Einleitung und Problemstellung (1) - uni-potsdam.de · Polen meist als ein...

Universität Potsdam Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation

Forschungspapiere „Probleme der Öffentlichen

Verwaltung in Mittel- und Osteuropa“

Heft 1

Stefanie Tragl

Landwirtschaftsverwaltung in Polen

Verzögerte Reformen in einem instabilen politischen Umfeld

Potsdam 2004

Bibliografische Information Der Deutschen Bibliothek Die Deutsche Bibliothek verzeichnet diese Publikation in der Deutschen Nationalbibliografie; detaillierte bibliografische Daten sind im Internet über http://dnb.ddb.de abrufbar. Forschungspapiere „Probleme der Öffentlichen Verwaltung in Mittel- und Osteuropa“ Heft 1 Herausgegeber: Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation Hochschuldozent Dr. Jochen Franzke Kontakt: PF 900 327, D-14439 Potsdam Tel.: +49 331 977 3414 e-mail: [email protected] Druck: Audiovisuelles Zentrum der Universität Potsdam Vertrieb: Universitätsverlag Potsdam Postfach 60 15 53 14415 Potsdam Fon +49 (0) 331 977 4517 / Fax 4625 e-mail: [email protected] http://info.ub.uni-potsdam.de/verlag.htm ISSN 1860-028X ISBN 3-937786-25-2 © Universitätsverlag Potsdam, 2004 Dieses Manuskript ist urheberrechtlich geschützt. Es darf ohne vorherige Genehmigung der Autoren / Herausgeber nicht vervielfältigt werden.

Stefanie Tragl

Landwirtschaftsverwaltung in Polen

Verzögerte Reformen in einem instabilen politischen Umfeld

Einleitung ............................................................................................................................. 1

1 Grundstrukturen der Ministerialverwaltung ................................................................ 4

1.1 Rolle der Ministerialverwaltung im Regierungssystem .............................................. 4

1.2 Organisations- und Personalstruktur der Ministerialverwaltung................................. 6

2 Das Politikfeld Landwirtschaft in Polen....................................................................... 14

2.1 Entwicklung des Landwirtschaftssektors .................................................................. 14

2.2 Der Einfluss landwirtschaftlicher Parteien und Interessengruppen........................... 16

2.3 Landwirtschaftspolitik im Zeitraum 1990-2003........................................................ 18

3 Strukturveränderungen in der Landwirtschaftsverwaltung...................................... 20

3.1 Entwicklung des Landwirtschaftsministeriums......................................................... 20

3.1.1 Politisches und administratives Personal............................................................ 21

3.1.2 Organisationsstrukturen...................................................................................... 27

3.1.3 Politikformulierung und Gesetzgebung.............................................................. 32

3.2 Entwicklungen im nachgeordneten Bereich .............................................................. 36

3.2.1 Die landwirtschaftlichen Agenturen................................................................... 37

3.2.2 Die FAPA ........................................................................................................... 44

3.3 Verteilung von Haushalts- und Personalressourcen .................................................. 47

4 Die Landwirtschaftsverwaltung im EU-Beitrittsprozess ............................................ 48

4.1 Die Übernahme der Gemeinsamen Agrarpolitik ....................................................... 48

4.2 SAPARD und die Vorbereitung auf die Strukturfondsnutzung ................................ 50

Zusammenfassung ............................................................................................................. 53

Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen.................................................................... 55

Literatur ............................................................................................................................. 58

Anhang................................................................................................................................ 62

Forschungspapiere „Probleme der Öffentlichen Verwaltung in Mittel- und Osteuropa“, Heft 1 __________________________________________________________________________________

1

Einleitung

Die folgende Studie befasst sich mit der Entwicklung der Landwirtschaftsverwaltung in

Polen im Zeitraum 1989/90 bis 2003. Sie ist im Rahmen eines von der Deutschen For-

schungsgemeinschaft geförderten Forschungsprojektes „Entstehungsbedingungen, Organisa-

tion und Leistungsfähigkeit der zentralstaatlichen Ministerialverwaltung“ entstanden, das im

Zeitraum 2002-2004 am Lehrstuhl für Politikwissenschaft, Verwaltung und Organisation der

Universität Potsdam durchgeführt wurde.

Im Forschungsprojekt wurde die Entwicklung ostmitteleuropäischer Ministerialverwal-

tungen anhand der Länder Estland, Polen und Slowakei untersucht. Die Landwirtschaftsver-

waltung ist neben der Telekommunikationsverwaltung eines der Politikfelder, die als Fallbei-

spiele für die Entwicklung administrativer Strukturen in Mittel- und Osteuropa ausgewählt

wurden. Im Projekt waren vier Forschungsfragen zentral, die sich in bezug auf die Landwirt-

schaftsverwaltung wie folgt kennzeichnen lassen:

1. Kontext: Welche Grundzüge der Regierungs- und Verwaltungssysteme der unter-

suchten Länder beeinflussen die Entwicklungen in der Landwirtschaftsverwaltung?

2. Genese: Wie haben sich die Organisationsstrukturen der Landwirtschaftsverwal-

tung seit Beginn des Transformationsprozesses verändert und wie lassen sich diese

Veränderungen erklären?

3. Strukturen: Wie lassen sich die Strukturen der Ministerialverwaltung und des nach-

geordneten Bereichs zum gegenwärtigen Zeitpunkt beschreiben?

4. Prozesse: Welche Rolle spielt die Ministerialverwaltung in politischen Prozessen

im Bereich Landwirtschaft?

Die Ministerialverwaltung in Mittel- und Osteuropa ist ein besonders anspruchsvoller Un-

tersuchungsgegenstand, da sie sozusagen ein „moving target“ darstellt. Sie befindet sich in

einem tiefgreifenden Reformprozess und tritt gleichzeitig als Akteur in politischen Prozessen

auf. Die Regierungs- und Verwaltungssysteme der ostmitteleuropäischen Länder befinden

sich seit dem Ende des Staatssozialismus zugleich in einem Transformationsprozess und in

einem Prozess der Annäherung an die Europäische Union (EU). In beiden Prozessen ist die

Ministerialverwaltung sowohl Subjekt als auch Objekt von Reformbestrebungen. Im stärker

durch innenpolitische Konstellationen bestimmten Transformationsprozess ist die Vorberei-

tung und Implementation von Reformprogrammen Aufgabe der Ministerialverwaltung. Ihre


2

institutionelle Leistungsfähigkeit ist einer der Schlüsselfaktoren für das Gelingen des ökono-

mischen und politischen Transformationsprozesses. Gleichzeitig ist sie aber auch Gegenstand

von Transformationsbemühungen mit dem Ziel des Aufbaus einer modernen, demokratisch

kontrollierten und an das Recht gebundenen Verwaltung.

Eine Gemeinsamkeit der Verwaltungssysteme der mittel- und osteuropäischen Länder ist

das Erbe der staatssozialistischen Vergangenheit. Die Ministerialverwaltung im Staatssozia-

lismus war politischen Imperativen untergeordnet. Sie hatte rein administrative Aufgaben zu

erfüllen, die politischen Entscheidungen wurden in den Gremien der jeweiligen Staatspartei

gefällt. Dementsprechend nahmen die Minister eine schwache Stellung im Institutionengefüge

ein. Dem entsprach auch ein enger Ressortzuschnitt mit zahlreichen Branchenministerien. Es

fehlte an einer umfassenden verwaltungsrechtlichen Grundlage und an Möglichkeiten für den

Bürger, das Verwaltungshandeln zu kontrollieren. Des Weiteren waren in den meisten Län-

dern die Staatsangestellten den übrigen Beschäftigten arbeitsrechtlich nahezu gleichgestellt.

Es gab kein professionelles Berufsbeamtentum im Sinne eines rechtlich definierten öffentli-

chen Dienstes.

Dementsprechend gehörte zu den Reformerfordernissen des Transformationsprozesses zu-

nächst eine Neudefinition der Aufgaben der Verwaltung. Auch der Ressortzuschnitt musste an

die neuen Aufgaben angepasst werden. Häufig wurde die Forderung formuliert, die politi-

schen und der administrativen Verwaltungsteile klar zu trennen. Die rein administrativen

Aufgaben sollten von neutralen, professionellen Berufsbeamten ausgeführt werden. Hierfür

musste ein professioneller öffentlicher Dienst etabliert werden. Nicht zu vernachlässigen war

auch die Veränderung der oft noch von Erfahrungen aus staatssozialistischer Zeit geprägten

Organisationskultur und der normativen Prägungen des Verwaltungspersonals.

Um die wesentlichen Einflussfaktoren auf die Entwicklung und das Agieren der Landwirt-

schaftsverwaltung zu systematisieren, ist es sinnvoll, zwischen jeweils nationalen innenpoliti-

schen Kontextfaktoren und externen Einflüssen zu unterscheiden (vgl. Tabelle 1). Die inter-

nen und externen Einflüsse entfalten zudem sektorübergreifende Einflüsse auf die Ministeri-

alverwaltung insgesamt als auch sektorspezifische im Politikfeld Landwirtschaft.

Die Ministerialverwaltung agiert in einem nationalen institutionellen Kontext. Die nationa-

len Akteure befinden sich in innenpolitischen Interessen- und Machtkonstellationen, die zum

einen durch das Regierungssystem und die grundlegenden Strukturen des Verwaltungssys-

tems bestimmt sind. Zum anderen spielen Institutionen des Politikfeldes Landwirtschaft, wie

die nationale sektorale Politik und die Interessenkonstellationen der Hauptakteure des Sektors

hier eine Rolle, da sie das Manövrierfeld und die Spielregeln innenpolitischer Auseinander-


3

setzungen bestimmen und die Zuschreibung bestimmter Interessen zu bestimmten Akteuren

ermöglichen.

Tabelle 1: Einflussfaktoren auf die Entwicklung der Landwirtschaftsverwaltung

Nationaler institutioneller Kontext Externe Einflüsse

Sektorübergreifend Regierungssystem Reformen der Zentralverwaltung

Allgemeine Anforderungen des EU-Beitritts an Verwaltung

Sektorspezifisch

Nationale Landwirtschaftspolitik Interessenkonstellationen im Landwirt-schaftssektor

Rechtliche und institutionelle Vorgaben im Rahmen der GAP und der Vor-Beitritts-programme

Quelle: Eigene Zusammenstellung

Neben den innenpolitischen Konstellationen beeinflussen auch externe Faktoren die Ent-

wicklung und die Handlungsmöglichkeiten der Landwirtschaftsverwaltung. Unter den exter-

nen Faktoren ist vor allem der Prozess der EU-Integration von Bedeutung. Die EU stellt be-

stimmte Anforderungen an die institutionelle Ausgestaltung und administrative Leistungsfä-

higkeit der Verwaltung, um die Umsetzung des Gemeinschaftsrechts und der Gemeinschafts-

politiken zu gewährleisten. Allerdings gibt die EU hier kein einheitliches Modell vor, die

Verwaltungsmodelle in den EU-Mitgliedstaaten sind sehr unterschiedlich. Die Gemeinsame

Agrarpolitik (GAP) ist Bestandteil des acquis communautaire, somit sind deren Strukturen als

Referenzmodell für die Agrarpolitik in den Beitrittstaaten zu betrachten. Hier werden sektora-

le Anforderungen an Verwaltungsstrukturen gestellt, die zur Implementation der GAP not-

wendig sind.

Im Folgenden wird zunächst wird ein Überblick über die polnische Ministerialverwaltung

gegeben, um dann Entwicklungen der Landwirtschaftsverwaltung im Zeitraum seit 1989/90

zu beschreiben und auch zu erklären. Abschließend wird auf das Agieren der Landwirt-

schaftsverwaltung in politischen Prozessen, insbesondere im Prozess der EU-Integration ein-

gegangen. Die Untersuchung basiert auf der Analyse vorliegender Daten und Literatur, auf

einer eingehenden Dokumentensammlung und -analyse sowie auf der Erhebung eigener Da-

ten. Eine weitere wesentliche Informationsquelle waren leitfadengestützte Interviews im pol-

nischen Landwirtschaftsministerium und seinen nachgeordneten Behörden sowie einigen

zentralen Regierungseinrichtungen.


4

1 Grundstrukturen der Ministerialverwaltung

1.1 Rolle der Ministerialverwaltung im Regierungssystem

Polen ist heute ein Staat mit einer bipolaren Exekutive, d. h. die exekutiven Funktionen

sind zwischen Präsident und Ministerrat geteilt. Das Land hat ein Zweikammerparlament be-

stehend aus Sejm und Senat. Der Sejm als untere Kammer verfügt über grundlegende

Gesetzgebungskompetenzen sowie das Recht auf Bestätigung bzw. Abberufung der

Regierung. Der Senat als obere Kammer ist mit Mitwirkungsrechten im Gesetzgebungs-

verfahren sowie bei der Ernennung einiger Wahlbeamter ausgestattet.

Die Verfassungsentwicklung in den 1990er Jahren war ein schwieriger Prozess. Nachdem

1989 zunächst durch den Runden Tisch Veränderungen an der sozialistischen Verfassung

beschlossen wurden, wurde 1992 die sogenannte „Kleine Verfassung“ von 1992 als Über-

gangslösung eingeführt. Nach heftigen politischen Auseinandersetzungen kam es 1997

schließlich zur Verabschiedung der neuen, heute gültigen Verfassung.

Das Kräfteverhältnis zwischen dem Premierminister als Vorsitzenden des Ministerrats und

dem Präsidenten verschob sich im Laufe der Konsolidierung des politischen Systems und

auch der Verfassungsentwicklung, d. h. es veränderte sich sowohl die Verfassungspraxis als

auch das Verfassungsrecht. Zu Beginn der 1990er Jahre wurde das polnische Regierungssys-

tem meist als ein semipräsidentielles System bezeichnet. Bis zur Verabschiedung der neuen

Verfassung waren die Kompetenzen zwischen Präsident und Premierminister in einigen Be-

reichen unklar getrennt.1 Im Laufe der Verfassungsentwicklung erfuhr die Rolle des Präsiden-

ten eine Einschränkung zugunsten von Premierminister und Ministerrat. Gegenwärtig wird

Polen meist als ein parlamentarisch-präsidentielles Mischsystem eingeordnet.2

Der Präsident ernennt den Premierminister und die Minister. Bei der Ernennung des Pre-

mierministers ist er eingeschränkt, da er keinen Kandidaten für das Amt des Premierministers

am Parlament vorbei ernennen kann. Im Konfliktfall ist ein mehrstufiges Verfahren unter Be-

teiligung beider Institutionen vorgesehen. Minister kann der Präsident nur nach Nominierung

durch den Premierminister ernennen, d. h. die Ernennung der Minister durch den Präsidenten

1 Dies war v. a. in der Außenpolitik und bei der Besetzung der sogenannten Präsidentenressorts Inneres, Äuße-res und Verteidigung der Fall. 2 Vgl. Ziemer/Matthes 2002, die der Unterscheidung von Merkel (1996) folgen. Einige Autoren sprechen auch von einem parlamentarischen System (Blondel/Müller-Rommel 2001), doch das erscheint aufgrund des immer noch erheblichen Einflusses des Präsidenten (v. a. das schwer überwindbare Vetorecht im Gesetzgebungspro-zess) zweifelhaft.


5

hat gegenwärtig eher zeremoniellen Charakter.3 Im Gesetzgebungsverfahren besitzt der Präsi-

dent nach wie vor ein relativ schwer überstimmbares Vetorecht.4

Die Position des Premierministers wurde im Laufe der Verfassungsentwicklung gestärkt.

Er kann nur noch mit einem konstruktiven Misstrauensvotum vom Parlament abberufen wer-

den. Laut Verfassung hat er eine leitende und koordinierende Funktion innerhalb des Minis-

terrates (Art.148 Verfassung). Er leitet die Kabinettssitzungen und bestimmt die Agenda des

Kabinetts.

Der Ministerrat ist ein kollektives politisches Entscheidungsorgan, zusammengesetzt aus

dem Premierminister, Ministern mit und ohne Geschäftsbereich, Vertretern bestimmter Aus-

schüsse und Zentralorgane, wie z. B. des Amtes für Europäische Integration, sowie weiteren

Personen mit Teilnehmerstatus, üblicherweise ist darunter der Präsident der polnischen Nati-

onalbank. Dem Ministerrat sind die wichtigsten exekutiven Zuständigkeiten zugeschrieben.

Ihm obliegt die Formulierung und Durchführung der staatlichen Politik. Er hat dabei alle

Aufgaben zu erfüllen, die keinem anderen Organ der Staatsverwaltung übertragen worden

sind (Art.146 Verfassung). Diese Aufgaben beziehen sich insbesondere auf die Implementati-

on der Gesetze, die Überwachung der Tätigkeit der Staatsverwaltung und die Herstellung der

äußeren und inneren Sicherheit.

Die Verfassung definiert auch die Stellung der Minister und ihre Aufgaben in bezug auf

die ihnen unterstehenden Institutionen der Staatsverwaltung. Der Ministerrat hat die grundle-

gende Aufsicht über das Funktionieren der Staatsverwaltung. Die Minister leiten laut Verfas-

sung eigenverantwortlich einen bestimmten Regierungsbereich bzw. erfüllen eine durch den

Premier zugewiesene Aufgabe (Minister ohne Geschäftsbereich).

Zwar sind die Kernkompetenzen im Hinblick auf die Lenkung der Ministerialverwaltung

dem Ministerrat bzw. dem Premierminister zuschrieben, aber der starke Einfluss des

Präsidenten in Polen schafft Konfliktpotential und erhöht den Koordinierungsbedarf für die

Akteure in der Ministerialverwaltung. In einigen Fällen kommt es zu einer Art Lagerbildung,

wenn bestimmte Funktionsträger eher dem Präsidenten nahe stehen und andere eher dem

Premier-minister.5

3 Auch hier wurden die Rechte des Präsidenten im Vergleich zur „Kleinen Verfassung“ eingeschränkt, da auf sein Mitspracherecht bei der Besetzung der Ressorts Inneres, Äußeres und Verteidigung verzichtet wurde. 4 Die zur Überstimmung des präsidentiellen Vetos notwendige Sejmmehrheit wurde durch die neue Verfassung von einer Zweidrittel- auf eine Dreifünftelmehrheit verkleinert. Auch die Fälle, in denen der Präsident das Parlament auflösen kann, wurden durch die neue Verfassung stark eingeschränkt. 5 Ein Beispiel hierfür ist Adam Tański, der kurzzeitig Landwirtschaftsminister war und eher als Mann des Präsi-denten Kwaśniewski galt. Allerdings trat er auf Grund mangelnder politischer Unterstützung nach wenigen Mo-naten zurück.


6

1.2 Organisations- und Personalstruktur der Ministerialverwaltung

Der polnische Staat wurde zwar nach dem Ende des Staatssozialismus 1989 auf ein neues

demokratisches Fundament gestellt, übernahm aber viele Grundinstitutionen der vorherigen

Regierung und Verwaltung. Aufgrund der staatlichen Kontinuität bestand in Polen bereits ein

ausgebautes System der Ministerialverwaltung, das übernommen und im Laufe der Jahre

schrittweise reformiert wurde. Bis Mitte der 1990er Jahre gab es für den Aufbau und Zu-

schnitt der Ministerien und die Koordinationsmechanismen innerhalb des Ministerrates, ähn-

lich wie oben für Regierungssystem allgemein beschrieben, keine klar definierten Regeln. Es

wurde mit einer Mischung reformierter und aus sozialistischer Zeit übernommener Strukturen

gearbeitet.

Die Anzahl der Ministerposten in Polen war die 1990er Jahre hindurch relativ hoch, was

auch durch die häufige Einsetzung von Ministern ohne Geschäftsbereich begründet ist. In der

Mazowiecki-Regierung 1989/90 gab es 24 Ministerposten, wobei nur 18 der Minister Minis-

terien vorstanden. In späteren Regierungen schwankte die Zahl zwischen 20 und 26.6 Zurzeit

gibt es in der Regierung von Marek Belka (SLD) 17 Ministerposten und 15 Ministerien7.

6 Darunter waren stets einige Posten vakant bzw. geschäftsführend besetzt. (vgl. Rydlewski 2002) 7 Einer der Minister leitet die Staatskanzlei und eine Ministerin ist ohne Geschäftsbereich.


7

Tabelle 2: Die polnischen Regierungen und ihre Landwirtschaftsminister

Dauer Regierungschef Regierungskoalition Landwirtschafts- minister

Amtszeit

Czesław Janicki (ZSL) 12/1989 - 7/19909/1989 - 12/1990 T. Mazowiecki Solidarność, SD, ZSL

Janusz Byliński (PSL) 9/1990 - 12/1990

1/1991 - 12/1991 J. K. Bielecki KLD, PC, ZChN, UD, SD

Adam Tański (parteilos) 1/1991 - 12/991

12/1991 - 6/1992 J. Olszewski ZChN, PSL, PC, PL, PSL „S”

12/1991 - 6/1992

7/1992 - 10/1993 H. Suchocka UD, ZChN, KLD, PL, SChL, PPG, PChD

Gabriel Janowski (PL)

7/1992 - 10/1993

10/1993 - 3/1995 W. Pawlak Andrzej Śmietanko (PSL) 10/1993 - 3/1995

3/1995 - 2/1996 J. Oleksy 2/1996 - 9/1997 W. Cimoszewicz

SLD, PSL

Roman Jagieliński (PSL) 3/1995 - 9/1997

Jacek Janiszewski (AWS-SKL)

10/1997 - 3/199910/1997 - 6/2000 AWS, UW

6/2000 - 10/2001

J. Buzek

AWS

Artur Balazs (AWS-SKL) 3/1999 - 10/2001

10/2001 - 2/2003 SLD, UP, PSL Jarosław Kalinowski (PSL) 10/2001 - 3/2003Adam Tański (parteilos) 3/2003 - 6/2003 3/2003 - 5/2004

L. Miller SLD, UP

5/2004 - M. Belka SLD, UP Wojciech Olejniczak (SLD) Seit 7/2003

Quelle: eigene Zusammenstellung nach Ziemer/Matthes 2002, www.kprm.gov.pl

In der Zeit von 1989 bis 1997 gab es in Polen sieben Regierungen (vgl. Tabelle 2). Nur die

Regierungszeit der Ministerpräsidenten Bielecki, Cimoszewicz und Buzek endeten aufgrund

regulärer Parlamentswahlen, in den übrigen Fällen traten die Ministerpräsidenten zurück oder

wurden durch Misstrauensvotum abberufen.

