Die außervertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaft für rechtmäßiges Handeln

RUPRECHT-KARLS-UNIVERSITÄT

HEIDELBERG

JURISTISCHE FAKULTÄT

DIE AUßERVERTRAGLICHE HAFTUNG

DER EUROPÄISCHEN GEMEINSCHAFT FÜR

RECHTMÄßIGES HANDELN

- MAGISTERARBEIT -

BETREUER: PD DR. STEPHAN KIRSTE

ALFREDO PARÉS SALAS

MATRIKELNUMMER: 2483375

GAISBERGSTRAßE 1

69115 HEIDELBERG

[email protected]

HEIDELBERG, AM 29. DEZEMBER 2006

mailto:[email protected]

1

A. INHALTSVERZEICHNIS

A. INHALTSVERZEICHNIS ………………………………………………………………………………….....

B. LITERATURVERZEICHNIS ………………………………………………………………………………...

C. ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS ……………………………………………………………………………..

D. HAUPTTEXT

EINLEITUNG ………………………………………………………………………………………………….

1. TEIL. DIE RECHTSGRUNDSÄTZE DER HAFTUNG FÜR RECHTMÄßIGES

HANDELN

1. Die Haftung für rechtmäßiges Handeln als ein allgemeiner Grundgedanke …..

a) Die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die die Haftung für rechtmäßiges

Handeln stützen ……………………………………………………………………………..

aa) Der Gleichheitssatz ………………………………………………………………………...

bb) Die Grundrechtsbindung ………………………………………………...……………….

cc) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes …………………………………………

b) Die Haftung für rechtmäßiges Handeln in einigen mitgliedstaatlichen

Rechtsordnungen …………………………………………………………………………...

aa) Deutschland ………………………………………………………………………………….

bb) Frankreich ……………………………………………………………………………………

cc) Belgien ………………………………………………………………………………………….

dd) Großbritannien ……………………………………………………………………………...

ee) Italien …………………………………………………………………………………………...

ff) Niederlande …………………………………………………………………………………....

gg) Portugal ……………………………………………………………………………………….

hh) Spanien ………………………………………………………………………………………...

2. Die Rechtmäßigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht …………………………………

a) Der gegenwärtige Stand der Rechtmäßigkeitshaftung im

Gemeinschaftsrecht ……………………………………………………..............................

aa) Die Behandlung in der überwiegenden Literatur ……………………………….

bb) Die Behandlung in der Europäischen Rechtsprechung .....................................

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i. Die Rechtsprechung vor dem Urteil „Dorsch Consult“

a) Compagnie d´ Approvisionnement ...................................................................

b) Firma Clemessy .........................................................................................................

c) S.A. Biovilac NV ........................................................................................................

d) De Boer Buizen BV ..................................................................................................

ii. Das Urteil „Dorsch Consult“ und die neure Rechtsprechung

a) „Dorsch Consult“ I (EuG) ...................................................................................

b) „Dorsch Consult“ II (EuGH) ..............................................................................

c) Area Cova, S.A. …………………………………………..........................................

d) Förde Reederei GmbH ……………………………………………………………

cc) Fazit ……………………………………………………………………………………………..

b) Hat die Europäische Gemeinschaft für rechtmäßiges Handeln zu haften?

aa) Der Wortlaut des Artikels 288 II ….………………………………………………...

bb) Die Geltung der allgemeinen Rechtsgrundsätze, die eine Haftung für

rechtmäßiges Handeln in den Mitgliedstaaten stützen, im

Gemeinschaftsrecht ...............................................................................................................

i. Die Geltung der Rechtsgrundsätze der Rechtmäßigkeitshaftung in

einer (breiteren) Auswahl mitgliedstaatlicher Rechtsordnungen …......

a) Der Gleichheitssatz .....................................................................................................

b) Die Grundrechtsbindung ………………………………….....................................

c) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes ......................................................

d) Fazit ....................................................................................................................................

ii. Die Geltung der Grundsätze der Rechtmäßigkeitshaftung im

Gemeinschaftsrecht …………………………………………………………………..

a) Der Gleichheitssatz ……………………………………………….............................

b) Die Grundrechtsbindung der Europäischen Gemeinschaft ...................

c) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes …………………………………..

d) Fazit ………………………………………………………................................................

cc) Die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 der

Ministerkomitee des Europarates vom Jahr 1984 ………………………………

dd) Die sich häufenden Stimmen in der Literatur, die die

Rechtmäßigkeitshaftung unterstützen ……………………………………………..…

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2. TEIL. VORAUSSETZUNGEN UND FOLGEN DER GEMEINSCHAFTSRECHTLICHEN

RECHTMÄßIGKEITSHAFTUNG

1. Die Bestimmung der Haftung nach dem infrage gestellten Akt ...............................

a) Normatives Handeln ………………………………………………………………………

aa) Die Verordnung als Haftungsauslöser………………………………………………

bb) Die Richtlinie als Haftungsauslöser……………………………………..……………

b) Einzelfallbezogenes Handeln ……………………………………...………………...

aa) Die Entscheidung (direkter Vollzug) ………………………….……………………..

bb) Nationale Verwaltungsakte (indirekter Vollzug) ………………………………...

2. Voraussetzungen der Rechtmäßigkeitshaftung ……………………...…………………..

a) Organe und Bedienstete der Gemeinschaft …………………...…………..................

b) In Ausübung einer Amtstätigkeit ……………………………….………........................

c) Der Schaden ……………………………………………………..……………………………..

aa) Besonderheit des Schadens ……………………………………………...........................

bb) Außergewöhnlichkeit des Schadens …………………………………………………..

cc) Gegenwärtigkeit des Schadens ……………………………………...….........................

c) Die so genannte „fehlende Rechtfertigung“ ………………………….……………..

d) Kausalzusammenhang ……………………………………………………………………...

e) Die Frage des Verschuldens ………………………………………….…...........................

3. Folgen der Haftung …………………………………………………..……………………………

SCHLUSSFOLGERUNGEN …………………………………………………….…………………………...

D. ERKLÄRUNG …………………………………………………………….........………

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B. LITERATURVERZEICHNIS

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Wolff, Hans/Bachof, Otto/Stober, Rolf, Verwaltungsrecht, 6. Auflage (2000), zit.:

Wolff/ Bachof/Stober, Verwaltungsrecht

8

C. ABKÜRZUNGSVERZEICHNIS

EG-Vertrag …………….................

EPL …………….................................

EU-Vertrag …………….................

JöRdG ……………............................

NUE ……………...............................

RAP ……………................................

RFDA…………….............................

RIDPC ……………...........................

Konsolidierte Fassung des Vertrags zur

Gründung der Europäischen Gemeinschaft

(Amtsblatt der Europäischen Gemeinschaften

C 325/33 vom 24.12.2002)

European public law

Konsolidierte Fassung des Vertrags über die

Europäische Union (Amtsblatt der

Europäischen Gemeinschaften C 325/5 vom

24.12.2002)

Jahrbuch der öffentlichen Rechts der

Gegenwart

Noticias de la Unión Europea

Revista de Administración Pública

Revue française de droit administratif

Rivista italiana di diritto pubblico comunitario

9

EINLEITUNG

Muss die Europäische Gemeinschaft für ihr außervertragliches

rechtmäßiges Handeln haften? Das ist eine Frage, die bislang

keine endgültige Antwort gefunden hat und mit der sich nur

Wenige auseinandergesetzt haben. Dieses Thema wird

normalerweise in der Literatur marginal behandelt und ist durch

die Europäische Rechtsprechung nur in wenigen Urteilen erwähnt

worden. Allerdings scheint heutzutage die Anerkennung einer

Rechtmäßigkeitshaftung der Gemeinschaft ein Bedürfnis des

Individualrechtschutzes zu sein.

Die folgenden Überlegungen haben das Ziel, einerseits einen

Überblick über den Stand und die Behandlung des Themas durch

die Literatur und die Rechtsprechung, andererseits die

Argumente, die die Anerkennung einer Rechtmäßigkeitshaftung

im Gemeinschaftsrecht stützen, darzustellen.

Die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft bestimmt sich

hauptsächlich nach dem Artikel 288 II EG-Vertrag1. Danach

ersetzt sie „den durch ihre Organe oder Bediensteten in

Ausübung ihrer Amtstätigkeit verursachten Schaden nach den

allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der

Mitgliedstaaten gemeinsam sind“. Dass dieser Artikel als

Anspruchgrundlage der Haftung für rechtswidriges Handeln der

Gemeinschaft dient, ist längst in der Literatur und der

Rechtsprechung unumstritten. Allerdings stellt sich die Frage, ob

er darüber hinaus Anspruchgrundlage einer

Rechtmäßigkeitshaftung ist. Ich bin der Auffassung, dass die

1 Nachstehend: Artikel 288 II.

10

letztgenannte Frage positiv zu beantworten ist. Es bestehen gute

Argumente, die diese Behauptung stützen:

Das erste Argument ist der Wortlaut des Artikels 288 II, der einer

Anerkennung der Rechtmäßigkeitshaftung nicht entgegensteht.

Denn er nimmt keinerlei Bezug auf die Rechtswidrigkeit als

Voraussetzung der Haftung.2 Dieses Argument allein genügt

jedoch nicht, um die Anerkennung jener Haftung zwingend zu

folgern.

Deswegen ist ein zweites Argument heranzuziehen. Es bezieht

sich nämlich auf den in Artikel 288 II enthaltenen Verweis auf

die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die den mitgliedstaatlichen

Rechtsordnungen gemeinsam sind. In diesem Zusammenhang

prüft die Literatur normalerweise lediglich, ob das

Rechtmäßigkeitshaftungsinstitut ein allgemeiner Rechtsgrundsatz

in diesem Sinne ist. Demzufolge wird i.d.R. rechtsvergleichend

ermittelt, ob die verschiedenen mitgliedstaatlichen

Rechtsordnungen eine Rechtmäßigkeitshaftung kennen. Wie

unter Gliederungspunkt 2. b) bb) des ersten Teils der Arbeit

ausgeführt ist, überzeugt diese Vorgehensweise jedoch nicht.

Aus diesem Grund wird eine andere Methode vorgeschlagen: Ich

bin der Meinung, dass der Verweis des Artikels 288 II nicht

direkt auf das Haftungsinstitut, sondern auf die Rechtsgrundsätze,

die diese Haftung stützen (Gleichheitssatz, Grundrechtsbindung

und effektiver Rechtsschutz), Bezug nimmt. Demzufolge wird

zunächst auf diese Rechtsgrundsätze eingegangen. Danach wird

festgestellt, ob sie in den verschiedenen mitgliedstaatlichen

Rechtsordnungen gelten und daher als allgemeine

Rechtsgrundsätze im Sinne des Artikels anzusehen sind.

Abschließend wird untersucht, ob sie in der autonomen

Rechtsordnung des Gemeinschaftsrechts gelten.

2 So etwa Schmahl, ZEuS 1999, 415, 426 ff.

11

Dazu sind zumindest noch zwei Argumente zu zählen, nämlich

die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des

Ministerkomitees des Europarates vom Jahr 1984 und die

Tendenz in der Literatur zur Anerkennung dieser Haftung.

Die Arbeit ist wie folgt gegliedert:

Im ersten Teil werden die allgemeinen Rechtsgrundsätze der

Haftung für rechtmäßiges Handeln erörtert. Dieser Teil wird in

zwei Teile untergliedert, wobei sich der Erste mit den Gedanken

über jene Haftung als allgemein geltendem Grundgedanken aus

einer nationalen Perspektive beschäftigt.

Der Zweite befasst sich hingegen mit dem Stand des Themas aus

einer gemeinschaftsrechtlichen Perspektive. Dort wird die

bisherige Behandlung von der Literatur sowie der Europäischen

Rechtsprechung dargestellt. Danach wird auf die Argumente

eingegangen, die eine Anerkennung einer

Rechtmäßigkeitshaftung stützen.

Der zweite Teil behandelt die Akte, die jene Haftung auslösen,

ihre Voraussetzungen und ihre Folgen.

12

1. TEIL. DIE RECHTSGRUNDSÄTZE DER HAFTUNG FÜR

RECHTMÄßIGES HANDELN

1. Die Haftung für rechtmäßiges Handeln als ein allgemeiner

Grundgedanke

Das Handeln der öffentlichen Gewalt kann auf zweierlei Weise

bezeichnet werden: Entweder ist es rechtmäßig oder rechtswidrig.

Dieses rechtmäßige bzw. rechtwidrige Handeln kann dem Bürger

Schaden zufügen. Sofern das Handeln - oder dessen Folgen -

nicht beseitigt werden kann (Primärrechtsschutz), beispielsweise

weil es gegen keine höherrangige Norm verstößt und daher keine

Rechtswidrigkeit vorliegt, könnte der verursachte Schaden u.U.

auszugleichen sein (Sekundärrechtschutz). Daher lässt sich das

Institut der Haftung für hoheitliches Handeln traditionellerweise

ebenfalls in zwei Gruppen aufteilen: Haftung für rechtmäßiges

und für rechtswidriges Handeln.3 Welche Gründe dazu führen

einen derartigen Schaden zu ersetzen, ist eine Frage, die je nach

der Qualifikation des Verhaltens nach den zwei oben genannten

Möglichkeiten auch zweierlei Antworten findet.

Aus Sicht des Bürgers finden allerdings beide Institute im

Grundgedanken des so genannten Prinzips von „intangibilidad

patrimonial“4 bzw. „intangibilità del patrimonio”

5 einen

gemeinsamen Ursprung. Nach diesem Grundsatz muss das

Eigentum einzelner gegen alle unzumutbaren Eingriffe der

öffentlichen Hand gewährleistet werden. Ferner sind andere

Grundrechte, wie etwa das Recht auf Leben und körperliche

3 Dazu zählen heutzutage andere Haftungsinstitute, die nicht so einfach den

zwei Gruppen zugeordnet werden können, wie etwa Gefährdungshaftung,

deren Anerkennung im öffentlichen Recht streitig ist (Ossenbühl,

Staatshaftungsrecht, S. 364 ff.). 4 „Unantastbarkeit des Vermögens“ (Eigentumsgarantie). Ortiz-Álvarez, La

Responsabilidad Patrimonial, S. 638. 5 Alessi, La Responsabilità, S. 125.

13

Unversehrtheit sowie grundrechtlich geschützte Rechtsgüter, auf

dieselbe Weise zu gewährleisten. Es drängt sich nun die Frage

auf, wann ein Eingriff, der einen Schaden verursacht,

unzumutbar ist und daher ersetzt werden muss. Die Problematik

kann aus zwei verschiedenen Blickwinkeln betrachtet werden.

Unzumutbar ist zuerst derjenige Schaden, der sich aus

rechtswidrigem Handeln ergibt. Da das zentrale Kriterium

(Unzumutbarkeit) ausschließlich auf das Handeln der öffentlichen

Gewalt Bezug nimmt, denn es knüpft grundsätzlich an die

Rechtswidrigkeit an, kommt zunächst die verfassungsrangige

Bindung der öffentlichen Gewalt an Gesetzt und Recht in

Betracht. Hierbei spielen die Grundsätze des Verfassungs- und

Gesetzesvorrangs als wesentlicher Gehalt des

Rechtsstaatsprinzips eine wichtige Rolle: Die Verwaltung hat die

Pflicht, nach den höherrangigen Normen und Rechtsgrundsätze

zu handeln, also rechtmäßig. Und genau dieser Gedanke liegt

dem Institut zugrunde. Der Schaden, der durch die Verletzung

dieser allgemeinen Pflicht entstanden ist, muss daher ersetzt

werden. Mit den Worten von SCHMIDT-AßMANN, besitzt der

Rechtsstaat „eine haftungsrechtliche Dimension“6, die allgemein

anerkannt ist. In Deutschland ist jedoch eine „generelle

Entschädigungspflicht für rechtswidriges Staatshandeln bisher

nicht eindeutig gesichert“7.

Hingegen wird die Haftung für rechtmäßiges Handeln in der

deutschen Rechtstradition als ein „anerkannter

gewohnheitsrechtlicher Bestandteil der Grundrechtsordnung“8

angesehen. Wie der EuGH zutreffend festgestellt hat, setzt sie

voraus, „dass ein Einzelner im Interesse des Gemeinwohls eine

Belastung trägt, die er eigentlich nicht zu tragen hat“9. Der

Aussage lassen sich zwei wichtige Stichworte entnehmen: Das

6 Schmidt-Aßmann, in: Handbuch des Staatsrechts, S. 541, 593. 7 Schmidt-Aßmann, in: Handbuch des Staatsrechts, S. 541, 593. 8 Schmidt-Aßmann, in: Handbuch des Staatsrechts, S. 541, 593. 9 EuGH, Rs. 267/82, Firma Clemessy, Slg. 1986, 01907, Rn. 33.

14

Interesse des Gemeinwohls und die den Schaden verursachende

Belastung, welche bei der Beantwortung folgender zwei Fragen

von Bedeutung sind: Erstens, warum der Einzelne eine Belastung

tragen muss, die nicht zu tragen ist, d.h. warum die unzumutbare

rechtmäßige Belastung nicht beseitigt, sondern entschädigt

werden sollte? Zweitens, welche Belastungen unzumutbar und

daher zu ersetzen sind?

Ausgangspunkt für die Beantwortung der ersten Frage ist der

Gedanke, dass sich jeder Bürger in der organisierten Gesellschaft

an den öffentlichen Lasten beteiligen muss. Diese Teilnahme

richtet sich u.a. nach dem Gleichheitsprinzip. Denn jeder Bürger

ist nach der heutigen Konzeption des Staates gleich anzusehen

und daher gleich zu behandeln. Demzufolge müssen die

öffentlichen Lasten jeden grundsätzlich in demselben Maß

betreffen. Jene Lasten sind prinzipiell zu tragen, solange und

soweit sie angemessen und somit zumutbar sind. Es besteht

deswegen eine Grenze der Zumutbarkeit öffentlicher Lasten. Und

zwar befindet sie sich dort, wo die Privatsphäre des Menschen,

seine Freiheit und sein Eigentum u.a. als Abwehrrechte

gegenüber der öffentlichen Gewalt beginnen. Überschreiten die

Lasten diese Grenzen nicht, sind sie grundsätzlich zu tragen. Eine

belastende Maßnahme, die diese Zumutbarkeitsgrenzen

gegenüber der Allgemeinheit überschreitet, ist also nicht

vorzunehmen. Maßnahmen, die eine konkrete Überschreitung

gegenüber bestimmen Personen darstellen, dürfen hingegen

vorgenommen werden. Bei dieser Konstellation handelt es sich

um belastende Maßnahmen, die gegenüber der Allgemeinheit

angemessen sind bzw. sie begünstigen, jedoch gegenüber einer

bestimmten Person bzw. Personengruppe unangemessene

Wirkungen entfalten.10

Für die Rechtmäßigkeit und Zumutbarkeit

einer solchen Maßnahme werden zwei Voraussetzungen verlangt:

10 Personen, denen ein Sonderopfer abverlangt wird - nach der deutschen

Fassung - oder gegenüber denen das Lastengleichheitsprinzip verletzt wird -

nach der französischen Fassung.

