Miete der Teilnehmeranschlussleitung

137. Am 28. April 2005 hat die BNetzA entschieden,dass der Preis für die Miete der Teilnehmeranschlusslei-tung (TAL) von zuletzt 11,80 Euro rückwirkend ab dem1. April 2005 bis zum 31. März 2007 auf 10,65 Euro proMonat gesenkt wird. Die DTAG/T-Com hatte in ihremEntgeltantrag die Erhöhung der TAL-Entgelte auf17,40 Euro beantragt. Die Wettbewerber hatten mit Blickauf Vergleichsmärkte in Europa einen Preis von deutlichunter 10 Euro verlangt.

Die Regulierung der Entgelte für die Überlassung derTAL erfolgte erstmals auf der Grundlage des am 26. Juni2004 in Kraft getretenen novellierten TKG. Danach erge-ben sich die Verpflichtungen eines Unternehmens mit be-trächtlicher Marktmacht nicht mehr unmittelbar aus dem

100 BNetzA, Mitteilung Nr. 17/2005, ABl. Nr. 2 vom 26. Januar 2005,S. 75.


Gesetz, sondern werden aufgrund der Ergebnisse eineszuvor gemäß §§ 10 und 11 TKG durchgeführten Markt-definitions- und Marktanalyseverfahrens in einer Regu-lierungsverfügung auferlegt. Die Regulierungsverfügungfür den Markt Nr. 11 der EU-Märkteempfehlung ergingam 20. April 2005.101 Darin wird die DTAG/T-Com unteranderem dazu verpflichtet, anderen Unternehmen denvollständig entbündelten Zugang zum Teilnehmeran-schluss in Form der Kupferdoppelader einschließlich derVariante OPAL/ISIS am Hauptverteiler zu gewähren. DieEntgelte dafür unterliegen der Genehmigungspflicht.Gleichzeitig wurde die Verpflichtung zum Zugang zumTeilnehmeranschluss in Form der reinen Glasfaser sowiedie Genehmigungspflicht für die diesbezüglichen Ent-gelte wegen fehlender Regulierungsbedürftigkeit aufge-hoben.

138. Genehmigungsbedürftige Entgelte sind nach Maß-gabe des § 31 Abs. 1 TKG genehmigungsfähig, wenn siedie Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung nichtüberschreiten. Da die von der DTAG/T-Com vorgelegtenKostenunterlagen nicht den Anforderungen des § 33TKG genügten, war, wie bei früheren Entscheidungenauch, ein analytisches Kostenmodell des Wissenschaftli-chen Instituts für Kommunikationsdienste (WIK) Grund-lage für die Ermittlung der Kosten der effizienten Leis-tungsbereitstellung. Ergänzend dazu hat die BNetzAeinen internationalen Tarifvergleich durchgeführt, dernach eigenem Bekunden allerdings lediglich „als grobeRichtschnur“ Anwendung gefunden habe, da für einesachgerechte Vergleichsmarktbetrachtung eine Vielzahlweiterer Informationen notwendig gewesen wäre. Gleich-wohl habe der Tarifvergleich die nach dem WIK-Modellermittelten Ergebnisse bestätigt.

Maßgeblich für die Absenkung des monatlichen Entgeltssind die Kürzungen des kalkulatorischen Zinssatzes vonnominal 9,2 Prozent auf 8,35 Prozent (real von 8 Prozentauf 7,15 Prozent) sowie des Gemeinkosten-Zuschlagssat-zes auf 11,11 Prozent. Die Senkung des kalkulatorischenZinssatzes wird im Wesentlichen mit dem niedrigerenZinsniveau auf den nationalen und internationalen Kapi-talmärkten begründet, was wiederum dazu führt, dass diekalkulatorische Eigenkapitalverzinsung von 20 Prozentauf 18,45 Prozent zurückgesetzt wird.102 Der kalkulatori-sche Zinssatz wird weiterhin nach der Bilanzwertmethodeals gewogener Kapitalkostensatz aus Eigen- und Fremd-kapitalverzinsung bestimmt, wobei der Eigenkapitalzins-satz auf der Basis von längerfristigen, quantitativen undqualitativen Einschätzungen durch die BNetzA festgelegtwird. Die Gewichtung von Eigen- und Fremdkapital er-folgt ebenfalls wie bisher nach Bilanzwerten statt nachMarktwerten. Bei der Ermittlung der Eigenkapitalverzin-sung werden weiterhin eine nicht näher quantifizierteRisikoprämie für das Eigenkapital im regulierten Fest-netzbereich sowie lediglich die Zahlung von Unterneh-menssteuern aus der erwirtschafteten Eigenkapitalrendite

berücksichtigt. Persönliche Einkommensteuerzahlungender Aktionäre seien dagegen nicht zu betrachten, da imRahmen der Ermittlung der Kosten der effizienten Leis-tungsbereitstellung auf die Kosten des Unternehmens ab-zustellen sei.

139. Die Monopolkommission hatte sich bereits in ih-rem letzten Sondergutachten ausführlich mit der Fragedes Risikozuschlags und der Berücksichtigung der Be-steuerung bei der Ermittlung der Kapitalkostensätze be-fasst und darauf hingewiesen, dass eine angemessene Be-handlung dieser beiden Einflussfaktoren zu einerdeutlichen Absenkung der kalkulatorischen Kapitalkos-tensätze führen würde.103 Dies hängt erstens damit zu-sammen, dass die anlagespezifischen Risiken und damitdie angemessenen Risikoprämien im regulierten Bereichdeutlich niedriger sind, als dies von der BNetzA ange-nommen wird. Auch das Bundeskartellamt hat dies in sei-nen Stellungnahmen zu den Entscheidungsentwürfen derBNetzA wiederholt angemerkt. Hinzu kommt, dass beider Einbeziehung der Besteuerung zu berücksichtigen ist,dass die auf Gewinneinbehaltung – und das dadurch er-möglichte Unternehmenswachstum – zurückgehendenKapitalgewinne der Aktionäre jenseits der Spekulations-fristen keiner Besteuerung unterliegen.

Bei der Ermittlung der leistungsmengenneutralen Ge-meinkosten greift die BNetzA mangels entsprechend aus-sagefähiger Unterlagen der DTAG/T-Com auf eine Emp-fehlung der EU-Kommission zur getrennten Buchführungund Kostenrechnung aus dem Jahre 1998 zurück.104 Da-nach ermöglicht ein gut definiertes Kostenrechnungssys-tem die direkte Zuweisung von mindestens 90 Prozentder Kosten auf die Kostenverursacher. Der dann verblei-bende Kostenanteil von 10 Prozentpunkten, bezogen aufdie Zuschlagsbasis, entspricht dem von der BNetzA be-rücksichtigten Gemeinkostenzuschlag von knapp über11 Prozent. Die DTAG/T-Com fordert dagegen die Be-rücksichtigung eines Gemeinkostenzuschlags in Höhevon 30 Prozent.

140. Erstmals hatte die BNetzA in ihrer Entscheidungdas Konsistenzgebot des § 27 Abs. 2 TKG sowie die ex-plizite Vermeidung von Preis-Kosten-Scheren gemäß§ 28 Abs. 2 Nr. 2 TKG zu beachten. Zum Ausschluss ei-ner Preis-Kosten-Schere vergleicht die Regulierungsbe-hörde die durchschnittlichen monatlichen Erlöse derDTAG/T-Com aus den Endkundenentgelten für den Teil-nehmeranschluss mit den aus der Bereitstellung, Kündi-gung und Überlassung der TAL an die Wettbewerberresultierenden durchschnittlichen monatlichen Vorleis-tungskosten. Dabei ermittelt sie zunächst ein Durch-schnittsentgelt für Analog- und ISDN-Anschlüsse gemäßder geltenden Preisliste der DTAG/T-Com für beide An-schlussvarianten und deren momentane Gewichtung, be-zogen auf alle Teilnehmeranschlüsse. Hier ergeben sich

101 Vgl. Tz. 99.102 Eine anschauliche Zusammenfassung der Entscheidung mit Anmer-

kungen von C. Sommerberg findet sich in: Netzwirtschaften &Recht, Jg. 2, 2005, S. 122 ff.

103 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 152 ff.104 Empfehlung 98/322/EG der Kommission vom 8. April 1998 zur Zu-

sammenschaltung in einem liberalisierten Telekommunikationsmarkt(Teil 2 – Getrennte Buchführung und Kostenrechnung), ABl. EGNr. L 141 vom 13. Mai 1996, S. 6.


im Schnitt Erlöse von 16,45 Euro pro TAL. Dem werdendie monatlichen Entgelte für die Überlassung der TAL,ergänzt um die Einmalkosten für die Bereitstellung undKündigung, gegenübergestellt. Für die Verteilung derEinmalkosten und der Einmalerlöse wird eine durch-schnittliche Nutzungsdauer des Teilnehmeranschluss von83,7 Monaten zugrunde gelegt. Auf dieser Grundlage er-geben sich monatliche Durchschnittskosten in Höhe von11,81 Euro. Die Differenz zwischen den durchschnittli-chen Erlösen der DTAG/T-Com für den Teilnehmeran-schluss und den durchschnittlichen Vorleistungskostender Wettbewerber reicht nach Auffassung der BNetzA injedem Fall aus, einem effizienten Anbieter eine angemes-sene Verzinsung des eingesetzten Kapitals zu ermögli-chen. Die Existenz einer Preis-Kosten-Schere sei vor die-sem Hintergrund ausgeschlossen.

141. Problematisch an der Vergleichsberechnung zurPreis-Kosten-Schere ist zunächst, dass die BNetzA beider Erlösermittlung Analog-und ISDN-Anschlüsse zu-sammenfasst. Nach Auffassung der Monopolkommis-sion ist die Existenz von Preis-Kosten-Scheren für jedeAnschlussart getrennt zu ermitteln. Nach wie vor nutzendie Verbraucher überwiegend Analoganschlüsse für denZugang zum Festnetz. Die Attraktivität von ISDN-An-schlüssen liegt vor allem in der zweiten gleichzeitig nutz-baren Leitung, etwa für gleichzeitiges Telefonieren undInternetsurfen. Diese Gleichzeitigkeit ist allerdings auchin der Kombination von Analog- und DSL-Anschluss ge-geben. Daraus kann der Schluss gezogen werden, dass dieAttraktivität des ISDN-Anschlusses im Vergleich zu demkostengünstigeren Analoganschluss mit der zunehmen-den Verbreitung der DSL-Technologie für den Internetzu-gang tendenziell abnimmt. Soweit die Wettbewerber Ana-loganschlüsse nicht kostendeckend anbieten können,bleibt ihnen auch weiterhin der zahlenmäßig größere Teildes Anschlussmarktes versperrt. Um dies auszuschließen,muss die BNetzA den vorgeschriebenen Preis-Kosten-Scheren-Test auch isoliert für analoge Teilnehmeran-schlüsse durchführen.

Ein methodisches Problem des Preis-Kosten-Scheren-Tests besteht darin, für die Verteilung der Einmalkostender TAL eine durchschnittliche Nutzungsdauer des Teil-nehmeranschlusses von mehr als 83 Monaten (sieben Jah-ren) zu unterstellen. Einmalkosten der Wettbewerber sinddie an die DTAG/T-Com zu zahlenden Bereitstellungs-und Kündigungsentgelte für die TAL. Gewichtet mit denverschiedenen Bereitstellungs- und Kündigungsalternati-ven ergeben sich hier Einmalkosten in Höhe von knapp100 Euro. Bei einer unterstellten Nutzungsdauer des Teil-nehmeranschlusses durch denselben Endnutzer von mehrals 83 Monaten ergeben sich monatliche Einmalkosten inder Größenordnung von knapp über 1 Euro. Diese Kostenund damit die insgesamt in dem Preis-Kosten-Scheren-Test berücksichtigten Vorleistungskosten der Wettbewer-ber steigen an, je niedriger die durchschnittliche Verweil-dauer eines Endkunden bei einem Anbieter von Teilneh-meranschlüssen ist. Die Wettbewerber weisen zu Rechtdarauf hin, dass die durchschnittliche Verweildauer vonEndkunden bei demselben alternativen Anbieter von Teil-nehmeranschlüssen niedriger ist als die Verweildauer von

Endkunden bei der DTAG/T-Com.105 Dies liegt bereitsdaran, dass es insbesondere in ländlichen Anschlussberei-chen keinen oder nur geringen Anschlusswettbewerb gibtund damit ein großer Teil der Endkunden der DTAG/T-Com überhaupt keine Wechselmöglichkeit zu einemanderen Anbieter hat. Hinzu kommt, dass der zahlenmäßiggrößte Teil der Endkunden der DTAG/T-Com weiterhinAnaloganschlüsse nutzt, bei denen ohnehin ein lediglichgeringer Anschlusswettbewerb herrscht. Demgegenüberbesteht um die Kunden der alternativen Anbieter vonTeilnehmeranschlüssen ein permanenter intensiver Wett-bewerb sowohl seitens der DTAG/T-Com als gegebenen-falls auch noch anderer alternativer Anbieter. Währenddie von der BNetzA unterstellte durchschnittlichen Ver-weildauer von sieben Jahren bei demselben Anbieter fürdie DTAG/T-Com durchaus plausibel erscheint, ist diesfür ein Wettbewerbsumfeld, in dem die alternativen An-bieter agieren, nach Auffassung der Monopolkommissioneindeutig zu lang. Für den Preis-Kosten-Scheren-Test derRegulierungsbehörde bedeutet dies, dass die Kosten derTAL für die Wettbewerber systematisch und vermutlichdeutlich unterschätzt werden.

142. Hinter der hier geführten Diskussion steht diegrundsätzliche Frage, inwiefern und auf welche Weise dieRegulierung etwaigen Unterschieden der Kosten und Er-tragsmöglichkeiten bei verschiedenen Telekommunika-tionsunternehmen Rechnung tragen sollte. Der Gesetzge-ber hat deutlich gemacht, dass solche Unterschiede keineRolle spielen dürfen, wenn sie auf Ineffizienz beruhen. Sobetrifft das Verbot der Preis-Kosten-Schere in § 28 Abs. 2Nr. 2 TKG nur den Fall, wo die Spanne zwischen Endnut-zerpreis und Zugangspreis nicht ausreicht, um einem „ef-fizienten Unternehmen die Erzielung einer angemessenenVerzinsung des eingesetzten Kapitals auf dem Endnutzer-markt zu ermöglichen“.

Wie aber steht es mit Unterschieden von Kosten und Er-tragsmöglichkeiten, die auf der historisch überkommenenAsymmetrie zwischen dem Altmonopolisten und den an-deren Telekommunikationsunternehmen beruhen? SolcheUnterschiede ergeben sich unter anderem daraus, dass dieKunden verschieden stark zum Wechsel des Anbietersneigen und dass die Kunden mit geringer Wechselnei-gung bzw. hohen Wechselkosten in stärkerem Maße beidem früheren Monopolisten, d. h. der DTAG/T-Com, ge-blieben sind. Dem entspricht die Beobachtug, dass diedurchschnittliche Verweildauer der Kunden bei derDTAG/T-Com höher ist als bei den Wettbewerbern.Dementsprechend sind die durchschnittlichen Kosten desKundenwechsels pro Jahr und Kunde bei der DTAG/T-Com niedriger als bei den Wettbewerbern. Aus demsel-ben historischen Grund ist davon auszugehen, dass dieDTAG/T-Com in stärkerem Maße als die Wettbewerbervon Größenvorteilen profitiert. Sie hat diese Größenvor-teile als Startvorteil aus der Monopolzeit übernommen.

105 Vgl. Sommerberg, C., Anmerkungen zum Beschluss der RegTP vom28. April 2005 – BK 4a/b-05-004, in: Netzwirtschaft & Recht, Jg. 2,2005, S. 129 ff.


143. Sind solche objektiv gegebenen Kostenvorteile derDTAG/T-Com bei der Anwendung des für die Zugangs-preise maßgeblichen Effizienzmaßstabs für die anderenUnternehmen zu berücksichtigen? Das Gesetz ist diesbe-züglich nicht überall klar formuliert. In § 28 Abs. 2 Nr. 2TKG ist, wie oben erwähnt, von einem „effizienten Un-ternehmen“ die Rede, in § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG von ei-nem „effizienten Wettbewerber“, in § 30 Abs. 5 TKGschließlich von einem „effizienten Anbieter von Tele-kommunikationsdienstleistungen“.

Nach Auffassung der Monopolkommission ist allerdingsaus dem Kontext der genannten Vorschriften zu schlie-ßen, dass in erster Linie auf die Kosten- und Ertragssitua-tion der Wettbewerber abzustellen ist. Kostenvorteile derDTAG/T-Com, insbesondere solche Kostenvorteile, diesich aus ihrer Position als früherer Monopolist ergeben,sollten keine Rolle spielen, wenn zu prüfen ist, ob ein ef-fizientes Unternehmen bei der gegebenen Konstellationvon Zugangspreisen und Endkundenpreisen eine ange-messene Verzinsung des eingesetzten Kapitals erzielenkann.

Zur Begründung sei darauf hingewiesen, dass die genann-ten Vorschriften durchweg auf eine Förderung des Wett-bewerbs in den Endkundenmärkten abzielen. Zu diesemZweck sollen Wettbewerbsbehinderungen beim Zugangausgeschlossen werden. Beim Verbot der Preis-Kosten-Schere in § 28 Abs. 2 Nr. 2 TKG ist ausdrücklich dieRede vom Zugangsentgelt, das von „Wettbewerbern“ ver-langt wird. Auch stellt die Formulierung von der „Erzie-lung einer angemessenen Verzinsung des eingesetztenKapitals auf dem Endnutzermarkt“ auf ein Geschäftsmo-dell ab, wie es die Wettbewerber verfolgen, nicht aber dasUnternehmen mit beträchtlicher Marktmacht, das sowohldie Infrastrukturleistungen als auch die auf die Infrastruk-turleistungen gegründeten Endkundenleistungen anbietet.

Aus diesen Überlegungen folgt, dass die Regulierungsbe-hörde dem Verbot der Preis-Kosten-Schere in § 28 Abs. 2Nr. 2 TKG nicht angemessen Rechnung trägt, wenn siebei der Beurteilung der auf die Miete der TAL gegründe-ten Ertragsmöglichkeiten der Wettbewerber die Verweil-dauer der Kunden anhand eines Durchschnitts berechnet,der auch die Kunden der DTAG/T-Com einbezieht. DieVerzerrung, die sich daraus ergibt, wiegt um so schwerer,als der hier bestehende Unterschied zwischen der DTAG/T-Com und ihren Wettbewerbern weitgehend der histo-risch überkommenen Asymmetrie zwischen dem Altmo-nopolisten und den anderen Telekommunikationsunter-nehmen zuzurechnen ist.

144. Die Einhaltung des Konsistenzgebotes des § 27Abs. 2 TKG sieht die BNetzA dadurch gegeben, dass derEntscheidungsentwurf mit der Präsidentenkammer undden übrigen Beschlusskammern der Behörde abgestimmtist und dass keine Wettbewerbsverzerrungen in Form vonPreis-Kosten-Scheren bestehen. Die von der Monopol-kommission geforderte Methodenkonsistenz lehnt dieBNetzA ab. Danach lassen sich regulierungsbedingteWettbewerbsverzerrungen letztendlich nur vermeiden,wenn die Entgelte für eine bestimmte Vorleistung – etwadie Entgelte für die Überlassung der TAL und die Ent-

gelte für den Wiederverkauf von Teilnehmeranschlüssendurch Dritte – in den verschiedenen Geschäftsmodellennach der gleichen Methode reguliert werden.106 Eine Ver-pflichtung zur Methodenkonsistenz könne – so die Be-hörde – aus § 27 Abs. 2 TKG nicht hergeleitet werden.

145. Weiter gesenkt hat die BNetzA mit einer Entschei-dung vom 2. August 2005 die Einmalentgelte für dieBereitstellung und für die Kündigung der TAL. Das Be-reitstellungsentgelt beträgt seit dem 1. Juli 2005 statt47,97 Euro nunmehr 43 Euro und wurde damit um etwa10 Prozent gesenkt. Erheblich reduziert von 19,95 Euroauf 5,80 Euro (ca. 71 Prozent ) wurde das Kündigungs-entgelt für die einfache Kupferdoppelader mit gleichzeiti-gem Wechsel zu einem anderen Kunden bzw. Rückkehrzur DTAG/T-Com. Weitere Einmalentgelte wurden um32 Prozent bzw. 21 Prozent gesenkt.107

4.2 Nicht reziproke Zusammen-schaltungsentgelte

146. Die vertraglich vereinbarten und bisher nicht regu-lierten Zusammenschaltungsentgelte, die die DTAG/T-Coman die alternativen Teilnehmernetzbetreiber zahlt, folgtenseit Beginn der Marktöffnung im Jahre 1998 dem Grund-satz der Reziprozität. Das heißt, die alternativen Netzbe-treiber konnten von der DTAG/T-Com nicht mehr für dieNutzung ihrer Netze verlangen, als umgekehrt die DTAG/T-Com von den alternativen Netzbetreibern verlangendarf. Die Zusammenschaltungsentgelte der DTAG/T-Comunterlagen dabei von Beginn an der präventiven Entgelt-regulierung.

Bereits im Jahr 2003 hatten mehrere alternative Teilneh-mernetzbetreiber den Grundsatz der reziproken Zusam-menschaltungsentgelte erstmals in Frage gestellt und inEntgeltverfahren höhere Preise verlangt. Die BNetzAhatte daraufhin am 5. Dezember 2003 entschieden, dassdie alternativen Netzbetreiber für die Terminierung unddie Zuführung jeweils 0,5 Eurocent pro Minute mehrverlangen dürfen, als die DTAG/T-Com für die Nutzungihrer Netze verlangen darf.108 In der damaligen Entschei-dung hatte sich die BNetzA auf das zukünftig umzuset-zende neue europäische Telekommunikationsrecht beru-fen und eine Orientierung an den Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung bei nicht marktbeherrschendenUnternehmen abgelehnt. In Ermangelung eindeutigerMaßstäbe hatte die Behörde bei der Festlegung der Ent-gelte ein Gestaltungsermessen gesehen, welches unter an-derem mit dem Rückgriff auf einen internationalen Tarif-vergleich ausgefüllt wurde. Diese Entscheidung hatteweder vor dem VG Köln noch dem Oberverwaltungsge-richt (OVG) Münster Bestand.109

147. Im Mai 2004 stellten der Düsseldorfer Teilnehmer-netzbetreiber ISIS und in der Folge mehr als 30 weitere

106 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 147.107 Vgl. BNetzA, Pressemitteilung vom 3. August 2005. 108 BK 4a-03-069/E26.06.03, in: MultiMedia und Recht, Jg. 7, 2004,

S. 270 ff.109 VG Köln, Beschluss vom 28. Januar 2004, 1 L 3169/03; OVG Müns-

ter, Beschluss vom 3. Juni 2004, 13 B 351/04.


Teilnetzbetreiber erneut Anträge auf Genehmigung vonbis zu 400 Prozent höheren, nicht reziproken Terminie-rungs- und Zuführungsentgelten. Die BNetzA hat darauf-hin in einigen Musterverfahren am 21. September 2004entschieden, dass die alternativen Netzbetreiber für dieTerminierung und die Zuführung im Durchschnitt25 Prozent mehr verlangen dürfen als die DTAG/T-Com.Begründet wird dies mit höheren Kosten, die die alterna-tiven Netzbetreiber aufgrund ihres späteren Starts und ih-rer zunächst geringeren Kundenzahlen im Vergleich zudem eingesessenen Marktführer haben. Die Genehmigun-gen sind bis zum 31. Mai 2006 befristet.

Die Entscheidung der BNetzA fiel auf der Grundlage von§ 25 Abs. 1, 2 und 6 in Verbindung mit §§ 30 Abs. 4, 38und 28 TKG. Nach § 25 Abs. 1, 2 und 6 TKG ordnet dieRegulierungsbehörde den Zugang an, wenn eine Zu-gangsvereinbarung nach §§ 22 oder 18 TKG nicht zu-stande kommt. Sind sowohl die Bedingungen als auch dieEntgelte der Zusammenschaltung streitig, ordnet dieBNetzA diese in jeweiligen Teilentscheidungen an. Ge-mäß § 30 Abs. 4 TKG unterliegen die Entgelte von Be-treibern öffentlicher Telekommunikationsnetze, die zwarnicht über beträchtliche Marktmacht verfügen, jedochden Zugang zu Endkunden kontrollieren, der nachträgli-chen Entgeltregulierung. Ausgangspunkt für die Miss-brauchsprüfung war § 38 Abs. 2 TKG. Danach müssendie Entgelte für Zugangsleistungen den Maßstäben des§ 28 TKG genügen. Die Prüfung der Vereinbarkeit mit§ 28 TKG erfolgt gemäß § 35 Abs. 1 TKG vorrangignach der Methode der Vergleichsmarktbetrachtung.

Bei der Vergleichsmarktbetrachtung hat sich die BNetzAnicht auf die Märkte mit den günstigsten Anbietern– Frankreich, Großbritannien und Italien – beschränkt,sondern hat sämtliche EU-Staaten sowie Norwegen, dieSchweiz und Island in den Vergleich einbezogen. Die Be-hörde begründet diesen „milderen“ Ansatz damit, dass imRahmen der nachträglichen Entgeltregulierung keinestrenge Effizienzbetrachtung erfolge. Berücksichtigt wur-den die Zusammenschaltungsentgelte der dortigen alter-nativen Teilnehmernetzbetreiber. Deren Entgelte entspre-chen in den meisten Fällen den Entgelten der dortigenetablierten Netzbetreiber und liegen im Durchschnitt um17 Prozent höher als in Deutschland. Da in einigen Län-dern zumindest auch teilweise nicht reziproke Entgelteanzutreffen sind, über deren Höhe und Häufigkeit jedochkeine gesicherten Daten vorliegen, erhöhte die BNetzAden Referenzwert um einen Sicherheitszuschlag von7 Prozent auf insgesamt 25 Prozent.110

Mit ihren Entscheidungen bestätigt die BNetzA ihre be-reits im Jahr 2003 eingeschlagene Linie, dass die Zusam-menschaltungsentgelte des eingesessenen Anbieters undder alternativen Teilnehmernetzbetreiber nicht reziprok

sein müssen. Auch nach Auffassung der Monopolkom-mission spricht nichts dafür, dass die Zusammenschal-tungsentgelte sämtlicher Netzbetreiber denen des etab-lierten Betreibers entsprechen müssen, wenn die Kostender Zusammenschaltung in unterschiedlich großen undunterschiedlich alten und gegebenenfalls unterschiedlichstrukturierten Teilnehmernetzen voneinander abweichen.Konsequenterweise folgt daraus, dass auch die Zusam-menschaltungsentgelte der alternativen Teilnehmernetz-betreiber untereinander nicht reziprok sein müssen.

Die von der BNetzA zur Ermittlung eines Referenzpreisesfür die Zusammenschaltungsentgelte alternativer Teilneh-mernetzbetreiber verwendete Vergleichsmarktbetrachtungist nach Auffassung der Monopolkommission insbeson-dere im Hinblick auf die einbezogenen Vergleichsmärkteproblematisch. Die BNetzA bezieht in ihre Untersuchung15 EU-Staaten sowie drei weitere Nicht-EU-Mitgliedslän-der ein, ohne nähere Angaben zu der Vergleichbarkeit derMärkte zu machen. Solche Angaben sind aber unverzicht-bar, da die Hauptschwierigkeit jeder Vergleichsmarktbe-trachtung darin besteht, einen oder mehrere Märkte zu fin-den, die einerseits mit dem beherrschten Markt strukturellvergleichbar und andererseits für den Wettbewerb geöff-net sind. Die große Anzahl von Vergleichsmärkten in demkonkreten Verfahren wird von der BNetzA mit dem Argu-ment begründet, dass eine Beschränkung auf wenigeMärkte mit effizienten Anbietern nicht in Betrachtkommt, weil im Rahmen der nachträglichen Entgeltregu-lierung nicht der strenge Effizienzmaßstab der Ex-ante-Entgeltregulierung, sondern ein „milderer“ Maßstab anzu-legen sei. Dieses Argument verkennt, dass die „strengeEffizienzbetrachtung“ der präventiven Entgeltregulierungauf die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ab-stellt. Die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellungwiederum lassen sich nur auf der Grundlage von detail-lierten Kostenunterlagen oder mit Hilfe von Kostenmo-dellen, nicht jedoch im Rahmen einer Vergleichsmarktbe-trachtung ermitteln. Die Vergleichsmarktbetrachtung, die§ 31 Abs. 1 TKG in begründeten Einzelfällen für dieÜberprüfung der Genehmigungsfähigkeit eines Entgelteszulässt, ist die Alternative zu einer Effizienzbetrachtungund damit bereits als solche der „mildere“ Maßstab derEntgeltregulierung. Bei der Vergleichsmarktbetrachtunggemäß § 25 Abs. 1 Nr. 1 TKG kommt es daher nicht da-rauf an, mehr oder weniger Märkte oder Märkte mit effizi-enten oder weniger effizienten Unternehmen einzubezie-hen, sondern einzig darauf, dass die Märkte strukturellvergleichbar und für den Wettbewerb geöffnet sind.

148. Im Übrigen ist es nach Auffassung der Monopol-kommission nicht eindeutig, dass der Effizienzmaßstabim Rahmen der nachträglichen Entgeltregulierung nichtgilt. § 38 TKG nennt als Maßstab der nachträglichen Ent-geltregulierung die Vereinbarkeit mit § 28 TKG. Zumin-dest die Vermutungstatbestände des § 28 Abs. 2 TKGstellen durchgängig auf Effizienzkriterien ab. Soweit dieBegründung zu § 38 (im TKG-Entwurf § 36) den Maß-stab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstellungfür die nachträgliche Entgeltregulierung ausdrücklich ab-lehnt und eine Kostenprüfung lediglich nachrangig zu ei-ner Vergleichsmarktbetrachtung vorsieht, besteht hier ein

110 Nicht reziproke Zusammenschaltungsentgelte gibt es nach den Fest-stellungen der BNetzA in den Niederlanden, in Frankreich und Por-tugal. Dort werden Aufschläge auf die Entgelte des etablierten Be-treibers von bis zu 40 Prozent (Niederlande), bis zu 80 Prozent(Frankreich) und bis zu 20 Prozent (Portugal) von den dortigen Re-gulierungsbehörden akzeptiert.


Widerspruch zwischen Gesetzestext und amtlicher Be-gründung.111 Dieser Widerspruch sollte nach Auffassungder Monopolkommission dahingehend aufgelöst werden,dass auch im Rahmen der nachträglichen Entgeltregulie-rung ohne Wenn und Aber dieselben Maßstäbe zugrundegelegt werden wie bei der Ex-ante-Entgeltregulierung.Der Gesetzgeber bleibt allerdings aufgefordert, hier eineentsprechende Klarstellung vorzunehmen.

4.3 Terminierungsentgelte in Mobilfunknetzen

149. In Dezember 2004 hat die BNetzA in insgesamt dreiVerfahren zur Anordnung der Netzzusammenschaltungzwischen Festnetzbetreibern und Mobilfunknetzbetrei-bern unter anderem über die Höhe der Terminierungsent-gelte für Gespräche aus dem Festnetz in Mobilfunknetzeentschieden.112 Dieses Entgelt unterliegt bisher nicht derRegulierung, da die BNetzA bis zur Marktanalyse der Ter-minierungsmärkte im Mobilfunk – das Verfahren ist nochnicht abgeschlossen – davon ausgegangen ist, dass dieMobilfunknetzbetreiber bei der Terminierung von Gesprä-chen im eigenen Netz nicht marktbeherrschend sind.Gleichwohl musste die Behörde gemäß § 25 Abs. 1 TKGentscheiden, da sich die Zusammenschaltungspartner überdie Bedingungen des gegenseitigen Netzzugangs und dieEntgelte nicht einigen konnten und zur Streitbeilegung dieBNetzA angerufen hatten. Festgesetzt wurden mit einereinheitlichen Laufzeit bis zum 14. Dezember 2005 Termi-nierungsentgelte zwischen 0,1490 Euro/Minute und0,1570 Euro/Minute. Zuvor lagen die Entgelte um etwa3 Eurocent höher. Sämtliche Anordnungen stehen unterdem Vorbehalt des Widerrufs für die Fälle, dass sich dieParteien bilateral über die Entgelthöhe einigen oder dieBNetzA die Mobilfunknetzbetreiber in der Folge einer ge-mäß § 11 TKG durchgeführten Marktanalyse nicht zurZusammenschaltung verpflichtet oder die Terminierungs-entgelte in der Folge eines Marktdefinitions- und Markt-analyseverfahrens der präventiven Entgeltregulierung un-terworfen werden.

150. Wie bei der Regulierung der Zusammenschal-tungsentgelte der Teilnehmernetzbetreiber im Festnetzentschied die BNetzA über die Terminierungsentgelte derMobilfunknetzbetreiber gemäß § 25 Abs. 1, 2 und 6 inVerbindung mit §§ 30 Abs. 4, 38 und 28 TKG. Danachordnet die Regulierungsbehörde aufgrund einer Anrufungdurch eines der beteiligten Unternehmen den Zugang an,wenn eine Zugangsvereinbarung gemäß §§ 18 oder22 TKG ganz oder teilweise nicht zustande kommt unddie Voraussetzungen für eine solche Verpflichtung vorlie-gen. Die Regulierungsbehörde soll auch über die Entgelteentscheiden, wenn diese streitig sind. Maßstab der Ent-geltregulierung ist die Vereinbarkeit mit den Missbrauchs-tatbeständen des § 28 TKG. Das vorrangig anzuwendendeVerfahren ist die Vergleichsmarktbetrachtung.

151. Kritisch in diesen Verfahren ist die Auswahl derVergleichsmärkte. In dem zuerst entschiedenen Fall Vo-dafone D2/01051 Telecom hat die BNetzA Vergleichs-märkte nach den Merkmalen Anzahl der Nutzer, Größeder Bevölkerung und der Fläche eines Landes, verwende-tes Frequenzband sowie Frequenz- und Lizenzauflagenfestgelegt. Vergleichbar sind danach die Mobilfunk-märkte in Frankreich, Großbritannien, Italien und Spa-nien. In den beiden später entschiedenen Fällen E-Plus/01081 Telecom und O2/01051 Telecom beschränkte sichdie Regulierungsbehörde bei der Auswahl der Vergleichs-märkte auf die Betrachtung von Unternehmensmerkma-len, wie die Übertragungstechnologie und den Marktan-teil auf den Endkundenmärkten. Vergleichbar nach diesenMerkmalen sind die Märkte in Österreich, Belgien, Däne-mark, Finnland, Italien und den Niederlanden. In der Ver-gleichsrechnung berücksichtigt wurden insgesamt zehnUnternehmen mit Marktanteilen auf den Endkunden-märkten, die denen von E-Plus und O2 in Deutschlandentsprechen. Das Bundeskartellamt hatte in seinen Stel-lungnahmen zu den beiden letztgenannten Verfahren zuRecht darauf hingewiesen, dass für die Bestimmung derVergleichsmärkte die Marktstellung der Mobilfunkanbie-ter auf dem Endkundenmarkt nicht relevant sei. Ver-gleichsmarkt für die Terminierungsentgelte kann nicht einEndkundenmarkt für Mobiltelefonie, sondern nur ein Ter-minierungsmarkt sein. Da die Mobilfunknetzbetreiber beider Terminierung von Gesprächen in ihrem Netz a prioriAlleinanbieter sind, macht die Bestimmung von Ver-gleichsmärkten nach dem Merkmal Marktanteile keinenSinn. Stattdessen sind solche Terminierungsmärkte Ver-gleichsmärkte, auf denen Mobilfunkanbieter mit ver-gleichbaren Kostenstrukturen agieren.

152. Nach Angaben des Bundesverbandes der regiona-len und lokalen Telekommunikationsgesellschaften(breko) handelte es sich bei den Verfahren der nachträgli-chen Regulierung der Terminierungsentgelte ohnehin umeine „Schein-Entgeltregulierung“.113 Die Absenkung derTerminierungsentgelte um etwa 3 Eurocent entspreche ei-ner Preisabsprache, die die vier Mobilfunknetzbetreiberund die DTAG/T-Com Mitte des Jahres 2004 getroffenhaben. Danach haben sich die Mobilfunknetzbetreiberund die T-Com in Anbetracht der nach neuem Telekom-munikationsrecht möglicherweise bevorstehenden Mobil-funkregulierung auf einen Absenkungspfad für die Termi-nierungsentgelte in den Jahren 2005 und 2006 Jahrengeeinigt. Die von der BNetzA verfügte Absenkung derEntgelte um lediglich 3 Eurocent führe nicht zu marktge-rechten Preisen, sondern entspreche im Wesentlichen demErgebnis der Absprache.

Der Monopolkommission liegen keine Informationendarüber vor, ob sich die Mobilfunknetzbetreiber im Hin-blick auf die Terminierungsentgelte tatsächlich abspre-chen. Verwunderlich wäre dies allerdings nicht. DieMonopolkommission hat bereits in ihrem letzten Sonder-

111 Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O. Tz 81.112 Vodafone D2/01051 Telecom, BK 4c-04-048, Beschluss vom 25.

August 2004; E-Plus Mobilfunk/01081 Telecom, BK 3b-04/027, Be-schluss vom 28. Dezember 2004; O2 Germany/01051 Telecom, BK3d-04/028, Beschluss vom 28. Dezember 2004.

113 Bundesverband der regionalen und lokalen Telekommunikationsge-sellschaften e. V. (breko), Presseinformation vom 29. Dezember2004: Nach E-Plus-Entscheidung: Terminierungsentgelte im Mobil-funk immer noch deutlich zu hoch.


gutachten auf die Möglichkeit von Absprachen und diedamit verbundene Gefahr von Kartellierungseffekten zuLasten der Endkunden im Festnetz hingewiesen.114 Auchwenn das weitere Absinken der Terminierungsentgelteein Schritt in die richtige Richtung ist, geht die Monopol-kommission weiterhin davon aus, dass die Entgelte nocherheblich über den effizienten Kosten liegen und aufdiese Weise zu einer ungerechtfertigten Belastung derje-nigen Festnetzkunden führen, die in die Mobilfunknetzetelefonieren.115 Das Absinken der Terminierungsentgeltein den vergangenen Jahren geschieht ausschließlich aufder Grundlage von politischem Druck und der Aussichtauf eine kostenbasierte Entgeltregulierung. Mit demneuen TKG nimmt dieser Druck allerdings erheblich ab,weil die Regulierung nach den strengen Effizienzmaßstä-ben der Ex-ante-Entgeltregulierung gemäß § 30 Abs. 1Nr. 1 TKG nur dann erfolgen kann, wenn der Netzbetrei-ber auch auf dem zugehörigen Endkundenmarkt beträcht-liche Marktmacht besitzt. Die Monopolkommission hatdiese Regelung bereits in ihrem Gutachten zur TKG-Re-form kritisiert und die Vereinbarkeit mit dem Gemein-schaftsrecht bezweifelt.116 In der Zwischenzeit hat die Eu-ropäische Kommission ein Vertragsverletzungsverfahrenwegen mangelhafter Umsetzung des gemeinschaftlichenTelekommunikationsrechts gegen die BundesrepublikDeutschland eingeleitet. Dem Gesetzgeber kann vor die-sem Hintergrund nur empfohlen werden, § 30 Abs. 1Nr. 1 TKG ersatzlos zu streichen. Auf der Grundlage desbereits erfolgten Marktdefinitions- und Marktanalysever-fahrens sollte dann eine kostenbasierte Regulierung derTerminierungsentgelte erfolgen, wobei den Unternehmenüber einen zeitlichen Anpassungspfad Gelegenheit gege-ben werden müsste, ihre Geschäftsmodelle auf diese ge-änderte Situation einzustellen.117

5. Entgeltregulierung bei Endkunden-leistungen – Genehmigungspflichtfür Endkundentarife

153. Während die Endkundentarife für Sprachtelefon-dienste der marktbeherrschenden DTAG/ T-Com nach al-tem Recht ohne Ausnahme der Genehmigungspflicht un-terlagen, sieht das neue Recht eine Ex-ante-Regulierunglediglich noch für diejenigen Ausnahmefälle vor, in de-nen die Verpflichtungen im Zugangsbereich oder zur Be-treiberauswahl und Betreibervorauswahl nicht ausrei-chen, die Regulierungsziele des § 2 Abs. 2 TKG zuerreichen. In einem Verfahren zur Feststellung der Ge-nehmigungspflicht für bestimmte Bündelangebote, wel-ches von der BNetzA am 8. Juni 2004 nach altem Rechtentschieden wurde, hatte das VG Köln darüber zu ent-scheiden, ob die festgestellte Genehmigungspflicht nachdem am 26. Juni 2004 in Kraft getretenen neuen TKGfortbesteht.118 Dabei kam das Gericht zu dem Schluss,dass die Verpflichtung zur Genehmigung der Tarife nicht

gemäß § 150 Abs. 1 des neuen TKG wirksam gebliebenist.119 Der nicht anfechtbare Beschluss des VG Köln hatzur Folge, dass die Genehmigungspflicht für Endkunden-entgelte von Unternehmen mit beträchtlicher Marktmachtunmittelbar nach Inkrafttreten des neuen TKG entfallenist. Ein Wiederaufleben ist nur dann möglich, wenn dieBNetzA dies im Anschluss an ein Marktdefinitions- undMarktanalyseverfahren rechtmäßig verfügen würde.

154. Die Frage der Genehmigungspflicht nach altemRecht stand in Zweifel, da die DTAG mit einigen seiner-zeit neu geschnürten Leistungsbündeln bereits früher ge-nehmigte Anschlusstarife und bereits früher genehmigteOptionstarife mit Hardware-Komponenten wie Telefonenoder Laptops bündelte, die ihrerseits keiner Entgeltregu-lierung unterlagen. Die BNetzA hatte die Genehmigungs-pflicht gemäß § 25 Abs. 1 TKG 1996 festgestellt. Das VGKöln verneint – unabhängig von der Frage, ob die Geneh-migungspflicht nach altem Recht bestanden hätte – dieFortgeltung nach neuem Recht.

Gemäß § 150 Abs. 1 TKG bleiben die von der BNetzA vorInkrafttreten des neuen TKG getroffenen Feststellungenmarktbeherrschender Stellungen sowie die daran anknüp-fenden Verpflichtungen wirksam, bis sie durch neue Ent-scheidungen nach Teil 2 des Gesetzes ersetzt werden. Dasgilt auch dann, wenn die Feststellungen marktbeherr-schender Stellungen lediglich Bestandteil der Begründungeines Verwaltungsaktes sind. Aus dieser Regel ergebe sichim Umkehrschluss – so das VG Köln –, dass Verpflichtun-gen, die von ihr nicht erfasst werden, nicht wirksam blei-ben sollen. Nach der Begründung zu dem mit § 150 Abs. 1TKG weitgehend identischen § 148 Abs. 1 TKG-Entwurfdiene die Regelung der Umsetzung der europarechtlichenVorschriften des Artikel 27 Rahmenrichtlinie und des Ar-tikel 7 Zugangsrichtlinie.120 Nach der Übergangsvorschriftdes Artikel 27 Rahmenrichtlinie erhielten die Mitglied-staaten alle im einzelstaatlichen Recht vorgesehenen Ver-pflichtungen nach Artikel 7 Zugangsrichtlinie und nach Ar-tikel 16 Universaldienstrichtlinie121 aufrecht, bis einenationale Regulierungsbehörde gemäß Artikel 16 Rah-menrichtlinie über diese Verpflichtungen beschließe. Arti-kel 7 Zugangsrichtlinie bestimme nach altem Recht ledig-lich Regelungen im Hinblick auf den Zugang und dieZusammenschaltung, also Verpflichtungen, die Vorleis-tungen und nicht die Genehmigungspflicht von Endkun-dentarifen beträfen. Artikel 16 Universaldienstrichtliniebeziehe sich zwar auf Endnutzertarife für die Bereitstel-lung des Zugangs zum öffentlichen Telefonnetz und des-sen Nutzung, habe allerdings nicht die Genehmigungs-pflichtigkeit, sondern lediglich Tarifgrundsätze zumGegenstand. Damit gehöre die Genehmigungspflicht ge-mäß § 25 Abs. 1 TKG 1996 nicht zu den Verpflichtungen,die nach den europarechtlichen Vorschriften von den Mit-gliedstaaten aufrechtzuerhalten seien.

114 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 212.115 Vgl. ebenda, Tz. 210 ff. 116 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 69.117 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 222.118 BNetzA, BK 2a 04/009.

119 VG Köln, 1 L 1832/04, in: MultiMedia und Recht, Jg. 7, 2004, S. 833 ff.120 Vgl. Bundestagsdrucksache 15/2316 vom 9. Januar 2004, S. 107. 121 Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates

vom 7. März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechte beielektronischen Kommunikationsnetzen und -diensten (Universal-dienstrichtlinie), ABl. EG Nr. L 108 vom 24. April 2002, S. 51.


Zudem würde die Aufrechterhaltung der Genehmigungs-pflicht nach Auffassung des VG Köln zu einem sachwid-rigen Ergebnis führen, da die Ex-ante-Regulierung vonEndkundenentgelten nach neuem Recht die Ausnahmeund nicht mehr die Regel darstelle. Bei einem Weitergel-ten würde das vom Gesetzgeber vorgesehene Regel-Aus-nahme-Verhältnis umgekehrt und eine Genehmigungs-pflicht selbst dann bestehen bleiben, wenn die strengenAnforderungen an die Auferlegung dieser Verpflichtungnach neuem Recht nicht vorlägen.

155. Der Beschluss des VG Köln hat für die Regulie-rung der Endnutzerentgelte die Folge, dass diese bereitsin der Übergangsphase zwischen altem und neuem Rechtder nachträglichen Regulierung gemäß § 38 TKG unterlie-gen. Maßstab ist dabei nicht mehr das strenge Effizienz-kriterium des § 31 Abs. 1 TKG, sondern die Vereinbarkeitmit den Maßstäben der Missbrauchsaufsicht gemäß § 28TKG. Ob der Gesetzgeber einen solch abrupten Übergangwollte, lässt sich aus der Gesetzesbegründung zu dem mit§ 150 Abs. 1 TKG weitgehend identischen § 148 Abs. 1TKG-Entwurf nicht eindeutig herauslesen. Danach ent-hält die Übergangsvorschrift zwei Vorgaben. Zum einengilt die Feststellung der Marktbeherrschung fort, worausfolgt, dass in dem neuen TKG enthaltene Eingriffsbefug-nisse, die aufgrund beträchtlicher Marktmacht bestehen,bis zum Abschluss eines Marktanalyseverfahrens auchfür die „Altfälle“ anwendbar sind.122 Darunter fällt dieGenehmigungspflicht für Endkundenentgelte nicht. Zumzweiten werden die nach dem alten TKG unmittelbar gel-tenden und festgestellten Verpflichtungen (unter anderemZugangs- und Zusammenschaltungsverpflichtungen) undEntscheidungen bezüglich marktbeherrschender Unter-nehmen für die Übergangsphase ausdrücklich fortge-schrieben.123 § 25 Abs. 1 TKG 1996 regelt die Art derEntgeltregulierung für das Angebot von Übertragungswe-gen und Sprachtelefondienst. Die Regelung ist keine un-mittelbar geltende Verpflichtung des marktbeherrschen-den Betreibers und fällt damit auch nicht unter dieseVorgabe.

156. Unabhängig davon, ob die Auslegung des § 150Abs. 1 TKG durch das VG Köln dem Willen des Gesetz-gebers entspricht, geht es in der Sache selbst um eine In-teressenabwägung. Dabei spielt die Dauer des Marktdefi-nitions- und Marktanalyseverfahrens eine wesentlicheRolle. Auf der einen Seite steht das Interesse der markt-beherrschenden DTAG/T-Com, bereits in der Übergangs-phase von einer belastenden Regulierung entbunden zuwerden, die gegebenenfalls nach Abschluss des Markta-nalyseverfahrens ohnehin entfallen wird. Auf der anderenSeite stehen die Interessen der Wettbewerber, in derÜbergangsphase nicht durch den Wegfall der Genehmi-gungspflicht belastet zu werden, wenn diese nach Ab-schluss des Marktdefinitions- und Marktanalyseverfah-rens möglicherweise wieder eingesetzt wird. WelchesInteresse überwiegt, lässt sich a priori nicht feststellen.Die Entscheidung des VG Köln hat die Angelegenheit zu

Gunsten der DTAG/T-Com geklärt. Für die Regulierungs-behörde erwächst daraus allerdings die Verpflichtung, dasMarktanalyseverfahren zu den Märkten 1 bis 6 der Märk-teempfehlung der EU möglichst rasch zu Ende zu führen.

6. Missbrauchsaufsicht – sachlich ungerechtfertigte Bündelung

157. Nach § 28 Abs. 1 TKG dürfen Anbieter von Tele-kommunikationsdiensten oder Betreiber öffentlicher Te-lekommunikationsnetze mit beträchtlicher Marktmachtihre Marktstellung bei der Forderung und Vereinbarungvon Entgelten nicht missbräuchlich ausnutzen. Ein Miss-brauch liegt insbesondere vor, wenn die Entgelte zu hoch,zu niedrig oder diskriminierend sind, es sei denn, das Un-ternehmen mit beträchtlicher Marktmacht kann eine sach-liche Rechtfertigung anführen. § 28 Abs. 2 TKG nenntdrei Tatbestände, die vermuten lassen, dass bei ihremVorliegen die Wettbewerbsmöglichkeiten anderer Unter-nehmen auf einem Telekommunikationsmarkt erheblichbeeinträchtigt werden. Es sind dies die wettbewerbswid-rige Strategie des Preisdumping, die so genannte Preis-Kosten-Schere und die sachlich ungerechtfertigte Bünde-lung von Produkten oder Diensten. Bisher gibt es zu § 28TKG keine nennenswerte Entscheidungspraxis, die Rück-schlüsse auf die Anwendung der Norm zulassen würde.Die Regulierungsbehörde hat allerdings im August 2005Auslegungsgrundsätze zu § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG vorge-legt. Sie will damit einen Beitrag zur Herstellung einesgemeinsamen Verständnisses über den Kern der Bündel-problematik herstellen. Die Monopolkommission begrüßtdies und geht davon aus, dass die BNetzA auch zu denbeiden anderen Vermutungstatbeständen des § 28 TKGAuslegungsgrundsätze veröffentlicht.

158. Nach § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG ist ein Missbrauch derbeträchtlichen Marktmacht zu vermuten, wenn ein Unter-nehmen bei seinem Produktangebot eine sachlich unge-rechtfertigte Bündelung vornimmt. Bei der Frage, ob diesder Fall ist, hat die Regulierungsbehörde insbesondere zuprüfen, ob es effizienten Wettbewerbern des Unterneh-mens mit beträchtlicher Marktmacht möglich ist, dasBündelprodukt zu vergleichbaren Konditionen anzubie-ten. Die BNetzA analysiert in ihrem Papier die unter-schiedlichen Formen der Bündelung in der Telekommuni-kation und nennt Gründe für die Bündelung sowiepotentielle Wettbewerbswirkungen. In weiteren Schrittenwerden Kriterien für die Nachbildbarkeit von Bündelan-geboten durch effiziente Wettbewerber entwickelt undAussagen über die Nachbildbarkeit von Standardformenvon Bündelangeboten gemacht. Die BNetzA weist daraufhin, dass eine umfassende Aufarbeitung der in diesemZusammenhang relevanten Fragestellungen gegenwärtignoch nicht möglich sei, da die Entwicklung zu umfassen-deren Bündelprodukten gehe und die sich dabei heraus-bildende Angebotsstruktur noch nicht absehbar sei.

Nach Auffassung der Monopolkommission sind vor al-lem die grundsätzlichen Überlegungen der Behörde zuden gegenwärtigen Standardformen der Bündelung imTelekommunikationsbereich sowie der Versuch, Kriterienfür die Nachbildbarkeit von Bündelangeboten zu entwi-

122 Vgl. ebenda. 123 Ebenda.


ckeln von Interesse. In den Auslegungsgrundsätzen feh-len aus Sicht der Monopolkommission allerdings Aussa-gen dazu, wie die Behörde die Missbräuchlichkeit derEntgelte von Bündelprodukten feststellen will.

159. Die BNetzA unterscheidet drei Grundformen derBündelung und ordnet ihnen die Standardformen der bis-her praktizierten Bündelangebote zu. In einem zweitenSchritt werden erste Überlegungen dazu angestellt, obdiese Angebote aus „struktureller Sicht“ zu beanstandensind.

Bei der reinen Bündelung werden zwei Produkte/DiensteA und B nur gemeinsam und nicht getrennt angeboten.Ein Beispiel dafür liefern die alternativen Teilnehmer-netzbetreiber, die Anschlussleistungen und Verbindungs-leistungen nur gebündelt anbieten. Nach Auffassung derBNetzA ist diese Praxis schon allein deshalb nicht zu be-anstanden, weil die alternativen Teilnehmernetzbetreiberaufgrund des Fehlens beträchtlicher Marktmacht nicht derMissbrauchsaufsicht gemäß § 28 TKG unterliegen.

