새만금 간척사업문제를 둘러싼 갈등과정1)

이시재(가톨릭대학교, 사회학)

sjlee@www.cuk.ac.kr

서론

새만금사업은 전북 군산-부안을 연결하는 34킬로의 방조제를 축조하여 40,100 ha의 갯벌

과 바다를 간척, 28300ha의 토지와 11800ha의 담수호를 조성할 목적으로 1991년 11월에 공

사를 착수하였다. 1997년 시화호의 오염문제가 사회적으로 알려지고, 환경단체들이 새만금간

척의 중단을 요구하자 정부는 ‘새만금환경영향공동조사단’을 구성하고 그 조사 결과에 따라

추진여부를 결정하고자 하였으나, 찬반을 둘러싼 대립이 심화되었을 뿐 아직 사회적 합의

를 이루지 못하고 있다.

정부는 공동조사단의 결과가 합의의 형태로 제출되지 않자, 2001년 5월 국무조정실과 대

통령직속 지속가능발전위원회의 공동주최로 쟁점토론(5월7일)과 대안모색토론(5월10일, 11

일)을 거쳐, 평가위원회의 의견을 받아서 결정하기로 하였다. 현재 쟁점토론과 대안토론이

끝난 시점이며, 평가위원회가 보고서를 작성하고 있는 중이다. 평가위원회는 찬반 양측이 팽

팽하게 맞서 있어서 하나의 대안을 찾을 수 없으며 최종적인 결정을 정부에서 내려야 한다

는 입장을 정리하기로 한 모양이다. 새만금사업에 대한 사회적 합의도출에 또 다시 실패한

것이다.

이 보고서에서는 새만금사업의 정책과정에 환경단체를 포함한 다양한 NGO는 어떤 역할

과 기능을 수행하였는가를 밝히는 것이다. 결론부터 말하면 NGO는 새만금사업을 현재까지

는 중단시켜, 그것의 환경성과 경제성 등을 평가하도록 하는데 일정한 성과를 거두었다. 그

러나 이것이 정작 정책결정에 결정적인 영향을 미칠 것인지, 아니면, 결정을 위한 수순의 하

나로 고려될 것인지 두고 보아야 할 것이다.

한편, 환경단체들은 5월초의 쟁점토론과 대안토론에 참여할 것인가 말것인가를 두고 내부

토론을 거듭하였다. 정부에서는 토론회를 거쳐 그 결과에 관계없이 5월 중순까지는 결정을

내린다는 내부방침을 정해놓고 있었다. 그렇다면 이러한 토론회가 요식행위에 지나지 않을

것이라는 물론이다. 요식행위에 참여하여 모든 쟁점에 대해 토론을 통해 그것의 허구성을

밝혀 여론을 환기시키는 것이 유리한 것인지, 아니면 이를 보이콧하여 정부의 결정자체의

정당성을 전면적으로 거부하는 것이 옳은 것인지 고민하였다. 그러나 우리나라의 환경운동

은 이미 '제도화‘되어 있어서 제도를 통한 세력화를 추진해 왔기 때문에 그것이 요식행위라

는 생각을 가지면서도 참여를 통한 비판활동을 하지 않을 수 없었다. 현재 환경운동은 체제

변혁을 추구하는 것이 아니라, 정책과 제도의 변화를 추구하고 있기 때문에 정부측의 토론

요구를 정면으로 거부하기 어려운 측면이 있다.

이 토론회를 통해서 언론에서는 ‘'팽팽한 논전“으로 보도하고 있지만 추진측의 중요 논점

이 허구로 드러났거나 논파되었다.

1) 이 글은 아직 미완성입니다. 인용을 자제해 주시기 바랍니다.

2. 새만금사업의 개요와 추진과정

새만금사업은 1987년대선때 노태우 대통령후보가 전라도지역에 대한 ‘선물’로 내건 공약이

었다. 공약은 대체로 그대로 지켜지는 일이 있는 것은 아니었고, 그 타당성을 미리 검증한

것도 아니었다2). 새만금사업은 시화호나 서산간척지와 달리 하구만에 방조제를 설치하는 것

이상의 의미가 있다. 동진강과 만경강의 하구를 막되 바다쪽으로 돌출한 방조제를 설치하는

것으로 세계에서 유례가 없는 거대한 구조물을 바다에 설치하는 것이다. 1991년에 착공한

방조제 사업은 총길이 34킬로 가운데 19킬로를 막은 상태이다. 부안, 김제, 군산지역의 어민

들에게는 4000억원정도의 보상금을 지불하고 어업권을 박탈하였다. 새만금사업은 1991년에

기공하여 2010년에는 완공할 예정이다.

새만금사업은 우리나라의 대규모 개발사업이 대체로 그렇듯이 초기예산은 많지 않지만 설

계변경 등을 통해서 계속 불어나고 있다3). 새만금사업도 1991년 1조3000억원이었으나 1998

년에는 1998년 2조510억원으로 불어났고, 1999년에는 3조 489억원로 올려 잡고 있다. 그러나

새만금사업에 대한 감사원의 감사결과는 비용을 너무 적게 책정하였고, 수익성을 과장했다

는 것이다. 감사원은 농지조성을 한다고 할 때 새만금사업은 5조 9530억원가 들것이며, 전라

북도 유종근지사의 주장과 같이 복합산업단지를 조성할 경우 내부 개발비까지 포함하여 28

조5529억원에 이를 것이라는 것이다.

농지를 조성했을 경우, 쌀생산은 최대 14만톤으로 보고 있으며, 이는 우리나라의 식량공급

의 약 0.7%, 쌀 공급의 2.5%정도이다.

새만금사업은 정치의 논리가 무엇보다도 앞섰다. 1987년의 대선에서 김영삼후보가 새만

금추진을 공약으로 내세웠고, 이어 노태우후보도 전주에서 사업추진 공약을 발표하였다.