Die Regierungsinstabilität erschwerte die Durchsetzung umfassender Reformen des Ver-

waltungssystems, obwohl bereits unter den ersten demokratischen Regierungen, so z. B. unter

der Suchocka-Regierung 1992/93, Reformkommissionen eingesetzt waren. Zu weitergehen-

den Reformen der Zentral- und auch der Territorialverwaltung kam es erst in der zweiten

Hälfte der 1990er Jahre mit der Verabschiedung der entsprechenden Gesetze.8

8 Gesetzliche Grundlagen der Reformen, die in der zweiten Hälfte der 1990er Jahre eingeführt wurden sind ne-ben der Verfassung von 1997 das Gesetz über die Organisation und Arbeitsweise des Ministerrates vom 8.8.1996 (Einheitstext vom 1999), das seit 1997 in Kraft ist, sowie das Gesetz über die Regierungsbereiche vom 4.9.1997, das am 1.4.1999 in seiner novellierten Form in Kraftgetreten ist. Die Gesetze zur Reform der Territori-alstruktur und der regionalen Selbstverwaltung, die seit 1999 in Kraft sind, und das Gesetz über den öffentlichen Dienst von 1998 stellen weitere Rahmenbedingungen für die aktuellen Entwicklungen der Zentralverwaltung dar.


8

Die Reform des Regierungszentrums

Ziele der Reform waren die Rationalisierung von Organisationsstrukturen und Entschei-

dungsprozessen, um die Steuerungskapazitäten der Exekutive zu erhöhen, die Anpassung an

die Erfordernisse des EU-Beitrittsprozesses sowie die Stärkung des Premierministers und des

Ministerrats. Durch die Reform des Zentrums wurde auch die Zahl der Ministerien verringert.

Die Stellung des Premierministers wurde durch das Gesetz über die Organisation und Ar-

beitsweise des Ministerrates von 19969 präziser definiert und gestärkt. Ihm wurden Kompe-

tenzen in der Leitung der Arbeit des Ministerrats zugewiesen. Die Schaffung von Ministerien

flexibilisiert, sie geschieht nun durch Verordnung und nicht mehr per Gesetz. Das Gesetz über

die Regierungsbereiche definiert die Regierungsbereiche, aus deren Kombination der Ressort-

zuschnitt erfolgt. Durch diese Flexibilisierung wurden dem Ministerpräsidenten zusätzliche

Spielräume eröffnet.

Institutionell wurde die Stellung des Ministerpräsidenten auch dadurch gestärkt, dass die

Kanzlei des Ministerrates in die Kanzlei des Premierministers umgestaltet wurde. Zur Koor-

dination der Kabinettsarbeit existierten vor Amtsantritt der Regierung Miller vier Kabinett-

sausschüsse10, in denen die jeweils betroffenen Fachminister vertreten waren. Im Oktober

2001 wurden diese vier Ausschüsse abgeschafft, da sie häufig zu einem Dokument unter-

schiedliche Stellungnahmen abgaben, anstatt die Abstimmung im Ministerrat durch ein ein-

deutiges Votum vorzubereiten.11 Stattdessen wurde ein Kabinettsausschuss eingeführt, der die

Kabinettssitzungen vorbereitet. Mitglieder dieses Ausschusses sind Staatsekretäre aus den

Ministerien und geleitet wird er vom Vizepremier. Der Premierminister wird vom Chef der

Regierungskanzlei vertreten. Das neue Gremium soll dazu beitragen, die Koordination inner-

halb der Regierung zu verbessern.

Neben dem Umbau der Regierungszentrale wurde 1996/97 das Regierungszentrum für

strategische Studien eingerichtet. Anstelle der Einheit zur Koordination der EU-Politik, die

bisher in der Regierungszentrale angesiedelt war, wurden 1996 das Komitee für die Europäi-

sche Integration (KIE) und sein Unterstützungsapparat UKIE eingerichtet. Das KIE koordi-

nierte nunmehr die Gesetzgebungsarbeit der Fachministerien zur Übernahme des EU-

9 Seit seiner Neufassung 2003 Gesetz über den Ministerrat. 10 Der Wirtschaftsausschuss bestand seit 1989, der Sozialausschuss seit 1993, der Verteidigungsausschuss seit 1993 und der Ausschuss für Regionalpolitik und nachhaltige Entwicklung wurde 1998 im Zusammenhang mit den Vorbereitungen Polens auf den EU-Beitritt ins Leben gerufen. 11 Die Umgestaltung der Kabinettsausschüsse wurde mit dem Argument begründet, der neue Ausschuss solle die Angelegenheiten so vorbereiten, dass „die Regierung sich in ihren Sitzungen mit dem Fällen von Entscheidun-gen und nicht dem Redigieren schlecht vorbereiteter und unzureichend abgestimmter Dokumente befassen“ könne. (Komunikat 2001)


9

Gemeinschaftsrechts. Geleitet wird es vom Premierminister, Sekretär des KIE ist der Leiter

des UKIE. Mitglieder sind acht Ministern der für die Integration wichtigsten Ressorts und

weitere zu ernennende Personen12. Das UKIE ist mittlerweile zu einer Art Europaministerium

ausgebaut worden. Es koordiniert und beaufsichtigt die legislative und institutionelle Anpas-

sung Polens an die EU, in diesem Zusammenhang hat es auch eine koordinierende Funktion

bei der Umsetzung der Vor-Beitrittsprogramme der EU. Nach dem Beitritt hat sich der Tätig-

keitsschwerpunkt auf die Koordination der polnischen Vertreter in den EU-Gremien (CORE-

PER und andere Arbeitsgruppen des EU-Ministerrats) verlagert (Interview UKIE 2004).

Das Gesetz über die Organisation und Arbeitsweise des Ministerrates regelt Details der Tä-

tigkeit der Minister und vereinheitlicht die Organisationsstrukturen in den Ministerien. Es gibt

nun einheitliche Hierarchieebenen und Organisationseinheiten mit übergreifenden Zuständig-

keiten.13 Als Abteilungen werden im Allgemeinen die Arbeitseinheiten bezeichnet, die inhalt-

liche Kernaufgaben des Ministeriums wahrnehmen. Büros nehmen im Unterschied dazu

Dienstleistungsaufgaben für das gesamte Ministerium wahr.

Der Minister legt die Regierungspolitik in seinem Bereich fest und trägt Verantwortung für

deren Inhalt und deren Realisierung. Er leitet und beaufsichtigt die Tätigkeit der ihm unterste-

henden Organe (Ministerien, Zentralbehörden und andere Organisationseinheiten). Es wird

eine klare Trennung angestrebt zwischen den politischen Aufgaben, die den von einer politi-

schen Leitungsebene geführten Ministerien zugeschrieben werden und den administrativen

Aufgaben, die den von apolitischen Beamten geführten Zentralbehörden obliegen (Izdebski/

Kulesza 1999). Aus diesem Grund wurden auch die politischen Funktionen in der Leitungs-

ebene der Ministerien, die Posten der Staatssekretäre und Unterstaatsekretäre, präziser defi-

niert. Als Beratergremien des Ministers wurden politische Kabinette eingeführt, deren Mit-

glieder mit dem Minister wechseln und die nur politische Beratungsaufgaben haben. Die Be-

setzung der politischen Kabinette erfolgt mit Personen, die dem jeweiligen Minister parteipo-

litisch nahestehen.

Die „Dienstleistungsfunktionen“ der alten Ministerbüros wurde in andere Organisations-

einheiten ausgelagert. Der Generaldirektor als höchster apolitischer Beamter in Ministerien

und Zentralbehörden ist als Verwaltungschef zuständig für die internen Abläufe und „Dienst-

12 Derzeit der ehemaligen Chefunterhändler Kulakowski und der ehemalige Chef des UKIE Saryusz-Wolski. 13 Die Ministerien funktionieren auf Grundlage eines Statuts, das den Rang einer Verordnung des Premierministers hat. Im Statut werden die Bezeichnung des Ministeriums und die Zuständigkeit für bestimmte Regierungsbereiche festgelegt, die Leitungspositionen definiert, und die Organisationseinheiten (Abteilungen und Büros), aus denen sich das Ministerium zusammensetzt, sowie die dem Ministerium nachgeordneten Behörden und Organisationseinheiten benannt. Jedes Ministerium besitzt außerdem eine Organisationssatzung im Rang einer Verordnung des Ministers. In diesem internen Dokument werden die grundlegende Organisation und Arbeitsweise des Ministeriums sowie die Aufgaben der einzelnen Abteilungen und Büros festgelegt.


10

leistungseinheiten“ der jeweiligen Behörde. Die Generaldirektoren spielen eine zentrale Rolle

bei der Umsetzung des Gesetzes über den öffentlichen Dienst.

Diese Trennung der politischen Leitung von der apolitischen Verwaltungsebene der Minis-

terien ist allerdings in der Praxis nicht wie geplant umgesetzt worden. Die politischen Kabi-

nette spielen häufig nicht die ihnen zugeschriebene Rolle der strategischen Beratung, sondern

regieren auch in die Verwaltungssphäre der Ministerien hinein (vgl. Kulesza/Barbasiewicz

2000/2001: 54). Der Posten des Generaldirektors dagegen erweist sich als instabiler und stär-

ker der politischen Besetzung unterworfen, als es der Stabilisierung der Verwaltungsebene

förderlich wäre.

Auch die angestrebte Trennung der Aufgaben zwischen Ministerium und Zentralbehörden

ist de facto nicht umgesetzt worden, zahlreiche rein administrative Aufgaben sind bei den

Ministerien verblieben (Kulesza/Izdebski 1999: 126). Die Regierung Miller schloss kurz nach

Amtsantritt 2001 im Zuge der Kampagne „Tańsze Państwo“ (Billigerer Staat) Zentralbehör-

den und Agenturen bzw. legte diese zusammen, in der Hoffnung, Einsparungen zu realisieren.

Diese Überlegungen betrafen insgesamt 20 Behörden und wurden teilweise umgesetzt. In der

Praxis wurden allerdings nur die Aufgaben der Behörden in entsprechende Abteilungen in-

nerhalb der Ministerien (zurück)verlagert, so dass dieser Reformversuch den Ansatz der ur-

sprünglichern Zentrumsreform von 1996/96 konterkariert.

Die Territorialreform

Polen ist ein unitarischer Zentralstaat. Die Wojewodschaften fungieren als mittlere

Verwaltungsebene zwischen Zentralverwaltung und lokaler Selbstverwaltung. Der Wojewode

ist Vertreter der Zentralregierung.

Die Verwaltungsreform von 1999 führte eine Neueinteilung der ursprünglich 49 in 16 Wo-

jewodschaften ein. Neben den Wojewodschaften wurden die Kreise als Selbstverwaltungsor-

gane wieder eingeführt. Ziel der Dezentralisierung 1999 war eine Entlastung der Zentralver-

waltung und Allokation bestimmter Aufgaben auf die Ebene, auf der sie am besten ausgeführt

werden können (z. B. regionale Wirtschaftspolitik auf die Wojewodschaftsebene, aktive Ar-

beitsmarktpolitik auf Kreisebene).

Der Zuschnitt der neuen Wojewodschaften erfolgte unter Orientierung auf in der EU gän-

gige Zuschnitte von Regionen, um die Zusammenarbeit und die spätere Nutzung der Struktur-

fonds zu erleichtern (vgl. MSWiA 1999: 13). Daneben wurden auf der Ebene der Wojewod-

schaften Selbstverwaltungskompetenzen eingeführt. Diese liegen allerdings nicht im Kompe-

tenzbereich des Wojewoden, sondern hierfür wurden neue Organe eingeführt, der Wojewod-


11

schaftsvorstand mit dem Marschall als Vorsitzendem, das von ihm geleitete Marschallsamt

und der Sejmik als Entscheidungsorgan (Zloch 2000).

Die Reform des Öffentlichen Dienstes

Das Gesetz über die Angestellten in Staatsbehörden von 1982 galt bis 1996 für alle Ver-

waltungsangestellten. Es unterschied zwischen politischen Bediensteten (Minister, Behörden-

leiter und ihre Stellvertreter), Beamten und Angestellten. Es war allerdings kurz und kurso-

risch formuliert und definierte auch kein besonderes Dienstverhältnis für Beamte (von Red-

ecker 2001: 112).

Mit dem Gesetz über den Öffentlichen Dienst von 1996 wurde ein erster Versuch zur Wie-

dereinführung eines Öffentlichen Dienstes unternommen. Zur Umsetzung des Gesetzes wurde

1996 das Amt für den Öffentlichen Dienst unter der Leitung des Chefs des Öffentlichen

Dienstes geschaffen. Nach Auseinandersetzungen um den Inhalt des Gesetzes und Vorwürfen

politischer Rekrutierungen wurde die Implementation dieses Gesetzes ausgesetzt und mit dem

Gesetz von 1998 ein neuer Anlauf unternommen. In diesem Gesetz wurde der Begriff „Korps

des Öffentlichen Dienstes“ eingeführt, dessen Angehörige alle Angestellten und Beamten der

Staatsverwaltung sind. Die Staatsverwaltung umfasst die Kanzlei des Premierministers, Mi-

nisterien und Komitees im Ministerrat, Zentralbehörden, Wojewodschaftsämter, dezentrali-

sierte Regierungsbehörden in der Fläche, das Regierungszentrum für Strategische Studien,

Kommandanturen und Inspektionen. In der Selbstverwaltung und in allen anderen im Gesetz

nicht genannten Regierungsbehörden gilt das Gesetz von 1982 weiter. Auch die staatlichen

Agenturen unterliegen nicht dem Gesetz über den Öffentlichen Dienst (s. u.).

Um Beamte zu werden, müssen die Bewerber einheitliche Anforderungen erfüllen. Sie

müssen Angestellte im öffentlichen Dienst sein mit mindestens zwei Jahren Dienstzeit, einen

Vorbereitungsdienst durchlaufen, der mit einem Examen abschließt, eine akademische Aus-

bildung sowie Kenntnis einer Fremdsprache nachweisen und ein geregeltes Verhältnis zum

Wehrdienst haben.14 Für Beamte gilt das Verbot der Mitgliedschaft in Parteien und Gewerk-

schaften.

Für alle Stellen im Öffentlichen Dienst sind die öffentliche Ausschreibung und offene Aus-

schreibungsverfahren durch Wettbewerb vorgeschrieben. Der Chef des Öffentlichen Dienstes

organisiert Ausschreibungen für höhere Positionen (Generaldirektor, Abteilungsleiter und

deren Stellvertreter), für alle anderen Positionen ist der Generaldirektor der jeweiligen Behör-

14 Die Absolventen der Nationalen Hochschule für Öffentliche Verwaltung (KSAP) sind von Vorbereitungs-dienst und Examen ausgenommen.


12

de zuständig. Die Kompetenzen des Generaldirektors wurden somit klarer definiert und um-

fassen neben der Verantwortung für das Personal die Organisation der Abläufe und Dienst-

leistungen innerhalb der Behörden. Generaldirektoren werden laut Gesetz nach einem Wett-

bewerbsverfahren ernannt, zu dem nur Beamte zugelassen sind.

Die Implementation des Gesetzes über den Öffentlichen Dienst ist allerdings problema-

tisch. Der Aufbau des Beamtentums läuft nur sehr langsam. Häufig kommt es zur geschäfts-

führenden Besetzung von Positionen durch Personen, die nicht das erforderliche Verfahren

durchlaufen haben.15 Der Chef des öffentlichen Dienstes ist nicht mit den nötigen Kompeten-

zen ausgestattet, um die Durchführung von Wettbewerbsverfahren in den Ministerien und

Behörden durchzusetzen.

Die politische Besetzung von Positionen ruft eine Art Teufelskreis hervor.

„..wenn Staatsangestellte in ihren Einstellungen, ihrem Verhalten, ihrer Arbeit, was von Zeit zu Zeit passie-

ren kann, die Grundsätze der politischen Neutralität, Unparteilichkeit und des rein professionellen Vorgehens umgehen, dann trägt das leider zur Entstehung dieses Teufelskreises bei. Wenn dieser Beamte, nein, Angestellte, nicht apolitisch, professionell und unparteiisch arbeitet, denkt sich der Minister oder Staatssekretär, ich muss ihn austauschen gegen jemanden, zu dem ich Vertrauen habe.“ (Interview MRiRW 2003)

Aus Sicht der Staatsbediensteten fehlen Anreize zur Verbeamtung. Es gibt zahlreiche

Pflichten und Grundrechtsbeschneidungen, aber nur wenige Sonderrechte für Beamte. Auch

finanzielle Anreize zur Verbeamtung sind kaum vorhanden. Einem Ausbau des Beamtentums

steht weiterhin entgegen, dass die jährliche Limitierung der neuen Nominierungen im Haus-

haltsgesetz zu restriktiv ist. Die im Gesetz vorgesehenen Ernennungsverfahren werden v. a.

von Politikern als zu langwierig und kompliziert beurteilt. Auch die zentrale Organisation von

Wettbewerben um Abteilungsleiterposten wird kritisiert, die Generaldirektoren sollten hier

mehr Einfluss haben (Interview MRiRW 2003). Die einheitlichen Anforderungen, denen v. a.

Bewerber um niedrigere Positionen oft nicht entsprechen, werden vielfach als wenig sinnvoll

bezeichnet.

Das Gesetz über den Öffentlichen Dienst in Polen weist zahlreiche Mängel auf und die

Stellen im Verwaltungssystem, die zu seiner Umsetzung beitragen sollen – der Chef des öf-

fentlichen Dienstes und die Generaldirektoren – verfügen nicht über ausreichende Kompeten-

zen, um gegen den Druck der politischen Parteien einen neutralen und professionellen Öffent-

lichen Dienst einzuführen.

15 Im Dezember 2001 kam es durch Einführung eines entsprechenden Zusatzartikels im Gesetz sogar zur Ausset-zung der Ausschreibungspflicht für höhere Posten, allerdings hat ein Verfassungsgerichtsurteil vom Dezember 2002 dies als nicht verfassungsgemäß bezeichnet, so dass das Gesetz in der alten Form wieder in Kraft ist.


13

Die Rolle staatlicher Agenturen

Die staatlichen Agenturen sind ein Element der polnischen Verwaltung, das im Zusam-

menhang mit der Landwirtschaftsverwaltung besonderes interessant ist. Der überwiegende

Teil des Landwirtschaftsbudgets wird über diese Art von Agenturen abgewickelt, zudem ge-

winnen sie im Zuge der europäischen Integration an Bedeutung als Implementations- und

Zahlstellen für die europäischen Programme. Über Status und Tätigkeit der Agenturen gibt es

zahlreiche Konflikte in der polnischen politischen Diskussion.

Die Agenturen wurden Anfang/ Mitte der 1990er Jahre eingerichtet. Hintergrund ist die

Übernahme der Zweckfonds aus sozialistischen Zeiten, über die ein großer Teil der öffentli-

chen Ausgaben außerhalb des Staatshaushaltes abgewickelt wurde.16 Zwar wurde 1991 die

Mehrzahl der alten Zweckfonds liquidiert, aber gleichzeitig wurden neue geschaffen. Gleich-

zeitig mit der Abschaffung von Zweckfonds wurden die staatlichen Agenturen geschaffen, die

eine ähnliche Funktion erfüllen wie die Zweckfonds zu sozialistischen Zeiten, nämlich die

Umsetzung öffentlicher Mittel außerhalb des Staatshaushaltes und der Regeln des Haushalts-

rechts. Dies impliziert einen freieren Umgang mit Einnahmen und Ausgaben. Die finanzielle

Ausstattung der Agenturen ist sehr unterschiedlich. Die größten Agenturen gibt es im Land-

wirtschaftsbereich. Bis vor einigen Jahren waren die Finanzpläne der Agenturen nicht Teil

des Haushaltsgesetzes, dort war in einem Anhang nur die Gesamthöhe der staatlichen Zu-

schüsse ausgewiesen, was die parlamentarische Kontrolle über deren Finanzgebaren sehr be-

schränkte. Die Rechtsform der Agenturen ist nicht einheitlich definiert, es gibt auch keine

einheitlichen Regeln über deren Rechenschaftspflicht.

Den staatlichen Agenturen gemeinsam ist, dass sie auf Grundlage eines Gesetzes zur

Schaffung von Agenturen tätig sind, darüber hinaus verfügen sie über interne Organisations-

satzungen. Als Beratungsorgan ist ihnen ein Rat der Agentur beigeordnet. Die Agenturen sind

staatliche Körperschaften. Als solche unterscheidet sie von den Zentralbehörden, dass sie kei-

ne Entscheidungsbefugnis im Sinne des Verwaltungsverfahrensrechts haben. Die allgemeine

Aufsicht führen die für den Bereich zuständigen Ministerien.

Das Personal in den Agenturen unterliegt nicht dem Gesetz über den öffentlichen Dienst,

daher gibt es auch keine einheitlichen Regelungen zur Personalrekrutierung. In diesem Zu-

sammenhang haben die Agenturen den Ruf, ein wesentliches Instrument der politischen Äm-

terpatronage zu sein. Der Direktor der Agentur (Prezes) wird in den meisten Fällen durch den

16 Ende der 1980er Jahre entsprachen die Ausgaben aus den Zweckfonds 65 % der Ausgaben des Staatshaushal-tes. Grund hierfür waren insbesondere die Zweckfonds im Bereich der Sozialversicherungen (Mackiewicz et al. 2001: 33).


14

Premierminister und nicht den zuständigen Minister eingesetzt.17 Dies erschwert die Kontrolle

seitens der Ministerien, da der Direktor sich dem Premierminister unterstellt fühlt.

Vorteil der Agenturen ist ihre Flexibilität bei Neueinstellungen und der Bezahlung des Per-

sonals sowie im Umgang mit ihrem Budget. Als Nachteil sind die sehr eingeschränkte Kon-

trolle über ihre Tätigkeit und die in vielen Fällen zu beobachtende Ämterpatronage zu anzu-

führen (letzteres wird aus Sicht der beteiligten politischen Akteure wohl eher als Vorteil be-

wertet). Eine Reform des öffentlichen Finanzsektors, der auch die Agenturen stärker regle-

mentiert bzw. ganz abschafft, wurde zwar häufig angekündigt, aber bisher nie durchgeführt

(Mackiewicz et al. 2001).

