IIVG dp 78-10 - bibliothek.wzb.eu · Jahrhunderts und der funktionalen System theorie insbe ... von...
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V e r ö f f e n t l i c h u n g s r e ih e d e s I n t e r n a t i o n a l e n I n s t i t u t s f ü rV e rg le ic h e n d e G e s e l l s c h a f t s f o r s c h u n g
W is s e n s c h a f ts z e n tru m B e r l in
ü-
IIVG dp 78-10
E n tw ic k lu n g d e s W o h l f a h r t s s t a a te s : P o l i t i s c h e M o b i l i s ie r u n g und d i e R o l led e s S t a a t s a p p a r a t e s - e in e k o n z e p t io n e l l eund e m p ir is c h e Ü b e rp rü fu n g k o n t r o v e r s e rT heoriep rog ram m e
F r i e d e r N a sc h o ld
B e r l i n , S ep tem b er 1978
D is k u s s io n s p a p ie r
G l i e d e r u n g
I . U m risse k o n t r o v e r s e r T h eo riep ro g ram m e: 2" M o d e r n is ie r te W elt" - " k a p i t a l i s t i s c h e W elt" - h i s t o r i s c h e E in m a l ig k e i t s p e z i f i s c h e r E n tw ic k lu n g sw e g e .
I I . " U m v e r te i lu n g s k r i s e " und d i e E n tw ic k - 11lu n g d e s W o h l f a h r t s s t a a te s - e m p ir is c h b ezo g en e P ro b le m a n a ly se o d e r " id e o lo g i s c h e A n a ly se" a u f d e r B a s is " i d e e l l e r V o r s te l lu n g e n " .
I I I . P o l i t i s c h e M o b i l i s ie r u n g und d i e R o l- 37l e d e s S t a a t e s b e i d e r p o l i t i s c h e n E n tw ic k lu n g d e r GKV a l s I n s t r u m e n t z u r L ösung d e r U m v e r te i lu n g s k r is e - e in e Ü b e rp rü fu n g von K onzep ten und e m p i r i s c h e r E v id en z a l t e r n a t i v e r T h e o r ie p r o gramme.
IV . S c h lu ß fo lg e ru n g e n 51
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Weithin besteht eine große Übereinstimmung darüber, daß es in der menschlichen Geschichte einige wenige große Wasserscheiden gibt. Einer der anerkannten geschichtlichen Wendepunkte wird in dem Komplex langjähriger und interdependen- ter Entwicklungsprozesse - wirtschaftlich-industriellen Wachstums, Ausdifferenzierung der Sozialstruktur, Wertewandel, Mobilisierung von gesellschaftlichen Ressourcen und Erwartungen, Ausweitung der individuellen und kollektiven Teilnahme (Partizipation), Institutionalisierung von Konflikten über den Aufbau eines umfassenden Staatsapparates - gesehen, die zur "Schaffung der modernen Welt" geführt haben. Diese Vorstellung einer weltweiten gesellschaftlichen 'Modernisierung” bildete schon im 19. Jahrhundert das Weltbild des aufsteigenden europäischen Bürgertums. Es erlebte eine verstärkte Renaissance nach dem 2. Weltkrieg mit der Ausbreitung der ökonomischen, politischen und ideologischen Hegemonie der USA, parallellaufenden Bestrebungen zur Entkolonialisierung der dritten Welt und gegenläufigen Tendenzen des von der Sowjetunion beherrschten Machtkomplexes. Angesichts dieser Interessen- und Machtkonstellation bestehen jedoch folgerichtig erhebliche Unterschiede in der Einschätzung dieses "Modernisierungsprozesses". Denn je nach konservativen, liberalen oder sozialistischen Werten und Interessen führt dieses Weltbild zu unterschiedlichen strategischen Einschätzungen und
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K onsequenzen h i n s i c h t l i c h d e r i n t e r n e n und i n t e r n a t i o n a l e n E n tw ic k lu n g s s t r a t e g ie n . V o rh e rrsc h e n d e r s c h e i n t je d o c h in den l i b e r a l - p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h i n d u s t r i a l i s i e r t e n Länd e rn d i e I n t e r p r e t a t i o n , daß d ie w e s t l ic h e n N a t io n a l s t a a t e n und in s b e s o n d e re d ie USA d ie R e p rä s e n ta n te n d e r M o d e rn i tä t d a r s t e l l e n und v o r a lle m d ie L änder d e r d r i t t e n W elt a u f e inem la n g w ie r ig e n und zu s t a b i l i s i e r e n d e n E n tw ic k lu n g s p ro z e ß d as S tad iu m d e r M o d e rn i tä t a n z u s t r e b e n h a b e n .
D e r a r t ig e W e l tb i ld e r s in d je d o c h n u r v a g e I m a g e s " und 2" i d e e l l e K onzep te" , d i e m e is t a u f i n d i r e k t ü b e r t r a g e n e n
A l l ta g s e r f a h r u n g e n b e ru h e n . D ie w is s e n s c h a f t l i c h - s y s t e m a t i s c h e und t h e o r e t i s c h e E r fa s s u n g d e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n M o d e rn is ie ru n g s p ro z e s s e s t e h t a u fg ru n d d e re n g ro ß e r th e o r e t i s c h e n und s t r a t e g i s c h e n B edeu tung "im Zentrum d e r ü b e r -
3w ieg en d en , g e g e n w ä r tig e n s o z i a l w i s s e n s c h a f t l i c h e n T h e o r ie " .
I . U m risse k o n t r o v e r s e r T h eo riep rog ram m e: " M o d e r n is ie r teW elt" - " k a p i t a l i s t i s c h e W elt" - h i s t o r i s c h e E in m a lig k e i t s p e z i f i s c h e r E n tw ick lu n g sw eg e
M it d e r W ied e rb e le b u n g d e r E v o lu t io n s le h r e n d e s 19. J a h r h u n d e r t s und d e r f u n k t io n a le n S y s te m th e o r ie in s b e so n d e re d u rc h T. P a rso n s e n tw ic k e l te n s i c h sc h w e rp u n k tm äßig in den USA e r s t e U m risse e i n e r " M o d e rn is ie ru n g s th e o r i e " , d e re n K o n z ep te , K a te g o r ie n und Annahmen s i c h zunehmend auch a u f W esteu ro p a a u s d e h n te n . S e i t den 5 0 e r und 6 0 e r J a h re n e n ts ta n d e n t ie f g e h e n d e w i s s e n s c h a f t l i c h e A u s e in a n d e rse tz u n g e n um d ie e in z e ln e n i n h a l t l i c h e n Komp o n e n te n und m e th o d isc h e n E lem en te d e r M o d e rn is ie ru n g s t h e o r i e : A b g re n z u n g s d e f in i t io n e n von " t r a d i t i o n e l l e n und "m odernen" G e s e l l s c h a f t e n , S ta d ie n , T rends und Typ o lo g ie n d e r E n tw ic k lu n g s p ro z e s s e , u n t e r s c h i e d l i c h e Bestim m ungen d e r e n ts c h e id e n d e n z e i t l i c h e n W endepunkte und d e r t ra g e n d e n g e s e l l s c h a f t l i c h e n K r ä f te und E r e i g n i s 1
D iese D e b a tte n f ü h r t e n a u fg ru n d d e r b e t r ä c h t l i c h e ns e .
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substantiellen Heterogenität und der unterschiedlichen methodischen Ansätze zwar nicht zu einer einzig umfassenden Theorie der Modernisierung. Mit bedingt durch die zahlreichen Arbeiten von K.W. Deutsch^ bildete sich jedoch ein Satz von Kategorien, Definitionen und Theoremen und insgesamt eine "Erklärungsskizze" (Hernpel) heraus, die bei aller Unterschiedlichkeit der einzelnen Ausprägungen als Theorieprogramm, als Paradigma einer Theorie der Modernisierung verstanden werden kann und den Ansprüchengeiner "autonomen Wissenschaft" gerecht zu werden versucht.
Gemäß diesem Theorieprogramm befaßt sich die Theorie der Modernisierung "mit einer epochalen, langfristigen, nicht selten gewaltsamen Transformation, die in Westeuropa begonnen hat, dann aber die ganze Welt in ihre Dynamik einbezogen hat". Diese Transformation bildet "einen systematischen Prozeß,- in dem sich generelle Probleme stellen"und "einen historischen Prozeß, der ganz, unterschiedliche 7Lösungen.produziert."Enger und. gleichzeitig abstrakter gefaßt bedeutet Modernisierung, die "increasing capacity to control the pro-
8blems facing particular societies (or individuals)."Gemäß dem Theorieprogramm besteht die gesellschaftliche Modernisierung wesentlich aus drei interdependenten (quasi-kausalen bzw. rückgekoppelten) Teilprozessen; dem Prozeß der ökonomischen Entwicklung, repräsentiert u.a durch die Arbeiten von Rostow, dem Prozeß der "sozialen Mobilisierung", besonders vertreten von K.W. Deutsch und dem Prozeß der "politischen Entwicklung", deren hervorragende Vertreter neben Deutsch insbesondere in den Mitarbeitern des "Committee on Comparative Politics" (CCP) zu sehen sind. Diese ökonomischen, sozialen und politischen Modernisierungsprozesse konstituieren jeweils systematische Entwicklungsprobleme - Identitäts-, Integrations-, Beteiligungs- und Umverteilungskrisen - und führen zu je spezifischen Lösungsmustern und Lösungsniveaus
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9im n a t io n a l e n M o d e rn is ie ru n g s p ro z e ß .
D ie e in z e ln e n K onzep te und d i e V ie lz a h l b e m e rk e n sw e rte r e m p ir is c h e r H ypo thesen d e r i n s e i n e r K e r n s t r u k tu r s k i z z i e r te n p o l i t i s c h e n M o d e r n is ie r u n g s th e o r ie kann h i e r a l s b e k a n n t v o r a u s g e s e t z t w erden . W ic h tig e r e r s c h e i n t in d i e sem Zusammenhang v o r a lle m d i e E n tw ic k lu n g d e r k r i t i s c h w e i te r f ü h re n d e n A u s e in a n d e rs e tz u n g m it d iesem u m fassen d en T h e o r ie p ro g ra rm . A ls d ie zw ei w ic h t ig s t e n D is k u s s io n s s t r ä n g e l a s s e n s i c h d i e V e r t r e t e r d e r ' 'R e v i s io n i s t e n " , und d i e " r a d ik a le n R e v i s io n i s t e n " ' u n te r s c h e id e n . Während d i e R e v i s io n i s t e n a u f e in e in n e r p a r a d ig m a t is c h e W e i te r e n tw ic k lu n g d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n is ie r u n g s th e o r ie a b z i e l e n , s t r e b e n d ie " r a d ik a le n R e v is io n i s t e n " e in e F o rs c h u n g s s t r a t e g i e d e s " M o d e rn iz a tio n : r e q u i e s c a t in pacem "^0
und d i e E n tw ic k lu n g e in e s a l t e r n a t i v e n T heoriep rog räm m s an .
D ie K r i t i k d e r " R e v is io n i s te n " h e b t a u f e in e Ü b e rp rü fu n g und M o d if ik a t io n d e r A ussagen zu e in z e ln e n K ern k o n zep ten d e r M o d e r n is ie r u n g s th e o r ie und d e re n w e c h s e l s e i t i g e n V erk n üp fung a b . D ie w ic h t ig s t e n E rg e b n is s e z a h l r e i c h e r konz e p t i o n e l l e r und e m p ir is c h e r S tu d ie n l a s s e n s i c h t h e s e n a r t i g i n f ü n f A ussagenkom plexen zusam m enfassen . Zum e r s t e n w ird d i e g ru n d le g e n d e U n te rs c h e id u n g d e r M o d e rn is ie ru n g s t h e o r i e i n t r a d i t i o n e l l e und' m oderne System e a l s u n an g e m essen a b g e le h n t und e h e r a u f d i e G l e i c h z e i t i g k e i t u n g l e i c h a r t i g e r E n tw ic k lu n g s e le m e n te , a u f e in e g e m is c h te ,
11" p a r t i e l l e M o d e rn is ie ru n g " ab g eh o b en . W e ite rh in w ird d i e Grundannahm e e in e r w e itg e h e n d endogen b es tim m te n g e s e l l s c h a f t l i c h e n E n tw ic k lu n g p r o b l e m a t i s i e r t und d i e Bed eu tu n g e x o g en e r F a k to re n w ie E in f l ü s s e d es i n t e r n a t i o n a le n p o l i t i s c h e n S y s tem s, w ie z .B . d ie p o l i t i s c h e und
1 2ö k o n o m is c h e R e v o l u t i o n i n E n g la n d bzw . F r a n k r e i c h b e t o n t . Zum d r i t t e n w ir d d a s K o n z e p t d e r ö k o n o m is c h e n E n tw ic k lu n g , w ie e s u . a . v o n R o sto w u nd M i l i k a n i n u n t e r s c h i e d l i c h e r
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Weise erarbeitet wurde, verworfen, und zwar besonders-diepostulierte kausale Einwirkung auf soziale und politischeEntwicklungsprozesse. Kritisiert werden die Kerhaussagendieses Konzeptes hinsichtlich des empirischen Gehalts wieauch hinsichtlich ihres "ökonomischen Determinismus" -resultierend aus einem ökonomischen Input-Output Modell.Stattdessen wird eher von der Annahme eines hohen Maßes
1 3ökonomischer Nichtdeterminiertheit ausgegangen. Analog dazu wird viertens auch das Modell der sozialen Mobilisierung von Deutsch kritisiert. William Foltz hat die entscheidenden konzeptionellen und empirischen Einwände gegen das Konzept der sozialen Mobilisierung und dessen Verknüpfung mit politischer Entwicklung zusammengestellt. Dabei wies er auf das hohe Maß von Indeterminiertheitpolitischer Entwicklung gegenüber sozialen Mobilisie-
1 4rungsprozessen hin. Der fünfte und hier wichtigste Komplex von Einwänden betrifft das Konzept der politischen Entwicklung selbst. Entgegen dem sozialen und ökonomischen Determinismus der ursprünglichen Modernisierungstheorie wird die relativ hohe Autonomie und der zentrale Einfluß des politischen Systems und der aktiven, wenn auch zeitlich und kontextuell variablen politischen Mobilisierungen auf den gesellschaftlichen Modernisierungsprozeß be-
1 5tont. Weiterhin wird auf die beträchtliche Bedeutung politisch-endogen erzeugter Krisen mit der Folge von politischen Mobilisierungs-, Gegenmobilisierungs-, Demobi- lisierungs- und Departizipationsprozessen theoretischkund empirisch belegt hingewiesen.Und generalisiert auf der Ebene des politischen Systems werden die Bedingungen und Möglichkeiten einer "Umkehr der Modernisierung" in Form von "political decay" oder "over-institutionaliza- tion" aufgezeigt, verursacht je nach dem relativen Verhältnis politischer Mobilisierung/Partizipation und institutioneller Kapazität.17
D ie v o r g e t r a g e n e n E in w ä n d e d e r R e v i s i o n i s t e n b e z w e c k e n ,
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w i c h t i g e K o n z e p te un d V e rk n ü p fu n g s a n n a h m e n d e r M o d e r n i s i e
r u n g s t h e o r i e e r h e b l i c h zu m o d i f i z i e r e n , d e r e n K e r n s t r u k t u r j e d o c h a u f r e c h t z u e r h a l t e n . S i e z i e l e n - i n i h r e n H a u p t
t r e n d s - im w e s e n t l i c h e n a u f e i n e s t ä r k e r k o m p a r a t i v h i s t o r i s c h e M o d e r n i s i e r u n g s f o r s c h u n g , i n i h r e n N e b e n e r s c h e in u n g e n a u f h i s t o r i z i s t i s c h a n g e l e g t e E i n z e l f a l l s t u -
1 8d ie n o h n e s y s t e m a t i s c h e n B e z u g s ra h m e n a b .