Bei der gemischten Bündelung werden A und B einzelnund als Bündel verkauft. Der Preis für das Bündel liegtunterhalb der Summe der Einzelpreise. Die BNetzA un-tersucht in ihrem Papier, ob zweiteilige Optionstarife derDTAG/T-Com, wie die herkömmlichen Tarife AktivPlus,T-Net 100 oder T-ISDN XXL den Tatbestand der ge-mischten Bündelung erfüllen. Kennzeichnend für dieseTarife ist, dass neben der Grundgebühr für den Teilneh-meranschluss ein zusätzliches fixes Entgelt pro Monat zuzahlen ist und dafür die variablen Entgelte pro Verbin-dungsminute niedriger liegen als beim Einzelvertrieb.Nach Auffassung der BNetzA handelt es sich hierbeinicht um gemischte Bündelung, da das zweite Fixentgeltsachlogisch ein Entgelt für Verbindungsleistungen dar-stellt, welches die Preisermäßigung bei den variablenEntgelten kompensiert. Dasselbe gelte für die neuerenOptionstarife wie „Call XXL Freetime“, bei denen diebisher zwei Fixentgelte für den Anschluss und die Verbin-dungsleistungen zusammengefasst werden.124 Für denEndkunden sei nach wie vor erkennbar, für welchen Preisder Anschluss ohne Verbindungsleistungen zu beziehenist und welcher Anteil des fixen Entgeltes auf die Verbin-dungsleistungen entfalle. Auf dieser Grundlage seien al-ternative Verbindungsnetzbetreiber grundsätzlich in derLage, mit vergleichbar strukturierten Angeboten für Ver-bindungsleistungen in Konkurrenz zur DTAG/T-Com zutreten.

Bei der einseitigen Bündelung wird die Leistung A ein-zeln und im Bündel mit B angeboten, während B lediglichim Bündel mit A verkauft wird. Ein Beispiel für einseitigeBündelungen ist die Koppelung des schmalbandigen An-schlusses mit Verbindungsleistungen der DTAG/T-Com.Hier können die Endkunden zwar den Anschluss einzeln,

die Verbindungsleistung aber nur in Kombination mit demAnschluss erwerben. Der Grund dafür liege – so dieBNetzA – nicht in einer entsprechenden Vermarktungs-strategie des etablierten Netzbetreibers, sondern darin,dass die alternativen Teilnehmernetzbetreiber nicht dazuverpflichtet sind, ihren Endkunden die Betreiberauswahlund Betreibervorauswahl zu ermöglichen. Da die DATG/T-Com diese Form der einseitigen Bündelung weder zuverantworten habe noch vermeiden könne, sei diese Pra-xis im Grundsatz auch nicht als wettbewerbswidrig zucharakterisieren.

160. Das Grundprinzip möglicher Wettbewerbsbehinde-rungen durch Bündelangebote besteht darin, dass der eta-blierte Betreiber versucht, seine Marktmacht aus einemEngpassbereich mit wenig oder keinem Wettbewerb aufandere Märkte mit einer höheren Wettbewerbsintensitätzu übertragen.125 Um dies zum verhindern – so dieBNetzA – bestehe eine wesentliche Aufgabe des Regulie-res darin, die Nachbildbarkeit von Bündelangeboten einesmarktbeherrschenden Unternehmens durch effizienteWettbewerber herzustellen. Ein Bündelangebot sei dannnachbildbar, wenn die Wettbewerber (i) Zugang zu allenBestandteilen des Produktbündels haben und (ii) dieserZugang zu Entgelten ermöglicht wird, die es erlauben,das Bündelangebot zu vergleichbaren Konditionen anzu-bieten. Gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG komme es aller-dings nicht auf die Nachbildbarkeit durch irgendeinenWettbewerber, sondern auf die Nachbildbarkeit durch ef-fiziente Wettbewerber an. Damit stehe die Behörde vordem Problem, den Referenzmaßstab des „effizientenWettbewerbers“ zu benennen.

Der effiziente Wettbewerber ist nach Auffassung derBNetzA kein konkretes Unternehmen, sondern ein abs-trakter Wettbewerbertyp bzw. das von ihm praktizierteWettbewerbsmodell. Da der Regulierer nicht zwischen ef-fizienten und ineffizienten Geschäftsmodellen unterschei-den könne, komme die Beurteilung einzelner Unterneh-men hinsichtlich ihres erreichten Effizienzgrades nicht inBetracht. Der Regulierer könne lediglich eine abstrakteEinschätzung effizienten Verhaltens vornehmen. Dabeisei die vorgefundene Palette von Geschäftsmodellen alsgegeben hinzunehmen. Fraglich sei jedoch, ob ein Wett-bewerber mit einem bestimmten Geschäftsmodell (Ver-bindungsnetzbetreiber) auf die prinzipielle Möglichkeitdes Wechsels auf ein anderes Geschäftsmodell (Teilneh-mernetzbetreiber) verwiesen werden könne. Die BNetzAlehnt dies ab. Um die Nachbildbarkeit zu gewährleisten,sei es erforderlich, dass ein entsprechendes Bündelange-bot, ohne unangemessene zusätzliche wirtschaftliche Ri-siken einzugehen, im Rahmen des verfolgten Geschäfts-modells angeboten werden könne.

161. Fraglich sei weiterhin, ob den Maßgaben des § 28Abs. 2 Nr. 3 TKG bereits dadurch Rechnung getragenwerde, dass die Nachbildbarkeit durch lediglich einenWettbewerber mit irgendeinem Geschäftsmodell gege-ben sei. Die BNetzA verneint dies mit Hinweis auf die

124 Der Tarif „Call XXL Freetime“ umfasst für ein im Vergleich zu denStandardentgelten für Analog- und ISDN-Anschluss um 14 Euro(inkl. MwSt.) erhöhtes monatliches Entgelt kostenlose Orts- und In-landsverbindungen an Wochenenden und in den Nebenzeiten anWerktagen (18.00 Uhr bis 7.00 Uhr) sowie ermäßigte Tarife für dieübrigen Zeiten.

125 Zu den Wettbewerbswirkungen von Bündelangeboten vgl. bereitsMonopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 201 ff.


Ziele der Regulierung gemäß § 2 Abs. 2 TKG. Danachsind wesentliche Ziele der Regulierung die Sicherstellungchancengleichen Wettbewerbs und die Förderung nach-haltig wettbewerbsorientierter Märkte. Diese Ziele seiennicht erreicht, wenn ein Bündelangebot lediglich durcheinzelne effiziente Wettbewerber punktuell nachgebildetwerden könne. Für die Nachbildbarkeit eines Bündelan-gebotes im Sinne des § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG sei es viel-mehr erforderlich, dass alternative Angebote flächende-ckend und durch eine hinreichend große Anzahl vonWettbewerbern möglich seien. Ungerechtfertigt sei damitetwa ein Bündelangebot, dass lediglich durch effizienteTeilnehmernetzbetreiber nachbildbar sei, da diese nichtflächendeckend, sondern lediglich regional begrenzt an-bieten können.

162. Die BNetzA macht in ihren Hinweisen zu § 28Abs. 2 Nr. 3 TKG keine Aussagen dazu, wie sie die Miss-bräuchlichkeit von Entgelten für Bündelprodukte feststel-len will. Grundsätzlich wirft dies besondere Probleme auf,weil die Zuordnung von Gemeinkosten bei Bündelpro-dukten noch deutlich schwieriger ist als bei ungebündel-ten Produkten.126 Dies gilt um so mehr, wenn die Produktemehrerer Unternehmen (T-Com, T-Online, T-Mobile) ge-bündelt werden. Für die Prüfung der Entgelte im Rahmender nachträglichen Entgeltregulierung gilt bekanntlichnicht das strenge Effizienzkriterium des § 31 Abs. 1 und 2TKG (Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung),sondern die Vereinbarkeit mit den Maßstäben des § 28Abs. 1 TKG. Danach sind Entgelte unter anderem miss-bräuchlich, wenn sie die Wettbewerbsmöglichkeiten an-derer Unternehmen auf einem Telekommunikationsmarktbeeinträchtigen. § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG legt nahe, dass esdabei nicht um die Wettbewerbsmöglichkeiten irgendwel-cher Unternehmen geht, sondern um die Wettbewerbs-möglichkeiten effizienter Wettbewerber. Diese müssen inder Lage sein, das Bündelangebot des marktbeherrschen-den Unternehmens zu vergleichbaren Konditionen anzu-bieten.127 Der BNetzA ist daher zuzustimmen, wenn sieder Definition des effizienten Wettbewerbers eine wesent-liche Bedeutung für die Prüfung der Missbräuchlichkeitvon Bündelangeboten zumisst. Diese Definition kann abernicht, wie in den Hinweisen der BNetzA, im Abstraktenverharren, sondern muss hinreichend konkret sein, um da-mit über die Missbräuchlichkeit der Entgelte für ein be-stimmtes Bündelangebot zu entscheiden.

Nach dem TKG untersagt die BNetzA ein Entgelt im Rah-men der nachträglichen Entgeltregulierung, wenn es „of-fenkundig“ nicht mit den Maßstäben des § 28 TKG ver-einbar ist. Dabei entscheidet sie innerhalb einer Frist vonzwei Wochen. Zu einer tiefer gehenden zweimonatigenPrüfung nach dem Vergleichsmarktkonzept oder – nach-rangig – durch eine Kostenprüfung kommt es nur dann,wenn die Entgelte offenkundig nicht mit den Maßstäbendes § 28 vereinbar sind. Für den Fall, dass eine Kosten-

prüfung notwendig wird, lässt das TKG offen, ob die Kos-ten des Unternehmens oder die Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung zu prüfen sind.

V. Grundsätzliche Fragen der Regulierung

1. Dauer und Reihenfolge der Marktuntersuchungen

163. In der Regulierungspraxis zeigt sich zunächst, dassdie Umsetzung der §§ 10 und 11 TKG außerordentlichlangwierig ist. Das ist sowohl rechtlich als auch sachlichproblematisch. Nach § 10 Abs. 1 TKG legt die BNetzAerstmals „unverzüglich“ nach Inkrafttreten des Gesetzessachlich und räumlich relevante Telekommunikations-märkte fest, die für eine Regulierung in Betracht kommen.Auch das Gemeinschaftsrecht – Artikel 16 Rahmenrichtli-nie – schreibt vor, dass die nationalen Regulierungsbehör-den die Analyse der relevanten Märkte „sobald wie mög-lich“ nach Verabschiedung der Empfehlung oder derenAktualisierung durchführen. Die Märkteempfehlung derEuropäischen Kommission stammt vom 11. Februar 2003,das TKG trat am 26. Juni 2004 in Kraft. Dies bedeutet,dass zweieinhalb Jahre nach der Veröffentlichung derMärkteempfehlung und gut ein Jahr nach Inkrafttreten desnovellierten TKG lediglich für vier von 18 Märkten end-gültig feststeht, dass und wie sektorspezifisch reguliertwird. Derart lange Zeiträume lassen sich nach Auffassungder Monopolkommission mit den gesetzlichen Vorgabender „unverzüglichen“ Festlegung bzw. einer „sobald wiemöglichen“ Durchführung kaum vereinbaren. Im Übrigenwird die in einem Zweijahresrhythmus vorgesehene Über-arbeitung der Kommissionsempfehlung illusorisch, wenndie Verfahren der BNetzA so lange dauern.

164. In der Sache folgen aus der verzögerten Umset-zung der §§ 10 und 11 TKG Rechtsunsicherheiten für dieMarktteilnehmer und in deren Folge eine Investitionszu-rückhaltung. Soweit es sich um Märkte handelt, die bisherbereits reguliert wurden und in denen befristet geltendeRegulierungsverfügungen nach dem alten TKG auslau-fen, schreibt die BNetzA die bisherige Regulierung nachaltem Recht im Rahmen von vorläufigen Regulierungs-verfügungen gemäß § 12 Abs. 2 Nr. 4 TKG fort. DiesePraxis wiederum ist vom VG Köln in einem Fall nicht ak-zeptiert worden. Ein weiteres Verfahren in dieser Sachekonnte dadurch vermieden werden, dass sich die DTAGim Rahmen einer freiwilligen Vereinbarung gegenüberder BNetzA dazu verpflichtet hat, die Vorgaben dergescheiterten Verfügung freiwillig bis zum Erlass einerregulären Regulierungsverfügung aufrechtzuerhalten. So-weit es sich um bisher nicht regulierte Märkte handelt,wie etwa im Bereich des Mobilfunks, entstehen gegebe-nenfalls Regulierungslücken, die zu Lasten von Wettbe-werbern oder Verbrauchern gehen.

165. Ein möglicher Grund für die Verzögerungen beider Marktanalyse kann das komplizierte Verfahren mitweit reichenden Beteiligungsrechten auf nationaler undeuropäischer Ebene sein. Die DTAG hat in ihrer Stel-lungnahme zur Amtspraxis der BNetzA gegenüber derMonopolkommission 15 Verfahrensschritte aufgezählt,

126 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten33, a. a. O., Tz. 202.127 Siehe dazu auch die Begründung zu dem mit § 28 Abs. 2 Nr. 3 TKG

bis auf die Wörter „sachlich ungerechtfertigte“ statt „unangemesse-ne“ identischen § 26 Abs. 2 Nr. 3 TKG-Entwurf, Bundestagsdrucksa-che 15/2316 vom 9. Januar 2004, S. 67.


die notwendig sind, um zu einer endgültigen Regulie-rungsverfügung zu gelangen:

(1) Marktdatenabfrage an Marktteilnehmer verschicken;

(2) Auswertung der Antworten der Marktteilnehmer;

(3) Erstellung eines Entwurfs einer Marktanalyse undVeröffentlichung zur nationalen Kommentierung;

(4) Auswertung und Veröffentlichung eingegangenerStellungnahmen;

(5) Herstellung von Einvernehmen mit dem Bundeskar-tellamt;

(6) Notifizierung des gegebenenfalls überarbeiteten Ent-wurfs der Marktanalyse bei der EU-Kommission undden anderen nationalen Regulierungsbehörden;

(7) die Kommission kommentiert den Entwurf ohneernsthafte Bedenken oder kommentiert ihn mit ernst-haften Bedenken und leitet ein „Phase-II-Verfahren“ein;

(8) wenn die Kommission keine ernsthaften Bedenkenhat, kündigt die BNetzA den potentiellen AdressatenEckpunkte einer Regulierungsverfügung an; beste-hen ernsthafte Bedenken und können diese nicht aus-geräumt werden, legt die Kommission ihr Veto ge-gen den Entwurf der Marktanalyse ein; die BNetzAmuss zurück zu Schritt 3 oder sie informiert denBundesminister für Wirtschaft und Arbeit, der gege-benenfalls rechtliche Schritte gegen das Veto derKommission einlegt;

(9) Erstellung und Veröffentlichung des Entwurfs einerRegulierungsverfügung zur nationalen Kommentie-rung;

(10) Durchführung einer öffentlichen mündlichen Anhö-rung;

(11) Auswertung und Veröffentlichung der eingegange-nen Stellungnahmen;

(12) Herstellung von Einvernehmen mit dem Bundeskar-tellamt;

(13) Notifizierung des Entwurfs einer Regulierungsverfü-gung bei der EU-Kommission und den anderen na-tionalen Regulierungsbehörden;

(14) Kommentierung des Entwurfs einer Regulierungs-verfügung durch die EU-Kommission und gegebe-nenfalls andere nationale Regulierungsbehörden;

(15) Veröffentlichung der endgültigen Regulierungsver-fügung.

166. Für einen Teil der Verfahrensschritte gibt es ge-setzliche oder durch die BNetzA festgelegte Fristen. Somüssen die Stellungnahmen interessierter Parteien zu denEntwürfen von Marktanalyse und Regulierungsverfügungjeweils innerhalb von einem Monat bei der BNetzA ein-gehen. Ebenfalls zeitlich befristet ist die Dauer des Kon-sultationsverfahrens mit der Europäischen Kommissionund den anderen nationalen Regulierungsbehörden. Beianderen Schritten, wie etwa der Herstellung des Einver-

nehmens mit dem Bundeskartellamt, gibt es keine festge-legten Fristen. Die bisherigen Erfahrungen zeigen jedoch,dass weder das Konsolidierungsverfahren auf europäi-scher Ebene noch die Herstellung des Einvernehmens mitdem Bundeskartellamt besonders zeitaufwendig sind,sondern eher in kurzen Fristen von wenigen Wochen odersogar Tagen absolviert werden. Zeitaufwendig ist dage-gen das nationale Konsultationsverfahren. Hier fallen ne-ben den Fristen für die Stellungnahmen die Auswertungder Stellungnahmen und ihre Veröffentlichung sowie diegegebenenfalls notwendige Überarbeitung der Entwürfeins Gewicht.

167. Ein wichtiger Grund für Zeitverzögerungen ist dieim TKG festgelegte, im europäischen Vergleich jedocheinmalige Trennung von Marktanalyse und Regulierungs-verfügung. Das Motiv für diese Trennung ist darin zu se-hen, dass die Ergebnisse der Marktanalyse dem Veto-Recht der Europäischen Kommission unterliegen, dieVerfügung konkreter Regulierungsmaßnahmen jedochnicht. Die Zusammenfassung von Marktanalyse und derVerfügung von Regulierungsmaßnahmen hieße, das Veto-Recht der Kommission auf die Maßnahmenebene auszu-dehnen. Der deutsche Gesetzgeber hat dies nicht gewollt.Die Zeitverzögerungen durch die Trennung von Markt-analyse und Regulierungsverfügung entstehen, weil dieRegulierungsverfügung der Marktanalyse zeitlich nach-gelagert ist, dann aber wiederum dieselben zeitaufwendi-gen Verfahrensschritte, einschließlich des komplettenKonsultations- und Konsolidierungsverfahrens, durch-läuft. Im Ergebnis bedeutet die Trennung, dass sich derzeitliche Umfang des Verfahrens verdoppeln kann. ImFall des Marktes für den entbündelten Zugang zur Teil-nehmeranschlussleitung (Markt 11 der Märkteempfeh-lung der Europäischen Kommission) dauerte es von derVeröffentlichung des Entwurfs der Marktanalyse bis zudem endgültigen Erlass des einheitlichen Verwaltungsak-tes unter Einschluss der Regulierungsverfügung acht Mo-nate (11. August 2004 bis 20. April 2005). Dabei entfie-len auf die beiden Verfahren Marktanalyse undRegulierungsverfügung jeweils etwa vier Monate. Hinzukommt ein Mehr an Rechtsunsicherheiten bei den betrof-fenen Unternehmen, da diese nach Abschluss der Markt-analyse zwar wissen, dass ihnen Regulierung droht, nichtaber, welcher Art von Regulierung sie zukünftig ausge-setzt sein werden. Nach Auffassung der Monopolkom-mission sollte der Gesetzgeber diese Praxis überdenken.Bisher spricht nichts dafür, dass der Vorteil, die Regulie-rungsverfügung aus dem Veto-Verfahren herauszuhalten,die Nachteile entstehender Zeitverzögerungen und zu-sätzlicher Rechtsunsicherheiten überwiegt. Zum einendarf die Europäische Kommission auch bei einer Zusam-menlegung der Verfahren kein Veto gegen die Regulie-rungsverfügung einlegen. Zum anderen ist die möglichstrasche Herstellung von Rechtssicherheit nicht nur imHinblick auf die Wettbewerbsentwicklung in den Tele-kommunikationsmärkten essentiell, sondern auch nacheuropäischem und nationalem Recht geboten. Die Mono-polkommission empfiehlt der Bundesregierung nach-drücklich, die verfahrensmäßige Trennung von Marktana-lyse und Regulierungsverfügung im Rahmen der nächstenanstehenden TKG-Novellierung rückgängig zu machen.


168. Zeitverzögerungen entstehen vor allem bei denVerfahrensschritten, die keiner zeitlichen Reglementie-rung unterliegen. Dies gilt insbesondere für die Phase biszu der Veröffentlichung des Entwurfs einer Marktanalysezur nationalen Kommentierung. Mehr als ein Jahr nachInkrafttreten des TKG liegen für sechs von 18 Märktenimmer noch keine Entwürfe zur Marktanalyse vor. DieGründe für diese Verzögerungen sind unklar. Denkbar ist,dass es der BNetzA an den notwendigen personellen Res-sourcen fehlt, um mehrere Marktanalyseverfahren paral-lel voranzutreiben. Denkbar ist auch, dass für die Verzö-gerungen organisatorische Gründe ausschlaggebend sind.Nach § 132 Abs. 4 TKG werden sämtlich Festlegungengemäß §§ 10 und 11 TKG durch die Präsidentenkammergetroffen, die aus dem Präsidenten und den beiden Vize-präsidenten gebildet wird. Gerade diese Personen dürftenaber in Zeiten, in denen der Behörde viele neue Aufgabenzuwachsen, die zu weitreichenden innerbehördlichenUm- und Neustrukturierungen führen, ohnehin überausstark belastet sein. Nach Auffassung der Monopolkom-mission ist die Konzentration aller wichtigen Regulie-rungsentscheidungen auf die Präsidentenkammer ohnehinproblematisch, da auf diese Weise die Gefahr der politi-schen Einflussnahme auf die Regulierungsentscheidun-gen wächst.128 Als Begründung für die Kompetenzzuwei-sung an die Präsidentenkammer nennt das TKG dieWahrung einer einheitlichen Spruchpraxis. Die Amtspra-xis des Bundeskartellamtes, in dem es keine Präsidenten-kammer gibt und das immerhin aus elf unabhängigenBeschlussabteilungen besteht, beweist, dass die Einheit-lichkeit der Spruchpraxis auch anders gewährleistet wer-den kann.

169. Ein weiteres Problem der Marktanalyse gemäß§§ 10 und 11 TKG sehen die Marktteilnehmer in der Rei-henfolge, in der die Märkte der EU-Empfehlung aufge-griffen werden. Die BNetzA bearbeitet die 18 Märkte derEU-Empfehlung sukzessive. Bei einem solchen Vorgehenbleiben die einen Märkte länger, andere Märkte kürzervon der Regulierung ausgenommen bzw. der Unsicher-heit über eine mögliche Regulierung ausgesetzt. So be-klagten alternative Anbieter aus dem Festnetzbereich ge-genüber der Monopolkommission, dass insbesondere dieMärkte des Mobilfunks von der BNetzA nur zögerlichaufgegriffen werden. Speziell die fehlende Regulierungder Terminierungsmärkte sichere den Mobilfunknetzbe-treibern Monopolgewinne in erheblichen Größenordnun-gen. Ähnliches gilt für den Markt für Auslands-Roamingin öffentlichen Mobilfunknetzen.

Die Monopolkommission teilt die Auffassung, dass dieReihenfolge, in der die BNetzA die Märkte analysiert undgegebenenfalls einer Regulierung zuführt, diskussions-würdig ist. Bei der Vielzahl der zu analysierenden Märkteist es zwar klar, dass irgendeine Art von Prioritätenset-zung erforderlich ist. Diese kann darin bestehen, dass zu-nächst diejenigen Märkte aufgegriffen werden, in denendie wenigsten Probleme beim Drei-Kriterien-Test und beider Feststellung von beträchtlicher Marktmacht zu erwar-

ten sind. Ein solches Vorgehen ließe sich damit begrün-den, dass bei diesen Märkten schnelle Entscheidungen er-wartet werden können. Ebenso wäre es möglich, zunächstdiejenigen Märkte abzuarbeiten, bei denen bisher nochkeine Regulierung besteht, um hier möglichst schnellRechtssicherheit darüber herzustellen, ob und wie inZukunft zu regulieren sein wird. Auch für andere Verfah-rensweisen mag es gute Begründungen geben. Die Mono-polkommission bevorzugt keine der genannten Vorge-hensweisen, spricht sich aber dafür aus, dass die BNetzAihre Prioritäten bei der Bearbeitung der Marktanalysever-fahren aufdeckt und gegebenenfalls begründet.

2. Marktabgrenzung und beträchtliche Marktmacht

170. Die Monopolkommission hat bereits in ihrem Gut-achten zur Reform des Telekommunikationsgesetzes da-rauf hingewiesen, dass das Verfahren der Marktdefinitionund der Marktanalyse gemäß §§ 10 und 11 TKG in kon-zeptioneller Hinsicht eine Reihe von Fragen aufwirft.129

Ein Problem betrifft das Verhältnis von Marktdefinitionund Marktanalyse. Unklar ist zudem, wie sich der tele-kommunikationsrechtliche Begriff der „beträchtlichenMarktmacht“ zu dem wettbewerbsrechtlichen Begriff der„Marktbeherrschung“ im Sinne von Artikel 82 EGV bzw.§ 19 GWB verhält. Diese Fragen sind letztlich entschei-dend dafür, welche Deregulierungsstrategie verfolgt wird,ob sich die Regulierung nach dem zweiten Teil des TKGauf „Bereiche“ im Sinne des Telekommunikationsrechtsoder auf „Märkte“ im Sinne des Wettbewerbsrechts be-zieht.

Wie nach dem alten TKG aus dem Jahre 1996, welcheseine Entlassung aus der Regulierung nach dem Erreichenfunktionsfähigen Wettbewerbs durch Gesetzesänderungund durch die Feststellung fehlender Marktbeherrschungzuließ, gibt es auch nach neuem Recht zwei Möglichkei-ten, wie ein Markt der sektorspezifischen Regulierungentzogen werden kann: (i) Er steht nicht auf der Liste derzur regulierenden Märkte gemäß § 10 TKG oder (ii) ersteht zwar auf der Liste der zu regulierenden Märkte,nach den Feststellungen der BNetzA fehlt es auf diesemMarkt aber an beträchtlicher Marktmacht. Ein wesentli-ches Kriterium für die Aufnahme eines Marktes in dieListe der zu regulierenden Märkte ist gemäß § 10 Abs. 2TKG das Fehlen einer längerfristigen Tendenz zu wirksa-mem Wettbewerb. Konzeptionell steht damit das Problemim Raum, wie nach § 10 TKG für einen Markt entschie-den werden kann, ob er längerfristig zu wirksamem Wett-bewerb tendiert oder nicht, ohne dass man bereits die erstfür Stufe zwei des Verfahrens vorgesehene Marktanalysegemäß § 11 TKG durchgeführt hätte.

171. Ein weiteres Problem liegt bei der Marktabgren-zung. Die Festlegung der sachlich und räumlich relevan-ten Märkte, die gemäß § 10 TKG für eine sektorspezifi-sche Regulierung in Betracht kommen, soll im Grundsatz

128 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 49 ff.129 Vgl. dazu bereits Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O.,

Tz. 14 ff.


in Übereinstimmung mit dem Wettbewerbsrecht definiertsein. Dies bedeutet, dass die Marktabgrenzung nach denVerfahren des Wettbewerbsrechts und nach den dort ge-bräuchlichen ökonomischen Kriterien erfolgt.130 DieMärkte, die nach der Empfehlung der EuropäischenKommission über relevante Produkt- und Dienstemärktefür eine sektorspezifische Regulierung in Betracht kom-men und die von den nationalen Regulierungsbehördenweitestgehend zu beachten sind, erfüllen diese Vorausset-zung nicht durchgehend. In vielen Fällen sind sie deutlichweiter abgegrenzt, als dies nach wettbewerbsrechtlichenKriterien der Fall wäre. Die Empfehlung selbst sprichtauch nicht von Märkten, sondern von „Marktbereichen“,die – entsprechend ihrer Nachfragecharakteristika – auchaus einer Anzahl getrennter Einzelmärkte bestehen kön-nen.131 Auch hier stellt sich ein konzeptionelles Problem:Wie kann für einen Markt, der nicht nach den Kriterienund Verfahren des Wettbewerbsrechts abgegrenzt ist, einewettbewerbsrechtliche Analyse im Hinblick auf das Be-stehen wirksamen Wettbewerbs durchgeführt werden?

172. Zu konzeptionellen Problemen führt auch dieGleichsetzung des telekommunikationsrechtlichen Be-griffs der „beträchtlichen Marktmacht“ mit dem wettbe-werbsrechtlichen Begriff der „Marktbeherrschung“. DieLeitlinien der Europäischen Kommission zur Marktana-lyse und zur beträchtlichen Marktmacht führen aus, eshandle sich bei der beträchtlichen Marktmacht grundsätz-lich um dasselbe wie bei der Marktbeherrschung gemäßArtikel 82 EGV, in Anbetracht der Verschiedenheit desKontextes jedoch auch wiederum nicht um dasselbe.132

Die Begründung zu § 11 TKG spricht davon, dass der te-lekommunikationsrechtliche Begriff der beträchtlichenMarktmacht an den Marktbeherrschungsbegriff des allge-meinen europäischen Wettbewerbsrechts „angelehnt“sei.133 Was dies bedeutet, bleibt letztlich unklar. DieFrage ist dennoch von grundsätzlicher Bedeutung. Siewird spätestens dann relevant, wenn die Marktanalyse ge-mäß § 11 TKG das Bestehen beträchtlicher Marktmachtverneint, die wettbewerbsrechtliche Analyse gemäß § 19GWB aber das Vorliegen von Marktbeherrschung fest-stellt und somit die kartellbehördliche Missbrauchsauf-sicht greift. Dies ist bereits deshalb nicht ausgeschlossen,weil die Kriterien der Marktbeherrschung nach europäi-schem und nach deutschem Wettbewerbsrecht nicht voll-ständig übereinstimmen. Zwar orientiert sich die Prüfungeiner marktbeherrschenden Stellung gemäß Artikel 82EGV und § 19 Abs. 2 Nr. 2 GWB übereinstimmend imWesentlichen an marktund unternehmensbezogenenStrukturkriterien, wobei der Marktanteil eine herausra-gende Rolle spielt. Die Höhe des Marktanteils, ab dem

von Marktbeherrschung auszugehen ist, unterscheidetsich jedoch. Nach ständiger Rechtsprechung des EuGHliefern Marktanteile ab 50 Prozent ohne weiteres – d. h.von besonderen Umständen abgesehen – den Beweis fürdas Vorliegen einer marktbeherrschenden Stellung. Nach§ 19 Abs. 3 Satz 1 GWB liegt diese Vermutungsschwellefür die Marktbeherrschung durch ein Unternehmen be-reits bei einem Marktanteil von einem Drittel.

173. Wie ist vor diesem Hintergrund mit der Möglich-keit der Deregulierung umzugehen? Die Monopolkom-mission hat in ihrem Gutachten zur Telekommunikations-reform bereits darauf hingewiesen, dass die nachwettbewerbsrechtlichen Kriterien und Verfahren festge-stellte Marktbeherrschung als Auslöser für die sektorspe-zifische Regulierung problematisch ist.134 Dies liegt da-ran, dass die Feststellung von Marktbeherrschung einemöglichst sachgerechte Marktabgrenzung voraussetzt.Das wiederum ist allein schon deshalb schwierig, weil derMarktabgrenzung immer eine gewisse Willkür anhaftet.Im Wettbewerbsrecht kann man damit leben, weil es dortum punktuell zu treffende Entscheidungen, nämlich dasVerbot des Missbrauchs oder die Untersagung einer Fu-sion, geht und kein besseres Verfahren zur Verfügungsteht. Die Inzidenz eines Regulierungsregimes davon ab-hängig zu machen, ist demgegenüber problematisch.

Die Monopolkommission hat sich in ihren bisherigen Gut-achten auch stets dafür ausgesprochen, Regulierung undDeregulierung wegen der Interdependenz der Telekommu-nikationsmärkte und der Kohärenz des Ordnungsrahmensfür die Branche insgesamt auf marktübergreifende Funkti-onsbereiche und nicht auf Märkte im Sinne des Wettbe-werbsrechts zu beziehen.135 Soweit die Festlegung dersachlich und räumlich relevanten Märkte, die gemäß § 10TKG für eine sektorspezifische Regulierung in Betrachtkomme, in Übereinstimmung mit dem Wettbewerbsrechtdefiniert werden, ist dies nicht mehr gewährleistet. NachAuffassung der Monopolkommission muss die BNetzA inder Anwendung des im Sinne des Wettbewerbsrechts de-finierten Begriffs der beträchtlichen Marktmacht für dieZwecke der Telekommunikationsregulierung dem Unter-schied der Normzwecke Rechnung tragen.

3. Konsistenzgebot

174. Die Entscheidungspraxis der BNetzA im Bereichder Entgeltregulierung war in den vergangenen Jahrennicht frei von Inkonsistenzen. Die Monopolkommissionhat die relevanten Fälle in ihrem letzten Sondergutachtengemäß § 81 Abs. 3 TKG 1996 diskutiert.136 Mit § 27Abs. 2 wurde in das neue TKG eine Regelung aufgenom-men, nach der die Regulierungsbehörde ausdrücklich zueiner konsistenten Entgeltregulierung verpflichtet ist. Da-nach hat die Behörde darauf zu achten, dass Entgeltregu-lierungsmaßnahmen in ihrer Gesamtheit aufeinander ab-gestimmt sind. Dies gilt in zeitlicher und in inhaltlicher

130 Die wichtigsten Kriterien der Marktabgrenzung sind die Austausch-barkeit eines Produktes oder Dienstes aus der Sicht der Nachfrager,die Angebotsumstellungsflexibilität der Anbieter sowie die Wirk-samkeit potentiellen Wettbewerbs. Standardverfahren zur Abgren-zung sachlich relevanter Märkte sind das Bedarfsmarktkonzept undder hypothetische Monopolistentest.

131 Empfehlung der Kommission vom 11. Februar …, a. a. O., Rn 3; vgl.den Anhang zu diesem Gutachten.

132 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 18. 133 Bundestagsdrucksache 15/2316 vom 9. Januar 2004, S. 62.

134 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 23 f.135 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 38 ff;

dies., Sondergutachten 39, a. a. O. Tz. 14 ff.136 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 142 ff.


Hinsicht sowie im Hinblick darauf, ob die jeweiligen Ent-geltregulierungsmaßnahmen in einem angemessenen Ver-hältnis zu den Zielen des § 2 Abs. 2 TKG stehen. DieBNetzA hat bisher kein Konzept vorgelegt, auf welcheWeise sie dem Konsistenzgebot des TKG Rechnung tra-gen will. Dies betrifft die inhaltliche und zeitliche Ausge-staltung der Entgeltregulierung ebenso wie die Frage derorganisatorischen Sicherstellung einer konsistenten Re-gulierungspraxis innerhalb der Behörde. Nach Auffas-sung der Monopolkommission sollte die BNetzA denRahmen für die Umsetzung des Konsistenzgebotes inForm von Auslegungsgrundsätzen transparent machen.Dies würde bestehende Rechtsunsicherheiten verringern.

175. Die inhaltliche Abstimmung der Entgeltregulierungzielt auf die Vermeidung von regulierungsbedingtenWettbewerbsverzerrungen. In vertikaler Hinsicht meintdies in erster Linie die Vermeidung von Preis-Kosten-Scheren, die darin bestehen, dass die Spanne zwischendem Vorleistungs- und dem Endkundenentgelt des Anbie-ters mit beträchtlicher Marktmacht nicht ausreicht, damitein effizienter Wettbewerber auf dem nachgelagertenEndkundenmarkt eine angemessene Verzinsung des ein-gesetzten Kapitals erzielen kann.137 Die BNetzA hat inder Vergangenheit versucht, Preis-Kosten-Scheren durchdie so genannte IC+25-Prozent-Regel zu vermeiden. Da-nach waren Endkundenentgelte der DTAG genehmi-gungsfähig, wenn sie 25 Prozent über den Entgelten derfür die Erbringung der Endkundenleistung notwendigenZusammenschaltungsleistungen lagen. Diese Methodewirft in mehrfacher Hinsicht Probleme auf. Sie ist erstensungenau im Hinblick auf die Höhe der Kosten der Einzel-handelsstufe, da sie in aller Regel nicht das Ergebnis ei-ner systematischen Kostenanalyse ist. Zweitens bleibendabei etwaige Unterschiede bei den Kosten verschiedenerDienste unberücksichtigt, obwohl wenig dafür spricht,dass die Einzelhandelskosten verschiedener Diensteals Prozentsatz der Vorleistungskosten jeweils gleichhoch sind. Ebenso bleibt außer Acht, dass sich Kostenüber die Zeit, etwa durch die Nutzung von Größen- undVerbundvorteilen, verändern. Nach Auffassung der Mo-nopolkommission ist daher die IC+25-Prozent-Regel mitdem Konsistenzgebot des § 27 Abs. 2 TKG nur schwervereinbar.

Vorzugswürdig wäre grundsätzlich eine einzelfallbezo-gene Kostenprüfung, die allerdings eine genaue Kenntnisder Kosten auf den einzelnen Wertschöpfungsstufen ver-langt. Alternativ dazu wäre ein Top-down-Ansatz vor-stellbar, der ausgehend von den Gesamtkosten des Unter-nehmens die Kosten der einzelnen Wertschöpfungsstufenmit Hilfe analytischer Kostenmodelle kalkuliert. Die Mo-nopolkommission verkennt jedoch nicht, dass beide For-men der einzelfallbezogenen Kostenermittlung mit einemerheblichen Regulierungsaufwand verbunden sind. DerVorteil einer Pauschalregelung, wie der IC+25-Prozent-Regel, besteht darin, dass die Kosten der Regulierung imVergleich zu einer einzelfallbezogenen Kostenprüfung er-

heblich geringer sind. Die Monopolkommission plädiertvor diesem Hintergrund dafür, bei der Umsetzung desKonsistenzgebotes auch Kosten-Nutzen-Überlegungen zuberücksichtigen. Dabei kann sich durchaus ergeben, dassder Nutzen einer einzelfallbezogenen Kostenprüfung ge-ringer ist als deren Kosten. In dem Fall wäre eine Pau-schalregelung vorzuziehen.

176. Die Monopolkommission hat bereits früher auf denZusammenhang zwischen vertikaler Inkonsistenz in Formder Preis-Kosten-Schere und dem Nebeneinander vonverschiedenen Formen der Entgeltregulierung hingewie-sen.138 Dies betrifft das Verhältnis von Price-Cap-Regu-lierung und Einzelpreisgenehmigungsverfahren ebensowie das Nebeneinander der präventiven Entgeltregulie-rung nach dem Effizienzmaßstab des § 31 Abs. 1 TKGund der nachträglichen Entgeltregulierung nach den Maß-stäben des § 28 TKG für die Missbrauchsaufsicht.

Eine Inkonsistenz in Form der Preis-Kosten-Schere ergabsich in der Vergangenheit bei der Anwendung der Einzel-preisgenehmigung auf der Vorleistungsebene und derPrice-Cap-Regulierung bei den Endkundenentgelten. ImVerhältnis des Vorleistungsentgeltes für den entbündeltenZugang zur Teilnehmeranschlussleitung und dem End-kundenentgelt für den analogen Teilnehmeranschluss er-gab sich die Inkonsistenz zwar daraus, dass die Aus-gangsbasis für die Anwendung des Price-Cap-Verfahrensbei den Endkundenentgelten aus historischen Gründenweit von den Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-lung entfernt war.139 Damit verbunden war aber auch dasgrundsätzliche Problem, dass das Price-Cap-Verfahrenvon einem anderen Begriff der Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung ausgeht als das Verfahren derEinzelpreisgenehmigung. Bei der Einzelpreisgenehmi-gung werden Fixkosten und Gemeinkosten den einzelnenLeistungen nach einem vorgegebenen Schlüssel zugeord-net, beim Price-Cap-Verfahren bleibt diese Zuordnung– vom konzeptionellen Ansatz her – den Unternehmenüberlassen. Eine Inkonsistenz von Zugangsentgelten undEndkundenentgelten kann auftreten, wenn die Anwen-dung zu unterschiedlichen Zuschlägen für Fix- und Ge-meinkosten auf der Vorleistungs- und Endkundenebeneführt.

177. Ein vergleichbares Problem stellt sich, wenn Vor-leistungsentgelte der präventiven Entgeltregulierung nach§ 31 Abs. 1 TKG und zugehörige Endkundenentgelte dernachträglichen Entgeltregulierung gemäß § 38 Abs. 1TKG unterliegen.140 Während § 31 Abs. 1 TKG auf dieKosten der effizienten Leistungsbereitstellung abstellt,verweist § 38 Abs. 1 TKG für die nachträgliche Prüfungder Entgelte auf § 28 TKG. Die Begründung zu dem mit§ 28 identischen § 26 TKG-Entwurf sagt jedoch aus-drücklich, dass eine Prüfung im Wege der Vergleichs-marktbetrachtung gemäß § 35 Abs. 1 Nr. 1 TKG erfolgensoll und nicht nach dem Effizienzkriterium der Ex-ante-Regulierung. Eine Kostenprüfung kann lediglich „nach-

137 Gesetzesbegründung zu § 25 Abs. 2 (verabschiedet als § 27 Abs. 2),Bundestagsdrucksache 15/2316 vom 9. Januar 2004, S. 67.

138 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 65.139 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 181.140 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 81.


rangig“ durchgeführt werden, wobei zudem noch unklarist, ob dabei die „Kosten des Unternehmens“ oder die die„Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung“ gemeintsind. Selbst wenn die Kosten der effizienten Leistungsbe-reitstellung zugrunde gelegt werden können, bleibt dies inder Praxis ohne Wirkung, da die Regulierungsbehördeüber einen „offenkundigen“ Verstoß gegen die Maßstäbedes § 28 TKG innerhalb von zwei Wochen entscheidenmuss. Detaillierte Kostenunterlagen stehen ihr dabei nichtzur Verfügung. Die Kosten der effizienten Leistungsbe-reitstellung würden sich bei einer solchen Prüfung über-haupt nicht ermitteln lassen.

Um Inkonsistenzen, die sich aus der Anwendung unter-schiedlicher Maßstäbe bei der Ex-ante- und der Ex-post-Regulierung der Entgelte ergeben, zu vermeiden, hat sichdie Monopolkommission bei der Diskussion des TKG-Entwurfs dafür ausgesprochen, auch im Rahmen dernachträglichen Entgeltregulierung auf dasselbe Kriteriumwie bei der Entgeltgenehmigung abzustellen.141 Der Ge-setzgeber ist dem nicht gefolgt. Damit liegt es nun bei derRegulierungsbehörde, für Konsistenz zum einen bei derZuordnung von Fix- und Gemeinkosten und zum anderenbei den Maßstäben der Entgeltregulierung zu sorgen. Wodies aus rechtlichen Gründen nicht möglich ist, solltemindestens für Transparenz im Umgang mit dieser Pro-blematik gesorgt werden.

178. In horizontaler Hinsicht geht es bei der inhaltlichenAbstimmung zur Gewährleistung konsistenter Entgelteum das Nebeneinander verschiedener – etwa infrastruktur-basierter und dienstebasierter – Geschäftsmodelle. So kön-nen Wettbewerbsverzerrungen auftreten, wenn die Vor-leistungsentgelte für konkurrierende Geschäftsmodellemethodisch unterschiedlich reguliert werden. Werdenetwa die Entgelte für Resale-Produkte nach der Methodedes Retail minus reguliert, während die Entgelte für alter-native Vorleistungsprodukte, wie Line Sharing oder denentbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, ge-mäß den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellungbestimmt werden, führt dies zu Inkonsistenzen, wenn dieEndkundenentgelte des Incumbent als Ausgangspunkt fürdie Ermittlung des Großhandelsrabatts für das Resale-Pro-dukt nicht den Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-lung entsprechen. Liegt der Preis der Endkundenleistungoberhalb der Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-lung, ergibt sich eine Wettbewerbsverzerrung zu Lastendes auf Resale aufbauenden Geschäftsmodells. Umge-kehrt ergibt sich eine Wettbewerbsverzerrung zu Gunstendes Geschäftsmodells Resale, wenn das Endkundenentgeltdes Incumbent unterhalb der Kosten der effizienten Leis-tungsbereitstellung liegt.

179. Solche Inkonsistenzen lassen sich letztlich nur ver-meiden, wenn die Entgelte für die Vorleistungen ver-schiedener, miteinander konkurrierender Geschäftsmo-delle nach derselben Methode reguliert werden.142 DasTKG lässt das nicht zu, soweit Resale als alternative Vor-leistung in Frage kommt. Gemäß § 30 Abs. 5 TKG erge-

ben sich die Resale-Entgelte aus einem Abschlag auf denEndnutzerpreis, der einem effizienten Anbieter von Tele-kommunikationsdiensten die Erzielung einer angemesse-nen Verzinsung des eingesetzten Kapitals auf dem End-nutzermarkt ermöglicht (Retail minus). Daher ist es fürdie Beachtung des Konsistenzgebotes um so wichtiger,dass das Endkundenentgelt, von dem ausgehend derGroßhandelsrabatt für das Resale-Produkt ermittelt wird,den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ent-spricht. Gemäß § 39 Abs. 1 TKG können Endnutzerleis-tungen jedoch nur unter bestimmten Voraussetzungen derpräventiven Entgeltregulierung nach dem Effizienzmaß-stab des § 31 Abs. 1 TKG unterstellt werden. Damit stehtauch der Gesetzgeber in der Verantwortung, den Rechts-rahmen für die Entgeltregulierung so zu gestalten, dassnicht das Gesetz selber der Einhaltung des Konsistenzge-botes entgegensteht.

180. Inkonsistenzen können auch dann auftreten, wenninnerhalb derselben Methodik die Kostenermittlung mitunterschiedlichen Instrumenten erfolgt.143 Werden etwadie Entgelte für den entbündelten Zugang zur Teilnehme-ranschlussleitung und die Entgelte für die Zusammen-schaltung zwar jeweils auf der Basis der Kosten der effi-zienten Leistungsbereitstellung reguliert, einmal jedochauf der Grundlage eines analytischen Kostenmodells undeinmal auf der Grundlage eines internationalen Tarifver-gleichs, sind Wettbewerbsverzerrungen zwischen Teilneh-mernetzbetreibern und Verbindungsnetzbetreibern kaumzu vermeiden.

Die BNetzA sieht dies anders. In ihrer jüngsten Entschei-dung zu den Entgelten für den entbündelten Zugang zurTeilnehmeranschlussleitung (Miete der Teilnehmeran-schlussleitung) vom 28. April 2005 stellt die Regulie-rungsbehörde fest, dass sich eine Verpflichtung zurMethodenkonsistenz aus § 27 Abs. 2 TKG nicht herleitenlasse.144 Insbesondere folge aus dem Konsistenzgebot desTKG nicht, dass die Methode der Ermittlung von Entgel-ten einheitlich und entscheidungsübergreifend erfolgenmüsse und dass die Entgelte zur Miete der Teilnehmeran-schlussleitung deshalb auf der Grundlage einer internatio-nalen Vergleichsmarktbetrachtung zu genehmigen seien,weil auch die Verbindungsentgelte für die Netzzusam-menschaltung auf der Grundlage eines internationalen Ta-rifvergleichs genehmigt worden seien. Die Entscheidung,ob ein Entgelt im Falle mangelhafter Kostenunterlagenaufgrund einer Vergleichsmarktbetrachtung oder auf-grund eines Kostenmodells genehmigt werden, stehe ge-mäß § 35 Abs. 1 Satz 2 TKG im Ermessen der Beschluss-kammer. Im Rahmen der Ausübung dieses Ermessenshabe die Beschlusskammer maßgeblich zu berücksichti-gen, welche Methode am besten geeignet ist, die Kostender effizienten Leistungsbereitstellung im Einzelfall zubestimmen.

181. Was genau der Gesetzgeber unter einer zeitlichenAbstimmung der Entgeltregulierungsmaßnahmen ver-steht, bleibt unklar. Die zeitliche Koordinierung einer

141 Ebenda.142 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 147.

143 Vgl. ebenda, Tz. 148.144 Vgl. Tz. 144 in diesem Gutachten.


größeren Zahl von Entgeltregulierungsmaßnahmen beiVorleistungen und Endkundenleistungen auf verschiede-nen Märkten bei unterschiedlichen Geschäftsmodellenkommt in der Regulierungspraxis nur im Rahmen der Ex-ante-Entgeltregulierung in Betracht, wenn die Anträgeder zu regulierenden Unternehmen und die zu beachten-den Entscheidungsfristen dies gestatten. Auf längereSicht kann die BNetzA hier allerdings „steuernd“ eingrei-fen, indem sie die Laufzeiten von Entgeltregulierungs-maßnahmen aufeinander abstimmt. Bei der Ex-post-Regulierung und zwischen Ex-postund Ex-ante-Regu-lierung kommt eine zeitliche Abstimmung in aller Regelnicht in Betracht, da die Regulierungsbehörde im Rah-men der nachträglichen Entgeltregulierung gemäß § 38Abs. 2 TKG die Überprüfung „unverzüglich“ einleitet,wenn ihr entsprechende Tatsachen bekannt werden.

Ein anderer Aspekt der zeitlichen Abstimmung von Re-gulierungsmaßnahmen ist der, dass die BNetzA in ihrerEntgeltregulierungspraxis für eine Verlässlichkeit überdie Zeit sorgen muss. Gemeint ist damit der Umstand,dass spätere Regulierungsentscheidungen nicht früherenEntscheidungen entgegenstehen bzw. diesen die Grund-lage entziehen dürfen.

182. Die Monopolkommission ist der Auffassung, dassdie Durchsetzung des Konsistenzgebotes maßgeblich da-von abhängt, dass die BNetzA die organisatorischen Vo-raussetzungen dafür schafft.145 In ihrer aktuellen Ent-scheidungspraxis stellt die BNetzA die in § 132 Abs. 4TKG geregelte Einhaltung des Konsistenzgebotes und dieSicherstellung einer einheitlichen Spruchpraxis dadurchsicher, dass dem Präsidium, den anderen Beschlusskam-mern und den betroffenen Fachabteilungen Entschei-dungsentwürfe zur Verfügung gestellt werden und dassAnmerkungen dazu bei der Abfassung der endgültigenEntscheidung berücksichtigt werden. Nach Auffassungder Monopolkommission ist dieses Verfahren nur danngeeignet, die Einhaltung des Konsistenzgebotes zu ge-währleisten, wenn in den Beschlusskammern und Fach-abteilungen einerseits die personellen und zeitlichen Res-sourcen vorhanden sind, um auch die Entscheidungenanderer Beschlusskammern umfassend zu würdigen. An-dererseits muss es eine Regelung für Fälle geben, in de-nen Beschlusskammern, Fachabteilungen und Präsidiumunterschiedliche Auffassungen im Hinblick auf die Kon-sistenz von Entgeltregulierungsentscheidungen vertreten.Die Monopolkommission wiederholt vor diesem Hinter-grund ihren Vorschlag, entweder eine Grundsatzabteilungmit entsprechenden Kompetenzen auszustatten odersämtliche Entgeltregulierungsmaßnahmen in einer Be-schlusskammer, gegebenenfalls in der Präsidentenkam-mer, zu konzentrieren.146

4. Regulierung neuer Märkte

183. Die Fragen ob, wann und in welcher Form neueMärkte reguliert werden, ist bisher nicht hinreichend dis-

kutiert. Das Problem der Regulierung neuer Märkte be-steht grundsätzlich darin, dass einerseits durch Regulie-rung die Anreize vermindert werden, in Neuerungen zuinvestieren, wenn es den Unternehmen nicht möglich ist,die Erträge zur Finanzierung der Neuerungsaufwendun-gen zu erwirtschaften. Andererseits kann ein Unterneh-men bei fehlender Regulierung auf einem neuen Markteine dauerhafte Monopolstellung erlangen, wenn dieWettbewerber keinen Zugang zu der Neuerung haben unddie Duplizierung oder Nachahmung nicht möglich oderunwirtschaftlich ist. Damit besteht ein grundsätzlicherKonflikt zwischen den Zielen Wettbewerbsintensivierungund Innovationsförderung, der im Hinblick auf das Ob,Wann und Wie von Regulierung eine Abwägung erfor-dert. Diese Abwägung erfolgt durch die Regulierungsbe-hörde unter Beachtung der Ziele der Regulierung.

184. In welcher Art und Weise dies geschieht, ist offen.Zwar finden sich im europäischen Telekommunikations-recht an verschiedenen Stellen Aussagen, dass neueMärkte nicht oder nur zurückhaltend reguliert werden sol-len. Eindeutig sind diese Formulierungen nicht. In derEmpfehlung über relevante Produkt- und Dienstemärkteder Europäischen Kommission heißt es, dass neue undsich abzeichnende Märkte, auf denen Marktmacht auf-grund von „Vorreitervorteilen“ bestehen, grundsätzlichnicht für eine Vorabregulierung in Betracht kommen.147

In der Rahmenrichtlinie heißt es dagegen vorsichtiger,dass auf neu entstehenden Märkten dem Marktführer mitbeträchtlicher Marktmacht keine unangemessenen Ver-pflichtungen auferlegt werden sollten.148 An andererStelle heißt es aber auch, dass die Regulierungsbehördenauf neu entstehenden Märkten einen Wettbewerbsaus-schluss durch das führende Unternehmen verhindern sol-len.149

Neben der allgemeinen Zielformulierung des § 2 Abs. 2Nr. 3 TKG, wonach effiziente Infrastrukturinvestitionenzu fördern und Innovationen zu unterstützen sind, enthältdas Gesetz keine konkreten Hinweise auf den Umgangmit Neuerungen oder die Regulierung neuer Märkte. Le-diglich in der Begründung zu dem Gesetzentwurf weistdie Bundesregierung darauf hin, dass neue Märkte nichtautomatisch aus der Regulierung entfallen, sondern dassdie BNetzA im Rahmen einer Marktuntersuchung nachden §§ 10 und 11 TKG über die Regulierungsbedürftig-keit eines neuen Marktes entscheidet.150 Dabei seien be-sonders strenge Maßstäbe anzulegen, da eine verfrühtesektorspezifische Regulierung die Wettbewerbsverhält-nisse in einem neu entstehenden Markt unverhältnismä-ßig stark beeinflussen könne.

Auch die Monopolkommission spricht sich dafür aus,dass neue Märkte zunächst von der Regulierung ausge-nommen werden sollten, da jede Form der Regulierungdie Anreize, in neue Infrastrukturen und Dienste zu inves-

145 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 66.146 Ebenda.

147 Empfehlung der Kommission vom 11. Februar …, a. a. O., hier: Er-wägungsgrund 15; vgl. die Anlage zu diesem Gutachten.