2 Das Politikfeld Landwirtschaft in Polen

2.1 Entwicklung des Landwirtschaftssektors

Die Politikbereiche Landwirtschaft und ländliche Entwicklung sind in Polen sehr eng ver-

knüpft, was sich auch in Bezeichnung und Zuständigkeit des Ministeriums ausdrückt. Auf-

grund des hohen Beschäftigungsanteils in der Landwirtschaft (19,6 % im Jahre 2002, EU-

Kommission 2003: 77) und des hohen Bevölkerungsanteils in ländlichen Gebieten (38,2 % im

Jahre 2002, MRiRW 2003: 7) haben diese Bereiche einen hohen Stellenwert in innenpoliti-

schen Auseinandersetzungen. Die Landwirtschaftspolitik hat, wie bereits angedeutet, wesent-

liche sozialpolitische Komponenten.

Die Entwicklung des Landwirtschaftssektors steht in unmittelbarem Zusammenhang mit

der allgemeinen wirtschaftlichen Entwicklung seit Anfang der 1990er Jahre. Nach einer tiefen

Rezession 1990/91 zeichnete sich diese bis 1996/97 durch hohe Wachstumsraten aus. Mit der

weltweiten Stagnation der Konjunktur kam es auch in Polen zu rückläufigen Wachstumsraten,

2001 und 2002 betrug die Wachstumsrate nicht mehr als 1 % (Marody/Wilkin 2002: 19). Seit

Jahren herrscht in Polen eine hohe Arbeitslosigkeit mit Arbeitslosenraten von 16,4 % im Jahr

2000 und 19,2 % im Jahr 2003.18 Infolgedessen kehrten sich Wanderungsbewegungen inner-

halb des Landes um und es setzte eine Rückwanderung von den Städten auf Land ein.

Der Anteil der Landwirtschaft am BIP ist in den 1990er Jahren stark zurückgegangen,

1990 betrug er 8 %, 1994 6,9 % und 2000 nur noch 3,3 % (European Commission 2002: 6).

17 Allerdings hat die Regierung Belka im November 2004 einen Gesetzentwurf eingebracht, der die Pflicht zu öffentlichen Ausschreibungen und Stellenbesetzung über Wettbewerbe auf die Direktoren der Agenturen und Zentralbehörden ausdehnen soll. 18 Daten lt. Eurostat-Datenbank , http://europa.eu.int/comm/eurostat/newcronos.


15

Es kam zu einem absoluten Rückgang der landwirtschaftlichen Produktion und zu einer dra-

matischen Verschlechterung der landwirtschaftlichen Einkommen pro ha seit 1990.

Der Beschäftigungsanteil der Landwirtschaft an der Gesamtbeschäftigung ist aber mit 19,6

% im Jahr 2002 immer noch sehr hoch. Nur für 31,4 % der Haushalte von Landwirten ist

Landwirtschaft allerdings die Haupteinkommensquelle.19 Andere wichtige Einkommensquel-

len sind Sozialleistungen (Alters- und Erwerbsunfähigkeitsrenten), Beschäftigung außerhalb

der Landwirtschaft und zu einem geringeren Teil auch selbständige Tätigkeiten außerhalb der

Landwirtschaft. Der Beschäftigungsanteil der Landwirtschaft liegt wegen der vielen Neben-

erwerbslandwirte real wahrscheinlich unter der offiziellen Quote. Tatsächlich herrscht in der

in der Landwirtschaft Überbeschäftigung und verdeckte Arbeitslosigkeit. Aufgrund der

schwachen Wachstumsraten in den letzten Jahren konnten andere Wirtschaftssektoren die in

der Landwirtschaft freigesetzten Arbeitskräfte nicht auffangen. Wie bereits erwähnt, hat eher

wieder eine Rückwanderung aufs Land eingesetzt. Ein wesentliches Entwicklungsziel für die

ländlichen Räume in Polen ist es demnach, einen Ausstieg aus der Landwirtschaft durch al-

ternative Beschäftigungsmöglichkeiten zu erleichtern.

Es gibt zurzeit ca. zwei Mio. landwirtschaftliche Betriebe. Die Betriebsstrukturen sind sehr

kleinteilig, was eine Folge der fehlgeschlagenen Kollektivierung zu Zeiten des Staatsozialis-

mus ist (76 % der landwirtschaftlichen Nutzfläche war während des Sozialismus privat be-

wirtschaftet, nur 24 % staatlich, vgl. OECD 1995: 42). Die landwirtschaftliche Nutzfläche im

Staatsbesitz wurde seit 1992 durch die Agentur für das landwirtschaftliche Eigentum des

Staatsschatzes (AWRSP) privatisiert bzw. verpachtet. Die Restitution bzw. Privatisierung der

landwirtschaftlichen Betriebe war im Vergleich zu anderen postsozialistischen Ländern nur

ein marginales Thema in der politischen Auseinandersetzung in Polen, aber die ehemaligen

Staatsbetriebe sind bis heute ein soziales Problem: Unmittelbar nach 1989 wurde in diesem

Bereich keine Protektions- oder Strukturpolitik betrieben, die Betriebe wurden dem Wettbe-

werb ausgesetzt. Die Regionen, in denen die großen Staatsbetriebe bankrott gemacht haben,

sind arbeitsmarktpolitische Krisenregionen.

Die durchschnittliche Betriebsgröße von 7,2 ha ist seit Jahren relativ konstant. Bei genaue-

rer Betrachtung ergibt sich allerdings eine zunehmende Polarisierung in Groß- und Kleinbe-

triebe. Diese Polarisierung ist auch regional unterschiedlich ausgeprägt. In den Gebieten im

Nordwesten des Landes, in denen ehemals Staatsfarmen existierten, überwiegen große Betrie-

be, im Südosten eher kleine Betriebe. Zuwächse verzeichnet sowohl die Gruppe der größten

19 D. h. das landwirtschaftliche Einkommen macht mehr als 50 % des Haushaltseinkommens aus (vgl. FDPA 2002).


16

(9,9 % der Betriebe bewirtschafteten im Jahr 2000 mehr als 15 ha) und der kleinsten Betriebe

(23 % der Betriebe bewirtschafteten im Jahr 2000 1-2 ha) (European Commission 2002: 7).

Unter den Kleinstbetrieben gibt es einen hohen Anteil an Subsistenzwirtschaft. Die Landwirt-

schaft erfüllt hier die Rolle eines sozialen Auffangnetzes in einer Situation, in der Arbeitsplät-

ze fehlen und Sozialleistungen niedrig sind. Die Entwicklung geht in Richtung einer Aufspal-

tung in kleine Subsistenz- und Semisubsistenzbetriebe und größere marktorientierte Betriebe.

Insgesamt ist aus Gründen der Überbeschäftigung und des Kapitalmangels die Produktivität

in der Landwirtschaft niedrig.

Der EU-Beitritt wurde auf dem Land mit großer Skepsis erwartet (Borkowski 2002, Kot-

larska-Bobińska et al. 2001). Einerseits stellt er die notwendigen Mittel zur Verfügung, um

eine Reform der polnischen Landwirtschaft zu finanzieren und zu gestalten. Andererseits be-

deutet eine Vereinheitlichung der Märkte, dass kleinere, ineffizientere Betriebe gegenüber den

technisch besser ausgestatteten westeuropäischen Großbetrieben nicht konkurrenzfähig sind.

2.2 Der Einfluss landwirtschaftlicher Parteien und Interessengruppen

Die Situation zu Beginn der Transformation lässt sich als „institutionelles Vakuum“ im

Landwirtschaftssektor beschreiben (Hausner/Marody 2000: 34). Diese Beschreibung trifft

sowohl für Institutionen der Markregulierung als auch für den Bereich der landwirtschaftli-

chen Organisationen zu.

Landwirtschaftliche Organisationen sind zum einen Produzentengenossenschaften u. ä.

Organisationen, die in Marktprozessen wirken20, und zum anderen Interessenvereinigungen

wie Kammern, Gewerkschaften und Parteien, die die politische Interessenvertretung der Bau-

ern gewährleisten. Es gibt sehr unterschiedliche Einschätzungen des Einflusses der polnischen

Landwirtschaftsverbände.21 Einerseits wird der starke Einfluss der Interessengruppen auf die

Landwirtschaftsverwaltung und die Politikformulierung im Sektor kritisiert (Puślecki 2000),

andererseits werden insbesondere die Produzentenvereinigungen und Kammern als relativ

schwach beschrieben (Hausner/Marody 2000: 34f., FDPA 2002).

20 Die Mehrzahl der Landwirte ist in Produzentenvereinigungen organisiert, der Anteil der organisierten Land-wirte ist abhängig von Marktsegment. Die Produzentenvereinigungen sollen die Schwäche der einzelnen Land-wirte gegenüber den Unternehmen, die ihre Produkte aufkaufen, ausgleichen. Diese relativ lose Form des Zusammenschlusses wird von den Landwirten allerdings gegenüber verbindlicheren Formen wie Genossenschaften oder anderen Gesellschaftsformen bevorzugt. 21 Diese unterschiedlichen Bewertungen sind auf die verschiedenen Einflussmechanismen unterschiedlicher Organisationstypen zurückzuführen, aber auch darauf, dass das Problem empirisch bisher kaum systematisch bearbeitet wurde.


17

Die zahlreichen Bauernparteien spielen unbestritten eine wichtige Rolle in der Landwirt-

schaftspolitik und sollen daher als erstes vorgestellt werden. Die größte der Bauernparteien ist

die PSL (Polnische Bauernpartei), eine ehemalige Blockpartei (ehemals ZSL, Vereinigte Bau-

ernpartei). Sie ist mit ca. 160 000 mitgliederstärkste Partei in Polen (Szczerbiak 2001), war an

mehreren Regierungen beteiligt und stellte die Landwirtschaftsminister der Mitte-Links-

Regierungen 1993-1997 sowie 2001-2003. Die Regierungsbeteiligungen hatten auch zur Fol-

ge, dass die PSL zahlreiche Stellen in landwirtschaftlichen Behörden mit Parteimitgliedern

besetzen konnte. Die PSL ist eine klassische Klientelpartei, sie vertritt eher die kleinen und

mittleren Betriebe. Ihre Positionierung zum EU-Beitritt war uneinheitlich. Parteiführer Kali-

nowski sprach sich für den Beitritt aus und handelte im Dezember 2003 in seiner Amtszeit

den Kompromiss auf dem Kopenhagener Gipfel mit aus. Andere Teile der Partei verhalten

sich distanzierter gegenüber der EU-Integration.

2001 verlor die PSL ihre Führungsrolle unter der ländlichen Bevölkerung an die Sa-

moobrona (Selbstverteidigung). Diese wurde 1991 als ursprünglich gewerkschaftliche Orga-

nisation gegründet. Seit ihrer Gründung tut sie sich vor allem durch spektakuläre Protestakti-

onen und Auftritte des Parteiführers Andrzej Lepper hervor. Seit ihrem ersten Antritt zu Par-

lamentswahlen 1993 gestaltet sich die Samoobrona allmählich in eine politische Partei um.

Nach anfänglich bescheidenen Wahlerfolgen gelang ihr 2001 mit einem Stimmenanteil von

10,2 % der Parlamentseinzug. Die Samoobrona ist eine Partei mit populistischen Forderungen

nach einem „dritten Weg“ und einer weitreichenden staatlichen Unterstützung der Landwirt-

schaft. Sie versteht sich als Fürsprecherin nicht nur der Landwirte, sondern der Transformati-

onsverlierer insgesamt. Die Samoobrona ist entschieden gegen den EU-Beitritt Polens.

Die SKL (Konservative Bauernpartei) wurde 1997 aus dem Zusammenschluss zweier kon-

servativer bäuerlicher Parteien (SChL und PSL PL) gegründet. Sie war Teil des konservativen

Parteienbündnisses AWS. Die SKL stellte mehrere Landwirtschaftsminister der Mitte-Rechts-

Regierungen (Janiszewski, Balazs). Derzeit formiert sich die SKL als eigener Abgeordneten-

kreis, dessen Abgeordnete von den Listen anderer Parteien angetreten sind. Sie vertritt eher

die landwirtschaftlichen Großbetriebe.

Eine weitere Partei, die in ländlichen Gebieten großen Zuspruch findet, ist die ultra-

konservative Liga der polnischen Familien (LPR). Sie wurde 2001 aus dem national-

katholischem Umfeld der AWS heraus gegründet. Sie ist keine eigentliche Bauernpartei, aber

sehr erfolgreich auf dem Land (vgl. FDPA 2002). Die LPR ist entschieden gegen den EU-

Beitritt und tat sich durch dementsprechende Propaganda im Vorfeld des EU-Referendums

hervor.


18

Eine einflussreiche landwirtschaftliche Interessengruppe ist der KZRKiOR (Landesver-

band der Landwirtschaftszirkel). Er wurde in den 1970er Jahren vom sozialistischen Regime

gegründet, die Landwirtschaftszirkel existierten jedoch schon vor dem II. Weltkrieg in Polen.

Bis heute ist der KZRKiOR eng mit dem SLD verbunden und steht in dem Ruf, eine post-

kommunistische Vereinigung zu sein. Er ist als eine der wichtigsten Interessenorganisation

der Landwirte in Räten der Agenturen vertreten und verhandelt z. B. über Höhe der Interven-

tionspreise.

Die Bauerngewerkschaft NSZZ RI „Solidarność“ (Unabhängige Gewerkschaft der Indivi-

dualbauern „Solidarność“) wurde 1981 während der Solidarność-Streiks gegründet. Anfang

der 1990er Jahre war sie die wesentliche Kraft in Bauernprotesten, danach wurde sie durch

die Samoobrona abgelöst (Gorlach 2000: 71). Der ehemalige Landwirtschaftsminister Ja-

nowski ist mit dem NSZZ RI „S“ verbunden. Dieser vertritt protektionistische Positionen und

ist aktiv in der politischen Lobbyarbeit. Als seinen größten Erfolg wertet er die Gründung der

Holding „Polnischer Zucker“, der den Verkauf der Zuckerraffinerien an ausländische Konzer-

ne verhindern soll.

Die Landwirtschaftskammern existierten schon vor dem II. Weltkrieg, wurden allerdings

1949 aufgelöst. 1996 wurden sie wiedergegründet. Die Mitgliedschaft ist für alle Zahler von

Agrarsteuer obligatorisch. Die Landwirtschaftskammern sind in 16 Wojewodschaftskammern

und eine nationale Dachorganisation gegliedert. Ihre Ziele sind die Interessenvertretung der

Landwirte und die Teilnahme an Politikformulierung und Politkimplementation im Bereich

Landwirtschaft. Seit ihrer Gründung betreiben sie intensive Lobbyarbeit für die Ausweitung

ihrer Kompetenzen22, sind damit aber wenig erfolgreich.

Als Spezifik der landwirtschaftlichen Interessengruppen ist die Existenz zahlreicher Bau-

ernparteien herauszustellen, die durch Regierungsbeteiligung und politische Ämterpatronage

mit der Landwirtschaftsverwaltung verquickt sind. Andere Organisationen sind eher schwach

und zumeist nicht zentral in Verbandsform organisiert. Sie nehmen durch ständige Kontakte

zu bestimmten Beamten in der Ministerialverwaltung und durch ad hoc veranstaltete Massen-

proteste Einfluss auf die Landwirtschaftspolitik.

2.3 Landwirtschaftspolitik im Zeitraum 1990-2003

Um die Frage nach Kontinuität oder Wechsel in der polnischen Landwirtschaftspolitik zu

beantworten, soll im Folgenden die Policy-Agenda der 1990er Jahre kurz dargestellt werden.

22 Z. B. fordern die Landwirtschaftskammern obligatorische Konsultationen in Fragen des Landverkaufs an Aus-länder und die Übernahme des Betriebs landwirtschaftlicher Beratungszentren.


19

Die ersten Solidarność-Regierungen 1990-1993 führten umfassende liberale sozioökono-

mische Reformen durch. Die Subventionen für die Wirtschaft, auch für die Landwirtschaft,

wurden radikal zurückgeschnitten. Dies ging einher mit der Privatisierung der wenigen

Staatsbetriebe und vor allem der Nahrungsmittelindustrie. Die Märkte wurden auch im Be-

reich des Außenhandels liberalisiert. 1991 unterzeichnete Polen das Assoziationsabkommen

mit der EU. Ziel des Assoziationsabkommens war die Einführung von Freihandel für Indust-

rieprodukte durch den asymmetrischen Abbau von Zöllen und nichttarifären Handelshemm-

nissen. Im Bereich des Agrarhandels gab es kein explizites Freihandelsziel, sondern besonde-

re Bestimmungen über die Reduktion der Importzölle und Erhöhung der Einfuhrkontingente.

Das Assoziationsabkommen trat allerdings erst 1994 in Kraft.

Infolge der wirtschaftlichen Liberalisierung und der einsetzenden Rezession kam es zu ei-

nem Einbruch auch in der Landwirtschaft, zahlreiche Bauern verschuldeten sich und mussten

ihren Betrieb aufgeben. 1990/91 wurden nach intensiven Bauernprotesten neue agrarpoliti-

sche Steuerungsinstrumente (Stützungskäufe bei Marktkrisen, Abnahmequoten für Zucker,

Darlehen, Exportsubventionen) eingeführt und die Agentur für den Agrarmarkt (ARR, s. u.)

eingerichtet.

Die SLD-PSL-Koalition 1993-1997 verringerte das Tempo der wirtschaftlichen Reformen

und führte die Interventionspolitik in der Landwirtschaft fort. Während der Regierungsbetei-

ligung der PSL wurden die Interessen der Bauernlobby stärker berücksichtigt als unter den

vorangegangene Regierungen (Gorlach 2000). Importzölle und Subventionen von Treibstoff

für die Landwirtschaft wurden eingeführt. Ministerpräsident Pawlak erhöhte gegen den Wil-

len des Koalitionspartners SLD die Zuschüsse für die Sozialversicherung und die Ausgaben

für die Agenturen für den Agrarmarkt und für die Restrukturierung und Modernisierung der

Landwirtschaft (Spennes-Kleutges 2002: 86). Der Regierungswechsel zur AWS-UW-

Koalition 1997 brachte keinen grundlegenden Wechsel in der Landwirtschaftspolitik. Markt-

krisen und die Reaktion darauf waren ein ständig wiederkehrendes Thema in dieser Zeit, was

zu weiteren Bauernprotesten 1998/99 führte.

Seit dem Ende der 1990er Jahre gewinnen die aus dem EU-Beitrittsprozess erwachsende

Anforderungen an Bedeutung. Seit Beginn der Beitrittsverhandlungen 1998 gehörte die Aus-

arbeitung der Verhandlungsposition im Bereich Landwirtschaft zu den dominanten Themen

auf der agrarpolitischen Agenda. Kontroverse Themen in diesem Zusammenhang waren vor

allem das Recht auf Landkauf durch Ausländer, die Frage der Direktzahlungen und die Höhe

von Produktionsquoten). Innerhalb der Exekutive gab es Auseinadersetzungen um die Zuord-


20

nung von Zuständigkeiten und Kompetenzen.23 Die Landwirtschaftverwaltung konzentrierte

sich stärker auf die Vorbereitungen zur Übernahme der GAP (s.u.).

Sowohl die Protestformen der Interessengruppen als auch die politischen Reaktionen der

Regierung sind eher kurzfristig, kontinuierliche kohärente Gesamtlösungen in der Landwirt-

schaftspolitik fehlen. Die Restrukturierung der Landwirtschaft und die Förderung von Wirt-

schaftswachstum in ländlichen Gebieten ist eine wesentliche politische Aufgabe, allerdings

fehlt es an einer Entwicklungsstrategie in diesem Bereich. Es wird kritisiert, dass die staatli-

chen Autoritäten das Ausmaß, die Kosten und die Dringlichkeit dieser Aufgabe nicht begrei-

fen (Hausner/Marody 2000: 33). Die polnische Landwirtschaftspolitik mit ihren Instrumenten

der Interventionskäufe, Importzöllen und den Ausnahmen für Landwirte bei bestimmten

Steuern bietet nur zeitweilige und begrenzte Lösungen. Sie ist häufig eine kurzfristige Reakti-

on auf oft Reaktion auf Proteste und Druck der Bauern. Der „Pakt für die Landwirtschaft und

die ländlichen Gebiete“, 1998/99 im Gefolge von Bauernprotesten entwickelt wurde, sollte

die Agrarpolitik verstetigen und ihr mittel- und langfristige Ziele setzen. Das Programm wur-

de allerdings nicht realisiert, die Miller-Regierung (2001-2004) hat das Projekt nicht weiter

verfolgt (Wilkin/Marody 2002: 33). Stattdessen findet die Formulierung von landwirtschafts-

politischen Schwerpunkten mittlerweile ihm Rahmen der Planungsdokumente für die Nut-

zung der EU-Strukturfonds (Nationaler Entwicklungsplan und Plan zur Entwicklung land-

wirtschaftlicher Gebiete) statt. Dies bedeutet einerseits eine sehr technokratische Herange-

hensweise, lässt aber andererseits auch hoffen, dass politische Programme nun kontinuierli-

cher und konsequenter umgesetzt werden, zumal sie nunmehr finanziell untermauert sind.

3 Strukturveränderungen in der Landwirtschaftsverwaltung

3.1 Entwicklung des Landwirtschaftsministeriums

Seit Beginn der Transformation hat sich die Rolle des Landwirtschaftsministeriums ge-

wandelt, es ist immer weniger direkt mit der landwirtschaftlichen Produktion und immer mehr

mit Programm- und Strategieentwicklung befasst. Es hat außerdem eine Dezentralisierung der

Landwirtschaftsverwaltung mit der Schaffung der Agenturen und der Kasse für landwirt-

schaftliche Sozialversicherungen (KRUS) stattgefunden. Auf das Verhältnis zwischen dem

Ministerium und seinen Agenturen wird in den folgenden Kapiteln näher eingegangen. Zu-

23 So gab es Im Herbst 2002 einen Konflikt zwischen Landwirtschaftsminister Kalinowski und UKIE-Chefin Hübner darüber, wer die Unterschrift unter die Instruktion das EU-Verhandlungsteam im Landwirtschaftsbereich setzen darf.


21

nächst soll die Veränderung der Organisationsstruktur des Landwirtschaftsministeriums dar-

gestellt werden, die im Verlaufe des EU-Beitrittsprozesses einigen Änderungen unterlag, und

in grundlegende Arbeitsprozesse im Bereich der Politikformulierung und Gesetzgebung ein-

geführt werden.

