DIW Nr. 36/2005

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72. Jahrgang/7. September 2005

2. Bericht

Grundlegende Reform der Einkommens-besteuerung: Inwieweit kann dieBemessungsgrundlage verbreitert unddas Steuerrecht vereinfacht werden?Seite 523

Wirtschaft Politik Wissenschaft

Wochenbericht

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Nr. 36/2005

Grundlegende Reform derEinkommensbesteuerung:Inwieweit kann die Bemessungs-grundlage verbreitert und dasSteuerrecht vereinfacht werden?

Gegenwärtig wird intensiv über das Steuerreformkonzept von Paul Kirchhof disku-tiert. Analysen auf Grundlage von fortgeschriebenen Einzeldaten der Einkommen-steuerstatistik zeigen, dass die Abschaffung der wesentlichen Steuervergünstigun-gen und Abzugsbeträge nicht ausreicht, die mit einer Senkung des Spitzensteuer-satzes auf 25 % verbundenen Einnahmeausfälle auszugleichen. Zudem wird dieBedeutung der Steuervereinfachung in der öffentlichen Diskussion überschätzt.Ein deutlich vereinfachtes Steuersystem ist nicht notwendigerweise effizient undauch nicht gerecht. Hier muss die Politik vernünftige Kompromisse suchen.

Mit der Berufung des Steuerprofessors und ehemaligen Verfassungsrichters PaulKirchhof in das Kompetenzteam der Unionsparteien hat sich die Diskussionum eine grundsätzliche Reform und Vereinfachung der deutschen Einkommens-und Unternehmensbesteuerung intensiviert. Kirchhof steht für den am weites-ten reichenden Reformvorschlag in den letzten Jahren, den er mit seiner For-schungsgruppe „Bundessteuergesetzbuch“ entwickelt hat:1 Der Steuersatz solleinheitlich 25 % für steuerpflichtige Einkommen über 18 000 Euro betragen; imGegenzug sollen sämtliche Steuervergünstigungen und einkunftsartspezifischenSonderregelungen wegfallen sowie Werbungskosten und Betriebsausgabenteilweise pauschaliert werden. Zudem soll das Regelwerk durch eine grundle-gende Systematisierung und Neufassung des Einkommensteuerrechts gestrafftund in seiner Anwendung vereinfacht werden.

Das DIW Berlin hat in einer Studie vom April 2004 diesen Vorschlag sowie wei-tere Reformvorschläge hinsichtlich ihrer Aufkommens- und Verteilungswir-kungen sowie ihrer Arbeitsangebotseffekte untersucht.2 Wesentliches Ergebniswar, dass eine deutliche Senkung der Steuersätze vor allem im oberen Einkom-mensbereich zu erheblichen Steuerausfällen führt, die nicht durch eine Verbrei-terung der Bemessungsgrundlagen oder Wachstumsimpulse aufgefangen wer-den können. Da bei den Vorschlägen von Paul Kirchhof, aber auch beim Kon-

Stefan [email protected]

1 Vgl. www.bundessteuergesetzbuch.de/.2 Stefan Bach, Peter Haan, Hans-Joachim Rudolph und Viktor Steiner: Reformkonzepte zur Einkommens- undErtragsbesteuerung: Erhebliche Aufkommens- und Verteilungswirkungen, aber relativ geringe Effekte auf dasArbeitsangebot. In: Wochenbericht des DIW Berlin, Nr. 16/2004, S. 185–204 (www.diw.de/deutsch/produkte/publikationen/wochenberichte/docs/04-16.pdf).

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Grundlegende Reform der Einkommensbesteuerung: Inwieweit kann die Bemessungsgrundlage verbreitert und das Steuerrecht vereinfacht werden?