148 Rahmenrichtlinie, a. a. O., Erwägungsgrund 27.149 Leitlinien der Kommission zur Marktanalyse …, a. a. O., Ziff. 32.150 Bundestagsdrucksache 15/2316 vom 9. Januar 2004, S. 63.


tieren, schmälert. Die Regulierung sollte aber nicht gänz-lich ausgeschlossen werden, sondern zu einem späterenZeitpunkt einsetzen, wenn sich auf dem neuen Markt keinwirksamer Wettbewerb einstellt. In Anbetracht der wenigkonkreten Rechtslage und der damit verbundenen Rechts-unsicherheiten, obliegt es der BNetzA, ein Konzept zurBehandlung von Innovationen und neuen Märkten vorzu-legen. Dies ist bisher nicht geschehen.

185. Da häufig a priori nicht eindeutig ist, ob ein Pro-dukt oder ein Dienst neu sind, muss ein solches Konzeptzunächst Kriterien entwickeln, an denen eine Neuerungbzw. ein neuer Markt zu erkennen ist. Dabei ist zwischenneuen Infrastrukturen und neuen Endnutzerdiensten zuunterscheiden. Beide Formen von Neuerungen hängen inNetzindustrien allerdings von einander ab, da sich Inves-titionen in neue Infrastrukturen häufig erst dann lohnen,wenn entsprechende neue Dienste angeboten werdenbzw. umgekehrt neue Dienste die Entwicklung neuer In-frastrukturen lohnenswert machen.

In einem von der DTAG in Auftrag gegebenen Gutachtenwird vorgeschlagen, die Frage, ob ein Markt neu ist, nichtsofort, sondern frühestens nach einigen Jahren – in Redestehen vier Jahre – im Rahmen eines modifiziertenSSNIP-Tests zu klären.151 Der SSNIP-Test (Small but Si-gnificant and Non-temporary Increase in Price) ist derStandardtest für die Abgrenzung relevanter Märkte in derWettbewerbskontrolle. Er misst die Veränderung derNachfrage nach einem Gut bei einer kleinen, aber signifi-kanten und andauernden Erhöhung des Preises. Von ei-nem neuen Markt ist nach diesem Konzept dann auszuge-hen, wenn die Nachfrager trotz einer hypothetischenPreissenkung um 20 Prozent für einen schon zuvor ange-botenen Endnutzerdienst, der ähnliche Bedürfnisse derKonsumenten wie der neue Dienst deckt, überwiegend– d. h. zu mindestens 80 Prozent – bei dem neuen Dienstbleiben. Wechseln dagegen mehr als 20 Prozent derNachfrager als Reaktion auf die Preissenkung zu dem al-ten Dienst zurück, ist nach diesen Vorstellungen keinneuer Markt entstanden.

Nach Auffassung der Monopolkommission überzeugtdieses Verfahren nicht. Der entscheidende Nachteil ist,dass für einen längeren Zeitraum unklar bleibt, ob es sichbei einer Infrastruktur oder einem Dienst um eine Neue-rung handelt, die a priori von der Regulierung befreit ist,oder ob es sich um eine Weiterentwicklung handelt, diezu einem bestehenden (alten) Markt gehört, der gegebe-nenfalls der Regulierung unterliegt. Die damit verbun-dene Rechtsunsicherheit wäre weder aus der Sicht des in-vestierenden Unternehmens noch aus der Sicht derWettbewerber akzeptabel.

186. Das Konzept muss auch Aussagen dazu machen,für welchen Zeitraum die Regulierung eines neuen Mark-tes auszusetzen wäre, damit die Anreize, in neue Infra-strukturen und Dienste zu investieren, nicht verloren

gehen. Nach dem oben referierten Ansatz würde Regulie-rung frühestens nach sechs Jahren, spätestens nach zwölfJahren einsetzen, wenn bis dahin der Aufbau konkurrie-render Infrastrukturen nicht stattgefunden hat und dieWettbewerber keine spürbaren Marktanteile gewonnenhaben.

Die Monopolkommission teilt die Auffassung, dass dieEntwicklung von Infrastrukturwettbewerb ein wichtigesKriterium für die Frage der Regulierung neuer Märkte ist.Die einheitliche Festlegung von Mindestzeiten, in denendie Regulierung eines neuen Marktes in keinem Fall ein-setzen darf, ist allerdings zu schematisch, da sowohl dietechnologische als auch die ökonomische Entwicklungneuer Märkte sehr unterschiedlich verlaufen kann. DerRegulierer muss die Möglichkeit haben, auch vorzeitig ineinen Markt einzugreifen, wenn sich abzeichnet, dass zu-künftiger Wettbewerb ausgeschlossen ist, etwa weil dienotwendigen Vorleistungen weder repliziert noch substi-tuiert werden.152

187. Wie notwendig ein Konzept zum Umgang mit In-novationen und neuen Märkten ist, zeigt die Diskussionum den von der DTAG im Herbst 2005 angekündigtenAufbau eines neuen Glasfasernetzes. Der Vorstandsvorsit-zende der DTAG hatte die Ankündigung, in den 50 größ-ten deutschen Städten ein neues glasfaserbasiertes Hoch-geschwindigkeitsnetz zur Einführung der so genanntenVDSL-Technik für die Übertragung von Internetverkehr,Sprachtelefonie und gegebenenfalls zukünftig Fernsehü-bertragungen (so genanntes Triple Play) zu errichten, mitder Forderung verbunden, dass dieses Netz nicht reguliertwerden dürfe.153 Die geplante Investition in der Größen-ordnung von 3 Mrd. Euro sei nur möglich, wenn dieDTAG als Investor selbst entscheiden könne, ob und zuwelchen Konditionen ein anderer Anbieter diese Infra-struktur nutzen kann. Die Wettbewerber haben auf dieseForderung mit der Ankündigung reagiert, eine entspre-chende Regulierung notfalls mittels der Anrufung der Eu-ropäischen Kommission zu erzwingen. Beide Äusserun-gen sind nachvollziehbar. Für den Investor ist esessentiell, die Rahmenbedingungen zu kennen, unter de-nen er die Erträge erwirtschaften muss, mit denen die In-vestitionsaufwendungen zu finanzieren sind. Für dieWettbewerber wiederum ist es von entscheidender Be-deutung, den Zugang zu einer weiterentwickelten, gege-benenfalls neuen Infrastruktur zu behalten bzw. zu erlan-gen.

188. Unter dem Eindruck der Ankündigung der DTAG,die Investition in das Glasfasernetz gegebenenfalls nichtvorzunehmen, findet sich in dem Koalitionsvertrag vonCDU, CSU und SPD vom 11. November 2005 die Ankün-digung, das TKG dahingehend zu ändern, neue Märkte,die durch Investitionen in moderne und breitbandige Tele-kommunikationsnetze entstehen, für eine gewisse Zeit

151 Vgl. Baake, P., Wey, C., Regulierung neuer Netze auf Telekommuni-kationsmärkten, in: DIW-Wochenbericht. Jg. 72, 2005, S. 217 ff.,hier S. 220.

152 Vgl. European Regulators Group, ERG Common Position on theapproach to appropriate remedies in the new regulatory framework,2004, S. 92.

153 Vgl. Interview mit dem Vorstandsvorsitzenden der DTAG Kai-UweRicke im Handelsblatt vom 23. Oktober 2005.


von der Regulierung freizustellen.154 Damit gehen die Ko-alitionspartner offenbar davon aus, dass das geltendeRecht die von der DTAG gewünschte Freistellung nichtzulässt, ein geändertes Gesetz dies aber wohl ermöglichenwürde.

189. Die Monopolkommission steht dem skeptisch ge-genüber. Ob und wie ein Markt reguliert wird, hängt nachgeltendem Recht von dem Ergebnis der Marktanalyse ge-mäß § 10 TKG und der Feststellung beträchtlicher Markt-macht gemäß § 11 TKG ab. Daran würde auch die imKoalitionsvertrag vorgesehene TKG-Novellierung nichtsändern. Im Zuge der Marktabgrenzung ist zu entscheiden,ob ein Produkt oder Dienst zu dem definierten relevantenMarkt gehört oder ob es sich um ein neues Produkt odereinen neuen Dienst handelt, durch das oder den ein neuerMarkt konstituiert wird. Dabei ist für die Marktabgren-zung nicht die Infrastruktur, sondern das Produkt oder dieDienstleistung entscheidend, das oder die aus der Nach-fragerperspektive austauschbar oder aber nicht austausch-bar ist. Im Übrigen ist die BNetzA bei der Marktabgren-zung nicht frei, sondern weitestgehend an die Vorgabender EU-Kommission gebunden.

Im vorliegenden Fall hat die Kommission auf die Fest-stellung der BNetzA im Rahmen der Marktanalyse, Vor-leistungen für VDSL-Anschlüsse gehörten nicht zu demrelevanten Markt für Breitbandzugang (Markt 12 derMärkteempfehlung), mit ernsthaften Bedenken reagiertund die Eröffnung einer Phase-II-Prüfung gemäß Artikel 7Abs. 4 der Rahmenrichtlinie angekündigt.155 Die BNetzAhatte in ihrem Konsultationsentwurf vom 29. September2005 – anders als in dem zeitlich früher gelegenen Ent-wurf für die nationale Konsolidierung – diesen Aus-schluss aus dem relevanten Markt vorgenommen und da-mit begründet, dass eine entsprechende Infrastrukturbisher nicht existiere und eine Prognose der darauf aufset-zenden Endkundenprodukte mit Unsicherheiten behaftetsei, denen man mit der Nichtberücksichtigung der dazunotwendigen Vorleistung Rechnung tragen könne. DieEU-Kommission begründet ihre ernsthaften Bedenkengegen die Marktabgrenzung dagegen mit dem von derDTAG angekündigten Aufbau des neuen Glasfasernetzesinnerhalb des vorausschauend zu prüfenden Zeitraumsder Marktanalyse und der Einschätzung, dass die darüberangebotenen Endkundenprodukte nicht wesentlich vonden Produkten abweichen, die mittels herkömmlicherTechnologien erbracht werden.

190. Die im Koalitionsvertrag vorgesehene TKG-Ände-rung würde an dem entscheidenden Problem, nämlich derAbgrenzung eines neuen von einem alten Markt wenig än-dern, es sei denn der Gesetzgeber definiert den Begriff desneuen Marktes mit einer hinreichenden Präzision. Diesdürfte innerhalb einer gesetzlichen Regelung allerdingskaum möglich sein. Vorzugswürdig ist hier die Erarbei-tung von Auslegungsgrundsätzen durch die Regulierungs-behörde. Solche Auslegungsgrundsätze werden auch mit

einer Gesetzesänderung notwendig, wenn der Gesetzge-ber auslegungsbedürftige Formulierungen, wie die Frei-stellung von Regulierungseingriffen „für einen gewissenZeitraum“, benutzt.

Ob die Frage der regulatorischen Behandlung neuerMärkte überhaupt innerhalb des TKG geregelt sein muss,ist zumindest fraglich. Die Aussetzung der Regulierungneuer Märkte kann auch ohne eine entsprechende Vor-schrift im nationalen Rechtsrahmen mit dem Gemein-schaftsrecht begründet werden. Kaum mit europäischemTelekommunikationsrecht vereinbar wäre jedoch, wenndie geplante Neuregulung auf den expliziten Ausschlussjeglicher Regulierung auf neuen Märkten abzielen würdeoder darauf, einen bestimmten Markt, unabhängig vonseinem Neuheitscharakter, der Regulierung zu entziehen.

VI. Resale und konsistente Entgeltregulierung

1. Resale

191. Das novellierte TKG enthält erstmals eine Vor-schrift, die den Wiederverkauf von Telekommunikations-diensten an Dritte, das so genannte Resale, regelt. Gemäß§ 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG kann die RegulierungsbehördeBetreiber öffentlicher Telekommunikationsnetze mit be-trächtlicher Marktmacht dazu verpflichten, Dritten denZugang zu bestimmten Diensten, wie sie Endnutzern an-geboten werden, zu Großhandelsbedingungen zu gewäh-ren. Sie hat dabei die getätigten und zukünftigen Investiti-onen für innovative Dienste zu berücksichtigen.

Bis zum 30. Juni 2008 kann die BNetzA gemäß § 150Abs. 5 TKG den Wiederverkauf von Anschlüssen aller-dings nur gemeinsam mit Verbindungsleistungen (gebün-deltes Resale) vorschreiben. Die Entgelte, die der Netzbe-treiber mit beträchtlicher Marktmacht von dem Resellerfür den Zugang zu den Leistungen verlangen kann, unter-liegen der präventiven Entgeltregulierung. Sie ergebensich gemäß § 30 Abs. 5 TKG aus einem Abschlag auf denEndnutzerpreis, der einem effizienten Anbieter die Erzie-lung einer angemessenen Verzinsung des eingesetztenKapitals auf dem Endnutzermarkt ermöglicht (Retail mi-nus). Dabei entspricht das Entgelt mindestens den Kostender effizienten Leistungsbereitstellung. Darüber hinaushat die BNetzA gemäß § 27 Abs. 2 TKG darauf zu ach-ten, dass die Entgeltregulierungsmaßnahmen in ihrer Ge-samtheit aufeinander abgestimmt sind (Konsistenzgebot).

192. In ihrem Gutachten gemäß § 121 Abs. 2 TKG solldie Monopolkommission unter anderem zu der FrageStellung nehmen, ob die Resale-Regelung des § 21 Abs. 2Nr. 3 TKG anzupassen ist. Nicht ausdrücklich verlangtwird eine Stellungnahme zu den Entgeltvorschriften desResale und zu der Vorschrift, mit der die Einführung desentbündelten Resale bis Mitte 2008 ausgeschlossen wird.Da die Resale-Regelung als solche nicht zur Dispositionsteht – gemäß Artikel 12 Abs. 1 Zugangsrichtlinie gehörtResale zu den Regulierungsinstrumenten, die den natio-nalen Regulierungsbehörden zur Verfügung zu stellensind – und der Gesetzgeber den Regulierer bis Mitte 2008auf gebündeltes Resale festgelegt hat, stellt sich die Fragenach einer Anpassung des § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG im Rah-men dieses Gutachtens nur am Rande. Weil Resale nach

154 Vgl. Gemeinsam für Deutschland. Mut und Menschlichkeit, Koali-tionsvertrag von CDU,CSU und SPD vom 11. November 2005, S. 18.

155 Vgl. Europäische Kommission, SG-Greffe (2005) D/206128, a. a. O.


neuem Recht in der Regulierungspraxis bisher auch nochkeinen Niederschlag gefunden hat, steht in diesem erstenSondergutachten der Monopolkommission die Frage nachden Anwendungsbedingungen des § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKGim Vordergrund. Dabei geht es vor allem auch um denZusammenhang zwischen der präventiven Regulierungder Resale-Entgelte und dem Konsistenzgebot des § 27Abs. 2 TKG.

1.1 Zum Begriff des Resale193. Unter Resale oder Wiederverkauf ist der Vorgangzu verstehen, dass eine Leistung statt von einem Endnut-zer zum Zwecke des Ge-oder Verbrauchs von einem an-deren Anbieter zum Zwecke der Weiterveräußerung anEndkunden erworben wird.156 Charakteristisch ist, dassder Wiederverkäufer die Leistung, die er im eigenen Na-men und auf eigene Rechnung weiterveräußert, nichtselbst produziert, sondern dass er im Wesentlichen eineVertriebsleistung erbringt. Dabei tritt er in aller Regel ineine Wettbewerbsbeziehung zu dem eigentlichen Produ-zenten der Leistung auf dem Endkundenmarkt.157 „Rei-nes“ Reselling beschränkt sich darauf, die bezogene Leis-tung physisch unverändert weiterzuveräußern.158 ImVergleich zum Endkundenprodukt des Resale-Geberssteht ein anderer Name, ein geändertes Erscheinungsbildund gegebenenfalls ein anderer Preis. Im Rahmen eines„Value Added Resale“ werden über die Vertriebsleistunghinaus Leistungskomponenten hinzugefügt oder Quali-tätsmerkmale verändert.

194. In der deutschen Telekommunikation gibt es Re-sale in einem größerem Umfang seit jeher im Mobilfunkund seit Mitte 2004 für den breitbandigen Internetzugang(Digital Subscriber Line, DSL). Außerdem sind Gaststät-ten und Hotels als Reseller von Telekommunkationsleis-tungen tätig. Resale im Mobilfunk beruht auf Verpflich-tungen in den Mobilfunk-Lizenzen der Netzbetreiber.Lediglich in der GSM-Lizenz von Viag Interkom – heuteO2 Germany – ist keine Resale-Verpflichtung vorgese-hen. Gleichwohl hat das Unternehmen inzwischen seinenWiderstand gegen diese Form des Vertriebs aufgegebenund tritt seit Frühjahr des Jahres 2005 als freiwilliger Re-sale-Partner von Debitel, dem größten nationalen Resellervon Mobilfunkdiensten auf. Ebenfalls auf freiwilliger Ba-sis bietet die DTAG/T-Com seit Mitte des Jahres 2004 an-deren Anbietern den Wiederverkauf von DSL-Anschlüs-sen (T-DSL-Resale) an.

1.2 Rechtliche Grundlagen des Resale195. Die Resale-Regelung des § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKGdient der Umsetzung von Artikel 12 Abs. 1 Buchst. d der

Zugangsrichtlinie. Danach können nationale Regulie-rungsbehörden Betreiber mit beträchtlicher Marktmachtdazu verpflichten, berechtigten Anträgen auf Zugang zubestimmten Netzkomponenten stattzugeben, wenn an-sonsten die Entwicklung eines nachhaltig wettbewerbso-rientierten Marktes auf Endverbraucherebene behindertwürde oder die Verweigerung des Zugangs den Interessender Endnutzer zuwiderlaufen würde. Im Rahmen dessendarf einem Betreiber auch die Verpflichtung auferlegtwerden, bestimmte Dienste zu Großhandelsbedingungenzwecks Weitervertriebs durch Dritte anzubieten.

Artikel 12 Zugangsrichtlinie bezieht sich bei der Rege-lung der Zugangsverpflichtungen auf Artikel 8 Zugangs-richtlinie. Daraus folgt zunächst, dass Resale zu demKatalog der Instrumente gehört, die Betreibern mit be-trächtlicher Marktmacht nur aufgrund einer Marktanalysein einem sachlich und räumlich definierten Markt aufer-legt werden können. Daraus folgt weiterhin, dass Resalenur dann auferlegt werden kann, wenn eine solche Ver-pflichtung der Art des auftretenden Problems entsprichtund im Hinblick auf die Ziele und Grundsätze der europä-ischen Telekommunikationsregulierung angemessen undgerechtfertigt ist.

196. Gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG kann die Regulie-rungsbehörde marktbeherrschende Betreiber öffentlicherTelekommunikationsnetze dazu verpflichten, Dritten denZugang zu bestimmten Diensten, wie sie Endnutzern an-geboten werden, zu Großhandelsbedingungen zu gewäh-ren. Sie hat dabei die getätigten und zukünftigen Investi-tionen für innovative Dienste zu berücksichtigen. Bis zum30. Juni 2008 kann die BNetzA gemäß § 150 Abs. 5 TKGden Wiederverkauf von Anschlüssen allerdings nur ge-meinsam mit Verbindungsleistungen (gebündeltes Re-sale) vorschreiben.

Die Qualifizierung des Resale im TKG als „Kann“-Ver-pflichtung bedeutet, dass die Auferlegung im pflichtgemä-ßen Ermessen der BNetzA steht. Bei der Ausübung des Er-messens hat die Behörde die Ziele der Regulierung gemäß§ 2 TKG zu beachten. Sie muss zudem in jedem Einzelfallüberprüfen, ob und in welcher konkreten AusgestaltungResale die richtige Antwort auf ein festgestelltes Wettbe-werbsproblem in einem relevanten Markt ohne wirksamenWettbewerb ist. Im Übrigen sind Ermessensentscheidun-gen gerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar. Das Ge-richt kann lediglich prüfen, ob ein Ermessensfehler vor-liegt, eine Zweckmäßigkeitsprüfung findet nicht statt.

197. Im Gegensatz dazu steht der US-amerikanischeAnsatz, nach dem im Ortsnetzbereich grundsätzlich jedesEndnutzerangebot der Incumbents einer Resale-Verpflich-tung unterliegt. Ein solcher Ansatz einer Per-se-Ver-pflichtung spart im Vergleich zu einer Einzelfallentschei-dung (rule of reason) erhebliche Transaktionskosten undsorgt tendenziell für größere Rechtssicherheit bei den be-teiligten Unternehmen. Da das europäische Telekommu-nikationsrecht die Flexibilität der nationalen Regulie-rungs-behörden bei der Anwendung des Regulierungsin-strumentariums betont, wäre eine gesetzliche Per-se-Ver-pflichtung zum Resale im deutschen TKG kaum vorstellbar.Gleichwohl könnte die BNetzA die sich aus der Vorgabe

156 Vgl. Neumann, K.-H., Volkswirtschaftliche Bedeutung von Resale,WIK-Diskussionsbeiräge Nr. 230, Januar 2002, S. 1.

157 Larson charakterisiert Resale als „the ability of a firm to purchase aservice on a wholesale basis, for the purpose of reselling that sameservice, either alone or in combination with other services or fea-tures, to end users in direct competition with the original service pro-vider“, vgl. Larson, A.C., Resale Issues in TelecommunicationsRegulation: An Economic Perspective, in: Michigan Telecommuni-cations and Technology Law Review, Vol. 2, 1996, S. 57.

158 Vgl. Neumann, K.-H., a. a. O., S. 2 f.


zur Einzelfallentscheidung ergebende Rechtsunsicherheitdadurch mindern, dass sie im Rahmen von Auslegungs-grundsätzen ihre Position zur Anwendung der Resale-Re-gelung bei bestimmten Standardproblemen des Wettbe-werbs auf den Telekommunkationsmärkten öffentlichmacht.

198. Bei der Prüfung, ob eine Resale-Verpflichtung ge-rechtfertigt ist, soll die BNetzA gemäß § 21 Abs. 1 TKGinsbesondere berücksichtigen, ob diese in einem ange-messenen Verhältnis zu den Regulierungszielen nach § 2Abs. 2 TKG steht. Aus dem Zielkatalog der Regulierungdes § 2 Abs. 2 TKG sind insbesondere die Nummern 2und 3 für mögliche Resale-Verpflichtungen von Bedeu-tung. Ziele der Regulierung sind danach

– die Sicherstellung eines chancengleichen Wettbewerbsund die Förderung nachhaltig wettbewerbsorientierterMärkte der Telekommunikation im Bereich der Tele-kommunikationsdienste und -netze sowie der zugehö-rigen Einrichtungen und Dienste, auch in der Flächesowie

– die Förderung effizienter Infrastrukturinvestitionenund die Unterstützung von Innovationen.

Zwischen diesen Zielen kann es gegebenenfalls Konfliktederart geben, dass die Förderung effizienter Infrastruktur-investitionen und die Unterstützung von Innovationen zuLasten der Wettbewerbsintensität gehen kann. So kanndie Wettbewerbsintensität in einem Markt durch eine anden marktbeherrschenden Betreiber gerichtete Resale-Verpflichtung erhöht werden, während gleichzeitig dieAnreize für Infrastrukturinvestitionen und Innovationenvermindert werden. Als Ausweg aus diesem Konflikt bie-tet sich aus ökonomischer Sicht die Berücksichtigung derzu erwartenden Wohlfahrtseffekte an. Infrastrukturinves-titionen und Innovationen sind danach dann Vorrang ein-zuräumen, wenn die daraus entstehenden Wohlfahrtsge-winne die Wohlfahrtsverluste aus der Verminderung derWettbewerbsintensität übertreffen.

199. Neben den Regulierungszielen des § 2 Abs. 2 TKGhat die BNetzA gemäß § 21 Abs. 1 TKG bei der Auferle-gung von Zugangsverpflichtungen unter anderem zu be-rücksichtigen:

– die Anfangsinvestitionen des Eigentümers der Ein-richtung unter Berücksichtigung der Investitionsrisi-ken,

– die Notwendigkeit der langfristigen Sicherung desWettbewerbs bei öffentlichen Telekommunikations-netzen für die Öffentlichkeit, insbesondere durch An-reize zu effizienten Investitionen in Infrastrukturein-richtungen, die langfristig einen stärkeren Wettbewerbsichern,

– ob bereits auferlegte Verpflichtungen oder freiwilligeAngebote am Markt, die von einem großen Teil desMarktes angenommen werden, zur Sicherstellung derin 2 Abs. 2 genannten Regulierungsziele ausreichen.

Dieser Katalog, der zum größten Teil aus Artikel 12Abs. 2 der Zugangsrichtlinie übernommen wurde, hat für

Resale zweierlei Bedeutung. Erstens spielen die hier ent-haltenen Kriterien bei der Abwägung, ob Resale oder an-dere Zugangsverpflichtungen auferlegt werden, eineRolle. Zum zweiten können diese Kriterien die Ausge-staltung und Entgeltfestsetzung des Resale berühren.Nach Auffassung der Monopolkommission ist dieser Ka-talog allerdings, ebenso wie die Vorgabe des § 21 Abs. 2Nr. 3 Satz 2 TKG, wonach bei der Auferlegung von Re-sale-Verpflichtungen die getätigten und zukünftigen In-vestitionen für innovative Dienste zu berücksichtigensind, zu wenig konkret, um daraus eindeutige Handlungs-empfehlungen für den Regulierer abzuleiten. Auch dürf-ten diese Kriterien nicht hinreichend justitiabel in demSinne sein, dass sie für eine Sachverhaltssubsumtion, wiesie im Rahmen der gerichtlichen Überprüfung von Ver-waltungsentscheidungen notwendig ist, in Frage kom-men. Für die Marktteilnehmer erwachsen daraus Rechts-unsicherheiten im Hinblick auf den Einsatz von Resale-Verpflichtungen in der Regulierungspraxis. Da nicht zuerwarten ist, dass der Gesetzgeber hier kurzfristig durchKlarstellungen für zusätzliche Rechtssicherheit sorgt,sollte die BNetzA dies mit Hilfe von Auslegungsgrund-sätzen im Hinblick auf die Anwendungsvoraussetzungen,die Ausgestaltungsmöglichkeiten und die Regeln für dieFestsetzung der Resale-Entgelte leisten.159

200. § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG beschränkt die Möglichkeitzur Verpflichtung zu einem Resale-Angebot auf Dienste,„wie sie Endnutzern angeboten werden“. Dies bedeutetfür die Resale-Verpflichtung, dass sie nur Dienste umfas-sen können, die der Incumbent auch tatsächlich anbietetund nicht solche, die von Resellern außerhalb dieses An-gebotes speziell nachgefragt werden. In der Sache befür-wortet die Monopolkommission diese Einschränkung.160

Artikel 12 Abs. 1 d Zugangsrichtlinie macht diese Ein-schränkung jedoch nicht. Damit könnte in Frage stehen,dass das Gemeinschaftsrecht in diesem Punkt zutreffendumgesetzt worden ist.

201. Bei der Auferlegung von Resale-Verpflichtungenhat die BNetzA gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 3 Satz 2 „die getä-tigten und zukünftigen Investitionen für innovativeDienste zu berücksichtigen“. Dieser Zusatz lässt verschie-dene Interpretationen zu. Zum einen kann damit derSchutz von Innovationen gemeint sein. Die Regelungwäre dann gegebenenfalls dahingehend zu interpretieren,dass Resale bei innovativen Diensten grundsätzlich nichtzur Anwendung gelangen dürfte. Dabei ist unklar, wasgenau unter einem innovativen Dienst zu verstehen ist.Zum anderen kann sich der Zusatz auf innovationsför-dernde Infrastrukturinvestitionen beziehen.161 Dabei wäreallerdings sowohl unklar, was innovationsfördernde In-frastrukturen sind, als auch, ob damit lediglich die Infra-strukturinvestitionen des Incumbent oder auch die der al-ternativen Netzbetreiber und Diensteanbieter gemeintsind. Nach Auffassung der Monopolkommission ist der

159 Vgl. Monopolkommission, Wettbewerbspolitik im Schatten „Natio-naler Champions“, Hauptgutachten 2002/2003, Baden-Baden 2005,Tz. 61.

160 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 40, a. a. O., Tz. 84.161 Vgl. Monopolkommission, Hauptgutachten 2002/2003, a. a. O., Tz. 61.


Zusatz materiell so wenig konkret, dass damit bestenfallskeine Einschränkungen verbunden sind, im schlimmstenFall jedoch jegliches Resale verhindert werden kann. Injedem Fall sorgt der Zusatz für Rechtsunsicherheit, diedadurch gemindert werden sollte, dass die BNetzA mitHilfe von Auslegungsgrundsätzen für eine Klarstellungsorgt, auf welche Weise sie dem Anliegen des Gesetzge-bers Rechnung zu tragen gedenkt.

202. Die gemäß § 150 Abs. 5 TKG bis zum 30. Juni2008 geltende Vorgabe, dass der Wiederverkauf von An-schlüssen nur in Kombination mit Verbindungsleistungen(„gebündeltes Resale“) verfügt werden kann, ist erst inder Endphase des Gesetzgebungsverfahrens aufgenom-men worden. Die Initiative dazu ist von der DTAG undden alternativen Teilnehmernetzbetreibern ausgegangen.Nach deren Auffassung gefährdet entbündeltes Resale dieGeschäftsmodelle derjenigen Netzbetreiber, die in An-schlussnetze investiert haben. Diese Investitionen seienim Vertrauen darauf getätigt worden, dass es keine An-sprüche der Wettbewerber auf der Grundlage einer ge-setzlichen Resale-Verpflichtung gebe. Die nachträglicheÄnderung des gesetzlichen Rahmens verstoße damit ge-gen den Vertrauensschutz. Die Monopolkommission istanderer Auffassung. Zum einen kann entbündeltes Resaleso ausgestaltet werden, dass keine Wettbewerbsverzer-rungen zu anderen Geschäftsmodellen, insbesondere auchnicht zu Lasten des entbündelten Zugangs zur Teilnehme-ranschlussleitung, auftreten. Entscheidend dafür ist dieKonsistenz der Entgelte für die Vorprodukte „entbündel-tes Anschluss-Resale“ und „entbündelter Zugang zurTeilnehmeranschlussleitung“.162 Zum anderen könnensich die Teilnehmernetzbetreiber auch nicht auf einenVertrauensschutz berufen, da entbündeltes Resale in demalten TKG zwar nicht ausdrücklich verankert, aber sehrwohl durchsetzbar war. Über den nach altem Recht beste-henden grundsätzlichen Anspruch von Unternehmen aufResale-Angebote der DTAG hatte das Bundesverwal-tungsgericht im Dezember 2003 entschieden.163 Danachumfasst der Zugangsanspruch nach § 33 Abs. 1 des TKGvon 1996 auch Leistungen, die von Wettbewerbern ledig-lich zum Zwecke des Wiederverkaufs nachgefragt wer-den. Entbündeltes Resale hat die BNetzA mit Beschlussvom 18. Juli 2003 verfügt, mit dem sie die DTAG dazuverpflichtete, die vorgesehene Koppelung von Anschluss-leitung und Verbindungsleistungen durch Entbündelungaufzulösen und dem Wettbewerber innerhalb von zweiMonaten ein Angebot für ein vollständig entbündeltesAnschluss-Resale zu machen.164 Dieser Beschluss ließsich allerdings bis zur Verabschiedung des novelliertenTKG im Jahre 2004 gerichtlich nicht durchsetzen.

203. Nach Auffassung der Monopolkommission gibt esauch Zweifel an der Vereinbarkeit von § 150 Abs. 5 TKGmit den europarechtlichen Vorgaben. Gemäß Artikel 8Abs. 1 Zugangsrichtlinie stellen die Mitgliedstaaten si-cher, dass die nationalen Regulierungsbehörden befugt

sind, die in den Artt. 9 bis 13 genannten Verpflichtungenaufzuerlegen. Dazu gehören die in Artikel 12 Zugangs-richtlinie genannten Zugangsverpflichtungen, einschließ-lich Resale. Die Verzögerung des entbündelten Resale bisMitte 2008 beschränkt allerdings die regulatorischenMöglichkeiten, den Wettbewerb bei den Teilnehmeran-schlüssen zu intensivieren, was wiederum die Entwick-lung eines nachhaltig wettbewerbsorientierten Marktesauf der Endverbraucherebene behindert und den Interes-sen der Endnutzer zuwiderläuft. Dies wäre dann der Fall,wenn der Regulierer zu dem nahe liegenden Schluss ge-langen würde, dass der auf der Vorleistung „entbündelterZugang zur Teilnehmeranschlussleitung“ basierendeWettbewerb auf längere Sicht begrenzt bleibt oder in be-stimmten Regionen außerhalb von Ballungsräumen garnicht stattfindet. Eine regulatorische Verpflichtung zumAngebot von gebündeltem Resale trägt nur dann zu einerIntensivierung des Anschlusswettbewerbs bei, wenn aufdiesem Markt „reine Reseller“ tätig werden, die das kom-plette Produktbündel Anschluss und Verbindungsleistun-gen zur Weiterveräußerung an Dritte nachfragen. Benach-teiligt durch gebündeltes Resale werden in jedem Fall dieVerbindungsnetzbetreiber. Sie benötigen für die Vervoll-ständigung ihrer Angebotspalette lediglich den Teilneh-meranschluss, da sie Verbindungsleistungen auf derGrundlage eigener Infrastrukturen selber produzieren.Gebündeltes Resale ist für Verbindungsnetzbetreiberwertlos, da sie mit den eingekauften Verbindungsleistun-gen selbst produzierte Leistungen verdrängen und die ei-genen Verbindungsnetze entwerten. Im Übrigen kann dieBeschränkung auf gebündeltes Resale auch im Hinblickauf Artikel 9 Zugangsrichtlinie problematisch sein. Da-nach können nationale Regulierungsbehörden „insbeson-dere von Betreibern mit Gleichbehandlungsverpflichtun-gen die Veröffentlichung eines Standardangebotesverlangen, das hinreichend entbündelt ist, um sicherzu-stellen, dass Unternehmen nicht für Leistungen zahlenmüssen, die für den gewünschten Dienst nicht erforder-lich sind, und in dem die betreffenden Dienstangebotedem Marktbedarf entsprechend in einzelne Komponentenaufgeschlüsselt und die entsprechenden Bedingungen ein-schließlich der Tarife angegeben werden“.

204. Erstmals findet sich im TKG auch ein Entgeltmaß-stab für Resale. Nach § 30 Abs. 5 TKG unterliegen dieResale-Entgelte der präventiven Entgeltregulierung. Sieergeben sich abweichend von § 31 Abs. 1 TKG

– aus einem Abschlag auf den Endnutzerpreis, der einemeffizienten Anbieter von Telekommunikationsdienstendie Erzielung einer angemessenen Verzinsung des ein-gesetzten Kapitals auf dem Endnutzermarkt ermög-licht (Retail minus), wobei

– das Entgelt mindestens den Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung entspricht.165

Darüber hinaus hat die BNetzA gemäß § 27 Abs. 2 TKGdarauf zu achten, dass die Entgeltregulierungsmaßnah-men in ihrer Gesamtheit aufeinander abgestimmt sind(Konsistenzgebot).

162 Vgl. dazu auch European Regulators Group, a. a. O., S. 93. 163 BVerwG 6 C 20.02, Urteil vom 3. Dezember 2003 „Resale“.164 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 121 ff. 165 Zu den potentiellen Konflikten dieser Kriterien vgl. Tz. 231.


2. Resale als Instrument der Regulierung

205. Resale kommt als Instrument der Regulierung (Re-medy) in Betracht, wenn

– auf einem Endnutzermarkt kein wirksamer Wettbe-werb besteht und Resale zu einer Entstehung oder In-tensivierung von Wettbewerb beiträgt und

– Resale anderen, alternativ in Betracht kommenden In-strumenten überlegen ist oder diese so ergänzt, dasssich das Wettbewerbsergebnis in einem Markt verbes-sert.

Um die Frage zu klären, ob und unter welchen Vorausset-zungen Resale zu einer Entstehung oder Intensivierungvon Wettbewerb auf Telekommunikationsmärkten bei-trägt, sind zunächst die ökonomischen Wirkungen desResale zu diskutieren.

2.1 Wirkungen von Resale

206. Resale kann Wettbewerbswirkungen sowohl aufder Dienste- als auch auf der Infrastrukturebene entfalten.Wenn auf der Netzebene kein oder lediglich begrenztWettbewerb möglich ist, dann kann durch den Wiederver-kauf von Endnutzerdiensten des Incumbent durch Drittewenigstens auf der Vertriebsebene so genannter Dienste-wettbewerb initiiert oder intensiviert werden. Die höhereWettbewerbsintensität ergibt sich daraus, dass die Zahlder Anbieter von Telekommunikationsdiensten durch dasAuftreten von Resellern zunimmt. In aller Regel führtdies zu Preiswettbewerb, gegebenenfalls zu Qualitäts-wettbewerb. Die Angebotsvielfalt nimmt zu, wenn Resel-ler die Telekommunikationdienste nicht lediglich weiter-verkaufen, sondern sie durch zusätzliche Leistungenverändern oder ergänzen.

207. Die durch Resale bewirkte Entstehung oder Inten-sivierung des Wettbewerbs auf der Ebene der Telekom-munikationsdienste führt gleichzeitig zu Effizienzsteige-rungen. Allokative Effizienzvorteile von Resale ergebensich insbesondere durch die Stimulierung der Nachfrageauf den Endnutzermärkten der Telekommunikation. Einezunehmende Nachfrage ist die Folge möglicher Preissen-kungen und verbesserter oder neuer Vertriebsstrategiender Reseller. Durch die Stimulierung der Nachfrage ohnegleichzeitige Infrastrukturduplizierung sorgt Resale füreine verbesserte Kapazitätsauslastung der bestehendenInfrastrukturen und ermöglicht die Nutzung von Ska-lenerträgen, was wiederum für positive produktive Effi-zienzeffekte sorgt. Schließlich erhöht Resale die dynami-sche Effizienz, wenn sich der Dienstewettbewerb gegen-über ineffizientem Infrastrukturwettbewerb durchsetzt. Ge-meint ist damit die Verhinderung von Investitionen ineine ineffiziente Infrastrukturduplizierung. Letztere kannsowohl in einem natürlichen Monopol auftreten als auch,in Form von Überkapazitäten, in anderen Marktformen.

Die Zunahme des Wettbewerbs auf der Einzelhandels-ebene durch Resale ist eindeutig, wenn der Markt von ei-nem integrierten Anbieter beherrscht wird und es keineanderen integrierten Anbieter am Markt gibt. Sind aufdem Markt gleichzeitig andere integrierte Anbieter vor-

handen, hängen die positiven Wettbewerbswirkungen desResale davon ab, ob der vorhandene Wettbewerb der inte-grierten Anbieter untereinander auch nach der Einführungvon Resale Bestand hat. Dies ist dann gewährleistet,wenn die Großhandelsrabatte, d. h. die Resale-Entgelteeffizient gesetzt sind. Unter dieser Voraussetzung könnenReseller andere integrierte Anbieter nur dann verdrängen,wenn die Reseller auf der Vertriebsstufe effizienter arbei-ten als die anderen integrierten Anbieter oder wenn derdominierende integrierte Anbieter auf der Netzebene effi-zienter ist als die anderen integrierten Anbieter.

208. Darüber hinaus geht Resale nicht zwingend zuLasten des Infrastrukturwettbewerbs, sondern kann einensolchen absichern, intensivieren oder gar initiieren.166 Sokann ein integrierter Anbieter zunächst mit Hilfe von Re-sale auf einen Telekommunikationsmarkt zutreten, umdanach Zug um Zug in eigene Infrastrukturen zu investie-ren. Ein Marktzutritt mit einem auf den Wiederverkaufvon Leistungen des Incumbent gerichteten Geschäftsmo-dell ist vergleichsweise schnell, mit einem geringeren Ri-siko und mit vergleichsweise niedrigeren Investitionenmöglich. Andererseits haben reine Reseller häufig dasProblem, die Qualität ihres Produktes nicht oder nicht indem gewünschten Maße beeinflussen zu können. Diesund die Möglichkeit, durch vertikale Integration Ver-bundvorteile zwischen dem Vertrieb und der Produktionherzustellen, setzen Anreize für Reseller, in eigene Infra-strukturen zu investieren. Umgekehrt verschafft Resaleneuen Infrastrukturwettbewerbern die Möglichkeit, be-reits während des Ausbaus ihres Netzes mit einer voll-ständigen Dienstepalette am Markt zu sein und Erträge zuerwirtschaften, was wiederum die Investitionsrisikendeutlich senken kann.

209. Auf der Netzebene kann der Wettbewerb durch Re-sale zudem gesichert werden, indem das dominierendevertikal integrierte Unternehmen daran gehindert wird,missbräuchliche Verdrängungsstrategien gegenüber ande-ren integrierten Anbietern anzuwenden. Gemeint sind derstrategische Einsatz von subventionierten Preisen (Preis-dumping) und die wettbewerbsbehindernde Bündelungvon Leistungen. Die Wettbewerbsvorteile von Preisdum-ping und der Bündelung von Leistungen kommen unter ei-nem Resale-Regime nicht nur dem dominierenden Unter-nehmen, sondern zugleich den Resellern zugute, solangesich der Großhandelsrabatt nach dem Retail-minus-Prin-zip bildet und die Wiederverkäufer Zugang zu sämtlichenBestandteilen von Leistungsbündeln haben. In diesemSinne vermindert Resale den Anreiz für das dominierendevertikal integrierte Unternehmen, seine Marktmacht durchmissbräuchliche Verdrängungsstrategien zu sichern.

Resale kann darüber hinaus den Marktzutritt infrastruk-turbasierter Wettbewerber fördern, indem die ResellerGroßhandelsleistungen bei den neuen Anbietern nachfra-gen und damit deren Markteintrittsbarriere und das Markt-eintrittsrisiko senken.167 Dies würde insbesondere danngelten, wenn der oder die Reseller mit dem neuen infra-

166 Vgl. Neumann, K.-H., a. a. O., S. 14.167 Vgl. ebenda, S. 15.


strukturbasierten Anbieter bereits vor dessen Marktzutrittlangfristige Abnahmeverträge schließen.

210. Der Einfluss von Resale auf Infrastrukturinvesti-tionen und Infrastrukturwettbewerb ist bisher empirischwenig untersucht. Nach Angaben von Unternehmen wieMCI und ökonometrischen Schätzungen war Resale fürden Aufbau von konkurrierenden Verbindungsnetzen inden USA hilfreich oder gar unabdingbar, während ein sol-cher positiver Zusammenhang für Teilnehmernetzbetrei-ber bisher nicht nachweisbar ist.168 Sollte sich diese Dis-krepanz bestätigen, wäre zu folgern, dass Resale dorteinen positiven Einfluss auf das Entstehen und die Siche-rung von Infrastrukturwettbewerb hat, wo sich dieser, wiebei den Verbindungsnetzen, relativ leicht entfalten kann,und dort weniger geeignet erscheint, wo Infrastruktur-wettbewerb erheblich schwieriger erreichbar ist.

2.2 Kriterien für die Anwendung von Resale als regulatorischer Verpflichtung

211. Resale kommt als Instrument der Regulierungdann in Betracht, wenn auf einem Endnutzermarkt keinwirksamer Wettbewerb besteht und Resale zu einer Ent-stehung oder Intensivierung von Wettbewerb beiträgt. EinBeispiel dafür ist der schmalbandige Teilnehmeran-schluss im Festnetz. Hier verfügt die DTAG/T-Com auchacht Jahre nach der Marktöffnung über einen Marktanteilvon 95 Prozent. Von wirksamem Wettbewerb ist dieserMarkt selbst in Ballungsräumen, wo die Marktanteile al-ternativer Teilnehmernetzbetreiber zum Teil deutlichhöher liegen, noch weit entfernt. Resale trägt zu einer In-tensivierung des Wettbewerbs bei den Teilnehmeran-schlüssen bei, weil auf dieser Grundlage der Marktzutrittvergleichsweise schnell und mit vergleichsweise niedri-gen Investitionen in eigene Infrastrukturen möglich ist.Prima facie ist ein Markt, der für die Auferlegung vonResale-Verpflichtungen in Betracht kommt, daran zu er-kennen, dass sich der Infrastrukturwettbewerb nur lang-sam entwickelt und sich gegebenenfalls regional auf Bal-lungsräume beschränkt.

212. Die Anwendung einer Resale-Verpflichtung hängtweiterhin davon ab, ob sie geeignet ist, die im Rahmender Marktanalyse identifizierten Wettbewerbsproblemezu lösen.169 In Rede stehen die Probleme (i) vertikaleMarktmachtübertragung, (ii) horizontale Marktmachtüber-tragung sowie (iii) beträchtliche Marktmacht im einzel-nen Markt. Eine Resale-Verpflichtung ist zum Beispielgeeignet, vertikale Marktmachtprobleme zu verringern,die aus Lieferverweigerungen und Verzögerungsprakti-ken bei der Zurverfügungstellung von Infrastrukturvor-leistungen resultieren, da Resale keine Zusammenschal-tung mit anderen Netzen, Kollokation und Ähnlicheserfordert, sondern technisch einfach verfügbar ist. Resalewirkt auch gegen Quersubventionierungen in Form von

Preis-Kosten-Scheren oder gegen Preisdumping, soferndie Großhandelsrabatte konsistent reguliert sind. Resaleist zudem ein wirksames Instrument gegen die Diskrimi-nierung von Wettbewerbern, etwa durch das Angebot vonBündelprodukten, soweit entbündelte Dienste für denWiederverkauf zur Verfügung stehen. Gleiches gilt fürwettbewerbsbehindernde Bündelungen und Quersubven-tionierungen im horizontalen Bereich. Bei den Wettbe-werbsproblemen, die sich infolge beträchtlicher Markt-macht in einem einzelnen Markt ergeben, ist Resaleunterschiedlich gut geeignet.170 Während sich Praktikenwie strategisches Produktdesign, die die Wechselkostender Endnutzer erhöhen, sehr gut durch Resale behebenlassen, trägt der Wiederverkauf lediglich bedingt dazubei, überhöhte Entgelte bei den Endkundenprodukten zuverhindern. Zwar führt Resale zu Preissenkungen imEndkundenmarkt, dies aber nur in dem Maße, in dem derReseller im Vertriebs- und Marketingbereich effizienterarbeitet als der Incumbent. Ungeeignet ist Resale zur Ver-hinderung von zu geringen Investitionen, etwa in neueDienste, und bei Qualitätsproblemen der Dienste.

213. Darüber hinaus muss Resale anderen, alternativ inBetracht kommenden Verpflichtungen überlegen seinoder diese so ergänzen, dass sich das Wettbewerbsergeb-nis in einem Markt insgesamt verbessert. Ein Beispiel istder Breitbandanschluss im Festnetz. Hier stehen als Al-ternative zum Resale Line Sharing, der entbündelteZugang zur Teilnehmeranschlussleitung sowie die ver-schiedenen Möglichkeiten des Bitstrom-Zugangs zur Ver-fügung. Die Prüfung dieses Kriteriums setzt neben derKenntnis der Wirkungsweise von Resale Kenntnisse überdie Wirkungsweise der potentiellen Regulierungsalterna-tiven sowie Kenntnisse über die Wirkungszusammen-hänge bei der gleichzeitigen Auferlegung mehrerer Ver-pflichtungen voraus. In der Abwägung geht es hier umdie zu erwartenden Wettbewerbsvorteile im Markt imVergleich zu den entstehenden Transaktionskosten. Ausökonomischer Sicht kommen damit vor allem Märkte fürResale-Verpflichtungen in Frage, bei denen die volkswirt-schaftlichen Effizienzgewinne im Markt, relativ zu denTransaktionskosten und den Kosten der Durchsetzung,groß sind.

214. Gemäß Artikel 8 Abs. 4 Zugangsrichtlinie musseine auferlegte Verpflichtung der Art des auftretendenProblems entsprechen und im Hinblick auf die Ziele dereuropäischen Telekommunikationspolitik und die regula-torischen Grundsätze, wie sie in Artikel 8 der Rahmen-richtlinie beschrieben sind, angemessen und gerechtfer-tigt sein. Unter mehreren geeigneten Verpflichtungen istdiejenige auszuwählen, die mit den geringsten Belastun-gen für die Marktteilnehmer verbunden ist.171 Dabei sindauch die Auswirkungen auf angrenzende Märkte zubeachten. Dieses Prinzip der Verhältnismäßigkeit bei derAuswahl der Verpflichtungen gehört zu den übergeordne-ten generellen Prinzipien europäischen Rechts.172

168 Vgl. Kaserman, D. L., Ulrich, M., The competitive effects of resaleversus facility-based entry: evidence from the long-distance market,in: Telecommunications Policy, Vol. 26, 2002, S. 415 ff.

169 Zu möglichen Wettbewerbsproblemen und den geeigneten Instru-menten vgl. European Regulators Group, a. a. O., S. 27 ff.

170 Zu den Standard-Wettbewerbsproblemen vgl. die Auflistung der Eu-ropean Regulators Group, a. a. O., S. 30 f.

171 Vgl. European Regulators Group, a. a. O., S. 58.172 Ebenda, S. 62.


Konkret bedeutet dies für die BNetzA, dass neben derEignung der Instrumente auch die damit für das betrof-fene Unternehmen verbundene Belastung zu berücksich-tigen ist. Solche Belastungen sind letztlich die erhöhtenAufwendungen im Rahmen der Einführung und Umset-zung einer Verpflichtung und die daraus resultierendenaktuellen und zukünftigen Einnahmeverluste. Die Ver-hältnismäßigkeit ist gewahrt, wenn (i) unter gleich geeig-neten Eingriffsalternativen diejenige ausgesucht wird, diedie geringsten Belastungen verursacht, und (ii) bei unter-schiedlich geeigneten Eingriffsalternativen mit gleicherBelastungsintensität für das betroffene Unternehmen diegeeignetere Verpflichtung gewählt wird. Ist eine Ver-pflichtung geeigneter als andere Eingriffe, führt abergleichzeitig zu einer höheren Belastung des betroffenenUnternehmens, muss die BNetzA eine Abwägungsent-scheidung treffen. Gleiches gilt, wenn sich die Resale-Verpflichtung mit anderen Verpflichtungen ergänzt, diesaber auch die Belastung insgesamt erhöht.

2.3 Märkte, die für eine Resale-Verpflichtung in Betracht kommen

215. Eine Abgrenzung der für eine Resale-Verpflich-tung in Betracht kommenden Märkte sollte auf der Basisder Märkteempfehlung der Europäischen Kommission er-folgen, da die BNetzA, die dort aufgeführten 18 Märktein jedem Fall einer Marktanalyse zu unterziehen hat undsich dabei gegebenenfalls die Frage nach der Auferlegungvon Verpflichtungen stellt. Darüber hinaus könnten fürResale-Verpflichtungen (i) neue Märkte und (ii) Bündel-produkte in Betracht kommen.

2.3.1 Märkte der EU-Empfehlung

216. Lediglich sieben von 18 Märkten der Märkteemp-fehlung sind Endkundenmärkte, bei denen die Europäi-sche Kommission davon ausgeht, dass dort kein wirksa-mer Wettbewerb herrscht. Für diese Märkte kommt Resaleals mögliche Verpflichtung grundsätzlich in Frage. Soweitsich in der Märkteempfehlung keine den Vorleistungs-märkten zugehörigen Endkundenmärkte finden – ein Bei-spiel ist der Mobilfunk –, geht die Europäische Kommis-sion offensichtlich davon aus, dass auf diesenEndkundenmärkten wirksamer Wettbewerb herrscht.Kommt die BNetzA im Rahmen einer über die Märkte-empfehlung hinausgehenden Analyse von Endkunden-märkten nicht zu einem gegenteiligen Ergebnis, kommensolche Dienste für Resale nicht in Betracht. Eine möglicheAusnahme ist nach Auffassung der Monopolkommissionder Markt für den entbündelten Großkundenzugang zuDrahtleitungen und Teilleitungen für die Erbringung vonBreitbanddiensten (DSL), da beim Breitbandzugang Vor-leistung und Endnutzerdienst nahezu identisch sein kön-nen. Damit sind nach diesem ersten Kriterium lediglichdie Märkte 1 bis 7 sowie der Markt 12 der Märkteempfeh-lung mögliche Kandidaten für die Auferlegung von Re-sale-Verpflichtungen.

217. In Anbetracht der Wettbewerbswirkungen von Re-sale und der Eignung, bestimmte Wettbewerbsproblemein einem Markt zu lösen, lassen sich Märkte, die für eine

Resale-Verpflichtung in Frage kommen, prima facie da-ran erkennen, dass dort der Infrastrukturwettbewerb auchnach über acht Jahren Marktöffnung wenig entwickelt istoder zu ineffizienten Ergebnissen führt. In solchen Märk-ten hat die bisherige Regulierung offenbar nicht dazu bei-getragen, Marktzutrittsschranken wirksam zu senken.Aus dem Kreis der in Rede stehenden Märkte sind das dieMärkte 1 und 2 der Märkteempfehlung (Zugang von Pri-vat- und anderen Kunden zum öffentlichen Telefonnetzan festen Standorten) sowie der Markt 12 (Breitbandzu-gang).

