Die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie in der deutschen Verwaltung

– Teil I: Grundlagen –

Die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie in der deutschen Verwaltung

– Teil I: Grundlagen –

Herausgegeben von

Prof. Dr. Utz Schliesky Ministerialdirigent

a. pl. Professor an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel

Mit Beiträgen von:

Anika Dorthe Luch Anne Neidert

Prof. Dr. Utz Schliesky Sönke Ernst Schulz

Kiel 2008

Verlag: Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel Olshausenstraße 40 24098 Kiel

Das Werk ist urheberrechtlich geschützt. Der Nachdruck, die Vervielfältigung, die Ver-breitung oder Bearbeitungen dieses Werkes oder Teile dieses Werkes bedürfen der vorhe-rigen schriftlichen Zustimmung des Verlages. © Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften

an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel Kiel 2008

Verkaufspreis: 49,00 €

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek

Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliographische Daten sind im Internet unter http://dnb.ddb.de abrufbar.

ISBN 978-3-936773-34-7

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Geleitwort

Die europäische Dienstleistungsrichtlinie – ein knappes Jahr nach ihrem Inkrafttre-ten ist der Begriff weitgehend geläufig. Gleiches lässt sich allerdings und bedauerli-cherweise mit Blick auf den Inhalt nicht sagen.

Unverändert herrscht hier auf vielen Feldern häufig Ahnungslosigkeit vor. Besten-falls ist bekannt, dass die Richtlinie umfangreiche Änderungen insbesondere des Wirtschaftsverwaltungs- und Verwaltungsverfahrensrechts erfordert.

Dieses Wissen kann und darf nicht ausreichen. Denn insgesamt hat die EU nur ein Zeitfenster von drei Jahren für die Umsetzung der Richtlinie gesetzt.

Umso wertvoller dieses Buch.

Anerkannte Experten vom Lorenz-von-Stein-Institut haben mit wissenschaftlicher Präzision eine Studie erarbeitet, die sich konkret und umfassend mit den Vorgaben der EU-Kommission auseinandersetzt.

Bedeutet die europäische Dienstleistungsrichtlinie nun tatsächlich das Ende der deutschen Verwaltung, wie provokativ gefragt wird?

Ganz sicher nicht.

Gleichwohl zeigt die Arbeit durchaus kritische Ansätze auf und sieht sich insoweit sicher einig mit Fachleuten aus Verwaltung, Wirtschaft und Politik.

Vielen scheint die EU-Dienstleistungsrichtlinie in einem föderalen Land wie Deutschland inkompatibel zur Verwaltungsstruktur. Die Umsetzung der Richtlinie durch 16 Bundesländer mit teils unterschiedlichen Verwaltungsverfahren ist zu-mindest problematisch. Dabei weist die Ausgangslage in Deutschland durchaus Parallelen zur gesamteuropäischen Ausgangslage auf.

Unbestritten gibt es einiges an rechtlichem und politischem Handlungsbedarf, wenn wir die Forderungen der Richtlinie ihrem Geiste nach umsetzen wollen. Schließlich soll dieses europäische Gemeinschaftswerk mehr bringen als den viel zitierten einheitlichen Ansprechpartner. Wenn in der Lösung dieser Frage die größ-te Aufgabe gesehen wird, hat die Richtlinie ihre sehr viel tiefer reichenden Ziele verfehlt.

Ein weiteres gravierendes Problem liegt darin, dass die IT-Systeme und Infrastruk-turen unserer Verwaltungseinheiten separiert entstanden sind, daher inkompatibel und in aller Regel nicht vernetzt sind. Auch hier ist dringend Handlungsbedarf gefordert. Es gilt, die Behördenprozesse zielgerichtet zu unterstützen, um letztlich die Forderungen der Dienstleistungsrichtlinie erfüllen zu können.

Ist die EU-Dienstleistungsrichtlinie also doch zum Scheitern verdammt?

Keineswegs. Auch das zeigt die vorliegende Schrift auf. Denn sie skizziert nicht nur die Entstehungsgeschichte und gibt wesentliche Inhalte wieder. Sie präsentiert auch

Geleitwort

VI

Lösungsansätze zu verschiedenen Punkten und kann insoweit als positive Diskus-sionsgrundlage dienen.

Politiker und Verwaltungsexperten sind jetzt gleichermaßen gefordert.