15

Zunächst muss sie aufgrund des Allgemeininteresses

gerechtfertigt sein, wobei das Verhältnismäßigkeitsprinzip als

Prüfungsmaßstab für die Rechtfertigung heranzuziehen ist. Die

Maßnahme muss daher ein legitimes Ziel verfolgen, zur

Erreichung dieses Zieles geeignet, erforderlich und bei einer

Zweck-Mittel-Relation angemessen sein. Ebenso ist das Prinzip

des Vorrangs des Allgemeininteresses vor dem individuellen

Interesse zu berücksichtigen. MAURER spricht von einem

„lebendigen“ Grundgedanken, wonach „bei einem Konflikt

zwischen dem Allgemeininteresse und einem Individualrecht das

letztere weichen, der Rechtsverlust aber entschädigt werden

muss“.11

Das Zitat leitet die zweite Voraussetzung ein, wonach

der über die zumutbaren Lasten hinausgehende Schaden zur

Gewährleistung der Privatsphäre des Betroffenen ausgeglichen

werden muss. Die Lösung des Schadensersatzes erlaubt, dass das

Vermögen unversehrt bleibt und dass dem jeweilig betroffenen

Grundrecht ggf. gerichtlich Rechnung getragen wird.

Was die zweite Frage anbelangt, d.h. welche Belastungen als

unzumutbar zu bezeichnen sind, sind die Maßstäbe der

Unzumutbarkeit - anders als bei der Haftung für

Rechtswidrigkeit, in der die Rechtsverletzung lediglich eine

eventuelle Haftung rechtfertigt - an einer anderen Stelle zu

finden. Hier spielt der Schaden die wichtigste Rolle. Denn nicht

jede rechtmäßige belastende Maßnahme ist zu ersetzen, sondern

nur diejenige, die eine qualifizierte Art von Schaden verursacht

und daher ein Sonderopfer abverlangt bzw. eine Verletzung der

Lastengleichheit der Bürger darstellt.

Daher taucht die Frage nach den Eigenschaften des Schadens auf:

Welcher Schaden kann zu einer Aufopferungssituation bzw. zu

einer Verletzung der Lastengleichheit der Bürger führen? Die

Literatur und die Rechtsprechung stimmen überein, dass nur ein

11 Maurer, Allgemeines Verwaltungsrecht, S. 724.

16

außergewöhnlicher und besonderer Schaden ersatzfähig ist.12

Bis

dahin können allein allgemeine Rechtsgrundsätze zur

Beantwortung der Fragen nach dem Grund herangezogen werden,

allerdings kann die Definition des außergewöhnlichen und

besonderen Schadens nur anhand der Rechtsprechung erfolgen.

Die Qualifikation eines Schadens als außergewöhnlich und

besonders kann nur mittels eines Vergleiches mit ihrem

Gegenstück geschehen: Es muss also zunächst ermittelt werden,

was gewöhnlich und was allgemein ist. Diese Aufgabe obliegt

vor allem der Rechtsprechung.13

Wie OSSENBÜHL zutreffend

erwähnt, kann man das Recht der staatlichen Ersatzleistungen

„mit dem Lernen von Prinzipien allein… nicht begreifen“14

. Die

Tatsache, „dass das Recht aus dem Fall geschöpft und

weiterentwickelt und nicht aus übergeordneten Prinzipien

deduziert wird“15

, vereinfacht die Aufgabe nicht, präzise und

konkrete allgemein geltende Maßstäbe zu schaffen. Es handelt

sich dabei also um unbestimmte Rechtsbegriffe, die für den

Einzelfall durch die Rechtsprechung bestimmt werden müssen.

a) Die allgemeinen Rechtsgrundsätze, die die Haftung für

rechtmäßiges Handeln stützen

Bei der Feststellung einer Lücke in der Rechtsordnung ist der

Richter zur Rechtsfortbildung befugt.16

Eine der Möglichkeiten

der Rechtsprechung besteht darin, anhand allgemeiner

Rechtsgrundsätze die fehlende Normierung zu ergänzen und

somit unpräzise Rechtsnormen, sowie neue Rechtsgedanken,

„deren Realisierung (...) über den ursprünglicher Plan des

Gesetzes hinausgeht“17

, weiterzuentwickeln. Diese

Rechtsfortbildung spielt eine wichtige Rolle beim Thema der

12 Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2395; Ruffert, in:

Callies/Ruffert, Kommentar des Vertrages, S. 2421; v. Bogdandy, in:

Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, S. 32; u.a. 13 Darauf wird noch im zweiten Teil eingegangen. 14 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 3. 15 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 3. 16 Langenbucher, Die Entwicklung und Auslegung von Richterrecht, S. 50. 17 Larenz, Methodenlehre der Rechtswissenschaft, S. 366.

17

Staatshaftung. Denn wie bereits erwähnt ist die so genannte

richterliche Ausprägung eines seiner wichtigsten Merkmale.

Nach WINDHORST ist „das bestehende Staatshaftungsrecht (..) im

Laufe der Zeit vornehmlich von der Rechtsprechung aus

unterschiedlichen Rechtsquellen entwickelt worden“18

. Aufgrund

der geringen und manchmal unvollständigen Normierung nicht

nur der Tatbestandsmerkmale und Rechtsfolgen, sondern auch

der Haftungsinstitute als solche handelt es sich hierbei um

„richtrechtlich entwickelte und ausgeprägte

Anspruchsgrundlagen“19

. Die Herleitung dieses Instituts gestaltet

sich in anderen Staaten der Europäischen Gemeinschaft ähnlich.

Im folgenden ist auf die Rechtsgrundsätze einzugehen, die das

Rechtmäßigkeitshaftungsinstitut stützen.

aa) Der Gleichheitssatz

Der Gleichheitssatz ist ein komplexes verfassungsrangiges

Prinzip.20

Da alle Menschen gleich sind, müssen sie durch die

öffentliche Gewalt gleich behandelt werden. Sie können sich

dennoch in unterschiedlichen tatsächlichen und rechtlichen Lagen

befinden. Gleichbehandlung ist dann nur gerecht, wenn sich die

zu Vergleichenden unter Berücksichtigung des für den Einzelfall

in Betracht kommenden Gesichtspunkts in derselben Situation

befinden. Der oben erwähnte Grundsatz, wonach die öffentlichen

Lasten alle in demselben Maß betreffen müssen, zeigt sich also

als eine Konkretisierung des allgemeinen Gleichheitsprinzips.

Mit den Worten von BRONKHORST, „the principle of equal

treatment includes the obligation for the administration not to

hold a limited number of private individuals financially

18 Windhorst, Staatshaftungsrecht, S. 7. 19 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 4. 20 Siehe unten: 1. Teil 2. bb) i. a).

18

responsible for the consequences of acts taken in the general

interest”21

.

Eine Ungleichbehandlung kann grundsätzlich zweierlei Folgen

haben. Bei der ersten Konstellation handelt es sich um

rechtswidrige Maßnahmen. Dabei spielt der Gleichheitssatz

grundsätzlich eine schützende Rolle gegen willkürliche

Maßnahmen. Willkürliche Diskriminierungen bzw.

Ungleichbehandlungen sind dadurch verboten. Dies versteht

FAJNOR „als das Verbot sachlich nicht begründbarer

Differenzierungen“22

.

In Ausnahmefällen muss die Ungleichbehandlung nicht beseitigt,

sondern ihre negative Folgen ausgeglichen werden. Bei dieser

zweiten Konstellation handelt es sich um rechtmäßige

Maßnahmen. Hier spielt der Gleichheitssatz eine ausgleichende

Rolle. Denn dem Betroffenen wird aufgrund des

Allgemeininteresses ein Schaden zugefügt, so dass dieser im

Vergleich zur Allgemeinheit schlechter gestellt und ihm damit ein

Sonderopfer abverlangt wird. Die Entschädigung vermag das

verlorene Gleichgewicht wieder herzustellen.

bb) Die Grundrechtsbindung

Die Grundrechtsbindung der öffentlichen Gewalt ist ein zentraler

Schlussstein des heutigen Verfassungsrechts und wesentlicher

Bestandteil des Rechtsstaatprinzips. In Deutschland binden

Grundrechte die öffentliche Gewalt als unmittelbar geltendes

Recht (Artikel 1 III GG). Einerseits bedeutet dies, dass ihre

Geltung von keinerlei Bedingungen abhängig gemacht werden

darf. Sie wirken also unmittelbar, weswegen sich der Einzelne

jederzeit direkt auf sie berufen und bei ihrer Verletzung

Rechtschutz verlangen kann. Grundrechte sind lebendige Rechte.

21 Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 156. 22 Fajnor, Staatliche Haftung, S. 136.

19

Andererseits besagt dieses Prinzip, dass sich die öffentliche

Gewalt von dieser Bindung gar nicht lösen darf. Die durch die

Grundrechte festgesetzten Grenzen müssen ohnehin von der

öffentlichen Hand eingehalten werden. So beobachten und

kontrollieren die Grundrechte nicht nur aus der Hoheit der

Verfassung das gesamte staatliche Verhalten gegenüber den

Bürgern, sondern entfalten auch ihre Wirkung für die ganze

Rechtsordnung, indem sie diese mit ihrem wesentlichen Gehalt

prägen.23

Als Abwehrrechte dienen die Grundrechte als Grenze für das

Handeln der öffentlichen Gewalt. Die Eigentumsgarantie spielt

hierbei eine der wichtigsten Rollen. Denn die Verwaltung ist in

der Lage in einem erheblichen Bereich ihrer rechtsmäßigen

Tätigkeit, dem Einzelnen Schäden herbeizuführen. Aufgrund der

unmittelbaren Geltung der Eigentumsgarantie muss ein solcher

Schaden jedoch ausgeglichen werden, um das Eigentum zu

schützen und dadurch die Grundrechtsbindung zur Geltung zu

bringen.

cc) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes

„Gerichtsschutz ist ein Gebot des Rechtsstaates“24

. Mit dieser

scharfen Aussage stellt IBLER den Ursprung des

Rechtsschutzprinzips dar. Unumstritten ist also, dass der

Rechtschutz „ein integraler Bestandteil des

Rechtsstaatsprinzips“25

ist. Darunter ist jedoch nicht irgendein

Individualrechtsschutz, sondern effektiver Rechtsschutz, im Sinne

eines „wirksamen Rechtsschutzes“26

zu verstehen. Sein Inhalt ist

vielfältig, denn er wirkt sich auf das ganze Rechtssystem, vom

Zugang zum Gericht an, über den einstweiligen Rechtsschutz bis

23 Über die Grundrechte als „Elemente einer objektiven Wertordnung“ ihre

„objektiv -rechtliche Funktion“: Ipsen, Staatsrecht, S. 32; Pieroth/Schlink,

Staatsrecht, S. 20. 24 Ibler, in: Friauf/Höfling, Berliner Kommentar, 1, Rn. 360. 25 Ramsauer, in: Luchterhand, Kommentar zum GG, Rn. 30. 26 Krebs, in: Münch/Kunig, Grundgesetzkommentar, 1039, 1076.

20

zur Vollstreckung des Urteils hin, aus, unabhängig von Inhalt

oder Form des beanstandeten Handelns.27

Die Tatsache, dass „die Effektivität des Rechtsschutzes (..) eine

Entscheidungsbefugnis des Richters (verlangt), die die Verletzung

des subjektiven Rechts zu beseitigen in der Lage ist“28

, kann in

diesem Zusammenhang sowohl in Bezug auf den

Primärrechtsschutz, als auch auf den Sekundärrechtschutz -

insbesondere für rechtmäßige Beeinträchtigungen - verstanden

werden. Denn Rechte einzelner können auch dort verletzt werden,

wo eine belastende rechtmäßige Maßnahme vorhanden ist. Wie

RAMSAUER erwähnt, besteht „kein Streit (…) darüber, dass als

Maßnahmen der öffentlichen Gewalt sämtliche Formen

hoheitlichen, d.h. öffentlich-rechtlichen Handelns anzusehen

sind. Erfasst werden also nicht nur Verwaltungsakte, sondern

auch vielfältige Formen schlicht-hoheitlichen Handelns, etwa

durch Realakte (…) usw.“29

.

In Deutschland ist die Rechtschutzgarantie in Artikel 19 IV GG

normiert. Danach steht demjenigen, dessen Recht durch die

öffentliche Gewalt verletzt worden ist, der Rechtsweg offen. Der

Individualrechtsschutz des Artikel 19 IV GG ist dem allgemeinen

Justizgewährleistungsanspruch zuzuordnen, dennoch

unterscheidet er sich von ihm dadurch, dass er sich ausschließlich

gegen das Handeln der öffentlichen Gewalt richtet.30

Mit den

Worten von KLEIN und WASSERMANN - zitiert von

SCHWACHHEIM - wurde „Artikel 19 IV (..) als „Vollendung und

Krönung der Rechtsstaatsidee“ und „Schlussstein im Gewölbe

des Rechtsstaats“ bezeichnet“31

. Dieser Artikel kann daher nicht

allein gesehen werden, sondern im Rahmen eines vollständigen

27 Über die Lückenlosigkeit und die Tragweite des Rechtsschutzes:

Sommerman, La Justicia administrativa, S. 45 ff. 28 Schulze-Fielitz, in: Horst, Grundgesetz Kommentar, 1604, Rn. 138. 29 Ramsauer, in: Luchterhand, Kommentar zum GG, Rn. 48. 30 Ramsauer in: Luchterhand, Kommentar zum GG, Rn. 28. 31 Schwachheim, in: Umbach/Clemens, Grundgesetz Mitarbeiterkommentar,

1245, Rn. 145.

21

verfassungsrechtlichen Systems. Effektiver Rechtsschutz bedeutet

folglich die Verwirklichung und gerichtliche Durchsetzung der

Rechte einzelner durch die Beseitigung des das Recht

verletzenden Eingriffs bzw. ihre letztendliche Gewährleistung

durch die Entschädigung. Die Öffnung des Rechtsweges betrifft

nicht nur die Klagen, bei denen es sich etwa um die Nichtigkeit

des Akts handelt, sondern auch andere Konstellationen, bei denen

Rechte auf andere Weise geschützt werden können. Sofern man

diese Garantie nur auf den Primärrechtschutz beschränkt, würden

alle Konstellationen, in denen die Rechte nur durch

Schadensersatz gewährleistet werden könnten, außer Betracht

bleiben, also ohne gerichtlichen gebotenen Schutz. Das scheint

nicht überzeugen zu können.

b) Die Haftung für rechtmäßiges Handeln in einigen

mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen

Das deutsche Recht kennt nicht allein den Rechtsgedanken, nach

welchem durch rechtmäßiges Verhalten verursachter Schaden

kompensiert werden muss. Im Schrifttum, sowie in der

Rechtsprechung wird häufig auf das deutsche und französische

Recht verwiesen. Denn das Haftungsinstitut für rechtmäßiges

Handeln ist dort längst etabliert. Allerdings ist es in mehreren

Rechtssystemen anerkannt. Gemeinsam ist die Tatsache, dass in

der Mehrheit der Staaten die Rechtmäßigkeitshaftung eine

richterliche Rechtsschöpfung ist. Im Jahr 1997 schrieb

BRONKHORST, dass viele Mitgliedstaaten das

Staatshaftungsprinzip, sogar für rechtmäßiges Handeln, anerkannt

hatten.32

Die Verhältnisse haben sich dennoch im Laufe der Zeit

verändert, denn es sind neue Mitgliedstaaten in die Gemeinschaft

eingetreten. Ich werde trotzdem meine kurzen Ausführungen nur

auf eine Auswahl solcher Länder beschränken.

32 Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 160.

22

aa)Deutschland33

„Der Aufopferungsgedanke, als Idee einer Konfliktlösung

zwischen Gemeinwohl und Individualrecht ist alt“34

. Er ist längst

als Bestandteil der deutschen Rechtsstaatsprinzipskonzeption

verstanden. Aus dem Aufopferungsgedanken ergeben sich

verschiedene Ansprüche oder Haftungsinstitute, nämlich die

Enteignung, die ausgleichpflichtige Inhalts- und

Schrankenbestimmung, der Anspruch aus enteignendem Eingriff

sowie der Aufopferungsanspruch. Nun wird eine

zusammengefasste Übersicht von diesen vier Ansprüchen

gegeben.

Bei der Enteignung, die in Artikel 14 III GG geregelt ist, handelt

es sich um den ganz oder teilweisen Entzug von

Eigentumspositionen.35

Sie setzt eine konkrete Bedürfnis der

Allgemeinheit voraus, ihre Rechtfertigung findet sich also im

Wohl der Allgemeinheit und muss durch Gesetz oder aufgrund

eines Gesetzes erfolgen. Daher unterscheidet man zwischen

Legalenteignung und Administrativenteignung, je nach dem

Erfolgungshandeln.36

Wie OSSENBÜHL klärt, ist sie „ein

Sonderfall der allgemeinen Aufopferung“37

. Die Enteignung

kennzeichnet sich durch den gezielten und gewollten Entzug des

Eigentums.

In das Eigentum kann ebenfalls durch andere gezielten

Maßnahmen eingegriffen werden, die sich nicht auf den ganz

oder teilweisen Entzug richten. Dabei handelt es sich um die

Inhalts- und Schrankenbestimmungen, die in Artikel 14 I 1 GG

vorgesehen ist. Da das Eigentum nach ausdrücklichem Gebot des

Grundgesetzes zum Wohle der Allgemeinheit dient, darf die

33 Dazu: Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, Baldus/Grzeszick/Wienhues,

Staatshaftungsrecht, Detterbeck/Windhorst/Sproll, Staatshaftungsrecht. 34 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 124. 35 Sproll, Staatshaftungsrecht, S. 319. 36 Grzeszick, Staatshaftungsrecht, Rn. 283. 37 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 146.

23

öffentliche Hand Maßnahmen erlassen, die das private Eigentum

gestalten können. Wann und inwieweit diese Inhalts- und

Schrankenbestimmungen ausgleichpflichtig sind, ist ein Thema

der Intensität der belastenden Regelung.38

Die Entwicklung der

Maßstäbe, um diese Intensität zu messen, ist Aufgabe vor allem

der Rechsprechung gewesen.

Der enteignende Eingriff ist hingegen weder auf verfassungs-

noch auf gesetzlichrangiger Ebene ausdrücklich geregelt. Er ist

eine richterliche Rechtsschöpfung des BGH.39

Im Gegensatz zum

Aufopferungsanspruch erstreckt sich der enteignende Eingriff auf

diejenigen Fälle, in denen es sich um unzumutbare Eingriffe in

das Eigentum handelt.40

Unter den Aufopferungsanspruch fallen

dagegen die Fälle von Eingriffen in immaterielle Rechtsgüter. In

der Literatur wird teilweise vertreten, dass sich der

Aufopferungsanspruch aus der gewohntheitsrechtlichen Geltung

des § 75 Einleitung des allgemeinen Landrecht für die

Preußischen Staaten ergibt.41

Eine andere in der Literatur

verbreitete Ansicht sieht hingegen den Aufopferungsanspruch als

ein ungeschriebenes rechtsstaatliches Verfassungsprinzip.

Letztlich vertreten andere Stimmen die Auffassung, es handele

sich um einen allgemeinen Rechtsgrundsatz.42

bb) Frankreich

Das franzosische Recht kennt das Institut der

Rechtmäßigkeitshaftung unter der Bezeichnung „responsabilité

sans faute“, die dem Institut „responsabilité pour faute“

gegenübersteht. Beide bilden die zwei Hauptsäulen der

Staatshaftung in Frankreich. Die Haftung für rechtmäßiges

Handeln wird auf den Grundsatz der Lastengleichheit („rupture

38 Sproll, Staatshaftungsrecht, S. 283. 39 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 269. 40 Grzeszick, Staatshaftungsrecht, Rn. 359. 41 So etwa Sproll, Staatshaftungsrecht, S. 312. 42 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 130.