218. Die Märkte 1 und 2 der EU-Märkteempfehlung– die BNetzA fasst diese Märkte in ihrer Marktanalyse zueinem Markt für Festnetzanschlüsse zusammen – kom-men nach Auffassung der Monopolkommission am ehes-ten für die Auferlegung einer Resale-Verpflichtung inBetracht. Dafür spricht, dass die bisherige Vorleistungsre-gulierung in weiten Teilen Deutschlands bis heute nichtzu einem wirksamen Wettbewerb geführt hat. Ende 2004wurden trotz ansteigender Zahlen weiterhin nur 5 Prozentder Teilnehmeranschlüsse von alternativen Anbietern be-reitgestellt.173 Der Wettbewerb bei den Anschlüssen be-ruht ganz überwiegend auf der Vorleistung „entbündelterZugang zur Teilnehmeranschlussleitung“. Gründe für diegeringe Wettbewerbsintensität sind zum einen die langandauernde, regulatorisch bedingte Existenz einer Preis-Kosten-Schere, wobei die Vorleistung „entbündelter Zu-gang zur Teilnehmeranschlussleitung“ für dieWettbewer-ber teuerer war als das Endkundenprodukt „analoger Teil-nehmeranschluss“ der DTAG/T-Com,174 zum anderen dieNotwendigkeit vergleichsweise hoher Infrastrukturinves-titionen und damit verbunden die Zeitdauer, die eineMarkterschließung auf der Grundlage des entbündeltenZugangs zur Teilnehmernanschlussleitung benötigt. DieHöhe der Infrastrukturinvestitionen und die Zeitdauer fürdie Markterschließung sind auch die wichtigsten Gründedafür, dass der bisher erreichte Wettbewerb bei den Teil-nehmeranschlüssen im Wesentlichen auf Ballungsgebiete,wie Köln oder Hamburg, begrenzt geblieben ist. Nachden Ermittlungen der BNetzA war Ende 2004 an 2 700von 8 000 Hauptverteilerstandorten des Teilnehmeran-schlussnetzes der DTAG/T-Com die Voraussetzung fürdie Nutzung der entbündelten Teilnehmeranschlusslei-tung, nämlich der räumliche Zugang (Kollokation), ver-wirklicht.175 Das heißt, dass die Endkunden, deren An-schluss an diesen Hauptverteilern angebunden sind,prinzipiell die Möglichkeit haben, einen alternativen An-bieter zu wählen. Die Endkunden, deren Anschlussleitungan einem der übrigen 5 000 Hauptverteiler angeschlossenist, haben diese Möglichkeit nicht.

219. Für eine Resale-Verpflichtung auf dem Markt fürTeilnehmeranschlüsse spricht außerdem das Problem derschrumpfenden Teilnehmerzahlen im Festnetz. SinkendeAnschlusszahlen bei gleichzeitig vergleichsweise hohenInfrastrukturinvestitionen führen zu der Frage, ob eine

173 Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde …, a. a. O., S. 25.174 Vgl. Monopolkommission, , Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 104 f.175 Jahresbericht 2004 der Regulierungsbehörde …, a. a. O., S. 36.


Ausweitung des infrastrukturbasierten Wettbewerbs aufalle Hauptverteiler des Netzes der DTAG/T-Com über-haupt realistisch ist oder effizient wäre. Die zurückge-hende Kundenzahl im Festnetz kann die entbündelte Teil-nehmeranschlussleitung wegen der vergleichsweisehohen Infrastrukturinvestitionen zu einer volkswirtschaft-lich ineffizienten Alternative zur Durchsetzung des Wett-bewerbs bei den Teilnemeranschlüssen außerhalb vonBallungsgebieten machen. Im Gegensatz dazu könnteeine Resale-Verpflichtung erhebliche Wettbewerbsge-winne mit sich bringen. Die Wettbewerbsintensität beiden Teilnehmeranschlüssen ließe sich vergleichsweiseschnell erhöhen und ineffiziente Infrastrukturinvestitio-nen in Anschlussnetze außerhalb von Ballungsgebietenkönnten vermieden werden. Da die beherrschende Markt-position der DTAG/T-Com bei den Teilnehmeranschlüs-sen auch Auswirkungen auf deren Wettbewerbspositionbei den Verbindungen hat, würde Anschluss-Resale zu-gleich den Wettbewerb auf den Verbindungsmärktenschützen. Dies gilt allerdings erst dann, wenn entbündel-tes Anschluss-Resale möglich ist.

Das immer wieder vorgebrachte Argument, dass das Ge-schäftsmodell des entbündelten Zugangs zur Teilnehme-ranschlussleitung der alternativen Teilnehmernetzbetrei-ber durch die Einführung von Anschluss-Resale gefährdetsei, teilt die Monopolkommission nicht. Bei konsistentenEntgelten für die alternativen Vorleistungsprodukte stehendie Geschäftsmodelle im Wettbewerb miteinander, in demsich das oder die effizienten Geschäftsmodelle behaupten.Gleichwohl verschafft die Verzögerung des entbündeltenAnschluss-Resale bis Mitte 2008 den alternativen Teil-nehmernetzbetreibern einen längeren Übergangszeitraum,sich auf diese Möglichkeit einzustellen. Nicht zuletztkönnte Anschluss-Resale zur Vermeidung unerwünschterNebenwirkungen auf den bestehenden infrastrukturbasier-ten Wettbewerb auf die 5 000 Hauptverteiler begrenztwerden, bei denen der infrastrukturbasierte Wettbewerbbisher nicht greift.

220. Auch wenn die BNetzA auf den Märkten für öf-fentliche Orts- und Fernverbindungen für Privat- undandere Kunden an festen Standorten bisher keinen wirk-samen Wettbewerb festgestellt hat, ist dort die Vorleis-tungsregulierung insoweit wirksam, als die Marktzutritts-schranken eher gering sind. Nach Auffassung derMonopolkommission kommen diese Märkte für eine Re-sale-Verpflichtung damit eher nicht in Betracht. Das heißtnicht, wie die Marktanalyse der BNetzA zeigt, dass wirk-samer Wettbewerb hier bereits vollständig entwickelt istund es keine Gefährdungen mehr für den erreichten Wett-bewerb gibt. Die Gefahr einer Marktmachtübertragunggeht weiterhin von der beherrschenden Marktstellung derDTAG/T-Com bei den Teilnehmeranschlüssen aus. Hinzukommen die weiterhin bestehenden Goodwill-Vorsprüngeder DTAG/T-Com, die die Durchsetzung höherer Preiseerlauben, sowie die Möglichkeiten der Produktbündelungund der Nutzung von Optionstarifen, die zu einer erhöh-ten Kundenbindung beitragen.

221. Die Märkteempfehlung der Europäischen Kom-mission enthält keinen Endkundenmarkt für Breitbandan-

schlüsse, obwohl die DTAG/T-Com im DSL-Markt bis-her ein Quasimonopol innehatte und die BNetzA in derVergangenheit bereits im Rahmen der Missbrauchsauf-sicht eingegriffen hat.176 Als Zugangsleistung für dasAngebot von Breitbandanschlüssen kommen als Alterna-tiven der entbündelte Zugang zur Teilnehmeranschluss-leitung, Line Sharing sowie verschiedene Formen desBreitbandzugangs in Betracht. Eine nennenswerteMarktrelevanz hat davon vor allem der entbündelte Zu-gang zur Teilnehmeranschlussleitung erreicht. Seit Mitte2004 bietet die DTAG/T-Com auf freiwilliger Basis Re-sale von DSL-Anschlüssen an, was sich im Markt auchvergleichsweise schnell durchgesetzt hat. Das freiwilligeResale könnte nach Auffassung der Monopolkommissioneine Resale-Verpflichtung beim Breitbandzugang über-flüssig machen, soweit das Resale-Entgelt nicht die Maß-stäbe des § 30 Abs. 5 TKG verletzt, wonach der Abschlagauf den Endnutzerpreis einem effizienten Anbieter vonTelekommunikationsdiensten die Erzielung einer ange-messenen Verzinsung des eingesetzten Kapitals ermögli-chen muss, dabei aber nicht unterhalb der Kosten der effi-zienten Leistungsbereitstellung liegen darf. In jedem Fallmüsste die BNetzA bei einer Entscheidung über die Not-wendigkeit einer Resale-Verpflichtung auf dem DSL-Markt § 21 Abs. 1 Nr. 7 TKG beachten, wonach bei derAuferlegung von Zugangsverpflichtungen zu berücksich-tigen ist, ob freiwillige Angebote am Markt sind, die voneinem großen Teil des Marktes angenommen werden.

2.3.2 Resale und neue Märkte

222. Soweit neue Märkte einer Regulierung bedürfen,kann Resale ein vorzugswürdiges Instrument sein. DieFrage, was ein neuer Markt ist und ob überhaupt, wannund in welcher Form neue Märkte reguliert werden sol-len, ist allerdings bisher nicht hinreichend diskutiert.177

Die Vorteile des Resale als Instrument zur Regulierungneuer Märkte lässt sich anschaulich anhand der so ge-nannten Investitionsleiter (ladder of investment) beschrei-ben.178 Gemeint ist damit, dass sich Infrastrukturwettbe-werb bei Netzindustrien wie der Telekommunikationstufenweise, wie bei dem Erklimmen einer Leiter, entwi-ckelt. Bei dieser Leiter können die niedrigsten Stufen ameinfachsten repliziert werden. Entsprechend wird argu-mentiert, dass der Regulierer den alternativen Wettbewer-bern zunächst sämtliche Sprossen der Leiter als Zugangs-möglichkeit anbieten sollte, dass er im Zeitablaufallerdings die Attraktivität des regulierten Vorleistungs-angebots von unten beginnend nach oben zunehmend ver-schlechtern sollte. Nach dieser Argumentation sollte eineResale-Verpflichtung am besten zu Beginn der Regulie-rung eines neuen Marktes als „Brücke“ zum Erreichender nächsten Infrastrukturinvestitionsstufe auferlegt wer-den.179 Resale schafft hier den Kundenstamm, der

176 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 137 ff;dies., Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 114.

177 Vgl. Tz. 183 ff.178 Vgl. Cave, M., Vogelsang, I., How access pricing and entry interact,

in: Telecommunications Policy. Vol 27, 2003, S. 717 ff. 179 Vgl. European Regulators Group, a. a. O., S. 69.


notwendig ist, um Skalenerträge auszunutzen. Als Bei-spiel kann DSL-Resale eine Vorstufe sein, um genügendEndkunden zu erreichen, damit Line Sharing oder Bit-strom-Zugang lohnenswert werden. Ohne DSL-Resalewäre Line Sharing gegebenenfalls eine zu große Stufe fürden Marktzutritt von Newcomern. Voraussetzung fürdiese Art der Regulierung ist allerdings, dass den Markt-teilnehmern die Überbrückungsfunktion der Resale-Ver-pflichtung von Beginn an deutlich ist, damit sie ihre Ge-schäftsmodelle entsprechend gestalten können.

2.3.3 Resale und Bündelprodukte223. Bei so genannten Bündelprodukten werden ver-schiedene Leistungen miteinander kombiniert. Für dieEndverbraucher können Bündelprodukte attraktiv sein, dadie Bestandteile des Bündels einzeln entweder nicht oderzu einem höheren Preis verkauft werden. Die Anbietervon Bündelprodukten können Vertriebskosten einsparenund erzielen gegebenenfalls Verbundvorteile in der Pro-duktion. Bündelprodukte tragen allerdings auch in einemhohem Maße zur Absicherung von Marktmacht bei, in-dem sie die Kundenbindung über höhere Wechselkostenerhöhen. Problematisch ist insbesondere die Übertragungvon Marktmacht von Märkten ohne oder mit wenig Wett-bewerb auf wettbewerbsintensive Märkte, wenn Leistun-gen mit unterschiedlicher Wettbewerbsintensität gebün-delt werden. Nicht zuletzt erschweren Bündelproduktedie Entgeltregulierung, insbesondere die Kontrolle desVerdrängungsmissbrauchs, da die Zurechnung von Ge-meinkosten noch schwieriger ist als bei ungebündeltenLeistungen.

224. Bündelprodukte sind somit entweder Ausdruckvon Wettbewerb und tragen dazu bei, dass die AnbieterEffizienzvorteile realisieren, oder sie verhindern Wettbe-werb, indem sie Marktmacht sichern oder auf Wettbe-werbsmärkte übertragen. Die Monopolkommission hatsich in ihren früheren Sondergutachten ausführlich mitden Wettbewerbswirkungen von Bündelprodukten be-fasst, soweit sie von dem Incumbent angeboten werden,der auf einem Teil der Märkte noch deutlich marktbeherr-schend ist.18080 Die von Bündelprodukten ausgehendenGefahren für den Wettbewerb nehmen ab, wenn die Kon-kurrenten des Incumbent die Bündelprodukte flächende-ckend und zu ähnlichen Kosten wie der Incumbent nach-bilden können. Dazu ist es notwendig, dass sie Zugang zuden einzelnen Bestandteilen der Bündelprodukte haben.Resale-Verpflichtungen können die Problematik wettbe-werbswidriger Bündelung vergleichsweise einfach ent-schärfen, da Resale im Vergleich zu anderen Zugangsver-pflichtungen organisatorisch schnell und unkompliziertumsetzbar ist. Die Monopolkommission hat sich bei frü-herer Gelegenheit für eine obligatorische Verpflichtungder DTAG zum Resale bei Bündelprodukten ausgespro-chen.181 Diese Empfehlung hält sie aufrecht.

225. Ein solche Verpflichtung kann sich dabei sowohlauf die gebündelte Leistung als auch auf die einzelnen Be-standteile des Bündels beziehen. Soweit der marktbeherr-schende Betreiber die Bestandteile des Bündels auch ein-zeln anbietet, muss sich die Möglichkeit des Resale auf dieeinzelnen Bestandteile des Bündels beziehen. Resellersollten allerdings keinen Anspruch darauf haben, dass dermarktbeherrschende Betreiber Leistungen unterhalb sei-nes eigenen Entbündelungsniveaus für Wiederverkaufs-zwecke verfügbar macht. Die positiven Wettbewerbsef-fekte von Resale bleiben begrenzt, wenn Resellergezwungen werden, Leistungen, die der marktbeherr-schende Betreiber seinen Endkunden entbündelt anbietet,gebündelt zu übernehmen, wie dies bei dem gebündeltenAnschluss-Resale der Fall ist. Die gemäß § 150 Abs. 5TKG vorgesehene Verzögerung von entbündeltem An-schluss-Resale bis Mitte 2008 geht insbesondere zu Lastender Verbindungnetzbetreiber. Für sie entfällt Resale alsMöglichkeit, ihre Dienstepalette zu komplettieren und inden Markt für Teilnehmeranschlüsse einzutreten. Mit die-ser Regelung geschützt werden soll der Infrastrukturwett-bewerb durch die alternativen Teilnehmernetzbetreiber.Da der mit weitem Abstand größte Infrastrukturwettbe-werber im Teilnehmeranschlussnetz die marktbeherr-schende DTAG/T-Com ist, wird durch diese Regelung we-niger der Infrastrukturwettbewerb geschützt als vielmehrder Incumbent vor dem Wettbewerb bei den Teilnehmer-anschlüssen.

3. Regulierung der Resale-Entgelte

226. Erstmals enthält das TKG Maßstäbe zur Bestim-mung der Resale-Entgelte. Gemäß § 30 Abs. 1 TKG un-terliegen die Entgelte eines Betreibers mit beträchtlicherMarktmacht für die nach § 21 TKG auferlegten Zugangs-leistungen – und damit auch für Resale – grundsätzlichder Genehmigungspflicht. Genehmigungspflichtige Ent-gelte sind nach § 31 Abs. 1 TKG genehmigungsfähig,wenn sie die Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-lung nicht überschreiten. In begründeten Einzelfällenkann eine Überprüfung der Genehmigungsfähigkeit auchnach dem Vergleichsmarktprinzip erfolgen. Abweichendvon dieser Regel ergeben sich die Entgelte für Resale ge-mäß § 30 Abs. 5 TKG aus einem Abschlag auf den End-nutzerpreis, der einem effizienten Anbieter von Telekom-munikationsdiensten die Erzielung einer angemessenenVerzinsung des eingesetzten Kapitals auf dem Endnutzer-markt ermöglicht. Das Entgelt entspricht dabei mindes-tens den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung.

Von Bedeutung ist darüber hinaus § 27 Abs. 2 TKG, wo-nach die Regulierungsbehörde darauf zu achten hat, dassEntgeltregulierungsmaßnahmen in ihrer Gesamtheit auf-einander abgestimmt sind.

227. Das erste Kriterium des § 30 Abs. 5 TKG legt alsMethode für die Ermittlung der Resale-Entgelte das sogenannte „Retail minus“ fest. Danach ist die Ausgangsba-sis für die Ermittlung des Großhandelsrabatts der Endnut-zerpreis, von dem ein Abschlag vorzunehmen ist. DieseVorgabe des Gesetzgebers ist relativ vage gehalten. Un-klar ist sowohl, was genau der relevante Endnutzerpreis

180 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 201 ff;dies., Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 131 ff.

181 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 33, a. a. O., Tz. 203;dies., Netzwettbewerb durch Regulierung, Hauptgutachten 2000/2001, Baden-Baden 2003, Tz. 17.


ist, als auch die Methode, nach der der Abschlag von demEdndnutzerpreis zu bestimmen ist.

Nach dem Wortlaut lässt sich das erste Kriterium des § 30Abs. 5 TKG in zweifacher Weise interpretieren: (a) Ent-weder soll der im Rahmen des Retail minus vorzuneh-mende Abschlag auf den Endnutzerpreis einem effizien-ten Anbieter der Resale-Leistung eine angemesseneVerzinsung des eingesetzten Kapitals auf dem Endnutzer-markt ermöglichen oder (b) auf den Endnutzerpreis, dereinem effizienten Anbieter von Telekommunikations-diensten die Erzielung einer angemessenen Verzinsungauf dem Endkundenmarkt ermöglicht, ist ein (nicht näherspezifizierter) Abschlag zu gewähren.

228. Der Endnutzerpreis nach Interpretation (a) ist dertatsächliche Preis, den der zum Resale verpflichtete Be-treiber seinen Endkunden in Rechnung stellt. Von diesemEntgelt ist ein Abschlag vorzunehmen, der einem effizi-enten Reseller die Erzielung einer angemessenen Verzin-sung des eingesetzten Kapitals auf dem Endnutzermarktermöglicht. Bei Interpretation (b) geht es dagegen um ei-nen effizienten Anbieter, der zum Resale verpflichtetwird. Auslegung (b) hätte zur Folge, dass Ausgangspunktder Kalkulation der Resale-Entgelte nicht der vorgefun-dene Endnutzerpreis des marktbeherrschenden Anbietersist, sondern der fiktive Endnutzerpreis eines effizientenAnbieters auf dem Endkundenmarkt. Dieser effizienteAnbieter wird in aller Regel nicht mit dem tatsächlichenAnbieter identisch sein, da dieser, um überhaupt zum Re-sale verpflichtet werden zu können, über beträchtlicheMarktmacht auf dem Endkundenmarkt verfügen müsste,was wiederum dagegen spräche, dass es sich um einen ef-fizienten Anbieter handelt. Auch wenn der Wortlaut des§ 30 Abs. 5 TKG die Interpretation (b) zulässt, geht dieMonopolkommission davon aus, dass es sich bei dem „ef-fizienten Anbieter“ des § 30 Abs. 5 TKG um einen effizi-enten Reseller handelt. Das erste Kriterium des § 30 Abs. 5TKG wird damit so interpretiert, dass von dem tatsächlichvorgefundenen Endnutzerpreis des zum Resale verpflich-teten Betreibers mit beträchtlicher Marktmacht ein Ab-schlag vorzunehmen ist, der einem effizienten Anbieter(Reseller) die Erzielung einer angemessenen Verzinsungdes eingesetzten Kapitals auf dem Endnutzermarkt er-möglicht. Erforderlich ist damit zunächst die Definitioneines effizienten Anbieters. Darüber hinaus ist zu klären,was eine „angemessene Verzinsung“ des eingesetzen Ka-pitals auf den Endnutzermärkten ist.

229. Der Bezug des Gesetzes auf einen effizienten An-bieter bedeutet, dass der Abschlag auf den Endnutzerpreisnicht jedem Reseller unabhängig von seinen Kosten eineangemessene Verzinsung des eingesetzen Kapitals si-chern soll, sondern nur den effizienten Anbietern. Ein ef-fizienter Anbieter ist kein bestimmter, sondern ein hypo-thetischer Anbieter. Es geht auch nicht um ein bestimmtesGeschäftsmodell des Resale, sondern um ein Geschäfts-modell, das sämtliche Marktmöglichkeiten ausnutzt. InRede stehen hier Geschäftsmodelle, wie reines Resale,Resale, bei dem die Leistungen des Incumbent mit Zu-satzleistungen versehen werden (Value Added Reseller),und Resale, bei dem die Leistung des Incumbent mit In-

frastrukturleistungen des Resellers kombiniert wird. Pro-bleme dürften dann auftauchen, wenn die verschiedenenGeschäftsmodelle aufgrund unterschiedlich effizienterKosten unterschiedlich hohe Abschläge auf dem Endnut-zermarkt benötigen. Da die Kosten eines effizienten An-bieters nicht direkt messbar sind, sind sie im Rahmen ei-nes Kostenmodells zu ermitteln. Als Ausgangspunktdafür bieten sich die Kosten des Incumbent an, da überdessen tatsächliche Marketing- und Vertriebskosten Infor-mationen vorliegen. Davon ausgehend können die Kosteneines effizienten Anbieters unter Berücksichtigung vonGrößen- und Verbundvorteilen und -nachteilen bestimmtwerden. Dabei ist zu vermuten, dass Verbundvorteile undSkalenerträge mit einer sehr viel größeren Wahrschein-lichkeit bei dem Incumbent als bei den Wettbewerbernauftreten. Hier stellt sich wieder die schon in Tz. 142 ff.behandelte Frage, inwiefern und auf welche Weise dieseAsymmetrie zu berücksichtigen ist. Auch hier ist die Mo-nopolkommission der Auffassung, dass das in § 30 Abs. 5TKG genannte Kriterium der Erzielung einer angemesse-nen Verzinsung des eingesetzten Kapitals auf dem End-nutzermarkt auf das Geschäftsmodell eines Zugang be-gehrenden Unternehmens abstellt, mithin auch dasEffizienzkriterium auf die Kostensituation eines solchenUnternehmens abstellen sollte. Dementsprechend ist beider Ermittlung des Abschlags zu berücksichtigen, dassdie Wettbewerber nicht in gleichem Maße von Größen-vorteilen profitieren wie der Incumbent. Alternativ dazukönnten auch die Wettbewerber dem Regulierer ihre Kos-tendaten inklusive der Ansätze zur Ermittlung von Grö-ßen- und Verbundvorteilen zur Verfügung stellen.

230. Auch das zweite Kriterium des § 30 Abs. 5 TKGfür die Bestimmung der Resale-Entgelte ist interpretati-onsbedürftig, denn es wird nicht deutlich, ob es sich hierum die Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung fürdie spezifische Leistung des Resellers oder aber um dieKosten der effizienten Leistungsbereitstellung des Betrei-bers mit beträchtlicher Marktmacht handelt. Nach Auffas-sung der Monopolkommission liegt die letztere Interpre-tation näher. Damit bilden die Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung der Vorleistung des Netzbetrei-bers an den Reseller die Untergrenze für den Großhan-delsrabatt. Die Erfüllung des zweiten Kriteriums lehntsich auf den ersten Blick an die kostenbasierte Entgeltre-gulierung gemäß § 31 Abs. 1 TKG an, erhält aber durchdie Mindestvorgabe anstelle der Obergrenze einen ande-ren Akzent. Offenbar will der Gesetzgeber mit dem zwei-ten Kriterium des § 30 Abs. 5 TKG vermeiden, dass derBetreiber mit beträchtlicher Marktmacht Vorleistungen anden Reseller unterhalb der effizienten Kosten anbietenmuss. Dies wäre dann der Fall, wenn das erste Kriteriumzu einem Abschlag vom Endnutzerpreis führt, der größerist als die Kosteneinsparungen des Incumbent auf derEinzelhandelsebene, oder wenn der Incumbent auf derEinzelhandelsebene keine kostendeckenden Entgelte ver-langt.

231. Zwischen den beiden Kriterien des § 30 Abs. 5TKG kann es folglich zu Konflikten kommen, wenn


– der notwendige Abschlag vom Endnutzerpreis des In-cumbent größer ist als die Kosten der effizienten Be-reitstellung von Resale oder

– der Endnutzerpreis als Ausgangspunkt für die Rabatt-bestimmung unterhalb der Kosten der effizienten Leis-tungsbereitstellung liegt.

Der erste Fall kann dann eintreten, wenn der effizienteReseller gegenüber dem Incumbent auf der Marketing-und Vertriebsebene Größen- oder Verbundnachteile be-sitzt. In diesem Fall kann Resale nicht verfügt werden, dadie Entgeltregeln des § 30 Abs. 5 TKG nicht einzuhaltensind. Resale wäre auch keine ökonomisch sinnvolle Re-gulierung, da der Reseller gegenüber dem IncumbentKostennachteile hat und am Markt ohnehin nur dann be-stehen könnte, wenn er höhere Preise als der Incumbentdurchsetzen kann.

Der zweite Konflikt entsteht aufgrund von Preisdumpingauf dem Endnutzermarkt. Preise unterhalb der langfristi-gen zusätzlichen Kosten einschließlich einer angemesse-nen Verzinsung des eingesetzten Kapitals sind miss-bräuchlich im Sinne von § 28 Abs. 1 TKG. Ein solcherMissbrauch ist zunächst zu beseitigen, bevor eine Resale-Verpflichtung verfügt werden kann. Soweit die Entgeltedes Incumbent auf dem Endnutzermarkt reguliert sind,sollte das Problem der Unter-Kosten-Preise nicht auftre-ten.

4. Schlussfolgerungen für die Regulierungspraxis

232. Die Erfahrungen in der deutschen Regulierungs-praxis mit Resale sind begrenzt. Neu ist insbesondere dieAnwendung von Resale auf konkrete Wettbewerbspro-bleme, gegebenenfalls in Abgrenzung oder in Ergänzungzu anderen, alternativ in Frage kommenden Regulie-rungsinstrumenten. Die Anwendung von Resale in derRegulierungspraxis wird dadurch erschwert, dass die Re-sale-Vorschriften des TKG vergleichsweise vage gehaltensind und ihre Auslegung eher Fragen aufwirft als beant-wortet. Damit sind Rechtsunsicherheiten für die Markt-teilnehmer verbunden. Da nicht damit zu rechnen ist, dassder Gesetzgeber durch Klarstellungen kurzfristig zu einerVerminderung der Rechtsunsicherheiten beiträgt, emp-fiehlt die Monopolkommission, dass die BNetzA die An-wendungsvoraussetzungen, die Möglichkeiten der Aus-gestaltung und die Methoden zur Festsetzung der Resale-Entgelte unabhängig von einer konkreten Regulierungs-verfügung im Rahmen von Auslegungsgrundsätzen, nachMöglichkeit unter Beteiligung der interessierten Öffent-lichkeit, diskutiert.

233. Resale kommt als Verpflichtung im Rahmen einerRegulierungsverfügung in Betracht, wenn

– auf einem Endnutzermarkt kein wirksamer Wettbe-werb herrscht,

– Resale zur Entstehung oder Intensivierung des Wett-bewerbs auf diesem Markt beiträgt,

– das Instrument anderen, alternativ in Frage kommen-den Regulierungsinstrumenten überlegen ist oder

diese so ergänzt, dass sich das Wettbewerbsergebnisim Markt insgesamt verbessert und

– Resale ein verhältnismäßiges und der Art des identifi-zierten Wettbewerbsproblems angemessenes Instru-ment der Regulierung ist.

Märkte, für die Resale als Verpflichtung in Betracht kom-men, lassen sich prima facie daran erkennen, dass dort derInfrastrukturwettbewerb auch Jahre nach der Marktöff-nung nicht oder nur eingeschränkt funktioniert oder zu in-effizienten Ergebnissen führt. Damit kommt Resale alsVerpflichtung bevorzugt für die Märkte 1 und 2 der EU-Märkteempfehlung (Zugang von Privat- und anderenKunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standor-ten) sowie für Bündelprodukte in Betracht. Neue Märktesind wegen der damit verbundenen negativen Innovati-onsanreize zunächst von der Regulierung auszunehmen.Für den Fall, dass sich auch zu einem späteren Zeitpunktauf diesem (ehemals neuen) Markt keine Tendenz zuwirksamem Wettbewerb einstellt, kommt Resale bevor-zugt als erstes Regulierungsinstrument in Frage.

234. Die positiven Wettbewerbseffekte des Resale blei-ben begrenzt, wenn die Reseller gezwungen sind, Leis-tungen gebündelt zu übernehmen, die der Incumbent sei-nen Endkunden entbündelt anbietet. Ein Beispiel dafür istdas gebündelte Anschluss-Resale, bei dem der Resellerneben dem Teilnehmeranschluss zugleich auch Verbin-dungsleistungen des Incumbent zum Weiterverkauf über-nehmen muss. Die gemäß § 150 Abs. 5 TKG vorgeseheneVerzögerung des entbündelten Anschluss-Resale geht zuLasten der Verbindungsnetzbetreiber. Für sie entfällt dieMöglichkeit, ihre Dienstepalette um den Teilnehmeran-schluss zu komplettieren. Unter diesen Bedingungen istzu befürchten, dass der Markt für Teilnehmeranschlüsseauch im Jahr 2008 nicht durch wirksamen Wettbewerbgekennzeichnet sein wird. Die BNetzA sollte sich nachAuffassung der Monopolkommission auf diesen Fall vor-bereiten, indem sie frühzeitig, d. h. bereits in der nächstenMarktanalyserunde, herauszufinden versucht, ob und ge-gebenenfalls in welcher Form entbündeltes Anschluss-Resale ab Mitte 2008 aufzuerlegen ist. Dabei sind auchdie Implementierungsvoraussetzungen des Incumbentzeitlich zu berücksichtigen. Wartet die BNetzA dagegenerst die auf das Jahr 2008 folgende Marktanalyse ab, istmit entbündeltem Anschluss-Resale, als der vermutlichwichtigsten Voraussetzung für eine Intensivierung desAnschlusswettbewerbs im Festnetz, frühestens im Jahr2010 zu rechnen.

235. Der Preis für die Überlassung von Endkundenleis-tungen zum Wiederverkauf durch Dritte unterliegt derpräventiven Entgeltregulierung. Für die Ermittlung desResale-Entgelts sind zwei Kriterien relevant, die gemein-sam erfüllt sein müssen, die aber miteinander in Konfliktstehen können. Die BNetzA muss daher klären, wie siemit potentiellen Inkompatibilitäten der beiden Kriteriendes § 30 Abs. 5 TKG umgeht.

Gleichzeitig ist das Konsistenzgebot des § 27 Abs. 2TKG zu beachten, wonach Entgeltregulierungsmaßnah-men in ihrer Gesamtheit inhaltlich und zeitlich aufeinan-


der abzustimmen sind. In der Regulierungspraxis sindvertikale und horizontale Inkonsistenzen zu unterschei-den, die zu Wettbewerbsverzerrungen führen. In vertika-ler Hinsicht geht es vor allem um die Vermeidung vonPreis-Kosten-Scheren, die die BNetzA in der Vergangen-heit durch die so genannte IC+25-Prozent-Regel zu ver-meiden versucht hat. Diese Regel beinhaltet allerdingseine Reihe von Problemen, insbesondere führt sie ledig-lich zu näherungsweisen Ergebnissen. Nach Auffassungder Monopolkommission ist sie daher mit dem neu einge-führten Konsistenzgebot des TKG nicht vereinbar. Vor-zugswürdig zur Vermeidung von vertikalen Inkonsisten-zen ist daher die einzelfallbezogene Kostenprüfung.Horizontale Inkonsistenzen führen zu Wettbewerbsver-zerrungen zwischen alternativen Geschäftsmodellen aufder Endnutzerebene. Im Zusammenhang mit Resale ent-stehen solche Inkonsistenzen, wenn die Endkundenent-gelte des Incumbent als Ausgangspunkt für die Ermitt-lung des Großhandelsrabatts für das Resale-Produkt nichtden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ent-sprechen.

5. Schlussfolgerungen für den Gesetzgeber

236. Die gemäß § 150 Abs. 5 TKG bis zum 30. Juni2008 geltende Vorgabe, dass der Regulierer lediglich ge-bündeltes Anschluss-Resale auferlegen kann, geht zuLasten der Verbindungsnetzbetreiber und verzögert dieEntstehung von wirksamem Wettbewerb auf dem Marktfür Teilnehmeranschlüsse. Nach Auffassung der Mono-polkommission ist diese Regelung weder notwendig, umdie Geschäftsmodelle der alternativen Teilnehmernetzbe-treiber zu schützen, noch gibt es einen Anspruch vonMarktteilnehmern auf einen Vertrauensschutz, da entbün-deltes Resale bereits nach dem alten TKG von 1996durchsetzbar war und auch bereits verfügt worden ist. Danach Auffassung der Monopolkommission auch die Ver-einbarkeit des § 150 Abs. 5 TKG mit europarechtlichenVorgaben in Frage steht, sollte der Gesetzgeber die Vor-schrift baldmöglichst ersatzlos streichen.

237. Problematisch ist darüber hinaus, dass das TKG anzwei Stellen vage Maßstäbe einführt, die weder derRechtssicherheit dienen noch aus ökonomischer Sichtnotwendig sind. Zum einen hat der Regulierer gemäß§ 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG bei der Auferlegung einer Resale-Verpflichtung „die getätigten und zukünftigen Investitio-nen für innovative Dienste zu berücksichtigen“. Der Ge-setzgeber unterstellt damit, dass Resale zu Lasten von In-vestitionen für innovative Dienste geht. Dafür gibt eskeine Anhaltspunkte. Es würde der Rechtssicherheit die-nen, wenn diese Vorschrift ersatzlos gestrichen wird. Zumanderen enthält § 30 Abs. 5 TKG zwei kumulativ zu er-füllende Kriterien für die Festsetzung der Resale-Ent-gelte, die potentiell widersprüchlich sind. Nach Auffas-sung der Monopolkommission würde es ausreichen,wenn der Großhandelsrabatt entweder nach dem erstenKriterium des § 30 Abs. 5 TKG (Abschlag auf den End-nutzerpreis, der einem effizienten Anbieter von Telekom-munikationsdiensten die Erzielung einer angemessenenVerzinsung auf dem Endnutzermarkt ermöglicht) oder an-

statt nach der Methode des Retail minus gemäß den Kos-ten der effizienten Leistungsbereitstellung ermittelt wird.Belässt es der Gesetzgeber bei den beiden Kriterien,sollte er allerdings eine Entscheidungshilfe liefern, wieder Regulierer beim Vorliegen von Inkompatibilität derbeiden Kriterien zu einem konsistenten Resale-Entgeltkommt.

VII. Zusammenfassung der Einschätzungen und Empfehlungen

238. Nach ihrem erweiterten Auftrag gemäß § 121 Abs. 2des novellierten TKG beurteilt die Monopolkommissionden Stand und die Entwicklung des Wettbewerbs sowiedie Frage, ob nachhaltig wettbewerbsorientierte Telekom-munikationsmärkte in der Bundesrepublik Deutschlandbestehen. Die Kommission würdigt darüber hinaus dieAnwendung der Vorschriften über die Regulierung undWettbewerbsaufsicht durch die Regulierungsbehörde undnimmt zu sonstigen aktuellen wettbewerbspolitischenFragen Stellung, insbesondere zu der Frage, ob die Re-sale-Regelung des § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG im Hinblick aufdie Wettbewerbsentwicklung anzupassen ist.

239. Der Wettbewerb auf den Märkten der Festnetztele-fonie hat in den vergangenen zwei Jahren weiter zuge-nommen. Deutliche Fortschritte sind bei den Ortsgesprä-chen zu verzeichnen. Nach der Einführung von Call-by-Call und Preselection konnten die Konkurrenten derDTAG schneller als noch vor zwei Jahren erwartet,Marktanteile in spürbaren Größenordnungen gewinnen.

Bei den Fern- und Auslandsgesprächen haben die alterna-tiven Anbieter ihre Marktposition weiter verbessert. Ins-besondere bei den Auslandsgesprächen erreichen dieWettbewerber inzwischen einen Marktanteil von mehr als60 Prozent nach Umsätzen und von mehr als zwei Drittelnach Verbindungsminuten. Ende November 2005 hat dieBNetzA festgestellt, dass die DTAG bei den Auslandsge-sprächen keine beträchtliche Marktmacht mehr hat.

Kaum Wettbewerbsfortschritte sind dagegen bei den Teil-nehmeranschlüssen zu verzeichnen. Hier behält dieDTAG bei den Analoganschlüssen ihre faktische Mono-polstellung und bei den ISDN-Anschlüssen eine bei wei-tem überragende Marktstellung.

Spürbar zu nimmt der Wettbewerb beim breitbandigen In-ternetzugang. Eine Ursache dafür ist das freiwillige Re-sale-Angebot der DTAG, das seit Mitte 2004 zu einemsprunghaften Anstieg der im Wege des Wiederverkaufsdurch Dritte veräußerten DSL-Anschlüsse geführt hat.

Die Abhängigkeit der Wettbewerber von Vorleistungender DTAG ist weiterhin groß. Dies gilt namentlich für denentbündelten Zugang zur Teilnehmeranschlussleitung, fürregionale und lokale Zusammenschaltungsleistungen, inTeilbereichen für Mietleitungen sowie für Fakturierungs-und Inkassoleistungen. Die Abhängigkeit geht dort zu-rück, wo die alternativen Netzbetreiber eigene Infrastruk-turen aufbauen. Dies betrifft die Ebene der Fernnetze undseit Einführung der Betreiberauswahl im Ortsnetz auchverstärkt die regionalen Netze.


240. Bei der Beurteilung, ob nachhaltig wettbewerbs-orientierte Telekommunikationsmärkte bestehen, unter-scheidet die Monopolkommission danach, ob die sektor-spezifische Regulierung insgesamt oder lediglich diepräventive Entgeltregulierung verzichtbar ist. Die Mono-polkommission ist der Auffassung, dass der Wettbewerbauf den Endkundenmärkten der Festnetztelefonie nochnicht soweit abgesichert ist, dass die sektorspezifischeRegulierung in ihrer Gesamtheit entfallen kann. DerWettbewerb bei den Teilnehmeranschlüssen, den Orts-,Fern- und Auslandsgesprächen ist vielmehr weiterhin da-von abhängig, dass die alternativen Anbieter den Zugangzu den Vorleistungen der DTAG haben. Dies bedeutet,dass die Regulierung der Zugangsleistungen jetzt und aufabsehbare Zeit in vollem Umfang aufrechterhalten wer-den muss.

Auf die Frage, ob die Endkundenmärkte der Festnetztele-fonie weiterhin der präventiven oder der nachträglichenEntgeltregulierung unterliegen sollen, ist eine differen-zierte Antwort notwendig. Bei den Teilnehmeranschlüs-sen ist nach Auffassung der Monopolkommission die Ex-ante-Entgeltregulierung weiterhin notwendig. Dafür spre-chen die Marktstellung der DTAG bei den Teilnehmeran-schlüssen und der Umstand, dass auch die alternativenAnschlusstechnologien weder im Moment noch auf ab-sehbare Zeit in der Lage sind, den Wettbewerb in diesemMarkt nachhaltig zu beleben, ebenso wie die Wettbe-werbsgefährdungen, die sich aus den Möglichkeiten zurQuersubventionierung von Leistungen in Wettbewerbsbe-reichen oder der Bündelung von Leistungen mit Teilneh-meranschlüssen ergeben.

Anders ist dies bei den Gesprächsmärkten. Auch wenn dieMonopolkommission weiterhin davon ausgeht, dass dieZugangsregulierung sowie die Call-by-Call- und Prese-lection-Regelung für sich alleine genommen nicht ausrei-chen, um den Wettbewerb auf den Gesprächsmärkten zusichern, bedarf es bei den Orts-, Fern- und Auslandsge-sprächen nicht mehr der Ex-ante-Entgeltregulierung, umeine Remonopolisierung der Märkte zu verhindern. Fürdie Aussetzung der Genehmigungspflicht sprechen die er-reichte wirtschaftliche Stabilität der alternativen Anbieter,ihre mit einem zunehmenden Infrastrukturausbau einher-gehende geringere Anfälligkeit für Verdrängungsstrate-gien des etablierten Anbieters sowie die nach dem neuenTelekommunikationsrecht erweiterten Eingriffsmöglich-keiten der nachträglichen Entgeltregulierung. Gleichwohlist es nach Auffassung der Monopolkommission weiterhinunabdingbar, dass die Regulierungsbehörde die regulato-rischen Voraussetzungen für eine wirksame Kontrolle derBündelproblematik schafft. Die Gefahren für den Wettbe-werb durch Quersubventionierungen aus Bereichen ohneoder mit wenig Wettbewerb sind zu vernachlässigen,wenn die Endkundenentgelte für die Teilnehmeran-schlüsse weiterhin der Ex-ante Regulierung gemäß § 31TKG unterliegen. Soweit die DTAG bei den Auslandsge-sprächen nicht mehr über beträchtliche Marktmacht ver-fügt, entfällt für diesen Markt die Voraussetzung auch fürdie nachträgliche Entgeltregulierung nach dem TKG.

241. Der Mobilfunk bildet nach Auffassung der Mono-polkommission weiterhin ein eigenständiges Marktseg-ment und ist nicht Teil eines einheitlichen Marktes fürSprachtelefonie. Zwar hat die Einführung integrierterFestnetz- und Mobilfunkanschlüsse durch nunmehr alleMobilfunknetzbetreiber die Substitutionsbeziehungenzwischen Festnetz und Mobilfunk intensiviert. Gleich-wohl bleibt der Wettbewerb zwischen Festnetz und Mo-bilfunk bisher vornehmlich auf die Gespräche begrenztund ist wegen der weiterhin deutlichen Preisunterschiedenach wie vor eher gering.

Weiterhin ungelöst ist das Problem der deutlich überhöh-ten Entgelte für die Terminierung von Gesprächen aus demFestnetz in die Mobilfunknetze. Zwar ist es aufgrundregulatorischer Entscheidungen zu einer Absenkung derTerminierungsentgelte gekommen. Gleichwohl liegendiese noch immer deutlich über den Kosten, mit der Folge,dass die Festnetzbetreiber bzw. deren Kunden den Mobil-funk und damit auch den Marktzutritt der Mobilfunknetz-betreiber in das Festnetz in einem erheblichen Ausmaßsubventionieren. Die Monopolkommission weist bereitsseit längerem auf die Notwendigkeit hin, das Problem derüberhöhten Terminierungsentgelte im Mobilfunk regula-torisch dadurch zu lösen, dass die Entgelte über einen zeit-lichen Anpassungspfad auf das Niveau der Kosten der ef-fizienten Leistungsbereitstellung gesenkt werden.

Der Endkundenmarkt für Mobiltelefonie ist weiterhindurch Wachstum und Wettbewerb gekennzeichnet. DieAnzahl der Netzbetreiber ist mit vier konstant geblieben.Im Vergleich zum Jahr 2003 haben die beiden kleinenNetzbetreiber Marktanteile zu Lasten der beiden großenNetzbetreiber hinzugewonnen. Die Einführung neuer Pre-paid-Angebote, die ausschließlich über das Internet ver-trieben werden, von neuen Tarifformen, wie der Flatrate,sowie die Etablierung so genannter Billigmarken durchNetzbetreiber und Service-Provider haben für eine Zu-nahme des Preiswettbewerbs im Mobilfunk gesorgt.

242. Der Gutachtenauftrag des novellierten TKG an dieMonopolkommission sieht unter anderem die Würdigungder Amtspraxis der Regulierungsbehörde vor. Um diesemgesetzlichen Auftrag gerecht zu werden, benötigt dieKommission den Zugang zu den Verfahrensakten derBNetzA. Dieser Zugang ist bisher gesetzlich nicht gere-gelt und beschränkt sich daher auf die öffentlich zugängli-chen, um Betriebs- und Geschäftsgeheimnisse bereinigtenFassungen der Entscheidungen. Dies reicht im Einzelfallfür eine angemessene Erfüllung des gesetzlichen Auftragsnicht aus. Die Monopolkommission schlägt eine Ergän-zung des TKG zur Regelung des Akteneinsichtsrechts inAnlehnung an § 46 Abs. 2a GWB vor, in dem das Akten-einsichtsrecht der Monopolkommission bei der Kartellbe-hörde geregelt ist.

243. Ein Schwerpunkt der Amtspraxis der Regulie-rungsbehörde im Bereich der Telekommunikationsregu-lierung lag bei den Verfahren der Marktdefinition undMarktanalyse, in denen nach dem novellierten TKG zuklären ist, ob ein Markt der sektorspezifischen Regulie-rung unterliegt, ob beträchtliche Marktmacht besteht undwelche regulatorischen Verpflichtungen dem Unterneh-


men mit beträchtlicher Marktmacht gegebenenfalls auf-zuerlegen sind. Die Verfahren sind außerordentlich lang-wierig. Bis Mitte November 2005 ist lediglich für vier der18 Märkte der Empfehlung der Europäischen Kommis-sion über die für die Regulierung relevanten Märkte dasgesamte Verfahren der Marktdefinition, Marktanalyseund Auferlegung regulatorischer Verpflichtungen inklu-sive der jeweiligen nationalen und europäischen Beteili-gungsverfahren abgeschlossen. Bei weiteren acht Märk-ten läuft das Verfahren. Bei sechs Märkten sind dieUntersuchungen noch in einem Anfangsstadium bzw. ha-ben noch nicht begonnen. Da sowohl das TKG als auchdas Gemeinschaftsrecht die unverzügliche Festlegung derzu regulierenden Märkte vorschreibt und weil die Zeitver-zögerungen für Rechtsunsicherheiten in den Märkten sor-gen, ist die schleppende Umsetzung des neuen Rechtsrah-mens nach Auffassung der Monopolkommission rechtlichund sachlich problematisch.

Ein wesentlicher Grund für die Verzögerungen liegt indem komplizierten und vergleichsweise langwierigenVerfahren der Marktanalyse mit weitreichenden Beteili-gungsrechten auf nationaler und europäischer Ebene. Ausnationaler Sicht ist das kurzfristig kaum zu beeinflussen.Gleichwohl sollte sich die Bundesregierung bei der anste-henden Überarbeitung des europäischen Rechtsrahmensfür eine Straffung des Verfahrens, gegebenenfalls unterVerzicht auf Beteiligungsrechte, einsetzen. Im TKG ange-legt sind Zeitverzögerungen, die sich aus der verfahrens-mäßigen Trennung von Marktanalyse und Regulierungs-verfügung ergeben. Diese Trennung, die es nur inDeutschland gibt, zielt darauf ab, das Vetorecht der Euro-päischen Kommission bei der Marktdefinition und Markt-analyse nicht auf die Ebene der Regulierungsmaßnahmenauszudehnen. Nach Auffassung der Monopolkommissionüberwiegen die Nachteile der entstehenden Zeitverzöge-rungen und das damit verbundene Mehr an Rechtsunsi-cherheit die vermeintlichen Vorteile, da die EuropäischeKommission auch bei der Zusammenlegung der Verfah-ren kein Veto gegen die Regulierungsverfügung einlegenkann. Die Monopolkommission empfiehlt der Bundesre-gierung nachdrücklich, die Trennung der Verfahren imRahmen der anstehenden TKG-Novellierung rückgängigzu machen.

Für ein Drittel der 18 Märkte liegt auch mehr als 15 Mo-nate nach der Verabschiedung des TKG noch kein Ent-wurf für eine Marktanalyse vor. Die Gründe dafür sindunklar. Soweit dabei die Konzentration aller wichtigenRegulierungsentscheidungen auf die Präsidentenkammereine Rolle spielt, sollte der Gesetzgeber diese Organisa-tion überdenken. Die Einheitlichkeit der Spruchpraxis derRegulierungsbehörde ließe sich auch, wie beim Bundes-kartellamt ersichtlich, in anderer Weise gewährleisten.Die BNetzA untersucht die für eine sektorspezifische Re-gulierung in Betracht kommen Märkte nacheinander. Beieinem solchen Vorgehen ist die Reihenfolge der Untersu-chungen von Bedeutung. Die Monopolkommission aner-kennt, dass es für die vorgenommene Reihenfolge derUntersuchungen gute Gründe geben mag. Sie spricht sichaber dafür aus, dass die BNetzA ihre Prioritäten bei derBearbeitung der Marktanalysen aufdeckt und gegebenen-falls begründet.

244. Ein grundsätzliches konzeptionelles Problem desVerfahrens gemäß §§ 10 und 11 TKG betrifft das Verhält-nis von Marktdefinition und Marktanalyse. Ein wesentli-ches Kriterium für die Regulierungsbedürftigkeit einesMarktes gemäß § 10 TKG ist das Fehlen einer längerfris-tigen Tendenz zu wirksamem Wettbewerb. Konzeptionellergibt sich daraus das Problem, dass bereits auf der vorge-lagerten Stufe der Marktdefinition darüber zu entscheidenist, ob ein Markt längerfristig zu wirksamem Wettbewerbtendiert, ohne dass bereits die für die nachgelagerte Stufezwei des Verfahrens vorgesehene Marktanalyse gemäß§ 11 TKG durchgeführt wurde.

Unklar ist zudem, wie sich der telekommunikationsrecht-liche Begriff der beträchtlichen Marktmacht zu dem wett-bewerbsrechtlichen Begriff der Marktbeherrschung ver-hält. Nach europäischem Recht handelt es sich bei derbeträchtlichen Marktmacht grundsätzlich um dasselbewie bei der Marktbeherrschung gemäß Artikel 82 EGV, inAnbetracht der Verschiedenheit des Kontextes jedochauch wieder nicht. Die Begründung zum TKG spricht voneiner „Anlehnung“ des Begriffs der beträchtlichen Markt-macht an den Marktbeherrschungsbegriff, ohne dies nä-her zu erläutern. Die Frage ist dennoch von grundsätzli-cher Bedeutung. Sie wird spätestens dann relevant, wenndie Marktanalyse gemäß § 11 TKG das Bestehen be-trächtlicher Marktmacht verneint, die wettbewerbsrechtli-che Analyse gemäß § 19 GWB aber das Vorliegen vonMarktbeherrschung feststellt. Dies ist bereits deshalbnicht ausgeschlossen, weil die Kriterien der Marktbeherr-schung nach europäischem und deutschem Wettbewerbs-recht nicht vollständig übereinstimmen. So geht das euro-päische Recht ab einem Marktanteil von 50 Prozent vonMarktbeherrschung aus, das GWB aber bereits ab einemMarktanteil von einem Drittel. Nach Auffassung der Mo-nopolkommission muss die Regulierungsbehörde in derAnwendung des im Sinne des Wettbewerbsrechts defi-nierten Begriffs der beträchtlichen Marktmacht für dieZwecke der Telekommunikationsregulierung dem Unter-schied der Normzwecke Rechnung tragen. Im Wettbe-werbsrecht geht um punktuelle Entscheidungen, wie dasVerbot eines Missbrauchs oder die Untersagung einer Fu-sion, im Telekommunikationsrecht dagegen um die Be-gründung eines Regulierungsregimes.

245. Das novellierte TKG verpflichtet die Regulie-rungsbehörde zu einer in inhaltlicher und zeitlicher Hin-sicht konsistenten Entgeltregulierung. Zudem muss si-chergestellt werden, dass die Entgeltregulierung in einemangemessenen Verhältnis zu den Regulierungszielen desTKG steht. Bisher wird nicht hinreichend deutlich, wiedie BNetzA dem Konsistenzgebot Rechnung trägt. Umdie damit verbundenen Rechtsunsicherheiten zu reduzie-ren, sollte die Regulierungsbehörde nach Auffassung derMonopolkommission die Umsetzung des Konsistenzge-botes in der Regulierungspraxis durch die Veröffentli-chung von Auslegungsgrundsätzen transparent machen.

Inhaltliche Konsistenz zielt auf die Vermeidung von regu-lierungsbedingten Wettbewerbsverzerrungen. In vertika-ler Hinsicht geht es dabei vor allem um die Preis-Kosten-Schere, die sich unter anderem ergibt, wenn die Fix- und


Gemeinkosten den einzelnen Leistungen nach unterschied-lichen Verfahren zugeordnet werden. Um dies zu vermei-den, sollten die Entgelte für Vor- und Endkundenleistungennach demselben Verfahren – Einzelpreisgenehmigung oderPrice-Cap-Regulierung – und nach dem einheitlichenMaßstab der Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-lung reguliert werden. Das neue TKG steht dem insoweitentgegen, als es die Kosten der effizienten Leistungsbe-reitstellung als Maßstab bei der präventiven Entgeltregu-lierung vorschreibt und bei der nachträglichen Entgeltre-gulierung lediglich nachrangig akzeptiert. Die BNetzAmuss vor diesem Hintergrund auf eine andere Weise fürKonsistenz oder zumindest für Transparenz im Umgangmit dieser Problematik sorgen.

Konsistenz in horizontaler Hinsicht meint die Vermei-dung von regulierungsbedingten Wettbewerbsverzerrun-gen zwischen konkurrierenden Geschäftsmodellen. Hori-zontale Inkonsistenzen können daraus resultieren, dassdie Entgelte für die Vorleistung des einen Geschäftsmo-dells nach der Methode Retail minus und die Entgelte fürdie Vorleistung des anderen Geschäftsmodells gemäß denKosten der effizienten Leistungsbereitstellung reguliertwerden. Solche Inkonsistenzen lassen sich letztlich nurvermeiden, wenn die Regulierungsbehörde im Rahmender Entgeltregulierung für Methodenkonsistenz sorgt. Da-bei bedeutet Methodenkonsistenz auch, dass innerhalb ei-ner Methodik die Kosten der effizienten Leistungsbereit-stellung nicht einmal im Rahmen eines analytischenKostenmodells und ein anderes Mal im Wege der Ver-gleichsmarktbetrachtung ermittelt werden.

Was genau der Gesetzgeber unter Konsistenz in zeitlicherHinsicht versteht, bleibt unklar. In jedem Fall muss dieRegulierungsbehörde für eine Verlässlichkeit der Regu-lierung über die Zeit sorgen. Gemeint ist damit der Um-stand, dass spätere Regulierungsentscheidungen nichtfrühere Entscheidungen in Frage stellen dürfen.