Denn noch wartet einiges an Anstrengungen, wenn es darum geht, gewachsene Barrieren in den unterschiedlichen Verwaltungen der Bundesrepublik zu überwin-den.

Hier kann die EU-Dienstleistungsrichtlinie über ihren eigentlichen Zweck hinaus ein Treibsatz werden für eine positive Weiterentwicklung der öffentlichen Verwal-tung.

Wiesbaden, im Dezember 2007 Harald Lemke

Staatssekretär

Bevollmächtigter für E-Government und Informationstechnik der hessischen Lan-desregierung

Vorstandsvorsitzender ISPRAT e.V.

VII

Vorwort

Die EU-Dienstleistungsrichtlinie stellt Gesetzgebung und Verwaltung in den Mit-gliedstaaten der Europäischen Union vor die Aufgabe, grundlegende Paradigmen-wechsel bis Ende 2009 zu vollziehen. Allein die mit Hilfe des Instituts „einheitli-cher Ansprechpartner“ begründete Verpflichtung, die Verwaltungsorganisation strikt aus Sicht des Bürgers zu denken, oder die gemeinschaftsrechtlich fundierte Pflicht zur vollständigen elektronischen Abwicklung von Verwaltungsverfahren über Zuständigkeits- und Staatsgrenzen hinweg erfordern ein ambitioniertes und stringentes Umsetzungsprogramm. Es hat aber den Anschein, dass sich Politik, Verwaltungspraxis und Wissenschaft dieser Herausforderung noch gar nicht richtig bewusst sind – vor allem die Konsequenzen für Grundpfeiler des Verwaltungs-rechts und der Verwaltungsorganisation werden oftmals nicht erkannt. Bevor aber konkrete Umsetzungsmaßnahmen ergriffen werden, müssen zunächst die rechtli-chen Grundlagen geklärt und zum Teil neu vermessen werden. Dieser Aufgabe nimmt sich der hiermit vorgelegte Band an.

Das Buch dokumentiert die ersten Arbeitsergebnisse des Forschungsprojekts „Die Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie in der deutschen Verwaltung“, das dank der großzügigen Förderung durch den ISPRAT e.V. (Interdisziplinäre Studien zu Politik, Recht, Administration und Technologie e.V.) als Drittmittelprojekt am Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel durchgeführt werden kann. Ziel des Projekts ist die Erarbeitung rechtlicher und verwaltungspraktischer Modelle zur organisatorischen und verfahrensrechtlichen Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie unter Ein-beziehung der IT. Der Dank an ISPRAT e.V., allen voran dem Vorstandsvorsit-zenden, Herrn Staatssekretär Harald Lemke, Herrn Geschäftsführer Horst Westerfeld und dem Sprecher des Wissenschaftlichen Beirates, Herrn Dr. Dirk Graudenz, um-fasst neben der Projektförderung auch einen großzügigen Druckkostenzuschuss für die Herstellung dieses Buches. Als Leiter des Forschungsprojekts möchte ich über-dies dem gesamten Vorstand sowie den Forschungspartnern im ISPRAT e.V. für die Ermöglichung dieses Wissenschaft und Praxis verbindenden Projekts, insbe-sondere aber auch für anregenden Gedankenaustausch danken. Ein drittes Danke-schön geht schließlich an die Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter des Lorenz-von-Stein-Instituts; namentlich seien die Projektmitarbeiter, Frau Wiss. Mitarb. Ass. iur. Anne Neidert, Frau Wiss. Mitarb. Dipl. iur. Anika D. Luch, Herr Wiss. Mitarb. Dipl. iur. Sönke E. Schulz und Herr Wiss. Mitarb. Freddy Altmann genannt. Die gemeinsa-me Arbeit in dem Projekt hat nicht nur – wie ich meine – ansehnliche Ergebnisse erbracht, sondern bereitet in einer kollegialen und freundschaftlichen Atmosphäre trotz einer hohen Arbeitsbelastung sehr viel Freude.

Der Band begründet zugleich die neue Reihe „Schriften zur Modernisierung von Staat und Verwaltung“, in der bedeutsame verwaltungswissenschaftliche For-schungsergebnisse publiziert werden sollen, die im Sinne Lorenz von Steins die „Idee der Verwaltung“ präzisieren und weiterentwickeln. Staat und Verwaltung müssen sich angesichts der supra- und internationalen Einbindung der Bundesrepublik

Vorwort

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Deutschland sowie insbesondere der rasanten Veränderungsprozesse in Gesell-schaft und Wirtschaft an veränderte Rahmenbedingungen anpassen, wollen sie nicht langfristig ihrer Funktionen in einem demokratisch und rechtsstaatlich ver-fassten Gemeinwesen beraubt werden.