3 Hermann Otto Solms (Hrsg.): Niedrig – einfach – gerecht. Die neueEinkommensteuer (www.hermann-otto-solms.de/sitefiles/reden/372/1066741545.pdf); vgl. auch FDP-Fraktion: Entwurf eines Gesetzes zurEinführung einer neuen Einkommensteuer und zur Abschaffung derGewerbesteuer; Bundestagsdrucksache 15/2349 (http://dip.bundes-tag.de/btd/15/023/1502349.pdf).4 Verwendet wurde die Datei FAST, die auf einer geschichteten Zufalls-stichprobe von 10 % der Steuerpflichtigen (knapp 3 Mill. Fälle) aus demGesamtmaterial der Einkommensteuerstatistik 1998 basiert und als„Scientific use file“ wissenschaftlichen Institutionen zur Verfügung ge-stellt wird. Aus Gründen des Datenschutzes und des Steuergeheimnissessind die Informationen von wenigen Steuerpflichtigen mit sehr hohenpositiven und negativen Einkünften teilweise gelöscht oder vergröbert,so dass zu den entsprechenden Merkmalen Schätzungen bzw. Imputa-tionen mit Bezug auf Randverteilungen und Aggregatsgrößen der ver-öffentlichten Gesamtergebnisse durchgeführt wurden. Zur Aufbereitungund Fortschreibung der Daten sowie zum Aufbau des Einkommensteuer-Mikrosimulationsmodells des DIW Berlin vgl. auch Stefan Bach et al.:Aufkommens- und Belastungswirkungen der Lohn- und Einkommen-steuer 2003 bis 2005. Simulationsrechnungen auf Grundlage von fort-geschriebenen Einzeldaten der Einkommensteuerstatistik mit demLohn- und Einkommensteuersimulationsmodell des DIW Berlin. Projekt-bericht 3 zur Forschungskooperation „Mikrosimulation“ mit dem Bun-desministerium der Finanzen. Materialien des DIW Berlin Nr. 38 (www.diw.de/deutsch/produkte/publikationen/materialien/docs/papers/diw_rn04-04-38.pdf).5 Zusammen mit den kindergeldberechtigten Kindern sind dies etwa71 % der Bevölkerung.

zept der FDP3 Steuerpflichtige mit hohen Einkom-men nicht nur absolut, sondern auch in Relationzu ihren Einkommen deutlich stärker entlastetwerden als Normaleinkommensbezieher, führendiese Vorschläge zu einer ungleicheren Einkom-mensverteilung.

Angesichts der aktuellen Diskussion um die Mög-lichkeiten zur Verbreiterung der Bemessungsgrund-lagen ist ein Blick auf die wesentlichen Steuerver-günstigungen und Abzugsbeträge von Interesse,die in der Steuerstatistik nachgewiesen werden oderauf deren Grundlage geschätzt werden können(Tabelle). Hierzu wurde eine umfangreiche und re-präsentative Stichprobe aus der Einkommensteuer-statistik 1998 – neuere Daten stehen bisher nicht zurVerfügung – aufbereitet und für die wichtigstensteuerrelevanten Merkmale auf das Jahr 2005 fort-geschrieben.4 Demnach werden 2005 schätzungs-weise 29 Mill. Steuerpflichtige zur Einkommen-steuer veranlagt, darunter 14,8 Mill. ledige Steuer-pflichtige und 14,2 Mill. zusammen veranlagteEhepaare.5 Simulationsrechnungen mit dem Ein-kommensteuer-Mikrosimulationsmodell des DIWBerlin zur festgesetzten Einkommensteuer für das

Veranlagungsjahr 2005 ergeben eine gute Überein-stimmung mit dem aktuellen Steueraufkommenund der aktuellen Steuerschätzung. Demnach be-trägt das Aufkommen der festgesetzten Einkom-

Tabelle

Verteilung der Einkommensteuerbelastung, effektive Steuerbelastung sowie Anteil von Steuerbegünstigungen undAbzugsbeträgen am steuerpflichtigen Einkommen im Jahre 2005 nach Einkommensgruppen

Höhere Ver- Arbeits- Nachricht-

Höchstes luste aus Steuerfreie einkommen: Sonder- lich:

Einkommen Durch- Festgesetzte Vermietung Einkünfte steuerfreie ausgaben Außer- Erhöhung

im jeweiligen schnitts- Einkommensteuer und gewerb- aus Kapital- Zuschläge, (ohne gewöhnliche Insgesamt der Unter-