3.1.1 Politisches und administratives Personal

Im Amt des Landwirtschaftsministers kam es zu häufigen Ministerwechseln (vgl. dazu Ta-

belle 2). Dies ist eine Folge der Regierungsinstabilität Anfang der 1990er Jahre. So wechsel-

ten die Landwirtschaftsminister in der Regel mit der Regierung, aber einige überdauerten

auch einen Koalitionsbruch bzw. Regierungsrücktritt (z. B. Gabriel Janowski, Roman Jagie-

liński, Artur Balazs). In Polen sind bis heute Entlassungen von Ministern während der Legis-

laturperiode sehr häufig. Vermutlich gehört aber der Posten des Landwirtschaftsministers zu

den relativ stabilen, da er bisher innerhalb des Koalitionsproporzes automatisch der jeweils

beteiligten Bauernpartei zufiel und eine Entlassung sofort einen Konflikt mit dem Koalitions-

partner zur Folge hatte. Im Landwirtschaftsressort kam es nur selten zum Ministerwechsel in

der Legislaturperiode. Jüngstes, mit dem Bruch der Koalition zwischen SLD und PSL im

März 2003 verbundenes Beispiel ist der Ministerwechsel von Jarosław Kalinowski zu Adam

Tański. Dieser trat allerdings bereits nach wenigen Monaten mit der Begründung zurück, ihm

fehle die Unterstützung der SLD-Fraktion (der größten Parlamentsfraktion). Sein Amtsnach-

folger war der damals 29jährige Wojciech Olejniczak von der SLD, der zuvor die Funktion

eines Staatssekretärs im Landwirtschaftsministerium bekleidete.

Die Führungsebene des Ministeriums besteht aus dem Minister, den Staatsekretären und

Unterstaatsekretären als politischen Beamten sowie dem Generaldirektor und der Rechtsbera-

terin als unpolitischen Beamten. Politisch besetzt sind auch die Positionen des Chefs des poli-

tischen Kabinetts des Ministers und der in diesem Kabinett tätigen Berater (politische Posten

in Abbildung 1 grau unterlegt).

Im Ministerium gibt es zurzeit zwei Staatsekretäre und drei Unterstaatssekretäre, die je-

weils für die Beaufsichtigung der Aufgabenerfüllung bestimmter Abteilungen verantwortlich

sind (vgl. Abbildung 1). Die Staatsekretäre und Unterstaatssekretäre wechseln als politische

Beamte in der Regel bei einem Ministerwechsel.24 Bei der Zuordnung von Aufgaben zu

Staatssekretären im Unterschied zu Unterstaatssekretären ist kein qualitativer Unterschied

24 Es gibt allerdings auch Ausnahmen wie den parteilosen Unterstaatssekretär Jerzy Plewa, der für die Koordina-tion der Arbeiten im Rahmen der EU-Beitrittsverhandlungen im Landwirtschaftsbereich verantwortlich war und diese Position von 1997 bis 2003 bekleidete, also unter den Ministern Balazs und Kalinowski aus unterschiedli-chen politischen Lagern.


22

erkennbar, aber Staatsekretäre haben Aufsicht über größere Zahl von Abteilungen und über

nachgeordnete Behörden.

Für die Einrichtung des Postens der Unterstaatsekretäre gibt es mehrere denkbare Gründe.

Zum einen spielt die polnische Verwaltungstradition eine Rolle, den Posten des Unterstaat-

sekretärs gab es bereits in der Zwischenkriegszeit. Ein weiterer Grund könnte das Interesse an

der Häufung politischer Positionen sein, zumal die Zahl der Unterstaatsekretäre variabel ist.25

In einigen Fällen bedeutet sie Einsetzung eines Unterstaatssekretärs mit bestimmten inhaltli-

chen Zuständigkeiten auch eine – zumindest symbolische – Aufwertung des entsprechenden

Bereichs, wie am Beispiel der Vorbereitung auf die Strukturfondsnutzung (s. u.) gezeigt wird.

25 Unter Minister Balazs gab es vier Unterstaatsekretäre, so dass ein Staatssekretär bzw. Unterstaatssekretär für je zwei Abteilungen verantwortlich war. Minister Kalinowski hingegen hatte zwei Unterstaatssekretäre. Zur Zeit gibt es wieder 3 Unterstaatssekretäre, eine von ihnen ist speziell für den Bereich Vorbeitrittshilfen und Strukturfonds zuständig.


Politisches Kabinettdes Ministers

PflanzenzuchtForstwesen

ÖkologischeLandwirtschaft

Pflanzenschutz

Ackerbau

Gartenbau

ArbeitsgruppeDüngung

AbteilungPflanzenproduktion

Tierzucht

SchweinefleischGeflügel, EierBienenzucht

Milchproduktion

Tierfuttermitel

AbteilungTierproduktionVeterinärwesen

Int. VerträgeRechtsfragen

Europ. IntegrationStrukturpolitik

MarktorganisationQualitäts-

überwachung

Binnen- undMeeresfischerei

Aquakulturen

SchiffsregisterAufsicht über Insp.f. Hochseefischerei

WirtschaftStatistik

AbteilungFischerei

StaatsekretärPilarczyk

Finanzintrumentefür Handel mit

landw. Erzeugn.

Belastungen u.fin. Hilfen f. landw.

Betriebe undländl. Gebiete

Planung u.Realisierung

d. Ressortbudgets

Abrechung d.Subventionen

im Bereich biolog.Fortschritt

Buchführung derHaushalts-umsetzung

Vergütungenim öff. Sektor

3 weitereEinzelstellen

AbteilungHaushaltFinanzen

Soziale undberufliche

Angelegenheiten

Aktivierungländl. Gebiete

Landwirtschaftspolitik

Wissenschaft

Landwirtsch.Beratung u.

Bildung

ArbeitsgruppeGewerkschaften

Landwirtsch.Organisationen

AbteilungLändliche Entwicklung

Verteidigungsplanung

Allg. Verteidigung

AbteilungVerteidigungsfragen

StaatsekretärOlejniczak

RegierungsbeauftragterAnpassung an EU

GeodäsieBodenklassifizierung

Rückforderungen

Bewirtschaftunglandwirtsch.Immobilien

Umweltingenieur-wesen

Wassermelioration

LändlicheInfrastruktur

Landwirtsch.Technik

ArbeitsgruppeSchutz u. Gestaltunglandwirt. Produktions-

räume

Einzelstelle

AbteilungBodenwirtschaft

Ländliche Infrastruktur

Verarbeitung

ZuckermarktIsoglukose- u.Insulinmarkt

GroßmärkteLagerhäuserProduzenten-

gruppen

InformationMarktanalysen

Qualität und Normen

WerbungModellwerkstatt

ArbeitsgruppeAgrarmärkte

Marktinterventionen

ArbeitsgruppeZulassung für

Produktion vonAkzisegütern

AbteilungVerarbeitungAgrarmärkte

UnterstaatsekretärChodkowski

Koordination vonPHARE-Projekten

Information

Monitoring undBewertung d.

SAPARD-Programms

SektoralesOperationelles

Programm

Plan zur Entwicklungländl. Räume

FinanzfragenInstitutionellleAnpassung

NationalesErfassungsystemlandwirt. Betriebeu. Viehbestand

AbteilungVorbeitrittshilfen

Strukturfonds

UnterstaatssekretärKrzyzanowska

Zolltarife, CEFTAVerträge über

Freihandelszonen

EU und WTO

Verhandlungenu. Anpassung

OrganisationÜbersetzungen

AbteilungEuropäische Integration

Mittel- u. OsteuopaGUS

WesteuropaNordamerika

UNO

Asien, AfrikaSüdamerika

AbteilungInt. Zusammenarbeit

UnterstaatssekretärPlewa

Büro f. Verwaltungu. Haushalt

Büro d. Generaldirektors

Büro für Kontrollen

Pressebüro

Rechtsbüro

ArbeitsstelleInternes Audit

ArbeitsstelleGeheiminformationen

Generaldirektor

LandwirtschaftsministerTanski

Abbildung 1: Organigramm des Landwirtschaftsministeriums (Stand 8.4.2003) Quelle: eigene Zusammenstellung nach www.MRiRW.gov.pl

23


24

Die apolitischen Beamten in der Führungsebene des Ministeriums sind der Generaldirek-

tor, der für die Organisationsfragen, interne Verwaltung des Ministeriums, Personalmanage-

ment und die Regelung von Kompetenzstreitigkeiten im Ministerium sowie Personalfragen

zuständig ist, und die Rechtsberaterin, die vom Minister oder vom Generaldirektor übertra-

gende Aufgaben ausführt und Gesetzgebungsarbeiten koordiniert.

An den Sitzungen der Führungsebene nehmen auch die Direktoren der Agenturen teil. Ent-

scheidungen innerhalb des Ministeriums werden üblicherweise auf dem vorgesehenen

Dienstweg getroffen, d. h. die Mitarbeiter entscheiden innerhalb des ihnen zugewiesenen

Kompetenzbereichs selbständig und richten ihre Vorschläge in weiterreichenden Angelegen-

heiten an ihre unmittelbaren Vorgesetzen. Die Abteilungsleiter können gegenüber den Staats-

sekretären bzw. Unterstaatssekretären Vorschläge äußern. Alle weitreichenden Entscheidun-

gen werden in der Führungsebene des Ministeriums getroffen, daher wird der Entscheidungs-

prozess im Ministerium als zentralisiert und hierarchisch beschrieben. Strategische Grundent-

scheidungen zur Ressortpolitik und auch zur Struktur des Ministeriums sind dem Minister

vorbehalten.

Der Direktor des politischen Kabinetts nimmt an den Sitzungen der Führungsebene teil.

Die Rolle des politischen Kabinetts ist es eigentlich, den Minister in politisch-strategischen

Entscheidungen zu beraten und darauf zu achten, dass diese Entscheidungen im Einklang mit

den programmatischen Vorgaben seiner Partei und den Koalitionsvereinbarungen stehen. In

der Praxis nehmen die politischen Kabinette allerdings weitreichende Aufgaben wahr. In der

Amtszeit von Minister Artur Balazs z. B. war das politische Kabinett dafür zuständig, die pri-

oritären Aufgaben im Ministerium definieren und wichtige Gesetzgebungsarbeiten auch orga-

nisatorisch zu koordinieren. Das politische Kabinett regiert in einigen Fällen auch in Personal-

und Organisationsangelegenheiten regelrecht ins Ministerium hinein (Interview MRiRW

2003).26 Der Arbeitstil des politischen Kabinetts ist allerdings stark von seiner jeweiligen Zu-

sammensetzung und der fachpolitischen Qualifikation seiner Mitarbeiter abhängig.

Die Positionen der Abteilungsleiter sind nicht politisch, sondern durch einem vom Amt für

den öffentlichen Dienst organisierten Wettbewerb zu besetzen. Laut Gesetz über den öffentli-

chen Dienst ist für diese Positionen die Besetzung durch Beamte vorgesehen, doch zur Zeit

sind diese Posten fast alle durch Personen ohne Beamtenstatus besetzt. Zudem sind die meis-

ten der Abteilungsleiterposten geschäftsführend besetzt, d. h. die eigentlich vorgesehenen

Wettbewerbe haben nicht stattgefunden. Einer der Interviewpartner im Landwirtschaftsminis-

26 Beispiele hierfür gibt es auch aus anderen Ministerien (Paradowska 2000).


25

terium bezeichnete diesen Zustand als „vorläufige Entscheidungen, die zeitweise recht dauer-

haft sein können“ (Interview MRiRW 2003).

Für die Besetzung der Stellen unterhalb der Ebene der Abteilungsleiter ist der Generaldi-

rektor zuständig. Die Stellen werden im Bulletin des Öffentlichen Dienstes ausgeschrieben

und es findet ein hausinternes Auswahlverfahren statt. Die Mitarbeiter werden zunächst be-

fristet eingestellt und durchlaufen eine Probezeit, bevor sie unbefristete Arbeitsverträge be-

kommen bzw. sich später verbeamten lassen.

Tabelle 3: Größe der Abteilungen und anderen Arbeitseinheiten

Planstellen Abteilungen

Haushalt und Finanzen 32 Bodenwirtschaft und ländliche Infrastruktur 42,5 Europäische Integration 34,8 Vorbeitrittsbeihilfen und Strukturfonds 34,83 Pflanzenproduktion 31,5 Tierproduktion und Veterinärwesen 43,5 Verarbeitung und Agrarmärkte 45 Ländliche Entwicklung 32 Fischereiwesen 29,5 Verteidigungsfragen 4 Internationale Zusammenarbeit 13,75

Büros und Arbeitsstellen: Büro des Generaldirektors 37,6 Büro für Verwaltung und Haushalt 35,33 Büro für Kontrollen 4 Büro für Pressearbeit 4 Büro für Rechtsfragen 16,5 Arbeitsstelle für Internes Audit 5 Arbeitsstelle für Datenschutz 6,5

Gesamt 452,3 Quelle: Angaben des MRiRW (Stand 18.3.2003)

Die elf Abteilungen, die das Ministerium zum Zeitpunkt der Befragung (März 2003) hatte,

waren personell unterschiedlich stark (vgl. Tabelle 3). Die größten Abteilungen waren Bo-

denwirtschaft und ländliche Infrastruktur mit 42,5 Planstellen, Tierproduktion und Veterinär-

wesen mit 43,5 und Verarbeitung und Agrarmärkte mit 45 Planstellen. Die kleinsten Abtei-

lungen waren die Abteilung für Verteidigungsfragen mit 4 Planstellen27 und Internationale

27 Hier stellt sich die Frage, warum diese Arbeitseinheit den Rang einer Abteilung und nicht den eines Büros besitzt.


26

Zusammenarbeit mit 13,75 Planstellen. Von den ca. 450 Mitarbeitern des Ministeriums waren

nur 9 verbeamtet.

Die politisch zu besetzenden Stellen sind in der unten stehenden Aufstellung nicht mit auf-

geführt, da sie keine Planstellen im Sinne des Haushaltsplans sind. Ihre Zahl unterliegt

Schwankungen. So waren im politischen Kabinett von Minister Kalinowski zeitweise 15 Be-

rater tätig, derzeit umfasst das Politische Kabinett außer seinem Direktor nur noch zwei weite-

re Mitarbeiter.

An der Stellenbesetzung in der öffentlichen Verwaltung Polens wird häufig kritisiert, dass

auch als unpolitisch vorgesehene Stellen politisch besetzt werden und somit der Personal-

wechsel nach Wahlen, der ohnehin schon erheblich ist, ein die Verwaltungstätigkeit lähmen-

des Ausmaß erreicht. In bezug auf das Landwirtschaftsministerium ist zu sagen, dass es in der

Vergangenheit stets in der Hand einer der Bauernparteien war.28 In der Presse wurde es in der

Amtszeit Kalinowskis als PSL-dominiert bezeichnet. Die in Interviews von Mitarbeitern des

Landwirtschaftsministeriums vertretenen Einschätzungen zu diesem Thema waren wider-

sprüchlich. Vielfach wurde gesagt, dass der Einfluss der Politik auf die Tätigkeit der Verwal-

tung zu groß ist. Zum einen ändert sich die politische Führungsebene des Ministeriums und

damit die Arbeitsweise. Da die Entscheidungsprozesse im Ministerium relativ zentralisiert

sind, hat dies unmittelbare Auswirkungen auf die Arbeit der einzelnen Abteilungen.

„Es kommt ein neuer Minister, oft auch neue Staatssekretäre, oft passiert es – vielleicht ist das in Deutschland nicht so – dass jemand Staatssekretär wird und keinen blassen Schimmer von dem hat, womit er sich befassen soll. Das ist manchmal ein großes Problem, es ruft nach politischen Veränderungen Sinuskurven hervor, Verzö-gerungen im Handeln und nicht nur das.“ (Interview MRiRW 2003)

Zum anderen befürchten aber auch Abteilungsleiter und ihre Stellvertreter, nach einem Re-

gierungswechsel ihre Posten zu verlieren. Der Generaldirektor ist nicht frei in seinen Perso-

nalentscheidungen, sondern das Politische Kabinett regiert – je nach Arbeitstil und Zusam-

mensetzung - mehr oder weniger in die Personalpolitik hinein. Das kommt vor allem dann

zum Tragen, wenn Positionen nicht durch Wettbewerb besetzt werden. Es zeichnet sich aller-

dings ab, dass der exzessive Personalaustausch nach Wahlen, wie noch Mitte der 1990er üb-

lich, in den letzten Jahren zurückgegangen ist. Auf Abteilungsleiterebene werden kaum noch

Personen aufgrund eines Ministerwechsels ausgetauscht.29 Im Zuge einer größeren Umstruk-

28 Seit der Minderheitsregierung des SLD (2003-2004) ist der Posten des Landwirtschaftsministers mit einem SLD-Politiker besetzt, was eine Ausnahme von dieser Regel darstellt. 29 Tatsächlich hatte es mit der Amtsübernahme des parteilosen Landwirtschaftsministers Adam Tański im März 2003 außer auf Ebene der Staatssekretäre und Unterstaatssekretäre relativ wenige personelle Veränderungen gegeben. Pressekommentare sprechen davon, Tański besetzte Positionen in der Landwirtschaftsverwaltung mit „parteilosen Fachleuten“.


27

turierung des Ministeriums Ende 2003 hat ein Personalwechsel auf Abteilungsleiterebene

stattgefunden. Dies betrifft vor allem die durch Zusammenlegung oder Umbau neu geschaffe-

nen Abteilungen. Einige der früheren Abteilungsleiter finden sich heute auf Stellvertreter-

Posten. Die Frage, ob der Personalaustausch auch parteipolitische Hintergründe hat, bleibt

daher spekulativ. Die Umstrukturierung von Verwaltungseinheiten ist allerdings eine bereits

während des Staatssozialismus angewandte Methode, um leitende Mitarbeiter loszuwerden

oder in ihrer Position zurückzustufen (Spennes-Kleutges 2002: 43, Interview USC 2004).

3.1.2 Organisationsstrukturen

Die Organisationsstrukturen des Landwirtschaftsministeriums unterlagen in den 1990er

Jahren häufigen Veränderungen. Diese Veränderungen verliefen im Allgemeinen nicht erup-

tiv, sondern schrittweise und inkremental, in Anpassung an sich verändernde Aufgaben. Ein

„Masterplan“ oder ein bestimmtes ausländisches Modell, das als Vorbild diente, ist indes

nicht auszumachen.

„Ich würde sagen, unsere interne Struktur im Moment ist zufällig, das Ergebnis bestimmter historischer

Strukturen, die im Ministerium vorhanden waren und der Anforderungen, die mit dem Kontakt zur Europäischen Union während der Beitrittsverhandlungen zusammenhängen.“ (Interview MRiRW 2003)

Grund für die Umstrukturierungen der Organisation war neben dem Hinzukommen neuer

Aufgaben im europäischen Integrationsprozess das Bemühen um eine effizientere Arbeitsor-

ganisation. Auch die Größe und damit Steuerbarkeit der Abteilungen spielte eine Rolle. In

einigen Fällen wurde versucht, Kompetenzkonflikte zwischen Organisationseinheiten durch

eine Zusammenlegung zu lösen (Interview MRiRW 2003).

Es gibt Abteilungen und Büros, die sowohl was ihren Zuschnitt als auch die Formulierung

der ihnen zugewiesenen Aufgaben angeht, auffällig „stabil“ sind:

• Bodenwirtschaft

• Lebensmittelverarbeitung (bis 1999)

• Veterinärwesen (einzige Veränderung: Zusammenlegung mit Tierproduktion)

• Soziale und berufliche Angelegenheiten (bis 1999 Abteilung, heute Referat)

• Zivile Verteidigung

• Verwaltung und Haushalt

• Agrarmarkt (seit 1989 oder 1990)


28

Andere Abteilungen unterlagen demgegenüber häufigen Veränderungen bzw. wurden erst

in jüngster Zeit neu geschaffen:

• Pflanzen- und Tierproduktion (Veränderung der Aufgaben, Zusammenlegung und

Trennung)

• Europäische Integration (seit 1995, in der jetzigen Form seit 1998)

• Vor-Beitrittshilfen und Strukturfonds (erst seit 1998)

• Ländliche Entwicklung (erst seit 2000)

• Büro des Generaldirektors (erst seit 1998)

• Presse (seit 2000)

• Datenschutz (seit 2000)

• Kontrollen, Beschwerden, Anträge (seit 2000)

• Internes Audit (seit 2002)

Ein Vergleich der beiden relativ neuen Abteilungen für EU-bezogene Aufgaben mit jenen

Abteilungen, die bereits länger im Ministerium existieren (z. B. der Abteilung für Bodenwirt-

schaft), zeigt, dass in Ersteren zum überwiegenden Teil jüngeres und besser ausgebildetes

Personal beschäftigt ist. Auch bilden sich hier andere Arbeitsroutinen heraus als in den Abtei-

lungen und Referaten, in denen die Personalzusammensetzung bereits seit vielen Jahren rela-

tiv unverändert besteht. Das Landwirtschaftsministerium kann daher als eine Organisation

beschrieben werden, die sich mit unterschiedlichen Geschwindigkeiten entwickelt.

Im zeitlichen Verlauf lassen sich die wesentlichen Veränderungen in der Organisations-

struktur des Ministeriums, vor allem im Zuschnitt und der Aufgabenverteilung der Abteilun-

gen, wie folgt darstellen:30

1988-1990 – Übergang zur Marktwirtschaft

Im Zuge des Regimewechsels 1989/90 kam es zu einer Neuordnung der Ressorts. Das

Landwirtschaftsministerium verlor seine Zuständigkeit für Forstwirtschaft an das 1989 neuge-

schaffene Umweltministerium und veränderte seine Bezeichnung. Statt „Ministerium für

Landwirtschaft, Forstwirtschaft und Nahrungsmittelindustrie“ hieß es nun „Ministerium für

Landwirtschaft und Nahrungsmittelindustrie“. Im Ministerium wurden neue Abteilungen ge-

30 In Anhang I werden auf Grundlage der Statuten die wesentlichen Strukturveränderungen des Landwirt-schaftsministeriums in der Zeit von 1988 bis 2002 dargestellt.


29

schaffen, um neuartige Aufgaben wie die Beobachtung und Regulierung der Agrarmärkte

oder bisher vernachlässigte Aufgaben wie die Formulierung der Landwirtschaftspolitik zu

institutionalisieren. Die Personalabteilung wurde abgeschafft, ein Teil ihrer Aufgaben ging in

die Zuständigkeit des Ministerbüros über.