24

de l'egalite devant les charges publiques“) zurückgeführt und

beim Vorliegen eines „préjudice spécial“ ausgelöst. Wie in

Deutschland, ist die Entwicklung der Staatshaftung eine Aufgabe,

die die Rechtsprechung für sich in Anspruch genommen hat. Sie

stellt ebenfalls ein etabliertes Instituts des französischen Rechts

dar. Nach Auffassung der „Conseil d´État“ stellt das Urteil in der

Rechtsache „Couitéas“ vom 30.11.1923 den Ausgangspunkt der

Anerkennung einer Rechtmäßigkeitshaftung der Verwaltung

dar.43

Dabei handelte es sich um die Verweigerung seitens der

französischen Verwaltung des Vollzugs eines gerichtlichen

Urteiles in Bezug auf eine Streitigkeit über die Verletzung des

Eigentums und Besitzes des Klägers aufgrund des

Allgemeininteresses und der öffentlichen Sicherheit.

cc) Belgien

Wie BRONKHORST berichtet, kennt die belgische Rechtsordnung

einen ähnlichen Begriff wie das französische Recht. Allerdings

wird das Prinzip, anders als in Frankreich, „égalité des citoyens

devant la charge de la vie en societé“ genannt.

44

dd) Großbritannien

Das britische Recht kennt eine Rechtmäßigkeitshaftung nicht.

Nach SCHRÖDER spielen die Aufopferungsgedanken und die aus

ihnen hergeleiteten Ansprüche „in der englischen Rechtspraxis

bis heute keine merkliche Rolle“45

. In allgemeinem wird

zwischen „the Crown“ und „other public authorities“

unterschieden. Die Krone haftete bis zum Erlass des „Crown

Proceedings Act 1947“ grundsätzlich nicht. Heutzutage ist die

Lage bezüglich der Kröne anders: Wie WADE und PHILLIPS

berichten, „with certain important exceptions, the Crown

43 http://www.conseil-etat.fr/ce/jurisp/index_ju_la18.shtml - Datum: 05.12.06. 44 Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 157. 45 Schröder, Rechtschutz, S. 48.

http://www.conseil-etat.fr/ce/jurisp/index_ju_la18.shtml

25

Proceedings Act 1947 established the principle that the Crown is

subject to the same liabilities in tort as if it were a private person

of full age and capacity, (a) respect of torts committed by its

servants or agents, (…). The Crown is therefore vicariously liable

for the torts of its servants and agents, for example, negligent

driving by a Crown servant while in the course of his

employment”46

. Was die anderen Hoheitsträger („other public

authorities”) anbelangt, sind sie „like any other employer, liable

for the wrongful acts of its servants or agents committed in the

course of their employment”47

.

ee) Italien

Mit den Worten von CARANTA, scheint das italienische

Haftungssystem „im Bezug auf seine Gestalt (…) nach dem

Model der Rechtswidrigkeit organisiert zu sein“48

. Allerdings

kann die Verwaltung ausnahmsweise zu einer Entschädigung

aufgrund rechtmäßigen („legittimi“) Verhaltens verpflichtet

werden. Die Rede ist von „risarcimento“, wenn es sich um

Haftung für rechtswidrige Eingriffe handelt und von

„indennizzo“ für die Haftung für rechtmäßiges Handeln.49

Wie in

einem Großteil der Mitgliedstaaten ist die italienische

Staatshaftung ein richterrechtlich geprägtes Institut.50

Die

Literatur beschäftigte sich bereits in den 50er Jahre mit dem

Thema einer „responsabilità per danni derivanti da atti leciti”.

So etwa ALESSI, der sich mit dem Thema der Aufopferung

auseinandersetzte. Er sah die Rechtfertigung dieses Institut in den

Grundgedanken der „intangilibità del patrimonio“. Es handelt

sich aber um eine relative Unantastbarkeit: „Es ist also möglich,

dass dem Einzelne zugunsten der Verwaltung ein Sonderopfer

abverlangt wird, allerdings muss diese Aufopferung durch den

46 Wade/Phillips, Constitutional, S. 628. 47 Wade/Phillips, Constitutional, S. 582. 48 Caranto, La responsabilità extracontrattuale, S. 4. 49 Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 489 f. 50 Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 476.

26

Ausgleich des Schadens in der Gestalt eines entsprechenden

Schadensersatzes ausgeglichen werden“51

.

Die Enteignung - als Sonderfall von jener Haftung nach der

nationalen Literatur - ist in Artikel 42 III der italienischen

Verfassung gewährleistet.52

Sie darf nur zum Wohle des

Allgemeininteresses, in den durch Gesetz geregelten Fällen und

gegen entsprechende Entschädigung erfolgen. Eine zweite

wichtige Konstellation stellt die so genannte „danni relativi ad

opere pubbliche“ dar. Dabei handelt es sich um den Schaden, der

durch öffentlichrechtliche Bauarbeiten verursacht worden ist.

Wie BRONZETTI klärt, erfasst die Rechtmäßigkeitshaftung nicht

nur besondere Fälle der Gesetzgebung, sondern auch alle

rechtmäßige Tätigkeiten der Verwaltung, die auf die Interesse

einzelner so negativ wirkt, dass ein ungerechten Schaden

entstanden sei.53

ff) Niederlande

In Niederlande haben die Verwaltungsgerichte eine Haftung für

rechtmäßiges Verhalten grundsätzlich anerkannt in den Fällen, in

denen „eine öffentliche Maßnahme, obwohl sie am

Allgemeininteresse vorgenommen worden (ist), aufgrund ihrer

besonders belastenden Wirkung auf bestimmte Beteiligte nur

rechtmäßig (ist), wenn auch eine Ausgleichmaßnahme getroffen,

beispielsweise eine Entschädigung gewährt (wird)“54

. Dieser

Ansatz kehrt ständig in der Rechtssprechung des Raad von State

wieder.55

gg) Portugal

51 Alessi, La responsabilità, S. 126. 52 Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 489 f. 53 Bronzetti, La Responsabilitá, S. 36 f. 54 Schröder, Rechtschutz, S. 49. 55 Schröder, Rechtschutz, S. 49.

27

In Portugal ist eine Haftung für rechtmäßiges Handeln gesetzlich

anerkannt. So ermöglichen Artikel 8 und 9 des „Decreto lei No.

48.051“ einen Anspruch auf Ersatz aufgrund eines besonderen

und außergewöhnlichen Schadens, die durch das rechtmäßige

Handeln der Verwaltung verursacht worden sind. Wie PERES

ALVES klärt: „the specificity of the damage means that the

damage has left the injury party or parties in a situation of

disadvantage as regards other persons in general (…). The

unusual nature of the damage reflects the existence of damage

exceeding the hazards of normal social life, characterized by the

all-encompassing service-provider-type of administration that is

characteristic of modern society”56

.

hh) Spanien

Eine Rechtmäßigkeitshaftung ist in Spanien nicht nur allgemein

anerkannt, sondern auch in der Verfassung verankert. Artikel 106

II der spanischen Verfassung 1978 regelt die allgemeine Haftung

der öffentlichen Gewalt. Die h.M. geht davon aus, dass sich diese

Klausel auf die Haftung sowohl für rechtswidriges, als auch für

rechtmäßiges Verhalten der Verwaltung bezieht, welches in der

spanischen Praxis unumstritten ist.57

Diese Norm wird durch das

„Gesetz 30/1992 des rechtlichen Rahmens der öffentlichen

Verwaltung und für das allgemeine Verwaltungsverfahren“ auf

den Bereich des einfachen Gesetzes entwickelt und ergänzt: In

Artikel 139 I, der eine fast genaue Kopie des Artikel 106 II

enthält, werden beide Haftungsinstitute ausdrücklich erwähnt.

Die letztgenannten Artikel lauten wie folgt:

“Artikel 106 II (spanische Verfassung): Jeder hat

nach den entsprechenden gesetzlichen

Bestimmungen nur dann Anspruch auf

Schadensersatz für diejenige Schäden, die er an

56 Peres Alves, EPL 2001, 575, 586 f. 57 Fernández, in: El contencioso-administrativo y la responsabilidad, 91, 106.

28

seinen Sachen und Rechten erlitten hat, wenn sich

der Schaden aus dem Tätigwerden der

öffentlichen Verwaltung ergibt, mit Ausnahmen

von Fällen höherer Gewalt”.

„Artikel 139 I (Gesetz 30/1992): Jeder hat gegen

die jeweiligen öffentlichen Verwaltungen nur dann

Anspruch auf Schadensersatz für diejenige

Schäden, die er an seinen Sachen und Rechten

erlitten, wenn sich der Schaden aus dem normalen

oder anormalen Tätigwerden der öffentlichen

Verwaltung ergibt, mit Ausnahmen von Fällen

höherer Gewalt”.

Beiden Normen liegt der Aufopferungsgedanke zugrunde. So

etwa äußerte sich bereits im Jahr 1974 der „Consejo de

Estado“58

:

„Die durch das normale Handeln der Verwaltung

verursachten Schäden sind normalerweise

Belastungen, die nicht ersatzfähig sind und die

Einzelnen aufgrund ihrer allgemeinen Charakter

zu tragen haben, sofern die Belastung allerdings

besonders ist und eine besondere und ungleiche

Aufopferung für den einzelnen darstellt, wird die

Belastung wegen der besonderen negativen

Auswirkungen des Verwaltungshandelns auf das

Vermögen des Betroffenen in einen ersatzfähigen

Schaden. Diese hohe Intensität der Aufopferung

führt zweifellos zur Anerkennung für den

einzelnen eines Anspruchs auf Schadensersatz“.

Es wird allgemein anerkannt, dass in Fällen, in denen dem Bürger

ein Sonderopfer zugunsten der Allgemeinheit abverlangt wird,

weder Rechtswidrigkeit noch Verschulden verlangt werden, um

eine Haftung der Verwaltung zu begründen.59

Das Institut der Enteignung existiert ebenfalls in der spanischen

Verfassung. Es ist in Artikel 33 III ausgestaltet. Trotz

Ähnlichkeiten zum Artikel 14 III GG, denn eine Enteignung setzt

58 Stellungnahme vom 8.07.1974. Der “Consejo de Estado” ist nach Artikel 1

Gesetz 3/1980 vom 22. April das „höchste Konsultierungsorgan der

Regierung”. 59 Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 490.

29

nach der spanischen Norm voraus, dass sie „aus berechtigten

Gründen des öffentlichen Nutzens oder der gesellschaftlichen

Interesses gegen entsprechende Entschädigung und in

Übereinstimmung mit den Gesetzen“60

erfolgt, wird in Spanien

dieses Institut als ein getrenntes und unabhängiges Thema

behandelt, das nicht unter das Staatshaftungsrecht i.e.S. fällt.61

2. Die Rechtmäßigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht

a) Der gegenwärtige Stand der Rechtmäßigkeitshaftung im

Gemeinschaftsrecht

aa) Die Behandlung in der überwiegenden Literatur

Ob die Europäische Gemeinschaft für ihr rechtmäßiges

Verhalten, das einen Schaden verursacht, haften muss, ist längst

streitig. Das Thema wird dennoch in der Literatur normalerweise

marginal behandelt. Es ist nur wenig zu diesem Thema

geschrieben worden, wobei ständig auf die Urteile des EuGH und

EuG verwiesen wird. Dabei wird i.d.R. lediglich erwähnt was in

diesen analysiert worden ist, ohne dass eine erfassende

Behandlung erfolgt.

Wie oben erörtert, wird die Rechtswidrigkeit des Handelns

regelmäßig als eine notwendige Voraussetzung der Haftung nach

Artikel 288 II behandelt, indem sich das Augenmerk

ausschließlich auf die Haftung für rechtswidriges Verhalten

richtet, ohne dass eine nötige Unterscheidung gemacht wird: Der

Artikel 288 II enthält nicht nur die Anspruchsgrundlage einer

Haftung für rechtswidriges, sondern auch für rechtmäßiges

Handeln.62

Daher müssen beide Institute parallel analysiert

werden. Diese Tatsache, ist wahrscheinlich dadurch verursacht

60 Diese Übersetzung des Artikels im Haupttext wurde Schmahl, ZEuS 1999,

415, 427 entnommen. 61 Mir Puigpelat, RAP 2001, 471, 491. 62 Siehe unten: 1. Teil 2. b) aa).

30

worden, dass die Haftung für rechtswidrige Eingriffe durch den

EuGH längst anerkannt worden ist, somit keine Zweifel über ihre

Existenz bestehen, und darüber hinaus sich die richterliche

Rechtsschöpfung des Artikels in den meisten Fällen mit jener

Haftung befasst. Diese bisherige Behandlung scheint allein nicht

überzeugen zu können. Denn die Rechtswidrigkeit ist eine

Voraussetzung nur für einen der beiden Haftungsansprüche, die

der Artikel 288 II normiert.

Eine konkrete Zusammenfassung der Stimmen der Literatur

sowie der Aussagen der Generalanwälte in ihren Schlussanträgen

ist in der Arbeit von EWERT enthalten.63

Die Meinungen sind

unterschiedlich. Es wird aber heutzutage allgemein anerkannt,

dass die Stimmen zunehmen, die eine Rechtmäßigkeitshaftung

befürworten. So etwa meint GELLERMANN: „Während solche

Tendenzen im Schrifttum zunächst auf Ablehnung stießen, mehren

sich miterweile die Stimmen, die einer - allerdings mehr oder

minder - restriktiv gefassten Haftung für rechtmäßiges Verhalten

durchaus aufgeschlossen gegenüberstehen“64

. In ähnlicher Weise

argumentiert GUICHOT, nach dessen Auffassung, eine deutliche

Mehrheit der Literatur einer Rechtmäßigkeitshaftung zustimmt:

Man sei der Meinung, eine Haftung für rechtmäßiges Handeln in

den Fällen, in denen ein außergewöhnlicher und besonderer

Schaden entsteht, stelle als eine Ausnahme des Grundsatzes der

Haftung für rechtswidriges Verhalten einen allgemeinen

Rechtsgrundsatz dar. Sie sei auf das Lastengleichheitsprinzip

zurückzuführen und stelle einen allgemeinen Rechtsgrundsatz

dar.65

Zu den skeptischen Stimmen gehört beispielsweise

RUFFERT, nach dem „eine solche Haftung (..) sich aus dem

„Staatshaftungstatbestand“ des Artikel 288 Abs. 2 nur schwer

begründen“66

lässt. In dieser Richtung äußert sich GEIGER,

welcher meint, ohne Gründe dafür zu nennen, dass rechtmäßiges

63 Ewert, Die Funktion der allgemeinen Rechtsgrundsätze, S. 181 ff. 64 Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2395. 65 Guichot, La Responsabilidad extracontractual, S. 368 f. 66 Ruffert, in: Callies/Ruffert, Kommentar des Vertrages, S. 2421.

31

Handeln keine Entschädigungspflicht begründe.67

VESTING

erkennt jedoch an, dass rechtmäßiges Verhalten der Gemeinschaft

„die Rechtspositionen Privater erheblich beeinträchtigen kann“

und deswegen „durchaus ein Bedürfnis nach einer Haftung für

rechtmäßiges Verhalten bejahen“ werden kann.68

Sie kommt

trotzdem zu dem Ergebnis, dass die Rechtswidrigkeit eine

notwendige Voraussetzung der Haftung nach Artikel 288 II ist.69

Unter den Befürwortern nennt VON BOGDANDY etwa

BRONKHORST, BARAV, HAACK und PERNICE, die „sich auf das

Bedürfnis nach einem entsprechenden Haftungsinstitut zur

Abrundung des europäischen Rechtsschutzsystem, auf

rechtsvergleichende Studien sowie auf die Ansätze in der

bisherige Rechtsprechung des Gerichtshofes“ stützen.70

Nach

BERG „scheint sich die Ansicht zu festigen, dass eine Haftung für

rechtmäßiges Verhalten unter besonderen Umständen in Betracht

kommt“71

. Selbst EWERT nimmt Stellung dazu und zeigt sich für

die Anerkennung einer solchen Haftung. Er stützt sich

grundsätzlich auf das Prinzip der Grundrechtsbindung der

Gemeinschaft.72

Seinerseits kritisiert HAACK die im Urteil

„Dorsch Consult“ durchgeführte Analyse, wo sich das EuG und

der EuGH mit den Tatbestandvoraussetzungen der Haftung für

rechtmäßiges Verhalten auseinandersetzten, jedoch das Ganze auf

eine hypothetische Anerkennung beschränken. Er äußert sich für

die Anerkennung dieser Haftung, übt mit Recht Kritik an den

hypothetischen Ausführungen und gibt letztlich zu, „dass die

Entscheidung einen ersten Durchbruch in Richtung Anerkennung

der Haftung für rechtmäßiges Verhalten der EG darstellt“73

.

SCHMAHL erkennt an, dass der Wortlaut des Artikels 288 II einer

Haftung für rechtmäßige Maßnahmen nicht entgegensteht, „da er

67 Geiger, EUV/EGV, Art. 288 EGV, S. 892. 68 Vesting, Die vertragliche und außervertragliche Haftung, S. 81. 69 Vesting, Die vertragliche und außervertragliche Haftung, S. 85. 70 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 94. 71 Berg, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 288 EGV, 2277, 2296. 72 Ewert, Die Funktion der allgemeinen Rechtsgrundsätze, S. 186 f. 73 Haack, Die außervertragliche Haftung, EuR 1999, 395, 395 f.

32

die Rechtswidrigkeit nicht zur Haftungsvoraussetzung macht“

und dass eine derartige Haftung „nicht im Widerspruch zu der

Gemeinschaftsrechtsordnung“ steht. Die hypothetische

gerichtliche Anerkennung sollte durch „eine definitive

Anerkennung dieses Prinzips ersetz werden“74

. KLUTH meint,

dass eine derartige Haftung „nicht grundsätzlich abzulehnen“ sei.

Er beruft sich auf die Überlegungen des EuGH über den Schutz

vor „unverhältnismäßigen Eingriffen in die Vorrechte des

Eigentümers, die das Eigentum in seinen Wesengehalten

antasten“75

. Nach NICOLAYSEN wäre ein derartiger

Entschädigungsanspruch mit Artikel 288 II vereinbar.76

Umfangreich ist das Werk von SCHRÖDER, der sich mit dem

Thema sehr intensiv auseinandersetzt. Dem zitierten Autor

zufolge, ist „die Entwicklung einer Rechtmäßigkeitshaftung nicht

nur mit Gemeinschaftsprinzipien vereinbar, sondern vielmehr zu

begrüßen“77

. Was das Gegenargument des Infragestellens der

Funktionsfähigkeit der Gemeinschaft anbelangt, vertritt er die

Auffassung, dass die „Einführung einer Rechtmäßigkeitshaftung

(…) das Funktionieren der Gemeinschaft nicht gefährden“

würde, denn es handele sich um „eng gefasste Ausnahmefälle wie

einer Sonderopfersituation bzw. einem Verstoß gegen die

Lastengleichheitsprinzip“.78

Um zu bestimmen, ob und inwieweit

eine Rechtmäßigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht eingeführt

werden sollte, schlägt er vor, die Vertragsziele und die

Strukturbesonderheiten der Gemeinschaft zu berücksichtigen.

DETTERBECK ordnet die Haftung für rechtmäßige Eingriffe den

ungeschriebenen Haftungsinstituten zu und erkennt an, dass „z.T.

auch eine Haftung der EG für solche Eingriffe bejaht“79

wird.