Kiel, im Dezember 2007 Utz Schliesky

Geschäftsführendes Vorstandsmitglied des Lorenz-von-Stein-Instituts für Ver-waltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel

Inhaltsübersicht

IX

Inhaltsübersicht

Geleitwort Staatssekretär Harald Lemke ........................................................................................ V

Vorwort Prof. Dr. Utz Schliesky ............................................................................................... VII

Das Ende der deutschen Verwaltung? Die Europäische Dienstleistungsrichtlinie – Anstoß zur Verwaltungsmoderni-sierung und Zwang zur Verwaltungsreform

Prof. Dr. Utz Schliesky ................................................................................................... 1

Der personelle Anwendungsbereich der EU-Dienst-leistungsrichtlinie Verpflichtung zur einheitlichen Umsetzung der Vorgaben für inländische und grenzüberschreitende Sachverhalte

Anika D. Luch / Sönke E. Schulz ............................................................................. 33

Der sachliche Anwendungsbereich der EU-Dienst-leistungsrichtlinie Zur Abgrenzung von dienstleistungsspezifischen Genehmigungen und sol-chen allgemeiner Natur

Anika D. Luch / Sönke E. Schulz ............................................................................. 59

Einheitlicher Ansprechpartner: Umsetzungsmodell zum Ablauf des Verwaltungsverfahrens Anne Neidert .............................................................................................................. 117

Die Schaffung des einheitlichen Ansprechpartners unter Berücksichtigung der Verteilung der Verbandskompeten-zen in der Bundesrepublik Überlegungen zur Einpassung in den föderalen Staat

Anika D. Luch .......................................................................................................... 149

Inhaltsübersicht

X

Die bundesweite Geltung von Genehmigungen nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie Art. 10 Abs. 4 DLR als Herausforderung für die Verbandskompetenz

Sönke E. Schulz .......................................................................................................... 175

Die Verwaltungszusammenarbeit nach der Dienstleis-tungsrichtlinie und das Verhältnis zu den nationalen Amtshilfevorschriften Prof. Dr. Utz Schliesky ............................................................................................... 203

Inhaltsverzeichnis

XI

Inhaltsverzeichnis

Geleitwort .......................................................................................... V

Vorwort ........................................................................................... VII

Das Ende der deutschen Verwaltung? Die Europäische Dienstleistungsrichtlinie – Anstoß zur Verwaltungsmoderni-sierung und Zwang zur Verwaltungsreform ................................................... 1

A. Einleitung ................................................................................. 2

B. Entstehungsgeschichte und Hintergrund der Richtlinie ........ 6

I. Ausgangssituation: Bestehende Defizite bei der Realisie- rung eines europäischen Binnenmarktes für Dienstleistungen .... 6 1. Ausgestaltung des Verwaltungsverfahrens als formelle Hürde .............................................................................................. 6 2. Genehmigungsverfahren und staatliche Berufsreglemen- tierung als materielle Behinderung der Dienstleistungs- freiheit ............................................................................................. 7 II. Kompetenz der Gemeinschaft zur Beseitigung dieser Hemmnisse? ......................................................................................... 8 III. Umfassender Ansatz der Dienstleistungsrichtlinie als Resul- tat der gemeinschaftsrechtlichen „Lösungskompetenz“ ............ 11

C. Wesentliche Inhalte der Richtlinie .......................................... 12

I. Umfassender Anwendungsbereich der Richtlinie ........................ 12 II. Verwaltungsvereinfachung .............................................................. 14 1. Einheitlicher Ansprechpartner (Art. 6 Abs. 1 DLR) ............. 15 a) Ansiedlungsoptionen ............................................................ 16 aa) Vorgaben der Richtlinie ................................................. 16 bb)Verortung in Deutschland – ein föderales Dilemma? .......................................................................... 17 b) Aufgabenprofil ....................................................................... 19 aa) Vorgaben der Richtlinie ................................................. 19 bb)Weiterentwicklung des VwVfG .................................... 19 2. Elektronische Verfahrensabwicklung (Art. 8 Abs. 1 DLR).. 21 3. Genehmigungsfristen und -fiktion ........................................... 23 4. Die bundesdeutsche Verbandskompetenz als „Spiel- verderber“ kundenorientierter Richtlinienumsetzung? ......... 23