D ie " r a d i k a l e n R e v i s i o n i s t e n " g r e i f e n i n d e r K o n t r o v e r s e e i n e R e ih e v o n A rg u m e n te n d e r R e v i s i o n i s t e n a u f : I h r e
K r i t i k f ü h r t j e d o c h zu g r u n d s ä t z l i c h e n i d e o l o g i s c h e n , k o n z e p t i o n e l l e n und e m p i r i s c h e n E in w ä n d e n , d i e a u f d i e
v ö l l i g e A b le h n u n g d e r M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e h i n a u s l a u f e n . A uf d e r i d e o l o g i s c h e n E b e n e w i r d b e i d e r M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e - a u c h i n i h r e r r e v i s i o n i s t i s c h e n F a s s u n g - e i n e
1 9" e m p i r i s c h - b e z o g e n e P r o b l e m s t r u k t u r " v e r m i ß t . D ie F o l
g e d a v o n s e i , d a ß " i n s t e a d o f a s c i e n c e c o n c e r n e d w ith ^ r e a l i t i e s , we p r o d u c e no m o re t h a n a n i d e o l o g i c a l a n a l y s i s " 2 ° - e i n e T h e o r i e e n t w i c k l u n g , d ie v o n d e n e m p i r i s c h
r e l e v a n t e n P ro b le m e n a u f d e r g e g e n w ä r t ig e n T a g e s o r d n u n g 21a b l e n k t . I n e i n e r h a r t e n m e ta m e th o d o l o g i s c h e n , am k r i
t i s c h e n R a t i o n a l i s m u s o r i e n t i e r t e n K r i t i k kommt i n s b e s o n d e r e T ip p s zu e i n e r v e r n i c h t e n d e n E i n s c h ä t z u n g d e r M o d e r-
22n i s i e r u n g s t h e o r i e . Wenn n a c h K a p la n d i e F u n k t i o n 'w is s e n s c h a f t l i c h e r K o n z e p te d a r i n l i e g t , K a t e g o r i e n zu e r
a r b e i t e n , d i e u n s m eh r ü b e r d e n O b j e k t b e r e i c h a u s s a g e n ,
a l s j e d e r a n d e r e S a t z v o n K a t e g o r i e n , d a n n z e i g t d i e Mod e r n i s i e r u n g s t h e o r i e e i n e n " i n h ä r e n t e n M an g e l a n N ü tz -
23l i c h k e i t o d e r U n f ä h i g k e i t . " E in e g r u n d s ä t z l i c h e , k o n z e p t i o n e l l u n d e m p i r i s c h o r i e n t i e r t e K r i t i k a n d e r Mo
d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e b i e t e t i n w e i t e n T e i l e n s e i n e r A nal y s e a u c h W il l ia m F o l t z , 'd e r d i e K e r n a u s s a g e n d i e s e r T h e o r i e - d i e k o n z e p t i o n e l l e U n te r s c h e id u n g v o n t r a d i
t i o n e l l e n und m o d e rn e n G e s e l l s c h a f t e n un d d i e Annahm e d e s N a t i o n a l s t a a t e s a l s G r u n d e i n h e i t d e r A n a ly s e - a u f d e r B a s i s r e i c h h a l t i g e n e m p i r i s c h e n M a t e r i a l s und z a h l r e i c h e r t h e o r e t i s c h e r Ü b e r le g u n g e n g r u n d s ä t z l i c h a l s u n z u l ä n g l i c h
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verwirft. Noch fundamentaler ist die ideologische, konzeptionell und empirisch orientierte Kritik von I. Waller stein. Modernisierung bedeutet danach nichts anderes, als die Entwicklung einer "kapitalistischen Weltökonomie" mit "Kernstaaten" und "peripheren Gebieten". Und die'entschei dende Frage der gesellschaftlichen Entwicklung besteht hiernach darin, ob, wie weit und wie die "kapitalistischeWeltökonomie" in eine "sozialistische Weltregierung"
25transformiert werden kann. Vermag die meta-methodologische Kritik von Tipps keine theoretische Gegenperspektive aufzeigen und.deuten sich bei Foltz nur sehr vage Umrisse eines möglichen Gegenparadigmas in Form einer historisch-funktionalen System/Umwelttheorie an, so stellen radikale Revisionisten wie Wallerstein ein umfassend angelegtes gegensätzliches Theorieprogramm zur herrschenden Modernisierungstheorie auf. ■
Grob zusammengefaßt stellt sich somit der gegenwärtige Stand der wissenschaftlichen Kontroverse um die Modernisi er ungstheorie wie folgt dar: Zum einen gibt es ein weit ausgebautes, in den Basisannahmen relativ homogenes, ansonsten jedoch in sich äußerst differenziertes und veränderliches Konzept gesellschaftlicher Modernisierung.Zum anderen findet man im Rahmen dieser Basisannahmen bei den Vertretern der ursprünglichen Modernisierungstheorie sowie bei den Revisionisten eine "proliferation of versions of a theorie", ein Zustand, der als "common sign2 gof paradigmatic crisis" angesehen werden kann. Demgegenüber bestehen tiefgehende und intensive Bemühungen um eine radikale Revision der Modernisierungstheorie, die auf deren Aufhebung und Ersetzung durch ein alternatives Theo- rieprogramm abzielen.
Aufgrund der theoretischen und strategisch-praktischen Relevanz der durch die unterschiedlichen Theorieprogramme aufgeworfenen Probleme erscheint eine gegenüberstellende
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Ü b erp rü fu n g d e r k o n t r o v e r s e n T heo riep rog ram m e v o r d r in g l i c h e r , a l s v e r e i n z e l t e w e i te r e S tu d ie n , d i e n u r e in e s
27d e r j e w e i l i g e n P a rad ig m a b e r ü c k s i c h t ig e n .
D ie n a c h fo lg e n d e n A u sfü h ru n g en v e r s u c h e n , e in e n B e i t r a g zu d i e s e r t h e o r e t i s c h und e m p ir is c h o r i e n t i e r t e n Ü b e rp rü fu n g k o n t r o v e r s e r T heo riep rog ram m e zu l e i s t e n , ohne in d ie M ängel b lo ß e r w e c h s e l s e i t i g e r , l e t z t l i c h u n f r u c h tb a r e r , I d e o l o g i e k r i t i k zu v e r f a l l e n . D ie se Z ie ls e tz u n g kann je d o c h , wenn ü b e rh a u p t , n u r in s t i c h p u n k t a r t i g e r und th e s .e n h a f t e r Form e r f o lg e n . E in e s o lc h e Ü b e rp rü fu n g e r f o r d e r t zudem .e in e V ie lz a h l von E in g re n zu n g e n und S p e z i f i z ie ru n g e n d e s e m p ir is c h b ezo g en en O b je k tb e r e ic h e s und d e r t h e o r e t i s c h e n , m e th o d isc h e n und w i s s e n s c h a f t s th e o r e t i s c h e n R e ic h w e ite d e r A u s s a g e f ä h ig k e i t . D ie E in g re n z u n g und Spez i f i z i e r u n g d e s r e a l e n O b je k t- und t h e o r e t i s c h e n P ro b lem b e r e ic h e s e r f o l g t nach K r i t e r i e n t h e o r e t i s c h e r und p r a k t i s c h - p o l i t i s c h e r R e le v a n z . T h e o r e t i s c h b e s o n d e rs k o n t r o v e r s und p o l i t i s c h b e s o n d e rs r e l e v a n t e r s c h e i n t d e r Theor i e b e r e i c h d e r p o l i t i s c h e n E n tw ic k lu n g m it s e in e n v e r s c h ie d e n e n U n te rk o n z e p te n . In s b e s o n d e re b e t r i f f t d i e s v o r a lle m K onzep te d e r p o l i t i s c h e n M o b i l i s ie r u n g und d e r s t a a t l i c h e n S te u e r u n g s k a p a z i tä t sow ie V e rk ü p fu n g s th e s e n , in s b e s o n d e re zw isch en ökonom ischen , s o z i a l e n und p o l i t i sch en E n tw ic k lu n g s p ro z e s s e n . D ie S p e z i f i z i e r u n g d e s r e a l e n O b je k tb e r e ic h e s i s t d a b e i e in e w e i te r e E in g re n z u n g a u f e in w ic h t ig e s E n tw ic k lu n g sp ro b le m im Rahmen d e r M o d ern is i e r u n g s t h e o r i e : Den M o d e r n is ie r u n g s k o n f l ik t um d en W ohlf a h r t s s t a a t und s p e z i e l l d i e E n tw ic k lu n g n a t i o n a l e r Ges u n d h e i ts v e r s o rg u n g in e n tw ic k e l te n ( " m o d e r n is ie r te n " )L ändern k o n z e p t u a i i s i e r t a l s " U m v e r te i lu n g s k r is e d e r p o -
2 8l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g . " D ie m e th o d i s c h e E in g r e n z u n g l i e g t d a r i n , d a ß d a s e m p i r i s c h e M a t e r i a l s i c h a u f zw ei
e n g v e r k n ü p f t e B e r e i c h e b e z i e h t , n ä m l ic h a u f d i e E n t w ic k lu n g d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s i n D e u t s c h l a n d , E n g la n d un d d e n USA und s p e z i e l l a u f e i n e l o n g i t u d i n a l e E i n z e l f a l l a n a l y s e d e r E n tw ic k lu n g d e r n a t i o n a l e n G e s u n d h e i t s v e r -
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sorgung in Deutschland (Gesetzliche Krankenversicherung, GKV), die hier jedoch nur in beschränktem Ausmaß um internationale Querschnittsvergleiche erweitert wird. Der methodische Kern der empirischen Studie ist eine Mischung aus einer "partikularisierenden" und "generalisierenden" Analyse. Die Aussagen werden dabei, einmal aufgrund der "internen Varianz" im Laufe der fast 100-jährigen Geschichte der GKV in Deutschland, zum anderen über die"externer Varianz" der komparativen Ergebnisse gewonnen
29werden.
Meta-methodologisch orientiert sich die Überprüfung an den neueren Weiterentwicklungen des kritischen Rationalismus, dem sich insbesondere die Modernisierungstheorie verpflichtet fühlt. So muß nach Lakatos^0 eine Konfrontation unterschiedlicher Theorieprogramme mehreren strengen Regeln folgen: Ein Theorieprogramm ist nur besser als ein anderes, wenn es neben demselben empirisch-theoretischen Gehalt zusätzliche Hypothesen mit - gemäß übereinstimmenden wissenschaftlichen Standards - zumindest teilweise neuen empirischen Gehalt enthält. Im einzelnen erfolgt die Überprüfung nach mehreren Unterscheidungskriterien. Einmal nach dem besonders präzise von Dürkheim formulierten Kriterium: empirisch begründete und real verankerte Problemstruktur als notwendige Basis- wissenschaftliche Konzeptualisierung versus ideelle Vorstellungen als Basis "ideologischer Analyse". Zudem nach dem Kriterium von A. Kaplan, wie weit ein Satz von Kategorien und Konzepten mehr aussagefähig ist, als ein anderes Kategorien- schenja. Und schließlich nach dem Kriterium, besonders betont von Kühn, wie weit extra- und kontraparadigmatische empirische Evidenz die Kernstruktur eines Paradigmas zu erschüttern vermag. Eine solche Überprüfungsstrategie kann nach Lakatos entweder zur Aufrechterhaltung des einen Theorieprogramms, einer "progressiven oder degenerativen Problemverschiebung" innerhalb dieses Theorieprogramms oder zur Aufgabe des bestehenden und zur Entwicklung
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eines alternativen Theorieprogramms führen. Dabei sind nach Lakatos ferner zu beachten die beiden Selektionskriterien, daß erstens keine Einzelbeobachtungen niedrigerer Art eine Hypothese allein falsifizieren kann und daß es zweitens keine Falsifikation gibt, bevor nicht 'eine bessere Theorie entstanden ist.^1
Das spezifizierte und eingegrenzte Problem dieser Untersuchung besteht somit darin: Erstens, gegeben ist die empirisch begründete und real bestehende Problemstruktur der etwa 100-jährigen Entwicklung des Wohlfahrtsstaates und speziell der GKV in einem "modernisierten" Land wie Deutschland, bei begrenztem internationalem Vergleich ins- besonders mit England und USA. Zweitens, gegeben sind weiterhin die vorherrschende Theorie politischer Modernisierung und konkurrierende Theorieprogramme. Drittens, zu untersuchen ist die Frage: welches Theorieprogramm erweist bei alternativer Interpretation durch die konkurrierenden Theorieprogramme, eine adäquate empirische Problemstruktur als realer Ausgangspunkt wissenschaftlicher Kon- zeptualisierung und Theoriebildung (externe Validität - Dürkheim, Kuhn) und einen höheren konzeptionellen und empirischen Gehalt (interne Validität - Lakatos, Kaplan, Kuhn) gemäß der oben genannten wissenschaftstheoretischen Kriterien.
Es dürfte selbstverständlich sein, daß diese Zielsetzungen nur sehr summarisch und grob angestrebt werden und nur zu begrenzten Plausibilitätsüberlegungen, nicht zu einem definitiven Testergebnis führen können.
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II. "Umverteilungskrise1* und die Entwicklung des Wohlfahrtsstaates - empirisch bezogene Problemanalyse oder "ideologische Analyse" auf der Basis "ideeller Vorstellungen"
Die empirische ‘Erfassung der realen Problemstruktur als notwendige Ausgangsbasis wissenschaftlicher Konzeptua- lisierung und die Analyse der Genese und des Ausbaus des modernen Wohlfahrtsstaates als Problemlösungsstrategie angesichts der "Umverteilungskrise" weist bei den verschiedenen politischen Entwicklungstheorien im Rahmen der allgemeinen Modernisierungstheorie relativ ähnliche Basisannahmen und Basisdefinitionen, theoretische Konzepte und analytische Kategorien sowie empirisch und strategisch-normative Einschätzungen auf. Als Beleg hierfür ist auf die verschiedenen Theorievarianten von gesellschaftlichen Entwicklungsstadien und der Entstehung des Wohlfahrtsstaates bei Autoren wie Rostow,Organski und Black einerseits und auf das quantitative
32Kausalmodell von K.W. Deutsch zu verweisen. Die Entstehung und der Ausbau eines Wohlfahrtsstaates und einer nationalen Gesundheitsversorgung wird als Folge und Ergebnis der politischen Entwicklung von grundlegenden unterschiedlichen Modernisierungselementen kon- zeptualisiert: der Gleichheit ökonomischer, sozialer und politischer Bürgerrechts, verbunden mit erweiterten politischen Mobilisierungs- und Partizipationsprozessen und der säkularen Steigerung staatlicher Steuerungskapazität auf der Basis und als Folge ökonomischer und sozialer Entwicklungen seit der Industrialisierung.D ie am w e i t e s t e n e n t w i c k e l t e T h e o r i e p o l i t i s c h e r Mo
d e r n i s i e r u n g - d i e T h e o r i e d e r K r i s e n d e r p o l i t i s c h e n E n tw ic k lu n g d e s CCP - kom m t a u f G r u n d la g e z a h l r e i c h e r S t u d i e n z u e i n e r ä h n l i c h e n , w enn a u c h d i f f e r e n z i e r t e r e n E r f a s s u n g un d K o n z e p t u a l i s i e r u n g d e r e m p i r i s c h b e z o g e n e n P r o b l e m s t r u k t u r . D a n a c h f ü h r t d i e a l l g e m e i n e M o d e r n i s i e r u n g zu e in e m u n i v e r s e l l e n E n t w i c k lu n g s s y n -
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drom b e s t e h e n d a u s d r e i K e r n b e r e i c h e n : ' s t r u k t u r e l l e r D i f f e r e n z i e r u n g , A u s w e itu n g d e r p o l i t i s c h e n S t e u e r u n g s k a p a z i t ä t un d s t a a t s b ü r g e r l i c h e r G l e i c h h e i t . D ie i n h ä r e n t e n
S p a n n u n g e n , i n s b e s o n d e r e z w is c h e n dem M o d e r n i s i e r u n g s - p r i n z i p d e r G l e i c h h e i t e i n e r s e i t s un d dem d e r D i f f e r e n z i e r u n g un d s t a a t l i c h e n S t e u e r u n g s k a p a z i t ä t a n d e r e r s e i t s d r o h t d i e d r e i u n i v e r s e l l e n F u n k t i o n e n d e s p o l i t i s c h e n
S y s te m s - d i e L e g i t i m i e r u n g s - u n d P r o z e ß f u n k t i o n e n und i n s b e s o n d e r e d i e L e i s t u n g s f u n k t i o n e n ( R e s s o u r c e n m o b i l i s i e r u n g u n d R e s s o u r c e n v e r t e i l u n g ) - zu b e e i n t r ä c h t i g e n . Aus a l l d i e s e n i n t e r d e p e n d e n t e n F r i k t i o n e n e r w a c h s e n '’E n t w i c k l u n g s k r i s e n ' ' d e r G e s e l l s c h a f t , d i e i n dem h i e r b e
h a n d e l t e n i n h a l t l i c h e n P r o b le m b e r e i c h a l s p o l i t i s c h e Mod e r n i s i e r u n g s k r i s e d e r "U m v e r te i lu n g " i n V e rb in d u n g m i t K r i s e n d e r ’’P e n e t r a t i o n , p o l i t i s c h e n B e t e i l i g u n g und I n t e g r a t i o n " i h r e n A u s d ru c k f i n d e n . D ie p o l i t i s c h e n E n t -
*W ic k l u n g s p r o z e s s e i n V e rb in d u n g m i t ö k o n o m is c h e n ' un d
s o z i a l e n M o d e r n i s i e r u n g s t e n d e n z e n f ü h r e n ü b e r h i s t o r i s c h e u n d n a t i o n a l j e s p e z i f i s c h e K r i s e n v e r a r b e i t u n g s f o r m e n zu
j e w e i l s u n t e r s c h i e d l i c h e n L ö s u n g s m u s te r n un d L ö s u n g s n i v e a u s b e i d e r E n tw ic k lu n g d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s und d e r n a t i o n a l e n G e s u n d h e i t s v e r s o r g u n g a l s T e i l p r o b l e m e d e r Um
v e r t e i l u n g s k r i s e .