Dezentil einkommen lichen Be- vermögen4 erhöhte Vorsorgeauf- Belastungen nehmens-

teiligungen3 Werbungs- wendungen) gewinne6

kosten5 um 15 %

Struktur In % des1000 Euro nach Dezilen Brutto- In % des steuerpflichtigen Einkommens7

in % einkommens

1. bis 3. Dezil 21 8 1,5 3,7 5,2 5,7 4,7 2,2 2,7 20,5 2,54. Dezil 27 24 2,8 6,8 0,8 2,1 4,1 1,6 2,0 10,5 1,75. Dezil 31 29 4,2 8,6 0,7 1,8 3,5 1,7 1,8 9,5 1,16. Dezil 37 34 5,7 9,9 0,9 1,6 3,4 1,8 1,7 9,2 1,07. Dezil 44 40 7,6 11,2 0,8 1,6 3,3 1,8 1,7 9,2 1,28. Dezil 54 49 10,8 13,1 1,4 1,6 3,1 1,8 1,2 9,1 1,29. Dezil 73 62 16,1 15,3 1,8 1,5 2,8 1,9 1,1 9,2 1,4

10. Dezil . 135 51,3 23,0 5,8 4,1 1,6 2,3 0,6 14,5 5,1

Insgesamt . 40 100,0 15,0 3,1 2,7 2,7 2,0 1,2 11,8 2,7

Oberste 1 % . 442 20,6 28,9 9,5 8,3 0,3 2,4 0,3 20,9 9,1 Oberste 0,1 % . 1 741 8,3 30,1 8,0 12,3 0,1 2,3 0,2 22,9 10,8

1 Steuerpflichtige und nichtsteuerpflichtige Einkünfte, soweit in der Einkommensteuerstatis- 2 500 Euro aus Beteiligungen an Personengesellschaften und -gemeinschaften bei positiventik nachgewiesen, ohne Veräußerungsgewinne, vor Abzug von hohen Verlusten aus Vermie- Einkünften aus anderen Einkunftsarten.tung und Verpachtung und gewerblichen Beteiligungen sowie korrigiert um nachgewiesene 4 Sparerfreibetrag und Halbeinkünfteverfahren.Steuervergünstigungen (Anlage ST), ohne Einkünfte aus Sozialhilfe und Wohngeld. 5 Steuerfreie Zuschläge für Sonntags-, Feiertags- und Nachtarbeit: Schätzung auf Grundlage2 Gemeinsam veranlagte Ehepartner werden als ein Steuerpflichtiger erfasst. Insgesamt des Sozio-oekonomischen Panels des DIW Berlin; erhöhte Werbungskosten, die den Arbeit-29,0 Mill. Steuerpflichtige 2005, die zusammen mit ihren kindergeldberechtigten Kindern nehmerpauschbetrag übersteigen.71 % der Bevölkerung entsprechen. 6 Ohne Veräußerungsgewinne.3 Verluste von mindestens 5 000 Euro bei eigenen Immobilien, von mindestens 2 500 Euro 7 Zu versteuerndes Einkommen (nach Abzug von Sonderausgaben und außergewöhnlichenbei Beteiligungen (Immobilienfonds, Bauherrengemeinschaften u. Ä.) sowie von mindestens Belastungen) vor Abzug des Kinderfreibetrages im Rahmen der Günstigerprüfung zum Fami-

lienleistungsausgleich.

Quelle: Berechnungen mit dem Einkommensteuer-Simulationsmodell des DIW Berlin aufGrundlage von fortgeschriebenen Einzeldaten aus der Einkommensteuerstatistik 1998(Scientific Use File FAST des Statistischen Bundesamtes). DIW Berlin 2005

Brutto-einkommen1

der zurEinkommen-

steuerVeranlagten2



mensteuer 171,4 Mrd. Euro, das der nicht veranlag-ten und pauschalen Lohnsteuer 15,1 Mrd. Euro.