1991년 김대중 신민당 총재는 지역감정 해소를 위해 서해안 고속도로, 새만금간척사업 등

대통령 공약사업을 서둘러 실시해야 한다고 주장하였다. 그해 7월 16일 김대중총재는 노태

우대통령과 영수회담에서 새만금사업을 선거공약이니만큼 약속대로 이행할 것을 촉구하였

고, 노대통령은 추경예산에 반영시킬 것을 약속하였다. 김대중총재의 이러한 강력한 요구로

1991년 11월 18일 새만금사업을 착공하게 된 것이다. 1992년 대선을 앞두고 김영삼 민자당

총재는 전북지역의 개발을 위해 새만금사업을 적극 추진, 전북의 지도를 바꾸어 놓겠다고

약속하였다. 그 해 국민당 정주영후보는 새만금사업을 2년내에 완공할 것을 공약하였다.

1995년의 지방자치선거에서 유종근후보는 새만금사업의 성공적인 수행을 공약으로 내걸어

새만금사업에 새로운 변수로 등장하였다. 유종근후보는 다우코닝사를 이 지역에 유치하여

복합산업단지의 계획을 발표하였고, 마이클 잭슨을 현지에 초청하는 등 새만금사업을 지역

정치의 중요한 이슈로 만들었다. 1997년의 대선에서는 김대중, 이인제, 그리고 이회창 후보

가 일제히 새만금지역을 공업단지로 발전시킬 것을 약속하였다. 기성 정치인가운데 누구도

새만금사업을 반대한 사람이 없었다.

한편 정부부처내에서는 새만금사업이 타당성이 없다고 초기부터 주장하였다. 1987년 새만

2) 타당성 조사는 1987년여름부터 3개월간 이루어 졌다.

3) 예를 들어 안동댐의 경우 예측사업비가 실제사업비의 2.71배, 합천댐의 경우 17.7배. 영월동강

댐의 경우에도 당초 5000억원으로 잡았다가 공동조사단의 활동기에는 1조원으로 늘어났다. 경

부고속전철의 경우 5조로 당초 계상하였으나 18조이상이 들것이라는 것이다. 얼마나 돈이 더

들어갈지는 사업이 끝나봐야 안다.

금지구추진방안이 발표되었을 때 경제기획원은 경제성이 없다는 이유로 군장(군산-장항)지

구의 개발을 건의하였다. 노태우대통령이 김대중 신민당 총재와 새만금사업으로 담판을 벌

이고 있을 때 최각규 당시 부총리겸 경제기획원장관은 신중한 검토를 위해 추경예산에 반

영하지 않을 것임을 밝혔다4) 새만금사업을 예산반영을 둘러싸고 재경원과 농림부내에서도

상당한 반발이 있었다. 새만금사업예산은 기존의 농림부 예산가운데서 전용하는 일이 많고

농림부의 부서간에도 갈등이 있었다고 한다. 1992년에는 기획원은 새만금예산을 당초 한푼

도반영하지 않다가 농림부의 이의제기로 100억원을 배정하였다. 기획원에서는 새만금사업에

대해 회의적인 시각을 버리지 않았다. 새만금사업은 이와같이 예산배정이 되지 않아 공기도

4-5년 늦추어 잡았다. 새만금사업은 1994년에도 예산이 없어서 진척을 보지 못하였다. 착공

3년째 재정지원은 전체사업비의 6%에 머물러 있었다.

한편 1994년1월 동양최대의 시화호의 방조제 물막이 공사가 완료되었다. 시화호은 환경

단체들이 우려하던 바와 같이 오염되기 시작하였다. 1996년 6월 수자원공사는 시화호의 담

수화를 끝내 포기하고 오염된 물을 방류하고 해수로 채우기로 하였다. 시화호 사건은 환경

단체들에게도 새만금사업에 대한 경각심을 불러 일으켰고, 환경부도 새만금호 간척사업지

일대의 환경영향에 대한 전면적인 재검토를 거쳐 대책을 마련하기로 하였다. 환경부의 조사

에 의하면 이때 새만금호의 물공급원이 될 만경강과 동진강 하류의 질소농도는 농업용수

수질기준을 6배나 초과하여 오염이 극심한 것으로 드러났다. 시화호의 담수화포기를 보고

모든 언론들은 새만금이 제2의 시화호가 되는 것을 막아야 한다고 주장하였다.

1997년 농림부가 국회에 제출한 새만금호 환경영향평가보고서에서도 새만금호의 수질이 화

학적 산소요구량 등 각종 오염도에서 시화호 수준을 훨씬 넘는 것으로 나타났다. 한나라당

(당시) 이미경의원은 환경부의 자료에 기초하여 새만금호가 시화호 보다 오염이 심각할 것

이라고 주장하였다.

환경단체가 처음으로 새만금사업반대운동에 뛰어든 것은 1997년이었다. 11월 김제경실련,

녹색연합, 녹색주민연대(군산)은 서해안 살리기 심포지엄을 김제에서 열었다. 1998년 1월14

일 전북환경운동연합은 새만금사업의 재검토를 요구하는 성명서를 발표하였고, 2월2일에는

녹색연합이 제3회세계습지의 날을 맞아 새만금지구 등 각종 간척 및 매립중단을 요구하는

성명을 발표하였다. 또 환경운동연합은 3월6일 전국 36개지역 사무국장단회의를 전북환경운

동연합에서 개최, 기자회견을 통해서 새만금종합개발사업의 전면적인 재검토를 촉구하였다.

1998년 대통령직 인수위 간사회의에서 경부고속전철, 시화호, 새만금간척사업을 김영삼정

권의 3대부실사업을 규정하여, 전면적으로 재조사하기로 하였다. 4월27일 감사원은 한달 동

안 새만금 간척사업에 대한 특별감사에 돌입하였다. 새만금사업에 의해 생긴 토지에 대해서

는 전라북도와 농림부가 의견을 달리하고 있으나 전라북도는 토지의 57%를 산업용지로 사

용하고자 하였으나 농림부는 1/3만 산업용지로 사용할 것을 결정하였다. 이러한 비율이라

면 감사원장은 추가로 들어가야 할 비용이 18조원에 이른다는 견해를 발표하였다. 그러나

김성훈 당시 농림부장관은 영산강 4단계사업의 포기를 발표하고 새만금도 생태마을을 조성

하여 친환경적인 농사를 짓게 한다는 방침임을 발표, 전라북도의 공업용지요구를 일축하였

다. 김대중대통령도 갯벌보존에 호감을 나타내었다. ‘과거 정권들에게 의해 호남지역 개발이

4) 기획원의 반대이유는 (1) 새로운 농지조성이란 사업목표가 농지의 자연감소에대해 기존

농지의 생산성을 높여 대응해야 한다는 기본방향과 맞지 않으며(2) 공업단지로 활용할

경우 인접한 군산 장항의 군장산업기지와 중복되기 때문이며 (3) 막대한 투자규모에 비

해 경제적 실익이 크지 않기 때문이다(중앙일보 7월29일자).