D ie t h e s e n a r t i g e Ü b e rp r ü f u n g d e r r e a l e n P r o b le m e r f a s s u n g u n d w i s s e n s c h a f t l i c h e n K o n z e p t i o n a l i s i e r u n g d e r b e h a n d e l
t e n E n t w i c k l u n g s k r i s e w i r d s i c h i n d e n f o l g e n d e n A u s f ü h r u n g e n s c h w e r p u n k t a r t i g a u f d i e e x t e r n e V a l i d i t ä t d e r e m p i r i s c h b e z o g e n e n P r o b l e m s t r u k t u r a l s A u s g a n g s p u n k t
w i s s e n s c h a f t l i c h e r T h e o r i e b i l d u n g a n h a n d v o n d r e i A sp e k
t e n k o n z e n t r i e r e n : 1 . E r f a s s u n g d e r r e a l e n G ru n d m e rk m a le d e s E n tw ic k lu n g s p r o b le m s W o h a l f a h r t s s t a a t / n a t i o n a l e G es u n d h e i t s v e r s o r g u n g ; 2 . e m p i r i s c h e u n d s t r a t e g i s c h e E i n s c h ä t z u n g v o n N iv e a u und Q u a l i t ä t d e r p o l i t i s c h e n P r o
b le m lö s u n g ( Z i e l e r r e i c h u n g s g r a d ) d e r U m v e r t e i l u n g s k r i s e ; 3 . d e r W ir k u n g s v e r s c h ie b u n g v o n g e n e t i s c h e n p o l i t i s c h e n I n t e n t i o n e n und s i c h a u s b i l d e n d e n S y s t e m f u n k t io n e n . D ie
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beiden anderen wichtigen Elemente der realen Problemerf as.1 sung und Konzeptualisierung - die Determinanten der Entstehung der Entwicklungskrise, die politischen Verarbeitungsprozesse und Lösungsvarianten - sollen insbesondere im Zusammenhang mit der konzeptionellen Einschätzung und empirischen Überprüfung der politischen Mobilisierungsund Partizipationstheorien und Staatstheorien als Teilelemente der allgemeinen politischen Modernisierungstheo- rie untersucht werden.
1. Bei der Erfassung und Konzeptualisierung der substantiellen, realen Problemstruktur - Genese der Umverteilungskrise und Ausbau des Wohlfahrtsstaates - fallen unmittelbar drei-wesentliche und schwerwiegende Mängel auf: Erstens, das hohe Ausmaß unpräziser und vager Definitionen des realen Problems; zweitens, der hohe Grad an Abstraktheit dieser Definition und drittens, der relativ homogene ökonomische und geopoli- tische Kontext - die liberal-privatwirtschaftlichen Kernstaaten Westeuropas und der USA - der in die wissenschaftliche Konzeptionalisierung eingehenden empirischen Erfahrungen.
Die Vagheit und Abstraktheit der Erfassung des realen Entwicklungsproblems ist methodisch im wesentlichen ein Ergebnis der Verbindung von empirisch schwach abgestützten Verallgemeinerungen und idealtypischen Abstraktionen. Als problematische Folge und Element dieser -Konzeptualisierungsstrategie resultiert zum einen eine hohe substantielle und formale Beliebigkeit der Problemdefinitionen. Diese äußert sich einmal darin, daß die interne Varianz modernisierter Länder z.B. in der Problemlösung der nationalen Gesundheitsversorgung teilweise erheblich größer ist, als die externeVarianz zwischen einigen Entwicklungs- und modernisier-
33ten Ländern. Und die Abstraktheit der Problemdefinitionen führt zu einer so weitreichenden Ablösung der
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realen Problemstruktur wohlfahrtsstaatlicher Entwicklung (definiert als Umverteilungskrise) von den grundlegenden Interessen-, Problem- und Machtstrukturen der gesellschaftspolitischen Kräfte, daß sie sich in erheblichem Maße rein analytischen Artefakten bzw. inhalslosen Tautologien annähern. Außerdem wird deutlich, daß die scheinbar wertfreien Definitionen abgeleitet sind aus einer abstrakten, sich von den konkreten und realen Problemlagen verselbständigenden allgemeinen Modernisierungs- und politischen Entwicklungstheorie . Dabei ist jedoch der meta-methodologische Widerspruch zwischen hohem Verallgemeinerungsgrad der Kategorien und dem räumlich, zeitlich und ökonomisch-politisch begrenzten engen Erfahrungsbereich unübersehbar. Dieser führt bei der Anwendung dieser Konzepte zu überzogenen Verallgemeinerungen, implizitem Normatismus und der daraus resultierenden verbreiteten "fallacy of misplaced concreteness" (Whitehead). Somit bilden "ideelle Vorstellungen das Substitut für Realitäten" (Dürkheim) als Ausgangspunkt dieser wissenschaftlichen Konzeptionalisierung.
Dieser dem Großteil der Modernisierungsforschung zugrunde liegenden Strategie der realen Problemerfassung soll thesenhaft und summarisch die Umrisse der Forschungsstrategie eines alternativen Theorieprogramms gegenübergestellt werden.
Danach müssen empirisch bezogene Problemstrukturen aus den konkreten Interessen der gesellschaftlichen Klassen und Schichten in ihrer ökonomischen, politischen und ideologischen Ausprägung bezogen auf den historischen und aktuellen Stand des gesellschaftlichen Kräfteverhältnisses und der materiellen Produktionsweise im nationalen und internationalen Kontext empirisch erfaßt werden.D ie s e b i l d e n s o d a n n d i e e m p i r i s c h b e z o g e n e A u s g a n g s la g e
f ü r w i s s e n s c h a f t l i c h e K o n z e p t u a l i s i e r u n g s - un d T h e o r i e s t r a t e g i e n . Am v o r l i e g e n d e n B e i s p i e l d e r E n tw ic k lu n g
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des Wohlfahrtsstaates und der nationalen GesundheitsVersorgung exemplifiziert bedeutet dies, daß die Kernstruktur des Wohlfahrtsstaates gerade nicht eine einzige, relativ homogene und abgrenzbare Analyseeinheit mit ebensolchen Problemdefinitionen und' Merkmalsausprägungen darstellt. Vielmehr bildet sie eine relative Vielzahl äußerst heterogener, zeitlich, sachlich, und sozio-politisch variabler, z.T. antagonistischer Konfigurationen. Eine Aggregation dieser z.T. gegensätzlichen Konfigurationen kann demnach nur zu überzogenen Generalisierungen, "schlechter Abstrakt heit" der Definitionen und.folglich nur zu analytischenArtefakten führen, denen die realen Problemdimensionen -
34entgleiten. Diese Einschätzung bedeutet gerade nicht eine Weiterentwicklung der Theorie im Sinne einer simplen komparativen oder longitudinalen Ausdifferenzierung des Entwicklungskonzeptes Wohlfahrtsstaat. Die Problemer- fassungs- und Konzeptionalisierungsstrategie’ eines alternativen Theorieprogramms hat vielmehr aufzuzeigen, daß die Entwicklungen und Merkmale z.B. des Wohlfahrtsstaates in Deutschland auf mehreren Momenten beruhten. Diese Momente waren klar unterscheidbar und teilweise antagonistische, ökonomische, politische und ideologische Kräftekonstellationen, Interessen und Strategien basierend auf unterschiedlichen und unterscheidbaren, teilweise antagonistischen Klassen und Schichten und deren Bündnisse.Die gesellschaftlich widersprüchlichen "Sozialgestalten" können nur unter Preisgabe wissenschaftlicher Standards zu einem Artefakt "Umverteilungskrise" und Entwicklung des "Wohlfahrtsstaates" künstlich abstrahiert und problemverfälschend zusammengefaßt werden.
E in a n a l o g e r e m p i r i s c h e r un d w i s s e n s c h a f t s t h e o r e t i s c h e r B e le g d e r e b e n d a r g e l e g t e n H y p o th e s e n l ä ß t s i c h e m p i
r i s c h n o c h p r ä z i s e r und f u n d i e r t e r a n d e r E n tw ic k lu n g d e r n a t i o n a l e n G e s u n d h e i t s v e r s o r g u n g a l s T e i l s t a a t l i c h e r
W o h l f a h r t s p o l i t i k z u r L ö su n g d e r U m v e r t e i l u n g s k r i s e a u f z e i g e n , u n d zw ar a n h a n d d e r f a s t 1 0 0 - j ä h r i g e n g e s c h i e h t -
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3 6l i c h e n E n tw ic k lu n g d e r d e u t s c h e n GKV.D ie G e n e se d e r d e u t s c h e n GKV s e i t 1883 - e i n P r o d u k t z . T . v e r w i r r e n d e r , ö k o n o m i s c h - p o l i t i s c h e r un d i d e o l o g i s c h e r
K l a s s e n - , P a r t e i e n - u n d p o l i t i s c h e r E l i t e n - B ü n d n i s s t r a t e - g i e n - w i r d h ä u f i g a l s e p o c h a l e s E r e i g n i s d e s B e g in n s m o d e rn e r w o h l f a h r t s s t a a t l i c h e r E n tw ic k lu n g a n g e s e h e n .
So w a re n 1890 10 % d e r e r w e r b s t ä t i g e n B e v ö lk e r u n g v o n
d e r GKV e r f a ß t , d e r e n w e s e n t l i c h e F u n k t i o n i n B a r l e i s tu n g e n a l s L o h n a u s f a l l e r s a t z b e i K r a n k h e i t n e b e n e i n i g e n S a c h l e i s t u n g e n b e s t a n d . S e i t ih r e m B e s te h e n s i n d f ü n f w e i t r e i c h e n d e W a n d lu n g e n v o l l z o g e n w o rd e n : D ie A u sw e i
tu n g d e s V e r s i c h e r t e n k r e i s e s a u f ü b e r 90 % d e r B e v ö lk e r u n g - a l s o b i s f a s t an d i e G re n z e e i n e r u m fa s s e n d e n V o l k s v e r s i c h e r u n g ; d i e A u sd e h n u n g d e s A n g e b o ts a n S a c h
l e i s t u n g e n , d i e n a c h B e d a r f s k r i t e r i e n v e r g e b e n w e rd e n ;
e i n e im m er s t ä r k e r e p o l i t i s c h - i d e o l o g i s c h e E n tk o p p e lu n g d e r GKV v o n d e r A r b e i t e r b e w e g u n g ; d i e A u s w e itu n g d e r k u
r a t i v e n m e d i z i n i s c h e n D i e n s t l e i s t u n g e n um v e r e i n z e l t e M aßnahm en d e r K r a n k h e i t s f r ü h e r k e n n u n g u n d B em ühungen d e s S t a a t e s un d d e r e n t s p r e c h e n d e n V e rb ä n d e u n d dem A u fb a u
e i n e s P l a n u n g s - u n d I n f o r m a t i o n s s y s t e m s z u r e f f i z i e n t e r e n S t e u e r u n g d i e s e s n a c h f i s k a l i s c h e m un d o r g a n i s a t o r i
schem V olum en im m er g e w i c h t i g e r w e rd e n d e n P o l i t i k b e r e i c h e s . D ie 1883 f e s t g e l e g t e n G r u n d p r i n z i p i e n d e r GKV b l e i b e n je d o c h v o n d i e s e n W an d lu n g e n i n i h r e n K e r n s t r u k t u r e n e r h a l t e n .
G e n e s e , F u n k t i o n e n , S t r u k t u r e n u n d E n tw ic k lu n g d e r GKV
e n t s p r e c h e n dem e r s t e n A n s c h e in n a c h d e n A nnahm en und
K o n z e p te n d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e ; d i e s i n B ezu g a u f d i e n a t i o n a l e n s p e z i f i s c h e n L ö s u n g s s t r a t e g i e n g e g e n ü b e r d e r u n i v e r s e l l e n ü m v e r t e i l u n g s k r i s e , g e
k o p p e l t m i t d e n E n tw ic k lu n g s p r o b le m e n d e r G l e i c h h e i t v o n s o z i a l e n T e i l h a b e - u n d p o l i t i s c h e n T e i l n a h m e r e c h t e n .
E m p i r i s c h - t h e o r e t i s c h e U n te r s u c h u n g e n gem äß d e r o b e n k u r z a n g e d e u t e t e n K o n z e p t i o n a l i s i e r u n g s s t r a t e g i e d e s a l t e r n a t i v e n T h e o r ie p ro g ra m m s v e rm ö g e n j e d o c h e i n e R e ih e s c h w e r -
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wiegender Mängel sowie grundsätzlicher Defizite festzustellen. Diese Mängel sind im wesentlichen vage und unpräzise Definitionen der einzelnen Probleme, überzogene Abstraktheit der Konzepte u.a., die schon bei der Analyse der allgemeinen wohlfahrtsstaatlichen Entwicklung aufgezeigt wurden. Als entscheidendes kritisches Element der wissenschaftlichen Konzeptionalisierung stellt sich jedoch auch hier die konzeptionelle Bestimmung des zentralen Konzeptes der Krankenversicherung als Teil wohlfahrtsstaatlicher Politik und des Bezugs des analytischen Konzeptes zur real begründeten Problemstruktur. Schon die Kategorien in den sozialpolitisch kontroversen, jahrzehntelangen unterschiedlich verwendeten Begriffssprachen, wie "Krankenversicherung" versus "Gesundheitssicherung" deuten an, daß hinter der in der politischen Modernisierungstheorie und auch der heute noch vorherrschenden Vor- Stellung des "universellen" gesellschaftspolitischen Entwicklungsproblems - Bewältigung der physischen und psychischen Folgewirkungen, insbesondere der Industrialisierung - unterschiedliche, z.T'. widersprüchliche und oft direkt entgegengesetzte "Sozialgestalten" und "Sozialideen (Heiman) verborgen werden und zu einem einzigen, homogen definierten abstrakten Konzept zusammengefaßt werden. Die einschlägigen empirisch-theoretischen Studien liefern jedoch extra- und kontraparadigmatische empirische Bele- ge. Analytisch zugespitzt muß demnach davon ausgegangen werden, daß vor und mit der Genese der GKV und auch in weiten Teilen der späteren Entwicklung mehr oder weniger gegensätzliche gesellschaftliche Konfigurationen - ökonomische und politische "Sozialgestalten" und "ideologische Sozialideen" in permanentem Konflikt einander gegenüberstanden. Das dominante politisch-ökonomische Bündnis verschiedener hegemonialer Kapitalgruppen, weiten Teilen des traditionellen Mittelstandes dirigierenden politischen Eliten bildeten die eine "Sozialgestalt", deren "Sozialideen" aus folgenden strategischen Kernpunkten bestand:Eng gefaßter, "negativer" Krankheitsbegriff als strategische Grundkonzeption, lohn-kompensatorischer und kura-
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t i v e r A n s a tz d e s V e r s o r g u n g s s y s t e m s , A b k o p p e lu n g v o n GKV
und A r b e i t s s c h u t z , m a c h tm ä ß ig e K o n t r o l l e d e s V e r s o r g u n g s s y s te m s d u r c h d e n S t a a t u n d d u r c h d i e U n te rn e h m e r b e i g l e i c h z e i t i g e r Z e r s c h l a g u n g s c h o n b e s t e h e n d e r u n d s i c h
e n t w i c k e l n d e r E le m e n te e i n e r A r b e i t e r s e l b s t v e r w a l t u n g , F r a g m e n t i e r u n g d e r O r g a n i s a t i o n s s t r u k t u r d e r GKV, F ö r d e
r u n g d e s t r a d i t i o n e l l e n u n d n e u e n M i t t e l s t a n d e s , b e s o n
d e r s d e r Ä r z t e , a l s e i g e n e B ü n d n i s p a r t n e r w ie Z w is c h e n p u f f e r g e g e n ü b e r d e r A r b e i t e r b e w e g u n g . D e m g eg e n ü b e r
b i l d e t e n b r e i t e un d f ü h r e n d e F r a k t i o n e n d e r A r b e i t e r b e w e
g u n g e i n e " S o z i a l g e s t a l t " , d e r e n " S o z i a l i d e e n " f a s t d u r c h g ä n g ig e n t g e g e n g e s e t z t e s t r a t e g i s c h e K e r n p u n k te b e i n h a l t e t e n : W e it g e f a ß t e r , " p o s i t i v e r " G e s u n d h e i t s b e g r i f f a l s s t r a t e g i s c h e G r u n d k o n z e p t io n u n t e r v o l l e r B e r ü c k s i c h t i
g u n g d e r g e s e l l s c h a f t l i c h b e d i n g t e n V e r u r s a c h u n g e n , d e r m e i s t e n G e s u n d h e i t s b e e i n t r ä c h t i g u n g e n un d d e r e n u n g l e i c h e r
S o z i a l v e r t e i l u n g ; u r s a c h e n o r i e n t i e r t e P r i m ä r p r ä v e n t i o n a l s B a s i s d e r L ö s u n g s s t r a t e g i e , I n t e g r a t i o n v o n GKV und
A r b e i t s s c h u t z , e i n h e i t l i c h e r ö f f e n t l i c h e r G e s u n d h e i t s
d i e n s t b e i w e i tg e h e n d e r A r b e i t e r S e l b s t v e r w a l t u n g , T r a n s f o r m a t i o n d e s t r a d i t i o n e l l e n und n e u e n M i t t e l s t a n d e s i n ö f f e n t l i c h e B e d i e n s t e t e w ie b e i d e r Ä r z t e s c h a f t u nd Um
w a n d lu n g d e r A p o th e k e n i n ö f f e n t l i c h e G e m e in d e b e t r i e b e . D i e s e r h i e r ä u ß e r s t v e r k ü r z t , w ie d e r g e g e b e n e B e fu n d z u r r e a l e n P r o b le m la g e d e r GKV w i d e r s p r i c h t m i t s e i n e r k o n t r a
p a r a d i g m a t i s c h e n E v id e n z e i n d e u t i g d e r " E r k l ä r u n g s s k i z z e " d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e . E r b i l d e t s o m i t e i n e n w e i t e r e n k o n k r e t - e m p i r i s c h e n B e le g d a f ü r , d a ß e s
d ie s e m T h e o r ie p ro g ra m m n i c h t g e l i n g t , d i e e m p i r i s c h b e
g r ü n d e t e P r o b l e m s t r u k t u r a d ä q u a t zu e r f a s s e n . D ie s h a t e i n e K o n z e p t i o n a l i s i e r u n g s s t r a t e g i e z u r F o l g e , d i e i n
i h r e n K e r n s t r u k t u r e n zu k o n t r a - f a k t i s c h e n , a n a l y t i s c h - k o n z e p t i o n e l l e n A r t e f a k t e n f ü h r e n muß u n d d a m i t l e t z t l i c h
w ie d e ru m " i d e e l l e V o r s t e l l u n g e n a l s S u b s t i t u t d e r R e a l i t ä t " i n Form " i d e o l o g i s c h e r A n a ly s e n " n im m t.