Inhaltsverzeichnis

XII

III. Rückkehr zum Idealbild der Gewerbefreiheit im Sinne des § 1 der Gewerbeordnung ................................................................. 24 IV. Diskriminierungsfreiheit und nationale Verteilungsverfahren ... 26 V. Verbraucherschutz und Qualitätssicherung .................................. 26 VI. Europäische Amtshilfe ..................................................................... 27

D. Fazit: Die Umsetzung der Dienstleistungsrichtlinie als Ka- talysator einer umfassenden Verwaltungsmodernisierung .... 30

Der personelle Anwendungsbereich der EU-Dienst-leistungsrichtlinie Verpflichtung zur einheitlichen Umsetzung der Vorgaben für inländische und grenzüberschreitende Sachverhalte ............................................................ 33

A. Einleitung ............................................................................... 34

B. „Inländerdiskriminierung“ im Anwendungsbereich der Dienstleistungsrichtlinie .................................................. 35

C. Einheitliche Geltung von Rechtsangleichungs- und Har- monisierungsregelungen ........................................................ 37

D. Vereinbarkeit der umgekehrten Diskriminierung mit dem Gemeinschaftsrecht ........................................................ 42

E. Vereinbarkeit der Inländerdiskriminierung mit natio- nalem Verfassungsrecht ......................................................... 45

I. Anwendbarkeit des Art. 3 Abs. 1 GG ........................................... 45 1. Keine unterschiedlichen Normgeber ....................................... 46 2. Vergleichbarkeit nationaler und gemeinschaftsrecht- licher Sachverhalte ...................................................................... 47 3. Verhältnis zu Art. 12 Abs. 1 GG .............................................. 48 II. Rechtfertigung von Engriffen in Art. 3 Abs. 1 und Art. 12 Abs. 1 GG............................................................................. 50

1. Art. 9 Abs. 1 DLR: Präventive Genehmigungen als Aus- nahme ............................................................................................ 52

2. Art. 6 DLR: Einheitlicher Ansprechpartner ........................... 53 3. Art. 8 DLR: Elektronische Abwicklung der Verfahren ........ 54 4. Art. 13 Abs. 4 DLR: Genehmigungsfiktion ............................ 55 5. Art. 10 Abs. 4 DLR: Geltung für das gesamte Staatsge- biet ................................................................................................. 55 III. Schlussfolgerungen ........................................................................... 56

Inhaltsverzeichnis

XIII

F. Rechtspolitische Gebotenheit einer einheitlichen Umsetzung ............................................................................. 56

G. Zusammenfassung und Ausblick ........................................... 58

Der sachliche Anwendungsbereich der EU-Dienst-leistungsrichtlinie Zur Abgrenzung von dienstleistungsspezifischen Genehmigungen und sol-chen allgemeiner Natur .......................................................................... 59

A. Einleitung ................................................................................ 61

B. Dienstleistungen im Sinne der Richtlinie .............................. 63

I. Dienstleistungs- und Niederlassungsfreiheit ................................ 63 II. „die von einem in einem Mitgliedstaat niedergelassenen Dienstleistungserbringer erbracht wird“ (Art. 2 Abs. 1 DLR) .. 64 III. Bereichsausnahmen des Art. 2 Abs. 2 DLR ................................. 65

1. Nichtwirtschaftliche Dienstleistungen von allgemeinem Interesse ........................................................................................ 67

2. Finanzdienstleistungen ............................................................... 67 3. Netze der elektronischen Kommunikation ............................. 68 4. Verkehrsdienstleistungen ........................................................... 69 5. Leiharbeitsagenturen ................................................................... 70 6. Dienstleistungen des Gesundheitswesens ............................... 70 7. Audiovisuelle Dienste und Rundfunk ...................................... 71 8. Glücksspiele ................................................................................. 71 9. Ausübung öffentlicher Gewalt .................................................. 72 10. Soziale Dienstleistungen ............................................................ 73 11. Sicherheitsdienste ........................................................................ 73 12. Notare und Gerichtsvollzieher.................................................. 74 13. Zusammenfassung ...................................................................... 75 IV. Weitere den Anwendungsbereich „beschränkende“ Regelungen ......................................................................................... 75 1. Art. 1 Abs. 6 DLR: Arbeits- und Sozialrecht .......................... 76 2. Art. 1 Abs. 5 DLR: Strafrecht ................................................... 77 3. Art. 2 Abs. 3 DLR: Steuerrecht ................................................ 77 4. Art. 3 Abs. 2 DLR: Internationales Privatrecht und Ver- braucherschutz ............................................................................. 78