Progressive Einkommensteuerbelastunggegeben

Dargestellt nach Quantilen des wirtschaftlichenBruttoeinkommens6 ergibt sich eine beträchtlicheKonzentration der festgesetzten Einkommensteuer7

im oberen Bereich der Einkommenspyramide (Ta-belle): Auf die 10 % Steuerpflichtigen mit denhöchsten Einkommen entfallen über 51 % des Auf-kommens, auf die 1 % einkommensreichsten gut20 % und auf die 0,1 % der Steuerpflichtigen ganzan der Spitze – das sind 29 000 Steuerpflichtige –noch 8,3 % des Aufkommens. In Relation zumBruttoeinkommen ergibt sich ein deutlich progres-siver Belastungsverlauf, das heißt, die effektivenSteuerbelastungen steigen mit zunehmendem Ein-kommen. Anders als in vielen Debatten mitunterbehauptet, zahlen die „Reichen“ in erheblichemUmfang Einkommensteuer und leisten einen hohenBeitrag zur Finanzierung staatlicher Aufgaben.

Allerdings sind die effektiven Durchschnittsbelas-tungen bezogen auf das Bruttoeinkommen auch beiden Steuerpflichtigen mit den sehr hohen Einkom-men deutlich niedriger als der Spitzensteuersatzvon 42 %. Dieses Ergebnis ist interessant im Hin-blick auf steuerpolitische Postulate, die Gesamtbe-lastung des Einkommens durch Steuern auf den Er-trag solle in der Nähe einer „hälftigen Teilung zwi-schen privater und öffentlicher Hand“ verbleiben,sprich: 50 % Gesamtbelastung des Bruttoeinkom-mens sollen nicht überschritten werden – so der be-rühmte „Halbteilungsgrundsatz“ des Bundesver-fassungsgerichts.8 Der Steuertarif wird allerdingsauf das zu versteuernde Einkommen bezogen, alsonach Abzug aller Betriebsausgaben und Wer-bungskosten sowie der persönlichen Abzugsbe-träge (Sonderausgaben, außergewöhnliche Belas-tungen, Kinderfreibetrag). Neben diesen Abzügensowie dem Grundfreibetrag und der Tarifprogres-sion im unteren und mittleren Bereich sind weitereAbzugsbeträge bei der Einkünfteermittlung sowieSteuervergünstigungen, aber auch steuerfreie Ein-künfte (die teilweise dem Progressionsvorbehaltunterliegen) sowie tarifliche Begünstigungen beider Besteuerung von Veräußerungsgewinnen zuberücksichtigen.

Möglichkeiten zur Verbreiterung derBemessungsgrundlagen begrenzt

Anhand der fortgeschriebenen Modelldatengrund-lage lassen sich potentielle Steuervergünstigungenbzw. Möglichkeiten zur Verbreiterung der Bemes-

sungsgrundlagen identifizieren (Tabelle). Die ent-sprechenden Größen wurden auf das Einkommeni. S. v. § 2 Abs. 4 EStG bezogen, das ist das zu ver-steuernde Einkommen (nach Abzug von Sonder-ausgaben und außergewöhnlichen Belastungen)vor Abzug des Kinderfreibetrages im Rahmen derGünstigerprüfung zum Familienleistungsausgleich,auf das dann der Einkommensteuertarif angewen-det wird.

Vor allem im obersten Dezil haben viele Steuer-pflichtige Verluste aus Vermietung und Verpach-tung9 oder aus gewerblichen Beteiligungen, was aufSteuersparaktivitäten hinweist. Allerdings machendiese Verlustverrechnungen auch in den oberstenEinkommensgruppen weniger als 10 % der be-trächtlichen steuerpflichtigen Einkommen dieserHaushalte aus. Bei den steuerfreien Einkünften ausKapitalvermögen werden in der Berechnung derSparerfreibetrag und das Halbeinkünfteverfahrenberücksichtigt – Letzteres dient allerdings zumAusgleich der Vorbelastung mit definitiver Körper-schaftsteuer.