Die Zuordnung dieser Haftung ungeschriebener Institute scheint

nicht überzeugen zu können. Denn seine schriftliche

74 Schmahl, ZEuS 1999, 415, 426 ff. 75 Kluth, in: Verwaltungsrecht, 657, 667. 76 Nicolaysen, Europarecht I, S. 435 f. 77 Schröder, Rechtschutz, S. 108 f. 78 Schröder, Rechtschutz, S. 109. 79 Detterbeck, AöR 125 (2000), 202, 222.

33

Anspruchsgrundlage - genauso wie bei der Haftung für

rechtswidriges Verhalten - ist in Artikel 288 II zu finden.80

Es

handelt sich also nicht um ein ungeschriebenes Institut. Die

Rechtmäßigkeitshaftung ist genau in demselben Grad so un- bzw.

geschrieben, wie die Haftung für rechtswidriges Handeln. Man

könnte sogar das Gegenargument vertreten, denn die

Rechtswidrigkeit als zentrales Tatbestandsmerkmal jener Haftung

ist in der Norm nicht enthalten.

Von Belang sind einige ausgewählte Aussagen der

Schlussanträge der Generalanwälte in verschiedenen Verfahren

vor dem EuGH, wie etwa beim Kommentar des Generalanwaltes

TRABUCCHI zum Urteil „Compagnie D´Approvisionnement“, wo

er ausführte, dass der EuGH „die Möglichkeit einer Haftung der

Gemeinschaft für einen legalen Rechtssetzungsakt“

stillschweigend bejaht habe. Außerdem sei das Erfordernis einer

Rechtswidrigkeit des Verhaltens in späteren Urteilen nicht mehr

wiedergekehrt. Im Urteil wurde allerdings „eine Haftung der

Gemeinschaft für einen legalen Rechtssetzungsakt (..) also nur

wegen der Besonderheiten des zu entscheidenden Einzelfalles,

nicht aber grundsätzlich verneint“81

. EWERT meint,

Generalanwalt TRABUCCHI befürworte in seinen Schlussanträgen

„grundsätzlich diese Ersatzform“82

.

Bei der Rechtssache „Atlanta AG“ unterscheidet Generalanwalt

MISCHO zwischen den Merkmalen der Haftung für rechtswidriges

und rechtmäßiges Handeln. Was den Schaden betrifft, wird bei

der ersten Fallgruppe, anders wie bei rechtmäßigem Handeln,

kein besonderer oder schwerer Schaden verlangt. Hingegen muss

bei Rechtmäßigkeitshaftung ein Sonderopfer vorliegen. Die

Aussage ist von Bedeutung, wenn man sich die Rechtsprechung

hinsichtlich der Voraussetzungen einer Rechtmäßigkeitshaftung

80 Schröder, Rechtschutz, S. 104, 112. 81 GA Trabucchi, Rs. 169/73, Compagnie Continentale, Schlussantrag vom 3.

April 1974, Slg. 1975, 137, Rn. 5. 82 Ewert, Die Funktion der allgemeinen Rechtsgrundsätze, S. 183.

34

für rechtswidriges Handeln der EuGH betrachtet. Darüber wird

dennoch unten näher eingegangen.83

Die Aussage, nach dem sich

beide Begriffe gegenseitig ausschließen, führt zum Schluss, dass

beide Institute im Gemeinschaftsrecht bestehen müssen.84

Generalanwalt LA PERGOLA meinte, der EuGH habe im Urteil

„Dorsch Consult“ zu der Frage, ob die

Gemeinschaftsrechtordnung den Grundsatz der Haftung der

Gemeinschaft für rechtmäßiges gesetzgeberisches Handeln

anerkennt, keine Stellung genommen. Der durch das rechtmäßige

Handeln zugefügte Schaden müsse gegenwärtig sein und

zusätzlich „a) von einer nicht durch das Gemeinwohl

gerechtfertigen Regelung herrühren, b) eine besondere Gruppe

von Wirtschaftsteilnehmer gegenüber den anderen

unverhältnismäßig belasten (sog. besonderer Schaden) und c)

über die Wirtschaftlichen Risiken, die normalerweise mit einer

Tätigkeit in dem betroffenen Sektor verbunden (sind),

hinausgehen (sog. außergewöhnlicher Schaden)“85

.

Es gibt viele Gründe dafür, eine Haftung der Gemeinschaft für

rechtmäßiges Handeln anzuerkennen. Die Stimmen sind in der

nationalen Literatur unterschiedlich, dennoch wird vermehrt die

Anerkennung jener Haftung vertreten. Die Tendenz geht klar

Richtung der Einführung einer gemeinschaftsrechtlichen

Rechtmäßigkeitshaftung. Das Bedürfnis nach einer Erweiterung

des Individualrechtsschutzes aufgrund der Rechtsgrundsätze der

Grundrechtsbindung und des effektiven Rechtschutzes kann nicht

verneint werden.

bb) Die Behandlung in der Europäischen Rechtsprechung

83 Siehe unten: 2. Teil 2. 84 GA Mischo, Rs. C-104/97, Atlanta AG, Schlussantrag vom 6. Mai 1999, Slg.

1999, I-6987, Rn. 48. 85 GA La Pergola, Rs. C-237/98, Dorsch Consult, Schlussantrag vom 14.

Dezember 1999, Slg. 2000, I-4552, Rn. 6.

35

Es gibt nur wenige Urteile des EuGH und EuG, die sich mit dem

Thema einer Haftung für rechtmäßiges Verhalten der

Gemeinschaft befassen. Nach einer wiederkehrenden Auffassung

der Literatur sei die Sache in der Rechtsprechung noch nicht

genug geklärt worden. Denn die Europäische Rechtsprechung

habe eine derartige Haftung weder ausdrücklich anerkannt noch

abgelehnt.86

BRONKHORST ist dennoch der Auffassung, dass die

Rechtsprechung des EuGH grundsätzlich die Existenz einer

Haftung für rechtmäßiges Handeln der Institutionen der

Gemeinschaft implizit anerkannte habe.87

Die bedeutendsten

Entscheidungen sind ohne Zweifel die zwei Entscheidungen in

der Rechtssache „Dorsch Consult Ingenieurgesellschaft mbH“88

des EuG und EuGH, der letzte im zweiten Rechtszug. Denn das

EuG und danach der EuGH gehen bei der Analyse des Falles auf

die Voraussetzungen einer Rechtmäßigkeitshaftung der

Gemeinschaft ausführlich ein. Die Tatbestandsmerkmale dieser

Haftung werden intensiv nachgeprüft, allerdings, wie bereits in

früheren Entscheidungen gehandhabt, mit dem Hinweis darauf,

dass die ganze Analyse nur gelten würde, solange eine derartige

Haftung im Gemeinschaftsrecht anzuerkennen wäre. Die Urteile

in der Rechtssache „Dorsch Consult“ stellen einen „Durchbruch

in Richtung der Anerkennung der Haftung für rechtmäßiges

Verhalten der EG“89

dar.

i. Die Rechtsprechung vor dem Urteil „Dorsch Consult“

a) Compagnie d´ Approvisionnement de transport et de

crédit SA und Grands Moulins de Paris90

86 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 94;

Berg, in: Schwarze, EU-Kommentar, Art. 288 EGV, 2277, 2296; Lageard, in:

Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1962; Ewert, Die Funktion der allgemeinen

Rechtsgrundsätze, S. 181; Detterbeck, AöR 125 (2000), 202, 222; Schmahl, ZEuS 1999, 415, 425; Guichot, La Responsabilidad extracontractual, S. 337;

Kluth, in: Verwaltungsrecht, 657, 666; Nicolaysen, Europarecht I, S. 436;

Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153 und Schröder, Rechtschutz, S.

105. 87 Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 164. 88 Nachstehend: „Dorsch Consult“. 89 Haack, Die außervertragliche Haftung, EuR 1999, 395, 395 f. 90 EuGH, Rs. 9-11/71, Compagnie d´ Approvisionnement, Slg. 1972, 391.

36

In der oben genannten Rechtssache machten die Klägerinnen

geltend, dass sie einen außergewöhnlichen und besonderen

Schaden „wegen zu niedriger Festsetzung von

Ausgleichsubventionen für Währungsmaßnahmen“91

erlitten

hatten. Sie seien nämlich gegenüber den Importeuren aus

allen Mitgliedstaaten außer Frankreich dadurch benachteiligt

worden. Der EuGH hat eine Rechtmäßigkeitshaftung nur für

den Einzelfall verneint. Es wurde wie folgt entschieden:

„Eine Haftung für einen legalen Rechtssetzungsakt

kann in einer Lage wie der vorliegenden nicht in

betracht kommen, weil die Maßnahmen der

Kommission im allgemeinen wirtschaftlichen

Interesse lediglich die folgen mildern sollten, die sich

namentlich für sämtliche französischen Importeure

aus dem Beschluss des französischen Staates ergaben,

den Franken abzuwerten“92

.

b) Firma Clemessy93

Im Urteil „Firma Clemessy“ erwähnte der EuGH den

Grundsatz der verschuldensunabhängigen Haftung - was

ebenfalls als Grundgedanke einer Haftung für rechtmäßiges

Verhalten dient. Eine derartige Haftung „setzt voraus, dass

ein einzelner im Interesse des Gemeinwohls eine Belastung

trägt, die er eigentlich nicht zu tragen hat“. Da „im

vorliegenden Fall (…) der geltend gemachte Schaden

lediglich das Ergebnis des Risikos (ist), das jeder Teilnehme

an einem Ausschreibungsverfahren auf sich nimmt“94

, ist die

Klage abgewiesen worden, ohne dass eine Prüfung erfolgte,

„ob die Rechtsordnung der Gemeinschaft einen Grundsatz

der verschuldensunabhängigen Haftung kennt“95

.

91 Schröder, Rechtschutz, S. 105. 92 EuGH, Rs. 9-11/71, Compagnie d´ Approvisionnement, Slg. 1972, 391, Rn.

46. 93 EuG, Rs. 267/82, Firma Clemessy, Slg. 1986, 1907. 94 EuG, Rs. 267/82, Firma Clemessy, Slg. 1986, 1907, Rn. 33. 95 EuG, Rs. 267/82, Firma Clemessy, Slg. 1986, 1907, Rn. 33.

37

c) S.A. Biovilac NV96

In dieser Rechtssache beriefen sich die Klägerinnen auf das

deutsche Rechtsinstitut des Sonderopfers und das

französische Rechtsinstitut der „rupture de l'égalité devant

les charges publiques“. Die Würdigung durch den EuGH

lautete wie folgt:

„Hierzu genügt der Hinweis, dass einer Klage auf

Schadensersatz wegen rechtswidrigen normativen

Handelns nach Artikel 215 EWG-Vertrag nach

ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofes nur dann

stattgegeben werden kann, wenn der vom Kläger

geltend gemachte Schaden die grenzen der

wirtschaftlichen Risiken, die der Tätigkeit in dem

betroffenen Sektor innewohnen, überschreitet. Dieser

Grundsatz hätte erst recht zu gelten, wenn im

gemeinschaftsrecht eine Haftung für rechtmäßiges

Handeln zugelassen werden sollte. Im vorliegenden

Fall sind diese Grenzen nicht überschritten

worden“97

.

d) De Boer Buizen BV98

Ohne ausdrücklichen Bezug auf das Institut einer Haftung für

rechtmäßiges Handeln zu nehmen, sprach der EuGH die

Verpflichtung der Gemeinschaftsorgane gegenüber den

betroffenen Unternehmen zu, durch geeignete Maßnahmen

unverhältnismäßigen Beschränkungen Abhilfe zu

verschaffen. So führte der Gerichtshof aus:

„Sollte sich zeigen, dass diese unternehmen als

Gruppe einen unverhältnismäßig hohen Anteil der mit

der Beschränkung der Ausfuhrmärkte verbundenen

lasten zu tragen haben, so wäre es Sache der

Gemeinschaftsorgane, dem durch geeignete

Maßnahmen abzuhelfen . Aus den Akten ergibt sich

96 EuGH, Rs. 59/83, S.A. Biovilac, Slg. 1984, 4057. 97 EuGH, Rs. 59/83, S.A. Biovilac, Slg. 1984, 4057, Rn. 28. 98 EuGH, Rs. 81/86, De Boer Buizen BV, Slg. 1987, 3677.

38

jedoch nicht, dass diese Voraussetzungen im

vorliegenden fall erfüllt waren“99

.

Mit den Worten von SCHRÖDER, ist im Urteil klargestellt

worden, „dass das Unterlassen einer Härtefallregelung eine

Haftung auslösen kann, wenn deren Erlass rechtlich geboten

ist, und dass diese Frage prinzipiell auch separat von der

Rechtmäßigkeit bzw. Gültigkeit des Hauptakts geprüft werden

kann“100

.

ii. Das Urteil „Dorsch Consult“ und die neure Rechtsprechung

a) „Dorsch Consult“ I (EuG)101

Im Urteil „Dorsch Consult“ findet sich die erste intensive

Auseinandersetzung des Gerichts erster Instanz mit dem

Thema der Voraussetzungen einer Haftung für rechtmäßiges

Verhalten der Gemeinschaft.102

Nach SCHRÖDER könnte das

Urteil „den Schluss nahe legen, die

Gemeinschaftsgerichtbarkeit habe den Weg für eine baldige

Anerkennung bereits geebnet“103

. Über die Behandlung der

Voraussetzungen im einzelnen wird im zweiten Teil der

vorliegenden Arbeit näher eingegangen. An dieser Stelle ist

dennoch die Aufmerksamkeit grundsätzlich auf zwei

allgemeine Überlegungen des Gerichts zu lenken:

„Die außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für

rechtswidriges oder rechtmäßiges Handeln setzt nach

ständiger Rechtsprechung jedenfalls voraus, dass der

angeblich entstandene Schaden tatsächlich vorliegt

und ein ursächlicher Zusammenhang zwischen diesem

Schaden und diesem Handeln besteht“104

.

99 EuGH, Rs. 81/86, De Boer Buizen BV, Slg. 1987, 3677, Rn. 17. 100 Schröder, Rechtschutz, S. 85. 101 EuG, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, Slg. 1998, II-670. 102 Haack, Die außervertragliche Haftung, EuR 1999, 395, 397. 103 Schröder, Rechtschutz, S. 107. 104 EuG, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 59.

39

Der Verweis bezieht sich also auf eine angebliche „ständige

Rechtsprechung“ über die Voraussetzungen der Haftung für

rechtswidriges und rechtmäßiges Verhalten.

Laut Urteil ist diese „ständige Rechtsprechung“ in sechs

früheren Entscheidungen beider Gerichte zu finden.105

Wenn

man aber die entsprechenden Abschnitten der sechs zitierten

Entscheidungen besonders betrachtet, findet, dass es in keiner

dieser Entscheidungen um eine Rechtmäßigkeitshaftung,

sondern ausschließlich um Haftung für rechtswidriges

Handeln ging.

Demzufolge stellt sich die Frage nach der Bedeutung dieser

neuen Auslegung der alten Entscheidungen: Warum sind sie

in einem Urteil, wo es sich um Rechtmäßigkeitshaftung

handelt, als „ständige Rechtsprechung“ zitiert worden?

Warum wird die Rechtswidrigkeit, die in den früheren

Entscheidungen als notwendige Tatbestandsmerkmal

erschien, im Urteil nicht mehr genannt?

„Geht es wie in der vorliegenden Rechtssache um die

Haftung der Gemeinschaft für rechtmäßiges Handeln,

so würde nach der einschlägigen Rechtsprechung,

falls ein solcher Grundsatz im Gemeinschaftsrecht

anerkannt wäre, die Auslösung einer solchen Haftung

jedenfalls das Vorliegen eines "außergewöhnlichen"

und "besonderen" Schadens voraussetzen“106

.

Obwohl sich das Gericht mit den einzelnen Voraussetzungen

einer gemeinschaftsrechtlichen Rechtmäßigkeitshaftung

befasst, nimmt es keine ausdrückliche Stellung zu der Frage,

ob diese Haftung im Gemeinschaftsrecht anerkannt ist oder

105 EuGH, Rs. 26/81, Oleifici Mediterranei, Slg. 1982, 3057, Rn. 16, sowie

EuG, verbundene Rs. T-481/93 und T-484/93, Exporteurs in Levende Varkens,

Slg. 1995, II-2941, Rn. 80; EuG, Rs. T-175/94, International Procurement

Services, Slg. 1996, II-729, Rn. 44 ; EuG, Rs. T-336/94, Efisol, Slg. 1996, II-

1343, Rn. 30; EuG, Rs. T-267/94, Oleifici Italiani, Slg. 1997, II-1239, Rn. 20

und EuG, Rs. T-113/96, Dubois et Fils, Slg. 1998, II-0000, Rn. 54. 106 EuG, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 59.

40

anerkannt sein sollte. Nunmehr benutzt das Gericht eine

hypothetische Formulierung. Die Überlegungen würden nur

für den Fall gelten, wenn eine Rechtmäßigkeitshaftung im

Gemeinschaftsrecht anzuerkennen wäre, was ein Widerspruch

in sich selbst ist: Entweder stellt das Gericht fest, dass jene

Haftung tatsächlich anerkannt ist und analysiert deshalb die

Tatbestandsmerkmale und die Begründetheit der Klage, oder

es verneint das Bestehen dieses Institut und weist die Klage

ab, ohne seine Voraussetzungen nachzuprüfen. HAACK ist der

Auffassung, es sei „dogmatisch nicht nachvollziehbar, wie

man die Voraussetzungen eines konkreten

Haftungstatbestandes prüft, dessen grundsätzliche

Anerkennung überhaupt noch unklar ist“107

.

b) „Dorsch Consult“ II (EuGH)108

Gut zwei Jahre nach dem ersten Urteil des Gerichts erster

Instanz hielt der Gerichtshof die Überlegungen des Gerichts

bezüglich der ständigen Rechtsprechung und der

Voraussetzungen der Haftung für richtig.109

Im Urteil wird

nun jedoch von drei Voraussetzungen gesprochen:

tatsächliches Vorliegen des entstandenen Schadens,

ursächlicher Zusammenhang zwischen dem Schaden und dem

Handeln und die Qualifikation des Schadens als

außergewöhnlicher und besonderer. Obwohl sich die

Überlegungen des EuGH auf eine (mögliche) Haftung

beziehen, denn die hypothetische Formulierung des Gerichts

kehrt wieder, ist er zu dem folgenden Ergebnis gelangt: es

„kann außervertragliche Haftung der Gemeinschaft für

rechtmäßiges Handeln - im vorliegenden Fall - nur ausgelöst

werden, wenn drei Voraussetzungen nebeneinander erfüllt

sind (…) Somit kann die außervertragliche Haftung der

107 Haack, Die außervertragliche Haftung, EuR 1999, 395, 398. 108 EuGH, Rs. C-237/98 P, Dorsch Consult, Slg. 2000, I-4564. 109 EuGH, Rs. C-237/98 P, Dorsch Consult, Slg 2000, I-4564, Rn. 5 ff.