소외되어 왔지만 덕분에 버림받을 뻔한 땅이 결과적으로 아껴놓은 땅이 되었다고’ 간척사

업의 전면철회에 공감으로 표시하였다.

1998년9월7일 환경운동연합, 녹색연합, 경실련 등 39개의 시민단체는 새만금간척사업백지

화를 위한 시민위원회를 구성하여 100인 선언문을 발표하였다. 이어 10월에는 전북지역 시

민, 사회단체소속 각계인사 100명이 새만금간척사업 전면재검토를 요구하는 선언문을 발표

하였다. 1999년 1월 유종근 전북지사는 새만금사업의 전면 재검토를 발표하고 민관공동조

사를 요구하였다. 한편 전북출신의 국회의원들은 새만금사업의 계속추진을 결의하였다. 진

념 기획예산위원장도 새만금사업을 계속 추진하겠다는 의지를 표명하였다.

새만금간척에 대해서 외국의 환경단체에서도 관심을 갖기 시작하였다. 1999년 1월 21개의

한일환경단체들이 새만금사업을 중단을 요청하는 새만금공동선언을 발표하였다. 또 5월에는

코스타리카에서 열린 람사협약 총회에서도 새만금지구가 국제적으로 중요습지에 해당한다는

것을 확인하였다.

정부는 환경단체의 요구를 받아 들여 1999년 4월19일 새만금사업에 대한 민관공동조사단

을 구성하여, 환경성, 수질, 그리고 경제성조사, 분석을 의뢰하였다. 공동조사단은 국무총리

실 수질개혁기획단이 주관하여 새만금사업 환경영향공동조사계획을 수립하였다. 조사단은

민간단체와 정부에서 각각 10명씩 전문가를 추천하였고, 관계기관 담당자 10명 포함하여

30명으로 구성되었다. 조사기간은 1999년 5월부터 2000년 6월까지 14개월이었다. 조사는

2000년 6월에 종결하였지만 수질분과에서는 대체로 사업을 추진하기에 문제가 있다는데 의

견이 일치하였으나, 경제성 분과는 방법론의 차이, 시각의 차이 등으로 전적으로 다른 평가

치가 나왔다. 또 환경성조사에서는 기후, 해양오염에 대해서는 조건부로 새만금사업추진이

가능하다는 의견이었으나 저서생물, 생태계의 파괴 등에서는 불가라는 입장이었다. 공동조사

단은 조사결과보고서를 작성함에 있어서 단일안을 만드는데 실패하였다. 2000년 8월18일 국

무총리실에 최종보고서를 제출하였지만 그것은 참여연구자들의 개별적인 연구결과에 불과하

였다.

공동조사가 진행되고 있는 중에도 새만금간척 반대운동은 지속되었다. 전북 부안지역의

주민들도 움직이기 시작하였다. 2000년 1월 30일 세계습지의 날을 기념하여 <새만금사업을

반대하는 부안사람들>과 공동주최로 환경단체들은 새만금 매향제를 개최하여 반대운동의

결의를 다졌다. 2000년 3월에는 새만금사업을 반대하는 부안지역 1000인선언이 서울에서

발표되었다. 3월 26일에는 부안의 해창 갯벌에 70여구의 장승을 세워 장승제를 거행하였다.

7월1-2일에는 환경운동연합 전국회원대회가 해창갯벌에서 개최되어 새만금간척 중단을 위

해 시위하였다.

한편 2000년 11월1일 생태경제학연구회는 새만금공동조사 특히 경제성분석의 허구를 지적

하고 새만금사업은 경제적으로 타당성이 없다는 결과를 발표하였다.

또 11월14일에는 불교, 천주교, 기독교, 원불교 4대 종교 성직자들 1000명이 새만금 갯벌

을 살리자는 성명을 발표하였다. 반대운동이 거세지고 전국적으로 확산되지 대통령은 새만

금사업은 생각만해도 답답하다는 심정을 토로하였다.

2001년 3월 종교계, 환경단체, 사회단체의 연합체인 생명평화연대는 19일을 기하여 새만금

간척 중단 단식농성을 하기 시작하였다. 대학교수 340인의 새만금간척반대 선언도 발표되었

다. 한편 부안의 해창 갯벌에는 불교 승려와 천주교 사제가 임시 사찰과 기도의 집을 만들

어 농성에 들어갔다.

대통령직속 지속가능발전위원회에서도 새만금사업을 주요의제로 다루기 시작하였다. 지속

가능발전위원회는 새만금사업의 결론을 내기 위해서는 사회적 합의형성이 필요하다는 주장

을 하게 되었다. 5월 초의 쟁점토론과 대안토론은 지속가능발전위원회의 주장에 따라 이루

어 진 것이다. 이제 평가위원회의 평가를 거쳐 국무총리실 수질관리기획단의 심의, 관계장관

회의를 거쳐 실질적으로 결정될 것으로 보인다. 쟁점토론과 대안토론에서는 추진파의 논리

의 중요한 부분이 무너졌지만 그들은 새만금사업을 계속해야 한다는 의견은 바꾸지 않았다.

또 다시 결정권은 대통령에게 넘겨지게 되었다.

3. 주요쟁점

공동조사단 및 쟁점토론에서 밝혀진 주요한 쟁점은 다음과 같다.