Die bisher steuerfreien Zuschläge für Sonntags-,Feiertags- und Nachtarbeit, deren Besteuerung al-lenthalben diskutiert wird, sind nicht in den Datender Einkommensteuerstatistik erfasst. Dazu wurdenentsprechende Informationen aus dem Sozio-oeko-nomischen Panel (SOEP) des DIW Berlin in denSteuerdatensatz integriert.10 Ferner wurden bei denArbeitseinkommen die erhöhten Werbungskostenberücksichtigt, die den Arbeitnehmerpauschbetragübersteigen. Hierbei handelt es sich überwiegendum die Pendlerpauschale, die nach den Vorschlägenvon Paul Kirchhof und der FDP gestrichen werdensoll. Einbezogen sind in der Tabelle außerdem dieSonderausgaben (außer den Vorsorgeaufwendun-

6 Einschließlich nicht steuerpflichtiger Einkünfte, soweit in der Einkom-mensteuerstatistik nachgewiesen, ohne steuerpflichtige Veräußerungs-gewinne, vor Abzug von hohen Verlusten aus Vermietung und Verpach-tung und gewerblichen Beteiligungen sowie korrigiert um nachgewie-sene Steuervergünstigungen (Anlage ST), ohne Einkünfte aus Sozialhilfeund Wohngeld.7 Zur Verteilung der nicht veranlagten und pauschalen Lohnsteuer lie-gen keine statistischen Informationen vor.8 BVerfGE 93, 121 und 165.9 Bei der Fortschreibung wird angenommen, dass die Verluste aus Ver-mietung und Verpachtung – ausgehend vom Niveau im Jahre 1998 –von 1999 an deutlich zurückgehen und sich von 2002 an bei 65 % desNiveaus von 1998 stabilisieren. Diesen Entwicklungspfad bestätigenerste Ergebnisse der neuen Geschäftsstatistik zur Einkommensteuerbeim Statistischen Bundesamt, in deren Rahmen die Veranlagungser-gebnisse für 2001 bereits weitgehend vollständig vorliegen. Vgl. dazuVolker Lietmeyer et al.: Jährliche Einkommensteuerstatistik auf Basisder bisherigen Geschäftsstatistik der Finanzverwaltung. In: Wirtschaftund Statistik, Nr. 7, 2005, S. 676. Diese Entwicklung ist auch plausibelangesichts der abgelaufenen Investitionsförderung in den neuen Län-dern, dem Überangebot auf vielen regionalen Immobilienmärkten so-wie der Einführung einer Mindestbesteuerung von 1999 an.10 Auf Grundlage der R-Welle des SOEP 2001 wurde die Wahrschein-lichkeit für solche Einkünfte mithilfe eines Probit-Modells geschätztund auf die Einkommensteuerdaten übertragen. Keine Informationengibt es über die Höhe der steuerbefreiten Zuschläge. Dazu wurde pau-schal unterstellt, dass die steuerfreien Zuschläge im Durchschnitt 12 %des bisher steuerpflichtigen Bruttolohns ausmachen.



gen)11 sowie die außergewöhnlichen Belastungen;12

beim Vorschlag von Kirchhof sollen diese Abzügeweitgehend wegfallen.

Schwer einzuschätzen ist darüber hinaus, in wel-chem Umfang sich die Vorschläge zur Gewinner-mittlung auf die steuerpflichtigen Einkünfte aus-wirken. So wollen Kirchhof und die Unionspar-teien das Steuerbilanzrecht neu fassen; vor allemKirchhof will die Möglichkeiten zur Bildung vonstillen Reserven drastisch beschränken sowie wohlauch Betriebsausgaben und die Einkünfteermitt-lung teilweise pauschaulieren.13 Zu diesen Zusam-menhängen gibt es im Rahmen der Steuerstatistikkeine Informationen, da die Gewinne lediglich sal-diert, also nach Abzug aller Betriebsausgaben nach-gewiesen werden. Die rot-grüne Bundesregierunghat in diesem Bereich in den letzten Jahren bereitseine Reihe von Maßnahmen ergriffen – von derVerschärfung der Gewinnermittlung über die Ein-führung der Mindestbesteuerung bis zur Verschär-fung der Dokumentationspflichten bei Verrech-nungspreisen. Bei etlichen dieser Maßnahmen ge-hen zudem kurzfristige Mehrbelastungen mit spä-teren Minderbelastungen einher (Abschreibungs-regelungen, Rückstellungen); insoweit ist die Wir-kung auf die effektive Steuerbelastung sowie aufdas Steueraufkommen im Barwert eher gering. Fer-ner müssten Anpassungsreaktionen der Steuer-pflichtigen und entsprechende Wirkungen auf dieStandortbedingungen berücksichtigt werden, zudenen es kaum empirische Evidenz gibt.