1990-1995 – Relative Kontinuität

In der Zeit von 1990 bis 1995 waren wenige strukturelle Änderungen zu verzeichnen. Bis

1995 wurde auf Grundlage des Statuts von 1990 gearbeitet, was darauf hinweist, dass in die-

ser Zeit keine neuen Abteilungen geschaffen oder bestehende abgeschafft wurden. In dieser

Zeit bestanden einige klassisch „sozialistische“ Abteilungen (Soziale und berufliche Angele-

genheiten, Verteidigungsfragen, Fragen der Produktionsmittel) weiter.

1995-1999 - Rationalisierungsversuche

Im Jahre 1995 begann sich die Europäische Integration erstmals in der Organisation des

Ministeriums wiederzuspiegeln, vermutlich unter dem Einfluss zunehmender ausländischer

finanzieller Unterstützung. Bereits 1995 entstand eine Abteilung für EU-Integration und Ko-

ordination ausländischer Hilfen. 1997 wurde die Abteilung EU-Integration mit der Abteilung

für Internationale Zusammenarbeit zusammengefasst. Der neuen Abteilung wurden die Auf-

gaben der alten EU-Abteilung zugeschrieben und um die Teilnahme an Beitrittsverhandlun-

gen ergänzt. EU-bezogene Aufgaben (Analysen über mögliche Nutzung von EU-Mitteln, Er-

fordernisse im Zuge der rechtlichen Anpassung) fanden sich allerdings auch in Aufgabenbe-

reichen anderer Abteilungen wieder.

Man kann für den Zeitraum 1997/98, in dem die EU-Beitrittsverhandlungen aufgenommen

wurden und es zu einer verstärkten Nutzung von EU-Hilfsprogrammen kam, von einer Unter-

institutionalisierung der EU-bezogenen Aufgaben sprechen. Erst 1998 wurde wieder eine ei-

gene Abteilung für EU-Integration eingerichtet, deren Aufgabenprofil innerhalb der nächsten

Jahre erweitert wurde. Im selben Jahr wurde auch die Abteilung für Vor-Beitrittshilfen und

Strukturfonds gegründet. Zu Beginn befasste sich die Abteilung ausschließlich mit der Vorbe-

reitung des operationellen Programms zur Einführung von SAPARD.31 Die Abteilung hatte

12 Mitarbeiter und war in sich noch nicht in Referate gegliedert. Im Laufe der Zeit kamen

weitere Aufgaben und Personal hinzu und ihre innere Struktur differenziere sich weiter aus.

31 Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development, das Vor-Beitrittsprogramm der EU für die Landwirtschaft (s. Kap. 4.2).


30

Auch im Gefolge der Reform des Regierungszentrums 1996/97 kam es zu Umgestaltun-

gen. Das Ministerbüro wurde in ein Politisches Kabinett umgewandelt, das die politische und

fachliche Beratung des Ministers gewährleisten sollte. Die Dienstleistungsaufgaben des Mi-

nisterbüros wurden anderen Einheiten übertragen. 1997 entstand zunächst ein Büro für Perso-

nal, Schulungen und Organisation und 1998 wurde das Büro des Generaldirektors geschaffen,

dem die Aufgaben des Personalmanagement und der Organisation oblagen.

1999-2003 – Europäisierung der Strukturen

Im Oktober 1999 wurde das Ministerium in „Ministerium für Landwirtschaft und ländliche

Entwicklung“ umbenannt.32 Dies geschah vor dem Hintergrund des nun in Kraft getretenen

Gesetzes über die Regierungsbereiche. Dem Landwirtschaftsministerium wurde die Zustän-

digkeit für die Regierungsbereiche Landwirtschaft, Agrarmärkte und ländliche Entwicklung

übertragen. Die Vorgaben aus dem Gesetz über Organisation und Arbeitsweise des Minister-

rats 1997 wurden in den Jahren 2000 bis 2002 konsequenter umgesetzt, indem die dort vorge-

sehenen Organisationseinheiten für Kontrollen, Datenschutz und Internes Audit eingeführt

wurden.

Der neuen Bezeichnung des Ministeriums entsprechend kam auch eine Abteilung für länd-

liche Entwicklung hinzu. Ein Hintergrund für die Aufwertung des Bereichs ländliche Ent-

wicklung durch seine Erwähnung im Namen des Ministeriums war vermutlich auch die EU-

Integration und die in diesem Rahmen erwartbaren Hilfen für Regional- und Agrarstrukturpo-

litik. Ebenfalls vordem Hintergrund der EU-Integration wurde eine Abteilung für Fischerei-

wesen gegründet.

Hauptaufgabe der Abteilung Europäische Integration war die organisatorische Koordinati-

on der Gesetzgebungsarbeiten zur Übernahme des acquis communautaire und der Ausarbei-

tung des polnischen Verhandlungstandpunktes im Bereich Landwirtschaft. Die inhaltliche

Ausarbeitung wurde jeweils in den Fachabteilungen vorgenommen. Die Abteilung Europäi-

sche Integration fungierte dabei sowohl als Koordinator innerhalb des Ministeriums als auch

als Verbindungsglied zwischen dem Landwirtschaftsministerium und dem EU-Sekretariat

(UKIE). Mit dem Abschluss des Beitrittsprozesses verlor die Abteilung für EU-Integration

einige ihrer Aufgaben. Aus diesem Grund wurde sie Ende 2003 wieder mit der Abteilung In-

ternationale Zusammenarbeit zusammengefasst. Die EU-bezogenen Aufgaben dieser Abtei-

32 Die Abteilung für Lebensmittelverarbeitung und Eigentumsumwandlungen war bereits 1998 aufgelöst und ihre Aufgaben der Abteilung für Entwicklung der Landwirtschaft und später der Abteilung für Agrarmärkte und Verarbeitung übertragen worden.


31

lung umfassen in Zukunft wieder mehr die klassischen „Außenbeziehungen“ des Ministeri-

ums, nämlich die Koordination von Beziehungen mit EU-Organen und anderen Mitglieds-

bzw. Kandidatenstaaten.

Die Abteilung Vorbeitrittshilfen und Strukturfonds wurde im Laufe der Jahre personell

weiter ausgebaut und erhielt eine differenziertere Referatsstruktur. Der Zuschnitt der Referate

wurde im Zeitverlauf konkreter den im EU-Beitrittsprozess anstehenden Aufgaben angepasst,

zeitweilig war jeweils ein Referat für einen Aufgabenbereich innerhalb der Programmplanung

und Vorbereitung auf die Strukturfonds zuständig (vgl. Abb. 1). In der Abteilung wird weni-

ger „inhaltliche“ Arbeit im Sinne der Politikformulierung gemacht, sondern die finanzielle

Unterstützung aus der EU gemanagt. Die Abteilung unterhält daher Querverbindungen zu

allen anderen Abteilungen. So wurden z.B. die einzelnen Elemente des Sektoralen Operatio-

nellen Programms von einzelnen Fachabteilungen und auch Mitarbeitern der ARiMR ausge-

arbeitet und die Arbeit vom Referat Sektorales Operationelles Programm in der Abteilung

Vor-Beitrittshilfen und Strukturfonds koordiniert.

Die Einführung des Integrated Administration and Control System (IACS) wird von einer

Arbeitsgruppe im Ministerium überwacht und geleitet. Dieses Referat koordiniert die Ausar-

beitung der entsprechenden Rechtsvorschriften durch die Fachabteilungen (z. B. der Abtei-

lung Bodenwirtschaft und Veterinärwesen) und führt Aufsicht über die ARiMR, die das Sys-

tem verwaltet. Dabei hat das Ministerium gemeinsam mit der ARiMR einen Zeitplan entwor-

fen, nach dem das System eingeführt werden sollte. Diese Steuerung der Agentur über zeitli-

che und inhaltliche Zielvorgaben stellt ein Beispiel für die Anwendung der in der polnischen

Verwaltung noch relativ ungebräuchlichen Kontraktsteuerung dar.

Für die Überwachung und Evaluation des SAPARD-Programms existierte zum Zeitpunkt

der Befragung ebenfalls ein eigenes Referat. Dies Referat beaufsichtigt die Einführung von

SAPARD durch die ARiMR und führt das Sekretariat des SAPARD-Monitoring-

Ausschusses.

In der Phase unmittelbar vor dem Beitritt war eine Unterstaatssekretärin exklusiv für den

Bereich Vor-Beitrittshilfen und Strukturfonds zuständig. Dies bedeutete eine zusätzliche

Aufwertung dieses Bereichs und kann als Ausdruck des Bemühens verstanden werden, sich

möglichst gut auf die Nutzung der Strukturfondsmittel im Landwirtschaftsbereich vorzuberei-

ten. Derzeit ist die Abteilung Vorbeitrittshilfen und Strukturfonds eine der wichtigsten und

mit 50 Mitarbeitern (Interview MRiRW 2004) größten im Ministerium. Die befragten Mitar-

beiter stimmten allerdings darin überein, dass die anstehenden Aufgaben auch mit dieser Zahl


32

an Mitarbeitern nur sehr schwer zu bewältigen ist und dass erheblicher Personalbedarf be-

steht.

Ende 2003 wurde eine bereits länger geplante, umfassende Umstrukturierung des Ministe-

riums durchgeführt. Diese hatte zum Ziel, insbesondere die mit dem Eu-Beitritt zusammen-

hängenden stehenden Aufgaben besser zu organisieren. Durch die Umstrukturierung sollte das

Ministerium in die Lage versetzt werden, in den Beziehungen zu den EU-Organen besser zu

funktionieren und einen besseren Informationsfluss zu gewährleisten. Dabei wurde sich an der

Organisationsstruktur der DG Agri der EU-Kommission orientiert (Interview MRiRW 2003).

Die Abteilung „Vor-Beitrittshilfen und Strukturfonds“ wurde in Abteilung „Entwicklung

ländlicher Räume“ umbenannt. Der Referatszuschnitt blieb weitgehend erhalten, allerdings

verschob sich der Aufgabenschwerpunkt vom SAPARD-Programm hin zu den Strukturfonds.

So ist z. B. das Referat Monitoring und Evaluation nunmehr nicht mehr nur für SAPARD,

sondern auch für die Umsetzung der Operationellen Programme im Rahmen der Strukturfonds

zuständig.

Die Veränderungen Ende 2003 stellen die bisher umfassendste Umstrukturierung des Mi-

nisteriums dar. Allerdings wurden weniger Abteilungen neu geschaffen oder deren Zuschnitt

grundlegend umgewandelt, sondern es wurden Bezeichnungen und Aufgabenzuschreibungen

der bisherigen Organisationseinheiten verändert. Inwieweit dem Veränderungen auf der Ebe-

ne der Arbeitsprozesse folgen, bleibt abzuwarten.

3.1.3 Politikformulierung und Gesetzgebung

Die polnische Landwirtschaftspolitik wird als wenig vorausschauend und kohärent kriti-

siert. Sie ist eher darauf ausgerichtet – häufig in der Reaktion auf Bauernproteste –, kurzfristi-

ge Absatzkrisen zu bekämpfen als eine langfristige Entwicklung ländlicher Gebiete voranzu-

treiben. Eine Ursache dafür kann in unzureichenden Politikformulierungskapazitäten inner-

halb des Ministeriums gesehen werden. Hierfür sind die Diskontinuität der politischen Füh-

rungsebene, der unklaren Aufgabenteilung zwischen politischem Kabinett und Fachabteilun-

gen in der Entwicklung politischer Strategien und der häufig wechselnden organisatorischen

Zuordnung der Aufgabenbereiche Landwirtschaftspolitik und ländliche Entwicklung maßgeb-

lich.

Politikformulierungskapazitäten: Instabil und unterinstitutionalisiert?

Eine den deutschen Grundsatzreferaten entsprechende Organisationseinheit gibt es in Po-

len nicht. Übergreifende Aufgaben der Politikformulierung werden entweder vom Politischen


33

Kabinett wahrgenommen oder von federführenden Fachabteilungen unter Zuhilfenahme von

Experten von außen (z.B. aus der FAPA). Eine eigene Abteilung für Landwirtschaftspolitik

gab es im Ministerium nur phasenweise (vgl. Anhang I), in der übrigen Zeit war die ein Refe-

rat Landwirtschaftspolitik in andere Abteilungen (2002/2003 in die Abteilung Ländliche Ent-

wicklung) eingegliedert.

Auch die Ausarbeitung von Strategien zur Entwicklung ländlicher Gebiete war in den letz-

ten Jahren wechselnden Abteilungen zugeordnet. Die häufigen Veränderungen und die Verla-

gerung der Aufgaben im Bereich ländliche Entwicklung von einer Abteilung im Ministerium

zur anderen ist ein Indiz dafür, dass man nicht recht wusste, wie man die Arbeit in diesem

Bereich organisieren sollte bzw. ihm keine besondere Beachtung geschenkt hat. Die Umstruk-

turierungen wurden von den Mitarbeitern der Abteilung als Belastung ihrer Arbeitsbedingun-

gen erlebt, da sie mit Unterbrechungen der Arbeitsabläufe und Entscheidungsprozesse ver-

bunden waren (Interviews MRiRW 2003).

Im Zusammenhang mit dem EU-Beitritt wurde der Bereich ländliche Entwicklung aller-

dings relevant, da erhebliche Mittel für die Entwicklung ländlicher Räume aus den EU-

Strukturfonds zu erwarten waren. Mit der Umbenennung in Ministerium für Landwirtschaft

und Ländliche Entwicklung (statt Ministerium für Land- und Ernährungswirtschaft) im Okto-

ber 1999 wurde der Aufgabenbereich symbolisch aufgewertet. Im Jahre 2000 wurde eine Ab-

teilung für Ländliche Entwicklung geschaffen. Deren Aufgabenzuschnitt ergibt sich aus „al-

ten“ Aufgaben der Abteilung Ländliche Infrastruktur bzw. Ländliche Liegenschaften33, dazu

kamen einige neue Aufgaben.34 Darüber hinaus hat diese Abteilung Aufgaben der weggefal-

lenen Abteilung für Soziales und Bildung35 übernommen. Der Zuschnitt dieser Abteilung war

nicht dazu geeignet, eine kohärentere Politikformulierung für die Entwicklung ländlicher Ge-

biete zu erleichtern. Analyseaufgaben waren mit der Pflege vielfältiger Außenkontakte zu-

sammengespannt. Es liegt der Verdacht nahe, dass der Aufgabenzuschnitt ein recht zufälliges

Sammelsurium aus Aufgaben verschiedener obsolet gewordener Abteilungen darstellte.

Ende 2003 wurde denn auch die symbolträchtige Bezeichnung Abteilung Entwicklung

ländlicher Räume an die ehemalige Abteilung Vorbeitrittshilfen und Strukturfonds vergeben.

Die alte Abteilung ländliche Entwicklung ist in ihrem Aufgabenzuschnitt nahezu unverändert

33 U. a. Voraussetzungen für Verbesserung der technischen Infrastruktur auf dem Land, Stimulierung neuer tech-nischer Dienstleistungen, Qualitätskontrolle und Zertifikation von Produktionsmitteln 34 U. a. Zusammenarbeit mit Selbstverwaltungen, Beratern und NGO im Bereich multidimensionaler Entwick-lung des ländlichen Raums, Zusammenarbeit mit Gewerkschaften 35 U. a. Anpassung von Sozialversicherungssystemen an spezifische Bedingungen auf dem Lande, Analyse des Arbeitsmarkt und Entwicklung von Einkommensquellen außerhalb der Landwirtschaft, Zusammenarbeit mit Hochschulen und Forschungseinrichtungen


34

geblieben und heißt nun Abteilung für Ländliche Infrastruktur und gesellschaftliche Kommu-

nikation. Planungsaufgaben im Bereich Entwicklung ländlicher Räume finden sich, wie sich

während der Entwicklung der Planungsdokumente für die Strukturfonds zeigte, in einigen

Bereichen (Analyse des Arbeitsmarkts und Diversifizierung der Einkommen auf dem Land) in

beiden Abteilungen.

Gesetzesformulierung in der Ministerialverwaltung

Zunächst beginnt die Entwicklung eines Gesetzentwurfs, sofern er nicht durch eine Parla-

mentariergruppe eingebracht wird, in den Fachministerien. Vorgaben und Grundideen von

Gesetzentwürfen stammen eher aus der politischen Leitungsebene des Ministeriums als aus

den Abteilungen. Die Verwaltungsebene hat geringen Einfluss auf die inhaltlichen Aspekte

der Gesetzesvorbereitung. Sie sieht ihre Aufgabe eher in der technischen Umsetzung der poli-

tischen Vorgaben.36 Im Gesetzgebungsprozess wird zunächst ein Gesetzentwurf im Ministeri-

um erarbeitet. Daran sind die entsprechenden Fachreferate, in einigen Fällen Mitarbeiter der

Agenturen und oft auch Experten (Anwälte oder Wissenschaftler) von außerhalb beteiligt.

Häufig wird ein Gesetzentwurf von Mitarbeitern mehrerer Abteilungen bearbeitet, eine Abtei-

lung koordiniert die Arbeiten. Der Gesetzentwurf wird schließlich vom Rechtsbüro des Minis-

teriums geprüft. Die Zusammenarbeit zwischen den Abteilungen des Ministeriums leidet häu-

fig unter den knappen Personalressourcen. Vor allem das Rechtsbüro erweist sich vielfach als

„bottleneck“, da es personell unterbesetzt ist (Interview MRiRW 2003).

Der letzte Schritt der Vorbereitung eines Gesetzentwurfs innerhalb des Ministeriums ist die

Annahme durch die Führungsebene, d. h. den Minister, die Staatssekretäre und das politische

Kabinett. Nach der Abstimmung innerhalb des Ministeriums wird der Gesetzentwurf zur in-

terministeriellen Abstimmung an andere Ressorts geschickt, die Anmerkungen und Ände-

rungsvorschläge äußern können. Bei Unstimmigkeiten beruft das federführende Ministerium

eine interministerielle Konferenz ein. Wenn durch die interministerielle Konferenz keine Ei-

nigung zustande kommt, wird die Entscheidung im Kabinettsauschuss getroffen.

Im Normalfall wird jedoch nach der interministeriellen Abstimmung im Komitee für die

Europäische Integration (KIE) zunächst die Übereinstimmung mit dem EU-Recht geprüft,

dann wird der Gesetzentwurf an einen Kabinettsausschuss verwiesen. Besteht auf der Kabi-

36 In den letzten Jahren machte die Übernahme des EU-Gemeinschaftsrechts im Landwirtschaftsbereich einen großen Teil der Gesetzgebungsverfahren aus. Die politischen Grundsätze waren in diesen Fällen bereits durch die EU vorgegeben und die polnische Verwaltung war tatsächlich nur mit der technischen Ausarbeitung beschäftigt. Zwei Gesetze im Landwirtschaftsbereich, die in den letzten Jahren Gegenstand heftiger politischer Kontroversen waren, stellen allerdings genuin polnische Initiativen dar: das Gesetz die Agrarordnung und das Gesetz über Biokraftstoffe.


35

nettsebene kein weiterer Abstimmungsbedarf, leitet der Kabinettsausschuss den Gesetzent-

wurf an den Ministerrat weiter. Erst nach Annahme durch den Ministerrat kann dieser ins Par-

lament eingebracht werden und die weiteren Stufen des Gesetzgebungsprozesses durchlaufen.

Bei der Bearbeitung in den Parlamentsausschüssen wird der Gesetzentwurf dann durch Staats-

sekretäre und Mitarbeiter aus den Fachabteilungen des Ministeriums vertreten.

Der für die polnische Regierung charakteristische Mangel an interministerieller Koordina-

tion im Politikformulierungs- und Gesetzgebungsprozess spielt neben den oben aufgezeigten

innerorganisatorischen Problemen des Ministeriums für das oftmals sowohl in der polnischen

Diskussion als auch von der EU-Kommission beklagte Fehlen eines umfassenden und kohä-

renten Programms für die Entwicklung ländlicher Gebiete eine Rolle (vgl. Hausner/Marody

1999 und 2000, Jablonski 2000, Zubek 2001). Ländliche Entwicklung ist eine Quer-

schnittsaufgabe mehrerer Ressorts, die durch eine besondere Regierungsinstitution koordiniert

werden sollte (Hausner/Marody 1999: 39). Der zwischen 1998 und 2001 bestehende Kabi-

nettsausschuss für Regionalpolitik und nachhaltige Entwicklung war ein Versuch, ein solches

Gremium einzurichten. Dieser Ausschuss ist aber im Zuge der Vereinheitlichung der Kabi-

nettsausschüsse 2001 wieder abgeschafft worden.

Zugang von Interessengruppen zur Landwirtschaftsverwaltung

Die Zugangsmöglichkeiten von Interessengruppen zur Ministerialverwaltung sind sehr un-

terschiedlich. Interessengruppen mit hohem ökonomischen Einflusspotential, wie z. B. die

landwirtschaftlichen Gewerkschaften oder Vertreter bestimmter Branchen, haben einen privi-

legierten Zugang zur Verwaltung. Sie üben auf diesem Wege, aber mehr noch über die politi-

schen Parteien und die Parlamentsausschüsse, ihren Einfluss auf die Gesetzgebung aus. Die

Zusammenarbeit läuft eher in informellen Netzwerken und über einzelne Beamte. Formelle

Konsultationen zwischen Ministerialverwaltung und Interessenverbänden sind dagegen wenig

ausgebaut. Die Interessengruppen haben einen unterschiedlich guten Zugang zu verschiede-

nen Abteilungen des Ministeriums, der Kontakt ist generell besser mit der Abteilung Vor-

Beitrittshilfen und Strukturfonds als mit den älteren, eher konservativen Abteilungen (Work-

shop 2003).

Die Interessenverbände, die im Bereich ländliche Entwicklung arbeiten, aber auch die

Landwirtschaftskammern beklagen, im Vorfeld von Gesetzes- oder Programmentwicklungen

nicht ausreichend konsultiert zu werden (Interview NGO 2003, Interview Kammer 2003). In

den Programmentwicklungsverfahren im Rahmen der Vorbeitrittsprogramme und der Struk-

turfonds ist die Einbeziehung der Sozialpartner vorgesehen. Das Ministerium realisiert die


36

Anforderung „nach dem Minimalprinzip“ (Interview MRiRW 2003). Zu Beginn der Pro-

grammplanungsverfahren gab es Konferenzen mit Sozialpartnern und Vertretern der Woje-

wodschaften und im Planungsprozess wurden Dokumente zur Beurteilung verschickt. Von

Seiten der Interessengruppen wird kritisiert, dass dies nur eine formale Einbindung ohne prak-

tische Folgen ist (Interview NGO 2002).

