Grundstrukturen der neuen Regierungssysteme PD Dr. Silvia von Steinsdorff Vorlesung: Demokratien,...

Grundstrukturen der neuen Regierungssysteme

PD Dr. Silvia von SteinsdorffVorlesung:

Demokratien, Autokratien, Grauzonenregime. Die politischen

Systeme in Ost- und Südosteuropa 29. Mai 2007

PD Dr. Silvia von Steinsdorff Demokratie, Autokratien, Grauzonenregime 2

Gliederung

0. Beispiele zum Verfassungsprozess (Rest)1. Vor- und Nachteile des „Institutional

Engineering“2. Parlamentarismus versus

Präsidentialismus2.1 Die politikwissenschaftliche Debatte2.2 Mischsysteme als Fort- oder Rückschritt?3. Konkurrenz- oder Konsensdemokratie?3.1 Konkordanzdemokratie als historische

Ausnahme3.2 Entscheidungs- versus

Implementationskosten


Beispiel 2: Lettland (1)

• Mai 1990 Unabhängigkeitserklärung, Parlamentsbeschluss zur Wiedereinsetzung der Verfassung von 1922 (satversme)

ABER:• Die dort verankerten Staatsorgane z.T.

gar nicht (mehr) vorhanden• Grundrechtsteil fehlt


Beispiel 2: Lettland (2)

• Wirrwarr zwischen Unabhängigkeit (Dez. 1991) und ersten freien Wahlen (Juni 1993)- sozialist. Verfassung gilt weiter, sofern sie der satversme nicht widerspricht- „Verfassungsgesetz“ zur Ergänzung

• Staatsbürgerschaftsfrage ungelöst (Gesetz von 1937 wieder eingesetzt)

• Einheitliches Verfassungsdokument erst seit 1998Fehlender Elitenkonsens, unklare „Spielregeln“Hypothek für die demokratische Konsolidierung


Beispiel 3: Russland (1)

• Ab 1990: Überlagerung des Systemwandels durch den Staatszerfall

• Übernahme der sowjetischen „Halbdemokratisierung“ auf die Ebene der RSFSR

• 1989-1993: sozialistische Verfassung von 1978 gilt weiter, einzelne Verfassungsänderungen und Verfassunggebungsprozess laufen parallel über 150 Änderungen, großer Wirrwarr Beispiel: Art. 3 (neu) Gewaltenteilung, Art. 104 (alt): „Parlament“ als „oberstes Verfassungsorgan“ mit Generalkompetenz



Doppelherrschaft zwischen Staatspräsident Jelzin (1991 direkt vom Volk gewählt = demokratische Legitimität) und Parlament (nach geltender Verfassung allein für die Verfassunggebung zuständig = formale Legalität)

wechselseitige Blockade, Diskreditierung der neuen demokratischen Ordnung bereits vor ihrer Institutionalisierung

Okt. 1993: Verfassungsrechtlicher Neuanfang nach gewaltsamer Auflösung des Parlaments als Sieg der MACHT über das RECHT



Fehlender ElitenkonsensExklusion statt Inklusion wichtiger

gesellschaftlicher Kräfte bei der Verfassunggebung

Akzeptanz durch das Volk fragwürdig (Referendum mit niedriger Beteiligung und äußerst knapper Zustimmung)


Fazit zur Verfassunggebung (1)

• „Institutions do matter" institutionelle Konsolidierung als Voraussetzung für Stabilisierung des gesamten politischen Systems Institutionen sind die Spielregeln, die das Verhalten der Akteure prägen (Wechselwirkung Institutionen - Akteure)

• Institutionalisierung:"investment of personalized power into impersonal institutions" (Jon Elster)

• Institutionelle Konsolidierung:"Existenz sicherer Verfahren, innerhalb derer unsichere politische Entscheidungen produziert werden können, die es einem politischen Gemeinwesen ermöglichen, erfolgreich auf unsichere Umwelten zu reagieren“ (Rüb) doppelte Unsicherheit während der Transformationsphase


Fazit zur Verfassunggebung (2)

• Legitimitätsvoraussetzung für Verfassungen:von oben (Elitenkompromiss)von unten (Referendum)durch Verfahren (Inklusion)

• Standard-Bestandteile von Verfassungen:Präambel, Grundrechtsteil, Staatsorganisation, (föderale Ordnung), (Finanzverfassung)