Mangels näherer Anhaltspunkte hatte das DIW Ber-lin in seiner Studie pauschale Annahmen zur Aus-weitung der Gewinne getroffen: So wurde etwabeim Konzept von Kirchhof unterstellt, dass sichdie steuerpflichtigen Gewinne (ohne Veräußerungs-gewinne) nachhaltig – um 15 % – erhöhen. Die Wir-kungen dieser Annahme auf die steuerpflichtigenEinkünfte sind in der Tabelle nachrichtlich darge-stellt.

Insgesamt ergibt sich für die hier einbezogenenRegelungen eine potentielle Ausweitung der Be-messungsgrundlagen von knapp 12 %. Unter Ein-beziehung einer stärkeren Erfassung der Unter-nehmensgewinne wären es 14,5 %. EntsprechendeTarifsenkungen könnten damit finanziert werden.Bei den Hochverdienern in den obersten Einkom-mensklassen sind diese potentiellen Finanzierungs-volumina aber nicht ausreichend, die Steueraus-fälle auszugleichen, die durch eine Senkung desSpitzensteuersatzes auf 25 % entstehen. Dies führtzu den erheblichen Steuerausfällen und der un-gleicheren Einkommensverteilung, wie sie vomDIW Berlin für den Vorschlag von Paul Kirchhofermittelt wurden.

Größere „Selbstfinanzierungseffekte“ durch stei-gende Beschäftigung und stärkeres Wachstum sindauch von den radikalen Steuerreformkonzeptenmittelfristig nicht zu erwarten. Die vom DIW Ber-lin geschätzten Arbeitsangebotswirkungen sindzwar spürbar, fallen aber in Relation zu den erheb-lichen Steuerausfällen gering aus.14 Deutliche Ver-änderungen der steuerlichen Rahmenbedingungenkönnen sich zudem kurz- bis mittelfristig eher ne-gativ auf die wirtschaftliche Entwicklung auswir-ken, soweit sie mit teilweisen Entwertungen vonInvestitionen (z. B. bei Immobilien) und sonstigenAnpassungskosten verbunden sind. Dies gilt zumaldann, wenn durch weitgehende Pauschalierungenund Verschärfungen der Einkünfteermittlung wirt-schaftliche Entscheidungen negativ beeinflusstwerden.

Steuervereinfachung wird überschätzt

Steuervereinfachung ist kein Selbstzweck. Wennes nur darum ginge, könnte man die Einkommen-steuer ganz abschaffen und andere Steuern erhö-hen. Dann wäre auch die „Steuererklärung auf derPostkarte“ überflüssig. Allerdings müsste dann dieMehrwertsteuer auf 39 % angehoben werden, oderdas Einkommensteueraufkommen könnte – als all-gemeine Bürgergebühr – auf alle gleichmäßig um-gelegt werden. Jeder Bürger müsste dann 190 Euroim Monat zahlen, vom Baby bis zum Greis. Nimmtman die 18,6 Mill. kindergeldberechtigten Kinderheraus, wären es schon 240 Euro im Monat. Dasist offensichtlich nicht sinnvoll.