(1) 국토확장과 식량생산

농림부에서는 새만금사업을 농지확장과 식량공급이라고 주장한다. 그에 대한 반론으로서는

우리나라에 매년 새만금사업에 의해 간척되는 토지의 1.3배정도 농지의 감소현상이 나타난

다. 농지감소는 도로, 주택, 공장의 건설등으로 줄어들기도 하지만 농업채산성이 맞지 않아

서 농업을 포기하는 경우도 많다. 식량공급은 생산성, 경제적 채산성의 문제이지 농지의 부

족이 문제가 아니라는 것이다. 농지가 훨씬 많았던 20년전에는 쌀의 공급이 훨씬 적었다. 쌀

의 공급은 영농기술, 생산성, 경제성 등 복합적으로 고려되어야 할 점이 많다. 우리나라는

1970년대 초부터 식량자급을 목표로 하지 않고 있으며 주곡자급에 매달려 있다. 추진측에서

는 국토확장의 효과가 있다고 하나, 그 계산방법, 이중계산의 오류가 있다5). 우리나라의 쌀

소비량을 점차 줄어들고 있다. 1980년에는 1인1년 평균 132킬로이었으나 현재는 96킬로, 그

리고 2020년에는 70킬로로 줄어들 것으로 예측하고 있다.

(2) 갯벌의 가치

갯벌에 대해서는 10년전만 하더라도 갯벌은 버려진 땅, 쓸모없는 땅이라는 인식이 강하였

으나, 최근 갯벌은 주민들의 삶의 터전, 생태적 환경적 가치를 가진 생명의 땅... 어류의 산

란장, 생육장, 철새들의 서식지 수질정화기능. 갯벌의 생산성이 농지에 비해 3-5배 달한다는

연구도 있다. 1990년대 후반의 시민의식, 환경의식의 변화. 생명사상(종교계). 저서생물의 폐

사를 생명윤리적 문제이다. 갯벌의 가치를 CVM(Contingent Valuation Method)이라는 방식

으로 화폐로 계산하였으나 ‘안보미’에 대한 계산과 더불어 이것에 대한 방법상의 오류가 이

미 지적되었다. 갯벌의 가치에 대해서는 해양수산부도 인정하여 간척을 반대하였다.

(4) 수질문제

동진강과 만경강을 막아서 담수호를 만들고 이것을 이용하여 농사를 짓도록 하고 있으나 공

동조사단에는 이점에서 찬반이 갈리었다. 어떤 수단을 써도 담수호의 수질을 담보할 수 없

5) 토지의 가치는 그것이 생산하는 서비스에 의해 결정된다. 새만금에 의해 생산되는 토지는 쌀

의 생산량, 쌀값에 의해 계산하면 되는 것이다. 그러나 추친파는 국토확장효과가 있다는 것이

다. 그것은 새만금에서 새로운 토지가 생기는 만큼 다른 지역의 농지를 비농업용도로 전용할

수 있고 그 전용된 가격(가치)의 차이는 국토확장효과라는 것이다. 즉 국토확장효과=전용토지

의가격-간척농지가격. 이것은 전혀 근거가 없는 것이다. 갯벌도 국토이다. 또 이런 논리라면

논을 다른 용도 전용하면 할수록 국토확장이 된다는 논리도 성립한다.

다는 주장과 하수정화처리 등 여러 조치를 하면 담수호를 이용할 수 있다는 주장으로 갈라

졌다. 그러나 환경부의 검토의견에서는 어떤 조치를 하더라도 만경강 수역에서 농업용수에

적합한 4급수 유지가 어럽다는 것이다.

(5) 경제성 평가

공동조사단에는 경제성 평가에서 전혀 다른 결과를 보여 주었다. 찬성파는 비용편익면에

서 3배이상의 이득이 있다고 주장하였다. 그러나 5월7일의 쟁점토론에서 그 국토확장효과라

는 개념의 오류, CVM방법의 적용오류, 과장된 수익평가, 그리고 과소평가된 수질개선대책

등으로 전혀 쓸모 없는 것이 되어 버렸다. 그 점은 추진파에서도 국토확장효과, 안보미 등의

개넘의 문제점을 일부 인정하였다.

이 사업의 총비용이 지속적으로 변하고 있고, 감사원의 지적과 같이 두배이상이 되고 있는

상황에서 BC를 따진다는 것 자체가 무의미하다. 감사원의 계산에 따르면 농지조성원가는

평당 70000원이다 그러나 지금 부안지역의 농지가격은 평당 20000원이며, 영산호 간척지와

같은 기준을 적용한다면 12000-14000원정도로 분양하게 될 것이다. 그렇게 되면 나머지 비

용은 모두 국고에서 충당해야 한다는 것을 의미한다. 계산이 맞지 않는 것이다. 따라서 본전

생각이 나서 복합산업단지로 지목변경을 시도할 것으로 보인다6)

.

(6) 누구에게 이익이 되는가?

새만금사업은 전라북도의 지속성있는 발전이라는 관점에서 검토되어야 한다. 새만금사업은

전라북도의 발전에 도움이 되지 못한다. 새만금지역의 주민들에게 이 사업은 모든 재앙의

근원이다.

(1) 수질보전을 위한 엄격한 개발제한

동진강 및 만경강의 수질보전을 위해 지금 해제를 앞두고 있는 녹지대를 다시 그린벨트와

같은 개발제한을 엄격하게 하지 않으면 안된다. 축산, 산업폐수 및 생활폐수를 엄격하게 통

제하기 위해서는 내륙지역의 개발은 전면적으로 동결하고 혹은 폐수원을 축소하지 않으면

안된다.

(2) 2만 어민들의 어장박탈.

부안, 김제, 군산에 살고 있는 20000여명의 어민들은 보상금과 맞바꾸어 어업권을 상실하였

다. 뿐만아니라 이 지역의 어획고는 급격하게 줄어들고 있다. 새만금사업에는 어장 상실과

새만금방조제에 의한 어획고의 감소에 대한 주민대책이 없다. 주민들에게 즉각 어업권을 부

활시켜, 어장을 관리할 수 있도록 해야 한다.

(3) 새만금은 전북도민들의 경제발전과는 관계가 없는 사업이다. 새만금에서 수질악화에 의

해 농사를지울 수 있을지에대해서도 의문이지만, 설사 농사를 지울수 있다고 하더라도 그것

은 전북의 농민들과는 관계없는 일이다. 이 땅은 농업기반공사의 땅이며, 이것을 농민에게

불하한다면 이를 살 농민은 없을 것이다.