41

Gemeinschaft für eine rechtmäßige Handlung ihrer Organe

nicht ausgelöst werden, wenn eine der Voraussetzungen nicht

gegeben ist“. Die Klage ist trotzdem mangels eines

Kausalzusammenhangs und wegen fehlenden Vorliegens

eines besonderen und außergewöhnlichen Schadens

letztendlich abgewiesen worden.

c) Area Cova, S.A.110

Von besonderem Interesse ist das Urteil des Gerichts erster

Instanz in der Rechtssache „Area Cova, S.A.“. Denn die

Ausführungen über die drei Voraussetzungen einer

Rechtmäßigkeitshaftung der Gemeinschaft des Urteils in der

Rechtssache „Dorsch Consult“ kehren in dieser Entscheidung

immer wieder. Der Bezug auf eine eventuelle Anerkennung

jener Haftung bleibt trotzdem in der Analyse. Der kumulative

Charakter der Voraussetzung wird wieder genannt. Unter

Berücksichtigung der für den Einzelfall geltenden Umstände

ist die Klage allerdings abgewiesen worden. Das Gericht hat

wie folgt entschieden:

„Soweit der Grundsatz einer solchen Haftung im

Gemeinschaftsrecht anerkannt sein sollte, würde diese

jedenfalls voraussetzen, dass drei Voraussetzungen -

tatsächliches Vorliegen des angeblich entstandenen

Schadens, ursächlicher Zusammenhang zwischen dem

Schaden und dem den Gemeinschaftsorganen zur Last

gelegten Handeln sowie Qualifikation des Schadens

als außergewöhnlicher und besonderer Schaden -

nebeneinander erfüllt sind (Urteil des Gerichtshofes

vom 15. Juni 2000 in der Rechtssache C-237/98 P,

Dorsch Consult/Rat und Kommission, Slg. 2000, I-

4549, Randnrn. 17 bis 19).

Da diese Voraussetzungen nebeneinander vorliegen

müssen, kann die außervertragliche Haftung der

Gemeinschaft für eine rechtmäßige Handlung ihrer

Organe nicht ausgelöst werden, wenn eine von ihnen

110 EuG, T-196/99, Area Cova, S.A., Slg. 2001, II-3597.

42

nicht erfüllt ist (Urteil vom 15. Juni 2000, Dorsch

Consult/Rat und Kommission, Randnr. 54)“111

.

d) Förde Reederei GmbH112

In der Rechtssache „Förde Reederei GmbH“ setzte sich das

Gericht mit dem Thema der Qualifizierung des Schadens im

Rahmen der Haftung für rechtmäßiges Verhalten auseinander.

Die Bezeichnung des Schadens als außergewöhnlich und

besonders ist als eine der Voraussetzungen genannt. Die

Klage ist wegen des Nicht-Vorliegens eines

außergewöhnlichen und besonderen Schadens abgewiesen

worden. Was bislang ein fester Ausdruck zu sein scheint, ist

die ständige Bezugnahme auf die Formel der hypothetischen

Anerkennung.

cc) Fazit

Was die Rechtsprechung anbelangt, kommt man zum Schluss,

dass weder der EuGH noch das EuG bisher die

Rechtmäßigkeitshaftung ausdrücklich anerkannt haben. Dennoch

ist die Richtung der Rechtsprechungsentwicklung klar. Dies zeigt

sich durch die Analyse der Entwicklung der Überlegungen in den

Urteilen, insbesondere in der Rechtsache „Dorsch Consult“. Eine

Einführung der Rechtmäßigkeitshaftung durch die

Rechtsprechung ist deswegen zu erwarten.

Obwohl sich die mehr oder weniger zurückhaltenden Stimmen,

die sich für die Einführung des Instituts zeigen, langsam mehren,

ist der aktuelle Stand im Gemeinschaftsrecht immer noch

verwirrend, denn die überwiegende Literatur verweist i.d.R. auf

die Urteile der Europäischen Gerichte, in welchen noch nichts

Endgültiges entschieden ist. Beide lassen somit i.d.R. die Frage

111 EuG, T-196/99, Area Cova, S.A., Slg. 2001, II-3597, Rn. 171. 112 EuG, T-170/00, Förde Reederei, Slg. 2002, II-518.

43

offen. Das Schrifttum verweist die Frage an die Gerichte, diese

wiederum scheinen die Frage an das Schrifttum zu verweisen.

Worauf warten Gerichte und Literatur, um diese Frage

letztendlich positiv zu beantworten? So ein Teufelskreis muss

zerbrochen werden, indem die Haftung für rechtmäßiges Handeln

definitiv anerkannt wird.

b) Hat die Europäische Gemeinschaft für rechtmäßiges Handeln

zu haften?

In diesem Abschnitt werden die zentralen Argumente

vorgebracht, die die These der Anerkennung einer

gemeinschaftsrechtlichen Rechtmäßigkeitshaftung stützen. Zum

einen, wird auf ein erstes Argument eingegangen, das eine

Verneinung jener Haftung verbietet. Zum anderen, auf ein

zweites Argument, wonach die Anerkennung einer

Rechtmäßigkeitshaftung verlangt werden sollte. Als drittes

Argument wird auf die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R

(84) 15 des Ministerkomitees des Europarates vom Jahr 1984

eingegangen. Abschließend ist die Tatsache hervorzuheben, dass

sich in der Literatur die Tendenz zur Anerkennung abzeichnet.

aa) Der Wortlaut des Artikels 288 II

Der Artikel 288 II enthält einen unvollständigen Tatbestand, der

nicht nur eine Haftung für rechtmäßiges Handeln nicht

ausschließt, sondern auch jedweden Bezug auf die Qualifizierung

des den Schaden verursachenden Handelns verschweigt. Laut der

normierten drei Voraussetzungen muss zunächst ein Schaden

vorliegen. Ferner müssen Organe oder Bedienstete der

Gemeinschaft tätig geworden sein, die in Ausübung ihrer

Amtstätigkeit gehandelt haben müssen. Diese Voraussetzungen

sind beiden Haftungsinstituten gemeinsam.

44

Die Weiterentwicklung dieser Voraussetzungen ist der

Rechtsprechung anvertraut. Ein überwiegender Teil der Literatur

verlangt zwei weitere Voraussetzungen, nämlich die

Rechtsverletzung und die Kausalität, ohne einen Unterschied

zwischen beiden Haftungsinstitute zu machen. Vielmehr wird

i.d.R. im Anschluss an die Darlegung der ungeschriebenen

Voraussetzungen gesondert auf das Problem der

Rechtmäßigkeitshaftung eingegangen.

Die Tatsache, dass die Norm ausschließlich die Voraussetzungen

nennt, die beiden Instituten gemeinsam sind, indiziert, dass sie als

Anspruchsgrundlage für beide Haftungsinstitute dienen kann.

Außerdem ist auch anzumerken, dass sich die Norm

ausschließlich auf die „außervertragliche Haftung“ bezieht. Sie

unterscheidet nicht zwischen Rechtswidrigkeit und

Rechtmäßigkeit und dort, wo der Gesetzgeber keine

Unterscheidung macht, darf der Rechtsanwender auch nicht

unterscheiden. Deswegen ist eine einschränkende Auslegung

dieser Norm, die etwa zum Ausschluss der

Rechtmäßigkeitshaftung führen würde, nicht vertretbar. Dieses

Ergebnis steht auch im Einklang mit der Rechtsprechung des

EuGH in der Rechtsache „Firma Plaumann“ bezüglich der

Klagebefugnis von Privatpersonen gegen eine Entscheidung, die

„an eine andere Person“ gerichtet ist. Im Urteil wurde wie folgt

entschieden: „Die Bedeutung dieses Ausdrucks wird in der

Vorschrift weder näher umschrieben noch eingeschränkt.

Wortlaut und grammatikalischer Sinn rechtfertigen die weiteste

Auslegung. Im Übrigen dürfen die Bestimmungen des Vertrages

über das Klagerecht nicht restriktiv interpretiert werden.

Angesichts des Schweigens des Vertrages kann der genannten

Vorschrift daher kein einschränkender sinn beigelegt werden“113

.

113 EuGH, Rs. 25/62, Firma Plaumann, Slg. 1963, 211, 237.

45

Die zwingende Anerkennung einer Haftung für rechtmäßiges

Handeln kann nicht aus den zwei oben erwähnten Argumenten

hergeleitet werden, gleichwohl aber kann daraus geschlossen

werden, dass eine Verneinung dieses Institutes nach den

gemeinschaftsrechtlichen Auslegungskanonen verboten ist.

bb) Die Geltung der allgemeinen Rechtsgrundsätze, die eine

Haftung für rechtmäßiges Handeln in den Mitgliedstaaten

stützen, im Gemeinschaftsrecht

Der EuGH und das EuG sichern nach Artikel 220 EG-Vertrag die

Wahrung des Rechts bei der Auslegung und Anwendung des

Vertrags. Unter dem Begriff Recht im Sinne des Artikels sind

sowohl die geschriebenen Normen des Primär- und

Sekundärrechts, als auch ungeschriebene Rechtsgrundsätze zu

verstehen.114

Dieser Artikel ist in Verbindung mit Artikel 288 II

zu lesen. Danach haftet die Gemeinschaft „nach den allgemeinen

Rechtsgrundsätzen, die den Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten

gemeinsam sind“. Diese Klausel stellt eine Ermächtigung der

Rechtsprechung für die Rechtsfortsetzung mit Berücksichtigung

der mitgliedstaatlichen allgemeinen Grundgedanken dar.

Allerdings sieht sie in dem Verweis, der „in einem sehr liberalen

Sinne angewendet“115

wird, eher eine „Ermächtigung zur

richterlichen Rechtsfortbildung“116

als ein Gebot, einen

Rechtsvergleich der Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten

durchzuführen.117

Nach LAGEARD finden sich demnach „in den

Urteilen des Gerichtshofs i.d.R. keine Hinweise zu

rechtsvergleichenden Überlegungen“118

.

Eine erste mögliche Vorgehensweise, welche in der

überwiegenden Literatur vorgeschlagen wird, ist der Versuch, in

jedem Mitgliedstaat zu ermitteln, ob das Haftungsinstitut für

114 Oppermann, Europarecht, Rn. 381. 115 Lageard, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1953. 116 Lageard, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1953. 117 So etwa Detterbeck, AöR 125 (2000), 202, 209. 118 Lageard, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1953.

46

rechtmäßiges Handeln anerkannt ist. Demzufolge ist in der

vorliegenden Arbeit auf eine Auswahl mitgliedstaatlicher

Rechtsordnungen eingegangen und dabei festgestellt worden,

dass zumindest Deutschland, Frankreich, Belgien, Italien,

Niederlande, Portugal und Spanien eine Rechtmäßigkeitshaftung

kennen. Wie VON BOGDANDY bemerkt, ist allerdings bei

Anwendung dieser Methode, „eine Anerkennung des Instituts (…)

damit keineswegs zwingend“119

. Denn Rechtsinstitute, “nach

denen staatliche Stellen bei einem Sonderopfer des Einzelner für

rechtmäßige Maßnahmen eine Entschädigung zu leisten haben“

sind nur „in gut der Hälfte der mitgliedstaatlichen

Rechtsordnungen (..) sicher etabliert“120

. LAGEARD erklärt, dass

„der Verweis auf die den Rechtsordnungen der MS gemeinsamen

Grundsätze, sich in der Praxis als ungeeigneter Bezugspunkt

erwiesen hat“121

.

Mir scheint plausibler nicht nach dem Bestehen des

Rechtmäßigkeitshaftungsinstituts zu fragen, sondern, ob

dieselben Grundgedanken, auf die das Haftungsinstitut

zurückzuführen ist (Gleichheitssatz, Grundrechtsbindung und

effektiver Rechtschutz), in den Mitgliedstaaten sowie im

Europarecht Anwendung finden. Dementsprechend nimmt Artikel

288 II mit dem Verweis auf die Rechtsgrundsätze, „die den

Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind“ Bezug

auf die Rechtsgrundsätze, die das

Rechtmäßigkeitshaftungsinstitut stützen und nicht auf das Institut

selber.

Deswegen wird im nächsten Abschnitt ermittelt, ob diese

Grundsätze in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gelten.

Ich bin der Auffassung, dass allein eine positive Antwort dieser

Frage zu dem Ergebnis führt, eine Rechtmäßigkeitshaftung der

119 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 95. 120 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 95. 121 Lageard, in: Lenz, EG-Vertrag, Art. 288, 1948, 1952.

47

Gemeinschaft nach Artikel 288 II anzuerkennen. Mit dem Ziel,

diese These zu verstärken, werde ich der Frage nachgehen, ob

diese Grundsätze auch im Gemeinschaftsrecht als unabhängige

und autonome Rechtsordnung anerkannt sind.

Daher sollte die Untersuchung nicht getrennt erfolgen, da die

mitgliedstaatlichen Rechtssysteme in einem engen Verhältnis

zum Gemeinschaftsrecht stehen. Diese Einflussnahme läuft beide

Richtungen, denn das Gemeinschaftsrecht nährt sich u.a. von den

gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der Mitgliedstaaten

und wirkt gleichzeitig auf sie ein, indem beispielsweise ständig

strengere Standards im Bereich der Effektivität der Verwaltung

oder der Effektivität im Individualschutz gefordert werden.

i. Die Geltung der Rechtsgrundsätze der

Rechtmäßigkeitshaftung in einer (breiteren) Auswahl

mitgliedstaatlicher Rechtsordnungen.

Die Frage nach der Anerkennung der Grundsätze des

Gleichheitssatzes, der Grundrechtsbindung und des effektiven

Rechtschutzes in den mitgliedstaatlichen spielt für dieses

Argument das zentrale Rolle. Deswegen ist es nun zu

untersuchen, inwieweit sie anerkannt und daher als

gemeinsame mitgliedstaatliche Rechtsgrundsätze anzusehen

sind.

a) Gleichheitssatz

Der Gleichheitssatz ist in Artikel 1 der französischen

Verfassung sowie in Artikel 1 der Erklärung der Menschen-

und Bürgerrechte von 1789, die durch den Verweis in der

Präambel als Bestandteil der Verfassung anzusehen ist,

enthalten. Während die Gleichheit vor dem Gesetz in Artikel

10 der belgischen Verfassung anerkannt ist, befasst sich

Artikel 11 mit dem Diskriminierungsverbot bei der Ausübung

von Rechten und Freiheiten. Die niederländische Verfassung

48

gewährleistet in Artikel 1 den Gleichheitssatz. An dieser

Stelle findet sich auch das Diskriminierungsverbot. In Italien

werden der Gleichheitssatz sowie das Diskriminierungsverbot

in Artikel 3 statuiert. Beide Grundsätze sind in Artikel 13 der

portugiesischen Verfassung vorgesehen. In der spanischen

Verfassung befinden sich eine große Anzahl von Artikeln, die

sich auf den Gleichheitssatz beziehen, wie beispielsweise

Artikel 1 I und 9 II, wonach die Gleichheit einen der höchsten

Werte der spanischen Rechtsordnung darstellt und die

öffentliche Gewalt die Aufgabe hat, die Bedingungen zur

Ermöglichung der effektiven Geltung des Gleichheitssatzes

zu schaffen. Artikel 14 sieht das Diskriminierungsverbot vor,

sowie, dass alle Spanier vor dem Gesetz gleich sind. An

dieser Von Belang ist Artikel 31 I, wonach sich jeder an den

öffentlichen Lasten u.a. nach dem Grundsatz der Gleichheit

beteiligen muss, hervorzuheben. Der Gleichheitssatz ist in

Artikel 7 I der österreichischen Verfassung, Artikel 6 I der

finnischen Verfassung, Artikel 4 der griechischen Verfassung

enthalten, wobei sich insbesondere nach letzterem gemäß

Absatz 5 jeder Bürger an den öffentlichen Lasten in

demselben Maß beteiligen muss. Die ungarische Verfassung

regelt die Gleichheit vor Gerichten in Artikel 57 I, sowie den

allgemeinen Gleichheitssatz, das Diskriminierungsverbot und

andere Aufgaben der ungarischen Republik in Bezug auf die

Verwirklichung des Gleichheitssatzes in Artikel 70/A I, II

und III. Die Beteiligung an den öffentlichen Lasten ist

ausdrücklich in Artikel 70/I geregelt. Artikel 10 bis des

luxemburgischen Verfassungstexts enthält auch den

Gleichheitssatz in der Form der Gleichheit vor dem Gesetz.

Die schwedische Verfassung sieht in Artikel 15 des zweiten

Kapitels das Diskriminierungsverbot vor. Artikel 40 I der

irischen Verfassung schreibt vor, dass alle Bürger vor dem

Gesetz gleich sind. Die zypriotische Verfassung verbietet

Diskriminierungen und enthält den Gleichheitssatz in Gestalt

der Gleichheit vor dem Gesetz (Artikel 28 I und II), die

49

Beteiligung an den öffentlichen Lasten ist in Artikel 24

geregelt.

b) Grundrechtsbindung

Obwohl die Grundrechtsbindung nicht in jeder Verfassung,

wie in Artikel 1 III GG, ausdrücklich statuiert ist, ist sie ein

allgemeiner Rechtsgrundsatz der Mitgliedstaaten. Das ist in

Artikel 6 I EU-Vertrag anerkannt: Da dieser Artikel sich von

den mitgliedstaatlichen Verfassungsüberlieferungen nährt,

kommt man zu dem Ergebnis, dass die Grundrechtsbindung

auch in den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen gilt.

Unter den Verfassungen, die diesen Grundsatz ausdrücklich

anerkennen, sind die folgenden zu nennen:

Die finnische Verfassung verpflichtet die öffentliche Gewalt

zur Gewährleistung von Grund- und Menschenrechte. Der

griechische Verfassungstext schreibt in Artikel 25 I und II

vor, dass die Achtung und Gewährleistung dieser Rechte,

Pflicht der öffentlichen Gewalt und ihrer Organe sei. In

Ungarn ist die Achtung und Gewährleistung der Grundrechte

nach Artikel 8 I eine wesentliche Aufgabe der Republik. Die

Grundrechtsbindung sowie die unmittelbare Anwendbarkeit

der Grundrechte ist in Artikel 18 der portugiesischen

Verfassung geregelt. Die Achtung der Menschenrechte ist in

der Präambel der französischen Verfassung ausdrücklich

statuiert. Artikel 2 des italienischen Verfassungstexts

gewährleistet die „unverletzbaren Rechte“ des Menschen.

Der luxemburgische Staat garantiert nach Artikel 11 III seiner

Verfassung die natürlichen Rechte des Menschen. Artikel 35

der zypriotischen Verfassung verpflichtet die öffentliche

Gewalt, die effektive Geltung der Grundrechte zu

gewährleisten.

50

Besondere Normen über den Eigentumsschutz und die

Enteignung sind in den Verfassungen von Ungarn (Artikel 13

I und II), Luxemburg (Artikel 16), Schweden (Artikel 18, wo

nicht nur die Enteignung, sondern auch die Möglichkeit einer

Entschädigung wegen Eingriffen in das Privateigentum

gewährleistet ist), Griechenland (Artikel 17, der ausführliche

Regeln über den Eigentumsschutz und Enteignungen enthält),

Irland (Artikel 43) und in Zypern (Artikel 23) vorhanden. In

Belgien (Artikel 16), sowie in den Niederlanden (Artikel 14)

ist, wie bereits angedeutet, die Enteignung geregelt. Artikel

14 der italienischen Verfassung beinhaltet das

Enteignungsinstitut. Eine vollständige oder teilweise

Entschädigung ist in Artikel 14 III für diejenigen Fälle

vorgesehen, in denen die öffentliche Gewalt im

Allgemeininteresse das Privateigentum schädigt, zerstört oder

seine Nutzung beschränkt. Eine Enteignung ist ebenfalls in

Artikel 17 der Erklärung der Menschen- und Bürgerrechte

von 1789 vorgesehen.

c) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes

Die Rechtstaatlichkeit, aus der sich wie dargelegt das Prinzip

des effektiven Rechtsschutzes ableitet, ist nach Artikel 6 I

EU-Vertrag allen Mitgliedstaaten gemeinsam.