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2. Eine Überprüfung von Niveau und Qualität der Lösungsvarianten der Umverteilungskrise über den Wohlfahrtsstaat in entwickelten Ländern soll zur weiteren Klärung der externen Validität der beiden konkurrierenden Theorie- Programme der politischen Entwicklung führen. Untersucht wird die Frage, ob und wie weit extra- und kontraparadigmatische Evidenz vorliegt, d.h. ob und wie weit wichtige empirische Ergebnisse den Kernaussagen des vorherrschenden Paradigma der politischen Moderni^ie- rungstheorie widersprechen.
Entsprechend der Konzeptionalisierungsstrategie der politischen Modernisierungs- und Entwicklungstheorie kann zunächst von einer relativen Homogenität des Zielsystems des Wohlfahrtsstaates ausgegangen werden. Danach wird die Kernstruktur des Wohlfahrtsstaates einer politischen 'Modernisierungsstrategie gegenüber der Umvertei-
37lungskrise in zwei Zielsetzungen gesehen:
1) Ein durch den Staat garantierter Minimum-Standard für Einkommen, Ernährung, Gesundheit, Wohnung und Erziehung als staatsbürgerliches Recht und nicht als Wohltat;
2) Eine Umverteilung der Einkommen zwischen den verschiedenen Klassen und Schichten.
Zum fast durchgänigen Kernbestand der politischen Entwicklungstheorie gehören die selten expliziten und meist impliziten Annahmen aus der allgemeinen Modernisierungstheorie: daß der politische Modernisierungsprozeß die aufgekommenen Entwicklungskrisen zwar nicht in uniline- arer und säkular abschließender Weise löst, daß jedoch in modernisierten Gesellschaften des 20. Jahrhunderts bei jeweils unterschiedlichem Lösungsmuster eine für das Gesellschaftssystem zumindest befriedigende Lösung von Niveau und Qualität der jeweiligen Entwicklungskrise erreicht und stabilisiert wird und gegebenenfalls
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3 8n e u e n E r f o r d e r n i s s e n a n g e p a ß t w e rd e n k a n n . E in e R e ih ev o n E i n z e l s t u d i e n z u r E n tw ic k lu n g d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s
39s c h e i n t d i e s e g l o b a l e Annahm e zu b e s t ä t i g e n . I n d e n m o d e r n i s i e r t e n L ä n d e rn s i n d n a c h d i e s e n S t u d i e n d i e
z e n t r a l e n Z i e l e s t a a t l i c h e r W o h l f a h r t s p o l i t i k a u f b e
t r ä c h t l i c h e m N iv e a u und b e f r i e d i g e n d e r Q u a l i t ä t b e i b e s t e h e n d e r g r a d u e l l e r R e f o r m b e d ü r f t i g k e i t e i n g e l ö s t . V i e l f a c h w i r d s o g a r s c h o n i n s b e s o n d e r e v o n V e r t r e t e r n
d e r " n e u e n p o l i t i s c h e n Ö konom ie" s t r a t e g i s c h n o r m a t iv
g e u r t e i l t , d a ß d a s s y s t e m f u n k t i o n a l e N iv e a u d e s W ohlf a h r t s s t a a t e s ü b e r s c h r i t t e n i s t und d i e L ö su n g d e r - Um- v e r t e i l u n g s k r i s e zu b e t r ä c h t l i c h e n ö k o n o m is c h e n , f i n a n
z i e l l e n , a r b e i t s m a r k t p o l i t i s c h e n F o lg e p r o b le m e n f ü h r e n w i r d .
E in e k r i t i s c h e Ü b e r p r ü f u n g d e r a u f g e z e i g t e n e m p i r i s c h e n H y p o th e s e n und d e r n o r m a t i v - s t r a t e g i s c h e n E i n s c h ä t z u n g
d e s Z i e l e r r e i c h u n g s g r a d e s d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s f ü h r t j e d o c h z u a b w e ic h e n d e n , z .T . e n t g e g e n g e s e t z t e n E r g e b n i s s e n e m p i r i s c h e r E v id e n z .
Zw ar i s t e i n b e t r ä c h t l i c h e s A n w ach sen d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s a l s L ö s u n g s s t r a t e g i e d e r U m v e r t e i l u n g s k r i s e b e
s o n d e r s n a c h dem 2 . W e i t k r i e g i n s g e s a m t und g l o b a l g e s e h e n n i c h t a b z u s t r e i t e n . E b e n s o w e n ig u n b e s t r e i t b a r s i n d j e d o c h d i e E r g e b n i s s e e m p i r i s c h e r U n te r s u c h u n g e n , d a ß
d i e Z i e l s e t z u n g e n s t a a t l i c h e r W o h l f a h r t s p o l i t i k n i r g e n d wo i n d e n m o d e r n i s i e r t e n L ä n d e rn a u c h n u r i n e tw a h i n -
40r e i c h e n d e r f ü l l t s i n d : 1) E in " d e c e n t m inim um S ta n d a r do f l i f e f o r e v e r y c i t i z e n " j e n s e i t s d e s r e i n e n S u b
s i s t e n z n i v e a u s k o n n te n i c h t e r r e i c h t w e rd e n , und n a c h
w ie v o r b e s t e h t e i n e r s t a u n l i c h h o h e r A n t e i l v e r b l e i b e n d e r e c h t e r R e s t a r m u t . 2) G e l d - , S a c h - un d D i e n s t l e i s t u n
g e n d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s s i n d im m er n o c h e h e r W o h l ta t e n d e r G e s e l l s c h a f t o d e r d e r S o z i a l b ü r o k r a t i e , a l s
s o z i a l e un d p o l i t i s c h a b z u f o r d e r n d e R e c h te d e r S t a a t s b ü r g e r . 3) D ie a n g e s t r e b t e U m v e r te i lu n g d e r E in k o m m en s-
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Verteilung wurde nicht erreicht. Vielmehr traten wider Erwarten gegenteilige Wirkungen ein.Bei den Sachleistungen ist eher eine inverse schichtenspezifische Inanspruchnahme zu beobachten. Entgegen, den politischen Zielsetzungen ergaben sich innerhalb der "Unterschichten1' geringfügige Umverteilungseffekte. Insbesondere ist jedoch die Finanzierungs-, Organisations und Selektionsstruktur der meisten staatlichen Wohlfahr tsprogramme so angelegt, daß sie eher regressiv, allenfalls neutral im Hinblick auf die Einkommensverteilung wirken. Fügt man dann noch die eindeutig und bewußt regressiv angelegten privaten "occupational welfare benefits" (Titmuss) hinzu, ist die entgegengesetzte Hypothese empirisch noch stärker fundiert: Der Gesamtkomplex sozialer Wohlfahrt in seiner öffentlichen wie privaten Komponente begünstigt die höheren Sozialschichten gegenüber und zum' Teil auf Kosten der eigentlich Bedürftigen. "So pervasive has been our failureto cope with poverty and dependency that this tendency
40acan be called the iron law of social welfare."
Gerade auch gemäß den Annahmen der politischen Modernisierungstheorie muß das Zielsystem des Wohlfahrtsstaates als Lösungsmuster der Umverteilungskrise auf historisch sich verändernde Notlagen und Bedürfnisse weiterentwickelt werden. Unter dieser Annahme ergibt sich jedoch der empirisch gut belegte Tatbestand, daß eine_Reihe neuer, qualitativer wohlfahrtsstaatlicher Erfordernisse entstanden sind und neue Forderungen thematisiert werden, die in ihrem quantitativen und qualitativen Ausmaß nach der Einschätzung von M. Rein dem Wandel von "pauperism to poverty" der letzten Jahrzehnte entsprechen. Diese reichen von den Problemen der Humanisierung der Arbeit, als Folgewirkung privater und staatlicher ModernisierungsStrategien der Volkswirtschaft, über die zunehmenden disparitären räumlichen Tendenzen der Verschlechterung der territorial bedingten Arbeits-
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un d L e b e n s v e r h ä l t n i s s e b i s h i n zu g r u n d s ä t z l i c h e n F r a g e nd e r i n d u s t r i e l l e n D e m o k r a t ie u nd d e s A b b au s d e r " r e l a -
41t i v e n D e p r i v a t i o n " . A l l d i e s e E n t w i c k l u n g s k r i s e n n e u e r
q u a l i t a t i v e r W o h l f a h r t s s t a a t s p r o b l e m e k o n n te n je d o c h n o c h kaum- p o l i t i s c h t h e m a t i s i e r t , g e s c h w e ig e d e n n a l s
T e i l e i n e r w e i t e r e n t w i c k e l t e n W o h l f a h r t s s t a a t s p o l i t i k i n A n g r i f f genom m en w e rd e n . Z u sa m m e n fa s se n d e r g i b t s o m i t d i e ' Ü b e r p r ü f u n g d e s K o n z e p te s d e r p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g s t h e o r i e am B e i s p i e l d e r U m v e r t e i l u n g s k r i s e f o l g e n d e E r g e b n i s s e :
E r s t e n s : E s g i b t h i n r e i c h e n d g e s i c h e r t e e m p i r i s c h e E v id e n z i n e i n e r R e ih e m o d e r n i s i e r t e r l i b e r a l - p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e r S y s te m e , d a ß zw ar b e t r ä c h t l i c h e E r r u n g e n s c h a f t e n , b e z o g e n a u f d i e t r a d i t i o n e l l e n Z i e l s e t z u n
g e n d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s e r r e i c h t w u rd e n , d i e s e j e d o c h m eh r o d e r w e n ig e r e r h e b l i c h u n t e r dem a n g e s t r e b t e n N iv e a u v e r b l e i b e n u n d h i n s i c h t l i c h d e r E in k o m m e n sv e r
t e i l u n g k e i n e o d e r s o g a r r e g r e s s i v e W irk u n g e n z e i g t e n .
W e i t e r h i n i s t f e s t z u h a l t e n , d a ß q u a l i t a t i v n e u e E r f o r d e r n i s s e d e r F o r d e r u n g e n b i s h e r n o c h kaum i n d i e s t a a t l i c h e W o h l f a h r t s - un d U m v e r t e i l u n g s p o l i t i k e in b e z o g e n s i n d un d d a m i t e i n e h i s t o r i s c h r e l a t i v e R e g r e s s i o n d e s p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g s p r o z e s s e s i n d e r G l e i c h h e i t s
d im e n s io n u n d U m v e r t e i l u n g s k r i s e a n z e i g e n . Da d i e s e T e n d e n z e n w e d e r z u f ä l l i g n o c h k u r z f r i s t i g , s o n d e r n e h e r
s y s t e m a t i s c h e r u n d l ä n g e r f r i s t i g e r N a tu r s i n d , l i e g t f ü r d i e s e s K o n z e p t d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g e i n g e w i c h t i g e s Ausm aß e x t r a - und k o n t r a p a r a d i g m a t i s c h e r e m p i r i s c h e r E v id e n z v o r .
Z w e i t e n s : E in e i m p l i z i t e Annahme d e r m e i s t e n V e r t r e t e r
d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g s t h e o r i e b e s t e h t d a r i n , d a ß d i e a u f g e z e i g t e n E n t w i c k l u n g s k r i s e n im w e s e n t l i c h e n P ro b le m e im M o d e r n i s i e r u n g s p r o z e ß t r a d i t i o n e l l e r Ge
s e l l s c h a f t e n d a r s t e l l e n und g e l e g e n t l i c h a u c h zu e i n e r "U m kehr d e r M o d e r n i s i e r u n g " ( H u n t in g to n ) und zu " p o l i t i s c h e n N ie d e r g a n g " ( H u n t in g to n ) f ü h r e n k ö n n e . F ü r d i e
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modernisierten liberal privatwirtschaftlichen Industriestaaten wird.in der Regel jedoch eine Stabilisierung des politischen und sozial-ökonomischen Entwicklungsniveaus nach Bewältigung der Entwicklungskrisen und eher eine säkulare Weiterentwicklung angenommen. EineDe-Modernisierung moderner Systeme "im 20. Jahrhundert
42wird für schwer vorstellbar gehalten" . Die oben erwähnten empirischen Befunde zur langfristigen Entwicklung des Wohlfahrtsstaates, im 20. Jahrhundert, bringen auch hier ein erhebliches Maß extraparadigmatischer empirischer Evidenz gegenüber diesem Theorieprogramm vor.