C. Erfasster Verwaltungskontakt und erfasste Vorgaben des nationalen Rechts: „Anforderungen, Verfahren, Formali-

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XIV

täten und Genehmigungen“ ................................................... 79

I. Abgrenzung der Begrifflichkeiten und Anwendungsbereiche ... 79 II. Begriffsverständnis der Richtlinie ................................................... 80

1. „Anforderungen“ (vgl. beispielsweise Art. 14 bis 16 DLR) ...................................................................................... 80

2. „Verfahren und Formalitäten“ (vgl. Art. 5 Abs. 1, Abs. 1 lit. a), 8 Abs. 1 DLR) ...................................................... 81

3. „Genehmigungen“ (vgl. Art. 6 Abs. 1 lit. b), 9 Abs. 1 DLR) ............................................................................ 82

III. Nachträgliche Kontrollverfahren und Rechtsbehelfsverfah- ren als „Verfahren und Formalitäten“ im Sinne der Richt- linie / Abwicklung über den einheitlichen Ansprechpartner ..... 84 IV. „Gelten“, „Betreffen“, „Erforderlichkeit“ .................................... 86

D. Abgrenzung der dienstleistungsspezifischen Verfahren, Formalitäten und Genehmigungsregelungen zu Rege- lungen allgemeiner Natur ...................................................... 87

I. Allgemeine Vorüberlegungen .......................................................... 88 1. Einschränkung über Kausalitätserwägungen .......................... 88

2. Unterschiedliche Kriterien der Ermessensausübung kein tauglicher Abgrenzungsmaßstab ...................................... 89

3. Sonderbetroffenheit der Dienstleistungserbringer als Ab- grenzungskriterium ..................................................................... 89 4. Keine pauschale Herausnahme bestimmter Normkom- plexe aus dem Anwendungsbereich der Richtlinie ................ 90 5. Exemplarische Nennung von dienstleistungsspezifi- schen Anforderungen in der Richtlinie (Art. 14 bis 16 DLR) ........................................................................................ 91

II. Entwicklung von Abgrenzungsmodellen ...................................... 92 1. Tätigkeitsbezug als Abgrenzungskriterium (Modell 1) .......... 92 2. Eingrenzung über den Adressatenkreis einer Norm (Modell 2) ..................................................................................... 96

3. Erstreckung auf typischerweise abzuwickelnde Ver- fahren (Modell 3) ......................................................................... 99

4. Weitere Modelle zur Eingrenzung .......................................... 101 5. Tabellarische Übersicht zu den Abgrenzungsmodellen ...... 102 III. Bewertung der Abgrenzungsmodelle ........................................... 103 IV. Erweiterung des Anwendungsbereich „in die Tiefe“ ................ 105

E. Anwendung auf exemplarische Regelungsmaterien ............. 107

I. Erfasste Regelungen und Regelungsbereiche ............................. 107 1. Gewerberecht ............................................................................. 107 2. §§ 4, 6 ArchIngKG SH............................................................. 108

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XV

3. § 38 GewO: Überwachungsbedürftige Gewerbe ................. 108 4. Friedhofssatzung Kiel: Zulassung gewerblicher Tätig- keit auf Friedhöfen .................................................................... 109

5. § 4 Abs. 1 S. 1, 2 BImSchG: Genehmigung genehmi- gungsbedürftiger Anlagen ........................................................ 109 6. § 34 Abs. 3 S. 3 LNatSchG SH: Gewerbsmäßiges Sam- meln wild lebender Tiere und Pflanzen ................................. 109 7. § 9 PflSchG: Anzeige der Anwendung von Pflanzen- schutzmitteln .............................................................................. 110

8. Fleischhygienegesetz (FlHG) .................................................. 110 II. Nicht erfasste Regelungen und Regelungsbereiche ................... 111 1. Melderecht .................................................................................. 111 2. § 68 LBauO SH: Baugenehmigung ........................................ 111 3. § 27 a.F. LNatSchG SH: Genehmigung von Tiergehe- gen ............................................................................................... 112 4. § 21 Abs. 1 S. 1 StrWG SH: Sondernutzungserlaubnis ....... 112 III. Zweifelsfälle ..................................................................................... 113 1. § 15 LBauO SH: Werbeanlagen .............................................. 113 2. § 10 PflSchG: Anforderungen an Verwender von Pflan- zenschutzmitteln ....................................................................... 113