Auch im Bereich der Politikimplementation fordern die Interessengruppen und die Land-

wirtschaftskammern, stärker eingebunden zu werden. Sie kritisieren, dass Aufträge zur Pro-

grammumsetzung, z. B. Schulungen oder Beratung, nur an die staatlichen Organisationen (die

Agenturen, die landwirtschaftlichen Beratungszentren und auch die FAPA, s. u.) erteilt wer-

den, ohne dass analysiert würde, welche Organisation sonst noch für diese Aufgaben in Frage

kommt (Interview NGO 2002, Workshop 2003).

3.2 Entwicklungen im nachgeordneten Bereich

Dem Ministerium nachgeordnet sind einige Zentralbehörden, Anstalten und Versuchsstel-

len sowie die staatlichen Agenturen. Die Beziehungen des Ministeriums zu seinen nachgeord-

neten Einrichtungen sind unterschiedlicher Natur. Die Zentralbehörden und Versuchsanstalten

unterliegen der Aufsicht bzw. Diensthoheit des Ministeriums. Die Agentur für den Agrar-

markt untersteht hingegen formal direkt dem Premierminister. Aus diesem Grund wurde in

früheren Organisationssatzungen des Landwirtschaftsministeriums die Beziehung zu den A-

genturen daher als Beziehung der „Zusammenarbeit“ ausgewiesen. In jüngster Zeit (seit ca.

2000) findet in den Satzungen und auch im offiziellen Organigramm des Ministeriums die

Bezeichnung „Aufsicht“ Verwendung. Ähnlich ist es mit der Kasse für landwirtschaftliche

Sozialversicherungen.

Im nachgeordneten Bereich kam es, wie auch auf der Ebene des Ministeriums, im Laufe

der vergangenen Jahre zu einigen organisatorischen Veränderungen. Die wesentlichen Ände-

rungen betrafen die Umgestaltung der ARiMR und der ARR zu Zahlstellen im Rahmen der

GAP. Bei den landwirtschaftlichen Inspektionen fand ein Konzentrationsprozess statt. So

wurden im Zuge der Verringerung der Zentralbehörden, die die Regierung Miller Anfang des

Jahres 2002 unternahm, die Inspektionen für Saatgut und Pflanzenschutz zusammengelegt37

sowie das Zentralamt für Standardisierung und das Hauptamt für Aufkauf und Verarbeitung

landwirtschaftlicher Erzeugnisse aufgelöst.

37 Im Fortschrittsbericht der EU-Kommission für das Jahr 2002 ist vermerkt, dass die Behörde durch diese Zu-sammenlegung „die insgesamt notwendige Verwaltungskapazität für die Erfüllung ihrer Aufgaben gewonnen“ hat (EU-Kommission 2002: 82).


37

Gegenwärtig sind dem Ministerium folgende Organisationen nachgeordnet:

• Agentur für die Modernisierung und Restrukturierung der Landwirtschaft (ARiMR)

• Agentur für den Agrarmarkt (ARR)

• Agentur für landwirtschaftliche Liegenschaften (ANR)

• Kasse für landwirtschaftliche Sozialversicherungen (KRUS)

• Inspektion für Pflanzenschutz und Saatgut

• Chemisch-Landwirtschaftliche Versuchsstelle

• Zentrale Forschungsstelle zur Sortenveränderung von Nutzpflanzen

• weitere Forschungs- und Versuchsstellen

• Veterinärinspektion

• Landeszentrum für Tierzucht

• Polnischer Pferderennklub

• Kreisinspektorate für Meeresfischerei

• Inspektion für die Qualität landwirtschaftlicher Erzeugnisse

• Zentrale Landwirtschaftsbibliothek

• Landesberatungszentrum für die Entwicklung der Landwirtschaft

3.2.1 Die landwirtschaftlichen Agenturen

Unter den Einrichtungen des nachgeordneten Bereichs sind die Agenturen deswegen von

besonderer Bedeutung, da sie großen Einfluss auf die Umsetzung der Agrarpolitik ausüben

und über den überwiegenden Anteil der für die Landwirtschaft verausgabten Haushaltsmittel

verfügen. Bislang waren die ARR und die ARiMR mit der Umsetzung der nationalen Agrar-

politik befasst. Im Zuge des EU-Beitritts gestalten sie sich zu Zahlstellen im Rahmen der Ge-

meinsamen Agrarpolitik um.

Die landwirtschaftlichen Agenturen dominieren sowohl von der Finanzausstattung als auch

vom Personal her deutlich über das Landwirtschaftsministerium. Der Direktor der Agenturen

ist nicht an Weisungen des Landwirtschaftsministers gebunden, da er unmittelbar dem Pre-

mierminister untersteht. Diese Konstellation führt dazu dass es sehr stark vom Verhältnis des

jeweiligen Direktors zum Landwirtschaftsminister abhängt, ob Empfehlungen des Ministers

befolgt werden oder nicht.

Es stellt sich also die Frage, welche institutionalisierten Möglichkeiten die Regierung und

insbesondere dem Landwirtschaftsminister zur Kontrolle der Aufgabenerfüllung der Agentu-

ren zur Verfügung stehen. Es bestehen einige formale Kontrollmöglichkeiten über die Tätig-


38

keit der Agentur. Interessant in diesem Zusammenhang ist die bereits erwähnte Beobachtung,

dass in früheren Jahren das Ministerium mit den Agenturen immer „zusammengearbeitet“ hat

und nicht, wie bei den Zentralbehörden, die „Aufsicht“ über diese führte. Nunmehr führt das

Landwirtschaftsministerium und in Fragen der Haushaltsführung das Finanzministerium Auf-

sicht über die Agenturen. Beiden Ministerien wird das Budget der Agentur zur Bestätigung

vorgelegt. Das Landwirtschaftsministerium kann laut Aussage von Mitarbeitern der ARiMR

de facto bindende Empfehlungen zu einzelnen Budgetpositionen abgeben sowie die Prioritä-

tenfolge der zu erledigenden Aufgaben festlegen (Interview ARiMR 2003). Mitarbeitern des

Ministeriums zufolge sind die Positionen in den Finanzplänen aber oft sehr allgemein gehal-

ten und dadurch wenig aussagekräftig (Interview MRiRW 2003). Ihren Geschäftsbericht le-

gen die Agenturen dem Rat der Agentur, dem Landwirtschaftsministerium und dem Sejm vor.

Weitere Kontrollmöglichkeiten bestehen durch die Oberste Kontrollkammer (NIK), das Fi-

nanzministerium sowie das Amt für den Staatsschatz. Das IACS-System unterliegt einer in-

terministeriellen Kontrolleinheit.38

Allerdings sind die Kontrollinstrumente nur von begrenzter Wirksamkeit, da die finanzielle

und personelle Ausstattung der Agentur die des Landwirtschaftsministeriums bei weitem ü-

bersteigt.

„Dort arbeiten viel mehr Leute zu besseren finanziellen Konditionen als im Ministerium, wesentlich besseren, und es zeigt sich, dass der Ärmere ohne Ressourcen jemanden kontrollieren soll, der einen ganzen Stab von Leuten hat, die auch noch wesentlich besser verdienen.“ (Interview MRiRW 2003)

Die Frage der Kontrolle über die Tätigkeit der Agenturen gewinnt auch dadurch an Rele-

vanz, dass die Agenturen in dem Ruf stehen, eine Spielwiese für politische Ämterpatronage

zu sein. Die Personalrekrutierung in den Agenturen erfolgt nach Verfahren, die die Agenturen

selbst festlegen, da sie nicht dem Gesetz über den öffentlichen Dienst oder dem Gesetz über

Staatsangestellte unterliegen.

38 In dieser Kontrolleinheit sind Finanzministerium, Infrastrukturministerium, Landwirtschaftsministerium, Ar-beits- und Wirtschaftsministerium, die Hauptveterinärinspektion, das Hauptamt für Geodäsie und Kartographie (GUGiK), UKIE und die EU-Kommission vertreten.


Box 1: Agentur für die Umstrukturierung und Modernisierung der Landwirtschaft

39

Agentur für die Umstrukturierung und Modernisierung der Landwirtschaft

(ARiMR) • Existenz seit 1994 • Aufgaben

o Bisher Förderung von strukturellem Wandel in Landwirtschaft und ländlichen Räumen

Instrumente: v. a. Ausbildungsmaßnahmen, Förderung von Investitionen in Landwirtschaft und ländlichen Gebieten, Kredit-vergabe (subventionierte Kredite für Landwirte)

o neue Aufgaben in Zusammenhang. mit EU-Integration: SAPARD-Zahlstelle Zahlstelle für die GAP-Direktzahlungen (IACS) und GAP-

Begleitmaßnahmen) • Zentrale, 16 Zweigstellen in Wojewodschaften und 315 Kreisbüros • Organisation der Zentrale:

o Direktor o Vier Stellvertreter o In 6 Stränge gegliederte Abteilungen bzw. Büros

• Zusammensetzung des Rates der Agentur: Vertreter von Landwirtschaftsministe-rium, Finanzministerium, Umweltministerium, Arbeits- und Sozialministerium, NBP, Gewerkschaften, Berufsvereinigungen der Landwirte, Vereinigungen für öko-logische Landwirtschaft, Genossenschaften, Landwirtschaftskammern

Quelle: Nach Angaben des ARiMR (Stand November 2004)

Derzeit ist die 1994 gegründete Agentur für Umstrukturierung und Modernisierung der

Landwirtschaft (ARiMR) die größte landwirtschaftliche Agentur. Sie war Rechtsnachfolgerin

des Zweckfonds für die Restrukturierung und Entschuldung der Landwirtschaft (FRiOR), der

von 1991 bis 1994 existierte. In der Gründungszeit der ARiMR hieß es, sie sei nur geschaffen

worden, um zu vermeiden, dass Finanzaffären im Zusammenhang mit dem FRiOR an die Öf-

fentlichkeit gelangen (Kledzik 1995). Der FRiOR hinterließ seiner Nachfolgeorganisation

eine chaotische und lückenhafte Dokumentation seiner Aktivitäten bei der Kreditvergabe an

Landwirte sowie zahlreiche Verwaltungsgerichtverfahren aufgrund von Unregelmäßigkeiten

in seiner Tätigkeit.

Ursprüngliche Aufgabe der Agentur war die Durchführung polnischer Programme zur Un-

terstützung der Landwirtschaft und ländlichen Entwicklung. Hierzu zählten insbesondere

Kreditprogramme für Landwirte, Qualifizierungsprogramme sowie die Förderung von Infra-

strukturinvestitionen auf dem Land. Im Zusammenhang mit der Verringerung der Zahl der

Zentralbehörden 2001/2002 wurde auch über die Auflösung der ARiMR diskutiert (Nowa-

kowska 2001). Statt die Agentur jedoch aufzulösen, wurden ihr neue Aufgaben als SAPARD-

Zahlstelle und nach dem EU-Beitritt als Zahlstelle für die GAP-Direktzahlungen (IACS) und

die GAP-Begleitmaßnahmen übertragen. Einige der polnischen Programme werden nach dem


40

EU-Beitritt in einer Übergangszeit weitergeführt. Die ARiMR gehört also zu den Institutio-

nen, deren Position durch die EU-Integration gestärkt wird.

Die organisatorische Umgestaltung der Agentur in Vorbereitung auf ihre Funktion als

Zahlstelle ist zurzeit im Gang, daher sollen die Organisationsstrukturen Anfang 2003 be-

schrieben werden. Auffällig an der ARiMR ist ihre hierarchische Organisationsstruktur. Dem

Direktor untergeordnet sind vier Stellvertreter und ein Bevollmächtigter. Die damals noch

bestehenden 20 Gruppen bzw. Büros wurden von je einem Direktor und 1-2 Stellvertretern

geleitet. Die Gruppen unterteilten sich wiederum in 4-13 Sektoren pro Gruppe mit einem Lei-

ter und 2-3 Beschäftigten.39 Der Personalbestand in der Agentur hat sich in den letzten Jahren

erheblich ausgeweitet, was vor allem mit der Übernahme des SAPARD-Programms zusam-

menhängt. Vor drei Jahren hatte die Agentur ca. 150 Mitarbeiter, im März 2003 waren es

3.950. Davon sind 2.400 in den Kreisbüros, 800 in den Wojewodschaftsbüros und ca. 800 in

der Zentrale beschäftigt. Perspektivisch soll sich die Zahl der Mitarbeiter auf ca. 6.000 erhö-

hen, solange SAPARD und die Strukturfondsprogramme parallel laufen. Mit dem Wegfall des

SAPARD-Programms sollen dann wieder Mitarbeiter entlassen werden (Interview ARiMR

2003).

Stellenbesetzungen werden in der Agentur unabhängig vom Landwirtschaftsministerium

und nach eigenen Verfahren (teilweise Wettbewerbe bzw. Qualifizierungstests) durchgeführt.

In der Phase des Aufbaus der Kreisbüros 2002 gab es in der Öffentlichkeit Auseinanderset-

zungen um die Besetzung der für SAPARD zuständigen Vizedirektorenposten in den Regio-

nalbüros. Diese Stellenbesetzungen wurden ohne Eingangstests durchgeführt und Stellen

wurden z. T. mit Personen besetzt, die keinerlei Erfahrung im Umgang mit EU-Programmen,

dafür aber verwandtschaftliche Beziehungen zu PSL-Funktionären aufzuweisen hatten.40

Nachdem sich die EU-Kommission eingeschaltet hatte, wurde angekündigt, die Vizedirekto-

ren nach drei Monaten einer Prüfung zu unterziehen.

Mit dem Direktor der ARiMR, Jerzy Miller, der von März bis Juli 2003 im Amt war, ver-

band sich die Hoffnung, dass Stellenbesetzungen in Zukunft weniger aus politischer Motiva-

tion heraus vorgenommen werden. Miller trat allerdings im Gefolge des Rücktritts von Land-

wirtschaftsminister Tański im Juli 2003 ebenfalls zurück. Mit dem neuen Direktor Wojciech

Pomajda scheint eine gewisse Beruhigung eingetreten zu sein. In der Führungsebene der A-

39 Von den insgesamt ca. 800 Stellen in der Warschauer Zentrale gehören ca. 200 zu den Führungspositionen. Pressekommentare suggerieren, dass diese hierarchische Struktur vor dem Hintergrund geschaffen wurde, Füh-rungspositionen für PSL-Mitglieder zu kreieren (Trusewicz 2002). 40 Der damalige Direktor der ARiMR in einer Anhörung des Landwirtschaftsausschusses im Sejm: “In der Agen-tur werden Fachleute angestellt, obwohl es passieren kann, dass der eine oder andere PSL-Sympatisant oder –Mitglied ist.“ (Bie 2002)


gentur hat ein Personalwechsel stattgefunden. Es wurden einheitliche Standards für die Perso-

nalrekrutierung in der Agentur eingeführt (Interview ARiMR 2004). Seit 2003 konzentriert

sich die Presseberichterstattung auf den Stand der Einführung des IACS-Systems und nicht so

sehr auf die internen Querelen der Agentur.

Box 2: Die Agentur für den Agrarmarkt

41

Agentur für den Agrarmarkt (ARR)

• Existenz seit 1990 • Aufgaben:

o Vor dem Beitritt Realisierung der staatlichen Interventionspolitik zur Stabilisierung der Agrarmärkte o Nach dem Beitritt Zahlstelle für Realisierung der GAP-Preisstützungsmaßnahmen (GMO)

• Zentrale und 16 Regionalabteilungen • Organisation der Zentrale:

o Direktor o Drei Stellvertreter des Direktors o Berater o Pressesprecher o In 5 Stränge gruppierte Büros für verschiedene Aufgaben

• Zusammensetzung des Rates der Agentur: Vertreter von landwirtschaftlichen Produzentenvereinigungen, Konsumenten, Landwirtschaftskammern, Finanzminis-terium, Landwirtschaftsministerium, Wirtschaftsministerium

Quelle: Nach Angaben der ARR (Stand November 2004)

Die Agentur für den Agrarmarkt (ARR) wurde 1990 gegründet. Sie soll durch staatliche

Interventionskäufe die Agrarmärkte stabilisieren. Hintergrund ihrer Gründung waren heftige

Proteste der Bauern, deren Einkommen sich infolge der wirtschaftlichen Liberalisierung zu

Beginn der Transformation rapide verschlechterten (Gorlach 2000).

Die ARR führte die Interventionskäufe im Rahmen der polnischen Landwirtschaftspolitik

durch. Sie garantierte Mindestpreise und begann mit Aufkäufen, sobald die Marktpreise unter

die Mindestpreise fielen, um weiteren Preisverfall zu verhindern. Im Juni 2003 kam es zu

einem Skandal um die Getreidekäufe, infolge dessen die Vizedirektoren der ARR (zuständig

für die regionalen Zweigstellen) entlassen wurden. 30.000 Tonnen Getreide waren aus den

Lagerhäusern verschwunden. Die Betreiber der Lagerhäuser hatten das Getreide verkauft,

welches sie eigentlich lagern sollten.

Der Direktor der Agentur wird auf Antrag des Landwirtschaftsministers und des Finanz-

ministers vom Premierminister ernannt. Die Agentur legt dem Landwirtschafts- und dem Fi-

nanzminister jährlich einen Plan ihrer Interventionsmaßnahmen vor. Weiterhin ist die ARR


42

verpflichtet, dem Finanzminister einen jährlichen Finanzplan und dem Landwirtschaftsminis-

ter sowie der Parlamentskommission für Landwirtschaft einen Tätigkeitsbericht vorzulegen.

Im Ministerium ist die Abteilung Gemeinsame Marktorganisationen (ehemals Abteilung Ag-

rarmärkte) für die Aufsicht über die Agentur zuständig. Dafür würde jüngst ein eigenes Refe-

rat eingerichtet.

Die Aufgaben der ARR haben in den letzten Jahren sowohl an Komplexität als auch an

Quantität zugenommen. Mit dem EU-Beitritt veränderte sich ihre Rolle. Die nationalen Stüt-

zungsinstrumente fielen weg, stattdessen wurde die ARR Zahlstelle im Rahmen der Gemein-

samen Marktorganisationen (GMO) des Europäischen Agrarfonds. Bei der Umstrukturierung

zur Zahlstelle wurden Zahlstellen in anderen europäischen Ländern zum Vorbild genommen.

Es wurde versucht, aus den ausländischen Lösungen auszuwählen und sie den polnischen Be-

dingungen anzupassen, so dass nicht ein Modell komplett übertragen wird, sondern für jeden

Einzelbereich Lösungen aus einem anderen Land Vorbild waren. Wichtig war vor allem, dass

die betreffenden Länder denselben organisatorischen Grundansatz wie Polen verfolgen, alle

Maßnahmen in einer Zahlstelle zu vereinen, und nicht, wie Frankreich, für jedes Marktseg-

ment eine separate Zahlstelle haben (Interview ARR 2003).

Die Agentur für das landwirtschaftliche Eigentum des Staatsschatzes wurde 1992 gegrün-

det. Sie unterstand eigentlich dem Minister für den Staatsschatz und war zuständig für die

Eigentumsumwandlung der ehemals staatlich bewirtschafteten landwirtschaftlichen Flächen.

Ursprünglich wurde daran gedacht, die Agentur aufzulösen, sobald sich ihr ursprünglicher

Auftrag erledigt hat. Stattdessen wurde ihr aber eine neue Aufgabe zugewiesen. Sie wurde in

die Agentur für landwirtschaftliche Liegenschaften umgewandelt, untersteht nunmehr dem

Landwirtschaftsministerium. Im Zusammenhang mit einem neuen Gesetz über die Agrarord-

nung hat sie eine Schlüsselfunktion bei der Abwicklung auch des privaten Agrarhandels

erhalten. Das Gesetz über den Landhandel, das strikte Reglementierungen und eine

Zentralisierung des Handels mit landwirtschaftlichen Flächen beinhaltet, war Gegenstand

politischer Kontroversen.


Box 3: Die Agentur für Landwirtschaftliche Liegenschaften

(bis 2003

• Existe• Aufga

• Zentra• Organ

• Zusamwirtschaum, Wirder Land

Quelle: Nach An

Die Kasse für landw

Aufgabe ist die Sozial

Unfall- Kranken- und M

genügt es, einen Hekta

KRUS wird zu 94 % du

80 % der Mittel, die im

werden (vgl. European

als die zur allgemeinen

KRUS anstatt im Rahm

zumal die Leistungen

werden Fehlanreize ges

der KRUS Versicherten

Sinne sind und damit di

Die landwirtschaftlic

fig in der öffentlichen K

richtet, erlauben sie die

41 Grundlage ihrer Tätigkeit eher eine Einrichtung, die definiert ist. Sie hat vielmehFonds im Rahmen der KRUS

Agentur für Landwirtschaftliche Liegenschaften (ANR) Agentur für landwirtschaftliches Eigentum des Staatsschatzes

AWRSP)

nz seit 1992 ben: o Eigentumsumwandlung in der staatlichen Landwirtschaft o Aufgabenerweiterung auf Abwicklung des Landhandels insgesamt

le, 10 regionale Zweigstellen isation der Zentrale: o Direktor o Drei Stellvertreter o 10 Gruppen für verschiedene Aufgaben mensetzung des Aufsichtsrates der Agentur: Vertreter von Land-ftsministerium, Ministerium für den Staatsschatz, Finanzministeri-tschaftsministerium, Landwirtschaftskammern, Berufsvereinigungen wirte

43

gaben der ANR (Stand November 2004)

irtschaftliche Sozialversicherungen (KRUS) besteht seit 1991.41 Deren

versicherung für Landwirte und ihre Familien (Rentenversicherung,

utterschaftsversicherung). Um bei der KRUS versichert zu werden,

r Land zu besitzen und diesen über ein Jahr zu bewirtschaften. Die

rch den Staatshaushalt bezuschusst. Auf diese Leistungen entfallen ca.

Staatshaushalt für den Landwirtschaftsbereich zur Verfügung gestellt

Commission 2002: 28). Die Beiträge zur KRUS sind um 2/3 günstiger

Sozialversicherung ZUS. Damit besteht ein großer Anreiz, bei der

en des allgemeinen Sozialversicherungsfonds ZUS versichert zu sein,

beider Institution im Rentenfall ähnlich sind. Durch diese Situation

chaffen, die dazu führen, dass vermutlich eine Vielzahl der derzeit bei

(ca. 1,5 Millionen Beitragszahler) keine Landwirte im eigentlichen

e Zahl der Landwirte statistisch in die Höhe getrieben wird.

hen Agenturen sind in ihrer Struktur problematisch und standen häu-

ritik. Anfang der 1990er Jahre als Nachfolger der Zweckfonds einge-

flexible Handhabung von Finanzmitteln und fungieren als Spielwiese

ist das entsprechende Gesetz vom 20.12.1990. Die KRUS ist keine Agentur, sondern den staatlichen Zweckfonds ähnelt, obwohl sie formalrechtlich nicht als solche r eine nicht näher definierbare Rechtsform (Mackiewicz et al. 2001: 43). Einzelne sind im Anhang zum Haushaltsgesetz aufgeführt.