Eine empirisch-theoretische Überprüfung von Niveau und Qualität der nationalstaatlichen Lösungsstrategie der Krankheitsbewältigung als Teil der wohlfahrtsstaatli- chen Umverteilungskrise im modernisierten Deutschland vermag zusätzliche empirische Evidenz zur Einschätzung der externen Validität des Theorieprograxnms der politischen Modernisierung erbringen. An der Oberfläche der Entwicklung und am dominanten Zielsystem der GKV und dem ihm zugrundeliegenden "Weltbild" abgenommen, scheint die GKV die Umverteilungskrise in Form der Krankheitsbewältigung weitgehendst gelöst'zu haben - graduelle Weiterentwicklungen und Anpassungen vorausgesetzt.Diese Einschätzung kann scheinbar insbesondere durch die in der Tat beachtliche quantitative Entwicklung der GKV belegt werden: Ausweitung der‘Krankenversicherung in die Nähe einer umfassenden Volksversicherung, enorme Steigerung des Ausgabe- und Leistungsvolumens, Veränderung der Leistungsstruktur durch das überwiegen der Sach- und Dienstleistungen und begrenzte Einführung derF rü h e rk e n n u n g s m a ß n a h m e n , d u r c h g ä n g ig e P r o f e s s i o n a l i -
4 2 as i e r u n g d e r GKV, i n s b e s o n d e r e b e i d e r Ä r z t e s c h a f t .D i e s e r a l s e m p i r i s c h e E r s c h e in u n g s f o r m n i c h t zu u n t e r
s c h ä t z e n d e n , ü b e r w ie g e n d q u a n t i t a t i v e n E n tw ic k lu n g d e r GKV s t e h t j e d o c h d e r e m p i r i s c h b e l e g b a r e T a t b e s t a n d
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e i n e r w e i tg e h e n d e n S t a g n a t i o n u n d - i n e i n e r R e ih e v o n
B e r e i c h e n - a u c h h i s t o r i s c h r e l a t i v e n R e g r e s s i o n d e r
q u a l i t a t i v e n S t r u k t u r e n t w i c k lu n g g e g e n ü b e r , b e z o g e n a u f
d i e r e a l g e g e b e n e n P r o b le m la g e n d e r K r a n k h e i t s b e w ä l t i - 4 23og u n g bzw . G e s u n d h e i t s s i c h e r u n g .
E x e m p la r i s c h e M erk m ale d e r r e l a t i v e n S t a g n a t i o n d e r K e r n s t r u k t u r e n d e r GKV s i n d a u f d i e n a c h w ie v o r b e s t e h e n d e D om inanz un d d i e G re n z e n d e r k u r a t i v - k o m p e n s a
t o r i s c h e n A u s r i c h t u n g d e r GKV b e i n u r b e g r e n z t e r w e i
t e r t e r Z ie ln o r m d 'es n e g a t i v e n K r a n k h e i t s b e g r i f f s s o w ie d i e f r a g m e n t i e r t e n O r g a n i s a t i o n s - u n s s p e z i f i s c h e n S e l e k t i v i t ä t s s t r u k t u r e n d e s V e r s o r g u n g s s y s t e m s . T y p i s c h e B e i s p i e l e e i n e r h i s t o r i s c h - r e l a t i v e n , a b e r a u c h a b s o l u
t e n R e g r e s s i o n v o n N iv e a u u n d Q u a l i t ä t d e r P r o b le m lö s u n g
s i n d i n s b e s o n d e r e f o l g e n d e E n tw ic k lu n g e n : a b s o l u t e r Ans t i e g z a h l r e i c h e r c h r o n i s c h e r E r k ra n k u n g e n u n d s in k e n d e
L e b e n s e r w a r tu n g d e s g r ö ß t e n T e i l s d e r B e v ö lk e r u n g ; e i n e e i n d e u t i g e V e r s c h ie b u n g d e r M a c h t s t r u k t u r d e r GKV d u r c h
d e n A bbau v o n K o m p e ten z e n d e r S e l b s t v e r w a l t u n g , e r h e b
l i c h e S t ä r k u n g d e r s t a a t l i c h e n K o n t r o l l e und S t e u e r u n g s o w ie d i e s i c h ü b e r d i e l e t z t e n 70 J a h r e h e r a u s b i l d e n d e u n d r e c h t l i c h f i x i e r t e Ü b e rm a c h t d e r U n te rn e h m e n ; d e r f a s t v o l l s t ä n d i g e V e r l u s t d e r d i r e k t e n K o n t r o l l e d e r A r b e i te r b e w e g u n g ü b e r d i e P r o d u k t i o n s m i t t e l , P r o d u k
t i o n s w e i s e un d P r o d u k t i o n s z i e l e d e r GKV, zum e i n e n d u r c h d i e Zunahm e d e r p r o f e s s i o n e l l e n D om inanz ( F r e id s o n ) t r a d i t i o n e l l e r M i t t e l s t a n d s g r u p p e n w ie d e r Ä r z t e s c h a f t
m i t ih r e m g e m is c h te n S t a t u s v o n F r e i b e r u f l i c h k e i t und V e r t r e t u n g ü b e r ö f f e n t l i c h - r e c h t l i c h e K ö r p e r s c h a f t e n ,
zum a n d e r e n d u r c h d a s s t a r k e zu n eh m en d e ö k o n o m is c h e und
p o l i t i s c h e G e w ic h t d e s m e d i z i n i s c h - i n d u s t r i e l l e n Komp l e x e s , a l s v o r h e r r s c h e n d e r A n g e b o t s s t r u k t u r g e g e n ü b e r
f r a g m e n t i e r t e n N a c h f r a g e s t r u k t u r e n ; d e r w e i tg e h e n d e A bbau ö f f e n t l i c h e r E i n r i c h t u n g e n , w ie i n s b e s o n d e r e d e r
K r a n k e n k a s s e n a m b u la t o r i e n u n d d e r s i c h e h e r v e r s c h ä r f e n -
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den Krise des öffentlichen Gesundheitswesens; zunehmende Tendenzen der Reprivatisierung von profitablen Teilbereichen des Versorgungssystems auf der Basis kollektiv solidarischer Sockelfinanzierung der Versicherten und der Einführung und tendenziellen Ausweitung der Kosten- selbstbeteiligung der Versicherten.Diese empirischen Befunde erlauben folgende Schlußfolgerungen hinsichtlich der Überprüfung der externen Validität des Theorieprogramms der politischen Modernisierungstheorie :Erstens: die Entwicklung der GKV in Deutschland bietet innerhalb ihrer fast 100-jährigen Geschichte an der Oberfläche das Bild einer in ihrer quantitativen und strukturell-qualitativen Dimension gespaltenen und gemischten Modernisierung bei der Lösung der Umverteilungskrise im Bereich der Krankheitsbewältigung. Zumindest die quantitative Entwicklung der GKV scheint empirisch bestätigende Ergebnisse für das vorliegende Theorieprogramm zu bieten. (Daß diese Einschätzung nur teilweise begründet ist, wird aus den späteren Ausführungen zur realen Funktionsanalyse der GKV ersichtlich werden.)Zweitens: hinsichtlich der Entwicklung der Kernstruktur der GKV bezogen auf die real schon immer vorliegende, sich gegenwärtig jedoch verschärfende Problemstruktur der Krankheitsbewältigung (chronisch degenerative, gesellschaftsbedingte Erkrankungen, Primärprävention, Handlungs- und Kontrollkompetenz der Betroffenen u.a.) liegt jedoch ziemlich eindeutig eine kontra-paradigma- tische empirische Evidenz zum vorliegenden Theorieprogramm aufgrund der relativen Stagnation und teilweise Regression der Kernstrukturen des Systems vor.D r i t t e n s : G ra d e d i e e b e n g e n a n n te n E n tw ic k lu n g e n r e l a t i
v e r S t a g n a t i o n und t e i l w e i s e r R e g r e s s i o n d e r K e r n s t r u k t u r e n d e s S y s te m s , b e z o g e n a u f d i e r e a l b e g r ü n d e t e P r o b l e m s t r u k t u r v e r s t ä r k e n d i e k o n t r a - p a r a d i g m a t i s c h e E v id e n z , d a ß a u c h i n m o d e r n i s i e r t e n , l i b e r a l - p r i v a t w i r t -
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s c h a f t l i c h e n G e s e l l s c h a f t e n d e s 20 . J a h r h u n d e r t s e in e Umk e h r d e r M o d e rn is ie ru n g m ö g lic h i s t .
3. D ie e m p ir is c h e n E rg e b n is s e ü b e r den g e r in g e n und t e i l w e i s e s o g a r g e g e n lä u f ig e n Z ie le r r e ic h u n g s g r a d s t a a t l i c h e r W o h l f a h r t s p o l i t ik in m o d e r n i s i e r t e n , l i b e r a l - p r i v a t w i r t s c h a f t l ic h e n * System en können im H in b l ic k a u f d ie Umvert e i l u n g s k r i s e a u f d r e i f a c h e W eise e r k l ä r t w erd en :E r s te n s d u rc h k o n t in g e n te F a k to re n w ie z .B . n i c h t s t r u k t u r b e d i n g t e , l ä n g e r f r i s t i g e Z e i tv e rz ö g e ru n g e n o d e r g r a d u a l i s t i s c h in k r e m a n ta le s L ö s u n g s v e rh a l te n d e r mod e r n i s i e r t e n L än d er beim E n tw ic k lu n g s th em a d e r U m v e rte il u n g s k r i s e ; z w e ite n s d u rc h s y s te m a t i s c h e und s t r u k t u r b e d in g te R e s t r ik t i o n e n d i e s e r b e r e i c h s s p e z i f i s c h e n , p o l i t i s c h e n E n tw ic k lu n g ; d r i t t e n s d u rc h e in e e r h e b l ic h e F u n k tio n s v e rä n d e ru n g o d e r g a r F u n k tio n su m k eh ru n g d e r u r s p r ü n g l ic h e n Z ie ls e tz u n g e n im V e r la u f d e s M o d e rn is ie r u n g s p r o z e s s e s d e s U m v e rte ilu n g sp ro b le m s .
Zu ü b e rp rü fe n s in d so m it d i e r e a l e n F u n k tio n e n d e s e n t w ic k e l te n W o h l f a h r t s s t a a te s im U n te r s c h ie d zu s e in e n p o l i t i s c h p r o k la m ie r te n und t h e o r e t i s c h f o r m u l ie r t e n Z ie ls e tz u n g e n . Das e r s t e I n t e r p r e t a t i o n s m u s t e r w äre in e tw a noch v e r e in b a r m it den A ussagen d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n is ie r u n g s th e o r ie . D ie b e id e n a n d e re n E r k lä r u n g s m o d e lle fü h re n h in g e g e n zu sch w erw ieg en d er e x t r a - p a r a - d ig m a t is c h e r e m p ir is c h e r E v idenz g e g en ü b e r dem v o r l i e genden T heo riep rog ram m .
Die gesamte zugängliche Literatur spricht eindeutig nicht für die erste Interpretation. Die Politikentwicklung im Bereich wohlfahrtsstaatlicher Aktivitäten ist im Unterschied zu anderen Politikbereichen gerade in besonderem Maße durch eine Reihe weitreichender Entwicklungsschübe zur Bewältigung der Umverteilungskrise gekennzeichnet. Und es findet sich auch nirgends in der
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politischen Entwicklung des Wohlfahrtsstaates der westeuropäischen Länder, insbesondere Deutschland, USA undGroßbritannien, eine signifikante Häufung kontingenter
43entwicklungshemmender Faktoren.
>Bei der empirischen Überprüfung der beiden anderen Interpretationsmodelle wird allgemein - auch gemäß der politischen Modernisierungstheorie - davon ausgegangen, daß die historisch-systematische Genese von Umverteilungskrise und Wohlfahrtsstaatsentwicklung in den historisch neuartigen Problemen der Industrialisierung (verbunden insbesondere mit dem Entwicklungsthema der Gleichheit und der staatlichen Steuerungskapazität) und den daraus resultierenden neuartigen Sicherheitsproblemen der Betroffenen begründet ist.. Das Ergebnis der langfristigen Entwicklung des Wohlfahrtsstaates kann gemäß den obigen Resultaten jedoch nicht odef allenfalls nur sehr begrenzt an diesen • genetischen Zielsetzungen gemessen werden. Bei aller nationaler Unterschiedlichkeit der Entwicklung konnten die Auswirkungen des Wohlfahrtsstaates allenfalls nur mit anderen Gründen gerechtfertigt werden:.Sicherung der Familienstruktur, humanitäre Werte, Antirezessionsinstrumenteund insbesondere Massenerziehung zur Umstrukturierung der
44Qualifikationsstruktur.
Sicherlich ist die "soziale Seite der sozialpolitischen Maßregel" (Heimann) des Wohlfahrtsstaates nicht zu übersehen oder gar als "Ideologie des Spätkapitalismus"(C. Offe) abzutun. Dagegen steht nicht zuletzt die säkulare Entwicklung vom "pauperism to poverty" (Rein). "Nur darf darüber erst recht nicht vergessen werden, daß grundsätzlich alle Sozialpolitik produktionspolitisch notwendig isi." Dieser Hinweis auf die strukturelle "charakteristische Doppelpoligkeit" staatlicher Wohlfahrtspolitik bietet den Einstieg in eine umfassende (hier jedoch nur thesenhaft darstellbare) wirklichkeitsnähere empirische Bestimmung der
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w ic h t ig s t e n r e a l e n S y s te m fu n k tio n e n d e s W o h l f a h r t s s t a a te s und i h r e r Dynamik und G ew ich tung in bezug a u f d i e Umvert e i l u n g s k r i s e in m o d e r n i s ie r te n l i b e r a l - p r i v a t w i r r t s c h a f t - l i c h e n G e s e l l s c h a f t e n :E r s t e n s , d i e schon in d e r h i s t o r i s c h e n G enese d e s Wohlf a h r t s s t a a t e s a n g e le g te " c h a r a k t e r i s t i s c h e D o p p e lp o l ik e i t " - e m p ir is c h z u t r e f f e n d e r : M e h r p o l ig k e i t - M u l t i f u n k t i o n a l i t a t - i s t f ü r d i e v e r s c h ie d e n e n G e s e l l s c h a f t e n in i h r e r j e s p e z i f i s c h e n F u n k tio n sm isc h u n g a u s f ü h r l i c h und e m p ir is c h s t i c h h a l t i g in d e r schon z i t i e r t e n L i t e r a t u r w ie d e r h o l t n ach g e w iese n w orden .Z w e ite n s , h i s t o r i s c h schon n ach r e l a t i v k u r z e r Z e i t e r f o l g t e in e zunehm ende E in g l ie d e r u n g d e r w o h l f a h r t s s t a a t l i c h e n Maßnahmen in d a s m a c h t- und i n t e r e s s e n p o l i t i s c h b e stim m te F u n k t io n s - und S t r u k tu r g e f ü g e d e r G e s a m tg e s e ll s c h a f t . D ie se S y s te m in te g r a t io n f ü h r t b e so n d e rs in p r i v a t w i r t s c h a f t l i c h e n System en zu e i n e r v e r s t ä r k t e n Abkoppelu n g von g e n u in - g e n e t i s c h s o z i a l p o l i t i s c h e n Z ie ls e tz u n g e n und s i c h a n la g e rn d e n , a n d e r s a r t i g e n S y s te m fu n k tio n e n . Das u r s p r ü n g l i c h r e l a t i v i s o l i e r t e w o h l f a h r t s s t a a t l i c h e Maßnahm enbündel w ird m it u n t e r s c h i e d l i c h e n S y s te m fu n k tio n e n v e r k n ü p f t und' d e r E igendynam ik d i e s e r a n d e r s a r t i g e n g e s e l l s c h a f t l i c h e n E r f o r d e r n i s s e u n te r w o r f e n . D ie se Tendenz w i r k t u m g ek eh rt w iederum d u rc h d i e s c h u b a r t ig e und auch d ie g r a d u e l l e q u a n t i t a t i v e A usdehnung d es W o h l f a h r t s s t a a t s program m es v e r s t ä r k t z u rü c k .D r i t t e n s , d i e s e q u a n t i t a t i v e und au ch q u a l i t a t i v e A usw eitu n g d es W o a h l f a h r t s s ta a t s e le m e n te s e r f o l g t n u r i n g e r i n gem Maße ü b e r d e s s e n endogen e r z e u g te , s o z i a l p o l i t i s c h a u s g e r i c h t e t e E ig e n e n tw ic k lu n g e n . Das w e s e n t l ic h e C h a ra k te r i s t ik u m d e r q u a n t i t a t i v e n und q u a l i t a t i v e n A usw eitung d e s W o h lf a h r t s s t a a te s b e s t e h t - im G e g en sa tz zu d e r A u ffa ssu n g s e in e r K r i t i k e r - in d e r P e n e t r a t i o n und Ü b e rla g e ru n g d es W o h lf a h r t s s ta a te s d u rc h u m g e le i t e te und s o z i a l - und w oh lf a h r t s p o l i t i s c h u m d e f in ie r te K o n f l ik te aus den u n t e r -
4 7s c h i e d l i c h s t e n G e s e l l s c h a f t s b e r e i c h e n .