Für und Wider von „institutional engineering“

• Früher: Institutionenentwicklung eher geographisch beeinflusst oder zufällig zustande gekommen

• Heute: (seit der 3. Welle der Demokratisierung): bewusstes „engineering“

Debatte zwischen „Präsidentialisten“ und „Parlamentaristen“

Vetospieler-Ansatz

ABER:Übertragbarkeit von Institutionen problematisch kulturalistische Ansätze lehnen das völlig ab Empirie: gleiche Institutionen entwickeln unterschiedliche Funktionslogik


Parlamentarismus versus Präsidentialismus

• Mitte der 1980er Jahre: Wissenschaftliche Debatte im Rahmen der Transformationsforschung

Juan Linz: Präsidentialismus funktioniert nirgends, außer in den USA

Scott Mainwaring: Es kommt weniger auf den Systemtyp an als auf die politische Kultur, das Parteiensystem etc.


Unterschiede zwischen parlamentarischem und präsidentiellen Regierungssystem

Merkmal Parlamentarisches System Präsidentielles System

Abberufbarkeit der Regierungdurch das Parlament

+ –

Parlamentsauflösungdurch die Regierung + –

Struktur der Exekutivedualistisch (Staatsoberhaupt und

Regierungschef in getrennter Funktion)

monistisch (Personalunion von Staatsoberhaupt und

Regierungschef)

Legitimation von Parlamentund Staatsoberhaupt

nur das Parlament direkt vom Volk gewählt, indirekte Wahl des

Staatsoberhauptes

direkte Legitimation von Parlament und Staatsoberhaupt durch

Volkswahl

Inkompatibilität von Parlamentsmandat und Regierungsamt

– +

Horizontale GewaltenteilungLegislative - Exekutive

Integration von Regierung und Parlamentsmehrheit vs.

parlamentarische Opposition

Institutionelle Gegenüberstellung von Parlament und Regierung


Vor- und NachteileParlamentarisches System Präsidentielles System

Dem. Legiti-mation

Parlamentswahl einzige Quelle Vorteil in Konfliktsituationen Nachteil bei handlungsunfähigem Parlament

Doppelte Legitimationsquelle Vorteil in gespaltenen Gesellschaften (Präsident als Integrationsfigur) Polarisierung/Personalisierung

Verhältnis von Parlament und Regierung

Fusion von Parlamentsmehrheit und Regierung zur Regierungsmehrheit Zwang zur Kooperation, Beschränkung der parlamentarischen Opposition auf öffentliche Kritik/Kontrolle

Wechselseitige institutionelle Unabhängigkeit kurzfristige Regierungsstabilität Gefahr von „Nullsummen-Spielen“ (winner take all-Prinzip)

Rolle des Staatsoberhauptes

Beschränkung auf Repräsentationsrolle „unparteiischer Schiedsrichter“ aber: begrenzte Integrationskraft

Politisch starker Präsident Symbol staatlicher Handlungsfähigkeit Gefahr der Parlaments-Blockade

Bedeutung politischer Parteien

Starkes, diszipliniertes Parteiensystem Artikulation und Repräsentation gesellschaftlicher Interessen gewährleistet Gefahr des „Parteienstaates“

Schwaches, heterogenes Parteiensystem starke Wahlkreisbindung der Abgeordneten Gefahr von „Extrawürsten“/Korruption

FAZIT Hohe Systemstabilität, geringe Regierungsstabilität

Hohe Regierungsstabilität, geringe Systemstabilität


Mischsysteme

• Parlamentarische (Europa) und präsidentielle (Amerika) Regierungssysteme meist historisch gewachsen

• Erst im Verlauf der dritten Demokratisierungswelle: Wie lassen sich die Vorteile beider Systemvarianten verbinden?

„gemischte“ Systeme als Exportschlager!


Begriffsvielfalt für „gemischte“ Regierungssyteme

• Gemischtes System (von Beyme, 1979/1999)• Semipräsidentielles System

(Duverger, 1980)• Parlamentarisches System mit

Präsidialdominanz (Steffani 1979 ff.)• Präsidentiell-parlamentarisches oder

premier-präsidentielles System (Shugart/Carey 1992)

• Dualistischer Parlamentarismus(Brunner 1996)


Zentrale Kriterien

• Direkt gewählter Staatspräsident mit „beachtlichen Kompetenzen“, trotzdem duale Exekutive

• Regierung ist dem Parlament UND dem Präsidenten gegenüber verantwortlich

KERNFRAGE:

Sonderform des parlamentarischen Systems oder eigenständige Systemlogik?