44

für die politische Ämterpatronage. Die Strukturen haben sich im Laufe der Zeit zum Selbst-

läufer entwickelt. Anstatt allerdings aufgelöst oder in ihrer Tätigkeit beschnitten zu werden,

festigen sie ihre Position, indem ihnen neue Aufgaben zugeschrieben werden. Insbesondere

die ARiMR und die ARR gewinnen im Zuge des EU-Beitritts sogar noch an Bedeutung. Hier

sind mehrere Entwicklungsvarianten denkbar. Zum einen wird die Erwartung geäußert, dass

sich die Agenturen unter Einfluss der relativ strengen Prozeduren der EU-Programme refor-

mieren und die Kontrollinstrumente besser greifen.

„In dieser neuen Dimension wird sowohl das Landwirtschaftsministerium hier als auch die EU-Kommission als auch der Parlamentsausschuss Landwirtschaft einen wesentlichen Teil der Kontrolle über die Realisierung der Aufgaben, die aus der Gemeinsamen Agrarpolitik ergeben, diese Kontrolle wird sich also verstärken, sie wird präziser werden, und gleichzeitig wird der Aufgabenbereich der Agenturen sehr viel kleiner.“ (Interview Ex-MRiRW 2003)

Andererseits ist denkbar, dass nach dem EU-Beitritt die ohnehin problematischen Struktu-

ren noch schwieriger zu reformieren sein werden, zumal Polen als Mitgliedsland nicht mehr

die besondere Aufmerksamkeit zuteil wird, die die EU-Kommission den Kandidatenländern

widmete.

3.2.2 Die FAPA

Im Folgenden soll mit Stiftung für landwirtschaftliche Hilfsprogramme (FAPA) eine Ein-

richtung dargestellt werden, die nicht zum eigentlichen nachgeordneten Bereich des Land-

wirtschaftsministeriums zählt, aber trotzdem eine interessante Rolle im Landwirtschaftsressort

spielt. Hier ergeben sich Bezüge zur Diskussion um die „islands of excellence“ (Goetz 2001,

Goetz/Wollmann 2001). Dies sind moderne, oft durch ausländische Hilfsprogramme finan-

zierte Einrichtungen mit qualifiziertem Personal, die neben nur unvollständig modernisierten

Verwaltungsteilen existieren.

Die FAPA ist eine 1992 vom damaligen Landwirtschaftsminister gegründete Stiftung. Ur-

sprünglich war ihre Aufgabe die Verwaltung und Umsetzung der PHARE-Programme und

anderer ausländischer Hilfsprogramme. Hintergrund ihrer Gründung war, ähnlich wie im Fal-

le der Agenturen, ein flexiblerer Umgang mit der Einstellung von Personal und dessen Bezah-

lung. In der FAPA wurden hochqualifizierte Mitarbeiter mit sehr guten Englischkenntnissen

beschäftigt, für die eine Beschäftigung im Ministerium finanziell unattraktiv wäre. Dement-

sprechend waren die Gehaltsrelationen zwischen FAPA und Ministerium Anfang der 1990er

Jahre beschaffen, eine Sekretärin in der FAPA etwa verdiente fast soviel wie der Landwirt-

schaftsminister (Interview Ex-FAPA 2003). Diese Relationen haben sich inzwischen angegli-

chen.


45

Ein weiteres wesentliches Motiv zur Schaffung der FAPA war, dass die ausländischen

Geldgeber eine vom Ministerium unabhängige Institution mit der Umsetzung ihrer Program-

me beauftragen wollten, um die Ausgabenverwaltung besser kontrollieren zu können. Die

Mittel sollten nicht im Haushalt des Ministeriums „verschwinden“ (Interview FAPA 2003).

Es bestanden allerdings von Anfang an Zweifel an der Unabhängigkeit der FAPA vom Minis-

terium, die z. B. in einer Aufgabenanalyse und -kritik im Rahmen der Zentrumsreform (URM

1995: 102f.) geäußert wurden.

Die FAPA selbst bezeichnet sich als „unabhängige Beratungs- und Ausführungseinheit des

Landwirtschaftsministeriums“ (FAPA 2002: 17), was eine in sich bereits recht widersprüchli-

che Definition bedeutet. Um diese seltsame Beziehung der FAPA zum Landwirtschaftsminis-

terium näher zu beleuchten, ist ein Rückblick in die Entstehungsgeschichte der Stiftung nötig.

Als 1989/90 das PHARE-Programm eingeführt wurde, gab es in Polen noch keine Firmen

oder Verwaltungseinheiten, die diese Programme implementieren konnten. Diese Aufgabe

wurde daher anfangs von britischen Consulting-Firmen übernommen. 1991 wurde im Rahmen

eines „Programms für Technische Hilfe im Bereich Landwirtschaft und ländliche Entwick-

lung“ ein aus PHARE-Mitteln finanziertes polnisches Büro geschaffen, aus dem heraus die

FAPA gegründet wurde (FAPA 2002:17). Ähnliche Implementationseinheiten, PHARE-

Jargon als Program Management Unit (PMU) bezeichnet, existierten auch bei anderen Minis-

terien. Sie wurden im Laufe der Jahre aufgelöst oder gestalteten sich zu Agenturen um.

Die Aufgaben der FAPA im Bereich PHARE bestanden in der Beurteilung der Projektvor-

schläge, der Gestaltung der terms of reference für ausgewählte PHARE-Projekte, der Organi-

sation von Ausschreibungen und dem Projektmonitoring. Darüber hinaus verwaltete die Stif-

tung noch weitere internationale Hilfsprojekte im Bereich Landwirtschaft.42 Von Anfang be-

trieb die FAPA parallel dazu Politikberatung und Analyse für das Landwirtschaftsministeri-

um. Viele Aufgaben, die eigentlich in der Unterstützung des Ministeriums bestandnen, wur-

den zu dieser Zeit innerhalb des Verwaltungskostenbudgets der FAPA abgerechnet.

Im Jahre 1998 fand eine Neuausrichtung des PHARE-Programms statt. Die Programmab-

wicklung durch die Fachministerien resultierte in einer Fragmentierung der Programmverwal-

tung, die die Koordinierung und Kontrolle sowohl des Programmierungsprozesses als auch

der Finanzströme für die EU-Kommission erschwerte (vgl. 2Stolk 2002:7). Die Program-

mimplementation wurde zentralisiert. In Polen bedeutete dies, dass statt der ca. 40 PMU in

den Fachministerien seit 1998 nur noch drei Implementationsagenturen für die Verwaltung

42 Das wichtigste dieser Projekte ist seit dem Jahre 2000 das Rural Development Programm der Weltbank (PA-OW), welches Anfang 2004 auslief.


46

der PHARE-Programme zuständig waren. Die für den Landwirtschaftssektor zuständige

Central Contracting and Financing Unit (CFCU) ist seitdem beim Cooperation Fund, einer

weiteren staatlichen Stiftung, angesiedelt. Seitdem hat sich die Bedeutung der FAPA verän-

dert, denn sie ist im Rahmen der PHARE-Projekte nur noch mit Zuarbeiten für das Ministeri-

um beschäftigt. Im ersten Jahr nach der Neuorientierung des PHARE-Programms hatte sich

die Mittelbindung im PHARE-Programm drastisch verschlechtert, da die vorbereitenden Ar-

beiten für die Projektverwaltung nicht mehr von den darin erfahrenen Einrichtungen, sondern

in den Ministerien direkt gemacht wurden. Im Landwirtschaftsressort wurde daraufhin wieder

die FAPA mit diesen Vorbereitungsarbeiten beauftragt (Interview FAPA 2003).

Die FAPA ist trotz ihres Bedeutungsverlustes im Bereich der Hilfsprogramme weiterhin

bedeutsam als Beratungs- und Dienstleistungseinrichtung des Ministeriums und steht in sehr

engem Kontakt zur Führungsebene des Ministeriums. Während der Arbeiten am polnischen

Verhandlungsstandpunkt im Bereich Landwirtschaft hat FAPA grundlegende Analysen gelie-

fert, ebenso wie während der Arbeiten am Nationalen Entwicklungsplan für die Struktur-

fondsumsetzung. Die Zusammenarbeit mit dem Ministerium geschieht auf der Grundlage von

Verträgen mit der FAPA, die entweder auf der Grundlage von Ausschreibungen oder infolge

freier Vergabe abgeschlossen werden (Interview MRiRW 2003). Im Rahmen des SAPARD-

Programms wurden der FAPA die Maßnahmen 6 (Weiterbildung) und 7 (Technische Hilfe)

übertragen, in diesem Rahmen organisiert sie Ausschreibungen, führt Schulungen durch und

stellt Informationsmaterial für Benefizienten zur Verfügung.

Über ihre Unterstützungs- und Beratungsaufgaben hinaus hat die FAPA bis heute die

Funktion einer Kaderschmiede für Träger leitender Funktionen im Ministerium und auch in

den Agenturen. Beispiel dafür sind die Lebensläufe der ehemaligen Unterstaatsekretäre Krzy-

żanowska und Plewa, die für Aufgaben im Zusammenhang mit der Europäischen Integration

und der Verwaltung der Strukturfondsmittel im Ministerium zuständig sind oder auch der

neue Direktor der ARiMR Wojciech Pomajda, der mehrere Jahre Direktor der FAPA war.

Trotzdem sind die Zukunft der FAPA und ihr institutionelles Profil derzeit unklar. Sie er-

ledigt eine Reihe von Aufgaben, die entweder Sache des Ministeriums wären, aber an die

FAPA übertragen werden, da dort qualifiziertes Personal zur Verfügung steht43, oder aber von

wissenschaftlichen Instituten und privaten Consulting-Firmen gemacht werden sollten.

43 Beispiel für dieses Verfahren sind die Unterstützungsarbeiten bei der Vorbereitung der PHARE-Projekte oder auch Überlegungen, Mitarbeiter der FAPA im Ministerium anzustellen, damit sie für die Besetzung der Gremien und Ausschüsse der EU-Kommission zur Verfügung stehen.


47

3.3 Verteilung von Haushalts- und Personalressourcen

Der Anteil der Landwirtschaft am Staatshaushalt unterlag in der zweiten Hälfte der 1990er

Jahre nur leichten Schwankungen (2,89 % im Jahre 1996, 2,34 % im Jahre 2001, 2,7 % im

Jahre 2002). Verglichen mit dem Rückgang des Anteils des Landwirtschaftssektors am BIP ist

eine bemerkenswerte Konstanz der Ausgaben für die Landwirtschaft zu bemerken. Nominal

ist das Landwirtschaftsbudget sogar stark angestiegen.

Tabelle 4: Haushaltsmittel des Landwirtschaftsbereichs 2002

Haushaltsmittel in Tsd. PLN

Staatshaushalt insgesamt 185.101.632 Landwirtschaft 652.685 Ländliche Entwicklung 1.551.972

davon ARiMR 1.540.765 Agrarmärkte 307.844

davon ARR 295.960 Wojewodschaften 623.569 Reserven 730 482 Staatsschatz

AWRSP 239

Budgetposten

andere Budgetposten 1.217.847 gesamt (ohne KRUS) 5.084.638 KRUS 15.969.401 gesamt 21.054.039 Quelle: Gesetz über den Staatshaushalt 2002, Anhang 2

Im Jahre 2002 betrug der Anteil der Landwirtschaftsausgaben am Staatshaushalt 2,7 %.

Hier sind die Ausgaben für die KRUS, die eigentlich Ausgaben für Sozialversicherungen und

daher indirekte Subventionen für die Landwirtschaft darstellen, nicht eingerechnet. Rechnet

diese Ausgaben hinzu, beträgt der Anteil der Landwirtschaftsausgaben am Staatshaushalt 11,3

%. Die Ausgaben für die KRUS sind im Laufe der 1990er Jahre stark angewachsen. Dies ge-

schah zu Lasten der Staatsausgaben für „aktive“ Landwirtschaftspolitik. Vor diesem Hinter-

grund lässt sich feststellen, dass die polnische Landwirtschaftspolitik zwar in erster Linie So-

zialpolitik ist, aber deren strukturkonservative Form. Maßnahmen zur ländlichen Entwicklung

und zur Restrukturierung des Landwirtschaftssektors werden durch den Kostendruck der So-

zialversicherungsausgaben ausgebremst (vgl. Hausner/Marody 2000: 39).

Das Landwirtschaftsministerium ist nicht nur vom Haushalt her, sondern, wie Tabelle 6

zeigt, auch personell unterausgestattet und wird von den Agenturen dominiert. Im Gegensatz

zu den Landwirtschaftsministerien westeuropäischer Länder sind die Mitarbeiter des polni-


48

schen Landwirtschaftsministeriums auch weniger auf einzelne Aufgaben spezialisiert, sondern

bearbeiten weitere Themenbereiche.

Tabelle 5: Beschäftigte in der Landwirtschaftsverwaltung 2002

Institution Beschäftigte

Gesamt

Zentrale

Regionale Niederlas-sungen

Ministerium 452 - -

ARiMR 2025 653 1.372

ARR 667 385 282

AWRSP 923 140 783

KRUS 6.662 199 6.463 Quelle: Bach/Szumska 2002

Vor dem Hintergrund des Personal- und Budgetverhältnisses werden auch die Probleme,

die das Ministerium mit der Kontrolle der Agenturen hat, verständlich. Wie in Gesprächen mit

Mitarbeitern des Ministeriums deutlich wurde, ist es nahezu unmöglich, mit den wenigen Be-

schäftigten große Einrichtungen wie die ARiMR wirkungsvoll zu kontrollieren. Das Ministe-

rium ist umgekehrt auf die Unterstützung der Agenturen angewiesen, und dies nicht nur bei

der Politikimplementation, sondern auch in Bereichen der Politikformulierung und Gesetzes-

vorbereitung.

4 Die Landwirtschaftsverwaltung im EU-Beitrittsprozess

4.1 Die Übernahme der Gemeinsamen Agrarpolitik

Die Gemeinsame Agrarpolitik bedeutet in ihrer Regelungsdichte und ihrem Finanzumfang

für die Beitrittsländer eine völlig andere Landwirtschaftspolitik als die bisher verfolgte. Der

EU-Beitritt stellt daher weitreichende Anforderungen an die Landwirtschaftsverwaltung.

Die schiere Menge der gesetzlichen Anpassungsschritte stellt eine erhebliche Belastung für

die Verwaltung dar. Jedes Gesetz wurde einzeln in das nationale Recht übernommen. Rah-

mengesetze erleichterten zwar in einigen Bereichen (Veterinärwesen) das Verfahren, in ande-

ren Bereichen war diese Lösung aber erst nach dem Beitritt möglich. Diese Situation bedeutet

Arbeitsüberlastung und Zeitdruck sowohl für die Ministerialverwaltung als auch für das Par-


49

lament. Bei der Umsetzung des Gemeinschaftsrechts in nationales Recht44 hat Polen nach

anfänglichen Verzögerungen gegen Ende des Beitrittsprozesses aufgeholt. Allerdings fehlten

unmittelbar vor dem Beitritt vielfach noch die Durchführungsverordnungen zu den entspre-

chenden Gesetzen.

Nach Übernahme des Gemeinschaftsrechts stellt sich nach dem nunmehr vollzogenen Bei-

tritt die Frage nach der Implementation der neuen Regelungen. Diese ist zum einen von der

fachlichen Vorbereitung des Verwaltungspersonals und zum anderen von der Ausgestaltung

der Institutionen abhängig. Das Verwaltungspersonal hat im Zusammenhang mit dem EU-

Beitritt neue Aufgaben zu bewältigen und muss sich mit einer neuen Rechtsmaterie auseinan-

der setzen. Die Kenntnis der in der EU gebräuchlichen Fremdsprachen, die früher von gerin-

gerer Bedeutung war, ist heute in vielen Bereichen unumgänglich. Wie bereits oben ausge-

führt, lassen sich unterschiedliche Entwicklungsdynamiken in verschiedenen Verwaltungstei-

len beobachten. Nach Abschluss der Beitrittsverhandlungen nahmen die neuen Mitgliedstaa-

ten zunächst als Beobachter und seit Mai 2004 dann als Vollmitglieder in den Ausschüssen im

Rahmen des Komitologie-Verfahrens teil. Hierfür muss ausreichend fach- wie sprachkundiges

Personal zur Verfügung gestellt werden, was die Ministerien oft überfordert. Gleichzeitig ist

zu erwarten, dass gerade die hoch qualifizierten Verwaltungsmitarbeiter sich auf die in Brüs-

sel zu besetzenden Stellen bewerben werden und es zu einem brain drain aus der polnischen

Verwaltung kommen wird.

„In dem Moment, in dem wir in die EU eintreten, oder wenn diese Dinge dringend werden, z. B. die Teil-

nahme an Monitoring- oder Verwaltungsausschüssen, dann wird es schwierig, denn wir sind nur eine Handvoll, und es finden bereits die Auswahlverfahren für die Mitarbeiter der Kommission statt ..., da wird meiner Ansicht nach ein Teil der wertvollsten Leute abwandern, wenn auch nur aus finanziellen Gründen.“ (Interview MRiRW 2003)

Als problematisch bewertet wurde während der Beitrittsphase der Aufbau von Verwal-

tungskapazitäten zur Umsetzung der Rechtsvorschriften (Europäische Kommission 2002 und

2003). Mechanismen der Koordination und Kontrolle innerhalb und zwischen den Verwal-

tungseinrichtungen funktionieren oft nicht gut. Entscheidungsprozesse sind hierarchisch und

eine Delegation von Verantwortlichkeiten an untere Ebenen findet nicht in ausreichendem

Maße statt. In mehreren Bereichen sind die Methoden und Kontrollsysteme, die zur Einfüh-

rung der GAP-Regelungen notwendig sind, noch nicht hinreichend entwickelt.

Probleme wurden auch für die Umsetzung der Direktzahlungen, die im Oktober 2004 an-

gelaufen ist, prognostiziert. Die Einführung des hierfür notwendigen IACS-Systems verzögert

44 Dies ist insbesondere in den regulierungsintensiven Bereichen Veterinärwesen und Pflanzenschutz sowie in den Bereichen, die unter die Gemeinsamen Marktorganisationen fallen, von Bedeutung.


50

sich. Hierfür ist nicht nur ein enormer Verwaltungsaufwand (sowohl personell als auch infor-

mationstechnisch), sondern auch eine Reform der zersplitterten Eigentumsstrukturen vonnö-

ten. Aber auch über den Sinn in Kopenhagen ausgehandelten vereinfachten Systems der Di-

rektzahlungen selbst gab es kritische Diskussionen. Häufig wird gewarnt, dass dieses System

die notwendige Umstrukturierung der polnischen Landwirtschaft verzögert (z. B. Markiewicz

2003).

4.2 SAPARD und die Vorbereitung auf die Strukturfondsnutzung

Die EU-Beihilfen in Form der Vor-Beitrittsprogramme und die Aussicht auf zukünftige

Nutzung der Strukturfondsmittel hatten direkten Einfluss auf die Schaffung neuer Verwal-

tungseinheiten bzw. auf die Ausgestaltung bestehender Organisationen. Die Organisations-

strukturen der Zahlstellen und Interventionsstellen mussten an die EU-Vorgaben angepasst

und das Personal musste entsprechend geschult werden. Die neuen Verfahren der Programm-

planung und die strengen Förderrichtlinien werden vielfach als überbürokratisiert und kom-

pliziert beschrieben, aber die Ausarbeitung und im Vergleich zu nationalen Politiken relativ

gut begleitete Umsetzung, die Einbindung von Interessengruppen und das Koordinationser-

fordernis im Programmierungsprozess bergen auch ein Element der Rationalisierung und da-

mit Lerneffekte für die Verwaltung mit sich (vgl. van Stolk 2002: 17).

Während der Einführung des SAPARD-Programms machte Polens Landwirtschaftsverwal-

tung erste Erfahrungen mit einem speziell auf ihren Sektor ausgerichtetem EU-

Strukturprogramm. Das Vor-Beitrittsprogramm SAPARD (Special Accession Programme for

Agriculture and Rural Development) soll zur Implementation des acquis communautaire im

Bereich der Landwirtschaft beitragen und Probleme der ländlichen Entwicklung lösen helfen.

SAPARD ist für den Förderzeitraum 2000 bis 2006 mit insgesamt 529 Mio. € ausgestattet, in

Polen stehen 171,6 Mio. € zur Verfügung. Die EU fördert bis zu 75 % der öffentlichen Zu-

schüsse zu Projekten, die restlichen 25 % werden vom Empfängerland kofinanziert. Darüber

hinaus müssen die Benefizienten 50 % der gesamten Projektkosten aus ihren Eigenmitteln

decken.

Das SAPARD-Programm sah einen Katalog aus 15 Maßnahmen45 vor, die auf die acquis-

Übernahme vorbereiten sollen. Die Beitrittsländer konnten diesen Maßnahmenkatalog aus-

wählen. Zunächst musste ein Operationelles Programm erstellt werden, in dem die Umsetzung

45 Eine Maßnahme im Sinne der Strukturfondsverordnung ist eine (nationale) Beihilferegelung oder ein Bündel von Beihilferegelungen zur Umsetzung der Programmschwerpunkte. Die o. g. Maßnahmen sind der SAPARD-Verordnung (Art 2 Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates) entnommen.


51

der ausgewählten Maßnahmen ihre Umsetzung während der Programmlaufzeit und im Rah-

men der verfügbaren Finanzmittel projektiert wurde.