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Viertens, im Zuge und als Folge dieser Entwicklungen erfolgt eine qualitative Ausdifferenzierung und der Aufbau der gegenwärtig real wirkenden Funktionen des Wohlfahrtsstaates. Diese sind im wesentlichen nach den drei wichtigsten gesellschaftlichen Erfordernissen ausgerichtet.Der wirtschaftliche Konjunktur- und Wachstumsprozeß erfordert die Funktionalisierung des Wohlfahrtsstaates für Interventionen der globalen Nachfrage, für zusätzliche Regulationsinstrumente des Arbeitsmarktes, für die Schaffung einzelwirtschaftlicher Voraussetzungen und für die Kom- pensierung der Folgeprobleme privater Produktionsentscheidungen. Und nicht zuletzt bildet der Wohlfahrtsstaat allein schon wegen seines Volumens einen volkswirtschaftlich immer bedeutsameren Sektor öffentlicher Nachfrage nach privaten Gütern und Dienstleistungen des industriell-medizi-
48nischen Angebotskomplexes. Die politischen Funktionen des Wohlfahrtsstaates sind primär in der von der dominierenden Machtkonstellation beabsichtigten Integrations- und Stabilisierungswirkung in bezug auf die Arbeiterbewegung zu sehen. Sie sind jedoch gleichzeitig durch eine Vielzahl sozialpolitisch deklarierter Maßnahmen auf deren Fraktion^ierung und Entsolidarisierung ausgerichtet. Hinzu kommen als bedeutsame politische Funktionen (besonders in Deutschland und den USA) eine sozialstaatlich gestützte und subventionierte Erhaltung traditioneller und neuer Gruppen des Mittelstandes (Ärzte, Apotheker, Händler) als Instrument einer herrschaftsstabilisierenden Bündnispolitik. Und nicht zuletzt werden sozialpolitische Maßnahmen des Wohlfahrtsstaates zur sozialen Kontrolle abweichenden Verhaltens eingesetzt, z.B. bei krankheitsbedingter Arbeitsunfähigkeit oder bei Arbeits- und Obdach-
49l o s i g k e i t . D ie i d e o l o g i s c h e ' F u n k t i o n d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s b e s t e h t w e s e n t l i c h d a r i n , p o l i t i s c h e L o y a l i t ä t s - un d
L e g i t i m i t ä t s k o n f l i k t e d u r c h s o z i a l p o l i t i s c h d e k l a r i e r t e M aßnahm en o d e r A b s i c h t s e r k l ä r u n g e n zu d ä m p fe n . D er W ohlf a h r t s s t a a t i s t i n s e i n e r i d e o l o g i s c h e n F u n k t i o n s o m i t e i n V e r f a h r e n r e l a t i v k o s t e n g ü n s t i g e r K o n s e n s b e s c h a f f u n g u n t e r
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V erm eidung p r i n z i p i e l l e r E i n g r i f f e in d i e b e s te h e n d e S tru k t u r g e s e l l s c h a f t l i c h e r U n g le ic h h e i t 'u n d A b h ä n g ig k e i t .50
F ü n f te n s , d i e r e a l e n s o z i a l p o l i t i s c h e n , ö k onom ischen , p o l i t i s c h e n und id e o lo g is c h e n F u n k tio n e n d e s W o h lfa h r ts s t a a t e s s in d je d o c h sow ohl h i n s i c h t l i c h i h r e s A usm aßes, w ie auch i h r e s A u s d if f e r e n z ie r u n g s g r a d e s n i c h t s t a t i s c h f e s t g e s c h r i e b e n . J e nach dem S tan d d e r g e s e l l s c h a f t l i c h e n K r ä f t e v e r h ä l t n i s s e können s i e z u m in d e s t b e g r e n z t v a r i a b e l und s u b s t i t u i e r b a r e i n g e s e t z t w erd en . So können j e nach den p o l i t i s c h e n und ökonom ischen E r f o r d e r n i s s e n d e s d o m in ie re n d e n M a c h tb ü n d n isse s d a s f i n a n z i e l l e Volumen o d e r d i e Zusam m ensetzung d e r Z ie lg ru p p e n v a r i i e r t w erd en . Und auch d a s r e l a t i v e G ew ich t und d i e i n s t r u m e n t e l l e S te u e r u n g s f ä h ig k e i t d e r v e r s c h ie d e n e n F u n k tio n e n kann b e g re n z t
51p o l i t i s c h g e r e g e l t w erd en .S e c h s te n s , i n a l l e n P h asen d e r E n tw ic k lu n g d e s W o h lfa h r ts s t a a t e s b e s te h e n je d o c h u n t e r s c h i e d l i c h s t a r k e , sy s te m a t i s c h - s t r u k t u r e l l e R e s t r i k t i o n e n , d i e s i c h sow ohl gegen e in e n w e i te r e n A usbau d e s W o h l f a h r t s s t a a te s w ie auch gegen d i e je w e .ils p o l i t i s c h g e s e t z t e n F u n k t i o n s p r i o r i t ä te n r i c h t e n . D ie se R e s t r ik t i o n e n s in d o f t u n t e r s c h i e d l i c h und zum T e i l w id e r s p r ü c h l ic h e r A r t und in d e r R egel z e i t l i c h und m achtm äßig v a r i a b l e F a k to re n . So b i ld e n s i c h pol i t i s c h e Z w eckbündn isse von I n d u s t r i e g r u p p e n und F r a k t i onen d e s t r a d i t i o n e l l e n und neuen M i t t e l s t a n d e s gegen den w e i te r e n Ausbau d e s W o h l f a h r t s s t a a te s . W e ite rh in b e s te h e n p e rm an en te F in a n z ie ru n g s e n g p ä s s e d e s l i b e r a l e n S te u e r s t a a t e s . Und n i c h t z u l e t z t l i e g e n e r h e b l ic h e R e s t r i k t i onen in den b ü r o k r a t i s s i e r t e n und p r o f e s s i o n a l i s i e r t e n S t r u k tu r e n d e r w o h l f a h r t s s t a a t l i c h e n Programme s e l b s t , d iea u f d i e z u g ru n d e lie g e n d e n I n t e r e s s e n und M a c h tp o s it io n e n
5 2un d T r ä g e r d i e s e r P ro g ram m e z u r ü c k z u f ü h r e n s i n d .
S i e b t e n s , d i e E n tw ic k lu n g d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s i s t s o m i t n i c h t e i n e F o lg e e n d o g e n e r E i g e n e n tw ic k lu n g e n . D ie E n t
w ic k lu n g s e i n e s A usm aßes und s e i n e r Q u a l i t ä t i s t v i e lm e h r
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das Ergebnis eines Konglomerats verschiedener realer Funktionen und das Resultat der jeweils unterschiedlichen gesellschaftlichen Kräfte, die auf Expansion oder Restriktion abzielen und die die zeitliche, sachliche und politische Priorität der verschiedenen- wohlfahrtsstaatlichen Funktionen bestimmen. Dieses Resultat kann kaum abstrakt analytisch, sondern jeweils nur historisch systematisch ermittelt und erklärt werden.
Die vorangegangenen empirischen Aussagen zum Realisierungs- grad des Wohlfahrtsstaates als Lösungsstrategie gegenüber der Umverteilungskrise legen jedoch zwei ziemlich sichere Schlußfolgerungen nahe: die originär sozialpolitischen • Funktionen des Wohlfahrtsstaates sind in hohem, wenn auch zeitlich variablem Ausmaß im wesentlichen nur ein Neben- und Abfallprodukt der ökonomischen, politischen und ideologischen Haüptfunktion bisheriger Wohlfahrtsstaatspolitik; die quantitative und qualitative Expansion und Ausdifferenzierung des Wohlfahrtsstaates stellt weniger nur eine relative Verschiebung der realen Funktionen dar. Die bisherige Entwicklung hat aufgrund der vorliegenden empirischen Befunde eher zu einer Umkehr in den Prioritäten der realen Wohlfahrtsstaatfunktionen gegenüber seinen genuin sozialpolitischen Zielsetzungen und Funktionen, geführt..
Die hier vorgelegten Thesen bedeuten für die Überprüfung des Bezuges der politischen Modernisierungstheorie zur realen Problemstruktur zweierlei: Erstens sind zumindest begrenzte Aspekte der quantitativen Entwicklung des Wohlfahrtsstaates als Lösungsstrategie der Umverteilungskrise in ihrer oberflächlichen Erscheinungsform erfaßt. Zweitens liegt jedoch hinsichtlich der Kernstruktur der realen Problemstruktur ein solches Ausmaß kontra-paradig- matischer empirischer Evidenz vor, daß - unabhängig von der nicht ganz schlüssig zu beantwortenden Frage nach Funktionsverschiebung oder Funktionsumkehrung der realen
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Funktionspriorität des Wohlfahrtsstaates - eine auf dieser fehlgeleiteten Erfassung der realen Problemstruktur aufbauende wissenschaftliche Konzeptualisierungsstrategie fehlzuschlagen droht.
Eine summarische Überprüfung der realen Funktionen der GKV führt zur zusätzlichen Bestätigung der oben entwickelten Ergebnisse. Ähnlich wie die allgemeine Wohlfahrtsstaatspolitik ist die GKV auch schon von ihrer Genese her durch eine "Mehrpoligkeit" gekennzeichnet, durch eine Vielzahl unterschiedlicher realer Funktionen neben der explizit sozial - und gesundheitspolitischen Funktion mit je spezifischer Dynamik und Eigengewicht. Als integraler Bestandteil staatlicher Wohlfahrtspolitik in bezug auf die Umverteilungskrise unterlag die Entwicklung der GKV ähnlichen Systemdynamiken: immer stärkere Einbindung in das gesellschaftliche Funktions-, Struktur-, Macht- und Interessengefüge;' endogen bedingte quantitative und zentral qualitative Ausweitung, vor allem jedoch Penetration und Überlagerung der intendierten originären Hauptfunktion durch die dominanten ökonomischen, politischen wie ideologischen Systemerfordernisse, definiert durch das herrschende Machtbündnis; begrenzt variabler und substituierbarer Charakter dieser exogen bestimmten Ausbau- und Aus- differenzierungstendenzen; Gegentendenzen systematischstruktureller Restriktionen und Gegenbestrebungen gegenüber der Ausbaudynamik und den jeweils bestehenden Funktionsprioritäten, Wie der Wohlfahrtsstaat allgemein bildet auch die GKV ein Konglomerat sich überlagernder heterogener Funktionen, bei denen die gesundheitspolitischen Zielsetzungen im wesentlichen ein Nebenprodukt der drei dominanten Systemfunktionen darstellt.
Da d e r v o n d e r GKV a b g e d e c k te g e s e l l s c h a f t l i c h e F u n k t i o n s b e r e i c h i n w e i t a u s g e p r ä g te r e m Maße v o n s t a r k e n g e s e l l s c h a f t l i c h e n K r ä f t e n b e s e t z t i s t - im V e r g l e i c h zu d e n z a h l r e i c h e n R a n d g ru p p e n i n d e r a l l g e m e i n e n W o h l f a h r t s p o l i -
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tik - haben sich eine Reihe charakteristischer Merkmale 53einzelner Funktionen stärker ausgebildet.
Erstens, von Beginn an bestanden stärkere Bestrebungen der herrschenden Eliten, die GKV als bewußtes Element des gesellschaftlichen Konfliktes gegen die Arbeiterbewegung instrumentell einzusetzen: Ein zentrales Mittel dieser Strategie bestand in der Zerschlagung der freiwilligen selbstverwalteten Arbeiterhilfskassen und der schrittweise durchgesetzten Kontrolle der GKV durch Eingriffe des Staates- in die Selbstverwaltung einerseits und durch die Blockierung der internen Selbstverwaltung andererseits durch eine (im Jahre 1951!) rechtlich abgesicherte Parität der Unternehmen in den Selbstverwaltungsgremien, eine Regelung, die zu einer faktischen Übermacht der'Unternehmen führte Diese Machtstrategie war gekoppelt mit Bestrebungen zur Entsolidarisierung und Fraktionierung der Arbeiterbewegung durch die Individualisierung gesellschaftsbedingter Krankheiten, durch ein kurativ-kompensatorisch ausgerichtetes, organisatorisch fragmentiertes Versorgungssystem. Hinzu kamen die Bestrebungen, die individuelle und kollektive Handlungskompetenz der Arbeiterbewegung durch die Eingrenzung der Selbstverwaltungskompetenzen und deren Zentralisierung durch die ’’professionelle Dominanz" der Ärzteschaft und durch die Bürokratisierung und Verrechtlichung des Systems zu beeinträchtigen.
Z w e i t e n s , u m g e k e h r t h a t t e d i e A r b e i t e r b e w e g u n g i n d e r
A n f a n g s p h a s e d e r GKV s c h o n b a l d d i e s t r a t e g i s c h e n M ö g l ic h
k e i t e n g e n u t z t , d i e d i e s e zum S c h u tz d e r e i g e n e n R e p r o d u k t i o n s i n t e r e s s e n , a b e r a u c h zum A u sb a u p o l i t i s c h e r G e
g e n m a c h t p o s i t i o n e n b o t . D ie E n tw ic k lu n g d e r F u n k t i o n e n d e r GKV i s t ' s o m i t g l e i c h z e i t i g a u c h d i e G e s c h i c h t e k l a s s e n
k ä m p f e r i s c h e r A u s e i n a n d e r s e t z u n g e n d e r g e g e n s ä t z l i c h e n M a c h tb ü n d n i s s e .
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D r i t t e n s , f ü r d i e E n tw ic k lu n g d e r r e a l e n F u n k tio n e n d e r GKV i s t e b e n f a l l s von b e s o n d e re r B e d eu tu n g , daß s i e zunehmend zu einem B e re ic h p r o f i t w i r t s c h a f t l i c h e r I n d u s t r i e i n t e r e s s e n und m i t t e l s t ä n d i s c h e r B e s tre b u n g e n z u r S t a t u s e r h a l tu n g und zum S ta tu s a u s b a u w urde . Denn m it w ach sen d e r A usdehnung und A u s d if f e r e n z ie r u n g d e r GKV, s t e ig e n d e r p o l i t i s c h - ö k o n o m is c h e r S tä rk e d i e s e r G ru p p ie ru n g e n und r e l a t i v g e r in g e r s t a a t l i c h e r G e g e n s te u e ru n g g e g en ü b e r d ie s e n B ü n d n is p a r tn e r n , g e r i e t d i e GKV immer m ehr in d ie G e fa h r , zum " S e lb s tb e d ie n u n g s la d e n " d i e s e r G ru p p ie ru n g e n zu w erden . G e s u n d h e i t s p o l i t ik ü b e r d i e GKV w ar und i s t so m it i n hohem Maße e in e r e a l e F u n k tio n s t a a t l i c h e r M itt e l s t a n d s p o l i t i k und .s e k to r a le r I n d u s t r i e p o l i t i k . E r s t m it d e r Zunahme d e r W id e r s p r ü c h l ic h k e i t a l l d i e s e r F u n k tio n e n t r a t d e r S t a a t a l s V e r m i t t l e r d e r e in z e ln e n F r a k t i o n e n a u f und v e r s u c h te , im Rahmen d e s 1977 v e ra b s c h ie d e te n Kr axikenv e r S ic h e ru n g s k o s te n d ä m p fu n g s g e s e tz e s ü b e r s ta r k e n ökonom ischen und p o l i t i s c h e n F u n k t io n e n .d e r GKV e n tg e g e n z u s te u e r n .
D ie se u n t e r s c h i e d l i c h e n M erk m alsau sp räg u n g en in d e r E n tw ic k lu n g , S t r u k t u r und F u n k tio n d e r GKV v e r s t ä r k e n e h e r noch d as an dem schon b e i d e r F u n k t io n s a n a ly s e d e r a l l g e m einen W o h l f a h r t s s t a a t s p o l i t i k gew onnenen E rg e b n is , daß e in hohes Maß k o n t r a - p a r a d ig m a t i s c h e r e m p ir is c h e r E v idenz v o r l i e g t , daß dem T heoriep rog ram m d e r p o l i t i s c h e n M o d e r n is ie r u n g s th e o r ie e n tg e g e n s t e h t .