6) 농림부는 최근 최종적으로 파산한 동아건설이 용도변경을 요구해 오자, 한사코 용도변경이 불

가하다는 입장을 고수하여. 조성원가 16000원인 김포동아매립지를 그 10배인 16만원에 농기반

공사로 하여금 구입하도록 하였다. 농업기반공사는 이것을 채산성이 맞는 용도로 사용하기 위

해 용도변경을 추진하고 있다. 이것을 보아도 새만금도 농지로서는 채산성이 맞지 않는 사업

이다.

(4) 뿐만아니라, 새만금은 전라북도의 갯벌의 60-70%를 파괴함으로써 갯벌에서 생산되는

수산자원이 없어질 것이기 때문에 농어민의 소득면에서도 큰 손실이다.

(5) 현재 새만금지역에서 어로를 하고 있는 어민수는 약22000명이나, 새만금지역이 농지로조

성되었을 때 고용될 수 있는 미미하다7). 2만명의 어민이 어장을 상실하고 혹은 지방을 떠나

야 하는 반면, 새만금이 고용할 수 있는 인원은 제한적이다. 농업의 경쟁력을 위해 농사회

사, 혹은 대규모 농장을 건설하게 될 것인바, 이것은 오히려 전북농민들과의 경쟁에서 우위

에 서게 됨으로써 농민들에게 큰 재앙이 될 것이다.

4. 주요행위주체

새만금사업을 추진하는 측은 농업기반공사, 농림부, 농경제학자 및 일부 전문가, 농업관계

연구 기관, 전북도지사, 전북출신국회의원 및 지방의원, 전북도 토목업자 및 상공인과 일부

공무원, 전북지역기독교단체들이다. 농업기반공사는 새만금사업추진주체이며 농림부산하에

2000년 농지개량조합 농지개량조합연합회 농어촌진흥공사가 통합하여 만든 조직이다. 농업

기반공사 산하에는 농어촌연구원이 있어서 새만금사업의 이론적 뒷받침을 해 주고 있다.

농업기반공사는 특정 대학의 농공학과 선후배들로 채워져 있어서 새만금사업을 추진하는 가

장 핵심적인 부분을 이루고 있다고 한다.

한편 새만금사업에 반대하는 사람들은 다음과 같다.

(1) 환경NGO(환경연합, 녹색연합 환경정의시민연대, 환경과 공해연구회, 새만금간척사업

즉각 중단을 위한 전북사람들 등 200여개)

(2) 종교계(불교, 천주교, 기독교, 원불교 등)

(3) 노동농민단체(민주노총, 전국여성농민총연합, 가톨릭농민회, 기독교 농민회, 농어촌 사회

연구소

(4) 인권단체, 민주사회를 위한 변호사모임, 민가협, 인권운동사랑방 인권단체

(5) 세계환경단체(그린피스, 시에라클럽, 지구의 벗, 일본습지네트워크, 국제강네트워크

(6) 월드워치연구소, 역대 골드만 수상자, 2001년 호주 세계녹색당대회 참석자

(7) 법조계, 대학교수 등 각계인사

그리고 정부내에서도 감사원은 새만금사업의 비합리성은 지적하였고, 해양수산부는 명백하

게 새만금사업을 반대하였다. 또 환경부는 새만금사업에서 농업용수로서 사용할 수 있는 수

질을 담보할 수 없다는 입장을 견지하여 새만금사업에 반대입장을 고수하고 있다.

2001년 2월에는 주요일간지(동아일보, 조선일보, 문화일보, 한겨레신문 등)이 일제히 새만

금사업에 대한 신중한 결정을 요구하였고 또는 명확하게 반대하였다.

동강댐건설반대운동때도 환경부는 반대의견을 표명하였고, 그때는 강원도와 지역 3군의

자치체도 반대를 하였다. 이와같이 새만금사업에 관해서는 전국의 시민환경단체들이 반대할

뿐만아니라, 정부내에서도 의문을 제기하고 혹은 명확하게 반대하는 입장을 가진 부서가 있

7) 방조제 조성기간에는 연간 14000명정도 고용효과가 있다고 농기반공사에서 보고하고 있

다. 이것은 1일 400명정도의 고용효과이다. 또 간척후 농지분양이후에는 만약 1가구 10ha

이면 약 2000가구, 20ha이면 1000가구 정도 입식할 수 있을 것이다.

다.

또 지속가능발전위원회도 적극적으로 반대를 하지는 않지만 졸속결정에 따른 위험부담을

지적하면서 사회적 합의형성을 주장하여 왔다.

5. 고찰

(1) 패러다임의 전환

새만금간척사업은 1991년에 착공하였다. 정부내에서 경제성이 없다는 이유로 반대는 있었

지만 정치의 논리에 밀려 추진되어 왔다. 이제 왜 사람들은 반대하는가? 시대가 바뀌었기

때문이다. 시화호에서도 갯벌의 죽음을 경험하였다. 동강에서는 생태적인 이유로 사람들은

댐건설을 반대하였다. 우리나라의 환경운동은 1980년대는 민주화운동의 일부로서 시작하였

고, 공장공해에 대항하는 의미에서 반자본주의적 성격이 강하였다. 1990년대 환경과 생명,

그리고 생태계가 중요한 키워드로 바뀌면서 사람들의 가치지향이 점차 바뀌기 시작한 것이

다. 10년전에는 새만금에 대해 조용히 있었는데 왜 지금 야단인가? 이것은 지역주민들 가운

데 새만금간척을 찬성하는 사람들의 목소리이다. 지난 10년간은 그야말로 문명전환의 기간

이었다. 유엔환경개발회의에서 던진 메시지는 지구절멸의 위기가 기후변화로, 생물종다양성

의 감소로 생겨날 수 있다는 것이다. 지난 100년간 개발의 세기이었다면 다가오는 한 세기

는 생태계를 살리고 복원하는 세기이어야 한다. 패러다임이 바뀐 것이다. 대안토론회의 평가

위원으로 참가한 장회익교수는 바다와 육지가 만나는 해안선, 그것도 육지의 유기물이 바다

로 흘러드는 하구야말로 생명의 근원이라고 보는 것이다. 새만금은 바다생명의 젖줄이라는

것이다. 바다생명이 그 어린시절을 보내는 젖꽂지를 없애고 바다와 육지를 차단한다면 바다

의 생명, 나아가 육지의 생명도 사라질 것이라는 것이다. 갯벌은 생명의 탄생지이다.