„Exportschlager“ Semipräsidentialismus?

Länder in MOE mit (zumindest zeitweise) semipräsidentiellen Systemen:

Polen Russland

Rumänien Ukraine (bis 2004?)

Kroatien (bis 2000) Moldova (bis 2000)

Slowakei (bis 1998) (Weißrussland)

Litauen (??)


Konkurrenz- oder Konsensdemokratie?

• Grundsätzlich: Konkurrenzdemokratie galt lange als effizienteste Form der Demokratie (Westminster-Modell)

• „Konkordanzdemokratie“ nur dann, wenn Konkurrenzmodell aus ethnischen, religiösen oder sonstigen gesellschaftlichen Gründen nicht funktionieren kann (z.B. Schweiz, Niederlande, Österreich)


Merkmale von Konkurrenz- und Konsensdemokratie

Konkurrenz- / Mehrheitsdemokratie Konkordanz- / Konsensdemokratie

Klare Mehrheitsentscheidungen, meist Einparteien-Regierung

Konsensbildung im Vordergrund, Viel- oder Allparteienregierung

Zweiparteiensystem Vielparteiensystem

Mehrheitswahlrecht Verhältniswahlrecht

Pluralistische, von Konkurrenz geprägte Interessenrepräsentation

Korporatistische Interessenvertretung (Patronage und Paritätsprinzip)

Unitarischer Staat Föderaler Staat

Einkammersystem Zweikammersystem

Verfassungsänderungen einfach Verfassungsänderungen schwierig (qualifizierte Mehrheiten)

Legislative bestimmt über Verfassungsmäßigkeit der Gesetzgebung

Ausgeprägte richterliche Verfassungskontrolle

Zentralbank von der Exekutive abhängig Autonome Zentralbank


Entscheidungs- versus Implementationskosten

Veto-Spieler-Ansatz nicht nur die positive Macht zum Entscheiden ist wichtig, sondern auch die Macht, Entscheidungen zu verhindern je größer die Zahl der Vetospieler, desto größer der Zwang zum Kompromiss/Konsens Entscheidungskosten steigen

ABER: Studien von Arend Lijpardt zeigen:Konsensdemokratien z.T. sehr leistungsfähig hohen Entscheidungskosten stehen geringere Implementationskosten gegenüber


Vor- und NachteileKonsensdemokratie Konkurrenzdemokratie

Starker Minderheitenschutz Gefahr einer „Tyrannei der Mehrheit“

Hohe Zahl von Vetoakteuren geringe Regierungsstabilität

Geringe Zahl von Vetoakteuren hohe Regierungsstabilität

Zwang zu Konsens und Kooperation aller Akteure („Nicht-Nullsummen-Spiel“)

Entscheiden einfach, kein Konsenszwang (“Nullsummenspiel”?)

Gefahr von Entscheidungsblockaden Schnelle, flexible Entscheidungen

Hohe Entscheidungskosten Geringe Entscheidungskosten

Geringe Entscheidungsfolgekosten (langfristige Lösungen)

Hohe Entscheidungsfolgekosten(Gefahr von „Stop-and-Go-Politik“)

Entscheidungsverfahren undurchsichtig („Eliten-Kompromisse“, Proporz)

Transparente Entscheidungsfindung

Betonung von Verteilungsgerechtigkeit und Sozialstaatsprinzip

Betonung von wirtschaftlicher Effizienz und gesellschaftlicher Innovation


Konkurrenz oder Konsens in MOE (1)?

Voraussetzungen:

• Tiefe gesellschaftliche Konfliktlinien (postkomm./antikomm., Arbeit/Kapital, Stadt/Land, modern/traditionell)

• ethnische Minderheiten

• Unklare/ungleiche gesellschaftliche Interessenvertretungen (fluide Parteiensysteme etc.)


Konkurrenz oder Konsens in MOE (2)?

(Vorläufiges) Ergebnis:Konsensorientierung als Erfolgskriterium für demokratische Konsolidierung

Beispiele:• Zweidrittelgesetze in Ungarn• Zweite Parlamentskammern in unitarischen

Staaten (Polen, Tschechien)• Inklusive Parlamente (Slowakei, Slowenien)• Starke Verfassungsgerichte (Ungarn, Polen)

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