Die Durchsetzung des Konsistenzgebotes des TKG setztnach Auffassung der Monopolkommission auch voraus,dass die Regulierungsbehörde dafür die notwendigen or-ganisatorischen Voraussetzungen schafft. Gegenwärtiggibt es innerhalb der Behörde ein Informations- und Mit-wirkungsverfahren, welches die Präsidentenkammer, an-dere Beschlusskammern sowie Fachabteilungen betrifft.Ein solches Verfahren funktioniert nur unter bestimmtenVoraussetzungen. Vorzugswürdig nach Auffassung derMonopolkommission ist die Konzentration aller Entgelt-regulierungsmaßnahmen bei einer Beschlusskammer oderdie Koordinierung der Maßnahmen durch eine mit ent-sprechenden Kompetenzen ausgestattete Grundsatzabtei-lung.

246. Auf neuen Märkten besteht ein grundsätzlicherKonflikt zwischen den Zielen der Wettbewerbsintensivie-rung und der Innovationsförderung, der im Hinblick aufdas Ob, Wann und Wie der Regulierung eine Abwägungerfordert. In welcher Art und Weise diese Abwägungdurch die BNetzA erfolgt ist offen. Die Monopolkommis-sion spricht sich auch hier für die Veröffentlichung vonAuslegungsgrundsätzen in Form eines Konzeptes zur re-gulatorischen Behandlung neuer Märkte aus.

Die wichtigste Aufgabe eines solchen Konzeptes ist dieEntwicklung von Kriterien zur Identifizierung von neuenMärkten. Vergleichsweise wenig streitig ist, dass neueMärkte zunächst von der Regulierung befreit sein sollten,damit die Anreize für die Entwicklung neuer Produkteund Dienste erhalten bleiben. Dies lässt sich bereits ausdem europäischen Telekommunikationsrecht herleiten.Die Monopolkommission unterstützt diese Position.Fraglich ist allerdings der Zeitraum einer solchen Frei-stellung. Die Monopolkommission lehnt die Festlegungeiner einheitlichen Mindestzeit ab, in der ein neuer Marktnicht reguliert werden darf. Da die technologische undökonomische Entwicklung neuer Märkte sehr unter-schiedlich verlaufen kann, muss die Regulierungsbehördedie Möglichkeit haben, auch vorzeitig in einen Markt ein-zugreifen, wenn sich abzeichnet, dass zukünftiger Wett-bewerb auf einem neuen Markt ausgeschlossen ist, etwaweil notwendige Vorleistungen weder repliziert noch sub-stituiert werden können.

Unter dem Eindruck der Ankündigung der DTAG, Investi-tionen in ein neues Glasfasernetz nur dann vorzunehmen,wenn die damit verbunden Märkte von der Regulierungausgenommen werden, plant die Regierungskoalition ausCDU/CSU und SPD das TKG um eine Vorschrift zu ergän-zen, nach der neue Märkte, die durch Investitionen in mo-derne und breitbandige Telekommunikationsnetze entste-hen, für eine gewisse Zeit von der Regulierungausgenommen werden. Die Monopolkommission steht ei-ner solchen Gesetzesänderung skeptisch gegenüber. Obund wie ein Markt reguliert wird, hängt nach dem gelten-den Recht von den Ergebnissen der Marktdefinition undder Marktanalyse ab. Im Zuge der Marktabgrenzung ist zuunterscheiden, ob ein Dienst, der auf der neuen Infrastruk-tur erbracht wird, zu einem bereits bestehenden und gege-benenfalls regulierten oder zu einem neuen Markt gehört.Bei dieser Marktabgrenzung ist der nationale Regulierernicht frei, sondern weitestgehend an die Vorgaben der Eu-ropäischen Kommission gebunden. An diesem Procederewürde die geplante TKG-Änderung nichts ändern. Siewürde auch an dem Abgrenzungsproblem zwischen altenund neuen Märkten nichts ändern. Es sei denn, der Gesetz-geber definiert den Begriff des neuen Marktes mit einerhinreichenden Präzision. Nach Auffassung der Monopol-kommission ist dies im Rahmen einer Gesetzesvorschriftallerdings kaum möglich. Vorzugswürdig ist die Defini-tion im Rahmen von Auslegungsgrundsätzen der Regulie-rungsbehörde. Solche bleiben ohnehin weiter notwendig,wenn der Gesetzgeber auslegungsbedürftige Formulierun-gen, wie die Freistellung von Regulierungseingriffen für„eine bestimmte Zeit“ benutzt. Aus Sicht der Monopol-kommission bedarf es auch keiner Änderung des TKG, umeinen neuen Markt zunächst von der Regulierung auszu-nehmen, da dies bereits nach geltendem Recht möglich ist.Auch wenn das TKG die Behandlung neuer Märkte nichtexplizit regelt, lässt sich die Aussetzung der Regulierungneuer Märkte mit dem Gemeinschaftsrecht begründen.Sollte die geplante TKG-Änderung auf einen explizitenAusschluss jeglicher Regulierung auf neuen Märkten ab-zielen oder darauf, einen bestimmten Markt, unabhängigvon seinem Neuheitscharakter, der Regulierung zu entzie-hen, würde sich auch die Frage nach der Vereinbarkeit ei-


ner solchen Regelung mit dem europäischen Telekommu-nikationsrecht stellen.

247. Die neu geschaffenen Vorschriften des TKG, dieden Wiederverkauf von Telekommunikationsdiensten anDritte, das so genannte Resale, sowie die Regulierung derResale-Entgelte regeln, werfen in der Praxis Fragen auf,weil sie relativ vage, zum Teil auch widersprüchlich for-muliert sind. Gemäß § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKG kann die Re-gulierungsbehörde Betreibern öffentlicher Telekommuni-kationsdienste mit beträchtlicher Marktmacht Resale-Verpflichtungen auferlegen. Bei der Abwägung, ob sol-che Verpflichtungen aufzuerlegen sind, muss die Behördeunter anderem „die getätigten und zukünftigen Investitio-nen für innovative Dienste berücksichtigen“. Dieser Zu-satz unterstellt, dass Resale zu Lasten von Investitionenfür innovative Dienste geht. Dafür gibt es nach Auffas-sung der Monopolkommission keine Anhaltspunkte.Ebenso wenig schränkt Resale Infrastrukturinvestionenein. Resale kann im Gegenteil einem Anbieter den ver-gleichsweise schnellen Marktzutritt ermöglichen, derdann Zug um Zug mit dem Aufbau eigener Infrastruktu-ren abgesichert wird. Nach Auffassung der Monopolkom-mission ist der letzte Satz von § 21 Abs. 2 Nr. 3 TKGnicht nur unnötig, sondern auch materiell so wenig kon-kret, dass damit bestenfalls keine Einschränkungen ver-bunden sind, im schlimmsten Fall jedoch jegliches Resaleverhindert werden kann. Die Monopolkommission emp-fiehlt, ihn ersatzlos zu streichen.

248. Gemäß § 30 Abs. 5 TKG sind für die Bestimmungder Resale-Entgelte zwei Kriterien maßgeblich. Erstenswird das Entgelt nach der Methode des Retail minus ge-bildet, indem auf den Endnutzerpreis ein Abschlag vorzu-nehmen ist, der einem effizienten Anbieter von Telekom-munikationsdiensten die Erzielung einer angemessenenVerzinsung des eingesetzten Kapitals auf dem Endnutzer-markt ermöglicht. Zweitens entspricht das Entgelt dabeimindestens den Kosten der effizienten Leistungsbereit-stellung. Beide Kriterien sind nicht eindeutig formuliertund lassen verschiedene Interpretationen zu. Hinzukommt, dass die Kriterien im Widerspruch zueinanderstehen können.

Das erste Kriterium lässt sich auf zweifache Weise inter-pretieren: (a) Entweder soll der Abschlag auf den Endnut-zerpreis einem effizienten Reseller eine angemesseneVerzinsung des eingesetzten Kapitals auf dem Endnutzer-markt ermöglichen oder (b) auf den Endnutzerpreis, dereinem effizienten Anbieter von Telekommunikations-diensten die Erzielung einer angemessenen Verzinsungauf dem Endnutzermarkt ermöglicht, ist ein Abschlag zugewähren. Je nach Interpretation ist der Ausgangspreis,von dem der Abschlag vorzunehmen ist, der vorgefun-dene Endnutzerpreis des zum Resale verpflichtetenUnternehmens oder der (gegebenenfalls fiktive) Endnut-zerpreis eines effizienten Anbieters auf dem Endkunden-markt. Bei dem zweiten Kriterium des § 30 Abs. 5 TKGwird nicht deutlich, ob die Kosten der effizienten Leis-tungsbereitstellung für die spezifische Leistung des Re-sellers oder aber die Kosten der effizienten Leistungsbe-reitstellung des Betreibers mit beträchtlicher Marktmacht

gemeint sind. Unklar ist außerdem, was der Gesetzgeberunter einer „angemessenen Verzinsung“ des eingesetztenKapitals versteht.

Zwischen den Kriterien kann es zu Konflikten kommen:(i) Der notwendige Abschlag vom Endnutzerpreis desIncumbent ist größer als die Kosten der effizienten Bereit-stellung von Resale, wenn der effiziente Reseller gegen-über dem Incumbent auf der Marketing- und Vertriebse-bene Größen- oder Verbundnachteile besitzt. (ii) DerEndnutzerpreis als Ausgangspunkt für die Rabattbestim-mung liegt aufgrund einer Preisdumpingstrategie des In-cumbent unterhalb der Kosten der effizienten Leistungs-bereitstellung. Die potentiellen Konflikte entstehen nicht,wenn der Großhandelsrabatt entweder nur nach dem erstenKriterium des § 30 Abs. 5 TKG oder anstatt nach der Me-thode des Retail minus gemäß den Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung ermittelt wird. Belässt es der Ge-setzgeber bei den beiden Kriterien, sollte er allerdings eineEntscheidungshilfe liefern, wie der Regulierer beim Vor-liegen von Inkompatibilität der beiden Kriterien zu einemkonsistenten Resale-Entgelt kommt.

Bis zu einer Konkretisierung der §§ 21 Abs. 2 Nr. 3 und30 Abs. 5 TKG sollte die Regulierungsbehörde nach Auf-fassung der Monopolkommission dadurch für mehrRechtssicherheit sorgen, dass sie Auslegungsgrundsätzefür die Anwendung der Resale-Verpflichtung und die Re-gulierung der Resale-Entgelte veröffentlicht.

249. Die in § 150 Abs. 5 TKG vorgesehene Regelung,dass Anschluss-Resale bis zum 30. Juni 2008 nur inKombination mit Verbindungsleistungen (gebündeltesAnschluss-Resale) auferlegt werden kann, geht zu Lastender Verbindungsnetzbetreiber. Für sie entfällt die Mög-lichkeit, ihr Diensteangebot um den Teilnehmeranschlusszu erweitern, da sie bei der gebündelten Variante des Re-sale neben den Anschlüssen auch Verbindungsleistungender DTAG wiederverkaufen müssen. Dies entspricht abernicht ihrem Geschäftsmodell, weil das Resale von Ver-bindungsleistungen zu Lasten der selbstproduziertenVerbindungsleistungen gehen würde. Unter diesen Bedin-gungen ist zu erwarten, dass der Markt für Teilnehmeran-schlüsse mindestens noch bis in die zweite Hälfte desJahres 2008 durch fehlenden wirksamen und fehlendennachhaltigen Wettbewerb gekennzeichnet sein wird. NachAuffassung der Monopolkommission sollte sich die Re-gulierungsbehörde auf diesen Fall vorbereiten und bereitsim Rahmen der voraussichtlich im Jahr 2007 anstehendenzweiten Analyse des Marktes für Teilnehmeranschlüsseentscheiden, ob und gegebenenfalls in welcher Form derDTAG entbündeltes Anschluss-Resale ab Mitte des Jah-res 2008 aufzuerlegen ist.

Bonn, im Dezember 2005

Jürgen BasedowJörn Aldag Martin HellwigPeter-Michael Preusker Katharina M. Trebitsch


AnhangEmpfehlung der Kommission vom 11. Februar 2003 überrelevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischenKommunikationssektors, die aufgrund der Richtlinie2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Ratesüber einen gemeinsamen Rechtsrahmen für elektronischeKommunikationsnetze und -dienste für eine Vorabregu-lierung in Betracht kommen, ABl. EG Nr. L 114 vom8. Mai 2003, S. 45


EMPFEHLUNG DER KOMMISSIONvom 11. Februar 2003

über relevante Produkt- und Dienstmärkte des elektronischen Kommunikationssektors, dieaufgrund der Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parlaments und des Rates über einengemeinsamen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetze und -dienste für eine Vorab-

regulierung in Betracht kommen

(Bekannt gegeben unter Aktenzeichen K(2003) 497)

(Text von Bedeutung für den EWR)

(2003/311/EG)

DIE KOMMISSION DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFTEN —

gestützt auf den Vertrag zur Gründung der EuropäischenGemeinschaft,

gestützt auf die Richtlinie 2002/21/EG des Europäischen Parla-ments und des Rates vom 7. März 2002 über einen gemein-samen Rechtsrahmen für elektronische Kommunikationsnetzeund -dienste (1), insbesondere auf Artikel 15,

in Erwägung nachstehender Gründe:

(1) Die Richtlinie 2002/21/EG (nachstehend „Rahmenricht-linie“ genannt) gibt neue rechtliche Rahmenbedingungenfür den Bereich der elektronischen Kommunikation vor,die den Konvergenzbestrebungen Rechnung tragensollen, indem sie sämtliche elektronische Netze undDienste abdecken. Die bereichsspezifischen Vorabrege-lungen sollen mit zunehmendem Wettbewerb schritt-weise abgebaut werden.

(2) Ziel dieser Empfehlung ist es, Produkt- und Dienstmärktefestzulegen, die für eine Vorabregulierung in Betrachtkommen. Diese erste Empfehlung muss jedoch mit demÜbergang von den Rahmenbedingungen 1998 auf denneuen Rechtsrahmen vereinbar sein. Die Richtlinie2002/19/EG des Europäischen Parlaments und des Ratesvom 7. März 2002 über den Zugang zu elektronischenKommunikationsnetzen und zugehörigen Einrichtungensowie deren Zusammenschaltung (2) (nachfolgend„Zugangsrichtlinie“ genannt) und die Richtlinie 2002/22/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 7.März 2002 über den Universaldienst und Nutzerrechtebei elektronischen Kommunikationsnetzen und -diens-ten (3) (nachfolgend „Universaldienstrichtlinie“ genannt)definieren bereits bestimmte Marktsegmente, die zusätz-lich zu den in dieser Empfehlung aufgeführten Märktenvon den nationalen Regulierungsbehörden (NRB) zuanalysieren sind. Aufgrund der Rahmenrichtlinie defi-nieren die nationalen Regulierungsbehörden die rele-vanten geografischen Märkte in ihrem Hoheitsgebiet.

(3) Der Rechtsrahmen 1998 sah eine Vorabregulierung inbestimmten Bereichen der Telekommunikation vor.Diese Bereiche wurden in den anwendbaren Richtlinien

näher bestimmt, es handelt sich aber nicht durchgehendum „Märkte“ im Sinne des Wettbewerbsrechts und seinerAnwendung. Anhang I der Rahmenrichtlinie stellt eineListe solcher Marktbereiche dar, die in eine erste Fassungder Empfehlung einzubeziehen sind.

(4) Wie die Überschrift des Anhangs I verdeutlicht, sind alledarin aufgeführten Märkte in die erste Fassung derEmpfehlung aufzunehmen, damit die NRB eine Überprü-fung der bestehenden, unter dem Regulierungsrahmen1998 auferlegten Verpflichtungen vornehmen können.

(5) Artikel 15 Absatz 1 der Rahmenrichtlinie sieht vor, dassdie Kommission die Bestimmung Märkte in Übereinstim-mung mit den Grundsätzen des Wettbewerbsrechtsvornimmt. Die Kommission hat daher die Märkte(entsprechend den im Anhang I der Rahmenrichtlinieaufgeführten Märkten) in Übereinstimmung mit denGrundsätzen des Wettbewerbsrechts bestimmt.

(6) Im Bereich der elektronischen Kommunikation sindzumindest zwei Kategorien von relevanten Märkten zubetrachten: Märkte für Dienste oder Produkte fürEndnutzer (Endkundenmärkte) und Märkte für Vorleis-tungen, die Betreiber benötigen, die Endnutzern Diensteund Produkte bereitstellen (Großkundenmärkte). Inner-halb dieser Marktkategorien können weitere Unterschei-dungen vorgenommen werden, je nach Nachfrage- undAngebotsbedingungen.

(7) Ausgangspunkt für Definition und Identifikation vonMärkten ist die Charakterisierung von Endkun-denmärkten über einen bestimmten Zeitraum, wobeiSubstituierbarkeit auf Nachfrage- und Angebotsseite zuberücksichtigen ist. Wenn Endkundenmärkte charakteri-siert sind, die Märkte darstellen, die durch das Angebotund durch die Nachfrage von Endnutzern entstehen, sindnachfolgend relevante Großkundenmärkte zu identifi-zieren, die durch Nachfrage nach und Angebot vonProdukten für Dritte entstehen, die beabsichtigen, Ange-bote an Endkunden zu machen.

8.5.2003 L 114/45Amtsblatt der Europäischen UnionDE

(1) ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 33.(2) ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 7.(3) ABl. L 108 vom 24.4.2002, S. 51.


(8) Die Bestimmung von Märkten in Übereinstimmung mitden Grundsätzen des Wettbewerbsrechts bewirkt, dasssich einige der Marktbereiche im Anhang I der Rahmen-richtlinie entsprechend ihrer Nachfragecharakteristikaaus einer Anzahl getrennter Einzelmärkte zusammen-setzen. Dies trifft zu für Produkte für den Zugang vonEndkunden zum öffentlichen Telefonnetz an festenStandorten und für Telefondienste an festen Standorten.Der Marktbereich Mietleitungen für Großkunden inAnhang I setzt sich aus getrennten Märkten für Groß-kunden-Abschluss-Segmente und für Großkunden-Fern-übertragungs-Segmente zusammen, sowohl aufgrundvon nachfrageseitigen als auch aufgrund von angebots-seitigen Charakteristika.

(9) Die Identifikation von Märkten in Übereinstimmung mitGrundsätzen des Wettbewerbsrechts soll auf Grundlageder folgenden drei Kriterien erfolgen. i) Es bestehenbeträchtliche, anhaltende strukturell oder rechtlichbedingte Zugangshindernisse. Angesichts des dyna-mischen Charakters und der Funktionsweise der Märktefür elektronische Kommunikation sind jedoch bei derErstellung einer vorausschauenden Analyse zur Ermitt-lung der relevanten Märkte für eine etwaige Vorabregu-lierung für Möglichkeiten zum Abbau der Hindernissevor einem bestimmten Zeithorizont zu berücksichtigen.Daher sind ii) nur diejenigen Märkte aufzuführen, dienicht innerhalb des betreffenden Zeitraums zu wirk-samem Wettbewerb tendieren. Bei der Zugrundelegungdieses Kriteriums ist der Stand des Wettbewerbs hinterden Zugangsschranken zu prüfen. iii) Dem betreffendenMarktversagen kann mit Hilfe des Wettbewerbsrechtsallein nicht entgegengewirkt werden.

(10) Insbesondere ist aufgrund dieser Empfehlung beiZugangshindernissen zu unterscheiden zwischen struk-turell und rechtlich bedingten Hindernissen.

(11) Strukturbedingte Zugangshindernisse ergeben sich ausder anfänglichen Kosten- oder Nachfragesituation, die zueinem Ungleichgewicht zwischen den etablierten Betrei-bern und Einsteigern führt, deren Marktzugang so behin-dert oder verhindert wird. Bedeutende strukturbedingteHindernisse liegen beispielsweise vor, wenn erheblichemengen- und größenbedingte Vorteile und hohe Ist-Kosten der Vergangenheit für den Markt charakteristischsind. Bislang treten derartige Hindernisse noch immer imZusammenhang mit der weit verbreiteten Entwicklungbzw. Bereitstellung von Ortsanschlussnetzen an festenStandorten auf. Ein entsprechendes strukturbedingtesHindernis kann auch vorliegen, wenn die Bereitstellungeines Dienstes eine Netzkomponente erfordert, die sichtechnisch nicht oder nur zu hohen Kosten nachbauenlässt, so dass der Dienst für Mitbewerber unrentabelwird.

(12) Rechtlich bedingte Hindernisse basieren nicht auf denWirtschaftsbedingungen, sondern ergeben sich aus legis-lativen, administrativen oder sonstigen staatlichenMaßnahmen, die sich unmittelbar auf die Zugangsbedin-gungen und/oder die Stellung von Betreibern auf dembetreffenden Markt auswirken. Beispiele hierfür sindrechtliche Hindernisse für den Marktzugang, wenn nureine begrenzte Anzahl von Unternehmen Zugang zu

Frequenzen für die Bereitstellung von Basisdiensten hat.Weitere Beispiele für rechtliche Hindernisse sind Preis-kontrollen oder anderweitige preisspezifischeMaßnahmen, die den Unternehmen auferlegt werdenund sich nicht nur auf ihren Zugang, sondern auch aufihre Stellung auf dem Markt auswirken.

(13) Zugangshindernisse können bei innovativen, vonstetigem technischen Fortschritt bestimmten Märkten anBedeutung verlieren. Hier entsteht ein Wettbewerbsdruckhäufig durch bevorstehende Innovationen möglicherMitbewerber, die derzeit noch nicht auf dem Marktpräsent sind. Auf derart innovationsbestimmten Märktenkann ein dynamischer oder längerfristiger Wettbewerbunter Firmen stattfinden, die nicht zwangsläufig aufeinem vorhandenen „statischen“ Markt miteinanderkonkurrieren. Märkte, auf denen in absehbarer Zeit einAbbau der Zugangshindernissse zu erwarten steht, sindin dieser Empfehlung nicht berücksichtigt.

(14) Selbst auf einem Markt mit beträchtlichen Zugangshin-dernissen können andere strukturelle Faktoren bewirken,dass der Markt über den betreffenden Zeitraum einenwirksamen Wettbewerb verspricht. Dies kann beispiels-weise der Fall sein auf Märkten mit einer begrenzten —aber hinreichenden — Anzahl von Unternehmen mitabweichenden Kostenstrukturen, die sich mit einer preis-elastischen Nachfrage konfrontiert sehen. Ferner kann eseinen Kapazitätsüberschuss auf einem Markt geben, deres konkurrierenden Firmen gestattet, ihre Leistung alsReaktion auf eine Preiserhöhung sehr rasch zu steigern.Auf solchen Märkten können sich die Marktanteile mitder Zeit verändern und/oder sinkende Preise beobachtetwerden.

(15) Die Festlegung eines Marktes, der eine Vorabregulierungrechtfertigt, richtet sich ferner danach, ob das Wettbe-werbsrecht ausreicht, um derartige Hindernisse abzu-bauen bzw. zu beseitigen oder einen echten Wettbewerbwiederherzustellen. Überdies kommen neue und sichabzeichnende Märkte, auf denen Marktmacht aufgrundvon „Vorreitervorteilen“ besteht, grundsätzlich nicht füreine Vorabregulierung in Betracht.

(16) Bei der regelmäßigen Überprüfung der in dieser Empfeh-lung identifizierten Märkte sollen die drei Kriterienzugrunde gelegt werden. Diese Kriterien sollen kumulativangewandt werden, in der Weise, dass der Markt innachfolgenden Empfehlungen nicht identifiziert wird,wenn eines der Kriterien nicht zutrifft. Wenn daher inmehreren aufeinander folgenden Fassungen der Empfeh-lungen festgestellt wird, dass ein Markt für elektronischeKommunikation eine Vorabregulierung rechtfertigt, istdies dadurch bedingt, dass weiterhin beträchtlicheZugangshindernisse bestehen, die mangelnde Wettbe-werbsdynamik dafür spricht und schließlich das Wettbe-werbsrecht (ohne Vorabregulierung) zur Beseitigungeines anhaltenden Marktversagens nicht ausreicht. Auchkönnte ein Markt aus einer Empfehlung gestrichenwerden, wenn ein solider, wirksamer Wettbewerb in derGemeinschaft herrscht, sofern die Aufhebung rechtlicherVorabverpflichtungen den Wettbewerb auf diesem Marktnicht einschränkt.

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(17) Der Anhang zu dieser Empfehlung zeigt, wie jedereinzelne Markt in der Empfehlung mit den Marktbe-reichen in Anhang I der Rahmenrichtlinie verbunden ist.Bei der Überprüfung von unter dem vorhergehendenRegulierungsrahmen auferlegten Verpflichtungen, um zuentscheiden, ob diese aufrechterhalten, ergänzt oderaufgehoben werden, nehmen die NRB ihre Untersuchungauf der Grundlage der in dieser Richtlinie identifiziertenMärkte vor, um dem Erfordernis Rechnung zu tragen,dass die Marktdefinition zum Zweck der Vorabregulie-rung auf den Prinzipien des Wettbewerbsrechts basiert.Solange die erste Marktanalyse durch die NRB nichtabgeschlossen ist, bleiben bestehende Verpflichtungen inKraft.

(18) Abgesehen von den in dieser Empfehlung aufgeführtenMärkten können in bestimmten Fällen Märkte nach demWettbewerbsrecht definiert werden.

(19) Aufgrund unterschiedlicher Netztopologien und Techno-logien in der Gemeinschaft müssen die Regulierungs-behörden gelegentlich die exakten Grenzen zwischenbestimmten in der Empfehlung aufgeführten Märktenoder deren Bestandteile festlegen und dabei dieGrundsätze des Wettbewerbsrechts einhalten. Die natio-nalen Regulierungsbehörden können unter Einhaltungvon Artikel 7 der Rahmenrichtlinie Märkte festlegen, dievon denen der Empfehlung abweichen. Da eine Vorabre-gulierung eines Marktes den Handel zwischen Mitglied-staaten im Sinne der Erwägung 38 der Rahmenrichtliniebeeinträchtigen könnte, wäre nach Auffassung derKommission, wenn ein Markt abweichend von derEmpfehlung aufgeführt wird, das entsprechendeVerfahren gemäß Artikel 7 der Rahmenrichtlinie einzu-halten. Wird ein Markt, der den Handel zwischenMitgliedstaaten beeinflusst, nicht gemeldet, so kann einVerstoßverfahren eingeleitet werden. Jeder von dennationalen Regulierungsbehörden festgelegte Markt sollteden Wettbewerbsgrundsätzen der Bekanntmachung derKommission über die Definition des relevanten Marktesim Sinne des Wettbewerbsrechts der Gemeinschaft (1)und den Leitlinien der Kommission zur Marktanalyseund Ermittlung beträchtlicher Marktmacht entsprechenund die obigen drei Kriterien erfüllen. Falls die Nach-frage- und Angebotsstrukturen nach Auffassung einer

NRB eine andere Definition eines in dieser Empfehlungaufgeführten Marktes rechtfertigen, sind die Verfahrengemäß Artikel 6 und 7 der Rahmenrichtlinie einzu-halten.

(20) Die vorliegende Festlegung von Produkt- undDienstmärkten, die eine Vorabregulierung rechtfertigenkönnen, besagt nicht, dass eine Regulierung stets ange-bracht ist oder für diese Märkte rechtliche Verpflich-tungen aufgrund der spezifischen Richtlinien gelten. EineRegulierung ist nicht gerechtfertigt, wenn auf diesenMärkten echter Wettbewerb herrscht. RechtlicheVerpflichtungen müssen vor allem sinnvoll, dem aufge-zeigten Problem angemessen, verhältnismäßig undaufgrund der Ziele der Rahmenrichtlinie gerechtfertigtsein, dem Nutzer größtmögliche Vorteile bieten, Wettbe-werbszerrungen oder -einschränkungen ausschließen,effiziente Infrastrukturinvestitionen und Innovationensowie die effiziente Nutzung und Verwaltung vonFrequenzen und Nummern fördern.

(21) Die Kommission wird die Notwendigkeit vonÄnderungen dieser Richtlinie bis spätestens 30. Juni2004 aufgrund der Marktentwicklungen überprüfen.

(22) Die Öffentlichkeit, die nationalen Regulierungsbehördenund Wettbewerbsbehörden wurden zu dieser Empfeh-lung konsultiert —

HAT DIE FOLGENDE EMPFEHLUNG ERLASSEN:

1. Den nationalen Regulierungsbehörden wird empfohlen, beider Festlegung relevanter Märkte gemäß Artikel 15 Absatz 3der Richtlinie 2002/21/EG die im Anhang aufgeführtenProdukt- und Dienstmärkte zu prüfen.

2. Diese Empfehlung ist an alle Mitgliedstaaten gerichtet.

Brüssel, den 11. Februar 2003

Für die KommissionErkki LIIKANEN

Mitglied der Kommission


(1) ABl. C 372 vom 9.12.1997, S. 5.


ANHANG

Endkundenmärkte

1. Zugang von Privatkunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten

2. Zugang anderer Kunden zum öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten

3. Öffentliche Orts- und/oder Inlandstelefonverbindungen für Privatkunden an festen Standorten

4. Öffentliche Auslandstelefonverbindungen für Privatkunden an festen Standorten

5. Öffentliche Orts- und/oder Inlandstelefonverbindungen für andere Kunden an festen Standorten

6. Öffentliche Auslandstelefonverbindungen für andere Kunden an festen Standorten

Die Märkte 1 bis 6 werden im Hinblick auf eine Analyse im Sinne des Artikels 17 der Universaldienstrichtlinie aufge-führt.

Die Märkte 1 bis 6 zusammen entsprechen dem „Anschluss an das öffentliche Telefonnetz und dessen Nutzung anbestimmten festen Standorten“ gemäß Anhang I der Rahmenrichtlinie. Auf diesen Marktverbund wird auch in Artikel19 der Universaldienstrichtlinie eingegangen (mögliche Verpflichtung zur Betreiberauswahl bzw. -vorauswahl).

7. Mindestangebot an Mietleitungen (mit bestimmten Mietleitungstypen bis einschließlich 2 Mb/s gemäß Artikel 18 undAnhang VII der Universaldienstrichtlinie)

Dieser Markt entspricht Anhang I Punkt 1 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit Artikel 16 derUniversaldienstrichtlinie (Bereitstellung von Mietleitungen für Endnutzer).

Es ist eine Marktanalyse nach Artikel 18 der Universaldienstrichtlinie durchzuführen, die Regulierungsmaßnahmenfür die Bereitstellung des Mindestangebots an Mietleitungen umfasst.

Großkundenmärkte

8. Verbindungsaufbau im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten. Im Sinne dieser Empfehlung umfasst derVerbindungsaufbau die Weiterleitung auf lokaler Ebene und ist so abzugrenzen, dass er der Abgrenzung der Märktefür Transitverbindungen und Anrufzustellung im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten entspricht.

Dieser Markt entspricht Anhang I Punkt 2 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit der Richtlinie 97/33/EG (Verbin-dungsaufbau im öffentlichen Festtelefonnetz).

9. Anrufzustellung in einzelnen öffentlichen Telefonnetzen an festen Standorten

Im Sinne dieser Empfehlung umfasst die Anrufzustellung die lokale Anrufweiterleitung und ist so abzugrenzen, dasssie der Abgrenzung der Märkte für Verbindungsaufbau und Transitverbindungen im öffentlichen Telefonnetz anfesten Standorten entspricht.

Dieser Markt entspricht Anhang I Punkt 2 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit der Richtlinie 97/33/EG (Verbin-dungsaufbau im öffentlichen Festtelefonnetz).

10. Transitdienste im öffentlichen Festtelefonnetz

Im Sinne dieser Empfehlung sind Transitdienste so abzugrenzen, dass sie der Abgrenzung der Märkte für Verbin-dungsaufbau und Anrufzustellung im öffentlichen Telefonnetz an festen Standorten entsprechen.

Dieser Markt entspricht Anhang I Punkt 2 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit der Richtlinie 97/33/EG (Transit-dienste im öffentlichen Festtelefonnetz).

11. Entbündelter Großkunden-Zugang (einschließlich des gemeinsamen Zugangs) zu Drahtleitungen und Teilleitungenfür die Erbringung von Breitband- und Sprachdiensten

Dieser Markt entspricht Anhang I Punkt 2 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit den Richtlinien 97/33/EG und98/10/EG (Zugang zum öffentlichen Festtelefonnetz einschließlich des entbündelten Zugangs zum Teilnehmeran-schluss) sowie Anhang I Punkt 3 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit der Verordnung (EG) Nr. 2887/2000.

12. Breitbandzugang für Großkunden

Dieser Markt umfasst „Bitstrom-“Zugang, der die Breitband-Datenübertragung in beiden Richtungen gestattet undsonstigen Großkundenzugang, der über andere Infrastrukturen erbracht wird, wenn sie dem „Bitstrom“-Zuganggleichwertige Einrichtungen bereitstellen. Er beinhaltet Netzzugang und Sondernetzzugang gemäß Anhang I Punkt 2der Rahmenrichtlinie, nicht aber die unter Punkt 11 und 18 erwähnten Märkte.

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13. Abschluss-Segmente von Mietleitungen für Großkunden

14. Fernübertragungs-Segmente von Mietleitungen für Großkunden

Die Großkundenmärkte 13 und 14 zusammen entsprechen Anhang I Punkt 2 der Rahmenrichtlinie in Verbindungmit den Richtlinien 97/33/EG und 98/10/EG (Zusammenschaltung von Mietleitungen) sowie Anhang I Punkt 2 derRahmenrichtlinie in Verbindung mit der Richtlinie 92/44/EWG (Bereitstellung von Großkunden-Mietleitungskapa-zität für andere Anbieter elektronischer Kommunikationsnetze oder -dienste).

15. Zugang und Verbindungsaufbau in öffentlichen Mobiltelefonnetzen, (gesondert) aufgeführt in Anhang I Punkt 2 derRahmenrichtlinie in Verbindung mit den Richtlinien 97/33/EG und 98/10/EG

16. Anrufzustellung in einzelnen Mobiltelefonnetzen

Dieser Markt entspricht Anhang I Punkt 2 der Rahmenrichtlinie in Verbindung mit der Richtlinie 97/33/EG (Anruf-zustellung in öffentlichen Mobiltelefonnetzen).

17. Nationaler Großkundenmarkt für Auslands-Roaming in öffentlichen Mobiltelefonnetzen

Dieser Markt entspricht Anhang I Punkt 4 der Rahmenrichtlinie.

18. Rundfunk-Übertragungsdienste zur Bereitstellung von Sendeinhalten für Endnutzer

Anmerkung

Die nationalen Regulierungsbehörden haben bei der Analyse des Marktes für Zugangsberechtigungssysteme für digitale Fernseh- undRundfunkdienste gemäß Artikel 6 Absatz 3 der Zugangsrichtlinie Ermessensfreiheit. Nach Artikel 6 Absatz 3 der Zugangsrichtliniekönnen die Mitgliedstaaten ihren nationalen Regulierungsbehörden gestatten, den Markt für Zugangsberechtigungssysteme für digitaleFernseh- und Rundfunkdienste unabhängig von der Art der Übertragung zu überprüfen.



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Sondergutachten der Monopolkommission gemäß § 44 Postgesetz in Verbindung mit § 81 Telekommunikationsgesetz a. F.

Wettbewerbsentwicklung bei der Post 2005:Beharren auf alten Privilegien


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Vorwort . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

1. Vorbemerkungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

2. Regulatorische Rahmenbedingungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

2.1 Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

2.2 Marktzutrittsreguierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

2.2.1 Lizenzierte Postdienstleistungen und Exklusivlizenz . . . . . . . . . . . . 302

2.2.2 Umfang der Exklusivlizenz in der Briefbeförderung . . . . . . . . . . . . . 303

2.2.3 Exklusivlizenz und gewerbliche Postvorbereitung . . . . . . . . . . . . . . 303

2.3 Entgeltregulierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

2.4 Regelung des Universaldienstangebots . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

2.5 Transparenz der Rechnungslegung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

3. Entwicklungen in den Postmärkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

3.1 Entwicklung der Deutschen Post AG . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 311

3.2 Marktentwicklung in den Briefmärkten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

3.3 Perspektiven der Marktöffnung im Bereich der postvorbereitenden Dienste . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

3.4 Beurteilung der Marktentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 315

4. Wettbewerbsprobleme . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

4.1 Ökonomische Wettbewerbshemmnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

4.2 Institutionelle Wettbewerbshemmnisse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

4.2.1 Exklusivlizenz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 317

4.2.2 Umsatzsteuerbefreiung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320

4.2.3 Klagepraxis bei höherwertigen Dienstleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . 321


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4.2.4 Missbrauch des Markenrechts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 322

4.2.5 Teilleistungszugang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 323

4.2.6 Organisation des Universaldienstes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325

4.3 Wettbewerbspolitische Beurteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

5. Fazit und Empfehlungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326


Vorwort1. Die Monopolkommission legt mit diesem Bericht ihr viertes Sondergutachtenzur Wettbewerbsentwicklung auf den deutschen Postmärkten vor. Der Untersu-chungsauftrag der Monopolkommission umfasst nach § 44 Postgesetz in Verbindungmit § 81 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz a. F. die Frage, ob auf den Märkten desPostwesen funktionsfähiger Wettbewerb herrscht und ob die Vorschriften zur Ent-geltregulierung weiterhin erforderlich sind.

2. Zur Vorbereitung ihrer Stellungnahme im Postbereich hat die Monopolkommis-sion Wettbewerber und Verbände schriftlich befragt. Stellungnahmen aus Sicht derMarktteilnehmer erhielt die Monopolkommission von der Deutschen Post AG, derGeneral Logistics System GmbH & Co. KG, der Punkt Direktvertriebs GmbH, derUnited Parcel Service Deutschland Inc. & Co. OHG, der EP Europost AG & Co.KG, der Hermes Logistik GmbH & Co. KG, der DPD Deutscher Paketdienst GmbH& Co. KG sowie der PIN intelligente Dienstleistungen AG. Von Seiten der Verbändeäußerten sich der Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste e. V.(BIEK), der Gesamtverband der Deutschen Versicherungswirtschaft e. V. (GDV),der Bundesverband Deutscher Postdienstleister e. V. (BVDP), die Verbraucherzent-rale Bundesverband e. V., der Bundesverband Deutscher Zeitungsverleger e. V.(BDZV), der Bundesverband der Kurier-Express-Post-Dienste e. V. (BdKEP) sowieder Deutsche Verband für Post und Telekommunikation e. V. (DVPT). Außerdemlag der Monopolkommission eine Stellungnahme von Herrn Wilhelm Hübner, demehemaligen Vorsitzenden des DVPT, vor.

3. Der Präsident der Bundesnetzagentur für Elektrizität, Gas, Telekommunikation,Post und Eisenbahnen Herr Matthias Kurth, die Vizepräsidentin Frau Dr. IrisHenseler-Unger sowie weitere Mitarbeiter der Behörde haben mit der Monopolkom-mission am 5. September 2005 Fragen der Wettbewerbsentwicklung auf den Post-märkten sowie Fragen zur Anwendung der Vorschriften des Postgesetzes durch dieBundesnetzagentur diskutiert.

Darüber hinaus gab es vielfältige Kontakte zwischen den zuständigen Mitarbeiternder Monopolkommission und Mitarbeitern der Bundesnetzagentur, des Bundeskar-tellamtes, des Bundesministeriums für Wirtschaft und Arbeit, der Unternehmen undderen Verbände. Die Monopolkommission dankt allen Beteiligten für ihre Mitwir-kung.

4. Die Monopolkommission bedankt sich bei ihrer wissenschaftlichen Mitarbeite-rin Frau Sabine Streb, die das Gutachten zur Entwicklung des Wettbewerbs im Be-reich der Post federführend betreut hat.


1. Vorbemerkungen5. Nach § 44 Postgesetz (PostG) in Verbindung mit§ 81 Abs. 3 Telekommunikationsgesetz (TKG) a. F. legtdie Monopolkommission alle zwei Jahre ein Sondergut-achten zur Beurteilung der Wettbewerbsentwicklung aufden Märkten des Postwesens vor. Gemäß dem gesetzli-chen Auftrag nimmt die Monopolkommission Stellung zuder Frage, ob auf den Märkten des Postwesens funktions-fähiger Wettbewerb herrscht. Neben der Einschätzung derWettbewerbsintensität kann die Stellungnahme der Mo-nopolkommission auf notwendige Konsequenzen für ein-zelne Regelungen des Postgesetzes verweisen und darle-gen, ob die Vorschriften zur Entgeltregulierung weiterhinerforderlich sind.

Die Verweisung des § 44 PostG auf das Telekommunika-tionsgesetz in seiner alten Fassung hätte aufgrund der No-vellierung des Telekommunikationsgesetzes einer Ände-rung des Postgesetzes bedurft. Dazu ist es bisher nichtgekommen. Die Monopolkommission geht jedoch für dievorliegende Stellungnahme davon aus, dass der gesetzli-che Auftrag für das Sondergutachten im Postsektor in-haltlich unverändert fortbesteht.

6. Nach wie vor erstreckt sich die Exklusivlizenz derDeutschen Post AG auf den größten Teil des Briefmark-tes. Der Umfang des reservierten Monopolbereichs hatsich auch durch die zum 1. Januar 2003 erfolgte Absen-kung der Gewichts- und Preisgrenzen nicht wesentlichverringert. Insofern stellt die Exklusivlizenz der Deut-schen Post AG weiterhin das zentrale Wettbe-werbshemmnis auf den deutschen Postmärkten dar. Funk-tionsfähiger Wettbewerb kann auf den Märkten desPostwesen erst dann entstehen, wenn die Briefmärktevollständig liberalisiert werden. Vor diesem Hintergrundkann es in dem vorliegenden Gutachten wie schon in denJahren zuvor nur darum gehen, wie sich der Wettbewerbin den bereits geöffneten Nischenmärkten entwickelt hat.

2. Regulatorische Rahmenbedingungen2.1 Überblick7. Die ordnungspolitischen Rahmenbedingungen für diePostmärkte in Deutschland werden durch das am1. Januar 1998 in Kraft getretene und seither mehrfachgeänderte Postgesetz sowie durch die europäische Post-richtlinie1 vorgegeben. Das regulatorische Umfeld für dieauf den Postmärkten tätigen Unternehmen wird darüberhinaus durch die Entscheidungen der Bundesnetzagentur(BNetzA),2 des Bundeskartellamtes und der EuropäischenKommission bestimmt.

Das Postgesetz unterstellt die Marktteilnehmer auf denPostmärkten einer sektorspezifischen Regulierung. DieZiele dieser Regulierung sind nach § 2 PostG die Sicher-stellung eines chancengleichen und funktionsfähigenWettbewerbs auf den Märkten des Postwesens sowie dieSicherstellung einer flächendeckenden Grundversorgungmit Postdienstleistungen zu erschwinglichen Preisen(Universaldienst). Die Regulierungsvorschriften desPostgesetzes erstrecken sich auf die Bedingungen desMarktzutritts, den Inhalt und die Organisation des Uni-versaldienstes sowie auf die Entgelt- und Teilleistungsre-gulierung bei marktbeherrschenden Unternehmen. Dieallgemeinen Regelungen des Postgesetzes werden im Be-reich des Universaldienstes und der Entgeltregulierungdurch spezielle Rechtsverordnungen, die Post-Universal-dienstleistungsverordnung (PUDLV) und die Post-Ent-geltregulierungsverordnung (PEntgV) ergänzt.

2.2 Marktzutrittsreguierung

2.2.1 Lizenzierte Postdienstleistungen und Exklusivlizenz

8. Die Betätigungsmöglichkeiten für Anbieter von Post-dienstleistungen werden durch das Grundgesetz und dasPostgesetz bestimmt. Gemäß Artikel 87f des Grundgeset-zes (GG) werden die Dienstleistungen im Bereich desPostwesens als privatwirtschaftliche Tätigkeiten durchdie Deutsche Post AG und andere private Anbieter er-bracht. Grundsätzlich ist damit jedermann berechtigt,Postdienstleistungen am Markt anzubieten. Uneinge-schränkt Geltung findet das verfassungsrechtlich gebo-tene Wettbewerbsprinzip jedoch nur für die Beförderungvon Briefsendungen über 1 000 g, die Beförderung vonPaketen, Zeitungen und Zeitschriften sowie für Kurier-dienste im Sinne des Postgesetzes. Diese Postdienstleis-tungen erfordern keine besondere Erlaubnis nach demPostgesetz. Eine Lizenz ist jedoch erforderlich, wennBriefsendungen mit einem Gewicht bis 1 000 g befördertwerden sollen. Voraussetzung für die Erteilung einer Li-zenz ist, dass der Antragsteller über die erforderlicheLeistungsfähigkeit, Zuverlässigkeit und Fachkunde ver-fügt, dass durch die Ausübung der Lizenzrechte die öf-fentliche Sicherheit oder Ordnung nicht gefährdet wirdund dass der Antragsteller die im lizenzierten Bereich üb-lichen Arbeitsbedingungen nicht unterschreitet. Sinddiese Voraussetzungen erfüllt, besteht ein Rechtsan-spruch auf Erteilung einer Lizenz. Die Anzahl der von derBNetzA zu vergebenden Lizenzen ist nicht beschränkt.

9. Das Postgesetz gewährt der Deutschen Post AG au-ßerdem eine zeitlich befristete Exklusivlizenz, die denwesentlichen Teil des Briefmarktes umfasst und die Wett-bewerbsmöglichkeiten anderer Anbieter auf Nischen-märkte beschränkt. Begründet wurde die Einräumung ex-klusiver Monopolrechte für die Deutsche Post AG vomGesetzgeber damit, dass der Postsektor stufenweise inden Wettbewerb überführt und ein abrupter Systemwech-sel vermieden werden sollte.

Während der Geltungsdauer der Exklusivlizenz kann dieBNetzA auf Antrag Lizenzen für verschiedene Post-dienstleistungen ausstellen, die gemäß § 51 Abs. 1 PostG

1 Richtlinie 97/67/EG vom 15. Dezember 1997 über gemeinsame Vor-schriften für die Entwicklung des Binnenmarktes der Postdienste derGemeinschaft und die Verbesserung der Dienstequalität, ABl. EGNr. L 15 vom 21. Januar 1998, S. 14 sowie Richtlinie 2002/39/EGvom 10. Juni 2002 zur Änderung der Richtlinie 97/67/EG im Hin-blick auf die weitere Liberalisierung des Marktes für Postdienste inder Gemeinschaft, ABl. EG Nr. L 176 vom 5. Juli 2002, S. 21.

2 In der folgenden Darstellung wird der Einheitlichkeit wegen durch-gängig die jetzt gültige Bezeichnung Bundesnetzagentur (BNetzA)für die Regulierungsbehörde verwendet, auch wenn sich die Ausfüh-rungen auf Vorgänge beziehen, die zeitlich vor der im Juli 2005 er-folgten Namensänderung einzuordnen sind.


von der Exlusivlizenz ausgenommen sind. Hierzu zählendie Beförderung von Briefsendungen über 100 g (ab1. Januar 2006 über 50 g) oder über dem Dreifachen desPreises der untersten Gewichtsklasse (ab 1. Januar 2006dem Zweieinhalbfachen des Preises der untersten Ge-wichtsklasse), die sog. A-Lizenz,

– die Beförderung von inhaltsgleichen Briefsendungenmit einem Gewicht von mehr als 50 g und einer Min-desteinlieferungsmenge von 50 Stück (sog. B-Lizenz),

– der Dokumentenaustauschdienst (sog. C-Lizenz),

– qualitativ höherwertige Dienstleistungen (sog. D-Li-zenz) sowie

– die Einlieferung bei den Annahmestellen der Deut-schen Post AG und die Abholung aus Postfachanlagender Deutschen Post AG im Auftrag des Absendersbzw. Empfängers (sog. E- und FLizenzen).

Durch das Dritte Gesetz zur Änderung des Postgesetzeswurden außerdem folgende Dienstleistungen zum1. Januar 2003 für den Wettbewerb geöffnet:

– die Beförderung von ins Ausland abgehenden Brief-sendungen (sog. G-Lizenz) sowie

– die Beförderung von Briefsendungen aus dem Aus-land bis zu den für internationale Briefsendungen zu-ständigen Annahmestellen der Deutschen Post AG(sog. H-Lizenz).

Während die im Postgesetz genannten Kriterien für dieVergabe der Lizenzen A, B, C, E, F, G und H nach Auf-fassung der BNetzA eindeutig und ohne weiteres nach-vollziehbar sind, enthält der Gesetzestext im Hinblick aufdie Vorgaben für die Erteilung einer sog. D-Lizenz denunbestimmten Rechtsbegriff der höherwertigen Dienst-leistung.3 Nach § 51 Abs. 1 Nr. 4 PostG sind Dienstleis-tungen, die von Universaldienstleistungen trennbar sind,besondere Leistungsmerkmale aufweisen und qualitativhöherwertig sind, von der Exklusivlizenz ausgenommen.Zur Konkretisierung dieser Vorgabe hat die BNetzA eineListe von Dienstleistungen mit standardisierten Merkma-len vorgelegt, für die sie den Tatbestand der Höherwertig-keit als erfüllt ansieht. Höherwertig sind nach diesem Kri-terienkatalog Dienstleistungen mit Zustellung am Tag derAbholung, Dienstleistungen mit Über-NachtZustellungbei werktäglicher Abholung nicht vor 17 Uhr und Zustel-lung bis spätestens 12 Uhr des nächsten Tages sowieDienstleistungen mit termingenauer Zustellung. Außer-dem müssen die Lizenznehmer die nachträgliche Abrech-nung, die Umlenkbarkeit der Sendungen zwischen Abho-lung und Zustellung sowie die Nichtberechnung desSendungsentgelts bei Verfehlen des Zustellzeitziels ga-rantieren.

2.2.2 Umfang der Exklusivlizenz in der Briefbeförderung

10. § 51 Abs. 1 PostG räumte der Deutschen Post AGursprünglich das ausschließliche Recht zur gewerbsmäßi-

gen Beförderung von Briefsendungen und adressiertenKatalogen bis 200 g und dem fünffachen Preis für Post-sendungen der untersten Gewichtsklasse sowie für in-haltsgleiche Briefsendungen bis 50 Stück und einem Ge-wicht bis 50 g ein. Die zunächst bis zum 31. Dezember2002 befristete Exklusivlizenz wurde durch das Erste Ge-setz zur Änderung des Postgesetzes vom 2. September2001 bis zum 31. Dezember 2007 verlängert. In Umset-zung europarechtlicher Vorgaben wurde der Umfang derExklusivlizenz durch das Dritte Gesetz zur Änderung desPostgesetzes vom 16. August 2002 verringert. Danachbesitzt die Deutsche Post AG bis zum 31. Dezember 2005das ausschließliche Recht zur Beförderung von Briefsen-dungen und adressierten Katalogen bis zu 100 g und demDreifachen des Preises für Postsendungen der unterstenGewichtsklasse. Zum 1. Januar 2006 muss der Exklusiv-bereich auf Briefsendungen und adressierte Kataloge miteinem Gewicht von bis zu 50 g und dem Zweieinhalbfa-chen des Preises für Briefsendungen der untersten Ge-wichtsklasse reduziert werden.

Trotz der Absenkung der Gewichts- und Preisgrenzenund der damit verbundenen Verringerung des Umfangsder Exklusivlizenz zum 1. Januar 2003 erstreckt sich derfür die Deutsche Post AG reservierte Monopolbereichderzeit mit ca. 67 Prozent des Umsatzes immer noch aufeinen Großteil des Briefbeförderungsvolumens. Auchdurch die für 2006 vorgesehene weitere Marktöffnungwird der Umfang des Exklusivbereichs nicht wesentlichverändert, da auch dann ca. 60 Prozent des Umsatzvolu-mens im Briefbereich für die Deutsche Post AG reserviertbleiben werden.

2.2.3 Exklusivlizenz und gewerbliche Postvorbereitung

11. Umstritten war die Reichweite der gesetzlichen Ex-klusivlizenz der Deutschen Post AG im Bereich desTeilleistungszugangs. Fraglich war dabei, inwieweit dieDeutsche Post AG gewerblichen Postvorbereitern (sog.Konsolidierern) den Zugang zu Teilleistungen und dendamit verbundenen Teilleistungsrabatten unter Berufungauf ihre Exklusivlizenz verweigern kann. Durch eine Ent-scheidung der Europäischen Kommission in einem Ver-fahren nach Artikel 86 in Verbindung mit Artikel 82 EG-Vertrag (EGV)4 und eine auf § 20 Abs. 1 des Gesetzesgegen Wettbewerbsbeschränkungen (GWB) a. F. sowieArtikel 82 EGV gestützte Verfügung des Bundeskartell-amtes5 hat sich in dieser Frage eine Änderung des Regu-lierungsrahmens für die Postmärkte in Deutschland erge-ben.

12. Nach § 28 PostG sind marktbeherrschende Anbietervon Postdienstleistungen verpflichtet, WettbewerbernTeile ihrer Beförderungsleistung gesondert anzubieten.Die BNetzA hat im Jahr 2000 das Angebot von Teilleis-tungen angeordnet und Entgelte für diese Leistungenfestgesetzt. Wettbewerber erhielten durch die Beschlüsse

3 Zur Auslegung des Gesetzeswortlauts in Bezug auf die sog. E-Lizenzvgl. Abschnitt 2.2.3.

4 Vgl. Europäische Kommission, Entscheidung vom 20. Oktober 2004,COMP/38.745.

5 Vgl. Bundeskartellamt, Beschluss vom 11. Februar 2005, B9-55/03.


der BNetzA zwar Zugang zu den Briefzentren der Deut-schen Post AG, dies allerdings nur für Briefsendungenoberhalb der Preis- und Gewichtsgrenzen der gesetzlichenExklusivlizenz. Für Briefsendungen, die unter die Exklu-sivlizenz fallen, haben die Wettbewerber nach der Ent-scheidung der BNetzA keinen Anspruch auf Teilleis-tungszugang zu den Briefzentren der Deutschen Post AG.Dies folge aus § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PostG, wonachBriefsendungen, die im Auftrag des Absenders bei die-sem abgeholt und bei der nächsten Annahmestelle derDeutschen Post AG oder bei einer anderen Annahme-stelle der Deutschen Post AG innerhalb derselben Ge-meinde eingeliefert werden, von der Exklusivlizenz aus-genommen sind. Die BNetzA interpretiert dieseVorschrift dahingehend, dass die Beförderung der ent-sprechenden Briefsendungen von den örtlichen Annah-mestellen zu den Briefzentren der Deutschen Post AG inden Bereich der gesetzlichen Exklusivlizenz fällt.