D ie A u sfü h ru n g en d i e s e s T e i l s d e r U n te rsu ch u n g h a t t e n d a s t h e o r e t i s c h e und p r a k t i s c h b ed eu tsam e Z i e l , d a s v o r h e r r schende T heoriep rog ram m d e r p o l i t i s c h e n M o d e rn is ie ru n g s t h e o r i e n i n s i c h und t e i l w e i s e g e g en ü b e r a l t e r n a t i v e n T heorieprogram m en zu ü b e rp r ü f e n . Nach n e u e re n W is s e n s c h a f t l i e h e n S ta n d a rd s kann d ie F a l s i f i z i e r u n g e in e s T h e o r ie p ro gramms n i c h t e in f a c h d u rc h e in e e m p ir is c h b e s t ä t i g t e k o n - t r a - p a r a d ig m a t i s c h e H y p o th e se , so n d e rn nu r ü b e r e in e n V e rg le ic h d e r gesam ten T heoriep rog ram m e nach a n g eb b a re n K r i -
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terien erfolgen. Ausgangspunkt einer solchen Überprüfung bildet somit die Abklärung der grundsätzlichen Kon- zeptualisierungsstrategie des Theorieprogramms, d.h. seiner Basisannahmen und grundlegenden "Erklärungsskizzen" (Hempel). Dies erfordert eine Prüfung, wie die wissenschaftlich zu analysierende, real begründete und substantielle Problemstruktur adäquat und sodann wissenschaftlich in entsprechende Erklärungsskizzen und Grundannahmen konzeptualisiert wird. Wird dieses zentrale Problem verfehlt, dann bauen theorieprogramme auf "Ideen ... als Produkte der alltäglichen Erfahrung", die die primäre Funktion haben, "unsere Handlungen mit unserer Umwelt~ zu harmonisieren". Dies hat zur Folge, daß "wir anstelleeiner Wissenschaft, die sich mit Realitäten befaßt, nicht
54mehr als ideologische Analysen produzieren". Von der hinreichenden Lösung dieses Problems hängen alle weiteren wissenschaftlichen Verfahren der Bildung von Definitionen, Kategorien und Konzepten, von empirisch überprüfbaren Hypothesen und Theorien ab. Überprüfungskriterien dieses Vorgehens bildet das.Ausmaß der Entsprechung von realer Problemstruktur und wissenschaftlicher Konzeptualisie- rung der "Erklärungsskizzen" und Grundannahmen sowie auch der Grad an Präzision der Definitionen und der Übergeneralisierung (falscher Abstraktheit) mit der Folge der Bildung von Artefakten.
Der bisher vorgenommene Überprüfungsversuch war pragmatisch begrenzt hinsichtlich des Objektbereiches, methodischen Vorgehens und der ausgewählten Elemente des Theorieprogramms der politischen Modernisierung. Die wissenschaftstheoretisch erforderliche Konfrontation mit einem alternativen Theorieprogramm erfolgt zudem stärker erst im nächsten Teil.
Aus der vorangegangenen Analyse ergeben sich folgende Ergebnisse :1) Das Theorieprogramm der politischen Entwicklungstheorie
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hat eine Reihe von Teilaspekten der real begründeten substantiellen Problemstruktur zumindest in ihren isolierten empirischen Erscheinungsformen richtig erkannt. Dabei wurde jedoch häufig die zugrunde liegende Systemdynamik übersehen. Ein Umstand, der häufig zu falschen Einschätzungen der empirischen Erscheinungen führt, (vgl. z.B. die Expansion des Wohlfahrtsstaates, die weniger endogen sozialpolitisch erklärt werden kann, als vielmehr die Folge von Überlagerungen anderer Funktionen umgeleiteter Gesellschaftskonflikte darstellt. )
2) Bei einer. .Reihe von Teilaspekten ergab die Untersuchung kontra-faktische und kontra-paradigmatische empirische Evidenz (vgl. die empirische Einschätzung des Zielerreichungsgrades und der realen Funktionen des Wohlfahrtsstaates und speziell der GKV.)
3. An einem ausgewählten Kernbereich des Theorieprogramms der politischen Entwicklungstheorie in all seinen Varianten - dem Konzept der Umverteilungskrise, aufgegliedert in algemeine Wohlfahrtsstaatspolitik und speziell bezogen auf die Entwicklung der GKV in Deutschland - erwiesen sich die Erfassung der real begründeten und substantiellen Problemstruktur und deren Konzeptionalisierung als unhaltbar. Die Konzeptualisie- rung des Wohlfahrtsstaates und der GKV als Lösungsversuch der Umverteilungskrise erwies sich als reines Artefakt, das kontrafaktisch der realen Problemstruktur in den untersuchten Ländern widerspricht; die Basisannahmen einer brauchbaren, wenn auch national unterschiedlichen Lösungsniveaus in modernisierten Ländern wurden durch kontra-paradigmatische empirische Befunde der Stagnation und Regression ("Demodernisierung") problematisiert.
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4. Die Irrealität der aufgewiesenen Artefakte der politischen Entwicklungstheorie führt zu "ideologischen „Analysen", die trotz aller Selbstkritik vieler Autoren sich ständig in einem impliziten Normativismus ausdrückt. Dieser ist z.T. sicherlich auf .die begrenzten "alltäglichen Erfahrungen" im eigenen Land wie im internationalen System zurückzuführen.
5. Die "ideologischen" Annahmen der politischen Entwicklungstheorie in den überprüften Bereichen werden dys- funktionale Auswirkungen auf die Bildung weiterer Kategorien, Konzepte, Hypothesen und Theorien haben, eine Annahme, die im nächsten Kapitel untersucht wird.
III. Politische Mobilisierung und die Rolle des Staates bei der politischen Entwicklung der GKV als Instrument zur Lösung der Umverteilungskrise - eine Überprüfung von Konzepten und empirischer Evidenz alter- nativer Theorieprogramme
In einer prinzipiell ähnlichen Argumentationsform sollen in disem Kapitel die Bedingungen, Formen und Verlaufsrauster der politischen Entwicklungsstrategie zur Bewältigung der Umverteilungskrise über' staatliche Wohlfahrtspolitik untersucht werden. Insbesondere ist die longitudinale interne Varianz der fast 100-jährigen Entwicklung der deutschen GKV (bei begrenztem übernationalem Vergleich) weniger hinsichtlich der Adäquanz der Erfassung der realen Problemstruktur und der grundlegenden konzeptionellen Umsetzung in Erklärungsskizzen und Basisannahmen zu überprüfen. Vielmehr sollen die in diesem Rahmen entwickelten Konzepte und Kategorien, die empirisch untersuchten Hypothesen und Theorien der beiden alternativen Theorieprogramme untersucht werden. Auf die allgemeinen Elemente der politischen Entwicklungstheorie als Bestandteil der generellen Modernisierungstheorie wird daher nur am Rande
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eingegangen, da diese einer analogen, fundamentalen metamethodologischen und empirischen Kritik unterliegt wie - und als deren Folge - die zugrunde liegende Erklärungsskizze der allgemeinen Modernisierungstheorie. Bei dem konkurrierenden polit-ökonomischen Theorieprogremm müssen hingegen einzelne unerläßliche Elemente der allgemeinen Erklärungsskizze angebracht werden. Die nachfolgende Analyse konzentriert sich deshalb auf die konzeptionelle und empirische Überprüfung zweier jeweils zentraler und funktional äquivalenter Konzepte der beiden Theorieprogramme: Die Rolle von politischer Mobilisierung/Klassen- konflikten in Verbindung mit der Bedeutung der Interventionen des Staates im Hinblick auf die Entwicklung der deutschen GKV. Anhand des empirischen Materials müssen demnach fünf konzeptionelle Komplexe auf ihre analytische und empirische Qualität überprüft werden: Die Struktur, Funktion und die Prozesse politischer Mobilisierung/ Klassenkonflikte; die Rolle des Staates in diesem spezifischen Entwicklungsprozeß, das Problem der Verknüpfungen ("linkages") innerhalb des politischen Systems und zwischen diesem und besonders der ökonomischen Entwicklung sowie die möglichen Einwirkungen des internationalen Systems auf diese endogenen politischen Entwicklungsprozesse. Insgesamt kann auch hier die Analyse nur mehr illustrativer als zwingender Art sein und muß sich auf die überprüftende Kontrastierung von wenigen exemplarisch ausgesuchten Knotenpunkten des realen Entwicklungsprozesses hinsichtlich besonders diskriminierender Theorieelemente der internen Validität der beiden Theorieprogramme konzentrieren. Zunächst sollen kurz die wichtigsten Konzepte, Kategorien und empirisch-hypothetischen Annahmen der beiden Theorieprogramme hinsichtlich der Erklärung politischer Entwicklungsprozesse thesenhaft gegenübergestellt werden. Daran schließt sich eine kurze Beschreibung und Typisierung des realen Entwicklungsprozesses der Entstehung und Ausweitung der deutschen GKV an. Abschließend ist sodann eine vergleichende Überprüfung der jewei-
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ligen Theorieelemente auf ihre vergleichbare Erklärungskraft vorzunehmen.
1. Nach der Modernisierungs- und politischen Entwicklüngs theorie bilden politische Mobilisierungsprozesse als Ausdruck eines säkularen Trends zur Ausdehnung staatsbürgerlicher Partizipation in sich differenzierenden politischen Strukturen eine "zentrale Komponente despolitischen Prozesses und ein zentrales Mittel zur Ana-
5 6lyse von Problemen politischen und sozialen Wandels." Politische Moblilisierungsprozesse als "die wichtigsten und zentralen Funktionen vieler politischer Gruppierungen” finden, ihre substantielle Basis in strukturellen historischen Spaltungen ("cleavages") und spezifischen Interessenkonflikten oder in relativ endogen
57erzeugten politischen Konflikten. Historisch sind politische Mobilisierungsprozesse 'die ’’letzte und späteste Form gesellschaftlicher Mobilisierungsprozesse", resultierend aus der politischen Revolution des Liberalismus und der industriellen Revolution. Hier wur den Fragen der Verteilung von Ressourcen, ökonomischen Gewinnen und der Produktion zu einem gesellschaftlichen Hauptproblem. Auf der Basis dieser Spaltungen und Konflikte differenzierten sich die unterschiedlichen Rollen der Grundbesitzer und der Bourgeoisie, der besitzen den Klassen und der Pächter und Arbeiter heraus. Aus den beiden zentralen gesellschaftlichen Funktionen politischer Mobilisierung - Artikulation von Interessen und Legitimierung der Staatsautorität - leiten sich auch die beiden wichtigsten Formen ab: Interessenspezifische Solidarisierungen und politische Konflikte relativ "opportunistischer" Allianzbildungen, zur Verteilung des gesellschaftlichen Mehrwerts durch Verhandlungen und das Aufstellen allgemeiner Verteilungsregeln (pluralistische Prozeß- und Verteilungspolitik);.Instrumentalisierung politischer Mobilisierung zur Unter-
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Stützung und Legitimation staatlich-autoritativer Maßnahmen (Systempolitik). In historischer Perspektive wer-' den die Mobilisierungsprozesse immer stärker institutionalisiert, nicht institutionalisierte, diffuse, ideologisch-solidarische Bewegungen werden marginälisiert und die staatlich gesteuerte Systempolitik gewinnt gegenüberpluralistischer Interessenvertretungspolitik an Überge-
5 8wicht. Nach der vorherrschenden politischen Entwicklungs theorie laufen politische Mobilisierungsprozesse in der Regel nach bestimmten EntwicklungsStadien der Mobilisierung ab, während neuere Richtungen - auf der Basis der chinesischen Erfahrungen (!) - verstärkt Faktoren wie Strategie und Taktik, Organisation und Ideologie der politischen Agenten, Gegenmobilisierung und Demobilisierung in das Konzept der politischen Mobilisierung einzu-
59fügen versuchen. Neben den politischen Mobilisierungsprozessen wird insbesondere der nationale und säkularisierte Staat als Kernelement politischer Entwicklung an-
6 0gesehen. Der extern souveräne und intern gegenüber ökonomischen und sozialen Prozessen relativ autonome Staat gilt als zentrales, mächtiges und relativ neutrales Steuerungszentrum zur Durchsetzung gesellschaftlicher Entwicklungsziele. Die historische Entwicklung führt in der Regel zu einem säkularisierten Anstieg staatlicher Steuerungskapazität, zur Ausdifferenzierung und Rationalisierung staatlicher Strukturen und zur Dominanz staatlicher Systempolitik gegenüber anderen Politikformen.
Innerhalb des politischen Systems besteht somit in der Regel eine Abkoppelung und Verselbständigung staatlicher Systemsteuerung gegenüber pluralistischer Massenpolitik. Eine wechselseitige Verknüpfung findet in den historisch seltenen Ereignissen von "political re-alignment" statt.61 Die Beziehung zwischen dem politischen, ökonomischen und sozialen Subsystem der Gesellschaft - ursprünglich relativ stark deterministisch konzipiert, - wird in den revisionistischen Richtungen eher dahingehend interpretiert,
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daß das ökonomische und soziale System limitierende und fördernde Rahmenbedingungen für die staatliche Steuerung
6 2darstellt und dieser selbst wiederum unterworfen werden. Gegenüber dem internationalen System bestehen zwar zunehmende Interdependenzen. Kernelement der politischen -Entwicklungstheorie ist jedoch der souveräne Nationalstaat mit relativ hohem, endogenen Eigengewicht, während externe Penetrationen des internationalen Systems als eher kontingent oder als schwer zu erklären .konzipiert werden. Für das polit-ökonomische Theorieprogramm ist der Konflikt der gesellschaftlichen Klassen der Motor der gesellschaftlichen Entwicklung. Mit der Herausbildung des Handelns- und Industriekapitals entstand die strukturelle Basis gesellschaftspolitischer Konflikte und Konfigurationen, die durch ihre Stellung in der ökonomischen Arbeitsteilung, dem politischen Herrschaftsgefüge und der ideologischen Wertestruktur bestimmt sind. Diese Gesellschaftsstruktur ist eine Verbindung von Klassen der agrarischen Produktionsweise und Klassen der kapitalistischen Produktionsweise mit jeweils zahlreichen Schichtbildungen und Fraktionen. Das Verhältnis der Klassen zueinander verändert sich- nicht nur im säkularen Trend mit der Veränderung der dominanten Produktionsweise. Vielmehr besteht auch eine historisch erhebliche Variabili- •tät in der Ausprägung des Klassenverhältnisses ("dass crystalization"), des Dominanz- und Hierarchieverhält- nisses der Klassen zueinander, und den Bündnismöglichkeiten zwischen den Klassen, deren Bandbreite opportunistischer Allianzbildungen jedoch durch die zentralen, ökonomischen, politischen und ideologischen Widersprüche
64zwischen den Klassen begrenzt ist. Die Dynamik und Richtung politischer Entwicklung ergibt sich nach dieser Konzeption aus den ökonomischen, politischen und ideologischen Widersprüchen zwischen den verschiedenen Klassen. Gesellschaftspolitische Entwicklung wird nicht, als "langfristiger, linearer Reifungsprozeß" oder als "katastro- phenhafter Zusammenbruch" konzipiert, sondern in Anleh-
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nung an chinesische Erfahrungen (!) als "langwieriger Krieg" mit unterschiedlichen "Konjunkturen des Klassenkampfes" verstanden. In diesem "langwierigen Krieg" mitseinen ökonomischen, politischen und ideologischen Aspek- *ten verfolgen zumindest die beiden Hauptklassen in unterschiedlichen Fraktionen und Bündnissen letztlich antagonistische strategische Ziele, die nicht über einen gleich- gewichtigen Entwicklungsprozeß ablaufen und in einem ent- gültigen Kompromiß enden können. Dabei unterscheiden sich die verschiedenen Konjunkturen des Klassenkampfes nach offensiven und defensiven Etappen und nach Phasen unterschiedlicher Gleichgewichtszustände und "strategischer Umschwünge", die jeweils eine unterschiedliche Organisation des Klassenverhältnisses bedeuten. Die einzelnen Konjunkturen des Klassenkampfes hängen dabei jeweils von objektiven Faktoren des Kräfteverhältnisses der Klassen und ihren jeweiligen ökonomischen, politischen und ideologischen Strategien und Taktiken ab.