Die von Polen gewählten Maßnahmearten sind:

1. Verbesserung der Verarbeitung und Vermarktung landwirtschaftlicher Produkte

2. Investitionen in Milch- und Schlachtviehbetriebe, Verhinderung der Umweltver-

schmutzung

3. Verbesserung der technischen Infrastruktur in ländlichen Gebieten

4. Diversifizierung der Wirtschaftstätigkeiten in ländlichen Gegenden

5. Pilotprojekte im Bereich Umweltschutz und Aufforstung

6. Weiterbildung zur Hebung der Produktqualität

7. Technische Hilfe

Experten zufolge ist das SAPARD-Programm allerdings in seiner Konstruktion problema-

tisch. Es wurde gewarnt, dass die Kandidatenländer den Nutzen des Programms überschätzen

und dabei die notwendigen Kosten übersehen (Koester 2002: 28). Die Kosten für den Aufbau

der Verwaltungsinstitutionen könnten den Nutzen des Programms übersteigen. Eine ähnliche

Einschätzung wurde auch in der Führungsebene der ARiMR geäußert (Gajewski 2002). Bei

der Einführung des Programms gab es denn auch in mehreren Beitrittsländern Probleme. In

Polen verspätete sich der Zahlungsbeginn um fast zwei Jahre, so dass mit der Auszahlung der

Mittel erst im Juni 2002 begonnen werden konnte.

Anders als bei den PHARE-Programmen findet bei SAPARD die gesamte Programmver-

waltung im Empfängerland statt. Die dezentralisierte Mittelvergabe durch Institutionen in den

Beitrittsstaaten wurde als Übungsfeld für die Nutzung anderer landwirtschaftlicher Program-

me und insbesondere der Strukturförderung der EU begriffen. Hierzu mussten Implementati-

ons- und Zahlstellen geschaffen werden. Die Anforderungen an diese Stellen, die SAPARD-

Agenturen, sind in den Mehrjährigen Finanzabkommen zwischen Empfängerland und EU-

Kommission spezifiziert. Die ARiMR sollte die polnische SAPARD-Agentur werden. Die

Vorbereitung auf diese Funktion erforderte eine Veränderung ihrer Organisationsstruktur, die

Einführung von 16 Regionalabteilungen, der Aufbau eines Informationssystems sowie inten-

sive Personalschulungen. Die nationale Akkreditierung der ARiMR als Implementations- und

Zahlstelle erfolgte im September 2001, die Akkreditierung durch die EU-Kommission und der

Zahlungsbeginn erst im Juni 2002.


52

Das polnische Landwirtschaftsministerium erklärte diese Verspätung damit, dass Anforde-

rungen an die Implementationsbehörde erst verspätet (in einer Finanzverordnung im Juni

2000) genannt und in Arbeitstreffen weiter spezifiziert wurden. Auch ist die Förderpraxis ty-

pisch für strukturpolitische Programme mit einer großen Anzahl oft kleinerer Projekte, was

einen hohen Verwaltungsaufwand und die Dezentralisierung der Verwaltung notwendig

macht. Die Vorgaben an Zahlungsagentur waren allerdings strenger als im Fall von struktur-

politischen Programmen, da SAPARD aus dem EAGFL-Garantie kofinanziert wird und zu-

dem Vorgaben für die Verwendung von EU-Mitteln in Drittstaaten zu beachten waren. Die

polnische Oberste Kontrollkammer stellte allerdings in einem Bericht fest, dass „Aufsicht und

Kontrolle des MRiRW über die Vorbereitungen zur Einführung des SAPARD-Programms

verschwindend gering“ waren (Kraskowski 2002).

Mit der Akkreditierung konnten Anträge für die ersten drei ausgewählten Maßnahmen ge-

stellt werden. Benefizientengruppen sind Betriebe der Nahrungsmittelindustrie (Maßnahme

1), Landwirte (Maßnahme 2) und Gemeinden (Maßnahme 3). In den ersten Monaten der Pro-

grammumsetzung zeigte sich, dass insbesondere die Maßnahmen 1 und 3 nur in sehr gerin-

gem Umfang genutzt wurden. Die Mehrheit der Landwirte erfüllte nicht die Kriterien, die das

Programm stellt (Beschränkung der Betriebsgröße und der Produktion, Altersbeschränkung

etc.). Diese Kriterien wurden allerdings nicht von der EU vorgegeben, sondern im polnischen

Landwirtschaftsministerium erdacht.

Die übrigen Maßnahmen wurden erst im Laufe der Zeit akkreditiert, so dass Maßnahme 6

(Weiterbildung) und (Technische Hilfe) im Juli 2002 begannen und Maßnahme 4 (Diversifi-

zierung der Wirtschaftstätigkeiten) im November 2003. Die Maßnahme 5 (Agrarumweltmaß-

nahmen) wurde nach einigem Hin und Her aus dem Operationellen Programm gestrichen, da

sie nach dem Beitritt im Rahmen der Strukturfonds ohnehin eingeführt werden müssen. Es

schien den polnischen Beamten in Ministerium und ARIMR weder möglich noch sinnvoll,

diese kurz vorher mit etwas abweichenden Grundsätzen im Rahmen von SAPARD einzufüh-

ren (Interview MRiRW 2003).

Insgesamt sind die Erfahrungen mit der Vorbereitung auf die Strukturfonds sehr gemischt.

SAPARD wurde zumindest in der Anfangsphase in der polnischen Öffentlichkeit als schlech-

te Erfahrung mit EU-Programmen wahrgenommen. Die Verantwortung dafür wird sowohl der

EU-Kommission als auch der polnischen Verwaltung zugeschrieben. Im Jahr 2003 wurden

die Voraussetzungen zur Einreichung von Förderanträgen zweimal vereinfacht, so dass seit-

dem die Zahl der Anträge sprunghaft angestiegen ist und die Ausnutzung der Programmmittel

wahrscheinlicher wird. Weiterhin ist es aber problematisch für die Nutznießer, die gesamten


53

Projektkosten vorzufinanzieren und auf die nachträgliche Erstattung des Zuschussanteils zu

warten. Im Landwirtschaftsministerium wurde kritisiert, dass die Verzögerung der Prozeduren

durch die EU-Kommission einen Netto-Verlust für Polen bedeutet, da in der gesamten Warte-

zeit die Kosten für den Unterhalt der Zahlstelle und ihre Mitarbeiter getragen werden muss-

ten, ohne aus den Programmen rekompensiert zu werden (Interview MRiRW 2003). Die

Hauptprobleme bei der Absorption der Strukturfondsmittel werden nur zum Teil auf der Ebe-

ne der Zentralverwaltung gesehen, deren Organisationsstrukturen weiterhin angepasst und mit

genügend qualifiziertes Personal ausgestattet werden sollten. Vielmehr liegen die Probleme

bei den Nutznießer, also den Landwirten und den lokalen und regionalen Selbstverwaltungs-

körperschaften. Diese scheinen aber inzwischen Erfahrungen mit den Verfahren des SA-

PARD-Programms gemacht zu haben, so dass der Umsetzung der Strukturfonds relativ opti-

mistisch entgegengesehen wird.

Zusammenfassung

Die besonderen Charakteristika der polnischen Landwirtschaftsverwaltung lassen sich wie

folgt zusammenfassen

1. Reform eines bestehenden Systems

Aufgrund der staatlichen Kontinuität gab es in Polen zu Beginn der Transformation bereits

ein ausgebautes System der Ministerialverwaltung, das übernommen und schrittweise refor-

miert wurde. Grundlegende Regelungen zum Aufbau und Arbeitsweise der Ministerialverwal-

tung wurden erst Ende der 1990er Jahre eingeführt.

2. Politisierung und Diskontinuität

Auch als unpolitisch vorgesehene Stellen werden häufig politisch besetzt werden, so dass

der Personalwechsel nach Wahlen sehr umfangreich ist. Dies ist insbesondere deshalb prob-

lematisch, da das Parteiensystem relativ polarisiert und instabil ist und Regierungen sehr häu-

fig wechseln. Die Landwirtschaftsverwaltung befindet sich stets in der Hand einer der Bau-

ernparteien.

3. Heterogene Entwicklung der Verwaltungseinrichtungen

Die Abteilungen im Ministerium, die intensiv mit der EU-Integration zu tun haben, entwi-

ckeln sich dynamischer und verfügen über besser qualifiziertes Personal als die Abteilungen,

die mit einem ähnlichen Aufgabenzuschnitt schon seit vielen Jahren existieren.


54

4. Unterinstitutionalisierung von Politikformulierungskapazitäten

In mehreren Bereichen der Landwirtschaftspolitik zeigt sich, dass die Entwicklung kohä-

renter Politikstrategien und ihre Durchsetzung gegenüber den Landwirten problematisch sind.

Dies ist eine Folge der Regierungsinstabilität und der dominanten Rolle der wechselnden poli-

tischen Führung in den Ministerien, aber auch der fehlenden interministeriellen Koordinie-

rung. Die Koordination von Querschnittsaufgaben mit anderen Ministerien findet nicht in

ausreichendem Maße statt, obwohl dementsprechende formale Verfahren existieren

5. Problematische Kontrolle des nachgeordneten Bereichs

Vor dem Hintergrund der Budgetrestriktionen im Staatshaushalt und der schlechten Bezah-

lung in der Verwaltung werden zahlreiche Verfahren angewendet, um Aufgaben außerhalb

der eigentlichen Staatsverwaltung realisieren zu können (FAPA, Agenturen). Die landwirt-

schaftlichen Agenturen werden nur unzureichend durch das Ministerium kontrolliert, was sich

als besonders problematisch erweist, da ihre Bedeutung im Zuge des EU-Beitritts noch zu-

nimmt und Missmanagement in den Agenturen den Verlust der EU-Mittel aus GAP und

Strukturfonds nach sich zieht.


55

Verzeichnis der Tabellen und Abbildungen

Tabelle 1: Einflussfaktoren auf die Entwicklung der Landwirtschaftsverwaltung .................... 3

Tabelle 2: Die polnischen Regierungen und ihre Landwirtschaftsminister................................7

Tabelle 3: Größe der Abteilungen und anderen Arbeitseinheiten............................................ 25

Box 1: Agentur für die Umstrukturierung und Modernisierung der Landwirtschaft ............... 39

Box 2: Die Agentur für den Agrarmarkt .................................................................................. 41

Box 3: Die Agentur für Landwirtschaftliche Liegenschaften .................................................. 43

Tabelle 4: Haushaltsmittel des Landwirtschaftsbereichs 2002 ................................................ 47

Tabelle 5: Beschäftigte in der Landwirtschaftsverwaltung 2002............................................. 48


56

wirtschaft)

Abkürzungsverzeichnis ANR Agencja Nieruchumości Rolnych ARiMR Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Agentur für die Restrukturierung und

Modernisierung der Landwirtschaft) ARR Agencja Rynku Rolnego (Agentur für den Agrarmarkt) ASAP Agricultural Sector Adjustment Program AWRSP Agencja Własnosci Rolnej Skarbu Panstwa (Agentur für landwirtschaftliches Eigentum des

Staatsschatzes) AWS Akcja Wyborcza „Solidarność“ (Wahlaktion „Solidarität“) AWS-SKL Akcja Wyborzca „Solidarność“ – Stronnictwo Konserwatywno-Ludowe (Wahlaktion Solidari-

tät - Konservative Bauernpartei BIP Bruttoinlandsprodukt CEFTA Central European Free Trade Area CFCU Central Contracting and Financing Unit COREPER Comité des Représentants Permanents (Ausschuss der Ständigen Vertreter in der EU) DG Direction Generale (Generaldirektion) Dz. U. Dziennik Ustaw (Gesetzblatt) EAGFL Europäischer Ausrichtungs- und Garantiefonds für die Landwirtschaft EBRD European Bank for Reconstruction and Development EG Europäische Gemeinschaft EU Europäische Union FAPA Foundation of Assistance Programmes for Agriculture FDPA Foundation for the Development of Polish Agriculture FRiOR Fundusz Restrukturyzacji i Oddłużenia Rolnictwa (Fonds für die Restrukturierung und Ent-

schuldung der Landwirtschaft) GAP Gemeinsame Agrarpolitik GMO Gemeinsame Marktorgansiation GUGiK Główny Urząd Geodezji i Kartografii (Hauptamt für Geodäsie und Kartographie) IACS Integrated Administration and Control System KBN Komitet Badań Naukowych (Komitee für wissenschaftliche Forschung) KIE Komitet Integracji Europejskiej (Komitee für Europäische Integration) KLD Kongres Liberalno-Demokratyczny (Liberal-demokratischer Kongress) KRUS Kasa Rolniczego Ubezpieczenia Spolecznego KSAP Krajowa Szkoła Administracji Publicznej (Nationale Hochschule für öffentliche Verwaltung) KZRKiOR Krajowy Związek Rolników, Kółek i Organizacji Rolniczych (Landesverband der Bauern,

Landwirtschaftszirkel und –organisationen) LPR Liga Polskich Rodzin (Liga der polnischen Familien) MEN Ministerstwo Edukacji narodowej (Bildungsministerium) MOE Mittel- und Osteuropa MPIPS Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej (Ministerium für Arbeit und Sozialpolitik) MRGŻ Ministerstwo Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej (Ministerium für Land- und

NahrungsmittelMRLGŻ Ministerstwo Rolnictwa, Leśnictwo i Gospodarki Żywnościowej (Ministerium für Land-, Fort-

und Nahrungsmittelwirtschaft) MRiRW Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi (Ministerium für Landwirtschaft und ländliche Ent-

wicklung) MSWiA Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji (Ministerium für Inneres und Verwaltung) NBP Narodowy Bank Polski (Polnische Nationalbank) NGO Non-governmental Organisation NIK Najwyższa Izba Kontroli (Oberste Kontrollkammer) NSZZ RI „S” Niezależny Samorządny Związek Zawodowy „Solidarność“ Rolników Indywidualnych (Unab-

hängige Gewerkschaft der Individualbauern „Solidarność“) OECD Organisation for Economic Co-operation and Development PAOW Program Aktywizacji Obszarów Wiejskich (Programm zur Aktivierung ländlicher Gebiete) PC Porozumienie Centrum (Zentrumsallianz) PChD Partia Chrześcijańskich Demokratów (Partei der Christlichen Demokraten) PHARE Poland and Hungary Aid for the Reconstruction of the Economy PLN Polnische Złoty PMU Program Management Unit PPG Polski Program Gospodarczy (Polnisches Wirtschaftsprogramm) PSL Polskie Stronnictwo Ludowe (Polnische Bauernpartei)


57

PSL PL Polskie Stronnictwo Ludowe – Porozumienie Ludowe (Bauernallianz) RCSS Rządowe Centrum Studiów Strategicznych (Regierungszentrum für strategische Studien) ROP Ruch Odbudowy Polski (Bewegung zum Wiederaufbau Polens) SAPARD Special Accession Programme for Agriculture and Rural Development SChL Stronnictwo Chrześciansko-Ludowe (Christliche Bauernpartei) SD Stronnictwo Demokratyczne (Demokratische Partei) SKL Stronnictwo Konserwatywno-Ludowe (Konservative Bauernpartei) SLD Sojusz Lewicy Demokratycznej (Bündnis der Demokratischen Linken) UD Unia Demokratyczna (Demokratische Union) UKIE Urząd Komitetu Integracji Europejskiej (Amt des Komitees für Europäische Integration) UP Unia Pracy (Arbeitsunion) URM Urząd Rady Ministrów (Amt des Ministerrats) USC Urząd Slużby Cywilnej (Amt für den öffentlichen Dienst) UW Unia Wolnosci (Freiheitsunion) WTO World Trade Organization ZChN Zjednoczenie Chrześcijansko-Narodowe (Christlich-Nationale Vereinigung) ZSL Zjednoczone Stronnictwo Ludowe (Vereinigte Bauernpartei) ZUS Zakład Ubezpieczeń Społecznych (Sozialversicherungsanstalt)


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Verordnung (EG) Nr. 1268/1999 des Rates vom 21. Juni 1999 über eine gemeinschaftliche Förderung für Maß-nahmen in den Bereichen Landwirtschaft und Entwicklung des ländlichen Raums zur Vorbereitung des Bei-tritts der Bewerberländer in Mittel- und Osteuropa während des Heranführungszeitraums

Statuten des Landwirtschaftsministeriums und der Agenturen Uchwała 24/90 Rady Ministrów z dnia 12 lutego 1990 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Rolnictwa i

Gospodarki Żywnościowej Uchwała 121/90 Rady Ministrów z dnia 1 sierpnia 1990 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie nadania statutu

Ministerstwu Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 23 maja 1995 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Rolnictwa i

Gospodarki Żywnościowej, Dz. U. z 1995 r. Nr.61, poz. 311 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 20 sierpnia 1996 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie nadania statu-

tu Ministerstwu Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Dz. U. z 1996 r. Nr.107, poz. 503 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 4 marca 1997 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Rol-

nictwa i Gospodarki Żywnościowej, Dz. U. z 1997 Nr.22, poz. 115 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 lutego 1998 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie nadania

statutu Ministerstwu Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Dz. U. z1998 Nr.23, poz. 122 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 1998 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie nada-

nia statutu Ministerstwu Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, Dz. U. z 1998 Nr.115, poz. 746 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 7 marca 2000 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Rol-

nictwa i Rozwoju Wsi, Dz. U. z 2000 Nr.16, poz. 208 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 marca 2001 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie nadania

statutu Ministerstwu Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Dz. U. z 2001 r. Nr.23, poz. 274 Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2002 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu

Rolnictwa i Rozwoju Wsi, M.P. 2002 Nr.3, poz. 58 Zarządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 14 listopada 2003 r. w sprawie nadania statutu Ministerstwu Rol-

nictwa i Rozwoju Wsi, M.P. 2003 Nr. 52, poz. 833 Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 października 2003r. w sprawie nadania statutu

Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Dz. U. 2003 nr. 198, nr.1926/1927 Statut Agencji Rynku Rolnego z dnia 21 listopada 1996 r., Dz. U. z 1996 r. Nr.138, poz. 641


59

Organisationssatzungen des Landwirtschaftsministeriums Regulamin organizacyjny Ministerstwa Rolnictwa, Leśnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 30.12.1988 Regulamin organizacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 10.9.1990 Regulamin organizacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 10.4.1995 Regulamin organizacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 30.6.1997 Regulamin organizacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej, 15.6.1998 Regulamin organizacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 28.5.2001 Regulamin organizacyjny Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, 12.2.2002

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Anhang

Anhang I: Organisatorische Veränderungen im polnischen Landwirtschaftsministerium auf Grundlage der Statuten und Satzungen vom 30.12.1988 (Satzung), 10.9.1990 (Sat-

zung), 23.5.1995 (Statut), 4.3.1997 (Statut), 26.8.1998 (Statutsänderung), 7.3.2000 (Statut), 14.11.2003 (Statut)

30.12.1988 (Satzung) MRLGŻ

10.9.1990 (Satzung) MRGŻ

23.5.1995 (Statut) MRGŻ



18.1.2002 (Statut) MRiRW

14.11.2003 (Statut) MRiRW

Büro des Ministers Büro des Ministers Büro des Ministers Politisches Kabinett des Ministers

Politisches Kabinett des Ministers



Recht Recht und Gesetzgebung Personal Wirtschaft und Finanzen Wirtschaft und Finanzen Wirtschaft und Finanzen Haushalt und Finanzen Haushalt und Finanzen Haushalt und Finanzen Finanzen

Landwirtschaftspolitik Landwirtschaftspolitik und Regionalisierung Information

Investitionen und Technik Ländliche Infrastruktur

Ländliche Infrastruktur Ländliche Entwicklung

Ländliche Infrastruktur und gesellschaftliche Kommunikation

Europäische Integration und Koordination ausl. Hilfen

Europäische Integration Europäische Integration

Internationale wirtschaftli-che Zusammenarbeit

Internationale wirtschaftli-che Zusammenarbeit

Internationale Zusammen-arbeit

Europäische Integration und Internationale Zusam-menarbeit Internationale Zusam-

menarbeitInternationale Zusammen-arbeit

Internationale Zusam-menarbeit und Europäi-sche Integration

Vorbeitrittshilfen und Strukturfonds

Vorbeitrittshilfen und Strukturfonds

Entwicklung ländlicher Gebiete

Landwirtschaftliche Pro-duktion Pflanzenproduktion Pflanzenproduktion Pflanzenschutz und

Pflanzenproduktion Tierproduktion

Landwirtschaftliche Pro-duktion

Landwirtschaftliche Pro-duktion

Entwicklung der Landwirt-schaft

Veterinärwesen Veterinärwesen Veterinärwesen VeterinärwesenTierproduktion und Veterinärwesen

Lebensmittelsicherheit und Veterinärwesen

Lebensmittelverarbeitung Lebensmittelverarbeitung Lebensmittelverarbeitung und Eigentumsumwand-lungen

Lebensmittelverarbeitung und Eigentumsumwand-lungen

Forstwirtschaft und Jagd

Agrarmarkt Agrarmarkt Agrarmarkt Märkte und Börsen Verarbeitung und Agrar-märkte

Gemeinsame Marktorganisationen

Abteilungen

Bodenwirtschaft und Landwirtschaftliche Anla-gen

Bodenwirtschaft und Landwirtschaftliche Anla-gen

Bodenwirtschaft Bodenwirtschaft Landwirtschaftliche Liegenschaften

Bodenwirtschaft und länd-liche Infrastruktur Bodenwirtschaft

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Fischerei FischereiVerteidigungsfragen Zivile Verteidigung Verteidigungsfragen Verteidigungsfragen Verteidigungsfragen Soziale und beruflicheAngelegenheiten

Soziale und beruflicheAn

gelegenheiten


gelegenheiten


gelegenheiten

Soziale und berufliche Angelegenheiten

Wissenschaftl.-Techn. Fortschritt, Bildung

Wissenschaft, Bildung und Fortschritt

Wissenschaft, Bildung und Beratung

Wissenschaft, Bildung und Beratung

Büro des Regierungsbeauf-tragten f. Entwicklung agro-industrieller Organisationen und Gestal-tung der Lebensbedingun-gen auf dem Land

Büro des Bevollmächtigten des Ministers für die Re-strukturierung der Milch-wirtschaft

Personal, Schulungen, Organisation

Büro des Generaldirek-tors Büro des Generaldirektors Büro des Ministeriums

Verwaltung und Haushalt Verwaltung und Haushalt Verwaltung und Haushalt Verwaltung und Haushalt Verwaltung und Haushalt Verwaltung und Haushalt Verwaltung und Wirt-schaft

Information und Analyse Wissenschaft Kontrollen Kontrollen Recht Recht Recht Recht Recht Zivile Verteidigung Zivile Verteidigung

Fragen der Produktionsmit-tel

Bau von Großmärkten und Börsen

Bau von Großmärkten und Börsen

Kennzeichnung und Werbung

Inspektion der Interven-tionsausgaben

Presse Presse Datenschutz Datenschutz

Büros u.a. Einheiten

Internes Audit Internes Audit

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ISSN 1860-028X ISBN 3-937786-25-2

Einleitung und Problemstellung (1) - uni-potsdam.de · Polen meist als ein...

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