In der Praxis weicht die Handhabung des Teilleistungszu-gangs insoweit von dieser Auslegung des Postgesetzesab, als die Deutsche Post AG selbst einliefernden Ge-schäftskunden bzw. Postdienstleistern, die im Auftrag ei-nes einzelnen Absenders einliefern (sog. Eigenbeförde-rungsmittlern), den Zugang zu ihren Briefzentren und dieentsprechenden Teilleistungsrabatte auch für Briefsen-dungen unterhalb der Gewichts- und Preisgrenzen derExklusivlizenz gewährt. Die Teilleistungsrabatte für Sen-dungen unterhalb der Gewichtsgrenzen der Exklusivli-zenz erhalten gewerbliche Postdienstleister von der Deut-schen Post AG jedoch nur dann, wenn der Absender, indessen Auftrag der Postdienstleister einliefert, einenTeilleistungsvertrag mit der Deutschen Post AG abge-schlossen hat und die Mindesteinlieferungsmengen, diefür die Gewährung von Teilleistungsrabatten Vorausset-zung sind, immer bezogen auf einen einzelnen Absendererreicht werden. Gewerblichen Postvorbereitern, die ineigenem Namen und auf eigene Rechnung Postdienstleis-tungen erbringen und/oder Briefsendungen mehrerer klei-ner Absender bündeln, um die erforderlichen Mindest-mengen zu erreichen, verwehrt die Deutsche Post AG denTeilleistungszugang für Briefsendungen unterhalb derGewichtsgrenzen der Exklusivlizenz.

13. Gegen diese Praxis des Teilleistungszugangs unddie entsprechende Auslegung des Postgesetzes durch dieBNetzA hat der Bundesverband der Kurier-Express-Post-Dienste (BdKEP) bereits im März 2003 Beschwerde beider Europäischen Kommission eingelegt. Der Verbandwar der Auffassung, dass § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PostGgegen Artikel 86 EGV verstößt und über das hinausgeht,was gemäß der Postrichtlinie zulässigerweise dem reser-vierten Bereich zugeordnet werden kann. Am 1. April2004 hat die Europäische Kommission der Bundesregie-rung in einem Mahnschreiben ihre Auffassung übermit-telt, dass die Anwendung des § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5PostG gegen Artikel 86 in Verbindung mit Artikel 82EGV verstößt, und die Bundesregierung zu einer entspre-chenden Änderung des Postgesetzes aufgefordert. DieBundesregierung hatte zunächst zugesagt, das Postgesetzunverzüglich zu ändern und den europarechtlichen Vor-gaben anzupassen. Im weiteren Verlauf hat sie dann aber

die Europäische Kommission darüber informiert, dass mitder beabsichtigten Änderung des Postgesetzes lediglicheine Klarstellung dahingehend erfolgen werde, dass Ei-genbeförderungsmittler nicht nur bei den örtlichen An-nahmestellen, sondern auch bei den Briefzentren derDeutschen Post AG einliefern dürfen. Eine Änderung derRechtslage für die Konsolidierer sei jedoch nicht vorgese-hen. Die Europäische Kommission hat daraufhin eine andie Bundesrepublik Deutschland gerichtete Entscheidungnach Artikel 86 Abs. 1 in Verbindung mit Artikel 82EGV erlassen. In ihrer Entscheidung stellt die Kommis-sion fest, dass § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 des deutschenPostgesetzes, wie von der BNetzA in ihren Beschlüssenzum Teilleistungszugang ausgelegt, insoweit gegen Arti-kel 86 Abs. 1 in Verbindung mit Artikel 82 EGV ver-stößt, als gewerbliche Postvorbereiter daran gehindertwerden, mengenabhängige Entgeltermäßigungen für dieEinlieferung von Postsendungen in die Briefzentren derDeutschen Post AG zu erhalten. Die Bundesregierungwurde von der Kommission zu einer entsprechenden Än-derung des deutschen Postgesetzes aufgefordert.

Nach Ansicht der Europäischen Kommission veranlassen§ 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PostG und die Beschlüsse derBNetzA zum Teilleistungszugang die Deutsche Post AGzum einen dazu, ihre marktbeherrschende Stellung aufdem Markt für die postalische Grundversorgung auf denvorgelagerten Markt für Postvorbereitung auszudehnen,zum anderen führt die gegenwärtige Rechtslage dazu,dass die Deutsche Post AG gewerbliche Erbringer vonPostdienstleistungen gegenüber Massenversendern dis-kriminiert. Eine Rechtfertigung dieses Verstoßes gegeneuropäisches Wettbewerbsrecht nach Artikel 86 Abs. 2EGV sei nicht ersichtlich. Gemäß Artikel 86 Abs. 2 EGVgelten die Wettbewerbsregeln für Unternehmen, die mitDienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Inte-resse betraut sind, nur, soweit die Anwendung dieser Vor-schriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen Auf-gaben rechtlich oder tatsächlich verhindert. EineRechtfertigung durch die Freistellungsregelung des Arti-kel 86 Abs. 2 EGV sei deshalb nicht möglich, so die Eu-ropäische Kommission, weil postvorbereitende Dienst-leistungen nicht in den gemäß Artikel 7 Abs. 1 derPostrichtlinie für den Universaldienstleister maximal re-servierbaren Bereich fallen. Selbst wenn jedoch postvor-bereitende Dienstleistungen in Einklang mit der Post-richtlinie reservierbar wären, hat die Bundesregierungnach Ansicht der Kommission mit ihrer Entscheidung,den Zugang zum Postnetz für Massenversender gemäß§ 28 PostG zu ermöglichen, unweigerlich auch die Ent-scheidung getroffen, das Netz in gleicher Weise für Kon-solidierer zu öffnen. Dies folge unter anderem aus Artikel12, 5. Spiegelstrich der Postrichtlinie, wonach dann,wenn Anbieter von Universaldienstleistungen Sonderta-rife anwenden, beispielsweise für Dienste für Geschäfts-kunden, Massenversender oder Konsolidierer von Post-sendungen verschiedener Kunden, sowohl für die Tarifeals auch für die entsprechenden Bedingungen die Grund-sätze der Transparenz und der Nichtdiskriminierung gel-ten. Nach Ansicht der Kommission kann der Wettbe-werbsverstoß nicht mit dem Einwand gerechtfertigtwerden, das finanzielle Gleichgewicht der Deutschen


Post AG und damit die postalische Grundversorgung seiin Gefahr, wenn Konsolidierern der Zugang zum Postnetzgewährt würde. Aufgrund der Ausgestaltung der von derBNetzA festgelegten Entgeltermäßigungen für postvorbe-reitende Dienstleistungen hält es die Europäische Kom-mission für ausgeschlossen, dass die Erbringung der pos-talischen Grundversorgung gefährdet sein könnte. DieEntgeltermäßigungen, die von der BNetzA auf derGrundlage der ersparten Kosten festgelegt würden, be-rücksichtigten vielmehr die Fixkosten des Beförderungs-netzes, die bei der Deutschen Post AG auch dann anfal-len, wenn Wettbewerber dieses Netz aufgrund eigenerVorleistungen nur noch teilweise in Anspruch nehmen.

14. Die Bundesregierung hat gegen die Entscheidungder Europäischen Kommission Klage erhoben und bean-tragt, die Entscheidung für nichtig zu erklären. Nach ihrerAnsicht geht die Europäische Kommission zu Unrecht da-von aus, dass durch § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PostG diemarktbeherrschende Stellung der Deutschen Post AG in-nerhalb des reservierten Bereichs auf den vorgelagertenMarkt für Postvorbereitung ausgedehnt werde. Die Post-richtlinie verpflichte die Mitgliedstaaten nicht zur Einfüh-rung eines Netzzugangs in das jeweilige nationale Post-recht und damit auch nicht zur Gewährung entsprechenderTeilleistungsrabatte. Indem das deutsche Recht den Ei-genbeförderern und – außerhalb der Exklusivlizenz – auchden Wettbewerbern der Deutschen Post AG einen regu-lierten Anspruch auf Teilleistungsrabatte gewähre, sei derPostsektor in Deutschland über das von der Postrichtliniegeforderte Maß und den Liberalisierungsfortschritt in vie-len anderen Mitgliedstaaten hinaus liberalisiert. Entgegender Auffassung der Kommission sei jedes gewerblicheAngebot von Transport- und Sortierleistungen außerhalbdes Bereichs der Eigenbeförderung nach Artikel 7 Abs. 1der Postrichtlinie reservierbar. Die Bundesregierung istaußerdem der Auffassung, dass die unterschiedliche Be-handlung von der Eigenbeförderung durch den Absenderund gewerblichen Postdienstleistern keine Diskriminie-rung im Sinne von Artikel 82 EGV bzw. Artikel 12,5. Spiegelstrich der Postrichtlinie darstellt. Eine wettbe-werbliche Benachteiligung der Postvorbereiter sei schondeswegen nicht gegeben, weil Eigenbeförderer, die nichtauf den Märkten der Postvorbereitung oder der gewerbli-chen Briefbeförderung tätig sind, in keinem aktuellen oderpotentiellen Wettbewerbsverhältnis zu den Postvorberei-tern stünden. Zumindest aber bestehe für die Ungleichbe-handlung eine sachliche Rechtfertigung, die aus der Naturdes Artikel 7 der Postrichtlinie folge, der das Gleichge-wicht der Finanzen und die Sicherstellung des Universal-dienstes im Rahmen einer schrittweisen und kontrolliertenLiberalisierung gewährleiste.

15. In enger Zusammenarbeit und im Einvernehmen mitder Europäischen Kommission hat das Bundeskartellamtein Missbrauchsverfahren gegen die Deutsche Post AGdurchgeführt und dem Unternehmen mit Beschluss vom11. Februar 2005 untersagt, Konsolidierern den Teilleis-tungszugang und die entsprechenden Teilleistungsrabattezu verweigern. Nach Auffassung des Bundeskartellamtesstellt die Verweigerung des Teilleistungszugangs sowohl

einen Verstoß gegen europäisches Wettbewerbsrecht alsauch einen Verstoß gegen § 20 Abs. 1 GWB a. F. dar.

16. Nach Artikel 82 Satz 1 EGV ist die missbräuchlicheAusnutzung einer beherrschenden Stellung auf dem Ge-meinsamen Markt oder auf einem wesentlichen Teil des-selben verboten, soweit dies dazu führen kann, den Han-del zwischen den Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen. EinMissbrauch kann nach Artikel 82 Satz 2 lit c) EGV insbe-sondere darin bestehen, unterschiedliche Bedingungenbei gleichartigen Leistungen gegenüber Handelspartnernanzuwenden, wodurch diese im Wettbewerb benachteiligtwerden. Die Weigerung der Deutschen Post AG, Konsoli-dierern Teilleistungszugang zu gewähren, stellt nach An-sicht des Bundeskartellamtes einen Missbrauch nach Ar-tikel 82 Satz 2 lit c) EGV dar. Indem sie gewerblichenKonsolidierern Teilleistungsrabatte verweigert, die sieMassenversendern gewährt, wendet die Deutsche PostAG unterschiedliche Bedingungen gegenüber Handels-partnern an, die eine gleichartige Leistung erbringen.Hierdurch werden die Konsolidierer gegenüber den fürMassenversender tätigen gewerblichen Postdienstleisternim Wettbewerb behindert. Indirekt führe die Diskriminie-rung von Konsolidierern durch die Deutsche Post AG au-ßerdem zu einer Begünstigung von Massenversendern ge-genüber kleineren Firmenkunden, die keine Rabatteerlangen könnten. Das Verhalten der Deutschen Post AGist nach Auffassung des Bundeskartellamtes auch als Ver-stoß gegen die Generalklausel des Artikel 82 Satz 1 EGVzu werten, da die Deutsche Post AG die Aufnahme vonGeschäftsbeziehungen mit potentiellen Handelspartnernverweigert, obwohl sie aufgrund ihrer besonderen Markt-stellung dazu verpflichtet wäre.

Eine Rechtfertigung des missbräuchlichen Verhaltens derDeutschen Post AG gemäß Artikel 86 Abs. 2 EGV liegtnach Ansicht des Bundeskartellamtes nicht vor. Die Deut-sche Post AG habe nicht dargelegt, inwieweit die Anwen-dung der Wettbewerbsregeln die Erfüllung der ihr über-tragenen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindernwürde. Insbesondere habe die Deutsche Post AG nichtnachgewiesen, dass die Sicherstellung des Universal-dienstes durch den Teilleistungszugang für Konsolidierergefährdet würde. Im Übrigen verweist das Bundeskartell-amt in diesem Zusammenhang auf die Entscheidung derEuropäischen Kommission, nach der die Voraussetzungendes Artikel 86 Abs. 2 EGV für die Freistellung von deneuropäischen Wettbewerbsregeln in diesem Fall nicht er-füllt sind.

17. Das Bundeskartellamt hat die Weigerung der Deut-schen Post AG, Konsolidierern Teilleistungszugang zugewähren, auch nach nationalem Wettbewerbsrecht ge-prüft und einen Verstoß gegen das Behinderungs- undDiskriminierungsverbot des § 20 Abs. 1 GWB a. F. fest-gestellt. Das beanstandete Verhalten stellt nach Auffas-sung des Amtes eine erhebliche Behinderung der Wettbe-werbsmöglichkeiten der Konsolidierer dar, die nicht dieMöglichkeit haben, Sendungen unterhalb der Gewichts-grenzen der Exklusivlizenz von mehreren Absendern zubündeln und vorsortiert bei der Deutschen Post AG einzu-liefern. Dies ergibt sich daraus, dass für Absender, die


nicht die für die Rabattgewährung erforderlichen Min-destsendungsvolumina erreichen, die Beauftragung einesgewerblichen Postdienstleisters unwirtschaftlich ist, diesesomit als Kunden der Konsolidierer ausfallen. Darüberhinaus liegt nach Auffassung des Amtes auch ein Verstoßgegen das Diskriminierungsverbot des § 20 Abs. 1GWB a. F. vor, da die Deutsche Post AG Konsolidiererndie Rabatte verweigert, die sie anderen Einlieferern ge-währt.

Eine sachliche Rechtfertigung liegt nach Ansicht des Am-tes weder für die festgestellte Behinderungswirkung nochfür den Verstoß gegen das Diskriminierungsverbot vor.Insbesondere greifen Konsolidierungsleistungen nicht inden Bereich der gesetzlichen Exklusivlizenz der Deut-schen Post AG ein. Dies ergibt sich bei einer europa-rechtskonformen Auslegung des § 51 Abs. 1 Satz 1 PostG,der der Deutschen Post AG das ausschließliche Recht zu-gesteht, Briefsendungen und adressierte Kataloge bis zueinem Einzelgewicht von 100 g gewerbsmäßig zu beför-dern. Gemäß Artikel 7 Abs. 1 der EU-Postrichtlinie be-schränken sich die für den Universaldienstleister maximalreservierbaren Dienste auf die Abholung, das Sortieren,den Transport und die Zustellung von bestimmten Post-sendungen, wobei die Abholung als das Einsammeln derPostsendungen an Zugangspunkten definiert ist. Nachübereinstimmender Auffassung von Bundeskartellamtund Europäischer Kommission sind die Briefzentren derDeutschen Post AG als Zugangspunkte im Sinne der Post-richtlinie zu interpretieren. Folglich können nach EU-Recht Postdienstleistungen erst ab dem Einsammeln inden Briefzentren exklusiv für die Deutsche Post AG reser-viert werden. Das Bundeskartellamt stellt darüber hinausklar, dass der Verstoß gegen das Diskriminierungsverbotauch dann sachlich nicht gerechtfertigt werden könnte,wenn die Deutsche Post AG nach den postrechtlichen Be-stimmungen grundsätzlich berechtigt wäre, den Teilleis-tungszugang für Briefsendungen unterhalb der Gewichts-grenze der Exklusivlizenz zu verweigern. Vielmehr seisie, soweit sie Massenversendern und Postdienstleistern,die im Auftrag eines einzelnen Absenders einliefern, be-reits derzeit Teilleistungszugang gewähre, zur Gleichbe-handlung aller Teilleistungszugang begehrenden Unter-nehmen verpflichtet.

Schließlich kann nach Ansicht des Bundeskartellamtesder Verstoß gegen das Behinderungs- und Diskriminie-rungsverbot auch nicht mit dem Verweis auf § 51 Abs. 1Satz 2 Nr. 5 PostG sachlich gerechtfertigt werden. Nach§ 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PostG erstreckt sich die Exklu-sivlizenz der Deutschen Post AG nicht auf Briefsendun-gen, die im Auftrag des Absenders bei diesem abgeholtund bei der nächsten Annahmestelle der Deutschen PostAG oder einer anderen Annahmestelle der DeutschenPost AG innerhalb derselben Gemeinde eingeliefert wer-den. Der restriktive Wortlaut des § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5PostG, wonach Briefsendungen nur in der nächstgelege-nen Annahmestelle eingeliefert werden dürfen, findetnach Auffassung des Bundeskartellamtes europarechtlichkeine Stütze, stellt aber keinen Streitpunkt dar, da dieDeutsche Post AG entgegen dem Wortlaut dieser NormMassenversendern bzw. den im Auftrag von Massenver-

sendern einliefernden gewerblichen Postdienstleisternauch derzeit schon Teilleistungszugang zu den Briefzen-tren gewährt. Im Gegensatz zum Bundeskartellamt ist dieDeutsche Post AG jedoch der Meinung, dass nach § 51Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PostG nur Fälle der Eigenbeförderungvon der Exklusivlizenz ausgenommen sind, nicht jedochdie Bündelung und Einlieferung von Briefsendungenmehrerer Adressaten durch Konsolidierer. Dieser Ausle-gung des Wortlauts von § 51 Abs. 1 Satz 2 Nr. 5 PostGfolgt das Kartellamt jedoch nicht. Vielmehr lieferten sei-ner Auffassung zufolge auch Konsolidierer im Auftragdes Absenders ein und aus dem Wortlaut der in Frage ste-henden Norm folge nicht, dass gewerbliche Postdienst-leister stets nur im Auftrag eines einzelnen Absenderseinliefern müssten.

18. Das Bundeskartellamt hat seine Untersagungsverfü-gung für sofort vollziehbar erklärt, da dem Teilleistungs-zugang für Konsolidierer eine ausschlaggebende Bedeu-tung für die Entstehung wettbewerblicher Strukturen unddie Schaffung funktionsfähigen Wettbewerbs auf denBriefbeförderungsmärkten zukomme. Die Anordnung desSofortvollzugs wurde vom Oberlandesgericht Düsseldorf,das dem Antrag der Deutschen Post AG auf Wiederher-stellung der aufschiebenden Wirkung ihrer Beschwerdegegen den Kartellamtsbeschluss nicht stattgegeben hat,mittlerweile bestätigt.6 An der Rechtmäßigkeit der vonder Deutschen Post AG angefochtenen Verfügung beste-hen nach Auffassung des Gerichts keine ernstlichenZweifel. Insbesondere wird nach der Entscheidung desGerichts durch die in § 32 PostG geregelte Missbrauchs-aufsicht keine spezialgesetzliche Zuständigkeit derBNetzA begründet, die einer Anwendung des GWB ent-gegensteht. Das Bundeskartellamt sei weder an die Ver-waltungspraxis noch an die Auslegung des § 51 Abs. 1Satz 2 Nr. 5 PostG durch die BNetzA gebunden. Daschon keine ausschließliche Spezialzuständigkeit derBNetzA für die Missbrauchsaufsicht nach nationalemRecht besteht, erübrigt sich nach Auffassung des Gerichtsdie Frage, ob eine solche Spezialzuständigkeit unter Ver-drängung von § 50 GWB a. F. dazu berechtigt, die Ver-einbarkeit des beanstandeten Verhaltens mit europäi-schem Kartellrecht zu prüfen. Bemerkenswert ist indiesem Zusammenhang, dass das Oberlandesgericht mitseiner ausdrücklichen Bestätigung der parallelen An-wendbarkeit von GWB und Postgesetz eine sehr deutlichePosition in einer durchaus strittigen Frage eingenommenhat.

Auch in materiell-rechtlicher Hinsicht bestehen nachAuffassung des Gerichts keine ernstlichen Zweifel an derRechtmässigkeit der angefochtenen Verfügung. Die fest-gestellte Ungleichbehandlung und Behinderung findekeine Rechtfertigung in den sektorspezifischen Regelun-gen des Postgesetzes. Vielmehr habe das Bundeskartell-amt in Übereinstimmung mit der Europäischen Kommis-sion § 51 Abs. 1 Satz 1 und 2 PostG nachvollziehbar undin sich stimmig richtlinienkonform ausgelegt, so dass im

6 Vgl. Oberlandesgericht Düsseldorf, Beschluss vom 13. April 2005,VI-Kart 3/05 (V).


Ergebnis die Deutsche Post AG nicht berechtigt ist, Kon-solidierern Teilleistungszugang und Teilleistungsrabattefür Briefsendungen unterhalb der Gewichtsgrenze der Ex-klusivlizenz zu verweigern. Bis zur Entscheidung in derHauptsache hat die Deutsche Post AG Konsolidierern da-her Teilleistungszugang und die entsprechenden Teilleis-tungsrabatte zu gewähren.

19. Die Monopolkommission ist der Auffassung, dassdie Liberalisierung des Marktes für postvorbereitendeDienstleistungen ökonomisch vorteilhaft ist und zu einerBelebung des Wettbewerbs auf den Postmärkten führenkann. Wie internationale Erfahrungen belegen, sind mitder durch die Freigabe der Konsolidierung möglich wer-denden Arbeitsteilung zwischen dem Betreiber des Post-netzes und den Konsolidierern erhebliche Effizienzsteige-rungspotentiale verbunden. Wettbewerbspolitisch istaufgrund der hohen Markteintrittsbarrieren, die mit demAufbau eines flächendeckenden Zustellnetzes verbundensind, der Teilleistungszugang eine notwendige Vorausset-zung dafür, dass die neu in den Markt eintretenden An-bieter auch auf der Ebene der End-to-End-Dienstleistun-gen mit der Deutschen Post AG in Konkurrenz tretenkönnen. Die Monopolkommission begrüsst daher den Be-schluss des Bundeskartellamtes und die Entscheidung derEuropäischen Kommission, die Konsolidierern den Zu-gang zum Netz der Deutschen Post AG ermöglicht. Sieteilt die Auffassung der beiden Wettbewerbsbehörden,dass die Verweigerung des Teilleistungszugangs eineDiskriminierung von Massenversendern/Eigenbeförde-rungsmittlern und Konsolidierern darstellt, die es denKonkurrenten der Deutschen Post AG von vornehereinunmöglich macht, auf gleicher Ebene mit dem Monopol-unternehmen in Wettbewerb zu treten. Hinsichtlich derUmsetzung der Postrichtlinie in nationales Recht hat siebereits in ihrem letzten Hauptgutachten darauf aufmerk-sam gemacht, dass ihrer Auffassung zufolge die postvor-bereitenden Dienstleistungen nicht in den nach europäi-schem Recht für den Universaldienstleister reservierbarenBereich fallen und das deutsche Postgesetz in diesemPunkt gegen Europarecht verstößt.7

20. Eine wettbewerbsfeindliche Haltung legt allerdingsdie Bundesregierung an den Tag, die sich erneut dagegensträubt, die deutschen Postmärkte stärker für den Wettbe-werb zu öffnen, und zu diesem Zweck den Klageweg ein-schlägt. Sie wendet sich damit gegen das einvernehmlicheVotum von europäischer und nationaler Wettbewerbsbe-hörde, die beide in ihren Entscheidungen festgestellt ha-ben, dass das deutsche Postgesetz und die Praxis derDeutschen Post AG beim Teilleistungszugang gegen dasWettbewerbsrecht der Europäischen Union verstoßen.Für die nach Auffassung der Monopolkommission längstüberfällige europarechtskonforme Änderung des deut-schen Postgesetzes kann ein unzureichender Zeitrahmennicht geltend gemacht werden, wenn man berücksichtigt,dass die Bundesregierung der Europäischen Kommission

bereits im November des Jahres 2003 eine entsprechendeAnpassung des nationalen Rechts in Aussicht gestellt hat.Mittlerweile ist die Bundesregierung aber offensichtlichnicht mehr bereit, den rechtswidrigen Zustand durch eineNovellierung des Postgesetzes zu beenden. Ganz im Ge-genteil hat sie die ursprünglich gegenüber der Europäi-schen Kommission abgegebenen Zusagen über eine richt-linienkonforme Anpassung des deutschen Postgesetzesnicht eingehalten und Klage gegen die Entscheidung derKommission erhoben. Dieses Vorgehen lässt sich nur sodeuten, dass die Bundesregierung die staatlichen Mono-polprivilegien der Deutschen Post AG um jeden Preis zuverteidigen bereit ist, selbst wenn dieser Preis darin be-steht, gegen Europarecht zu verstoßen. Zu diesem Zweckhat sich die Bundesregierung auch weitgehend die Argu-mente der Deutschen Post AG zu eigen gemacht. Die ge-meinsam von der Bundesregierung und der DeutschenPost AG vorgebrachte Argumentation, die Freigabe derKonsolidierung gefährde das finanzielle Gleichgewichtder Deutschen Post AG und damit die postalische Grund-versorgung, ist aber nicht stichhaltig. Dies ergibt sichkonzeptionell schon daraus, dass sich die Höhe der vonder BNetzA festgelegten Rabatte für die von den Wettbe-werbern erbrachten Teilleistungen an den von der Deut-schen Post AG eingesparten Kosten bemisst. Darüber hi-naus ist nicht damit zu rechnen, dass die Wettbewerber inkurzer Zeit das gesamte zusätzlich frei werdende Markt-potential werden akquirieren können. Nach Einschätzungder BNetzA könnten die Umsatzverluste der DeutschenPost AG nach zwei bis drei Jahren auf ca. 100 Mio. Euroansteigen. Gemessen am Gesamtumsatz in Höhe von12,747 Mrd. Euro, den die Deutsche Post AG im Jahr2004 im Briefbereich erzielt hat, entspräche dies einemUmsatzrückgang von lediglich 0,7 Prozent. Der ge-schätzte Umsatzrückgang in Höhe von 100 Mio. Euroführt allerdings nicht zu einer Verringerung des Gewinnsin gleicher Höhe, da durch die von den Wettbewerbernerbrachten Teilleistungen auch die Kosten der DeutschenPost AG gesenkt werden. Selbst wenn man aber unter-stellt, dass die Deutsche Post AG die erforderlichen Kos-tenersparnisse zum Teil erst mit einer gewissen Verzöge-rung realisieren kann, kann angesichts eines Gewinns von2,08 Mrd. Euro im Briefbereich für das Jahr 2004 keineRede davon sein, dass die finanzielle Situation des Unter-nehmens durch einen Verlust von 100 Mio.Euro nennens-wert beeinträchtigt würde. Längerfristig werden die Um-satzeinbussen der Deutschen Post AG durch die erspartenKosten vollständig kompensiert.

Darüber hinaus führt die Deutsche Post AG ihre eigeneArgumentation hinsichtlich der Gefährdung ihres finanzi-ellen Gleichgewichts ad absurdum, da sie Genossenschaf-ten, in denen sich Gewerbekunden zusammenschliessen,um ihre Briefmengen zu konsolidieren und dadurch dieerforderlichen Mindestmengen für die Gewährung vonTeilleistungsrabatten zu erreichen, den Zugang zu ihrenBriefzentren gewährt. Insofern als die Genossenschaftendie Rabatte in gleicher Höhe erhalten wie die gewerbli-chen Konsolidierer, stellt sich die Frage, warum durchdas Genossenschaftsmodell das finanzielle Gleichgewichtder Deutschen Post AG nicht gefährdet wird, wohl aber

7 Vgl. Monopolkommission Wettbewerbspolitik im Schatten „Natio-naler Champions“, Hauptgutachten 2002/2003, Baden-Baden 2005,Tz. 87.


durch die gewerblichen Konsolidierer. Offensichtlichgeht es der Deutschen Post AG nicht um die Sicherstel-lung des Universaldienstes, sondern darum, Konsolidierervom Markteintritt abzuhalten und Wettbewerb bei denpostvorbereitenden Dienstleistungen zu verhindern.

Schließlich bleibt anzumerken, dass ausweislich der Ge-setzesbegründung zum Postgesetz die Exklusivlizenznicht gewährt wurde, um die Finanzierung des Universal-dienstes sicherzustellen, sondern um der Deutschen PostAG die Bewältigung des Strukturwandels von einer Be-hörde zu einem wettbewerbsfähigen Unternehmen zu er-möglichen. Dabei ging es vor allem um die Finanzierungder Beamtenpensionen. Für die Organisation des Univer-saldienstes enthält das deutsche Postgesetz spezielle Re-gelungen, die die Aufrechterhaltung und Finanzierungder postalischen Grundversorgung auch nach Aufhebungder Exklusivlizenz gewährleisten. Nach Auffassung derMonopolkommission ist die Verleihung exklusiver Mo-nopolrechte auch nicht notwendig, um die Erbringung desUniversaldienstes zu finanzieren.8

2.3 Entgeltregulierung

21. Nach § 19 PostG sind die Entgelte, die ein Unter-nehmen auf einem Markt für lizenzpflichtige Postdienst-leistungen erhebt, von der Regulierungsbehörde zugenehmigen, sofern der Lizenznehmer eine marktbeherr-schende Stellung auf dem betreffenden Markt einnimmt.Die Entgelte für lizenzpflichtige Postdienstleistungen ei-nes marktbeherrschenden Anbieters sind somit einer Ex-ante-Kontrolle durch die BNetzA unterworfen. Betroffensind von dieser Vorschrift bisher lediglich die Entgelteder Deutschen Post AG. Keinem Genehmigungsvorbehaltunterliegen die Entgelte für nicht lizenzpflichtige Post-dienstleistungen wie z.B. von Kurierdiensten oder der Pa-ketbeförderung. Nimmt ein Anbieter auf einem Markt fürnicht lizenzpflichtige Postdienstleistungen eine marktbe-herrschende Stellung ein, besteht nach § 25 PostG jedochdie Möglichkeit einer nachträglichen Überprüfung derEntgelte durch die BNetzA. Eine derartige Überprüfungist von der BNetzA einzuleiten, wenn ihr Tatsachen be-kannt werden, die die Annahme rechtfertigen, dass dieseEntgelte missbräuchlich überhöht oder zu niedrig sindoder in sonstiger Weise diskriminierend gegenüber ein-zelnen Nachfragern wirken.

22. Für die Genehmigung der Entgelte der lizenzpflich-tigen Postdienstleistungen eines marktbeherrschendenAnbieters durch die BNetzA sieht das PostG in § 21Abs. 1 grundsätzlich zwei Verfahren vor. Die Entgeltekönnen entweder für einzelne Dienstleistungen auf derGrundlage der Kosten der effizienten Leistungsbereitstel-lung (Einzelgenehmigungsverfahren) oder für einen Korbzusammengefasster Dienstleistungen nach den von derBNetzA vorgegebenen Maßgrößen (Price-Cap-Verfah-ren) genehmigt werden. Beim Einzelgenehmigungsver-fahren sind die Maßstäbe des § 20 PostG anzuwenden,d. h. die Entgelte dürfen weder missbräuchlich überhöht

sein noch Abschläge enthalten, die die Wettbewerbsmög-lichkeiten anderer Unternehmen in missbräuchlicherWeise beeinträchtigen oder in sonstiger Weise diskrimi-nierend gegenüber einzelnen Nachfragern wirken. Soferndas Price-Cap-Verfahren Anwendung findet, gelten beiEinhaltung der festgelegten Maßgrößen die Anforderun-gen des § 20 Abs. 1 Nr. 1 PostG als erfüllt. Somit ist beiVerwendung des Price-Cap-Verfahrens ein Preishöhen-missbrauch auszuschliessen.

Die nähere Ausgestaltung des Price-Cap-Verfahrens er-folgt durch die Post-Entgeltregulierungsverordnung vom22. November 1999. Danach hat die BNetzA zunächstdas Ausgangsentgeltniveau der in einem Korb zusam-mengefassten Dienstleistungen festzusetzen und dann dieMaßgrößen anhand der gesamtwirtschaftlichen Preisstei-gerungsrate und des zu erwartenden Produktivitätsfort-schritts zu bestimmen. Bei der Festlegung der Maßgrö-ßen, insbesondere der Produktivitätsfortschrittsrate, hatdie BNetzA das Verhältnis des Ausgangsentgeltniveauszu den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung zuberücksichtigen.

23. Die BNetzA hat erstmals im Jahr 2002 ein Price-Cap-Verfahren durchgeführt und die Maßgrößen fürBriefsendungen bis 1000 g beschlossen. Die Maßgrößen,die die Entwicklung der maximal zulässigen Preisober-genzen für die in einem Korb zusammengefassten Dienst-leistungen festlegen, gelten vom 1. Januar 2003 bis zum31. Dezember 2007. Innerhalb dieser Fünfjahresperiodewerden die Preise jährlich zum 1. Januar an die Maßgrö-ßenvorgaben (Produktivitätsfortschrittsrate und Preisstei-gerungsrate) angepasst.

Nach § 1 PEntgV kann die BNetzA im Rahmen desPrice-Cap-Verfahrens Dienstleistungen nur insoweit in ei-nem Korb zusammenfassen, als sich die erwartete Stärkedes Wettbewerbs bei diesen Dienstleistungen nicht we-sentlich unterscheidet. Gemäß dieser Vorgabe hat dieBNetzA drei Körbe gebildet. In Korb M (Postdienstleis-tungen im Monopol) sind alle Dienstleistungen zusam-mengefasst, die ganz oder im Wesentlichen dem Monopolder Deutschen Post AG unterfallen. Korb W (Postdienst-leistungen im Wettbewerbsumfeld) enthält alle Dienst-leistungen, die im Wettbewerb stehen. Schließlich wur-den in Korb T (Postalische Teilleistungen) alle von derDeutschen Post AG angebotenen entgeltgenehmigungs-pflichtigen Teilleistungen zusammengefasst. Als Produk-tivitätsfortschrittsraten wurden für das Jahr 2003, daserste Jahr der Regulierungsperiode, für den Korb M7,2 Prozent, für den Korb W 1,8 Prozent und für denKorb T 6,5 Prozent festgesetzt. Als Referenzindex für diegesamtwirtschaftliche Preissteigerungsrate wird derPreisindex der Lebenshaltung aller privaten Haushaltedes Statistischen Bundesamtes herangezogen.

Unter Berücksichtigung der zugrunde gelegten Preisstei-gerungsrate aus dem Referenzjahr 2001 waren die durch-schnittlichen Entgelte der Dienstleistungen im Korb Mbzw. Korb T zum 1. Januar 2003 um 4,7 Prozent bzw.4 Prozent zu senken. Für den Korb W war eine Anhebungdes durchschnittlichen Entgeltniveaus um 0,7 Prozent zu-lässig. Die aus diesen Vorgaben resultierenden Ent-8 Vgl. Abschnitt 4.2.6.


geltsenkungen lagen für die wichtigsten Dienstleistungenaus dem Korb M zwischen 1,8 Prozent für den Standard-brief und 11,8 Prozent für die Postkarte. Für die Jahre2004 bis 2007 wurde die Produktivitätsfortschrittsrate füralle drei Körbe auf 1,8 Prozent festgesetzt, so dass die re-alen Preisanpassungen in diesen Jahren nur gering ausfie-len. Seit dem Jahr 2003 sind die Preise der wichtigstenPostdienstleistungen mit wenigen Ausnahmen konstantgeblieben.

24. Die Monopolkommission hat die Price-Cap-Ent-scheidung der BNetzA bereits in ihrer letzten Stellung-nahme zur Wettbewerbsentwicklung auf den Postmärktenkritisiert. Sie ist der Ansicht, dass die Senkung der Preisezumindest im Korb M und vermutlich auch im Korb Tdeutlich zu niedrig ausgefallen ist und die Vorgaben derBNetzA der Deutschen Post AG weiterhin erheblicheMonopolgewinne ermöglichen. Nach Auffassung derMonopolkommission ist die Anwendung einer Price-Cap-Regulierung grundsätzlich immer dann problematisch,wenn nicht bekannt ist, wie sich die Ausgangspreise zuden Kosten der effizienten Leistungsbereitstellung ver-halten. Die Price-Cap-Regulierung setzt voraus, dass dieAusgangspreise ungefähr den Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung entsprechen. Durch die Vorgabeeiner von der Regulierungsbehörde festzusetzenden Pro-duktivitätsfortschrittsrate sollen dem regulierten Unter-nehmen dann Anreize gesetzt werden, die Kosten durchProduktivitätssteigerungen im Zeitablauf weiter zu sen-ken. Wenn jedoch nicht bekannt ist, ob die Ausgangs-preise den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellungentsprechen bzw. diese übersteigen, ist eine wesentlicheVoraussetzung für die Anwendung des Price-Cap-Ver-fahrens nicht erfüllt. Die Festsetzung einer Produktivitäts-fortschrittsrate ist dann letztlich eine willkürliche Ent-scheidung.

Nach Auffassung der Monopolkommission hätte dieBNetzA zunächst die Kosten der effizienten Leistungs-bereitstellung im Rahmen des Einzelpreisgenehmigungs-verfahrens feststellen müssen und erst im Anschluss da-ran das Price-Cap-Verfahren durchführen sollen. DieBNetzA hat zur Begründung ihrer Vorgehensweise dengesetzlichen Vorrang des Price-Cap-Verfahrens vor derEinzelpreisgenehmigung angeführt. Dabei hat sie abernach Ansicht der Monopolkommission die spezielle Pro-blematik der Bestimmung der Ausgangsbasis für diePrice-Cap-Regulierung, die eine hinreichende Rechtferti-gung für ein Abweichen von der Soll-Vorgabe des Geset-zes bzw. der PEntgV darstellt, nicht hinreichend berück-sichtigt. Die Anwendung des Price-Cap-Verfahrens ohnevorherige Prüfung der Ausgangspreise hat dazu geführt,dass der vom Gesetzgeber geforderte Standard der Kos-ten der effizienten Leistungsbereitstellung faktisch nichtangewendet wurde. Da eine Kostenprüfung nicht stattge-funden hat, kann der regulierte Preis weiterhin deutlichüber den Kosten der effizienten Leistungsbereitstellungliegen.

25. Dass die Vorgaben der BNetzA der Deutschen PostAG weiterhin erhebliche finanzielle Spielräume lassen,zeigen die auch in den Jahren 2003 und 2004 hohen Um-

satzrenditen der Deutschen Post AG im Unternehmensbe-reich Brief.9 Die Umsatzrenditen im Briefbereich, die imJahr 2003 bei 16,7 Prozent und im Jahr 2004 bei16,4 Prozent lagen, stellen außer Frage, dass die DeutschePost AG auch in diesen Jahren erhebliche Monopolge-winne erzielen konnte. Derartigen Umsatzrenditen sindim Vergleich mit den Umsatzrenditen, die in wettbewerb-lich organisierten Bereichen der Wirtschaft üblicherweiseerzielt werden, exorbitant hoch. Gegenüber den Umsatz-renditen aus dem Jahr 2001 in Höhe von 16,7 Prozent undim Jahr 2002 in Höhe von 17,7 Prozent hat sich darüberhinaus kaum eine Änderung ergeben. Die Price-Cap-Ent-scheidung der BNetzA hat die Gewinnsituation der Deut-schen Post AG im Briefbereich also praktisch nichtverschlechtert. Eventuelle Umsatzeinbussen aus der Por-tosenkung konnten von der Deutschen Post AG offen-sichtlich ohne Gewinnschmälerungen aufgefangen wer-den. Im Nachhinein sind daher auch die Kommentare derDeutschen Post AG zur Price-Cap-Entscheidung derBNetzA nicht nachzuvollziehen. Die Aussage des Vor-standsvorsitzenden der Deutschen Post AG, dass die Kos-tenentwicklung keine Spielräume für Portosenkungenlasse, wird durch die Entwicklung der Gewinne aus demBriefmonopol eindrucksvoll widerlegt. Die Monopol-kommission sieht daher keinen Anlass, ihre Beurteilungder Price-Cap-Entscheidung der BNetzA aus dem letztenSondergutachten zur Wettbewerbsentwicklung auf denPostmärkten zu revidieren. Sie ist weiterhin der Überzeu-gung, dass die Vorgaben der BNetzA für die Preise imKorb M viel zu generös ausgefallen sind, so dass sichauch die BNetzA eine Mitverantwortung dafür zurechnenlassen muss, dass die Preise für Briefdienstleistungen inDeutschland im internationalen Vergleich mit an derSpitze liegen. Die Presseberichten zufolge auch durchEinflussnahme des Bundesfinanzministers zustande ge-kommene Briefportoentscheidung der BNetzA ermög-licht der Deutschen Post AG Monopolgewinne, die zurFinanzierung von Unternehmenskäufen im In- und Aus-land verwendet werden. Die Kosten dafür tragen die Kun-den der Deutschen Post AG – Kommunen und Unterneh-men ebenso wie private Haushalte. Die Wirkung desstaatlich eingeräumten Briefmonopols ist gleichzusetzenmit der Wirkung einer Steuer auf Briefbeförderungsleis-tungen, wobei das Steueraufkommen dem Unternehmenzugewiesen wird. Eine solche Steuer hätte allerdingskeine Chancen, im politischen Prozess durchgesetzt zuwerden. Zu viele sachliche, rechtliche und politische Ar-gumente sprechen gegen die Belastung von Briefbeförde-rungsleistungen mit einer Sondersteuer und gegen dieFörderung eines einzelnen Unternehmens durch einestaatliche Sondersubvention. Dieselben Argumente, diegegen eine staatliche Sondersteuer auf Briefbeförde-rungsleistungen und gegen eine staatliche Sondersubven-tion für ein einzelnes Unternehmen sprechen, sprechenauch gegen das Postmonopol. Wenn die Bundesregierungund der Gesetzgeber nach wie vor das Postmonopolstützen wollen, so sollten sie ehrlicherweise deutlich ma-chen, dass sie im Grunde auch eine Sondersteuer auf

9 Vgl. Tz. 32.


Briefbeförderungsleistungen in Verbindung mit einerstaatlichen Subvention der Deutschen Post AG befürwor-ten.

2.4 Regelung des Universaldienstangebots

26. Gemäß Artikel 87f GG hat der Bund im Bereich desPostwesens flächendeckend angemessene und ausrei-chende Dienstleistungen zu gewähren. Der Umfang die-ser verfassungsrechtlich geforderten postalischen Grund-versorgung wird durch die auf der Grundlage desPostgesetzes am 15. Dezember 1999 erlassene Post-Uni-versaldienstleistungsverordnung (PUDLV) festgelegt.Die PUDLV enthält Vorgaben für ein Mindestangebot anPostdienstleistungen sowie Qualitätsvorgaben, die bei derErbringung der Postdienstleistungen einzuhalten sind. Zuden Universaldienstleistungen zählen nach der PUDLVunter anderem die Beförderung von Briefsendungen bis2000 g (einschließlich Einschreibesendungen, Wertsen-dungen, Nachnahmesendungen und Sendungen mit Eil-zustellung), die Beförderung von Paketen bis 20 kg sowiedie Beförderung von Zeitungen und Zeitschriften. DiePUDLV enthält außerdem Vorgaben für das vorzuhal-tende Filialnetz, die Anzahl der Briefkästen und die ein-zuhaltenden Laufzeiten bei der Brief- und Paketbeförde-rung. Die Einhaltung der Vorgaben der PUDLV wird vonder BNetzA überwacht.

Der Umfang der Universaldienstleistungen wurde mitdem Zweiten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes aus-gedehnt. Nach dieser Änderung ist die Deutsche Post AGnunmehr verpflichtet, in allen Gemeinden mit mehr als2 000 Einwohnern eine stationäre Einrichtung einzurich-ten. Außerdem muss in allen Landkreisen mindestens jeFläche von 80 km2 eine stationäre Einrichtung vorhandensein. Um diese Vorgaben zu erfüllen, hatte die DeutschePost AG 328 zusätzliche Filialen einzurichten.

Die BNetzA hat gemäß § 47 PostG in ihrem Tätigkeitsbe-richt zu der Frage Stellung zu nehmen, ob sich eine Ände-rung der Festlegung, welche Postdienstleistungen alsUniversaldienstleistungen gelten, empfiehlt. Die BNetzAist dieser Verpflichtung in ihrem Tätigkeitsbericht 2002/2003 nachgekommen und hat verschiedene Empfehlun-gen zur Änderung der PUDLV gemacht. Als Reaktion aufdie Diskussion über eine mögliche Anpassung der Uni-versaldienstvorgaben hat die Deutsche Post AG im Jahr2004 dann eine Selbstverpflichtungserklärung zur Erbrin-gung bestimmter Postdienstleistungen abgegeben.10 Darinverpflichtet sie sich, die Einrichtung und den Betrieb vonstationären Einrichtungen an der Zahl der Einwohner indurchgängig bebauten Wohngebieten zu orientieren. DieVorgabe von mindestens 12 000 stationären Einrichtun-gen durch die PUDLV bleibt dadurch unberührt. Nach ei-nem teilweisen Abbau von öffentlichen Briefkästen hatsich die Deutsche Post AG außerdem verpflichtet, min-destens 108 000 öffentliche Briefkästen zu erhalten. Nach

Abgabe der Selbstverpflichtungserklärung der DeutschenPost AG hat der Gesetzgeber auf eine formale Änderungder PUDLV verzichtet.

27. Nach der ursprünglichen Fassung des Postgesetzeswar kein bestimmtes Unternehmen zur Erbringung derUniversaldienstleistungen verpflichtet. Falls der Univer-saldienst nicht ausreichend oder angemessen erbrachtwürde, hätte die BNetzA die Deutsche Post AG oder ei-nen anderen Marktteilnehmer zur Erbringung des Univer-saldienstes verpflichten oder mittels eines Ausschrei-bungsverfahrens beauftragen können. Zur Finanzierungeines eventuellen Defizits aus der Universaldienstleis-tungsverpflichtung hat das Postgesetz die Einrichtungeines Ausgleichfonds vorgesehen, an dem sich alle Li-zenznehmer mit einem Umsatzvolumen von mehr als500 000 Euro zu beteiligen hätten. Die Ermittlung eineseventuellen Defizits aus der Universaldienstverpflichtungwürde auf der Grundlage der langfristigen zusätzlichenKosten der effizienten Bereitstellung der gefordertenDienstleistungen erfolgen. Die im Postgesetz vorgese-hene Möglichkeit zur Ausschreibung von Universal-dienstleistungen, die Finanzierung von Universaldienst-leistungen durch einen Universaldienstleistungsfondssowie die Regulierung der Entgelte für Universaldienst-leistungen nach dem Standard der Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung wurden mit dem Zweiten Gesetzzur Änderung des Postgesetzes für den Zeitraum der Gel-tung der gesetzlichen Exklusivlizenz außer Kraft gesetzt.Gleichzeitig wurde die Deutsche Post AG für den Zeit-raum der gesetzlichen Exklusivlizenz explizit verpflich-tet, die Universaldienstleistungen nach Maßgabe derPUDLV zu erstellen.

2.5 Transparenz der Rechnungslegung

28. Nach Artikel 14 Abs. 2 der europäischen Postrichtli-nie haben die Anbieter von Universaldienstleistungen ge-trennte Konten zumindest für jeden Dienst des reservier-ten Bereichs einerseits und für die nicht reserviertenDienste andererseits zu führen. Bei den Konten für dienicht reservierten Dienste sollte eine eindeutige Unter-scheidung zwischen den zum Universaldienst gehörendenDiensten und anderen Diensten getroffen werden. Dieeuroparechtlichen Vorgaben zur getrennten Rechnungsle-gung von Dienstleistungen, die in den reservierten Mono-polbereich fallen, und Dienstleistungen, die nicht reser-viert sind, werden durch § 10 PostG in nationales Rechtumgesetzt. Nach § 10 PostG haben Unternehmen, die aufeinem Markt für Postdienstleistungen marktbeherrschendsind, die Nachvollziehbarkeit der finanziellen Beziehun-gen zwischen Postdienstleistungen innerhalb des lizen-zierten Bereichs und zwischen Postdienstleistungen im li-zenzierten und Postdienstleistungen im nicht lizenziertenBereich durch Schaffung eines eigenen Rechnungsle-gungskreises zu gewährleisten.

Darüber hinaus sind Unternehmen, denen besondere oderausschließliche Rechte nach Artikel 86 Abs. 1 EGV ge-währt werden, gemäß Artikel 1 Abs. 2 in Verbindung mitArtikel 2 Abs. 1 lit. d) der europäischen Tranparenzricht-

10 Vgl. Selbstverpflichtungserklärung der Deutschen Post AG zur Erbrin-gung bestimmter Postdienstleistungen, Bundestagsdrucksache 15/3186vom 25. Mai 2004.


linie11 zu einer getrennten Buchführung verpflichtet. Diegetrennte Buchführung soll eine nach den verschiedenenGeschäftsbereichen getrennte Aufstellung der Kosten undErlöse klar ersichtlich machen. Außerdem soll deutlichwerden, nach welcher Methode Kosten und Erlöse denverschiedenen Geschäftsbereichen zugeordnet werden.Verschiedene Geschäftsbereiche im Sinne der Transpa-renzrichtlinie sind auf der einen Seite alle Produkte undDienstleistungen, für die ein Unternehmen besondereoder ausschließliche Rechte erhalten hat, sowie auf deranderen Seite jedes andere getrennte Produkt oder jedeandere Dienstleistung des Unternehmens.

29. Die Vorschriften der Transparenzrichtlinie und derspezialgesetzlichen Regelungen in der Postrichtlinie undim Postgesetz, die die Deutsche Post AG zur getrenntenRechnungslegung verpflichten, dienen dazu, Kostentrans-parenz zwischen dem Monopolbereich und den wettbe-werblich organisierten Aktivitäten des Unternehmensherzustellen. Durch die erhöhte Kostentransparenz sollenQuersubventionen zwischen Monopol- und Wettbewerbs-bereich erschwert und Wettbewerbsverzerrungen bei denim Wettbewerb erbrachten Dienstleistungen verhindertwerden. Die nach Monopol- und Wettbewerbsbereich ge-trennte Buchführung soll der BNetzA außerdem alsGrundlage für die Preisregulierung dienen.

30. Nach Auffassung der Monopolkommission stellt diegetrennte Rechnungslegung für Aktivitäten, die im Wettbe-werb stehen, und Aktivitäten, die unter die Exklusivlizenzfallen, eine Mindestvoraussetzung für eine sachgerechtePreisregulierung und eine effektive Missbrauchsaufsichtdurch die BNetzA dar. Leider genügt die Rechnungsle-gung der Deutschen Post AG weder den Vorgaben derTransparenzrichtlinie noch den spezialgesetzlichen Rege-lungen in der Postrichtlinie und dem Postgesetz. So suchtman im Geschäftsbericht der Deutschen Post AG vergeb-lich nach einer separaten Aufstellung der im Exklusivbe-reich anfallenden Kosten und Erlöse. In der Segmentbe-richterstattung zum Unternehmensbereich Brief werdenAktivitäten aus dem Bereich der Exklusivlizenz undDienstleistungen, die im Wettbewerb stehen, zusammen-gefasst. Eine detaillierte Aufstellung der Dienstleistun-gen, die die Deutsche Post AG im Einzelnen demUnternehmensbereich Brief zuordnet, lässt sich den Er-läuterungen zur Segmentberichterstattung allerdings nichtentnehmen.

Es verwundert wenig, dass die Deutsche Post AG mit ih-rer Rechnungslegung eine bewusste Strategie der Ver-schleierung betreibt. Sie hat selbstverständlich kein Inte-resse daran, die enorm hohen Monopolgewinne aus demBereich der Exklusivlizenz in transparenter Weise offenzu legen. Verwunderlich ist allerdings, dass die BNetzAden jahrelangen Verstoß gegen das Postgesetz und gegen

europäisches Recht nicht ahndet und von ihrer Kompe-tenz gemäß § 10 Abs. 2 PostG Gebrauch macht, der Deut-schen Post AG die Ausgestaltung der internen Rech-nungslegung für Postdienstleistungen vorzugeben. Umdie Höhe der Monopolgewinne der Deutschen Post AGzumindest ansatzweise abschätzen zu können, ist eine se-parate, von der BNetzA streng beaufsichtigte Rechnungs-legung unerlässlich. Solange dies nicht der Fall ist, kanndavon ausgegangen werden, dass die in den Geschäftsbe-richten der Deutschen Post AG veröffentlichen Ergeb-nisse des Unternehmensbereiches Brief bestenfalls eineUntergrenze für die Monopolgewinne aus dem Exklusiv-bereich darstellen. Zum einen enthalten die Zahlen nichtnur den höchst profitablen exklusiven Briefbereich, son-dern auch weniger gewinnträchtige wettbewerbliche Ak-tivitäten, zum anderen ist davon auszugehen, dass derausgewiesene Monopolgewinn durch eine überproportio-nale Zuordnung von Gemeinkosten aus den übrigen Un-ternehmensbereichen optisch geschmälert wird.