새만금사업에 반대하는 사람들은 이러한 새로운 세기의 새로운패러다임에 대한 예감 때문

에 싸우고 있다. 해창갯벌에 사찰을 지은 뜻은.... 산에 있어야 할 스님이 바다로 내려온 까

닭은.... 몰살 당할 처지에 있는 생명을 지키기 위해서 이다.

새만금사업을 둘러싼 갈등은 구시대의 개발연대와 평화와 생명을 축으로하는 새로운 시대

를 맞이하는 세력간의 갈등이다. 지금도 찬성하는 사람들 가운데 많은 사람들은 말한다. 지

금 새만금을 시작한다면 그만두겠지만 이 만큼 쌓아 놓았으니 어떻게 하겠는가... 이러한 논

리는 <본전생각>(혹은 ‘콩코드의 오류’)이지만 이념적으로는 개발논리의 패배를 의미하는

것이다. 설사 새만금사업을 막지 못할지 모르지만, 이것은 20세기 최후의 최악의 프로젝트로

남을 것이다. 그리고 확대되고 새롭게 전개되는 생명, 평화의 패러다임은 그 세력을 확대하

게 될 것이다.

(2) 개발구조: 토건국가복합(Construction-state complex)

새만금사업은 지역주의 정치가 낳은 산물이다. 지역발전에 대한 원망이 지역 파괴를 가져

온 역설로서 결과한다. 새만금사업은 누구에게 이익이 되고 누가 피해를 입는가? 우리는 이

러한 관점에서 조사, 분석하였다. 지역어민들은 공동의 어장을 상실하여 삶의 터전을 잃어가

고 있다. 공유의 갯벌이 배타적 사적인 소유의 지배하에 들어가게 된 것이다. 公社(농기반공

사, 수자원공사 등)는 역설적으로 공유지를 사유화하는 역할을 하고 있는 것이다.

미국의 군산복합체가 군사체제와 경제를 유지하는 골간이라고 한다면 우리나라에는 정부

와 토건업자들로 구성된 강고한 복합체가 존재한다. 이것을 토건국가복합(construction-state

complex) 이라고 말하는 학자도 있다(G. McCormack). 새만금사업은 지역정치인, 토건업자,

중앙의 농림부 등의 강고한 연합전선 속에서 추진되어 왔다. 그 가운데 일부 학자들이 전문

성의 배타성 우월성을 팔아서 합리화시켜 온 것이다. 우리가 새만금사업을 막을 있을지는

모르지만 이러한 토건국가복합을 해체하지 않는한 어디서 어떤 일을 벌릴지 알 수 없는 일

이다. 이러한 공공국책사업을 하는 공사들은 매년 자기들이 먹고 살수 있을 만큼의 일거리

를 만든다. 동강에서 댐건설에서 어렵게 되면 수자원공사는 다른 곳에 댐을 건설해야 한다.

이것을 위한 장치는 충분히 되어 있다. 토지기반공사가 간척을 할 때 사용하는 돈은 농지전

용부담금, 즉 농지를 비농업적인 용도로 전용할 때 내는 부담금을 사용하여 간척을 한다는

것이다. 더 많은 농지가 도시나 도로로 전용될수록 간척을 위한 재원이 마련된다는 것이다.

이 토건국가복합은 정치인, 지방자치단체, 토건업자, 일부의 학자들로 구성되어 있으며 이들

의 강고한 연합이 개발연대를 유지해 왔다.

(3) 세력화와 제도화

최근 환경문제 해결에 있어서 하나의 유형이 정착되어 가고 있다. 지역주민들이 환경문제

를 들고 나오면 전국조직의 환경단체 즉 NGO가 이를 지원하는 방식으로 운동에 참가한다.

새만금사업반대운동의 경우에는 전국조직이 지역운동보다 앞서서 운동을 주도하였다. 공공

사업의 경우 정부는 관민합동으로 조정위원회를 구성하여 해결책을 논의한다. 그리고 그 결

과 민관합동조사연구를 통해서 문제를 파악하고 그 결과에 따라 조정, 의사결정하는 방식이

다. 동강댐건설반대운동은 이러한 패턴에 따라 환경운동이 성공할 수 있었던 사례이다. 이러

한 방식은 1990년대의 환경문제의 해결방식으로 자주 등장하였다. 다만 반핵운동은 이러한

방식으로 해결된 일이 없었다. 서울시의 난지도 골프장 건설도 이러한 방식을 취하였지만

합의형성에 실패하여 결렬되었다.

새만금사업반대의경우에도 문제해결을 위해 이러한 방식을 취하였다. 그러나 새만금사업

반대운동은 여러 가지 새로운 문제를 야기하였다. 전문가의 합의가 이루지지 않았을 경우

어떻게 이를 처리할 것인가? 설사 합리적인 커뮤니케이션이 가능하다고 하더라도 이익집단

이 강력하게 버티고 있으면 모든 합리적 담론은 소용이 없게 된다. 새만금사업은 바로 이런

경우이다.

표1 세력화와 제도화(예시)

제도화

세력화

낮음 높음

낮음 생활환경켐페인 의제작성운동

높음 반핵운동 동강댐반대운동

세력화를 단순화시켜 운동주체가 상대방을 바꿀 수 있는 능력이라고 한다면, 새만금사

업반대운동에서 NGO의 힘은 어느 정도인가? 새만금사업은 초기에 예산부족으로 지지부진

하였으나 지난 2년간 환경단체를 비롯한 시민단체들의 반대운동으로 인하여 중단된 상태이

다. NGO의 세력화의 방법은 제도적인 방법, 비제도적인 방법이 있을 수 있으나 지속가능

발전위원회의 토론회에 참여를 두고 내부토론이 있었을 때 우리는 ‘제도를 통한 대장

정’(Long march through institution)을 선택하지 않을 수 없었다. 국가의 일각을 이루고 있

는 지속가능발전위원회에 NGO의 대표들이 참가하고 있고, 청와대, 환경부, 해양수산부 등과

같은 제도적인 기관과 교감하며 때로는 협력하면서 새만금사업을 중지시키기 위해 노력해

왔기 때문이다.