Rechtsschutz gewährleisten in unterschiedlichen Fassungen

ausdrücklich die finnische (Artikel 21), die griechische

(Artikel 20) und die ungarische (Artikel 70/K) Verfassung.

Artikel 30 der zypriotischen Verfassung beschäftigt sich mit

dem Zugang zu Gerichten und der Rechtsschutzgarantie.

Diese Grundsätze sind auch in verschiedenen

Erscheinungsformen beispielsweise in der italienischen

Verfassung enthalten: In Artikel 113 wird Schutz gegen die

Akte der Verwaltung gewährleistet. Danach steht der

gerichtliche Schutz von Rechten und legitimen Interessen

51

dem Bürger jederzeit zur Verfügung. In Artikel 111, in dem

prozessrechtliche Grundsätze zu finden sind, wird auf den

„gerechten Prozess“ und auf eine angemessene Dauer der

Prozesse Bezug genommen. Zugang zu Gerichten

gewährleistet auch der Artikel 20 der portugiesischen

Verfassung, wonach jedem der Rechtsweg zur Abwehr von

Rechtsverletzungen offen steht. Dieser Artikel befasst sich

eingehend mit dem Grundsatz des effektiven Rechtsschutzes.

Zum effektiven Rechtsschutz sieht Artikel 24 des spanischen

Verfassungstexts vor, dass jedem das Recht zusteht,

effektiven Schutz von den Richtern zu verlangen.

d) Fazit

Die Frage nach der Geltung der Grundsätze in den

mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen, die eine

Rechtmäßigkeitshaftung stützen, ist positiv zu beantworten.

Das Ergebnis der in den ausgewählten mitgliedstaatlichen

Rechtsordnungen durchgeführten Untersuchung spricht für

eine endgültige Anerkennung der Rechtmäßigkeitshaftung im

Gemeinschaftsrecht.

ii. Die Geltung der Grundsätze, die eine Rechtmäßigkeitshaftung

stützen, im Gemeinschaftsrecht

a) Gleichheitssatz

Der Gleichheitssatz ist ebenfalls ein wesentlicher Bestandteil

des Gemeinschaftsrechts.122

Als allgemeiner Rechtsgrundsatz

gilt er auch aufgrund der Verfassungsüberlieferung der

Mitgliedstaaten im Gemeinschaftsrecht. Dies ergibt sich aus

Artikel 6 EU-Vertrag.

b) Grundrechtsbindung der Europäischen Gemeinschaft

122 Jarass, EU-Grundrechte, S. 290.

52

Die Achtung der Menschen-, Grundrechte und

Grundfreiheiten wird gemäß Artikel 6 EU-Vertrag von der

Gemeinschaft gewährleistet. Diese Garantien sind Bestandteil

des Gemeinschaftsrechts und richten sich gegen mögliche

Eingriffe der Organe der Gemeinschaft.123

Ihre Bedeutung

„wird im Gemeinschaftsrecht allgemein anerkannt“124

. Wie

der EuGH in der Rechtssache „internationale

Handelsgesellschaft“ erwähnte, gehört „die Beachtung der

Grundrechte (..) zu den allgemeinen Rechtsgrundsätzen,

deren Wahrung der Gerichtshof zu sichern hat“125

. Oben

wurde erwähnt, wie die Währung der Grundrechte einzelner

in den Fälle, in denen weder die Beseitigung noch die

Restitution der Eingriffe der öffentlichen Gewalt möglich

sind, dem Sekundärrechtschutz anvertraut worden ist. Über

die Wahrung der Grundrechte hat sich der EuGH in der

Rechtssache „Liselotte Hauer“ wieder geäußert: „Die

Grundrechte (gehören) zu den allgemeinen

Rechtsgrundsätzen, die der Gerichtshof zu wahren hat. Bei

der Gewährleistung dieser Rechte hat der Gerichtshof von

den gemeinsamen Verfassungsüberlieferungen der

Mitgliedstaaten auszugehen“126

. In Betracht kommt zunächst

die Eigentumsgarantie, die sowohl in Artikel 1 des

Zusatzprotokolls zur Konvention zum Schutze der

Menschenrechte und Grundfreiheiten vom 20. März 1952, als

auch in Artikel II-77 der Grundrechte-Charta vorgesehen ist.

In diesem Zusammenhang hat er erwähnt: „Eigentumsrecht

wird in der Gemeinschaftsrechtsordnung gemäß den

gemeinsamen Verfassungskonzeptionen der Mitgliedstaaten

gewährleistet, die sich auch im Zusatzprotokoll zur

europäischen Menschenrechtskonvention widerspiegeln

123 Nicolaysen, Europarecht I, S. 118. 124 Ewert, Die Funktion der allgemeinen Rechtsgrundsätze, S. 315. 125 EuGH, Rs. 11/70, internationale Handelsgesellschaft, Slg. 1970, 1125, Rn.

4. 126 EuGH, Rs. 44/79, Liselotte Hauer, Slg. 1979, 3727, Rn. 15.

53

(…)“127

. Die Achtung und Wahrung der Grundrechte,

insbesondere das Eigentum, ist also ohne Frage ein Gebot der

Gemeinschaft.

c) Das Prinzip des effektiven Rechtsschutzes

Aufgrund der von OPPERMANN genannten

„Durchgriffswirkung“ kann das Gemeinschaftsrecht dem

Einzelnen nicht nur Rechte unmittelbar einräumen, sondern

auch Pflichten auferlegen und dadurch dessen

Rechtspositionen beeinträchtigen. Diese Tatsache führt zur

Frage nach dem Rechtsschutz einzelner gegenüber dem

Handeln der Gemeinschaft. Hierbei sind die

„Rechtstaatlichkeit“ (Artikel 6 EU-Vertrag) sowie die

Setzung der „Stärkung des Schutzes der Rechte und Interesse

einzelner“ als Ziel der Union (Artikel 2 EU-Vertrag) von

erheblicher Bedeutung.

Wie NICOLAYSEN erklärt, verfügt die „Rechtsgemeinschaft,

auch wenn sie kein Staat ist, doch über wesentliche Attribute

(..), die in der Staatslehre als konstituierende Elemente der

Rechtstaatlichkeit gelten“128

. Aus dem Rechtsstaatsprinzip

ergibt sich der Rechtsschutzgedanke. Mit den Worten von

SCHRÖDER, wird „dieser Schutz, der effektiv zu sein hat, (..)

grundsätzlich als integrales Element der

gemeinschaftsrechtlichen Ordnung angesehen“129

. Er ist

grundsätzlich gerichtlich durchzusetzen.130

Nach STEFANOU

und XANTHAKI ist „effektiver Rechtsschutz einzelner (..) nicht

nur ein Recht juristischer und natürlicher Personen, Bürger

der europäischen Union, sondern auch ein allgemeiner

Rechtsgrundsatz des Gemeinschaftsrechts, dessen

Hintergrund sich in der Verfassungstradition aller

127 EuGH, Rs. 44/79, Liselotte Hauer, Slg. 1979, 3727, Rn. 17. 128 Nicolaysen, Europarecht I, S. 107. 129 Schröder, Rechtschutz, S. 52. 130 So etwa Nicolaysen, Europarecht I, S. 356.

54

Mitgliedstaaten befindet und in Art. 6 bis 13 EMRK

vorgesehen ist“131

. Effektiver Individualrechtsschutz besagt

im Europarecht nicht nur Abwehr gegen Beeinträchtigungen

der supranationalen öffentlichen Gewalt, sonder auch

Anspruch auf Schadensersatz beim Vorliegen eines durch

Gemeinschaftsorgane verursachten Schadens. Zwar schreiben

die Verträge eine breite Reihenfolge von Rechtsmitteln zum

Schutz gegen das Verhalten der Gemeinschaft vor, unter

denen nicht nur die Nichtigkeitslage, sondern auch der

Anspruch auf Schadensersatz zu nennen sind.

d) Fazit

Die drei behandelten Grundsätze sind somit Bestandteil des

Gemeinschaftsrechts. Diese Tatsache unterstützt die These

der Einführung einer Rechtmäßigkeitshaftung in das

Gemeinschaftsrecht.

cc) Die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des

Ministerkomitees des Europarates vom Jahr 1984

Als drittes Argument ist auf die Empfehlung an die

Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des Ministerkomitees des

Europarates vom Jahr 1984 kurz einzugehen.

Nach Artikel 15 b. des Statuts des Ministerkomitees des

Europarates ist sie zur Verabschiedung von Empfehlungen an

Mitgliedstaaten befugt. Die Empfehlungen sind jedoch nicht

bindend. Bei der oben genannten Empfehlung handelt es sich um

die Haftung für hoheitliches Handeln der Mitgliedstaaten. Ihr

wesentliches Ziel besteht darin, den Individualrechtsschutz im

Bereich der Staatshaftung in den Mitgliedstaaten sowie die

131 Constantin/Xanthaki, “Il risarcimento del danno, RIDPC 9 (1999) 5, 1059,

1065 ff.

55

Rechtsangleichung in demselben Gebiet zu verstärken. Ihr

“Principle II” lautet wie folgt:

„Even if the conditions stated in Principle I (über die

Rechtswidrigkeit der Haftung) are not met, reparation

should be ensured if it would be manifestly unjust to

allow the injured person alone to bear the damage,

having regard to the following circumstances: the act

is in the general interest, only one person or a limited

number of persons have suffered the damage and the

act was exceptional or the damage was an

exceptional result of the act”132

.

Das zitierte „Principle II“ nimmt Bezug auf dieselben

Grundgedanken, die das Lastengleichheitssatzprinzip stützen.133

Sein Anwendungsbereich erstreckt sich auf normatives und

schlichtes Handeln sowie Verwaltungsakte. BRONKHORST ist der

Auffassung, die Empfehlung sei zumindest ein Standard für die

Mitgliedstaaten, stellt jedoch in Frage, inwieweit dieser Standard

als „allgemeine Rechtsgrundsätze, die den Rechtsordnungen der

Mitgliedstaaten gemeinsam sind“ im Sinne des Artikels 288 II

betrachtet werden könne, solange er in den Rechtsordnungen der

Mitgliedstaaten nicht umgesetzt werde. Trotzdem ist der Autor zu

dem Ergebnis gelangt, dass er eine Grundlage für die Haftung

der Gemeinschaft darstellt.134

dd) Die sich häufenden Stimmen in der Literatur, die die

Rechtmäßigkeitshaftung unterstützen

Wie bereits erwähnt worden ist, setzen sich die Stimmen in der

Literatur durch, die sich für die Anerkennung jener Haftung

aussprechen. Die Autoren, die sich gegen diese These stellen,

sind in der Minderheit. Autoren wie BARAV, BRONKHORST,

GUICHOT, HAACK, PERNICE, SCHMAHL und SCHRÖDER

befürworten eine Rechtmäßigkeitshaftung. BERG und

132 Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des Ministerkomitees des

Europarates vom Jahr 1984. 133 Guichot, La Responsabilidad extracontractual, S. 152. 134 Bronkhorst, in: The Action for Damages, 153, 159 ff.

56

GELLERMANN erkennen die Tatsache an, dass sich die

Befürworter mehren. KLUTH ist der Meinung, jene Haftung sei

„nicht grundsätzlich abzulehnen“.135

NICOLAYSEN meint, sie sei

mit dem Gemeinschaftsrecht vereinbar. 136

Diese

Zusammenfassung zeigt, dass sich eine Anerkennung nach und

nach durchsetzt.

135 Kluth, in: Verwaltungsrecht, 657, 667. 136 Nicolaysen, Europarecht I, S. 435 f.

57

2. TEIL. VORAUSSETZUNGEN UND FOLGEN DER

GEMEINSCHAFTSRECHTLICHEN

RECHTMÄßIGKEITSHAFTUNG

Im ersten Teil der vorliegenden Arbeit ist auf die Grundsätze des

Haftungsinstituts für rechtmäßiges Verhalten sowie auf die

Gründe, die für die Anerkennung jener Haftung im

Gemeinschaftsrecht sprechen, eingegangen worden. Es sind nun

noch drei wichtige Punkte zu erwähnen, nämlich welche die Akte

sind, die eine Haftung der Gemeinschaft auslösen können und

unter welchen Umständen dies geschieht. Abschließend müssen

kurz die Folgen jener Haftung erörtert werden.

1. Die Bestimmung der Haftung nach dem infrage gestellten Akt

Was die erste Frage anbelangt, ist zunächst zwischen normativem

und einzelfallbezogenem Handeln zu unterscheiden. Die

folgenden Ausführungen befassen sich nur mit den Akten des

Sekundärrechts, denn konkrete Beeinträchtigungen, die sich

direkt aus dem Primärrecht ergeben können, sind schwer

vorstellbar. Käme allerdings so ein Ausnahmefall in Betracht,

würden sich ohnehin diese Ausführungen auf jene Konstellation

erstrecken. Bei den folgenden Überlegungen handelt es sich

hauptsächlich um die Frage der Zurechnung des den Schaden

verursachenden Handelns. Denn beim gleichzeitigen Vorliegen

gemeinschaftsrechtlicher und nationaler Akte kommen sowohl

gemeinschaftsrechtliche, als auch nationale Stellen in Betracht.

a) Normatives Handeln

Der EG-Vertrag räumt der Gemeinschaft die Befugnis zum Erlass

zwei verschiedener normativer Akte ein, nämlich Verordnungen

und Richtlinien, die in Artikel 249 I, II und III EG-Vertrag

58

geregelt sind. Während Verordnungen abstrakt-generell Wirkung

entfalten und in jedem Mitgliedstaat unmittelbar gelten, d.h. dass

sich der Einzelne direkt auf sie berufen kann, also auch ohne

einen Umsetzungsakt, wenden sich Richtlinien an die

Mitgliedstaaten und gelten deswegen mittelbar für den

Einzelnen.137

Beide normative Instrumente sind in allen ihren

Teilen verbindlich.

aa) Die Verordnung als Haftungsauslöser

Wie OPPERMANN ausführt, verkörpert sich „in der Verordnung

(…) wie in keinem anderen Rechtsakt die „wahre europäische

Befugnis““, sie ist also das so genannte „europäische Gesetz“.138

Verordnungen sind nicht nur an die Mitgliedstaaten, die

Gemeinschaft und ihre Organe, sondern auch an die Einzelnen

gerichtet. Letzteres erklärt sich durch die von OPPERMANN

genannte „Durchgriffswirkung“ des Gemeinschaftsrechts und

durch die Übertragung von Hoheitsrechten auf die Gemeinschaft,

die somit über eine unabhängige Rechtsordnung und

Supranationalität verfügt. Verordnungen können also die

Verhältnisse zwischen den genannten Adressaten regeln und

werden deswegen entweder durch die nationalen Instanzen - was

der Regelfall ist - oder durch die Organe der Gemeinschaft

vollzogen. Daher spricht man jeweils von indirektem bzw.

direktem Vollzug. Der Vollzug rechtmäßiger Verordnungen wird

allerdings unter diesem Abschnitt nicht behandelt. Sondern dieser

handelt lediglich von dem Erlass rechtmäßiger Verordnungen.

137 Die Europäische Rechtsprechung hat allerdings eine Ausnahme der

Mittelbarkeit entwickelt und zwar bei nicht fristgemäß umgesetzter Richtlinien

(EuGH, Rs. 33/70, S.P.A. Sace, Slg. 1970, S. 1213; EuGH, Rs. 9/70, Slg. 1970,

S. 825; EuGH, Rs. 8/81, Ursula Becker, Slg. 1982, S. 53). Nach Auffassung

des EuGH bedarf es dreier Voraussetzungen, damit eine Richtlinie unmittelbar für den Einzelnen gelten kann: (a) zunächst muss die Umsetzungsfrist

abgelaufen sein, ohne dass die Richtlinie durch den Staat umgesetzt worden

ist; (b) die Normen, auf die sich der Betroffene berufen will, müssen genug

und hinreichend bestimmt sein, um ihre Anwendung auf den konkreten Fall

ermöglichen zu können; (c) ferner muss es sich um begünstigende Normen

handeln. Dies erkennt aber der EuGH nur im Hinblick auf die so genannte

vertikale Drittwirkung (Verhältnis Staaten-Bürger). 138 Oppermann, Europarecht, S. 164.

59

In einer großen Anzahl von Fällen der gemeinschaftsrechtlichen

Haftung ergibt sich der Schaden aus dem Erlass von

Verordnungen, d.h. selber aus den in ihnen festgelegten Regeln.

Denn sie ermöglichen die Festlegung intensiver, detaillierter und

oft eindringender Marktregelungen, die privatrechtliche

Positionen der Marktteilnehmer beschränken können. Obwohl

sich die Literatur i.d.R. mit den Konstellationen, in denen

rechtswidrige Verordnungen als Auslöser der Haftung dienen,

intensiv beschäftigt hat, spielt der Erlass von Verordnungen auch

eine zentrale Rolle bei der Rechtmäßigkeitshaftung.

Da Verordnungen abstrakt-generelle Regeln enthalten können,

die keinem Vollzugsakt bedürfen („self-executing“) und somit

direkt dem Bürger einen besonderen Schaden zufügen und

dadurch eine Aufopferungssituation verursachen können, kommt

in diesem Fall nur gemeinschaftsrechtliches Handeln in Betracht.

Demzufolge wird die Frage nach der Zurechnung des Verhaltens

in dieser Konstellation nicht relevant.

Von Belang ist hingegen die Bezeichnung des durch jene

Verordnungen verursachten Schadens als besonderer Schaden.

Hierbei wäre zunächst die Frage kurz zu behandeln, ob und

inwieweit eine Verordnung als abstrakt-genereller Akt eine

Aufopferungssituation auslösen kann, indem sie einen

besonderen Schaden verursacht. Aus methodologischen Gründen

wird allerdings näher auf die Besonderheit des Schadens bei

abstrakt-generellen Akten unten eingegangen.139

An dieser Stelle

erstrecken sich die Überlegungen nur auf die Aussage, wonach

abstrakt-generelle Akte wohl eine Aufopferungssituation

darstellen und somit einen ersatzfähigen Schaden verursachen

können.

139 Siehe unten: 2. Teil 2. c) aa).

60

bb) Die Richtlinie als Haftungsauslöser

Da die Richtlinien unmittelbar gelten und deshalb einen

Umsetzungsakt der Mitgliedstaaten benötigen, d.h. per se

grundsätzlich nicht in der Lage sind, dem Einzelnen einen

Schaden direkt hinzufügen, taucht zunächst die Frage nach der

Zurechnung des den Schaden verursachenden Akts auf: Ob und

falls ja, inwieweit die Gemeinschaft wegen eines rechtmäßigen

Umsetzungsakts eines Mitgliedstaates, der einen ersatzfähigen

Schaden verursacht, zu haften hat? Bei der Klärung

letztgenannter Frage muss man das Augenmerk auf das Maß des

Entscheidungsspielraumes richten, der durch die jeweilige

Richtlinie den Mitgliedstaaten eingeräumt worden ist.