F. Zusammenfassung und Ausblick .......................................... 114

G. Tabellarische Zusammenfassung der Ergebnisse zum sachlichen Anwendungsbereich ............................................ 116

Einheitlicher Ansprechpartner: Umsetzungsmodell zum Ablauf des Verwaltungsverfahrens ............................................. 117

A. Einführung ............................................................................ 118

B. Mindestanforderungen der Dienstleistungsrichtlinie an den einheitlichen Ansprechpartner ....................................... 118

I. Organisationsformen ...................................................................... 118 II. Entscheidungskompetenzen und Aufgabenumfang ................. 119 1. Verfahrensabwicklung .............................................................. 119 2. Zuständigkeitsübertragung ...................................................... 120 3. Elektronische Verfahrensabwicklung .................................... 121 4. Auskunft und Akteneinsicht .................................................... 122 5. Informationspflichten ............................................................... 122

C. Ablauf des Verwaltungsverfahrens unter einem einheit-

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XVI

lichen Ansprechpartner ......................................................... 123

I. Regelungsort und Anwendungsbereich ....................................... 123 II. Verfahrensmanager ......................................................................... 125 1. Verfahrensabwicklung .............................................................. 125 a) Grundregel............................................................................ 126 b) Durchsetzungsmöglichkeiten des einheitlichen Ansprechpartners ................................................................ 128 2. Antragskonferenz ...................................................................... 130 3. Beschleunigung, Bearbeitungsfrist und Genehmigungsfiktion ............................................................... 131 4. Informationspflichten ............................................................... 132 a) Einheitlicher Ansprechpartner und zuständige Behörde ................................................................................. 132 b) Zusätzliche genehmigungsbezogene Informationen ..... 133 III. Minimalmodell ................................................................................. 133 IV. Verfahrenskonzentration ............................................................... 134 V. Verfahrenskoordination ................................................................. 135 VI. Rechtsbehelfe ................................................................................... 136

D. Umsetzungsvorschlag ........................................................... 137

E. Zusammenfassende Würdigung ........................................... 147

Die Schaffung des einheitlichen Ansprechpartners unter Berücksichtigung der Verteilung der Verbandskompeten-zen in der Bundesrepublik Überlegungen zur Einpassung in den föderalen Staat .................................. 149

A. Problemstellung .................................................................... 150

B. Im Allgemeinen – Verbandskompetenz im nationalen Recht ..................................................................................... 152

C. Im Besonderen – Schaffung des einheitlichen Ansprech- partners .................................................................................. 153

I. Denkbare Ausgestaltungen der Position des einheitlichen Ansprechpartners ............................................................................ 154

1. Enges Modell – Bloße Vermittlertätigkeit ............................. 154 2. Weite Modelle – Allumfassende Entscheidungskompe- tenz oder umfassende Außenkompetenz .............................. 155 3. „Modell der Mitte“ – Verfahrensmittler (formelle Ver-

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XVII

fahrensleitung) ........................................................................... 156 II. Vereinbarkeit der Minimalausgestaltung mit der Richtlinie ..... 157

III. Kollision der Minimalausgestaltung mit der Verteilung von Verbandskompetenzen................................................................... 158 IV. Kollision der formellen Verfahrensleitung durch den ein- heitlichen Ansprechpartner mit der Verteilung von Ver- bandskompetenzen ......................................................................... 159

1. Erteilung von fristgebundenen Arbeitsanweisungen an back offices ................................................................................ 159 2. Erteilung von Bescheinigungen über die Vollständigkeit der eingereichten Unterlagen ................................................... 161

3. Möglichkeit der Anrufung der Aufsichtsbehörden .............. 161 4. Erteilung einer Empfangsbestätigung .................................... 162 5. Verbindliche Terminvereinbarung ......................................... 162 V. Wichtige Grundsätze des Verwaltungsverfahrens im Lichte der Etablierung einheitlicher Ansprechpartner .......................... 162 1. Zugang: Ingangsetzen und „Wahren“ von Fristen .............. 163 a) Minimalausgestaltung: Zugang bei der zuständigen Behörde als maßgeblicher Zeitpunkt (Vereinbarkeit mit der Richtlinie) ................................................................ 163 b) Zugang beim einheitlichen Ansprechpartner als maß- geblicher Zeitpunkt (Kollision mit der Verteilung der Verbandskompetenz) ................................................... 164 2. Ingangsetzen von Fristen: Bekanntgabe ................................ 165 3. Möglichkeit des Dienstleistungserbringers alle Verfahren über den ersten einheitlichen Ansprechpartner abzu- wickeln ........................................................................................ 166