Der Geschäftsbericht der Deutschen Post AG enthält da-rüber hinaus keine Hinweise auf die Kosten, die mit derVerpflichtung zur Erbringung des Universaldienstes ver-bunden sind. Auch in dieser Hinsicht hat die DeutschePost AG keinerlei Interesse, Unklarheiten zu beseitigen.Schliesslich sind die Universaldienstverpflichtung unddie aus dieser Verpflichtung resultierenden Kosten für dasUnternehmen ein willkommenes Argument zur Verteidi-gung der Exklusivlizenz und der Umsatzsteuerbefreiung.Diese Argumente verlören jedoch ihre Bedeutung, wenndie Kosten des Universaldienstes geringer wären als be-hauptet.

3. Entwicklungen in den Postmärkten

3.1 Entwicklung der Deutschen Post AG

31. Die Deutsche Post AG, die mit ihren Tochtergesell-schaften heute unter dem Markennamen Deutsche PostWorld Net geführt wird, hat sich in den letzten Jahren zueinem globalen Großkonzern, einem weltweit tätigen An-bieter von Brief-, Express-, Logistik-, und Finanzdienst-leistungen, entwickelt. Langfristiges Ziel der DeutschenPost AG ist es, durch gezielte Übernahmen, Beteiligun-gen und Kooperationen zur Nummer Eins des weltweitenLogistikgeschäfts aufzusteigen.

Der Konzern Deutsche Post World Net gliedert seine Ak-tivitäten in die Unternehmensbereiche Brief, Express, Lo-gistik und Finanzdienstleistungen, die unter den Marken-namen Deutsche Post, DHL (Express und Logistik) sowieDeutsche Postbank erbracht werden (vgl. Abbildung 1).Dabei ist im Bereich Brief vor allem die DeutschePost AG tätig, im Bereich Finanzdienstleistungen dieDeutsche Postbank AG. Im Unternehmensbereich Ex-press und Logistik sind die Gesellschaften der DHL-Gruppe, der Danzas-Gruppe, Airborne Inc., die DeutschePost Euro Express sowie Air Express International zu-sammengefasst. Der Gesamtumsatz der Deutschen PostAG hat sich von 14,7 Mrd. Euro im Jahr 1998 auf43,2 Mrd. Euro im Jahr 2004 annähernd verdreifacht. DieUmsatzzuwächse wurden nahezu ausschließlich in den

11 Vgl. Richtlinie 80/723/EWG vom 25. Juni 1980 über die Transparenzder finanziellen Beziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und denöffentlichen Unternehmen, ABl. EG Nr. L 195 vom 29. Juli 1980,S. 35 sowie Richtlinie 2000/52/EG vom 26. Juli 2000 zur Änderungder Richtlinie 80/723/EWG über die Transparenz der finanziellen Be-ziehungen zwischen den Mitgliedstaaten und den öffentlichen Unter-nehmen, ABl. EG Nr. L 193 vom 29. Juli 2000, S. 75.


A b b i l d u n g 1

Organisationsstruktur des Konzerns Deutsche Post World Net

Deutsche Post World NetMuttergesellschaft:

Deutsche Post AG

Deutsche Postbank(Finanzdienstleistungen)

DHL(Express, Logistik)

Deutsche Post(Brief)

Umsatz 2004:12,8 Mrd. €

Umsatz 2004:Express:17,6 Mrd. €

Logistik: 6,7 Mrd. €

Umsatz 2004:6,7 Mrd. €

Wesentliche

Gesellschaften:Deutsche Post AG

Wesentliche

Gesellschaften:DHL-Gruppe

Danzas-Gruppe

Airborne Inc.

Deutsche Post Euro Express

Air Express International

Wesentliche

Gesellschaften:Deutsche Postbank AG

Unternehmensbereichen Express, Logistik und Finanz-dienstleistungen erzielt. Der Umsatz im Unternehmens-bereich Brief dagegen ist seit 1998 annähernd konstantgeblieben. Im Jahr 2004 wurde im UnternehmensbereichBrief ein Umsatz von 12,8 Mrd. Euro erzielt. Dies ent-spricht einem Anteil von knapp 30 Prozent am Ge-samtumsatz des Unternehmens. Im Jahr 1998 lag der Um-satzanteil des Unternehmensbereichs Brief noch beiknapp 70 Prozent.

Seit 1998 hat die Deutsche Post AG in großem UmfangUnternehmenskäufe im In- und Ausland getätigt. Diegrößten Übernahmen betrafen mit dem Kauf des Schwei-zer Logistikanbieters Danzas, der Übernahme des Ex-pressdienstleisters DHL, des Luftfrachtunternehmens AirExpress International sowie der US-Firma Airborne Ex-press den Express- und Logistikbereich. Daneben enga-giert sich die Deutsche Post AG in zunehmendem Maßeauch auf den Briefmärkten im Ausland. Hierzu hat sieverschiedene Briefdienstleistungsunternehmen in Europaund Nordamerika erworben und ist gegenwärtig dabei, imasiatischen Raum zu expandieren. Die größte Übernahmein der Firmengeschichte der Deutschen Post AG dürfte je-doch der Erwerb des britischen Logistikkonzerns Exel

werden. Nach Pressemeldungen soll sich das Übernahme-angebot der Deutschen Post AG auf 5,5 Mrd. Euro belau-fen. Nach der Übernahme von Exel, die zum Jahresendeerfolgen soll, wird die Post gemessen an der Mitarbeiter-zahl zum größten Unternehmen in Deutschland und zumsiebtgrößten Unternehmen in der Welt werden.12

32. Die Finanzierung der milliardenschweren Expan-sionsstrategie der Deutschen Post AG ist nur durch dieaußerordentlich hohen Gewinne im UnternehmensbereichBrief möglich. Im Jahr 2004 lag die Umsatzrendite imUnternehmensbereich Brief mit 16,4 Prozent erneut in ei-ner Größenordnung, die keinerlei Zweifel an der überaushohen Profitabilität des durch Monopolrechte geschütztenBriefbereichs aufkommen lässt. Die schon seit Jahren zubeobachtende Entwicklung zu stabilen und außerordent-lich hohen Umsatzrenditen der Deutschen Post AG imBriefbereich setzt sich damit fort (vgl. Tabelle 1).

Die Umsatzrenditen im Briefbereich liegen nicht nurdeutlich über den Renditen der anderen Tätigkeitsfelder

12 Vgl. Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 14. Oktober 2005.


Ta b e l l e 1

Entwicklung der Umsatzrenditen der Deutschen Post AG

Quelle: Geschäftsberichte der Deutschen Post AG

1999 2000 2001 2002 2003 2004

Umsatzrendite Brief 8,6 % 17,1 % 16,7 % 17,7 % 16,7 % 16,4 %

Umsatzrendite Gesamtkonzern 4,1 % 7,3 % 7,6 % 7,6 % 7,4 % 7,8 %

des Postkonzerns (2,1 Prozent bzw. 4,1 Prozent in denUnternehmensbereichen Express und Logistik im Jahr2004), sondern auch deutlich über den in wettbewerblichorganisierten Wirtschaftsbereichen üblicherweise erziel-ten Renditen. Der Vergleich der Umsatzrendite des Ge-samtkonzerns in Höhe von 7,8 Prozent mit der Umsatz-rendite im Bereich Brief zeigt, dass nach wie vor mehr alsdie Hälfte des Konzerngewinns im traditionellen Ge-schäftsfeld der Briefbeförderung erwirtschaftet wird. ImJahr 2004 liegt das Ergebnis der betrieblichen Tätigkeit(EBITA) im Unternehmensbereich Brief bei mehr als60 Prozent des gesamten im Konzern erwirtschafteten Er-gebnisses. Der Gewinnanteil des Briefbereichs ist somitmehr als doppelt so hoch wie sein Umsatzanteil. Die ho-hen Gewinne im Briefbereich haben zu einer beträchtli-chen Erhöhung des Eigenkapitals der Deutschen Post AGgeführt, das sich seit 1997 mehr als versiebenfacht hat(vgl. Tabelle 2).

Diese Zahlen belegen, dass der Postkonzern auch weiter-hin in erheblichem Ausmaß von der Exklusivlizenz fürBriefdienstleistungen profitiert.

Die Zahlen zeigen außerdem, dass die Monopolgewinneder Deutschen Post AG durch die Price-Cap-Entschei-dung der BNetzA aus dem Jahr 2002 in keinerlei Weisebegrenzt wurden. Dabei wird die Profitabilität des durchExklusivrechte geschützten Monopolbereichs durch dieim Geschäftsbericht des Postkonzerns veröffentlichtenZahlen insoweit sogar noch unterschätzt, als im SegmentBrief neben den Monopoldienstleistungen auch wenigerertragsstarke oder defizitäre Wettbewerbsdienste wie Bü-chersendungen, Warensendungen, Postwurfsendungen undPäckchen ausgewiesen werden.

33. Die Monopolkommission kann angesichts der überJahre hinweg konstanten und exorbitant hohen Monopol-gewinne der Deutschen Post AG aus dem Briefbereich

nur erneut bekräftigen, dass sie diese Monopolrenten fürdas Ergebnis einer ungerechtfertigten staatlichen Privile-gierung des Unternehmens hält. Privilegiert wird dieDeutsche Post AG gegenüber anderen Marktteilnehmern,die nicht über eine ebenso unerschöpflich sprudelndeGeldquelle wie das ehemalige staatliche Monopolunter-nehmen verfügen, um damit auf Einkaufstour zu gehen.Privilegiert wird die Deutsche Post AG aber auch gegen-über den Briefkunden in Deutschland, die die globale Ex-pansionsstrategie des Unternehmens mit ihrer „Monopol-abgabe“ auf Briefdienstleistungen finanzieren. Von derBundesregierung und der BNetzA sanktioniert, füllen dieBriefkunden der Deutschen Post AG jedes Jahr aufs Neuedie Kasse des Unternehmens und subventionieren damitden Marktführer. Wie die Entwicklung der DeutschenPost AG zu einem weltweit operierenden Großkonzernbelegt, dient der durch das Monopol gewonnene finanzi-elle Verhaltensspielraum der Deutschen Post AG nichtdazu, einer staatlichen Behörde die Umwandlung in einwettbewerbsfähiges Postunternehmen zu erleichtern, son-dern vielmehr dem Aufbau eines „global players“ auf denweltweiten Express- und Logistikmärkten. Auch wenndieser Aufbau eines „global players“ betriebswirtschaft-lich erfolgreich sein sollte, ist nicht einzusehen, warumder wirtschaftliche Erfolg mittels staatlicher Privilegie-rung und auf Kosten der Kunden des Unternehmens erfol-gen soll.

3.2 Marktentwicklung in den Briefmärkten34. Insgesamt wurden im Jahr 2004 auf dem deutschenPostmarkt Umsätze in Höhe von 23 Mrd. Euro erzielt.Rund zwei Drittel dieser Umsätze wurden dabei in Markt-segmenten erzielt, die bereits für den Wettbewerb geöff-net sind. Im Wesentlichen handelt es sich dabei um denBereich der Kurier-, Express- und Paketdienste. Auf dieDeutsche Post AG entfiel knapp zwei Drittel dieses

Ta b e l l e 2

Eigenkapitalentwicklung der Deutschen Post AG

Quelle: Geschäftsbericht der Deutschen Post AG 2004

1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004

994 Mio.€ 1.765 Mio.€ 2.564 Mio.€ 4.001 Mio.€ 5.353 Mio.€ 5.095 Mio.€ 6.106 Mio.€ 7.217 Mio.€


Marktvolumens. Das restliche Drittel verteilt sich auf eineVielzahl von Anbietern aus dem Kurier-, Express- undPaketbereich.

35. Im Bereich des lizenzierten Marktes (Briefsendun-gen mit einem Gewicht unter 1000 g) belief sich das Um-satzvolumen im Jahr 2004 auf ca. 10 Mrd. Euro. Für 2005geht die BNetzA von einer leichten Zunahme auf ca.10,2 Mrd. Euro aus. Innerhalb des lizenzierten Bereichsbetrug der Marktanteil der Deutschen Post AG im Jahr2004 94,7 Prozent, für das Jahr 2005 wird dieser Markt-anteil auf 93,1 Prozent geschätzt. An der nach wie vor do-minierenden Marktstellung der Deutschen Post AG imBriefbereich hat sich damit trotz der zum 1. Januar 2003erfolgten Herabsetzung der Preis- und Gewichtsgrenzennicht viel geändert. Der Marktanteil der Wettbewerber amGesamtmarkt für lizenzpflichtige Briefsendungen ist wei-terhin nur marginal. Er verteilt sich zudem auf eine Viel-zahl sehr kleiner Anbieter (vgl. Tabelle 3).

36. Die Marktdominanz der Deutschen Post AG bleibtauch dann unverändert, wenn man der Betrachtung nurden bereits liberalisierten Teil des Briefmarktes zugrundelegt. Ungefähr ein Drittel des Marktes für lizenzpflichtigeBriefdienstleistungen ist seit der Absenkung der Preis-und Gewichtsgrenzen für den Wettbewerb geöffnet. DasUmsatzvolumen dieses Marktsegments belief sich imJahr 2004 auf 3,45 Mrd. Euro. Durch die Freigabe desTeilleistungszugangs für Konsolidierer steigt das Um-satzvolumen des bereits liberalisierten Marktsegments imJahr 2005 auf ca. 4,2 Mrd. Euro. Damit sind ca. 42 Pro-

zent des Marktes für lizenzpflichtige Briefdienstleistun-gen für den Wettbewerb geöffnet. Der Marktanteil derWettbewerber in diesem Teil des Briefmarktes lag imJahr 2004 bei 15,3 Prozent. Für das Jahr 2005 wird vonder BNetzA eine leichte Zunahme des Marktanteils derWettbewerber auf ca. 16,8 Prozent des Umsatzvolumenserwartet (vgl. Tabelle 4).

Die zum 1. Januar 2003 erfolgte Herabsetzung der Preis-und Gewichtsgrenzen, die den für die Deutsche Post AGreservierten Bereich auf Briefsendungen unter 100 g Ge-wicht und zu einem Preis oberhalb von 1,65 Euro redu-ziert hat, hat nicht zu einer Belebung des Wettbewerbsgeführt. Vielmehr ist das auf die Wettbewerber entfal-lende Umsatzvolumen im Bereich der A-Lizenz (Brief-sendungen mit einem Gewicht über 100 g) im Jahr 2003gegenüber dem Jahr 2002, als die Gewichtsgrenze nochbei 200 g lag, sogar gesunken. Im Jahr 2004 erreicht dasvon den Wettbewerbern im Bereich der A-Lizenz erzielteUmsatzvolumen ungefähr wieder das Niveau aus demJahr 2002. Die Umsatzsteigerungen, die die Wettbewer-ber im Jahr 2004 realisieren konnten, betrafen vor allemden Bereich der höherwertigen Dienstleistungen.

37. Die BNetzA hat bis zum 31. Dezember 2004 1 746Lizenzen für die Beförderung von Briefsendungen bis1 000 g vergeben. Die Zahl der Lizenzen verteilt sich mitAusnahme der Lizenzen C (Dokumentenaustauschdienst),G (ins Ausland abgehende Briefsendungen) und H (Brief-sendungen aus dem Ausland) relativ gleichmäßig auf dieverschiedenen Lizenzarten. So hielten im Jahr 2004

Ta b e l l e 3

Umsätze und Marktanteile im lizenzierten Bereich (einschließlich Exklusivlizenz)

Quelle: BNetzA

Ta b e l l e 4

Marktanteile im bereits liberalisierten Bereich

Quelle: BNetzA

2003 2004 2005 (geschätzt)

Markt insgesamt 9,9 Mrd. € 9,99 Mrd. € 10,2 Mrd. €

Umsatz der Lizenznehmer 387,6 Mio. € 528,7 Mio. € 704,1 Mio. €

Marktanteile der Lizenznehmer 3,9 % 5,3 % 6,90 %

Marktanteile der Deutschen Post AG 96,2 % 94,7 % 93,1 %

2003 2004 2005 (geschätzt)

Markt insgesamt 3,29 Mrd. € 3,45 Mrd. € 4,2 Mrd. €

Umsatz der Lizenznehmer 387,6 Mio. € 528,7 Mio. € 704,1 Mio. €

Marktanteile der Lizenznehmer 11,8 % 15,3 % 16,8 %

Marktanteile der Deutschen Post AG 88,2 % 84,7 % 83,2 %


1 213 Unternehmen eine A-Lizenz, 1 199 Unternehmenein B-Lizenz, 816 Unternehmen eine C-Lizenz, 1 419Unternehmen eine D-Lizenz, 1 512 Unternehmen eine E-Lizenz und 1 446 Unternehmen eine F-Lizenz. Bei denLizenzen G und H, die erst seit Beginn des Jahres 2003erteilt werden, beläuft sich die Zahl der Lizenznehmer auf240 bzw. 230 Unternehmen. Die Lizenzdichte (Lizenzenje Einwohner) ist in den neuen Bundesländern durchweghöher als in den alten Bundesländern. Hierin spiegelt sichein enger Zusammenhang zur Höhe der Arbeitslosen-quote wider. In den neuen Bundesländern werden die sicheröffnenden Geschäftsmöglichkeiten auf den Postmärk-ten vergleichsweise intensiv genutzt. Dies zeigt, dassdurch die Liberalisierung der Märkte die Gründung neuerUnternehmen gefördert wird und neue Erwerbsquellen er-schlossen werden können.

Die Zahl der seit 1998 insgesamt vergebenen Lizenzenmuss um die zwischenzeitlich aus dem Markt ausgeschie-denen Unternehmen korrigiert werden. Seit 1998 haben551 Lizenznehmer ihre Geschäftstätigkeit wieder einge-stellt. Im Vergleich zu der relativ hohen Zahl vonMarktaustritten im Jahr 2002 hat sich die Anzahl der Un-ternehmen, die in den Jahren 2003 und 2004 aus demMarkt ausgeschieden sind, deutlich verringert. Nach Kor-rektur um die bereits wieder aus dem Markt ausgeschie-denen Anbieter sind derzeit noch maximal 1 195 Lizenz-nehmer am Markt aktiv. Die tatsächliche Nutzung derLizenzen in den verschiedenen Lizenzkategorien liegt je-doch weit unterhalb der Zahl der jeweiligen Lizenzneh-mer. Nur etwa die Hälfte aller Lizenznehmer erzielt auchtatsächlich Umsätze.

38. Die mit Abstand größte wirtschaftliche Bedeutungkommt den D-Lizenzen zu. Im Bereich der höherwertigenDienstleistungen wurden im Jahr 2004 knapp 50 Prozentdes Gesamtumsatzes aller Lizenznehmer erzielt. Auchweist die Umsatzentwicklung bei den D-Lizenzen imVergleich mit den sonstigen lizenzierten Dienstleistungenhohe Wachstumsraten auf. Offensichtlich besteht amMarkt eine Nachfrage nach derartigen Dienstleistungen,die von der Deutschen Post AG nicht oder nur in unzurei-chender Weise bedient wird. Von einer gewissen wirt-schaftlichen Bedeutung ist neben der D-Lizenz vor allemdie B-Lizenz zur Beförderung inhaltsgleicher Briefsen-dungen über 50 g. Knapp ein Fünftel des von den Wettbe-werbern erzielten Umsatzes entfiel im Jahr 2004 auf dieseLizenz.

39. Bei den Lizenznehmern mit einer Lizenz nach demdeutschen Postgesetz handelt es sich zum allergrößtenTeil um kleine Unternehmen. Nur zehn Unternehmen er-zielten im Jahr 2004 Umsätze oberhalb von 10 Mio. Euro,69 Unternehmen erzielten Umsätze zwischen 1 Mio. Euround 10 Mio. Euro. Insgesamt ist ein gewisses Größen-wachstum bei den im Markt befindlichen Unternehmenzu verzeichnen. Die Anzahl der Unternehmen mit einemUmsatz über 500 000 Euro ist von 112 Unternehmen imJahr 2003 auf 138 Unternehmen im Jahr 2004 angestie-gen. Im Jahr 2005 wird diese Zahl nach den Schätzungender BNetzA auf 173 Unternehmen anwachsen. Das Ange-bot der Lizenznehmer beschränkt sich in der Regel auf

die Versorgung kleiner Regionalmärkte. Durch Koopera-tionen versuchen die Lizenznehmer die von ihnen ver-sorgte Fläche auszudehnen.

3.3 Perspektiven der Marktöffnung im Bereich der postvorbereitenden Dienste

40. Mit dem Beschluss des Bundeskartellamtes und derBestätigung des Sofortvollzugs durch das Oberlandesge-richt Düsseldorf ist der dem Markt für die Briefbeförde-rung vorgelagerte Markt für postvorbereitende Diensteseit Anfang des Jahres 2005 auch für Wettbewerber derDeutschen Post AG geöffnet. Durch die Freigabe derKonsolidierung steigt das von den Wettbewerbern theore-tisch nutzbare Marktvolumen nach den Berechnungen derBNetzA um ca. 1 Mrd. Euro. Dadurch erhöht sich der fürden Wettbewerb geöffnete Teil des Briefmarktes von der-zeit 33 Prozent des Gesamtumsatzes auf ca. 42 Prozentdes Gesamtumsatzes. Die Eröffnung des Teilleistungszu-gangs für Konsolidierer bedeutet jedoch nicht, dass dasgesamte zusätzliche Marktpotential auf die Wettbewerberübergehen wird. Geht man wie die BNetzA davon aus,dass die Konsolidierer in den nächsten zwei bis drei Jah-ren allenfalls 10 Prozent des zusätzlich verfügbarenMarktpotentials akquirieren können – eine Größenord-nung, die, wie internationale Erfahrungen belegen, einerealistische Einschätzung darstellt –, dann würde derMarktanteil der Wettbewerber bei den lizenzpflichtigenPostdienstleistungen lediglich um einen Prozentpunktsteigen.

41. Bislang jedenfalls ist auf dem Markt der postvorbe-reitenden Dienste lediglich eine geringe wettbewerblicheAktivität zu verzeichnen. Nach Angaben der BNetzA wur-den von der Deutschen Post AG bisher 156 Teilleistungs-verträge mit 79 gewerblichen Konsolidierern abgeschlos-sen. Der BNetzA liegen allerdings keine Informationendarüber vor, ob und inwiefern diese Unternehmen auch tat-sächlich am Markt tätig sind. Die im ersten Halbjahr 2005aufgelaufenen Umsatzeinbussen der Deutschen Post AGliegen nach deren eigenen Angaben bei ca. 20 Mio. Euro.Für das gesamte Jahr 2005 erwartet die Deutsche Post AGUmsatzeinbussen in Höhe von 70 Mio. Euro.

3.4 Beurteilung der Marktentwicklung

42. Die Analyse des Marktgeschehens auf den deut-schen Postmärkten offenbart – wenig überraschend – einegegenüber dem letzten Gutachten der Monopolkommissionnahezu unveränderte Wettbewerbssituation. Die DeutschePost AG konnte ihre praktisch unangefochtene Marktstel-lung auf den Briefbeförderungsmärkten verteidigen undmusste auch nach der Herabsetzung der Preis- und Ge-wichtsgrenzen keine Marktanteilsverluste hinnehmen. DieWettbewerber konnten selbst im bereits liberalisiertenTeil des Briefmarktes keine Marktanteile in großem Um-fang hinzugewinnen. Ihre Aktivitäten beschränken sichweiterhin auf Nischenmärkte und regionale Angebote.Die monopolistischen Verhaltensspielräume der Deut-schen Post AG werden durch diesen Nischenwettbewerbnicht nennenswert eingeschränkt. Es muss daher auchweiterhin damit gerechnet werden, dass die Deutsche Post


AG diese Verhaltensspielräume zur Behinderung vonWettbewerbern und zu Quersubventionen zwischen Mo-nopol- und Wettbewerbsbereich nutzt. Auf Dauer kannjedoch nur ein funktionsfähiger Wettbewerb garantieren,dass missbräuchlich hohe Monopolpreise im Briefbereichund Quersubventionen zwischen Monopol- und Wettbe-werbsbereich vermieden werden.

Für die weitgehend stagnierende Wettbewerbsentwick-lung auf den deutschen Postmärkten sind sowohl ökono-mische Wettbewerbshemmnisse, wie Größen- undVerbundvorteile beim etablierten Anbieter und Kosten-nachteile der Wettbewerber aufgrund von Lernkurven-und Reputationseffekten, als auch institutionelle und re-gulatorische Wettbewerbsbeschränkungen, in erster Liniedie Verlängerung der gesetzlichen Exklusivlizenz, aus-schlaggebend. Die strukturellen und institutionellen Wett-bewerbshemmnisse werden im folgenden Abschnitt be-trachtet.

4. Wettbewerbsprobleme

4.1 Ökonomische Wettbewerbshemmnisse

43. Unabhängig von der gesetzlichen Exklusivlizenz,die gegenwärtig die Hauptursache für die stagnierendeWettbewerbsentwicklung darstellt, ist der Postsektordurch ökonomische Wettbewerbshemmisse und Markt-eintrittsbarrieren gekennzeichnet, die dazu führen, dassauch nach der vollständigen Marktöffnung nicht mit so-fortigem intensivem Wettbewerb zu rechnen ist. Auf-grund von Größen- und Verbundvorteilen sowie versun-kenen Kosten weist die Briefbeförderung in einigenBereichen ähnlich wettbewerbsresistente ökonomischeStrukturen auf, wie sie aus anderen Netzsektoren bekanntsind.

44. Die postalische Wertschöpfungskette lässt sich indie Produktionsstufen Einsammlung, Abgangssortierung,Transport, Eingangssortierung und Zustellung untertei-len. Einzelne dieser Wertschöpfungsstufen zeichnen sichdurch erhebliche Größen- und Verbundvorteile aus. Grö-ßenvorteile existieren im Bereich der Einsammlung undder Sortierung sowie besonders ausgeprägt in der Zustel-lung. Verbundvorteile können im Rahmen der Sortierung,beim Transport und bei der Zustellung verschiedenerSendungsarten auftreten. Größen- und Verbundeffekteführen zu sinkenden Durchschnittskosten bei steigendemSendungsvolumen und dadurch zu Kostenvorteilen beidem jeweils größten Anbieter. Von erheblichem Ausmaßsind die Kostenvorteile vor allem im Bereich der Zustel-lung zu den Haushaltskunden. Die Zustellung ist mit ei-nem Anteil von deutlich mehr als der Hälfte an den Ge-samtkosten gleichzeitig die quantitativ bedeutendsteWertschöpfungsstufe in der Briefbeförderung. Darüberhinaus ist die Zustellung durch strukturelle Markteintritts-barrieren gekennzeichnet, die auf Lernkurveneffekte, ein-gespielte Produktionsabläufe und Reputationsvorteile desetablierten Anbieters zurückgehen. Damit weist dasZustellnetz in der Briefbeförderung alle wesentlichenCharakteristiken eines natürlichen Monopols auf. Als na-türliches Monopol sind außerdem der Zugang zu Post-

fachanlagen und der Zugang zu Adressänderungen einzu-stufen.

45. Die Deutsche Post AG hat aufgrund von Größen-,Lernkurven- und Reputationseffekten auch nach der Auf-hebung der Exklusivlizenz erhebliche Startvorteile ge-genüber ihren Konkurrenten. Da sie über das mit Abstandgrößte Beförderungsvolumen verfügt, kann sie mit deut-lich niedrigeren Kosten rechnen als die neu in den Markteintretenden Wettbewerber, die zunächst nur ein geringe-res Beförderungsvolumen haben werden.

Neben ihrer Größe verfügt die Deutsche Post AG überweitere strukturelle Vorteile, die den Markteintritt derWettbewerber und den dafür notwendigen Aufbau einesflächendeckenden Zustellnetzes erschweren. Diese liegenzum einen in der langjährigen Erfahrung der deutschenPost AG mit dem Betrieb eines Briefzustellnetzes. DerAufbau und die Organisation eines Zustellnetzes ist mitausgeprägten Lernkurveneffekten verbunden. Währenddie Zusteller der Deutschen Post AG aufgrund ihrer lang-jährigen Tätigkeit über exakte Ortskenntnisse verfügenund mit den Empfängern der Sendungen bekannt sind,sind solche Kenntnisse bei den Beschäftigten der neuenAnbieter anfangs noch nicht vorhanden. Sie werden daherbei der Aufnahme ihrer Tätigkeit zunächst nicht die glei-che Zustellgeschwindigkeit wie die Deutsche Post AG er-reichen und eine höhere Fehlerquote als die DeutschePost AG haben. Erst mit zunehmender Erfahrung könnenLernkurveneffekte genutzt und Betriebsabläufe optimiertwerden. Um dennoch die im Briefmarkt erforderliche Zu-verlässigkeit sicherstellen zu können, werden die Wettbe-werber in der Anfangsphase mit höheren Kosten in derZustellung rechnen müssen. Diese Kosten sind weitge-hend versunken, da für die beim Betrieb eines Brief-zustellnetzes angesammelten Kenntnisse und Qualifika-tionen kaum andersartige Verwendungsmöglichkeitenbestehen.

Einen weiteren Wettbewerbsvorteil für die Deutsche PostAG und eine nicht zu unterschätzende Markteintrittsbarri-ere für die Wettbewerber stellt der hohe Bekanntheitsgraddes ehemaligen Monopolunternehmens sowie sein guteingeführter Markenname und die damit verbundene Re-putation bei den Kunden dar. Die Qualität von Postdienst-leistungen ist aus Kundensicht nur durch Erfahrung zu er-fassen. Es ist daher zu erwarten, dass die Kunden derDeutschen Post AG anfangs eine gewisse Zurückhaltungbeim Wechsel ihres Postdienstleisters zeigen werden. DieWettbewerber werden einen langen Zeitraum und einenhohen Marketingaufwand benötigen, um einen ähnlichhohen Bekanntheitsgrad wie die Deutsche Post AG aufzu-bauen und den Vertrauensvorsprung, den diese bei der Be-völkerung hat, einzuholen. Auch für die mit dem Aufbaueiner Qualitätsreputation verbundenen Kosten, beispiels-weise für Marketingaktivitäten, gilt, dass sie versunkeneKosten darstellen, die im Falle eines Marktaustritts un-wiederbringlich verloren sind.

46. Nach Auffassung der Monopolkommission sind diemit dem Erwerb von Erfahrungswissen und dem Aufbaueiner Reputation verbundenen versunkenen Kosten nichtzu unterschätzen. Größenvorteile des etablierten Anbie-


ters und versunkene Kosten stellen erhebliche Marktein-trittsbarrieren für die Wettbewerber dar. Sie verhindern,dass die Wettbewerber nach dem Wegfall der Exklusivli-zenz durch den Aufbau eines flächendeckenden Zustell-netzes schnell in den Markt eintreten und gegebenenfallsohne große Verluste wieder aus dem Markt ausscheidenkönnen. Unter Umständen werden die neuen Anbietergänzlich auf den Aufbau eines flächendeckenden Zustell-netzes verzichten und sich auf regionale Angebote, Ni-schenprodukte und Angebote auf den der Zustellung vor-gelagerten Märkten beschränken. Zumindest aber ist zuerwarten, dass die Deutsche Post AG ihre marktbeherr-schende Stellung auch nach dem Wegfall der Exklusivli-zenz über einen sehr langen Zeitraum wird verteidigenkönnen.

47. Aus diesen Überlegungen ist nicht der Schluss zuziehen, dass auf eine Aufhebung der Exklusivlizenz ver-zichtet werden kann. Vielmehr sollte gerade aufgrund derTatsache, dass auch nach dem Wegfall der Exklusivrechtestrukturelle Hemmnisse die Wettbewerbsentwicklung be-hindern werden, die vollständige Marktöffnung nicht län-ger hinausgezögert werden. Es ist davon auszugehen,dass die Liberalisierung der Postmärkte deutliche Wettbe-werbsimpulse für ein stärker an den Kundenbedürfnissenorientiertes Angebot, eine Verbesserung der Servicequali-tät und/oder niedrigere Preise auslösen wird. Um gesamt-wirtschaftliche Effizienzpotentiale ausschöpfen und dieZiele des Postgesetzes, den Wettbewerb zu fördern, errei-chen zu können, ist die Aufhebung der Exklusivlizenznach Auffassung der Monopolkommission eine unab-dingbare Voraussetzung.

48. Die strukturelle Wettbewerbsresistenz des Postsek-tors wird durch internationale Erfahrungen belegt. Auchin Ländern, die bereits vor Jahren ihre Postmärkte voll-ständig für den Wettbewerb geöffnet haben, nimmt dasehemalige Monopolunternehmen in der Regel weiterhineine dominante Stellung ein. So hat beispielsweise inSchweden, das seine Postmärkte bereits im Jahr 1993vollständig liberalisiert hat, bis heute kein flächendecken-der Marktzutritt in der Briefzustellung stattgefunden. DasZustellnetz von CityMail, dem wichtigsten Wettbewerberdes ehemaligen Monopolunternehmens Posten AB um-fasst nur ca. 40 Prozent der schwedischen Haushalte. Einpositives Unternehmensergebnis konnte CityMail erstzehn Jahre nach Aufnahme der Geschäftstätigkeit errei-chen.13 Mit einem Marktanteil von über 90 Prozent beiden adressierten Briefsendungen ist die Marktdominanzvon Posten AB auch zehn Jahre nach der Liberalisierungder Postmärkte ungebrochen. Allerdings hat die Markt-öffnung nach Einschätzung der schwedischen Regulie-rungsbehörde zu einer deutlich verbesserten Servicequali-tät des staatlichen Dienstleisters geführt. ÄhnlicheErfahrungen wie in Schweden wurden auch in Finnlandund Neuseeland gemacht, wo sich an der dominierendenMarktstellung des ehemaligen Monopolunternehmens

durch die Marktöffnung ebenfalls nichts Wesentliches ge-ändert hat. In Großbritannien hat die britische Regulie-rungsbehörde Postcomm im Februar dieses Jahres be-schlossen, das Datum für die vollständige Öffnung derPostmärkte um mehr als ein Jahr von ursprünglich1. April 2007 auf 1. Januar 2006 vorzuziehen. Ausschlag-gebend war für Postcomm unter anderem, dass ihrer Ein-schätzung zufolge die wettbewerbliche Entwicklung derPostmärkte aufgrund ökonomischer Marktzutrittsbarrie-ren auch bei Aufhebung aller rechtlichen Marktzutritts-schranken nur sehr langsam vorangehen wird. Die briti-sche Regulierungsbehörde verspricht sich von dervorgezogenen Marktöffnung eine Verbesserung der Effi-zienz, der Servicequalität und der Innovationsanreize fürdas staatliche Monopolunternehmen Royal Mail.

4.2 Institutionelle Wettbewerbshemmnisse4.2.1 Exklusivlizenz49. Die der Deutschen Post AG eingeräumten exklusi-ven Monopolrechte für über 60 Prozent des Briefbeförde-rungsvolumens stellen das Haupthindernis für die Entste-hung funktionsfähigen Wettbewerbs auf dem deutschenPostmarkt dar. Die Verlängerung der Exklusivlizenzdurch das Erste Gesetz zur Änderung des Postgesetzeswar, wie die Monopolkommission bereits in ihrer letztenStellungnahme zur Wettbewerbsentwicklung auf denPostmärkten in aller Deutlichkeit klargemacht hat, einwettbewerbspolitischer Kardinalfehler. Solange die recht-lich privilegierte Monopolstellung der Deutschen PostAG durch den Fortbestand der Exklusivlizenz erhaltenbleibt, ist mit nennenswertem Wettbewerb auf den Post-märkten nicht zu rechnen, da neu in den Markt eintre-tende Anbieter nicht auf gleicher Augenhöhe mit derDeutschen Post AG konkurrieren können.

50. Aufgrund der Exklusivlizenz können Wettbewerbernur auf einem kleinen Teil des Briefmarktes überhaupt tä-tig werden. Die Exklusivlizenz verringert aber nicht nurdas für Wettbewerber zugängliche Marktvolumen, sieentzieht den Wettbewerbern auch weitgehend die Ge-schäftsgrundlage für einen verstärkten Marktauftritt inden bereits liberalisierten Bereichen des Marktes. Wegendes ihnen nicht zur Verfügung stehenden Sendungsvolu-mens können die Wettbewerber der Deutschen Post AGkeine Kostenvorteile aus Größen- und Verbundeffektenrealisieren. Fixkosten fallen bei ihnen daher wesentlichstärker ins Gewicht als bei dem ehemaligen Monopolun-ternehmen. Ein weiterer Nachteil für die Wettbewerberbesteht darin, dass sie keine Komplettangebote machenkönnen, die alle von den Kunden gewünschten Post-dienstleistungen umfassen. Hierdurch sind ihre Möglich-keiten, neue Kunden zu gewinnen, stark eingeschränkt.

51. Eine erhebliche Gefahr für die Wettbewerbsent-wicklung stellen nach Auffassung der Monopolkommis-sion die mit der rechtlich geschützten Monopolstellungder Deutschen Post AG verbundenen Diskriminierungs-und Quersubventionierungspotentiale dar. Es hat sich be-reits wiederholt herausgestellt, dass die Deutsche PostAG ihre Monopolmacht von den geschützten Märkten aufdie vorgelagerten und benachbarten Märkte, die bereits

13 Vgl. Ecorys, Development of competition in the European postal sec-tor, Final Study for the European Commission, Internal Market DG,Country Information Sheet Sweden, 2005.


für den Wettbewerb geöffnet sind, ausdehnt. Die Strate-gien zur Behinderung von Wettbewerbern sind dabei viel-fältiger Natur. Von besonderer Relevanz sind die Mög-lichkeiten der Deutschen Post AG, Wettbewerber durchQuersubventionen und strategisch niedrige Preise auf denwettbewerblich organisierten Teilmärkten des Postsektorszu verdrängen oder am Markteintritt zu hindern. Eine sol-che Strategie der Quersubventionierung setzt voraus, dassdie Erlöse der Deutschen Post AG aus dem Monopolbe-reich die dort anfallenden Kosten übersteigen. Eine Vor-aussetzung, die, wie die Umsatzrenditen der DeutschenPost AG im Briefbereich belegen, zweifellos erfüllt ist.

52. Von den Wettbewerbern wird insbesondere der Vor-wurf erhoben, die Deutsche Post AG betreibe eine Quersub-ventionierung des im Wettbewerb stehenden Paketdienstesmittels der im Monopolbereich erwirtschafteten Gewinne.Dass es sich bei diesem Vorwurf um ein praktisch rele-vantes Problem handelt, belegen die beiden Entscheidun-gen der Europäischen Kommission aus den Jahren 2001und 2002.14 Im ersten Fall hatte der in Deutschland tätigePaketdienstleister United Parcel Service Beschwerde beider Europäischen Kommission eingelegt. Er war der Auf-fassung, dass die Deutsche Post AG ihre Einnahmen ausdem Briefmonopol zur Finanzierung nicht kostendecken-der Preise im Bereich der liberalisierten gewerblichen Pa-ketdienste verwende. Die Ermittlungen der Kommissionergaben, dass die Preise der Deutschen Post AG im Be-reich der Pakete für den Versandhandel zwischen 1990und 1995 nicht dessen leistungsspezifische Zusatzkostendeckten. Die Kommission ist in ihrer Entscheidung zudem Schluss gekommen, dass die Deutsche Post AG ihremarktbeherrschende Stellung zu einem auf Verdrängunggerichteten Preiswettbewerb missbraucht hat. Auf dieVerhängung einer Geldstrafe hat die Kommission nurdeshalb verzichtet, weil im fraglichen Zeitraum nicht klarwar, welche Kostenstandards zum Nachweis einer Quer-subventionierung an Unternehmen anzulegen seien, diesowohl auf reservierten Monopolmärkten als auch aufWettbewerbsmärkten tätig sind. Dagegen wurde die lang-jährige Praxis der Gewährung von Treuerabatten, die dieDeutsche Post AG an die Bedingung knüpfte, dass dieKunden ihr gesamtes Paketaufkommen oder zumindesteinen wesentlichen Teil davon über die Deutsche PostAG abwickeln, von der Kommission mit einer Geldbußein Höhe von 24 Mio. Euro geahndet.

Auch in der zweiten Entscheidung hat die Kommissioneine unzulässige Quersubventionierung von Tätigkeitenfestgestellt, die im Wettbewerb stehen. Die von der Deut-schen Post AG erzielten Erlöse bei den wettbewerblichorganisierten Haus-zu-Haus-Paketdienstleistungen lagenin den Jahren 1994 bis 1998 um 572 Mio. Euro unter dendiesem Bereich zurechenbaren Kosten. Das Defizit wurdedurch staatliche Beihilfen ausgeglichen, die die DeutschePost AG erhalten hatte, um ihre Grundversorgungspflichtzu erfüllen. Die Bundesrepublik Deutschland wurde von

der Europäischen Kommission dazu verpflichtet, dieseBeihilfen von der Deutschen Post AG zurückzufordern.

53. Weitere Hinweise auf Quersubventionierungstatbe-stände liegen bei der Verbundzustellung zwischen Brie-fen und Paketen im ländlichen Raum vor sowie beiverschiedenen Zusatzdienstleistungen in der Briefbeför-derung, die die Deutsche Post AG zu sehr niedrigen Prei-sen anbietet. In all diesen Fällen besteht der Verdacht,dass die Deutsche Post AG den im Wettbewerb stehendenDienstleistungen stets nur die variablen Zusatzkosten inRechnung stellt, während die Fixkosten dem monopoli-sierten Briefbereich angelastet werden.

Schließlich ermöglichen die im Monopolbereich erwirt-schafteten Gewinne der Deutschen Post AG die Finanzie-rung ihrer weltweiten Expansionsstrategie auf den Logis-tik- und Expressmärkten. Auch dies stellt nachAuffassung der Monopolkommission einen Tatbestandder Quersubventionierung dar. Nicht einzusehen ist dabei,warum die Briefkunden in Deutschland für den Aufbaueines Firmenimperiums der Deutschen Post AG im Lo-gistikbereich aufkommen sollen.

54. Die Gefahr der Quersubventionierung spricht nachAuffassung der Monopolkommission für eine strikteHandhabung der Missbrauchsaufsicht einerseits und eineebenso strikte Handhabung der Entgeltregulierung im Be-reich der Exklusivlizenz andererseits. Sowohl bei derMissbrauchsaufsicht als auch bei der Entgeltregulierungoffenbaren sich jedoch erhebliche Regulierungsdefizite.Die allzu generösen Obergrenzen für Briefportopreise,die die BNetzA im Rahmen ihrer Price-Cap-Entschei-dung festgesetzt hat, haben nicht zu einem Abbau der er-heblichen Monopolgewinne der Deutschen Post AG imBriefbereich geführt. Die finanziellen Spielräume, die dieVorgaben der BNetzA der Deutschen Post AG belassen,ermöglichen dem Unternehmen aber überhaupt erst ag-gressive Preisstrategien und die Quersubventionierungder im Wettbewerb erbrachten Dienstleistungen. ObwohlQuersubventionstatbestände zwischen Brief- und Paket-bereich schon lange von den Marktteilnehmern ange-mahnt werden, hat die BNetzA bisher eine bemerkens-werte Zurückhaltung an den Tag gelegt, derartigenVorwürfen im Rahmen ihrer Missbrauchsaufsicht nach-zugehen. Bislang jedenfalls gingen entsprechende Initia-tiven ausschließlich von der Europäischen Kommissionaus.

55. Aufgrund der erheblichen Beeinträchtigung desWettbewerbs, die mit der privilegierten Monopolstellungder Deutschen Post AG einhergeht, stellt die Aufhebungder Exklusivlizenz nach Auffassung der Monopolkom-mission das oberste Gebot für eine glaubwürdige, an denZielen des Postgesetzes orientierte Politik dar.

Das zeitliche befristete Monopol wurde der DeutschenPost AG zum Zeitpunkt der Verabschiedung des Postge-setzes übertragen, um dem Unternehmen die Bewältigungdes erforderlichen Strukturwandels zu ermöglichen. Diesbetraf vor allem die Übergangsbelastungen der DeutschenPost AG aus der Finanzierung der Beamtenpensionen.Mit dem Auslaufen dieser Belastungen bereits im Jahr

14 Vgl. ABl. EG Nr. L 125 vom 5. Mai 2001, S. 27, COMP/35.141 so-wie ABl. EG Nr. L 247 vom 14. September 2002, S. 27.


2000 ist die ursprüngliche Legitimationsgrundlage derExklusivlizenz aber schon lange entfallen. Dennoch hatdie Bundesregierung die Exklusivlizenz im Jahr 2002 mitdem Ersten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes umweitere fünf Jahre verlängert. Begründet hat sie die Ver-längerung damit, dass im Rahmen der europäischen Ent-wicklung eine einseitige Öffnung des deutschen Post-marktes verhindert werden soll.

56. Die Monopolkommission hat bereits mehrfach ihrerAnsicht Ausdruck verliehen, dass sie die Vorstellung,eine Öffnung der Postmärkte könne nur im europäischenGleichklang erfolgen, für verfehlt hält, und dass unabhän-gig davon, ob andere Länder ihre Märkte ebenfalls öff-nen, die Aufhebung der Exklusivlizenz im deutschen In-teresse liegt. Die Exklusivlizenz belastet vor allem diedeutschen Briefkunden und nicht die Postunternehmen inanderen Ländern. Die mit der Forderung nach Reziprozi-tät verbundene Furcht vor dem Eindringen ausländischerUnternehmen in die deutschen Postmärkte ist, wie die Er-fahrungen in Schweden, Finnland und Neuseeland bele-gen, unbegründet. In keinem dieser Länder wurde dieMarktposition des etablierten Anbieters durch die Libera-lisierung gefährdet, doch wurden die ehemaligen Mono-polunternehmen durch die Marktöffnung veranlasst, sichunternehmerischer zu verhalten und besser auf die Wün-sche der Postkunden einzugehen. Auch in Deutschlandwerden die privaten und gewerblichen Postkunden vondem mit der Weiterführung der Liberalisierung verbunde-nen Wettbewerbsdruck profitieren. Dabei geht es nichtnur um günstigere Angebote für die Verbraucher, sondernauch um die Wettbewerbsfähigkeit der Unternehmen, dieauf qualitativ bessere Postdienstleistungen zurückgreifenkönnen. Der durch die Marktöffnung erzeugte Wettbe-werbsdruck ist darüber hinaus in längerfristiger Betrach-tung entscheidend für die Steuerung von Modernisierungs-prozessen und die Nutzung von Innovationspotentialen imPostsektor. Dagegen werden mit der Beibehaltung derwettbewerbsfeindlichen Exklusivlizenz Innovationsim-pulse verzögert und volkswirtschaftliche Effizienzge-winne verschenkt.

57. Die Bundesregierung hat in ihrer Stellungnahmezum vergangenen Sondergutachten der Monopolkommis-sion bekräftigt, dass aus ihrer Sicht eine Verlängerung derExklusivlizenz über den 31. Dezember 2007 hinaus nichterforderlich erscheint.15 Die Monopolkommission beg-rüsst dies. Gleichwohl hält sie es angesichts wiederholterForderungen der Deutschen Post AG nach einer Liberali-sierung im europäischen Gleichklang für notwendig, er-neut auf den wirtschafts- und wettbewerbspolitischenRückschritt hinzuweisen, den eine abermalige Verlänge-rung der Exklusivlizenz bedeuten würde. Da auf europäi-scher Ebene bisher noch kein verbindlicher Fahrplan fürdie vollständige Öffnung der Postmärkte existiert und

teilweise erhebliche Interessendivergenzen bezüglich derFestlegung eines endgültigen Datums für die Marktöff-nung zwischen den Mitgliedstaaten bestehen, ist das Ver-langen der Deutschen Post AG nach einer Liberalisierungim europäischen Gleichklang de facto mit der Forderungnach einer weiteren Verlängerung des Briefmonopolsgleichzusetzen. Warum sich die deutsche Postpolitikdurch das Beharren auf einer Marktliberalisierung im eu-ropäischen Gleichklang am diesbezüglich langsamstenMitgliedstaat orientieren und auf die wirtschaftlichenVorteile des Wettbewerbs verzichten sollte, ist nicht ein-zusehen. Vielmehr sollte dem Beispiel Großbritanniensgefolgt und durch eine vorgezogene Aufhebung der Ex-klusivlizenz der Wettbewerb auf den Postmärkten endlichin Gang gesetzt werden.

58. Äußerst fragwürdig und bedenklich ist die im Zu-sammenhang mit der anvisierten Marktöffnung inDeutschland immer wieder unter anderem auch von derDeutschen Post AG in die öffentliche Diskussion einge-brachte Verknüpfung von Universaldienst und gesetzli-cher Exklusivlizenz. Sofern dadurch suggeriert wird, dassder Deutschen Post AG die exklusiven Monopolrechteübertragen wurden und/oder notwendig seien, um die Fi-nanzierung und Aufrechterhaltung der postalischenGrundversorgung sicherzustellen, entspricht dies wederden postgesetzlichen Regelungen noch ist dieser Zusam-menhang inhaltlich haltbar. Auf die Tatsache, dass dieExklusivlizenz nach dem deutschen Postgesetz nicht derFinanzierung der Universaldienstleistungen, sondern derFinanzierung der mittlerweile allerdings nicht mehr be-stehenden Übergangsbelastungen aus der Umwandlungder Deutschen Post AG zu einem wettbewerbsfähigenUnternehmen dient, wurde bereits hingewiesen. Mit demWegfall der Exklusivlizenz greifen außerdem die imPostgesetz normierten Regelungen zur Ausschreibungdes Universaldienstes und zur Finanzierung eines eventu-ellen Universaldienstdefizits über einen Ausgleichsfonds.Eine Gefährdung der postalischen Grundversorgung istdaher auch nach dem Wegfall der Exklusivrechte derDeutschen Post AG nicht zu befürchten. Darüber hinausist die Monopolkommission der Auffassung, dass die Be-reitstellung des Universaldienstes im eigenen wirtschaft-lichen Inte-resse der Deutschen Post AG liegt und inso-fern nicht der Quersubventionierung durch Gewinne ausdem Monopolbereich bedarf.16

59. Die Monopolkommission hat bereits früher erläu-tert, dass die Verlängerung der Exklusivlizenz der Deut-schen Post AG durch das Erste Gesetz zur Änderung desPostgesetzes ihrer Auffassung zu Folge verfassungsrecht-lich bedenklich ist.17 Insbesondere vertritt sie die Ansicht,dass die Regelung in Artikel 143 b GG, die den Gesetzge-ber ermächtigt, der Deutschen Post AG für eine Über-gangszeit Monopolrechte zu verleihen, eng auszulegenist. Dies folgt nach Auffassung der Monopolkommission

15 Vgl. Stellungnahme der Bundesregierung zum Tätigkeitsbericht derRegulierungsbehörde für Telekommunikation und Post 2002/2003und zum Sondergutachten der Monopolkommission „Wettbe-werbsintensivierung in der Telekommunikation – Zementierung desPostmonopols“, Bundestagsdrucksache 15/4584 vom 16. Dezember2004, Tz. 26.

16 Vgl. Abschnitt 4.2.6.17 Vgl. Monopolkommission, Telekommunikation und Post 2003:

Wettbewerbsintensivierung in der Telekommunikation – Zementie-rung des Postmonopols, Sondergutachten 39, Baden-Baden 2004,Tz. 304 ff.


aus Artikel 87 f Abs. 2 Satz 1 GG, wonach die Dienstleis-tungen im Bereich des Postwesens als privatwirtschaftli-che Tätigkeiten durch die aus dem SondervermögenDeutsche Bundespost hervorgegangenen Unternehmenund durch andere private Anbieter erbracht werden. Da-mit ist das Ziel einer wettbewerblich ausgestaltetenMarktform und einer privatwirtschaftlichen Erbringungvon Postdienstleistungen verfassungsrechtlich festge-schrieben. Insofern aber als der Gesetzgeber mit dem Ers-ten Gesetz zur Änderung des Postgesetzes implizit zu er-kennen gab, dass er sich das Recht vorbehält, dieursprünglich festgesetzte Übergangsfrist jederzeit zu ver-längern, rückt das verfassungsrechtlich gebotene Ziel ei-ner wettbewerblichen Ausgestaltung der Postmärkte inunbestimmte Ferne. Nach Auffassung der Monopolkom-mission war die Verlängerung der Exklusivlizenz derDeutschen Post AG im Jahr 2001 mit dem Grundgesetzunvereinbar.

60. Das Bundesverfassungsgericht hat die Verlängerungder Exklusivlizenz der Deutschen Post AG mit Beschlussvom 7. Oktober 2003 für verfassungsrechtlich unbedenk-lich erklärt.18 Obgleich die Dauer der Exklusivlizenz mitder Verlängerung bis Ende 2007 insgesamt 13 Jahre be-tragen wird, reicht die gestaffelte Übergangszeit nachAuffassung des Gerichts nicht so weit in die Zukunft,dass die Vorschrift wie eine Dauerregelung wirke.

Unabhängig davon, dass nach Auffassung der Monopol-kommission eine Zeitspanne von 13 Jahren nicht ernst-lich als Übergangszeit bezeichnet werden kann, ist dasUrteil deswegen äußerst bedenklich, weil die Ausführun-gen des Bundesverfassungsgerichts an keiner Stelle er-kennen lassen, dass eine abermalige Verlängerung desExklusivlizenz nach dem Jahr 2007 aus verfassungsrecht-lichen Gründen ausgeschlossen wäre. Vielmehr sind ver-schiedene im Beschluss des Bundesverfassungsgerichtsaufgeführte Begründungszusammenhänge sogar dazu ge-eignet, eine weitere Verlängerung der Exklusivlizenz ar-gumentativ zu unterstützen.