Ökonomen interessieren primär die Effizienz- undVerteilungswirkungen der Besteuerung.15 Auch derSteuerpolitik sollte es vor allem darum gehen. Ein-fachheit und Transparenz begrenzen den Verwal-tungs- und Befolgungsaufwand von Finanzämternund Steuerpflichtigen; insoweit erhöhen sie dieEffizienz der Besteuerung. Sie sollten aber mit denanderen Besteuerungszielen abgewogen werden.

11 Hierbei handelt es sich um Spenden und Beiträge, Ausbildungskosten,Unterhaltsleistungen, Kirchensteuer, Steuerberatungskosten, Rentenund dauernde Lasten sowie Schulgeld.12 Diese können im Falle von Belastungen für Unterhalt und Ausbil-dung von Unterhaltsberechtigten sowie für Behinderung und Pflege,Kinderbetreuungskosten und sonstige außergewöhnliche Härten gel-tend gemacht werden.13 So sollen die Abschreibungsregelungen verschärft, insbesondere diedegressive Abschreibung für bewegliche Güter des Anlagevermögensreduziert oder abgeschafft werden; weiterhin sollen die Möglichkeitenzur Rückstellungsbildung begrenzt und vorhandene Rückstellungenaufgelöst werden.14 Vgl. Stefan Bach et al., a. a. O., S. 199.15 Vgl. zum Folgenden Franz W. Wagner: Steuervereinfachung – mitökonomischem Sachverstand gegen populistische Versimpelung. In:ifo Schnelldienst, 1/2004, S. 5–9; ders.: Steuervereinfachung und Ent-scheidungsneutralität – konkurrierende oder komplementäre Leitbilderfür Steuerreformen? In: Steuer und Wirtschaft, Nr. 2, 2005, S. 93–107;Christoph Spengel und Wolfgang Wiegard: Duale Einkommensteuer:Die pragmatische Variante einer grundlegenden Steuerreform. In: Wirt-schaftsdienst, Heft 2, 2004, S. 71–76.



Hier gibt es Zielkonflikte, die man erkennen undbenennen muss.

Die Besteuerung von Einkommen als Ausdruckwirtschaftlicher Leistungsfähigkeit gilt als zentra-les Besteuerungsziel; so hat es das Bundesverfas-sungsgericht unter maßgeblicher Mitwirkung vonPaul Kirchhof festgelegt. Ökonomen fordern fer-ner, dass das Steuersystem weitgehend „entschei-dungsneutral“ sein soll, dass also die Investitions-,Finanzierungs- und Rechtsformentscheidungennicht durch die Besteuerung beeinflusst und „ver-zerrt“ werden. Dann gibt es keine wirklich einfacheEinkommensbesteuerung, weil das Einkommenkompliziert zu ermitteln ist. Wer sich mit der Be-steuerung auf die komplexen Wirtschafts- undLebenswelten einlassen will, muss Kompromisseschließen.

Der Schlüssel zu mehr Steuervereinfachung sindletztlich niedrigere und gleichmäßige Steuersätze,das haben die Radikalreformer richtig erkannt.Auch die Idee der „Dualen Einkommensteuer“weist in diese Richtung.16 Wenn die Gewerbesteuerabgeschafft und der Einkommensteuertarif auf25 % begrenzt würde, verschwänden viele Proble-me bei der Unternehmensbesteuerung von selbstund Steuergestaltungen lohnten sich nicht mehr sostark. Die Konsequenz wären dann aber die be-schriebenen Verteilungswirkungen, zumal ange-sichts der erheblichen Steuerausfälle die Wirkun-gen der Erhöhung von anderen Steuern oder vonAusgabensenkungen zu berücksichtigen wären.17