4. Richtige Widerspruchsbehörde und richtiger Klage- gegner .......................................................................................... 168

a) Allumfassende Entscheidungskompetenz / Umfas- sende Außenkompetenz ..................................................... 168

b) Minimalausgestaltung ......................................................... 169 c) Formelle Verfahrensleitung ............................................... 169 5. Haftungsfragen .......................................................................... 169 Exkurs: Zum Dogma des Verbots der Mischverwaltung und die Parallelität zur Amtshilfe ................................................. 170 VI. Ergebnis ............................................................................................ 172

Die bundesweite Geltung von Genehmigungen nach der EU-Dienstleistungsrichtlinie Art. 10 Abs. 4 DLR als Herausforderung für die Verbandskompetenz .............. 175

Inhaltsverzeichnis

XVIII

A. Einleitung .............................................................................. 176

B. Räumliche Geltung von Genehmigungen nach der der- zeitigen Rechtslage in der Bundesrepublik Deutschland ..... 177

I. Gleichlauf von Gesetzgebungs- bzw. Rechtssetzungskom- petenz und räumlicher Genehmigungsgeltung ........................... 177 II. Auseinanderfallen von Vollzugs- und Gesetzgebungskom- petenz ................................................................................................ 181

III. Zusammenfassung .......................................................................... 183

C. Vorgaben der Dienstleistungsrichtlinie ................................ 183

I. Erfasste Genehmigungen ............................................................... 183 II. Grundsatz: Bundesweite Geltung ................................................. 184 III. Ausnahme: Räumliche Beschränkung/ Genehmigung für

jede Betriebsstätte ........................................................................... 184 IV. Einschränkende Auslegung ........................................................... 185

1. Teleologische Reduktion des Anwendungsbereichs des Art. 10 Abs. 4 DLR ............................................................ 186 2. Zuordnung raumbezogener Genehmigungen zum Aus- nahmetatbestand des Art. 10 Abs. 4 DLR ............................ 187

3. Stellungnahme ............................................................................ 188 V. Zusammenfassung .......................................................................... 189

D. Vereinbarkeit der Anforderungen der Richtlinie mit den bundesdeutschen Verbandskompetenzen / Gesetzgeberi- scher Anpassungsbedarf ....................................................... 189

E. Exemplarische Darstellung des bestehenden Anpas- sungsbedarfs .......................................................................... 193

I. Erlaubnispflichten nach der Gewerbeordnung .......................... 193 II. Eintragung in die Handwerksrolle ................................................ 194 III. Gaststättenerlaubnis ........................................................................ 194 IV. Ausnahmeregelungen gem. § 29 Abs. 3 StVO und § 70 StVZO ...................................................................................... 196 V. Architektengesetze der Länder ..................................................... 197 VI. Gewerbliche Tätigkeit auf Friedhöfen ......................................... 198

F. Zusammenfassung und Ausblick .......................................... 199

Inhaltsverzeichnis

XIX

Die Verwaltungszusammenarbeit nach der Dienstleis-tungsrichtlinie und das Verhältnis zu den nationalen Amtshilfevorschriften ............................................................. 203

A. Einführung: Renaissance der Amtshilfe ............................... 203

B. Realität der grenzüberschreitenden Behördenzusammen- arbeit ...................................................................................... 204

I. Sozialrecht ........................................................................................ 205 II. Lebensmittel- und Veterinärrecht ................................................ 205 III. Kartellrecht ...................................................................................... 206

C. Europäisierung der Amtshilfe durch die EU-Dienstleistungsrichtlinie ................................................ 208

I. Die Amtshilferegelungen der Art. 28 bis 36 DLR ..................... 208 II. Modifizierung der §§ 4 ff. VwVfG ............................................... 211 1. Exkurs: Zuständiger Gesetzgeber .......................................... 212 2. Begriff der Amtshilfe ................................................................ 213 3. Voraussetzungen und Grenzen ............................................... 216