Nach den Überlegungen von BLECKMANN und OPPERMANN kann

man die Richtlinien in zwei Gruppen untergliedern. Die

traditionellen Richtlinien, die die Rahmenregeln

(„Zielsetzungen“) festsetzen und den Mitgliedstaaten einen

breiten Gestaltungsspielraum zur Bestimmung der

Umsetzungsbedingungen bieten. Denn nach Artikel 249 III EG-

Vertrag müssen die Richtlinien den innerstaatlichen Stellen die

Wahl der Form und der Mittel zur Erreichung des Ziels der Norm

überlassen. Wahl und Form dürfen also grundsätzlich durch die

Richtlinien nicht bestimmt werden, gleichwohl aber die Ziele.

Es lässt sich jedoch seit langem feststellen, dass zur Erfüllung der

gemeinschaftsrechtlichen Aufgaben, u.a. zur Rechtsangleichung,

die Richtlinien den Entscheidungsspielraum eher mehr als

weniger beschränken können, indem sie intensiven und

detaillierten Regeln erhalten können. Richtlinien, „die nur

Grundsätze für die Regelung des von ihnen betroffenen

61

Sachbereichs“140

enthalten, waren bereits vor 30 Jahren, wie

OLDEKOP ausführte, der Minderfall. Daher spricht man von einer

zweiten Kategorie: die so genannten perfektionierten inhaltlich

verordnungsgleichen Richtlinien, bei denen nur ein geringer

Entscheidungsspielraum bei der Umsetzung den nationalen

Instanzen verbleibt.141

Hier stellt der Umsetzungsakt fast das

„Abschreiben“ des Inhalts der Richtlinie dar, welches

„besonders für die Rechtsangleichung in „technischen“

Bereichen“142

gilt. Das Problem der „Regelungsintensität“ der

Richtlinien, wie es IPSEN nannte, warf besondere Schwierigkeiten

auf.143

Darauf wird jedoch an dieser Stelle nicht eingegangen.

Was jedoch von Interesse sein könnte, ist die Frage, ob diese

Unterscheidung bei der Zurechnung der Haftung möglicherweise

eine Rolle spielen könnte. Denn die Einräumung von einem mehr

oder weniger eng gefassten Entscheidungsspielraum erweist sich

als ein plausibler Gesichtspunkt, um eine eventuelle Haftung der

Gemeinschaft zu bejahen bzw. verneinen.

Fraglich ist deswegen, ob der Ursprung des Schadens nur bis auf

den nationalen Umsetzungsakt, der selber aufgrund der Ausübung

eines breiten Gestaltungsspielraums die Aufopferungssituation

schafft, oder weiter bis auf die Richtlinie zurückzuführen ist,

wobei zu beachten ist, dass sich der Umsetzungsakt mangels

jenes Gestaltungsspielraums oft nur als die „Kopie“ der

Richtlinie darstellt. Sofern sich die Schaffung der

Aufopferungssituation nicht direkt und unmittelbar aus der

Richtlinie ergibt, weil sich die Aufopferung wegen eines breiten

durch den Staat ausgeübten Gestaltungsspielraums nur auf den

nationalen Umsetzungsakt zurückführen lässt, sollte die

Gemeinschaft grundsätzlich zur Entschädigung nicht verurteilt

werden. Stattdessen betrifft jene Haftung das nationale

140 Oldekop, Dieter, Die Richtlinien der Europäischen

Wirtschaftsgemeinschaft, JöRdG 1972, S. 55 ff. 141 Oppermann, Europarecht, S. 167. 142 Oppermann, Europarecht, S. 167. 143 Bleckmann, Europarecht, S. 164.

62

Parlament, das aufgrund des nach Artikel 249 III EG-Vertrag

erforderten Mindestmaß staatlicher Autonomie und wegen des

Grundsatzes der parlamentarischen Demokratie eine

eigenverantwortliche Entscheidung trifft.144

Hauptsächlich

handelt es sich hier um die Frage des Kausalzusammenhangs.

Die Rechtmäßigkeitshaftung nationaler, rechtmäßiger

Umsetzungsakte, die in Ausübung eines breiten Spielraumes

nationaler Instanzen nach den genannten Prinzipien erlassen

worden sind, bemisst sich grundsätzlich nach den nationalen

Rechtsordnungen. Fraglich wäre jedoch, ob in denjenigen Fällen,

in denen den nationalen Gerichten Befugnisse mangeln, um eine

Rechtmäßigkeitshaftung des Gesetzgebers145

zu prüfen, die

Europäische Rechtsprechung aufgrund des Grundsatzes des

effektiven Rechtschutzes eingreifen könnte. Eine Antwort bietet

bislang weder die Rechtsprechung noch die Literatur. Sofern die

Rechtmäßigkeitshaftung als ein anerkannter Rechtsgrundsatz des

Gemeinschaftsrechts anzusehen ist, was in der vorliegenden

Arbeit vertreten wird, könnte es möglicherweise zu dem Ergebnis

führen, dass die Mitgliedstaaten wegen eines Verstoßes gegen

einen gemeinschaftsrechtlichen Rechtsgrundsatz haften. Ich

werde diese Frage jedoch offen lassen, da sie einer intensiveren

Auseinandersetzung bedarf, als es im Rahmen dieser Arbeit

möglich ist.

b) Einzelfallbezogenes Handeln

Die Anwendung des Gemeinschaftsrechts auf den konkreten Fall

kann durch gemeinschaftsrechtliche Organe bzw. nationale

Instanzen erfolgen. Einerseits können die Organe der

Gemeinschaft Verordnungen vollziehen, die Rechtsverhältnisse

zwischen diesen und Privaten regeln, so etwa im Bereich der

gemeinschaftsrechtlichen Beihilfen. Andererseits können

144 Bleckmann, Europarecht, S. 165 f. 145 Falls der Umsetzungsakt ein formales Gesetz ist.

63

mitgliedstaatliche Verwaltungen aufgrund der unmittelbaren

Anwendbarkeit des Gemeinschaftsrechts Normen des Primär-

und Sekundärrechts vollziehen. Bei diesem Vollzug handelt es

sich folglich um die Anwendung abstrakt-genereller Normen auf

den konkreten Fall.

aa) Die Entscheidung (direkter Vollzug)

Im Gemeinschaftsrecht bestehen nur zwei Formen von Akten, die

sich an konkrete Adressaten richten, nämlich die Entscheidung

und die Empfehlung. Da die Letztgenannte nicht verbindlich ist,

wird auf sie im Folgenden nicht näher eingegangen.

Entscheidungen sind hingegen nach Artikel 249 IV EG-Vertrag

„in allen ihren Teilen für diejenigen verbindlich, die sie

bezeichnet“. Die Entscheidung, die man auch als Europäischer

Verwaltungsakt kennt, ermangelt also einem abstrakt-generellen

Charakter. Ob eine Entscheidung eine Aufopferungssituation

auslösen kann, hängt letztlich davon ab, ob sie eine erhebliche

Belastung (unzumutbare Belastung) für ihre Adressaten schafft.

Denn die Besonderheit des Schadens ergibt sich aus der Natur der

Entscheidung als konkret-individueller Akt.

Da durch die Entscheidung nur gemeinschaftsrechtliche Akte

vollzogen werden, kommt die Frage nach der Zurechnung

grundsätzlich nicht in Betracht. Eine rechtmäßige Entscheidung

kann wohl dazu führen, dass dem Einzelne ein Sonderopfer

abverlangt wird.

bb) Nationale Verwaltungsakte (indirekter Vollzug)

Die Frage nach der Zurechnung des den Schaden verursachten

Verhaltens spielt eine wichtige Rolle beim so genannten

indirekten Vollzug des Gemeinschaftsrechts. Unter welchen

Umständen und inwieweit die Gemeinschaftsorgane beim

Vorliegen eines rechtmäßigen nationalen Verwaltungsakts, der

64

einen unzumutbaren Schaden dem Einzelnen zufügt, zur

Entschädigung verurteilt werden können, ist die Frage, die nun zu

behandeln ist. Festzustellen ist dann, inwieweit der Erlass eines

Vollzugsverwaltungsakts durch nationale Verwaltungen der

Gemeinschaft zuzurechnen wäre.

Wie bei der Umsetzung rechtmäßiger Richtlinien, hängt die

Antwort dieser Frage letztendlich davon ab, in welchem Maß die

Vollzugsinstanz über einen Gestaltungsspielraum beim Erlass des

Aktes verfügte. Diese Frage lässt sich anhand von

Kausalzusammenhangskriterien beantworten. Denn die

nationalen Verwaltungen genießen i.d.R. einen großen

Ermessensspielraum.

2. Voraussetzungen der Rechtmäßigkeitshaftung

Wie bereits erwähnt146

, enthält Artikel 288 II ein unvollständiges

Tatbestandsmerkmal. Was die Haftungsvoraussetzungen

anbelangt, muss zunächst unter geschriebenen und

ungeschriebenen, sowie zwischen gemeinsamen und besonderen

Tatbestandsmerkmale unterschieden werden. Zur Bestimmung

der Voraussetzungen einer Rechtmäßigkeitshaftung sind der

Wortlaut des Artikels 288 II, sowie die Europäische

Rechtsprechung - insbesondere die Urteile in der Rechtssache

„Dorsch Consult“ - und die einschlägige Literatur von Belang.

Letztgenannter Artikel enthält die geschriebenen

Tatbestandsmerkmale, die beiden Haftungsinstituten gemeinsam

sind. Danach muss der Schaden durch die Organe oder

Bedienstete der Gemeinschaft verursacht worden sein. Weiterhin

müssen sie in Ausübung ihrer Amtstätigkeit gehandelt haben und

es muss ein Schaden vorliegen, der nach der Rechtsprechung

146 Siehe oben: 1. Teil 2. b) aa).

65

gegenwärtig, außergewöhnlich und besonders sein muss.147

Ferner grifft die Rechtsprechung auf das, was SCHRÖDER

„fehlende Rechtfertigung“ nennt, zurück.148

Abschließend sind

die Fragen nach dem Kausalzusammenhang und dem

Verschulden von Belang.

a) Organe und Bedienstete der Gemeinschaft

Unter den Organen und Bediensteten der Gemeinschaft sind

zunächst die in Artikel 7 EG-Vertrag genannten Organe zu

zählen, nämlich das Europäische Parlament, der Rat, die

Kommission, der Gerichtshof und der Rechnungshof.149

Darüber

hinaus erfasst dieser Begriff die Europäische Investitionsbank,

den Wirtschafts- und Sozialausschuss und den Ausschuss der

Regionen sowie die durch Artikel 288 III einbezogene

Europäische Zentralbank.150

Nach VON BOGDANDY bestimmt

sich „die Anwendbarkeit des Art. 288 Abs. 2 EGV auf andere

Einrichtungen (…) gem. dem leitenden Zweck effektiven

Rechtsschutzes“151

. Es kommt darauf an, „ob ihr Handeln einen

Schaden hervorrufen kann, was sich aus ihren jeweiligen

Kompetenzen ergibt“152

. Zu den Bediensteten gehören, wie BERG

erklärt, nicht nur die Beamten, sondern alle die Personen, „die in

einem Beschäftigungsverhältnis zur EG stehen“153

. Da es sich bei

der Rechtmäßigkeitshaftung um den Erlass hoheitlicher

Maßnahmen handelt, spielt der Begriff der Bediensteten eine

marginale Rolle.

b) In Ausübung einer Amtstätigkeit

147 EuGH, Rs. C-237/98 P, Dorsch Consult, Slg 2000, I-4564, Rn. 5. 148 Schröder, Rechtschutz, S. 114. 149 Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2391. 150 Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2391. 151 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 94. 152 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 94. 153 Berg, in: Schwarze, EU-Kommentar, Rn. 34.

66

Bei der Rechtmäßigkeitshaftung scheint die Problematik der

Bestimmung jenes Prüfungspunktes nicht besonders kompliziert

zu sein. Denn die Rechtmäßigkeit des Verhaltens setzt voraus,

dass das Organ im Rahmen seiner Kompetenzen, d.h. in

Ausübung einer Amtstätigkeit gehandelt hat. Nach BERG, ist die

Frage nach der Ausübung einer Amtstätigkeit „bisher nicht

praktisch relevant geworden“154

. Der EuGH verlangt, dass eine

„unmittelbare innere Beziehung zu den gemeinschaftsrechtlich

bestimmten Aufgaben“ besteht. Im Unterschied zur Haftung für

rechtswidriges Verhalten, in der auch privatrechtliches Handeln

eine Haftung der Gemeinschaft auslösen vermag, beschränkt sich

die Rechtmäßigkeitshaftung auf den Bereich des hoheitlichen

Handelns.

c) Der Schaden

Der EuGH definiert den Schaden als „jede Einbuße, die der

Betroffene durch ein bestimmtes Ereignis an seinem Vermögen

oder an seinen sonstigen Rechtsgütern erleidet“155

. Nach BARAV

erstreckt sich der Begriff des Schadens weiter auf die Verletzung

eines legitimen Interesses.156

SCHRÖDER erklärt zutreffend, dass das „wirklich entscheidende

Kriterium im Rahmen einer Haftung für rechtmäßiges Handeln

(…) die Art und die Qualität des Schadens“157

ist.

Da es sich bei der Rechtsmäßigkeitshaftung grundsätzlich um den

Ausgleich einer Aufopferungssituation handelt und sich die

Maßstäbe, die das Vorliegen dieser Aufopferung bestimmen,

ausschließlich auf den Schaden beziehen, denn die

Unzumutbarkeit knüpf nur auf den Schaden an, hängt

hauptsächlich die Auslösung jener Haftung davon ab, dass der

154 Berg, in: Schwarze, EU-Kommentar, Rn. 32. 155 Detterbeck, AöR 125 (2000), 202, 216. 156 Barav/Vandersanden, Contentieux Communautaire, S.328. 157 Schröder, Rechtschutz, S. 113.

67

Schaden eine besondere Qualifizierung hat. Er muss also nach

ständiger Rechtsprechung und überwiegender Meinung der

Literatur besonders und außergewöhnlich sein.158

Über die

besondere Qualifizierung des Schadens hinaus verlangt das EuG,

dass er gegenwärtig sein muss.159

aa) Besonderheit des Schadens

Ein besonderer Schaden entsteht nach Auffassung der

Rechtsprechung nur dann, wenn „eine besondere Gruppe von

Wirtschaftsteilnehmern gegenüber den anderen

unverhältnismäßig belasten“160

wird. Als Kriterium für das

Vorliegen eines besonderen Schadens ist zunächst die Anzahl der

Betroffenen entscheidend. Solange und soweit nur eine

bestimmte/bestimmbare Person bzw. kleine Personengruppe den

Schaden erlitten hat, ist die Rede von einem besonderen Schaden.

Der Begriff betrifft also die Quantität und die Möglichkeit einer

Individualisierung und Differenzierung der Adressaten. Wie

SCHRÖDER erklärt, “würde eine große Gruppe oder gar alle

Marktteilnehmer den geltend gemachten Schaden erleiden, wäre

der ursächlicher Hoheitsakt selbst entweder rechtswidrig oder

müsste sich sonst als Ausdruck eines gerechten Ausgleichs

privater und öffentlicher Interessen erweisen“161

.

Unproblematisch scheinen zunächst diejenigen Konstellationen,

bei denen es sich um einzelfallbezogene Akte handelt. Damit

gemeint ist hauptsächlich die Entscheidung als Vollzugsakt. Wie

oben erwähnt, ist eine Voraussetzung der Entscheidung die

ausdrückliche Bezeichnung des oder der Adressaten. Die

„Besonderheit“ bei der Entscheidung ergibt sich folglich aus

ihrer selben Natur.

158 Gellermann, in: Streinz, EUV/EGV, Art. 288 EGV, 2387, 2395; Ruffert, in:

Callies/Ruffert, Kommentar des Vertrages, S. 2421; v. Bogdandy, in:

Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, S. 32; u.a. 159 EuG, Rs. T-184/95, Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80. 160 EuG, Rs. T-184/95, Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80. 161 Schröder, Rechtsschutz, S. 113.

68

Anders stellt sich die Situation bei normativen Akten dar. Da

Verordnungen und Richtlinien sowie Umsetzungsakte der

Letztgenannten abstrakt-generellen Charakter besitzen, muss

untersucht werden, in welchen Fällen und unter welchen

Umständen sich aus einem abstrakt-generellen Akt eine

Aufopferungssituation ergeben kann. Dafür muss man die

Aufmerksamkeit auf die realen Konsequenzen des Aktes und

nicht auf den anscheinenden abstrakt-generellen Charakter

steuern. Die französische Rechtsprechung erkennt die Tatsache,

dass allgemeine Regelungen einen Schaden einer bestimmten

Personengruppe herbeiführen kann. So etwa hat sie in der

Rechtsache „M. Aldebert“ eine Rechtmäßigkeitshaftung in dem

Fall zugesprochen, in dem der Besitzer einer Raststätte durch eine

allgemeine Anordnung der Verwaltung, in der die Sperre der

Autobahnstrecke, an der sein Geschäft lag, beschlossen wurde,

fast seine gesamte Kundschaft verloren und dadurch einen

„außergewöhnlichen“ Schaden erlitten hatte. Trotz der

Allgemeinheit der Anordnung hat der „Conseil d´État“ eine

Besonderheit des Schadens und daher eine Haftung der

handelnden Verwaltung anerkannt und sie auf Schadensersatz

verurteilt.162

bb) Außergewöhnlichkeit des Schadens

Nach Ansicht der Rechtsprechung bezieht sich die

Außergewöhnlichkeit des Schadens auf die Überschreitung der

„Grenzen der wirtschaftlichen Risiken, die der Tätigkeit in dem

betroffenen Sektor innewohnen“163

. Die Überschreitung muss

unvorhersehbar gewesen sein.

Generalanwalt LENZ benutzt eine andere Formel, nämlich die

„existenzbedrohende Krise des betroffenen Unternehmens“, in

162 Rihal, RFDA 1988, 950. 163 EuG, Rs. T-184/95, Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80.

69

welcher VON BOGDANDY ein Kriterium zur Bestimmung der

Existenz einer Aufopferungssituation sieht.164

Diese Formel

betrifft nur eines der Elemente der Aufopferung, und zwar die

Qualifizierung des Schadens als außergewöhnlich. So entschied

auch der „Conseil d´État“ in der oben erwähnten Rechtssache.165

Allerdings scheint jener Maßstab allzu streng zu sein. Denn eine

Aufopferungssituation kann auch ohne eine existenzbedrohenden

Krise vorliegen.

In der rechtsvergleichenden Literatur werden weiterhin manche

Konstellationen erwähnt, in denen bestimmte typische Arten von

Schäden per se als außergewöhnlich zu bezeichnen sind, wie

etwa die Fälle von Beeinträchtigungen in das Recht auf Leben

oder auf körperliche Unversehrtheit. Außergewöhnlich ist auch

der Schaden, der ganz oder teilweise zur Zerstörung privater

Güter führt. Abschließend werden auch diejenige Fälle

dazugezählt, in denen wegen öffentlicher Bauarbeiten der Zugang

zu privaten Grundstücken, Gebäuden oder Anlagen verhindert

wird.166

Solche Konstellationen sind allerdings anhand von

nationalen Verwaltungshandeln herausgearbeitet worden und

eher im nationalen Sektor relevant.

cc) Gegenwärtigkeit des Schadens

Die Gegenwärtigkeit des Schadens setzt voraus, dass er bereits

entstanden sein muss. Also es darf sich prinzipiell nicht um einen

hypothetischen Schaden handeln.167

Die Gegenwärtigkeit des

Schadens lässt sich von dem Kompensationscharakter der

Rechtmäßigkeitshaftung ableiten. Allerdings hat die

Rechtsprechung in der Sache „Eier-Kontor“ die Möglichkeit

anerkannt, „dass der Gerichtshof mit dem Ziel angerufen wird,

die Haftung der Gemeinschaft für unmittelbar bevorstehende und

164 v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn. 96. 165 Rihal, RFDA 1988, 950, 951. 166 Ortiz-Álvarez, La Responsabilidad Patrimonial, S. 155 f. 167 Fernández, El Régimen de la responsabilidad, S. 12.