의제작성운동과 같이 제도화가 반드시 세력화를 가져오는 것은 아니다. 그러나 제도화를

위한 틀이 주어진 이상 제도의 틀속에서, 때로는 제도를 넘어서서 세력화를 추진하여야 한

다. 환경운동연합이나 녹색연합이 참가하고 있는 새만금갯벌을 살리는 생명평화연대는 지속

가능발전위원회가 주최하는 토론회를 간척강행을 위한 요식행위로 비판하여 참가를 거부하

였다. 세력화의 비제도적 방법을 취한 것이다. 그런 의미에서 환경연합이나 녹색연합은 한

편으로는 제도화의 길을 따라서, 다른 한편으로는 비제도적인 방법을 남겨두는 방식으로 세

력화의 방법을 도모하고 있다고 볼 수 있다.

NGO는 ‘비제도적 기구’이다. NGO가 갖는 설명책임능력(accountability)은 제한적이다.

그러나 이러한 NGO의 동의없이 한국사회의 중요 문제가 결정되기 어려운 것이다. NGO는

시대의 양심의 대표로서 정당성의 근거가 되기 때문이다.

그러나 NGO의 힘은 어디에서 유래하는 것일까? 새만금사업을 추진하는 쪽은 국토확장이

나 식량생산이라든지, 국책이라는 이름으로 이를 옹호하고 있으나 이들은 이익집단으로 분

류되어야 할 사람들이다. 말하자면 이 사업으로 생계를 이어가는 사람들이 많다는 말이다.

이른바 밥그릇의 문제이다. 그린벨트 해제를 주장하는 사람들도 마찬가지로 사유재산의 권

리를 주장하는 이익집단이다. 이익집단의 특징은 그 목표하는 바가 매우 분명하여 결속력이

강하다. 또 이익이 성취되면 서로의 연대망은 쉽게 무너진다.

반대로 환경운동 등 NGO에 참가하고 있는 사람들은 직접적인 이해관계보다 양심적 참가자

들이며, 일부러 말한다면 공익의 대표라고 말할 수 있다. (생태계를 포함한) 공익을 추구하

는 사람과 사익을 추구하는 사람들과의 대결구조가 새만금사업을 둘러싼 갈등을 야기하고

있는 것이다.

정부는 새만금사업 재개를 곧 결정할 것이다. 이익을 추구하는 자에게는 대체물

(alternative)로서 만족시킬 수가 있으나 공익을 추구하는 자에게는 그런 대안이 없는 것이

다. 특히 종교인들은 비타협적인 태도로 일관하고 있어서 정부로서도 손을 쓸 수 있는 방법

이 없을 것이다. 시화호는 다 막고 난 다음에 싸워서 갑문을 열어 해수를 끌여들였다. 이미

생태계는 상당히 죽어 버린 상태이기는 하지만 그것도 투쟁의 결실이다. 새만금사업이 시화

호의 불행을 반복하지 않도록 해야 한다.

(4) 정책결정과정의 투명성

새만금사업은 정부내에서 하나의 목소리가 아니라는 것이다. 농림부와 농업기반공사는 새

만금사업은 국책사업이며 정부안이라고 주장하고 있으나, 해양수산부는 갯벌과 바다를 보전

하기 위해 새만금사업을 반대하고 있다. 또 환경부는 수질 등 환경을 책임지는 부서로서

이를 책임질 수 없다고 버티고 있다. 바꾸어 말하면 새만금간척사업안은 농림부안에 지나지

않았던 것이다. 이러한 현상은 적어도 <국민의 정부>이전에는 그 예를 찾기 어려웠다. 동

강댐건설반대운동 때도 환경부는 반대의 의견을 제시하였고, 강원도지사는 반대의견을 명백

하게 표명하였다. 새만금사업결정을 밀실결정에 의해서 이루어 졌다고 말하고 있지만, 정책

결정과정이 상당히 ‘보이기’ 시작한 것이다.

정부내의 이러한 불협화음은 종전에는 밖으로 들려지지 않았다. 6공시절의 환경부(처)는

정부내의 개발부서의 힘에 눌려 개발을 합리화하는데 급급하였던 적이 많았다. 정부내에서

각 부서의 전문성이 살아나고, 그것이 외부에서도 관찰가능하게 된 것이다. 정부내의 의견의

분화현상은 환경단체들에게 좋은 정치적 기회로 작용한다. 새만금사업은 국민을 설득하기

전에 정부내에서 의견의 통일을 보아야 하기 때문이다.

새만금사업에 대해서 환경부는 만경강 수역의 수질을 담보할 수 없다는 주장을 해 왔다.

반면 해양수산부는 해양자원의 보전을 위해 새만금사업을 반대하고 있다. 그런데 환경부의

지적을 받아 들이는 방식으로 농림부에서 단계적 개발안을 들고 나오자 환경부에서는 이를

수용할 의사가 있는 것처럼 발언한 적이 있다. 정부내에서 조정을 통한 단일안이 만들어지

는 것을 원하고 있기 때문이다. (지금은 그 단계적 개발안도 문제가 많다는 것을 환경부는

지적하고 있다.).

환경NGO에게 있어서 정부내의 다원적인 의견의 존재, 투명한 담론구조, 그리고 전문영역

의 특권화 등은 매우 좋은 운동조건이 되고 있다. 이것이 하나의 큰 흐름으로서 우리사회의

합리성의 전진에 기여할 것으로 생각된다.

그러나 아직까지 우리의 공무원사회가 조직방위에 급급하고 있다. 공동조사단에는 당연히

국책연구소의 연구원들도 포함되어 있다. 그러나 그들은 한결같이 조직의 방침에 따라 찬반

의사를 결정하고 연구조사의 결과의 해석도 이에 따라 왜곡되고 있었다.