Außerdem wird es sich auch bei einem Steuersatzvon 25 % immer noch lohnen, Gewinne in das nied-riger besteuernde Ausland zu verlagern oder mitdem Finanzamt über Sonderabschreibungen zustreiten. Schaut man auf das Massengeschäft derSteuerpraxis, so sind es weniger die vielgeschmäh-

ten Steuervergünstigen und Sonderregelungen, son-dern die grundlegenden Fragen der Gewinnermitt-lung und des Werbungskostenabzugs, die Steuer-berater, Finanzämter und Finanzgerichte am meis-ten beschäftigen, etwa die Abgrenzung der Be-triebsausgaben und Werbungskosten von den pri-vaten Lebenshaltungskosten oder die Nutzungs-dauer von Wirtschaftsgütern.18 Typisierende Pau-schalierungen können hier das Besteuerungsver-fahren deutlich vereinfachen. Sie führen aber nichtnotwendigerweise zu mehr Effizienz und Gerech-tigkeit. Entweder setzt man die Pauschalen hoch an,um möglichst viele Fälle zu erfassen, dann entste-hen hohe Steuerausfälle. Oder man gewährt nureine Pauschale, wie das Kirchhof offenbar in vielenBereichen vorschwebt. Das ist aber nicht einzel-fallgerecht und kann wirtschaftliche Wirkungensowie Fehlanreize auslösen, die nicht unbedingterwünscht sind. Wenn die Pauschalierungen z. B.dazu führen, dass Kleinunternehmen geringer be-lastet werden als größere Firmen, dann versuchendie Steuerpflichtigen eben, Kleinunternehmer zubleiben. Wenn Arbeitnehmer Pendlerkosten oderdoppelte Haushaltsführung nicht mehr abziehendürfen, dann sind sie eben weniger bereit, einenweiter entfernten Job anzunehmen, und eher ge-neigt, einen näher gelegenen, aber schlechter be-zahlten Arbeitsplatz zu akzeptieren.

16 Vgl. dazu Christoph Spengel und Wolfgang Wiegard, a. a. O.17 Zur gerechten Einkommens- oder Steuerlastverteilung gibt es letzt-lich keine wissenschaftlichen Maßstäbe. Vgl. aber die Untersuchung zuden Einschätzungen der Bürger zur Gerechtigkeit des Steuersystems:Jürgen Schupp und Gert G. Wagner: Gerechtigkeit der Einkommens-besteuerung aus Sicht der Bürger. In: Wochenbericht des DIW Berlin,Nr. 29/2005, S. 451–453.18 Vgl. hierzu die älteren Untersuchungen von Lutz Haegert: Eine em-pirische Widerlegung der gängigen Thesen über die Ursachen für dieÜberlastung der Finanzgerichte. In: Betriebs-Berater, 1991, S. 36–47;sowie Wolfgang Stegmaier: Ursachen für die Überlastung der Finanz-gerichte und Vorschläge zu ihrer Beseitigung. Hochschulschriften zurBetriebswirtschaftslehre, Bd. 105. München 1993.


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DIW@school Nr. 2/2005 erschienen

Das DIW Berlin wendet sich mit der kostenlosen Online-Publikation DIW@school, diezweimal im Jahr erscheint, insbesondere an Schüler und Lehrer des Fachs Wirtschafts-kunde an allgemein bildenden und berufsbegleitenden Schulen. Aktuelle Forschungs-arbeiten des DIW Berlin werden so aufbereitet, dass sie im Unterricht eingesetzt werdenkönnen. Dahinter steht die Überzeugung, dass es wichtig ist, das Verständnis Jugend-licher für volkswirtschaftliche Zusammenhänge und Grundfragen zu verbessern.

Inhalt der aktuellen Ausgabe

Was ist eigentlich …?… Armut

Deutschland in ZahlenEckdaten der Konjunkturprognose für Deutschland

Forschung in KürzeJugendarbeitslosigkeitDie Kosten des Klimawandels: 200.000.000.000.000 Euro

An outside view on the German economyIndia and Germany: Little differences make the wholeIndien und Deutschland: Der große Unterschied als Summe kleiner Teile

Schwerpunktthema mit HintergrundEntwicklungshilfe und Freihandel reduzieren Armut

Die regelmäßige Katastrophe: „Armuts-Tsunamis“Aktuelle Verhandlungen über den freien Welthandel

Petition der Protektionisten

Forschung im OriginalDie Sorgen der Bevölkerung über die Folgen der EU-Erweiterung

DIW@school gibt es hier: www.diw.de/atschool

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