70

mit hinreichender Sicherheit vorhersehbare Schäden feststellen

zu lassen, auch wenn der Schaden noch nicht genau beziffert

werden kann“168

.

c) Die so genannte „fehlende Rechtfertigung“

In der Rechtsache „Dorsch Consult“ erwähnte der EuG eine

bisher nicht bekannte Voraussetzung der

Rechtmäßigkeitshaftung. Und zwar weist das Gericht darauf hin,

dass die Haftung für rechtmäßiges Verhalten nicht ausgelöst

werden könne, wenn die „dem geltend gemachten Schaden

zugrunde liegende Regelung durch ein allgemeines

wirtschaftliches Interesse gerechtfertigt“169

sei. Diese

Besonderheit der Rechtsprechung scheint mit den Grundsätzen

und Grundgedanken der Rechtmäßigkeitshaftung nicht vereinbar

zu sein. Hinsichtlich der oben erwähnten Ausführungen über die

Zumutbarkeit rechtmäßiger belastender Maßnahmen erweist sich

diese Voraussetzung als widersprüchlich. Denn von der

Rechtfertigung des Schadens durch ein Allgemeininteresse hängt

die Bezeichnung des Eingriffes als rechtmäßig ab. Läge dem

Schaden keine Rechtfertigung zugrunde, wäre er prinzipiell nicht

zu ersetzen, sondern die Maßnahme aufgrund ihre

Rechtswidrigkeit zu beseitigen. Die Aussage widerspricht den

allgemein anerkannten Grundsätzen, die die Haftung für

rechtmäßiges Handeln stützen. An dieser durch die

Rechtsprechung erfundene Voraussetzung üben SCHRÖDER und

HAACK mit Recht Kritik.170

Mit den Worten von HAACK erweist

sich dieses Kriterium als „überflüssig, wenn nicht gar

systemwidrig“171

. Das Vorhandensein einer Rechtfertigung

schließt die Haftung nicht aus, sie ist dagegen in dem Konzept

der Haftung für rechtmäßiges Handeln inbegriffen.

168 EuGH, Rs. 44/76, Eier-Kontor, Slg. 1977, 393. 169 EuG, Rs. T-184/95, Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80. 170 Schröder, Rechtschutz, S. 114 f. 171 Haack, in: Europarecht, 395, 401.

71

d) Kausalzusammenhang

Die Rechtsprechung spricht seit den früheren Urteilen von einer

„hinreichenden Unmittelbarkeit“ zwischen dem

gemeinschaftsrechtlichen Verhalten und dem verursachten

Schaden, in Sinne - nach Auffassung OSSENBÜHLS - „der

objektiven Vorhersehbarkeit des Schadenseintritts“172

. Die

herkömmlichen Überlegungen, die im Rahmen der Haftung für

rechtswidriges Handeln gemacht worden sind, können auf die

Rechtmäßigkeitshaftung angewandt werden. Hierbei handelt es

sich um die so genannte Adäquanztheorie, „wonach nur

diejenigen Amtstätigkeiten kausal für den Schaden sind, die bei

einem gewöhnlichen Verlauf nach allgemeiner Lebenserfahrung

geeignet sind, den Schaden herbeizuführen“173

.

e) Die Frage des Verschuldens

Weder die Norm des Artikels 288 II noch die Rechtsprechung des

EuGH und EuG verlangen ein Verschulden. Daher spricht man

von einer „verschuldensunabhängigen objektive Haftung“174

. In

der Rechtsache “Firma Clemessy” erwähnte der EuGH den

Grundgedanken der verschuldensunabhängigen Haftung, wobei

er die Frage, ob das Gemeinschaftsrecht jene Haftung kennt,

ausdrücklich offen gelassen hat. Nach GRÜNWALD „spielt die

Frage nach dem Grad des Verschuldens heute praktisch keine

Rolle mehr“175

.

3. Folgen der Haftung

Zum Schluss wird kurz auf die Konsequenzen des

Rechtmäßigkeitshaftungseintritt eingegangen. Denn mir ist

172 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 508. 173 Detterbeck, AöR 125 (2000), 202, 216. 174 Ossenbühl, Staatshaftungsrecht, S. 509. 175 Grünwald, in: Groeben/Thiesing/Ehlermann, Kommentar, S. 247.

72

bislang noch kein Urteil des EuG oder EuGH bekannt, in dem die

Gemeinschaft zum Ersatz des durch ihr rechtmäßiges Handeln

verursachten Schadens verurteilt worden ist bzw. sich das Gericht

mit dem Thema auseinandersetzte.

Allerdings können die Überlegungen der nationalen Literatur

über die Folgen eines Rechtmäßigkeitshaftungseintritts auf das

Gemeinschaftsrecht übertragen werden. Die Anerkennung für den

Einzelfall einer Haftung der Gemeinschaft für rechtmäßiges

Handeln impliziert, dass das Vorligen eines besonderen und

außergewöhnlichen Schadens bewiesen worden ist. Der Schaden

muss dennoch nicht unbedingt vollständig ausgeglichen

werden,176

da nur der Teil des Schadens zu ersetzen ist, der über

die Grenze der Unzumutbarkeit hinausgeht.177

Daher spricht man

bei der Rechtmäßigkeitshaftung eher von

Entschädigungsanspruch (Ausgleichsanspruch) als von

Schadensersatzanspruch.178

SCHRÖDER meint, dass entgangener

Gewinn nicht erstattfähig ist, „denn es geht bei der Haftung für

rechtmäßiges Handeln vornehmlich nicht darum, für den

Einzelnen den Zustand herzustellen, der bestünde, wenn die

beeinträchtigende Maßnahmen nicht erlassen worden wäre.

Vielmehr sollen über die Entschädigungszahlung lediglich die

betroffenen privaten und öffentlichen Interessen in einen

gerechten Ausgleich gebracht werden“179

.

176 Baldus, Staatshaftungsrecht, Rn. 364. 177 Schröder, Rechtsschutz, S. 121. 178 Sproll, Staatshaftungsrecht, S. 316. 179 Schröder, Rechtsschutz, S. 121 f.

73

SCHLUSSFOLGERUNGEN

Die vorliegende Arbeit vertritt als Ergebnis die Auffassung, dass

eine Haftung der Europäischen Gemeinschaft für ihr

rechtmäßiges Verhalten anerkannt sein sollte. Im Folgenden

werden noch einmal die bedeutesten Argumente und Ergebnisse

als Schlussfolgerung zusammengestellt.

Es ist festgestellt worden, dass sich das

Rechtmäßigkeitshaftungsinstitut von den drei folgenden

Rechtsgrundsätzen ableiten lässt: Gleichheitsprinzip,

Grundrechtsbindung und effektiver Rechtsschutz. Der

Gleichheitssatz in der Form des Lastengleichheitsprinzips besagt,

dass die öffentlichen Lasten jeden Einzelnen grundsätzlich in

demselben Maß betreffen müssen. Wird dieser Grundsatz

ausnahmsweise gerechtfertigt verletzt, indem eine bestimmte

Person oder Personengruppe („Besonderheit“) einen schweren

Schaden erleidet, der über die zumutbaren Lasten hinausgeht

(„Außergewöhnlichkeit“), muss ihr zum Schutz ihrer

grundrechtlich gewährleisteten Positionen ein entsprechender

Schadensausgleich zugesprochen werden. Zudem muss im

Streitfall die Möglichkeit bestehen, diesen Anspruch gerichtlich

effektiv durchzusetzen.

Das Institut der Rechtmäßigkeitshaftung ist in Deutschland und

Frankreich längst etabliert. Allerdings kennen es diese zwei

Rechtsordnungen nicht alleine, denn die Rechtmäßigkeitshaftung

gilt ebenfalls in anderen Mitgliedstaaten, wie etwa in Belgien,

Italien, Niederlande, Portugal und Spanien. Großbritannien stellt

die wichtigste Ausnahme. Die Untersuchung in den ausgewählten

Mitgliedstaaten ist mit dem Ziel durchgeführt worden, ein

74

repräsentatives Bild des heutigen mitgliedstaatlichen Standes

bezüglich der Rechtmäßigkeitshaftung darzustellen.

Zum gegenwärtigen Stand der Behandlung des Themas muss

zunächst darauf hingewiesen werden, dass sich nur wenige

Autoren in der Literatur damit durcheinander setzen. Und auch

dann wird es i.d.R. nur marginal behandelt, möglicherweise aus

dem Grund, weil sich nur wenige Urteile mit dem Thema

befassen und die Rechtsprechung noch nicht jene Haftung

ausdrücklich anerkannt hat, was aber demnächst zu erwarten ist.

Abgesehen von gewissen Ausnahmen, halten sich viele Stimmen

in der Literatur zurück, eine scharfe Stellung zum Problem zu

nehmen. Allerdings zeichnet sich eine Tendenz ab, die

Anerkennung zu unterstützen. Die Autoren, die die Anerkennung

einer derartigen Haftung ablehnen, stellen eine Ausnahme dar. Es

wird jedoch i.d.R. nur auf diese Urteile verwiesen. Die Frage

stellt sich, ob die Rechtsprechung auf die Durchsetzung dieser

Auffassung in der Literatur wartet und, da sich in der Literatur

die Anerkennung noch nicht genügend durchgesetzt hat,

zurückhaltend bleibt. Wer wartet auf wen? Wartet die Literatur,

dass sich die Rechtsprechung entscheidet oder wartet die

Rechtsprechung, dass die Literatur einen soliden Boden bietet,

um die Rechtmäßigkeitshaftung anzuerkennen? Ich bin der

Auffassung, dass sich die Befürworter in der Literatur nach und

nach durchsetzen werden. Die Richtung der

Rechtsprechungsentwicklung ist ebenfalls klar. Dies zeigt sich

durch die Analyse der Entwicklung der Überlegungen in den

Urteilen der EuG und EuGH, insbesondere in der Rechtsache

„Dorsch Consult“.

Zur Frage, ob Artikel 288 II als Anspruchsgrundlage einer

Rechtmäßigkeitshaftung dient und deswegen die Gemeinschaft

für ihr rechtmäßiges Handeln haften muss, ist auf zwei

Hauptargumente eingegangen worden.

75

Zunächst ist das Argument erwähnt worden, nach welchem der

Wortlaut des Artikels 288 II einer Anerkennung nicht

entgegensteht. Denn er nimmt keinerlei Bezug auf die

Rechtswidrigkeit als Voraussetzung der gemeinschaftsrechtlichen

außervertraglichen Haftung.180

Nach dem Auslegungskanon, das

im Urteil in der Rechtsache „Firma Plaumann“ festgelegt und

hier herangezogen worden ist, ist eine restriktive Interpretation

des zitierten Artikels, in dem Sinne, dass eine Haftung für

rechtmäßiges Handeln auszuschließen ist, untersagt. Das ist

allerdings ein Argument, wonach nur die Verneinung der

Anerkennung verboten ist. Allein genügt es nicht, um die

Anerkennung der Rechtmäßigkeitshaftung zu begründen. Daher

ist ein zweites Argument erörtert worden:

Nach einer in der Literatur verbreiteten Ansicht nimmt der

Verweis des Artikels („allgemeinen Rechtsgrundsätzen, die den

Rechtsordnungen der Mitgliedstaaten gemeinsam sind“) auf die

Anerkennung der Rechtmäßigkeitshaftung in den

mitgliedstaatlichen Rechtordnungen Bezug.

Da diese Vorgehensweise und ihr Ergebnis nicht zu überzeugen

vermag, ist eine andere Methode vorgeschlagen worden: Danach

sollte man sich fragen, ob dieselben Grundgedanken, die die

Rechtmäßigkeitshaftung stützen, nämlich: Gleichheitssatz,

Grundrechtsbindung und effektiver Rechtsschutz, zum einen in

den mitgliedstaatlichen Rechtssystemen (Verweis des Artikels),

zum anderen im Gemeinschaftsrecht (als autonome

Rechtsordnung) gelten. Solange diese Grundsätze in den

Mitgliedstaaten auch anerkannt sind und somit Anwendung

finden, sollten sie dann in das Gemeinschaftsrecht übertragen

werden und dazu führen, das Rechtmäßigkeitshaftungsinstitut

anerkannt wird. Mit anderen Worten, knüpf der Verweis des

Artikels nicht direkt an das Rechtmäßigkeitshaftungsinstitut, als

180 So etwa Schmahl, ZEuS 1999, 415, 426 ff.

76

Rechtsgrundsatz, der den mitgliedstaatlichen Rechtsordnungen

gemeinsam ist, sondern an die Rechtsgrundsätze, die jenes Institut

stützen, an.

Die Tatsache, dass diese Rechtsgrundsätze ebenfalls im

Gemeinschaftsrecht allgemeine Geltung beanspruchen, verstärkt

diese These. Deswegen ist auch eine Untersuchung nach der

Geltung dieser Grundsätze nicht nur in den Mitgliedstaaten,

sondern auch im Gemeinschaftsrecht durchgeführt worden. Das

Ergebnis zeigt, dass sie auf beiden Ebenen Anwendung finden

und daher als allgemeine Grundsätze im Sinne des Artikels 288 II

anzusehen sind.

Zwei andere Argumente sind auch vorgebracht worden: Zum

einen, die Empfehlung an die Mitgliedstaaten No. R (84) 15 des

Ministerkomitees des Europarates, deren wesentliches Ziel darin

besteht, den Individualrechtsschutz im Bereich der Staatshaftung

in den Mitgliedstaaten sowie die Rechtsangleichung in demselben

Gebiet zu verstärken. Sie stützt die Anerkennung einer

Rechtmäßigkeitshaftung im Gemeinschaftsrecht. Zum anderen,

ist die Tatsache bewiesen, dass sich in der Literatur die Tendenz

zur Anerkennung abzeichnet.

Bezüglich der Rechtmäßigkeitshaftung ist zwischen vier Arten

von Akten unterschieden worden. Und zwar zwischen abstrakt-

generellen bzw. konkret-partikularen Akten einerseits,

andererseits zwischen diejenigen Akte, die einen nationalen

Umsetzungsakt benötigen, und diejenigen, die ihn nicht

benötigen. Aus diesen Konstellationen und ihrer Melangen

ergeben sich zumindest zwei mögliche Problematiken: Man

fragte sich zunächst, ob hinsichtlich der nötigen Qualifizierung

des Schadens als ein Besonderer (quantitatives Element),

abstrakt-generelle Akte einen besonderen Schaden verursachen

können. Diese Frage ist bejaht worden, denn man muss die

wirkliche Wirkung des Akts, statt die Formulierung der Normen,

77

beachten. Das zweite Problem betrifft die Zurechnung des den

Schaden verursachenden Handelns beim gleichzeitigen Vorliegen

beider gemeinschaftsrechtliche und nationale Akte. Zur

Beantwortung dieser Frage ist die Regelungsintensität der

Richtlinien und der Entscheidungsspielraum bei der Umsetzung

zu berücksichtigen.

Im vorletzten Teil dieser Arbeit ist auf die Voraussetzungen der

Rechtmäßigkeitshaftung eingegangen worden. Es wurde zunächst

zwischen geschriebenen und ungeschriebenen, sowie

gemeinsamen und besonderen Tatbestandsmerkmalen

unterschieden. Die ersten beiden Voraussetzungen sind nur kurz

erwähnt worden, denn die Aufmerksamkeit bei der Haftung für

rechtmäßiges Verhalten ist hauptsächlich auf den Schaden sowie

auf ein zusätzliches Tatbestandsmerkmal, dass die

Rechtsprechung entwickelt hat, nämlich die so genannte

„fehlende Rechtfertigung“, zu steuern. Der Schaden muss

besonders und außergewöhnlich sein. Die erste Eigenschaft

bezieht sich auf die Anzahl der Betroffenen (quantitatives

Element): Besonders, ist derjenige Schaden, der nur einer Person

oder einer kleinen Personengruppe zugefügt worden ist. Die

zweite betrifft die Schwere des Schadens (qualitatives Element):

Außergewöhnlich ist derjenige Schaden, der mit den Worten des

EuG die „Grenzen der wirtschaftlichen Risiken, die der Tätigkeit

in dem betroffenen Sektor innewohnen“181

, überschreitet. Es sind

Fallgruppe skizziert worden, in denen wegen ihrer Natur der

Schaden automatisch als außergewöhnlich zu bezeichnen ist. Das

ist der Fall von Beeinträchtigungen in das Recht auf Leben und

auf körperliche Unversehrtheit und bei der ganz oder teilweisen

Zerstörung eines privaten Gutes. Ebenfalls ist die Formel von der

„existenzbedrohenden Krise des betroffenen Unternehmens“ als

möglicher Gesichtspunkt zur Bestimmung der Existenz einer

181 EuG, Rs. T-184/95, Dorsch Consult, Slg. 1998, II-670, Rn. 80.

78

Aufopferungssituation erwähnt.182

Die Erfindung durch das EuG

einer neuen Voraussetzung („fehlende Rechtfertigung“) ist

kritisiert worden. Danach setzt der Haftungseintritt voraus, dass

die den Schaden verursachende Maßnahme keine Rechtfertigung

durch das Allgemeininteresse findet. Nach dieser Auffassung

würde die Gemeinschaft nicht haften, solange die Maßnahme

gerechtfertigt wäre, was dem System und den Grundsätzen der

Rechtmäßigkeitshaftung widerspricht. Denn ungerechtfertige

Eingriffe sind zu beseitigen, nicht zu ersetzen. Die Rechtfertigung

der Maßnahme schließt die Haftung nicht aus, sie ist dagegen in

dem Konzept der Haftung für rechtmäßiges Handeln inbegriffen.

Abschließend ist das Thema der Folgen des

Rechtmäßigkeitshaftungseintritts kurz angedeutet worden. Da mir

bislang keine Entscheidung bekannt ist, die sich mit dem Thema

befasst, erstrecken sich die Überlegungen in diesem letzten Teil

auf kurze Aussagen, wonach der zu ersetzenden Schaden dem

ganzen erlittenen Schaden nicht entspricht, sondern nur dem, was

über den zumutbaren Schaden hinausgeht. Daher spricht man

eher von Entschädigung als Schadensersatz.

182 Dazu v. Bogdandy, in: Grabitz/Hilf, Das Recht der EU, Art. 288 EGV, Rn.

96.

79

ERKLÄRUNG

Hiermit erkläre ich, dass ich die vorliegende Arbeit selbständig

angefertigt und andere als die angegebenen Hilfsmittel und

Quellen nicht benutzt habe, sowie dass sie in dieser oder einer

anderen Form nicht bereits einer anderen Fakultät oder einem

Mitglied derselben vorgelegt wurde und dass sie nicht bereits

anderweitig als Prüfungsarbeit bei einer akademischen Prüfung

oder Staatsprüfung verwendet worden ist.

ALFREDO PARÉS SALAS

Heidelberg, am 29. Dezember 2006.

Die außervertragliche Haftung der Europäischen Gemeinschaft für rechtmäßiges Handeln

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