(5) 전문가문제

새만금공동조사단의 조사보고서는 개인적으로 작성하여 단장이 취합, 보고하였다. 각자의

주장에 대해서는 전문성이라는 두터운 外殼 때문에 깊이 논의되지 못하였다. 생태경제학연

구회에서 경제성평가를 재검토하여 그 허구성을 폭로하였지만, 그것은 일방적인 발표이었다.

5월7일의 쟁점토론에서 경제성 평가방법에 대한 신랄할 비판이 있었다. 따져 들면 새만금사

업이 경제성이 있다는 주장이 터무니없다는 것을 금방 알 수 있는 것이다. 전문가의 영역에

대해서 전문가의 특권으로 이를 방어하는 사례는 서울시의 수돗물 바이러스 사건에서도 등

장하였다. 바이러스가 발견되었다는 전문적인 검사방법에 대해, 마찬가지로 또 다른 전문적

인 검사방법으로 검사하니까 발견되지 않았다는 것이다.

그러나 새만금사업의 경우에는 이것이 매우 논쟁적인 연구이었음에도 불구하고 누구도 이

를 다시 검토하리라 생각하지 않고 연구를 수행한 것 같았다. 제3자가 검증하면 금방 탄로

날 일이지만, 전문가의 영역이라는 성역에 갇혀 있었기 때문에 사람들은 그 권위를 인정하

기도 하였다. 이것이 새만금사업을 정당화하는 연구로서 사용되었고, 지금도 이를 근거로 정

부에서는 새만금사업을 추진하려고 하는 것이다.

그러나 이번 토론과정에서 3자에 의한 간단한 검증만으로도 전문가의 독선이 무너질 수 있

다는 것이 증명되었다8).

(6) 미성숙프로젝트와 사회운동

새만금사업은 정치논리에 의해 추진되었다. 어민들의 보상투쟁도 있었고 관료집단내에서

반대의 목소리도 있었지만, 최근에 들어서 이 사업을 전면적으로 다시 생각해 보자는 움직

임이 나타난 것이다. 새만금사업은 내부의 충분한 검토와 논의, 사회적 합의를 거치지 않고

추진되었다는 의미에서 이것은 하나의 미성숙프로젝트이다. 사회운동은 뒤늦게 나마 이러한

미성숙프로젝트를 성숙화시키는 기능을 하고 있다. 우리 사회를 보다 반성적인 것으로 만들

어 가고 있다는 것이다.

새만금사업소에 가면 <환경친화적 시공>이라는 팻말을 붙여놓고 있다. 새만금사업에서

수질의 문제를 어떻게 해결하고 얼마나 신경을 쓰고 있는지 설명을 잘해 준다. 환경담론은

담론의 차원에서는 이미 승리한 것이다. 새만금지역의 갯벌생명을 모두 죽이는 프로젝트에

친환경적이라는 말을 쓰고 있는 것은 역설적이다. 그러나 누구도 이를 부정하기 어럽게 되

었다.

사회운동은 주체성, 적대성, 그리고 운동의 목표에 이르기까지 성숙과 합리를 증진시키는

효과를 가져온다. 운동주체는 비판의 도구로서 이성과 합리성을 들고 나오고, 적대자는 이

를 방어하기 위한 합리성을 동원한다. 그리고 결과적으로 목표달성에 있어서 사회운동은 그

것이 없을 때와 비교하면 매우 높은 수준의 합리성을 증진시키는 효과를 가져오는 것이다.

새만금사업반대운동에 있어서도 운동측에서는 갯벌의 생명에 대한 인식의 지평을 넓혔고,

한국사회의 토목국가적인 성격을 드러내게 하였으며, 정책결정과정에 운동세력이 참여할 수

가 있게 된 것이다 지난 2년간의 새만금사업의 중단은 성숙화과정의 하나이다.

결론

새만금사업의 강행과 그 반대운동은 우리사회전체의 전반적인 과도기 현상가운데서 일어나

고 있다. 갯벌의 생명성에 대한 새로운 인식이 일부 환경운동가들에게 확산되기 시작한 것

은 10년이내의 일이다. 그러나 이제는 이러한 인식이 시민운동, 학계, 문화계, 종교계로 확산

되고 있다. 새만금사업에서 우리는 지난 10년간의 패러다임의 근본적인 변화, NGO 등 시

민세력의 성장과 세력화, 토건국가복합의 견고한 구조의 변화, 정부정책과정의 투명성의 고

양, 전문가권위의 상실 등 변화의 와중에서 새로운 변화를 추구하는 세력과 구태의연한 사

고와 행동을 고수하려는 세력간의 갈등을 목격할 수 있다.

이러한 과도기는 긴 안목에서 볼 때 우리 사회전체가 좀 더 합리적인 방향으로 나아가고

있다는 것을 말해주고 있다. 정책결정에 있어서 내부의 다양한 주장이 허용되고, NGO 등

외부의 관계자들에게도 일정한 역할을 인정하는 것은 분명 개발독재시대와는 다른 양상이

다. 우리 사회의 합리적 발전의 출발점은 이와같은 시민운동이며, 이것이 우리사회를 전반적

8) 경제성 평가에서 갯벌의 간척은 국토확장효과가 있다는 것이다. 갯벌이 농토가 되고, 농

토가 그 만큼 주택지나 도로로 전용될 수 있기 때문이라는 것이다. 그래서 갯벌간척은

도시지역의 농지전용가치만큼이라는 억지를 내세웠다. 이러한 논리대로라면 모든 농지를

도시로 만드는 것이 국토확장이 되는 것이다.

으로 반성적 성숙화를 가져올 것으로 기대한다. 우리는 지금까지 반성의 여지를 갖지 못하

였고, 미성숙한 돌진형 근대화를 추진해 왔다.

이 점에 있어서 환경NGO는 이러한 세기말-세기초의 변화에서 어떻게 책임있는 행동을

해야하며 또 할 수 있는가 현실을 직시해야 한다.

참고문헌