61. Nach Auffassung des Gerichts ist die Zeitdauer derÜbergangsfrist im Wege der Auslegung zu bestimmen.Bei der Auslegung ist insbesondere der mit der Über-gangsfrist verfolgte Zweck maßgebend, der unter ande-rem dem Gesetzgeber die Möglichkeit geben soll, auf dieeuropäische Entwicklung Rücksicht zu nehmen. Dabeischaffe die in der Europäischen Union praktizierte Über-gangszeit einen Indikator dafür, was auch in Deutschlandals Übergangszeit anerkannt werden kann. Ausdrücklichgebilligt wird vom Bundesverfassungsgericht das Rezi-prozitätsargument: Es sei verfassungsrechtlich nicht zubeanstanden, wenn der Gesetzgeber bei der Verlängerungder Exklusivlizenz davon ausging, dass eine einseitigeÖffnung des deutschen Marktes die Deutsche Post AG imInland einem ungleich strukturierten Wettbewerb mit aus-ländischen Unternehmen aussetzen würde und dass diesdie Sicherstellung des Universaldienstes durch die Deut-sche Post AG nachhaltig gefährden würde.

62. Sowohl die Bezugnahme auf die Liberalisierungs-fortschritte im europäischen Ausland als auch auf die Si-cherstellung des Universaldienstes ist jedoch geeignet,eine Verlängerung der Exklusivlizenz auf unbestimmteZeit zu rechtfertigen. Solange nämlich auf europäischerEbene keine Einigung über die vollständige Öffnung derMärkte im Postbereich erzielt wird, ist der Gesetzgebernach der Argumentation des Bundesverfassungsgerichtsnicht daran gehindert, die Exklusivlizenz aus Reziprozi-tätserwägungen immer wieder zu verlängern. Dies stehtdann aber im Widerspruch zu der ebenfalls vom Bundes-verfassungsgericht getroffenen Feststellung, dass eineunbegrenzte Verlängerung der Exklusivlizenz ausge-schlossen ist. Ähnliches gilt für die Rechtfertigung derExklusivlizenzverlängerung mit der Sicherstellung derUniversaldienstleistungen. Da die Erbringung des Uni-versaldienstes eine Aufgabe mit dauerhaftem Charakterist, ist das Instrument einer zeitlich befristeten Exklusivli-zenz von vorneherein ungeeignet, die Sicherstellung desUniversaldienstes zu garantieren.

63. Die Monopolkommission hat die Entscheidung desBundesverfassungsgerichts bereits in ihrer letzten Stel-lungnahme zur Wettbewerbsentwicklung auf den Post-märkten einer kritischen Beurteilung unterzogen. Sie wardabei zu der Auffassung gelangt, dass das Bundesverfas-sungsgericht den verfassungsrechtlichen Wandel, der sich1994 in der Organisation des Postwesens vollzogen hat,nicht ausreichend gewürdigt hat. Durch die starke Beto-nung der staatlichen Gewährleistungspflichten gemäß Ar-tikel 87 f Abs. 1 GG, die vom Gericht zum Bezugspunktfür die Beurteilung von Exklusivrechten gemacht werden,sowie die explizite Anknüpfung des Übergangszeitraumsan die in der Europäischen Union praktizierte Übergangs-zeit werden dem Gesetzgeber Rechtfertigungsargumentefür eine nahezu beliebige Verlängerung von Exklusiv-rechten an die Hand gegeben. Von dem verfassungsrecht-lich verbürgten Ziel einer wettbewerblich ausgestaltetenMarktordnung im Postbereich bleibt unter diesen Bedin-gungen nicht viel übrig.

4.2.2 Umsatzsteuerbefreiung

64. Neben der Exklusivlizenz stellt die Umsatzsteuerbe-freiung der Deutschen Post AG gegenwärtig das wich-tigste Wettbewerbshemmnis auf den Postmärkten dar.Die unmittelbar dem Postwesen dienenden Umsätze derDeutschen Post AG sind nach § 4 Nr. 11b Umsatzsteuer-gesetz (UStG) von der Umsatzsteuer befreit. Nach der In-terpretation der Bundesregierung betrifft diese Steuerbe-freiung im Kern die Universaldienstleistungen. Somitsind sämtliche Paketdienstleistungen bis zu einem Ge-wicht von 20 kg und Briefsendungen bis zu 2 kg von derUmsatzsteuer befreit. Im Gegensatz zur Deutschen PostAG müssen private Anbieter von Postdienstleistungen dieUmsatzsteuer auf ihren Preis berechnen.

65. Die Umsatzsteuerbefreiung der Deutschen Post AGführt sowohl auf den Brief- als auch auf den Paketmärk-ten zu Wettbewerbsverzerrungen. Die Wettbewerber sinddurch die Umsatzsteuerbefreiung der Deutschen Post AGgrundsätzlich bei allen Kunden benachteiligt, die keinen

18 Vgl. Bundesverfassungsgericht, 1 BvR 1712/01 vom 7. Oktober2001.


Vorsteuerabzug geltend machen können. Dies betrifft mitVerwaltungen, Kreditinstituten und Versicherungen einenim Bereich der Briefbeförderung durchaus attraktivenKundenkreis. Benachteiligt sind insbesondere Lizenzneh-mer aus dem Bereich der D-Lizenz, die Briefsendungenaus diesem Kundenkreis befördern. Darüber hinaus er-bringen zahlreiche Wettbewerber der Deutschen Post AGbereits heute Leistungen, beispielsweise die Beförderungvon Briefen ab 100 g und bis 2000 g, die dem Universal-dienst zugeordnet werden. Bei vergleichbaren Leistungenmüssen die Wettbewerber im Bereich außerhalb der Ex-klusivlizenz ein um die Höhe der Umsatzsteuer günstige-res Angebot machen, um Kunden für sich gewinnen zukönnen. Einen unmittelbaren Preisvorteil in Höhe derUmsatzsteuer hat die Deutsche Post AG auch bei der Be-förderung von Paketen bis 20 kg. Da die Beförderung vonPaketen bis 20 kg gemäß der PUDLV zu den Universal-diensten zählt, ist sie ebenfalls von der Umsatzsteuer be-freit. Tatsächlich erhebt die Deutsche Post AG aber seitdem 1. Januar 1999 Umsatzsteuer auf die Geschäftskun-denpakete. Schalterpakete sind dagegen von der Umsatz-steuer befreit. Es ist zu vermuten, dass die Deutsche PostAG die uneinheitliche Besteuerung von Schalter- und Ge-schäftskundenpaketen praktiziert, um selbst den Vorsteu-erabzug für Dienstleistungen, die sie nicht selbst erstellt,sondern durch Fremdunternehmen erbringen lässt, geltendmachen zu können. Schließlich führt der Umsatzsteuer-vorteil der Deutschen Post AG auch auf den Märkten fürpostvorbereitende Dienstleistungen zu wettbewerbsver-zerrenden Nachteilen der dort tätigen Anbieter, die aufdie ohnehin niedrigen Teilleistungsrabatte auch noch dieUmsatzsteuer entrichten müssen.

66. Nach Auffassung der Monopolkommission sind dieaus der Umsatzsteuerbefreiung der Deutschen Post AGresultierenden Verzerrungen nicht mit einem funktionsfä-higen Wettbewerb vereinbar. Dies gilt nicht nur für dieBereiche, in denen die Deutsche Post AG in direkter Kon-kurrenz zu privaten Postdienstleistern steht, sondern auchfür den Bereich der Exklusivlizenz. Der exklusiv für dieDeutsche Post AG reservierte Bereich der Standardbrief-sendungen steht in enger Substitutionskonkurrenz zu denhöherwertigen Briefdienstleistungen der D-Lizenzneh-mer. Um gegenüber der Deutschen Post AG konkurrenz-fähig zu sein, müssen die Wettbewerber nicht nur qualita-tiv höherwertige Dienstleistungen erbringen, sonderndiese auch erheblich günstiger erstellen, um den Preisvor-teil der Deutschen Post AG aus der Umsatzsteuerbefrei-ung ausgleichen zu können.

Die Monopolkommission spricht sich deshalb entschie-den dafür aus, die Steuerbefreiung der Deutschen PostAG aufzuheben. Die Bundesregierung sollte eine entspre-chende Gesetzesänderung möglichst bald ins Auge fassenund auf europäischer Ebene auf eine baldige Verabschie-dung der vorgesehenen Änderung der Mehrwertsteuer-richtlinie drängen. Der Vorschlag der Europäischen Kom-mission sieht vor, alle Postdienstleistungen zum 1. Januar2007 umsatzsteuerpflichtig zu machen. Für Postdienst-leistungen unter einem Gewicht von 2 kg soll ein ermä-ßigter Steuersatz möglich sein. Eine Reform zur Beseiti-gung der umsatzsteuerrechtlichen Privilegierung der

Deutschen Post AG erscheint insbesondere vor dem Hin-tergrund der geplanten Aufhebung der Exklusivlizenzdringend geboten, da ansonsten die mit der Marktöffnungverfolgten Ziele einer Wettbewerbsintensivierung imPostsektor konterkariert würden.

4.2.3 Klagepraxis bei höherwertigen Dienstleistungen

67. Höherwertige Dienstleistungen, die auf der Grund-lage einer D-Lizenz erbracht werden, entwickeln sich fürdie Wettbewerber der Deutschen Post AG zu einem inte-ressanten Nischenmarkt. Im Jahr 2003 wurden knapp50 Prozent des Gesamtumsatzes aller Lizenznehmer mithöherwertigen Dienstleistungen erzielt. Die D-Lizenzenermöglichen es den Lizenzinhabern, Briefdienstleistun-gen anzubieten, die ansonsten in den Bereich der Exklu-sivlizenz fallen würden. Auch aus Kundensicht stellen diequalitativ höherwertigen Dienstleistungen offensichtlichein auf Interesse stoßendes Angebot dar, wie die Zu-nahme des Umsatzvolumens in diesem Markt belegt.

68. Die Deutsche Post AG hat die Vergabe von D-Li-zenzen seit Inkrafttreten des Postgesetzes nach Möglich-keit behindert. Sie hat dabei in zahllosen Verfahren An-fechtungsklagen gegen die Erteilung von Lizenzen anAnbieter von höherwertigen Dienstleistungen beim Ver-waltungsgericht Köln erhoben. Das Verwaltungsgerichtin Köln hat im Jahr 1999 die Vergabe einer D-Lizenz fürdie taggleiche Zustellung als rechtmässig erachtet. Eben-falls als höherwertig anerkannt hat das Verwaltungsge-richt Köln die termingenaue Zustellung. Beide Lizenz-typen werden von der Deutschen Post AG mittlerweilenicht mehr angefochten. Angefochten wird von der Deut-schen Post AG allerdings weiterhin die Über-Nacht-Zu-stellung, obwohl die Lizenznehmer die Abholung derBriefsendungen beim Kunden nicht vor 17 Uhr und dieZustellung am folgenden Werktag bis spätestens 12 Uhrgarantieren, mithin eine Leistung, die von der DeutschenPost AG nicht angeboten wird. Gegen die Entscheidungdes Oberverwaltungsgerichts Münster, dass die Über-Nacht-Zustellung als höherwertig anerkannt hat, ist dieDeutsche Post AG in Revision gegangen. Die Entschei-dung des Bundesverwaltungsgerichts über die Rechtmäs-sigkeit der Lizenzen mit Über-Nacht-Zustellung steht je-doch noch aus.

69. Mit den Entscheidungen des VerwaltungsgerichtsKöln und des Oberverwaltungsgerichts Münster gewinntder Rechtsrahmen für die Lizenznehmer im Bereich derhöherwertigen Dienstleistungen zunehmend an Stabilität.Von den Wettbewerbern wird dennoch die mit der Klage-praxis der Deutschen Post AG verbundene Rechtsunsi-cherheit beklagt. Insbesondere der Rechtsstreit über dieRechtmässigkeit der Über-Nacht-Zustellung stellt für dieWettbewerber ein Risiko dar, weil dieser Lizenztyp einengroßen Anteil an dem Gesamtvolumen der höherwertigenDienstleistungen hat. Die mit der Klagepraxis der Deut-schen Post AG entstandene Rechtsunsicherheit wirktwettbewerbshemmend, da potentielle Anbieter von einemMarktzutritt abgeschreckt werden und bereits im Markttätige Unternehmen dem Risiko ausgesetzt sind, ihre


Lizenz zu verlieren und darüber hinaus die mit einemProzess verbundenen Kosten tragen zu müssen. NachAussagen der Marktteilnehmer macht es die fortbeste-hende Rechtsunsicherheit ferner praktisch unmöglich,Bankkredite zu erhalten.

70. Wie die Monopolkommission schon in ihren letzenGutachten zur Wettbewerbsentwicklung auf den Post-märkten festgestellt hat, hält sie die bürokratisch vorgege-bene Abgrenzung höherwertiger Dienstleistungen grund-sätzlich für problematisch.19 In einer Marktwirtschaftsollten nicht staatliche Instanzen, sondern der Markt bzw.die Abnehmer darüber entscheiden, welche Dienstleistun-gen als höherwertig anzusehen sind. Um die Privilegiendes ehemaligen Monopolunternehmens nicht zu gefährden,verhindert staatliche Bürokratie gegenwärtig aber, dassKunden ein differenziertes, ihren Bedürfnissen entspre-chendes Angebot auf dem Markt erhalten. Die Standard-leistungen der Deutschen Post AG werden den Kunden-wünschen offenbar nicht gerecht. Ein kundenorientiertesAngebot differenzierter Postdienstleistungen setzt letzt-lich jedoch den Wegfall der Exklusivlizenz voraus, da dieprivaten Anbieter erst dann die Möglichkeit haben, ohnestaatliche Restriktionen mit unterschiedlichen Angebotenauf dem Markt aufzutreten.

4.2.4 Missbrauch des Markenrechts

71. Die Bereitschaft der Deutschen Post AG, andereMarktteilnehmer mit allen zur Verfügung stehenden Mit-teln im Wettbewerb zu behindern, macht auch vor einemMissbrauch des Markenrechts nicht Halt. Die DeutschePost AG hatte im Jahr 2002 den Tagesstempel als Bild-marke beim Deutschen Patent- und Markenamt eintragenlassen und ist anschliessend mit Unterlassungsklagen ge-gen mehr als 200 Wettbewerber vorgegangen, auf derenFrankiermaschinen das Klischee des Tagesstempels ein-gesetzt war. Im April 2004 hat das Patent- und Marken-amt die Bildmarke auf Antrag des Verbandes der Kurier-Express-Post-Dienste wieder aus dem Markenregister ge-löscht. Das Amt war der Auffassung, dass es sich bei derBildmarke „Tagesstempel“ um eine sittenwidrige Sperr-marke handelte. Eine Sperrmarke liegt vor, wenn dieMarke mit der Absicht angemeldet wurde, zweckfremdim Wettbewerbskampf Dritte von der Benutzung desKennzeichens auszuschliessen. Die Deutsche Post AG hatgegen den Beschluss zur Löschung der Bildmarke Be-schwerde beim Bundespatentgericht eingelegt.

72. In einem zweiten Verfahren hat die Deutsche PostAG auch die Wortmarke „Post“ vom Patent- und Marken-amt schützen lassen und gleichzeitig damit begonnen, pri-oritätsjüngere Marken von Wettbewerbern, die den Wort-bestandteil „Post“ führen, löschen zu lassen. Der Verbandder Kurier-Express-Post-Dienste hat im Februar 2004Antrag auf Löschung der Wortmarke „Post“ gestellt. DerLöschungsantrag stützt sich auf ein wissenschaftlichesGutachten, in dem nachgewiesen wird, dass die von der

Deutschen Post AG bei der Eintragung der Wortmarkevorgebrachte Verkehrsdurchsetzung des Wortes „Post“nicht gegeben ist. Die Entscheidung des deutschen Mar-ken- und Patentamtes über die Löschung der Wortmarkesteht noch aus.

Nach der Eintragung der Wortmarke „Post“ durch das Pa-tent- und Markenamt hat die Deutsche Post AG mehrereVerfahren gegen Wettbewerber angestrengt, die das Wort„Post“ in ihrem Firmennahmen führen. Die Unterlas-sungsklagen der Deutschen Post AG wurden in nahezuallen Fällen von den zuständigen Gerichten abgelehnt.Beispielsweise haben sowohl das Hanseatische Oberlan-desgericht in Hamburg als auch das Oberlandesgericht inKöln entsprechende Klagen der Deutschen Post AG abge-wiesen. Dieser Rechtssprechung hat sich mittlerweileauch das Landgericht Düsseldorf angeschlossen, dass ineiner früheren Entscheidung der Klage der DeutschenPost AG stattgegeben hat. Allerdings steht eine rechts-kräftige Entscheidung bisher noch aus.

73. Nach Ansicht der Monopolkommission belegen dieAuseinandersetzungen um die Eintragungen des Tages-stempels als Bildmarke und die Eintragung des Wortes„Post“ als Wortmarke in sehr drastischer Weise, dass dieDeutsche Post AG auch das Markenrecht zu Wettbe-werbsbehinderungen benutzt. Es ist nach Auffassung derMonopolkommission offensichtlich, dass weder der Ta-gesstempel noch das Wort „Post“ als Marken der Deut-schen Post AG gelten können. Der Begriff „Post“ ist einfunktionaler Begriff, der für Beförderungsleistungen undihre Gegenstände, die Briefe, steht. Sofern die Bürger mitdem Wort „Post“ in bestimmtem Maße die Deutsche PostAG assoziieren, belegt dies bestenfalls eine aus Mono-polzeiten stammende Identifikation des ehemaligen Mo-nopolunternehmens mit dem Begriff „Post“. Eine Grund-lage für einen Markenschutz stellt dies aber nicht dar.

Die von der Monopolkommission bereits im letztenHauptgutachten festgestellten Wettbewerbsbeschränkun-gen, die aus der markenschutzrechtlichen Strategie derDeutschen Post AG resultieren,20 dauern weiterhin an.Zwar wurde die Bildmarke „Tagesstempel“ mittlerweilewieder aus dem Markenregister gelöscht; da die DeutschePost AG Beschwerde eingelegt hat, bleiben Rechtsunsi-cherheiten und wettbewerbliche Behinderungswirkungenweiterhin bestehen. Dies gilt auch für die Wettbewerbs-verzerrungen, die aus dem markenrechtlichen Schutz derWortmarke „Post“ resultieren. Da weder der Antrag aufLöschung der Wortmarke entschieden ist noch ein rechts-kräftiges Urteil in den entsprechenden Rechtsverfahrenvorliegt, müssen Wettbewerber auch weiterhin mit Unter-lassungsklagen der Deutschen Post AG rechnen. Kon-frontiert mit einer Unterlassungsklage der Deutschen PostAG haben die Wettbewerber dann die Wahl, auf die Füh-rung eines attraktiven Markennamens mit hohem Wieder-erkennungswert zu verzichten oder ein kostspieliges Ge-richtsverfahren anzustrengen.

19 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 272. 20 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 301 f.


4.2.5 Teilleistungszugang

74. Wie bereits in Abschnitt 4.1 festgestellt, weisen be-stimmte Teile des Briefbeförderungsnetzes wesentlicheEigenschaften eines natürlichen Monopols auf. Der dis-kriminierungsfreie Zugang zu den als natürliches Mono-pol zu betrachtenden Teilen der postalischen Wertschöp-fungskette ist eine notwendige Voraussetzung für dieEntstehung von Wettbewerb auf den Postmärkten, da dieWettbewerber nur dann die Möglichkeit haben, unterRückgriff auf bestimmte Teilleistungen der DeutschenPost AG auf der Ebene der End-to-End-Dienstleistungenin Konkurrenz zu dem ehemaligen Monopolunternehmenzu treten. Die Notwendigkeit eines regulierten Teilleis-tungszugangs besteht zumindest beim Zugang zu denPostfachanlagen und zu den Adressdatenbanken sowiebeim Zugang zum Zustellnetz der Deutschen Post AG.

75. Die Möglichkeit des Zugangs von Wettbewerbernzu Postfachanlagen und Adressdatenbanken ist nach § 29Abs. 1 bzw. Abs. 2 PostG explizit vorgeschrieben. Da-nach haben Lizenznehmer, die auf einem Markt für li-zenzpflichtige Postdienstleistungen marktbeherrschendsind, gegen die Entrichtung eines Entgelts anderen Anbie-tern von Postdienstleistungen auf diesem Markt Zugangzu ihren Postfachanlagen und Adresseninformationen zugewähren. Die Entgelte für diese Teilleistungen müssensich gemäß § 20 PostG an den Kosten der effizientenLeistungsbereitstellung orientieren. Sie dürfen zum einenkeine Aufschläge erhalten, die ein Anbieter nur aufgrundseiner marktbeherrschenden Stellung durchsetzen kann,und zum anderen keine Abschläge, die die Wettbewerbs-möglichkeiten anderer Unternehmen in missbräuchlicherWeise beeinträchtigen. Darüber hinaus ist es untersagt,einzelnen Nachfragern Vorteile gegenüber anderen Nach-fragern gleichartiger Postdienstleistungen einzuräumen.Sofern die Entgelte in die allgemeinen Geschäftsbedin-gungen des zum Teilleistungszugang verpflichteten Un-ternehmens aufgenommen werden, sind sie von derBNetzA zu genehmigen.

76. Die BNetzA hat die Entgelte für den Zugang zuPostfachanlagen und zu Adressdatenbanken erstmalig imJahr 2002 genehmigt. Für den Zugang zu den Postfachan-lagen der Deutschen Post AG wurde ein Entgelt von0,58 Euro je Einlieferungsvorgang und 0,04 Euro jeStück festgelegt. Beim Zugang zu den Adressdatenban-ken hat sie ein Entgelt von 59,64 Euro für den einmaligenInstallationsaufwand und 0,16 Euro je Treffer bei derAdressabfrage genehmigt. Im Jahr 2004 wurden die Ent-gelte von der BNetzA auf 0,57 Euro je Einlieferungsvor-gang bei den Postfachanlagen und auf 54,7 Euro für denInstallationsaufwand beim Zugang zu den Adressdaten-banken leicht gesenkt. Die von der BNetzA festgesetztenEntgelte für den Zugang zu Postfachanlagen und Adress-datenbanken lagen in beiden Fällen deutlich unter denvon der Deutschen Post AG beantragten Entgelten. Diesverdeutlicht nach Ansicht der Monopolkommission dieNotwendigkeit eines ex ante regulierten Zugangs zu denTeilleistungen der Deutschen Post AG. Ohne die Festle-gung der Zugangspreise durch die Regulierungsbehördewären diese beträchtlich höher ausgefallen. Von den

Wettbewerbern werden allerdings weiterhin die ihrerAuffassung zufolge missbräuchlich hohen Teilleistungs-entgelte beim Zugang zu den Adressdatenbanken und derhohe administrative Aufwand beim Zugang zu den Post-fachanlagen als wettbewerbsbehindernd empfunden.

77. Anders als beim Zugang zu Postfachanlagen undAdressdatenbanken enthält das Postgesetz keine expliziteVerpflichtung der Anbieter von Postdienstleistungen,Wettbewerbern den Zugang zu ihrem Zustellnetz zu ge-währen. Allerdings haben Lizenznehmer, die eine markt-beherrschende Stellung auf dem Markt für lizenzpflich-tige Postdienstleistungen einnehmen, nach § 28 PostGTeile der von ihnen erbrachten Beförderungsleistungengesondert anzubieten. Für die Genehmigung der Entgeltegelten dieselben Kriterien wie beim Zugang zu Postfach-anlagen und Adressdatenbanken.

78. Durch zwei Entscheidungen der BNetzA aus demJahr 2000 erhielten Kunden und Wettbewerber – Letztereallerdings nur für Briefsendungen außerhalb der gesetzli-chen Exklusivlizenz – die Möglichkeit des Zugangs zuden Briefzentren der Deutschen Post AG. Im Rahmendieser Entscheidungen hat die BNetzA auch die Entgeltefür verschiedene Teilleistungen festgelegt. Kunden undWettbewerber erhalten in Abhängigkeit von der erbrach-ten Dienstleistung, der eingelieferten Stückzahl und demGrad der Vorsortierung Rabatte auf die Endpreise derDeutschen Post AG für die jeweilige SendungsArtikelDie bis zum 31. Dezember 2002 gültigen Entgelte wur-den im Rahmen des von der BNetzA durchgeführtenPrice-Cap-Verfahrens neu genehmigt.

79. Die Zahl der Wettbewerber, die bis Ende 2004Teilleistungsverträge mit der Deutschen Post AG abge-schlossen haben, ist im Gegensatz zur Zahl der Endkun-den mit Teilleistungsverträgen außerordentlich gering.Dies ist jedoch insofern wenig verwunderlich, als Wettbe-werber nach den Vorgaben der BNetzA nur für Sendun-gen außerhalb des Bereichs der gesetzlichen Exklusiv-lizenz Netzzugang haben und daher in der Regel nicht dasfür die Gewährung von Teilleistungsrabatten notwendigeSendungsvolumen generieren können.

80. Die wettbewerbsbehindernde, diskriminierende Be-handlung von Kunden und Eigenbeförderungsmittlern ei-nerseits und gewerblichen Konsolidierern andererseitskonnte durch den Beschluss des Bundeskartellamtes vomFebruar dieses Jahres ausgeräumt werden.21 Dennoch hatder Teilleistungszugang für gewerbliche Postvorbereiternoch keine deutlichen Wettbewerbsimpulse entfaltenkönnen. Dies liegt nach Auffassung der Marktteilnehmerdaran, dass verschiedene Behinderungspraktiken derDeutschen Post AG eine schnelle und umfassende Nut-zung des Teilleistungszugangs konterkarieren.

Die Entscheidung des Bundeskartellamtes wurde von derDeutschen Post AG zunächst dadurch unterlaufen, dasssie von den Konsolidierern für den Fall, dass die Kartell-amtsverfügung zu einem späteren Zeitpunkt gerichtlich

21 Vgl. Tz. 15 ff.


aufgehoben würde, die vertragliche Anerkennung derRückzahlung der gewährten Rabatte verlangte. Das mitder Rückzahlungsklausel verbundene finanzielle Risikohat nach Auskunft der Marktteilnehmer viele Anbietervom Abschluss eines Teilleistungsvertrags mit der Deut-schen Post AG abgehalten. Erst im Juli dieses Jahres hatdie Deutsche Post AG auf Drängen des Bundeskartellam-tes zugestimmt, auf den Rückforderungsvorbehalt zu ver-zichten. Die praktische Umsetzung des Kartellamtsbe-schlusses wird nach Ansicht der Wettbewerber darüberhinaus von der Deutschen Post AG durch restriktive Auf-lagen hinsichtlich der Einlieferungszeiten behindert. Au-ßerdem weigert sich die Deutsche Post AG, Konsolidie-rern ebenso wie ihren Großkunden Rollcontainer zurVerfügung zu stellen und Sendungen anzunehmen, dienur auf Leitbereiche durchnummeriert sind. Darüber hi-naus bietet die Deutsche Post AG über eine hundertprozen-tige Tochtergesellschaft selbst postvorbereitende Dienstean. Es ist zwar grundsätzlich nichts dagegen einzuwen-den, dass ein Unternehmen mit einer Monopolstellungauch auf den vor- und nachgelagerten Märkten aktiv ist.Wettbewerbspolitisch ist einem derartigen Engagementjedoch mit besonders Aufmerksamkeit zu begegnen, weildas Monopolunternehmen, im vorliegenden Fall also dieDeutsche Post AG, die Möglichkeit hat, seine Markt-macht von den Märkten der Briefbeförderung auf die vor-gelagerten Märkte der postvorbereitenden Dienstleistun-gen auszudehnen. Insbesondere kann die Deutsche PostAG mittels Quersubventionen aus dem Monopolbereichin einfacher Weise eine auf Verdrängung der Wettbewer-ber ausgerichtete Strategie von Dumpingpreisen auf demMarkt für postvorbereitende Dienste betreiben. Dies stelltauf dem gerade erst im Entstehen begriffenen Markt fürKonsolidierungsleistungen eine erhebliche wettbewerbs-politische Gefahr dar.

Die von den Marktteilnehmern geäußerten Vorwürfe, dassdie Deutsche Post AG ihre marktbeherrschende Stellungmissbrauche, um Wettbewerber auf dem Markt für post-vorbereitende Dienstleistungen zu behindern, werdenderzeit von der BNetzA geprüft. In einer ersten Entschei-dung hat die BNetzA der Deutschen Post AG im Rahmenihrer Missbrauchsaufsicht untersagt, die Annahme vonSendungen zu verweigern, die nur auf Leitregionendurchnummeriert sind. Dies ermöglicht es den Wettbe-werbern, ihre Sendungen in einem einzigen Maschinen-durchlauf gleichzeitig zu sortieren und zu nummerieren.Hierdurch können in dem engen Zeitfenster zwischen derAbholung der Sendungen beim Kunden und der Einliefe-rung bei der Deutschen Post AG größere Briefmengenkonsolidiert werden.

81. In Frage steht darüber hinaus die Höhe der gewähr-ten Vorleistungsrabatte. Diese sind seit der erstmaligenAnordnung durch die BNetzA im Jahr 2000 sowohl hin-sichtlich ihres Niveaus als auch hinsichtlich ihrer Strukturim Wesentlichen unverändert geblieben. Die derzeit gülti-gen Teilleistungsrabatte wurden im Rahmen des im Jahr2002 durchgeführten Price-Cap-Verfahrens genehmigt,wobei als Ausgangsentgeltniveau für die Festlegung derPreisobergrenzen die von der BNetzA im Jahr 2000 fest-gelegten Entgelte verwendet wurden. Bei diesen Entgel-

ten handelt es sich aber nur teilweise um Ausgangsent-gelte, die von der BNetzA nach Maßgabe einerOrientierung an den Kosten der effizienten Leistungsbe-reitstellung festgesetzt wurden. Teilweise handelt es sichum Ausgangsentgelte, die noch vom Bundesministeriumfür Post und Telekommunikation unter Verwendung we-niger strikter Kostenmaßstäbe festgelegt wurden. Darüberhinaus war der BNetzA bei der Genehmigung der Aus-gangspreise ein kostenbasiertes Prüfverfahren nicht mög-lich, da die Deutsche Post AG trotz wiederholter Auffor-derung durch die zuständige Beschlusskammer keineprüffähigen Kostenunterlagen vorgelegt hat.

82. Im internationalen Vergleich sind die von der Deut-schen Post AG gewährten Teilleistungsrabatte vor allembei Standardsendungen gering. Deutlich höhere Rabatteals die der Deutschen Post AG werden für vergleichbareTeilleistungen beispielsweise in Frankreich, Großbritan-nien und den USA gewährt. Bemerkenswert ist auch, dassdie in diesen Ländern gewährten Teilleistungsrabatte ver-gleichsweise nahe beieinander liegen, während die Ra-battstruktur in der Deutschen Post AG erheblich von derPreisstruktur in diesen Ländern abweicht.22 Nach Auffas-sung der Monopolkommission sollte der internationaleVergleich der Teilleistungsentgelte der BNetzA Anlassbieten, die Höhe der Teilleistungsrabatte der DeutschenPost AG einer regulatorischen Überprüfung zu unterzie-hen.

83. Niedrige Teilleistungsrabatte sind gleichbedeutendmit hohen Zugangsentgelten für das Zustellnetz der Deut-schen Post AG. Sie stellen ein erhebliches Wettbe-werbshindernis dar, da sie es dem ehemaligen Monopol-unternehmen ermöglichen, die Politik einer Preis-Kosten-Schere zu betreiben, d. h. Wettbewerber durch eine ge-ringe Preisdifferenz zwischen den End-to-End-Dienstleis-tungen und den Teilleistungen vom Markt zu verdrängen.Diese Problematik ist aus anderen Netzsektoren wie derTelekommunikation oder der Energieversorgung hinläng-lich bekannt. Im Postsektor tritt sie aber noch in ver-schärfter Form auf, da die Gewinnmargen der Wettbewer-ber durch die Umsatzsteuerbefreiung der Deutschen PostAG zusätzlich verringert werden.23

84. Die bisherigen Erfahrungen mit dem Netzzugangbelegen, dass die Deutsche Post AG nicht gewillt ist, ei-nen reibungslosen und diskriminierungsfreien Netzzu-gang für Konsolidierer zu ermöglichen. Nachdem derVersuch, Konsolidierern den Netzzugang zu verweigern,auf gesetzlicher Ebene vorerst gescheitert ist, ist dieDeutsche Post AG dazu übergegangen, die praktischeUmsetzung des Teilleistungszugangs durch wettbe-werbshemmende und diskriminierende Vertragsklauselnauf jede erdenkliche Weise zu behindern. Die überausgrosse Kreativität der alteingesessenen Netzmonopolis-ten, Wettbewerbern den Zugang zum Netz zu erschweren,

22 Vgl. wik-Consult, Zur Konsolidierungsdiskussion im deutschenPostmarkt: Möglichkeiten und Entgelte für Netzzugang, Bericht fürden Bundesverband Internationaler Express- und Kurierdienste(BIEK), Bad Honnef 2005, S. 53.

23 Vgl. Abschnitt 4.2.2.


ist aus anderen Netzsektoren wie der Telekommunikationoder der Energiewirtschaft hinlänglich bekannt. Die indiesen Sektoren gemachten Erfahrungen haben gezeigt,dass auf eine strenge Regulierung von Netzzugangsbedin-gungen und Netzzugangsentgelten nicht verzichtet wer-den kann. Dies wird im Postsektor nicht anders sein. DieBNetzA kann damit rechnen, in Zukunft mit einer Viel-zahl von Missbrauchspraktiken der Deutschen Post AGbeim Netzzugang konfrontiert zu werden. Bisher war dieregulatorische Aufsicht über Preishöhenmissbräuche undBehinderungspraktiken beim Netzzugang insofern nurvon untergeordneter Bedeutung, als der Netzzugang fürdie Wettbewerber der Deutschen Post AG bis zum Be-schluss des Bundeskartellamtes keine wirtschaftlich inte-ressante Alternative darstellte. Für die Wettbewerbsent-wicklung auf den deutschen Postmärkten wird es inZukunft aber darauf ankommen, ob die BNetzA durcheine wirksame Missbrauchsaufsicht und eine strenge Ent-geltregulierung einen diskriminierungsfreien Teilleis-tungszugang zum Netz der Deutschen Post AG gewähr-leisten kann.

4.2.6 Organisation des Universaldienstes

85. Die Monopolkommission hat bereits in ihrem letz-ten Gutachten zur Wettbewerbsentwicklung auf den Post-märkten die mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung desPostgesetzes erfolgte gesetzliche Verpflichtung der Deut-schen Post AG zur Erbringung des Universaldienstes kri-tisiert.24 Dabei hat sie betont, dass sie die Gesetzesände-rung für überflüssig und darüber hinaus für schädlichhält.

Überflüssig war die Gesetzesänderung deswegen, weildie Deutsche Post AG in den Jahren zuvor die Universal-dienstleistung erbracht hat, auch ohne explizit dazu ver-pflichtet worden zu sein. Die Erfüllung des Universal-dienstes war durchweg gewährleistet und stand überhauptnicht zur Diskussion. Insofern wurde durch die gesetzli-che Verpflichtung der Deutschen Post AG zur Erbringungdes Universaldienstes ein Problem gelöst, dass es über-haupt nicht gab. Schädlich war und ist die Gesetzesände-rung nach Auffassung der Monopolkommission deswe-gen, weil die in § 14 PostG vorgesehene Ausschreibungvon Universaldienstleistungen entfällt und die Erbrin-gung des Universaldienstes mit der Verleihung der Exklu-sivlizenz verknüpft wird. Außerdem entfällt auch die in§ 15 PostG vorgesehene Pflicht der Deutschen Post AGzum Nachweis der Kosten für die Bereitstellung der Uni-versaldienstleistungen.

86. Die gesetzliche Verpflichtung zur Erbringung desUniversaldienstes birgt nach Ansicht der Monopolkom-mission außerdem das Risiko, dass in der öffentlichenDiskussion das Monopol der Deutschen Post AG mit derUniversaldienstverpflichtung begründet wird. Die diesbe-züglichen Befürchtungen haben sich mittlerweile leiderbestätigt. Sowohl von der Deutschen Post AG als auchvon der Bundesregierung wird die Gefährdung des finan-

ziellen Gleichgewichts und die Gewährleistung der pos-talischen Grundversorgung als Argument gegen dieEntscheidung der Europäischen Kommission zu Teilleis-tungszugang für gewerbliche Postvorbereiter angeführt.In zahlreichen Pressemeldungen wird darüber hinaus derEindruck erweckt, dass die Erbringung des Universal-dienstes in Frage gestellt sei, wenn das Monopol derDeutschen Post AG aufgehoben würde.

Die Monopolkommission hält diese Diskussion für über-aus schädlich. Die Exklusivrechte wurden der DeutschenPost AG bei der Verabschiedung des Postgesetzes mit derBegründung eingeräumt, dass sie Übergangsbelastungenbei der Finanzierung der Beamtenpensionen tragenmusste. Da die Pensionsbelastungen im Jahr 2000 ausge-laufen sind, ist diese Legitimationsgrundlage der Exklu-sivlizenz entfallen. Die Verlängerung der Exklusivlizenzin der ersten Novelle des Postgesetzes wurde mit dem Er-fordernis der Reziprozität der Marktöffnung in der Euro-päischen Union begründet. In beiden Fällen war nicht da-von die Rede, dass die Exklusivlizenz der Sicherstellungdes Universaldienstes dienen sollte. Die Begründung desPostmonopols mit der Universaldienstverpflichtung ent-spricht somit nicht der Gesetzesgenese.

87. Die mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung desPostgesetzes erfolgte Verpflichtung der Deutschen PostAG zur Erbringung des Universaldienstes war notwendiggeworden, weil die Einräumung exklusiver Monopol-rechte europarechtlich nur zulässig ist, um die Sicherstel-lung des Universaldienstes zu gewährleisten. GemäßArtikel 7 Abs. 1 der Postrichtlinie können die Mitglied-staaten Dienste für die Anbieter von Universaldienstleis-tungen reservieren, soweit dies für die Aufrechterhaltungdes Universaldienstes notwendig ist. Die Verlängerungder gesetzlichen Exklusivlizenz durch das Erste Gesetzzur Änderung des Postgesetzes, die mit der Reziprozitätder Marktöffnung in der Europäischen Union begründetworden war, aber nicht mit einer Universaldienstleis-tungsverpflichtung der Deutschen Post AG einherging,war insofern europarechtswidrig gewesen.

Die auch in der Postrichtlinie der Europäischen Unionhergestellte Verknüpfung von exklusiven Monopolrech-ten mit der Sicherstellung der postalischen Grundversor-gung ist überaus problematisch. Die Erbringung der posta-lischen Grundversorgung ist grundsätzlich eineDaueraufgabe, die in Deutschland sogar den Rang einesVerfassungsauftrags einnimmt. Wird durch die rechtlicheVerknüpfung von Universaldienst und gesetzlicher Ex-klusivlizenz der Eindruck erweckt, dass der Universal-dienst nur durch die Vergabe von Monopolrechten zu fi-nanzieren und aufrechtzuerhalten ist, hat dies letztlich zurKonsequenz, dass eine Abschaffung der Exklusivlizenzpraktisch unmöglich wird. Die Exklusivlizenz verlöredann ihren ursprünglich vom Gesetzgeber vorgesehenenCharakter einer Übergangslösung und würde ebenfalls zueiner Dauereinrichtung. Die Verknüpfung von Universal-dienst und Exklusivlizenz stellt insofern einen Mechanis-mus dar, durch den die weitere Öffnung der Märkte undder Wettbewerb im Bereich des Postwesens dauerhaftverhindert werden können. Dies steht allerdings indeutlichem Widerspruch zur Zielsetzung des Postgesetzes24 Vgl. Monopolkommission, Sondergutachten 39, a. a. O., Tz. 306.


und auch zu den Liberalisierungsbestrebungen auf euro-päischer Ebene.

88. Befürchtungen, dass mit einer Abschaffung der Ex-klusivlizenz die Erbringung des Universaldienstes inDeutschland gefährdet wird, entbehren nach Ansicht derMonopolkommission jeder Grundlage. Durch die imPostgesetz vorgesehenen Regularien zur Ausschreibungund Finanzierung des Universaldienstes wird sicherge-stellt, dass die postalische Grundversorgung auch nachder Aufhebung der Exklusivlizenz erbracht und finanziertwird, sei es von der Deutschen Post AG oder einem ande-ren Lizenznehmer. Exklusive Monopolrechte sind daherschon allein aufgrund der postgesetzlichen Vorschriftenzur Finanzierung des Universaldienstes nicht notwendig.Sie sind aber auch deswegen nicht erforderlich, weil, wiezahlreiche empirische Studien belegen, der weitaus über-wiegende Teil der Universaldienstleistungen marktwirt-schaftlich und kostendeckend erbracht werden kann, ohnedass eine Quersubventionierung aus Monopolgewinnennotwendig wäre. Nach Auffassung der Monopolkommis-sion muss die Erbringung des Universaldienstes keinenWettbewerbsnachteil darstellen. Vielmehr hat die Bereit-stellung des Universaldienstes für das etablierte Postun-ternehmen den Vorteil, in jedem Haushalt präsent zu sein.Hierdurch wird der Markenname und die Reputation ge-stützt. Die Tatsache, dass die Deutsche Post AG bis zu ih-rer expliziten Verpflichtung den Universaldienst auf frei-williger Basis erbracht hat, lässt darauf schliessen, dassdies dem Unternehmen keine Nachteile gebracht hat.

4.3 Wettbewerbspolitische Beurteilung

89. Das Fehlen wirksamen Wettbewerbs auf den deut-schen Briefmärkten geht sowohl auf strukturelle wie auchauf institutionelle Wettbewerbshemmnisse zurück. Zahl-reiche Wettbewerbsbeschränkungen resultieren außerdemaus missbräuchlichen Verhaltensweisen der DeutschenPost AG und schliesslich hat auch die Bundesregierungdurch ihre Postpolitik zur Stagnation des Wettbewerbge-schehens auf den Briefmärkten beigetragen.

90. Die strukturellen Bedingungen auf den Postmärktensichern der Deutschen Post AG erhebliche Startvorteileund lassen auch für die Zeit nach der Aufhebung der Ex-klusivlizenz nicht erwarten, dass die marktbeherrschendeStellung des Unternehmens in kurzer Zeit erodiert. DerPreisregulierung und der Missbrauchsaufsicht durch dieBNetzA wird daher auch für die absehbare Zukunft eineentscheidende Rolle für die Wettbewerbsentwicklung aufden Briefmärkten zukommen. Insofern als aufgrund öko-nomischer Wettbewerbshemmnisse mit einem schnellenAufbau eines flächendeckenden Zustellnetzes durchWettbewerber nicht unbedingt gerechnet werden kann,gilt dies insbesondere auch für die Regulierung desTeilleistungszugangs und der Teilleistungsrabatte.

Auf institutioneller Ebene stellt die gesetzliche Exklusiv-lizenz der Deutschen Post AG das wichtigste Wettbe-werbshindernis dar. Von Bedeutung für den Wettbewerbist außerdem die Umsatzsteuerbefreiung der DeutschenPost AG. Beide Wettbewerbsbeschränkungen verhindern,dass die Wettbewerber auf gleicher Augenhöhe mit der

Deutschen Post AG konkurrieren können und sind vomGesetzgeber möglichst rasch zu beseitigen.

91. Die Entwicklung des Wettbewerbs wird von derDeutschen Post AG auf allen Ebenen nach Kräften behin-dert. Die Behinderungsstrategien umfassen missbräuchli-che Quersubventionen zugunsten wettbewerlicher Markt-segmente, die Verunsicherung und Abschreckung vonWettbewerbern durch eine ausufernde Klagepraxis imBereich der höherwertigen Dienstleistungen und denMissbrauch des Markenrechts sowie die Verweigerungund Behinderung des Teilleistungszugangs für Konsoli-dierer durch wettbewerbsschädliche und diskriminierendeKlauseln in den Teilleistungsverträgen. Dem missbräuch-lichen Verhalten der Deutschen Post AG ist durch einestrenge Anwendung der Missbrauchsaufsicht zu begeg-nen. Hierbei sollte die BNetzA die im Gesetz vorgesehe-nen Möglichkeiten in vollem Umfang ausschöpfen undjedem Verdachtsmoment nachgehen.

92. Zur stagnierenden Wettbewerbsentwicklung auf denPostmärkten hat letztlich aber vor allem auch die Post-politik der Bundesregierung beigetragen, die es nach An-sicht der Monopolkommission an einem glaubwürdigenBekenntnis zur Liberalisierung des Postsektors fehlenlässt. Durch die Verlängerung der Exklusivlizenz im Jahr2001 hat die Bundesregierung schon einmal das Ver-trauen von Wettbewerbern und Investoren enttäuscht unddie bis dahin dynamische Entwicklung auf den Brief-märkten ausgebremst. Das Aufflammen der Diskussionum die Abschaffung der Exklusivrechte der DeutschenPost AG könnte sich erneut lähmend auf Investitionsan-reize und Wettbewerbsinitiativen auswirken. Auch dieKlage gegen die Entscheidung der Europäischen Kom-mission in Sachen Teilleistungszugang für Konsolidiererist geeignet, Zweifel am politischen Willen der Bundesre-gierung zur vollständigen Marktöffnung im Postsektorauszulösen. Durch eine Rücknahme der Klage gegen dieEuropäische Kommission und ein Bekenntnis, die euro-päischen Bestrebungen hinsichtlich der Reform derMehrwertsteuerrichtlinie zu unterstützen, könnte die Bun-desregierung die Glaubwürdigkeit ihrer Liberalisierungs-politik im Postsektor erhöhen und Unsicherheiten übereine abermalige Verlängerung der Exklusivlizenz entge-genwirken.

5. Fazit und Empfehlungen93. Auf den Märkten des Postwesens existiert acht Jahrenach Inkrafttreten des Postgesetzes kein chancengleicherund funktionsfähiger Wettbewerb. Das eigentliche Zieldes Postgesetzes wurde damit auch im Jahr 2005 nicht er-reicht. Zwar ist auf dem deutschen Briefmarkt insgesamteine große Anzahl von Lizenznehmern tätig, gemessenam Umsatz erreichen die Lizenznehmer jedoch nur einenMarktanteil von 6,9 Prozent. Auch im bereits liberalisier-ten Teil des Briefmarktes beträgt der Marktanteil derWettbewerber der Deutschen Post AG lediglich16,8 Prozent. Damit besteht die dominante Marktstellungder Deutschen Post AG unverändert fort.

94. Die Exklusivlizenz stellt weiterhin das bedeutendsteHindernis für den Wettbewerb dar, da nach wie vor der al-lergrößte Teil des Umsatzvolumens auf den Briefmärkten


dem Wettbewerb entzogen ist. Dabei hat die zu Beginndes Jahres 2003 erfolgte Herabsetzung der Preis- und Ge-wichtsgrenzen den Wettbewerb nicht beleben können;auch von der zum Januar 2006 erfolgenden nächsten Stufeder Marktöffnung sind keine erheblichen Wettbewerbsim-pulse zu erwarten. Die Politik der stufenweisen Marktöff-nung ist insofern gescheitert. Um Wettbewerb auf denBriefmärkten in Gang zu setzen, ist die vollständige Ab-schaffung der Exklusivrechte eine absolut notwendigeVoraussetzung. Die Bundesregierung sollte daher, auchum die Rechtssicherheit für Investoren zu erhöhen, allenSpekulationen über eine abermalige Verlängerung der Ex-klusivlizenz entschieden entgegentreten. Eine nochmaligeVerlängerung, dies ist mit allem Nachdruck zu betonen,ist weder aus Gründen der Reziprozität noch mit der Si-cherstellung des Universaldienstes zur rechtfertigen. Sieist zur Finanzierung des Universaldienstes nicht erforder-lich, würde erneut das Vertrauen der Wettbewerber undInvestoren in die Glaubwürdigkeit der Politik erschütternund den Kunden weiterhin die positiven Effekte des Wett-bewerbs vorenthalten.

95. Die Monopolmacht der Deutschen Post AG im Be-reich der Briefbeförderung wirkt sich auch auf die Wett-bewerbsentwicklung in den bereits liberalisierten Teilendes Postmarktes aus, da sie der Deutschen Post AG nurschwer zu kontrollierende Quersubventionierungspoten-tiale verschafft. Quersubventionen zugunsten des imWettbewerb stehenden Paketbereichs sind von der Euro-päischen Kommission in mehreren Verfahren nachgewie-sen und sanktioniert worden.

96. Die mit der Monopolstellung der Deutschen Post AGeinhergehenden Quersubventionierungs- und Diskrimi-nierungspotentiale machen eine strenge Missbrauchsauf-sicht durch die BNetzA unumgänglich. Nach Auffassungder Monopolkommission lässt die Missbrauchsaufsichtder BNetzA jedoch erhebliche Defizite erkennen. Wederhat die BNetzA bisher ein grosses Engagement bei derVerfolgung von Quersubventionierungstatbeständen anden Tag gelegt, noch ist sie ihrer Aufgabe nachgekom-men, eine transparente Rechnungslegung bei der Deut-schen Post AG durchzusetzen. Eine transparente Rech-nungslegung, die deutlich zwischen Monopol- undWettbewerbsbereich unterscheidet und die Methoden derZurechnung von Gemeinkosten offen legt, würde dieQuersubventionierung der im Wettbewerb stehenden Ak-tivitäten zumindest erschweren.

97. Wettbewerbsverzerrende Quersubventionen und dieweltweite Expansionsstrategie der Deutschen Post AGwerden durch die nach wie vor außerordentlich hohenMonopolrenditen aus dem Briefbereich finanziert. DieBNetzA hat mit ihrer Price-Cap-Entscheidung die mono-polistischen Preissetzungsspielräume der Deutschen PostAG nicht nennenswert begrenzt. Es ist nach Auffassungder Monopolkommission davon auszugehen, dass die re-gulierten Briefpreise weit oberhalb der kostenorientiertenEntgelte liegen und die Preissenkungsvorgaben derBNetzA viel zu niedrig ausgefallen sind. Für die im Jahr2007 anstehende neuerliche Genehmigung der Entgelteder Deutschen Post AG empfiehlt die Monopolkommis-

sion die Anwendung des Einzelpreisgenehmigungsver-fahrens, um zunächst zu überprüfen, inwiefern die Aus-gangsentgelte der Deutschen Post AG den Kosten einereffizienten Leistungsbereitstellung entsprechen.

98. Die Umsatzsteuerbefreiung stellt neben der gesetzli-chen Exklusivlizenz das wichtigste institutionelle Wettbe-werbshemmnis auf den Postmärkten dar. Die Umsatzsteu-erbefreiung führt bei Kunden, die keinen Vorsteuerabzuggeltend machen können, zu erheblichen Wettbewerbsver-zerrungen, da die Wettbewerber der Deutschen Post AGbei diesen Kunden um mindestens 16 Prozent günstigereAngebote machen müssen, um konkurrenzfähig zu sein.Das Steuerprivileg der Deutschen Post AG ist nach Auf-fassung der Monopolkommission dringendst abzuschaf-fen.

99. Wettbewerbshemmend wirkt sich auch die Klage-praxis bei den höherwertigen Dienstleistungen sowie derMissbrauch des Markenrechts durch die Deutsche PostAG aus. Für die Wettbewerber sind damit erhebliche undfür kleine Unternehmen nicht tragbare Rechtsunsicher-heiten und Prozessrisiken verbunden. Zudem wird durchdie fortbestehende Rechtsunsicherheit der Zugang zuBankkrediten für die Lizenznehmer deutlich erschwert.

100. Durch Beschluss des Bundeskartellamtes habengewerbliche Postunternehmen, die die Briefsendungenverschiedener Absender konsolidieren, Teilleistungszu-gang zu den Briefzentren der Deutschen Post AG bekom-men. Sie erhalten damit auch Anspruch auf die für dieSortierung und den Transport zu den Briefzentren von derDeutschen Post AG gewährten Teilleistungsrabatte. DieMonopolkommission hat den Netzzugang für Wettbewer-ber zum Zustellnetz der Deutschen Post AG schon seitlangem eingefordert. Da das Zustellnetz aufgrund struktu-rell bedingter hoher Markteintrittsbarrieren als natürli-ches Monopol zu betrachten ist, stellt der Teilleistungszu-gang eine notwendige Voraussetzung für Wettbewerb aufder Ebene der End-to-End-Dienstleistungen dar. Bisherhat die Freigabe des Teilleistungszugangs für Konsolidie-rer allerdings noch nicht zu nennenswertem Wettbewerbauf den vorgelagerten Märkten der postvorbereitendenDienste geführt, was unter anderem auch darauf zurück-zuführen ist, dass die Deutsche Post AG die praktischeUmsetzung des Teilleistungszugangs nach Kräften behin-dert. Die bisherigen Erfahrungen mit dem Teilleistungs-zugang lassen erwarten, dass die BNetzA in Zukunft miteiner Vielzahl von Missbrauchspraktiken der DeutschenPost AG beim Netzzugang konfrontiert sein wird. Für dieDurchsetzung eines diskriminierungsfreien Netzzugangswird es daher auf eine effektive Missbrauchsaufsicht überdie Netzzugangsbedingungen sowie eine strikte Regulie-rung der Netzzugangsentgelte durch die BNetzA ankom-men.

Bonn, im Dezember 2005

Jürgen BasedowJörn Aldag Martin HellwigPeter-Michael Preusker Katharina M. Trebitsch

Gesamtherstellung: H. Heenemann GmbH & Co., Buch- und Offsetdruckerei, Bessemerstraße 83–91, 12103 Berlin
Vertrieb: Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH, Amsterdamer Str. 192, 50735 Köln, Telefon (02 21) 97 66 83 40, Telefax (02 21) 97 66 83 44
ISSN 0722-8333

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