D. Folgen einer Europäisierung der Amtshilfe .......................... 220

I. Verantwortung für die Rechtmäßigkeit des Verwaltungs- handelns ............................................................................................ 221 II. Rechtsschutz gegenüber Amtshilfehandlungen ......................... 223 III. Positivierung des Netzwerkmodells ............................................. 228 IV. Zwang zur Realisierung der elektronischen Verwaltung .......... 231

E. Fazit ....................................................................................... 234

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Autoren:

Anika Dorthe Luch, geboren 1981 in Lich, 2000-2005 Studium der Rechts- und Poli-tikwissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel; 2005 Erste Juris-tische Staatsprüfung vor dem OLG Schleswig, Diplom-Juristin (Universität Kiel); seit 2005 Doktorandin bei Bundesminister a.D. Prof. Dr. Schmidt-Jortzig und Promotionsstipendiatin der FAZIT-Stiftung; 2005-2006 angestellt beim Finanzmi-nisterium Schleswig-Holstein in der Projektgruppe „Verwaltungsmodernisierung und Entbürokratisierung“; seit 2006 wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungswissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel und Rechtsreferendarin im Landgerichtsbezirk Kiel.

Anne Neidert, geboren 1980 in Fulda; 1999-2004 Studium der Rechtswissenschaften in Frankfurt a.M. und Madrid; 2004 Erstes Juristisches Staatsexamen; 2005-2007 Referendariat beim OLG Frankfurt a.M.; 2007 Zweites Juristisches Staatsexamen; seit 2007 wissenschaftliche Mitarbeiterin am Lorenz-von-Stein-Institut für Verwal-tungswissenschaften in Kiel, Tätigkeitsschwerpunkt: Umsetzung der EU-Dienstleistungsrichtlinie im deutschen Verwaltungsrecht; Doktorandin bei Prof. Dr. Utz Schliesky.

Prof. Dr. Utz Schliesky, Ministerialdirigent und Privatdozent an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel; geboren 1966 in Kiel, 1987-1992 Studium der Rechts-wissenschaften in Kiel, 1993-1997 Wissenschaftlicher Mitarbeiter und Doktorand bei Bundesminister a.D. Prof. Dr. Schmidt-Jortzig; Promotion zum Thema „Öffentli-ches Wettbewerbsrecht“; nebenamtlich Dozent für Recht und Verwaltungslehre an der Bundeswehrfachschule Kiel und Lehrbeauftragter an der Verwaltungsfach-hochschule des Landes Schleswig-Holstein in Altenholz, 1994-1997 Juristischer Vorbereitungsdienst; Große Juristische Staatsprüfung vor dem Hanseatischen Oberlandesgericht, Hamburg; 1997-2002 Wissenschaftlicher Assistent am Lehr-stuhl für Öffentliches Recht von Bundesminister a.D. Prof. Dr. Schmidt-Jortzig an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel, 2002 Habilitation durch die Rechtswis-senschaftliche Fakultät der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel; Thema der Habilitationsschrift: „Souveränität und Legitimität von Herrschaftsgewalt“; Lehrbe-fugnis für Öffentliches Recht einschließlich Europarecht, 2003-2005 Erster Bei-geordneter und Stellvertretender Hauptgeschäftsführer des Deutschen Landkreista-ges, Berlin, seit 2005 Leiter der Abteilung „Verwaltungsmodernisierung“ im Fi-nanzministerium Schleswig-Holstein, seit August 2007 geschäftsführender Vor-stand des Lorenz-von-Stein-Instituts für Verwaltungswissenschaften an der Chris-tian-Albrechts-Universität zu Kiel.

Sönke Ernst Schulz, geboren 1980 in Stade, 2000-2005 Studium der Rechts- und Politikwissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel; 2005 Erste Juristische Staatsprüfung vor dem OLG Schleswig, Diplom-Jurist (Universität

Autoren:

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Kiel); seit 2005 Doktorand bei Bundesminister a.D. Prof. Dr. Schmidt-Jortzig und Promotionsstipendiat des Landes Schleswig-Holstein; 2005-2006 angestellt beim Finanzministerium Schleswig-Holstein in der Projektgruppe „Verwaltungsmoderni-sierung und Entbürokratisierung“; seit 2006 Rechtsreferendar im Landgerichtsbe-zirk Kiel; seit Juni 2007 wissenschaftlicher und seit Oktober 2007 geschäftsführen-der wissenschaftlicher Mitarbeiter am Lorenz-von-Stein-Institut für Verwaltungs-wissenschaften an der Christian-Albrechts-Universität zu Kiel.