Trotz des "Primats des Klassenkampfes" ist dieser jedoch auch immer auf den Staatsapparat hin ausgerichtet. In Abgrenzung von instrumentaistischen oder institutionellfunktionalen Konzeptionalisierungen des Staats wird dieser als materialisierte Verdichtung und Bündelung des Klassenverhältnisses, als dessen politische Organisation interpretiert. Seine systematisch-historische Genese wird in der Verbindung des absolutistischen Staates mit den Interessen der bürgerlichen Klasse zur "Besonderung" bestimmter Funktionen in eine zentrale Instanz als "Steuer- und Interventionsstaat", insbesondere zum Zusammenhalt der bürgerlichen Klassenfraktionen und zur Fraktionierung, Pazifizierung und Unterdrückung der Arbeiterbewegung gesehen. Die strukturelle Basis des Staates liegt im Bündnis monopolistischer und nicht-monopolistischer Fraktionen der Bourgeoisie-Klasse, das in zeitweiligen Koalitionen mit den traditionellen und neuen Mittelklassen je nach
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der historischen- Stärke der einzelnen Klassen einen "Block an der Macht" mit einer "hegemonialen Fraktion" heraus- bildet. Im bürgerlichen Staat findet der Block an der Macht seine politische Repräsentation, die von konkurrierenden politischen Fraktionen ausgeübt wird. Das politische Repräsentationsverhältnis variiert dabei historisch von Konfigurationen voller Identität und Korrespondenz bis hin zu krisenhaften Tendenzen der Ablösung des Staats von seiner Klassenbasis. Der Staat stellt dabei keine einheitliche, rationalisierte Instanz dar, sondern bildet in seinen vielfältigen Apparaten die strukturellen Widersprüche und Unterordnungen von hegemonialen und nachgeord-
6 5neben Fraktionen ab. Die einzelnen Staatsfunktionen sind demgemäß durch eine strukturelle "Selektivität" gekennzeichnet: Bestimmte gesellschaftliche Probleme werden politisch vom Staat gar nicht thematisiert und als seine Aufgabe angesehen, ebenso wie sein Instrumentarium zur Intervention zeitlich, sachlich und sozial strukturell begrenzt ist. Politische Autonomie und Neutralität des Staates sind somit nur relational auf das zugrundeliegende Klassenverhältnis zu sehen. Deshalb kann es auch nicht eine säkulare Tendenz der Ausweitung der staatlichen .' Steuerungskapazität geben, denn je nach der Konjunktur des Klassenkampfes im "langwierigen Krieg" ändert sich die Stärke, Richtung und Qualität staatlicher Steuerung und. ändern sich die Formen, Funktionen und Strukturen staatlicher Machtausübung.aus der Perspektive dieses Theorieprogramms stellt sich das "linkage" - Problem innerhalb des politischen Systems als die je spezifische Form des politischen Repräsentationsverhältnisses, das je nach Klassenverhältnis und der Beziehung der politischen Eliten zwischen Korrespondenz/Identität und Ablösung einerseits und hoher Steuerungskapazität im Sinne der hegemonialen Franktionen und Blockierung bzw. politischer Krise des Staates variieren kann.Die Frage nach der Verknüpfung zwischen ökonomischem, sozialem und politischem System hingegen widerspricht der
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K o n z e p t io n a l i s ie r u n g d i e s e s T h eo riep ro g ram m s. Denn nach d e s s e n g e s e l l s c h a f t l i c h e m E n tw ic k lu n g s - und A k k u m u la tio n sm o d e ll b e s t e h t w eder e in e i s o l i e r b a r e D e te rm in a t io n d e r "Ökonomie" g eg en ü b e r d e r " P o l i t i k " noch u m g ek e h rt. V i e l mehr b e s tim m t d e r " P r im a t d e s K la sse n k am p fes" im " la n g w ie r ig e n K rieg " auch ökonom ische T endenzen w ie d ie E n tw ic k lu n g d e r P r o f i t r a t e o d e r te c h n is c h e T endenzen w ie d i e E n tw ic k lu n g d e r P r o d u k t i v k r ä f t e . D ies b e d e u te t je d o c h n i c h t , daß d e r S t a a t Z entrum d e r K lassen k äm p fe i s t . V i e l m ehr b e s te h e n j e n s e i t s d e s S t a a t e s e ig e n e "ökonom ische A p p a ra te " in Form d e r E i n z e l k a p i t a l e , d i e auch a u ß e rh a lb s t a a t l i c h e r I n s t i t u t i o n e n ö k o n o m isch e , p o l i t i s c h e und id e o lo g is c h e M o b i l i s ie r u n g s p r o z e s s e e n tw ic k e ln k önnen .
Von. w e s e n t l i c h e r B edeu tung f ü r d i e p o l i t i s c h e n M o b i l i s i e r u n g s p r o z e s s e , in s b e s o n d e re auch d e r R o lle d e s S t a a t e s , i s ts e in e S t e l l u n g im Zusammenhang d e s W eltsy s tem s - d e r "W e lt-
6 7Ö konom ie". . Danach i s t . d i e K o n z e p t io n a l i s ie r u n g d e s N a t i o n a l s t a a t e s a l s A n a ly s e e in h e i t e in e g ru n d le g e n d e F e h le in s c h ä tz u n g . Denn j e nach h i s t o r i s c h e r K o n s t e l l a t i o n d e r W eltökonom ie b i ld e n s i c h e in i g e w en ige " c o re s t a t e s " im S in n e von N a t io n a l s t a a t e n h e r a u s , denen je d o c h e in e V ie lz a h l von " p e r ip h e r a l " und " s e m i- p e r ip h e r a l a re a s " m it schw ach a u s g e b i ld e te n o d e r g a r n i c h t e x i s t i e r e n d e n S ta a t s f u n k t io n e n und - S t r u k tu r e n f u n k t io n a l und m achtm äßig b ezo g en e n ts p r e c h e n . Das Ausmaß d e r A u sb ild u n g von N a t io n a l s t a a te n (und von p o l i t i s c h e n M o b i l i s i e r u n g s p r o z e s sen im S in n e d e r M o d e r n is ie r u n g s th e o r ie ) i s t so m it in b e t r ä c h t l i c h e m Grad a b h ä n g ig von dem je w e i l ig e n System d e r W eltökonom ie .
2. Vor d ie sem H in te rg ru n d a l t e r n a t i v e r E r k lä r u n g s s k iz z e n m it ih r e n j e w e i l ig e n K o n zep ten , D e f in i t io n e n , K a te g o r i en ü b e r T hesen und T h e o r ie n s o l l nun d i e G e s c h ic h te d e r d e u ts c h e n GKV u n te r d e r P e r s p e k t iv e e in e s p o l i t i s c h e n E n tw ic k lu n g s p ro z e s s e s und s e in e r D e te rm in a n te n th e s e n h a f t und d e s k r i p t i v d a r g e s t e l l t w erden , d a m it dann
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an exemplarischen'Punkten der Entwicklung die Erklärungs- kraft der einzelnen Theorieprogramme vergleichen werden kann.
Unter der Perspektive des politischen Entwicklungsprozesses und seiner Determinanten läßt sich die Geschichte der
ß 8deutschen GKV bei grober historischer Typisierung in 8 Phasen gliedern:1. die Vorlaute der GKV in Form der Selbsthilfeorganisa
tionen der Arbeiterbewegung und staatlich-kommunaler Armenfürsorge.
2. Die Genese staatlicher Zwangsversicherung und der Zerschlagung der Selbsthilfeorganisationen durch ein Bündnis von Grundbesitz und Schwerindustrie und feudalkonservativen, politischen Eliten gegen die politi- scheh ZielStrebungen einer politisch-offensiven Arbeiterbewegung.
3. Der Kampf der beiden "Sozialgestalten" um die Macht und Ausformung der GKV bei einer labilen politischen Gleichgewichtsstruktur auf der Basis des Bündnisses der, beiden Gruppierungen zwischen 1890 und 1914;
4. Der partielle strategische Umschwung verbunden mit externer Intervention der Jahre 1918-1920.
5. Die Phase eines labilen politischen Gleichgewichts auf Basis bürgerlicher Dominanz mit dem Ringen der beiden "Sozialgestalten" um Struktur, Funktion und Entwicklung der GKV in der Weimarer Republik.
6. Die Polarisierung der gesellschaftlichen Gruppierungen zu explizit-antagonistischen Bündnissen und dem strategischen Umschwung in die "Konterrevolution" des Faschismus - von 1930-33 bzw. 33-45.
7. Externe Intervention der Siegermächte (in den beiden Teilen Deutschlands) mit dem Ziel der Restauration eines liberalen und privatwirtschaftlichen Systems bei labilem politischen, ökonomischen und ideologischem internen Gleichgewicht.
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8. Der strategische Umschwung 1948/49 und das darauffolgende "Gleichgewicht der Ungleichheiten" von 1951 an mit der Wiederherstellung des traditionellen Systems der GKV.Diese verwirrende Geschichte der GKV weist sehr unterschiedliche Merkmale der politischen Entwicklung auf: mehrere unterschiedliche Phasen der Offensive/Defensive oder eines differenzierten Gleichgewichts ökonomischer, politischer 'und ideologischer Kräfte; vier strategische Umschwünge mit unterschiedlicher Reichweite in den langwierigen politischen Auseinandersetzungen; zwei explizi-. te Phasen der Penetration und Intervention des internationalen Systems in die nationalstaatliche Entwicklung der GKV.
3. Anhand exemplarisch ausgewählter politischer Entwicklungskonstellationen dieser 8 Phasen einer groben historischen Typisierung der Geschichte der GKV sollen nun die oben kurz dargestellten Theorieprogramme auf die Erklärungskraft ihrer Grundannahmen, Hauptkonzepte und Kategorien sowie empirische Thesen und Theorien verglichen werden. Der Vergleich richtet sichan de'n 5 dargestellten Konzepten aus und kann naturge-
6 9mäß nur illustrativ nicht systematisch sein.Betrachtet man die wechselhafte Geschichte der deutschen GKV, so sprechen viele Argumente dafür, daß sowohl die konzeptionelle Reichweite der Grundannahmen wie auch eine Reihe der empirischen Befunde erheblich besser von der Konzeption des Klassenkonfliktes als der der politischen Mobilisierung ausgebildet und erfaßt werden kann. Der politische Entwicklungsprozeß hinsichtlich der GKV ist eher als "langwieriger Krieg" zum Teil antagonistischer "Sozialgestalten" mit zum Teil gegensätzlichen strategischen Zielen zu erfassen, denn als Mobilisierung der Interessen, insbesondere der Arbeitnehmerschaft im Zuge einer säkularen Ausweitung der Partizipationsrechte mit dem Ziel einer letztlich ge-
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meinsamen Problemlösung. Ebensowenig ist in der Geschichte der GKV ein auch wie immer geartetes Ablaufschema zu entdecken. Vielmehr ist die Geschichte der GKV eine Abfolge unterschiedlicher Konjunkturen des Klassenkonfliktes mit unterschiedlichen Phasen der Offensive und Defensive, desftGleichgewichts und der strategischen Umschwünge. Nicht zuletzt wird deutlich, daß der politische Entwicklungsprozeß zur GKV eben nicht nur eine politische Mobilisierung, sondern wesentlich ein ökonomischer, politischer und ideologischer Gesamtkonflikt war.Besonders auffällig ist zudem, daß die von der politischen Entwicklungstheorie erfaßten Konzepte für politische Mobilisierung entscheidende Aspekte des gesellschaftspolitischen Konfliktes systematisch ausnehmen. Politische Mobilisierung darf nicht nur verstanden werden als Aktivierung von sozialen Kollektiven wie der Arbeitnehmerschaft und des traditionellen und neuen Mittelstandes. Politische Mobilisierung ist wesentlich auch Klassenkristallisation des Handels-, Industrie- und Finanzkapitals (also des Blocks und der Macht in seiner hegemonialen Franktion), wie es besonders deutlich die historische Entwicklung von 1930 bis 33 und 1948 bis 1951 belegt.70 Nur sind die Mobilisierungsformen dieser dominierenden Fraktionen eben anderer Art. Sie reichen von aktiven politischen Interventionen gegenüber der politischen Elite über aktive Kampfformen ökonomicher Art, wie Investitions-, Produktions- und Preispolitik, Arbeitsmarkt- und Arbeitseinsatz- politxk, besonders bis hin zur Mobilisierung durch Nicht- Aktionen, nämlich durch Investitions- und ProduktionsVerweigerung und Zurückhaltung.
Eine analoge systematische Ausblendung liegt bei den Mobilisierungsprozessen der Arbeiterbewegung vor. Zumindest in den ersten Jahrzehnten der Entwicklung der GKV kann die Mobilisierung der Arbeiterbewegung nicht einfach als Interessenartikulation verbunden mit der Legitimierung der bestehenden Autorität verstanden werden. Sie bildet vielmehr den strategischen Versuch des Aufbaus von trans-
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formatorischer Gegenmacht mit der strategischen Ziel-71Setzung der Umgestaltung der gesamten Sozialkonfiguration.
Und nicht zuletzt kann politische Mobilisierung nur begrenzt als Teil einer säkularen Auswertung der staatsbürgerlichen Partizipation angesehen werden. Denn gerade die Geschichte der GKV belegt - selbst wenn man von der historischen Perversion des "Führerprinzips" im Dritten Reich abstrahiert - den langfristigen Rückgang der Partizipation der versicherten Arbeitnehmer in Selbstverwaltungsgremien und insbesondere bei den Sozialwahlen (Wahlbeteiligung wie Anzahl der durchgeführten Wahlen überhaupt-) . Sie belegt deutlich den strategisch gelungenen Versuch, die Handlungskompetenzen der Arbeiterbewegung im Bereich der GKV durcheine Vielzahl von Mechanismen systematisch zurückzudrän-
72g e n .
Gemäß der politischen Entwicklungstheorie stellt der Staat das zentrale, relativ autonome Steuerungszentrum der Gesellschaft dar, das in abgehobener Interessenneutralität vermittelnd reguliert und dessen Steuerungskapazitäten in modernen Gesellschaften säkular ansteigt. Gegen diese Konzeption erbringt die Geschichte der GKV eine überwältigende Fülle konzeptioneller und kontrafaktischer empirischer Belege. Die staatliche Ausgestaltung der GKV vonihrem Beginn an belegt umgekehrt die strukturelle Selek-
73tivität seiner klassenbezogenen Steuerung. Durchsetzung, inhaltliche Ausrichtung, Organisations- und Finanzierungs- form und Machtstruktur der GKV -wurden durchgehend entsprechend den zugrundeliegenden Klasseninteressen ausgerichtet und Abweichungen davon waren das Resultat der por litischen Kompromisse gegenüber der Arbeiterbewegung oder der Überwindung widersprüchlicher Kapitalinteressen. Ebensowenig trifft die Einschätzung des Staates als relativ autonomes Steuerungszentrum der Gesellschaft zu. Die Geschichte der GKV belegt vielmehr die enorme Variabilität der staatlichen Steuerungskapazität im historichen Ablauf: Diese unterschiedliche Ausprägung der Steuerungskraft reicht vom starken Obrigkeitsstaat unter B'ismarck über den
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über den "Ausnahmestaat" des Faschismus bis hin zum "labilen Kompromißgleichgewicht" der Weimarer Republik, der völligen Blockierung und Orientierungslosigkeit der politischen Eliten zwischen 1930 und 1933 und der praktischen Nichtexistenz des Staates nach 1945. Strukturelle Selektivität und Variabilität der staatlichen Steuerungskapazität bestimmen auch Art und Ausmaß der relativen Autonomie des Staates. Unabhängig von Einflüssen des internationalen Systems kann vqn der Autonomie des Staates sinnvollerweise immer nur dann geredet werden, wenn entweder ein Gleichgewicht der Klassenkräfte oder umgekehrt die eindeutige Dominanz einer Klasse vorherrscht. Erst diese Konfigurationen .geben den politischen Eliten einen Handlungsspielraum - aber jeweils nur im Rahmen des bestehenden Klassenverhältnisses und der strukturellen staatlichen Selektivität. Ein durchgängiges Problem in der Konzeptualisierung beider Theorieprogramme liegt- in der Art und Intensität der Verknüpfung des ökonomischen und politischen Systems. Die Geschichte der GKV belegt, daß die revisionistischen Varianten der politischen Entwicklungstheorien zurecht eine eindeutige Determination der politischen Entwicklungsprozesse von ökonomischen Gesetzmäßigkeiten ablehnen und eine beträchtliche Kontingenz autonomer staatlicher Reaktionen unterstellen. Die politisch-ökonomische Entwicklungstheorie vermag das Verknüpfungsproblem jedoch konzeptionell empirisch adäquater zu erfassen. Zunächst belegt gerade die lang- und kurzfristige Entwicklung die Abhängigkeit des Staates von den ökonomischen Wachstums- und Konjunkturprozessen. Weiterhin ist die staatliche Reaktionsform auf ökonomische Entwicklungen inhaltlich nicht beliebig und kontingent, sondern ist substantiell wiederum bestimmt von den dem Staat zugrunde liegenden Klassenverhältnissen. Die staatlichen Reaktionen ("Reformen") auf ökonomische Krisen wie 1930-33 oder 1974 ff. belegen diese Gegenthese. Auch das grundsätzliche Erklärungsschema der politischen Entwicklungstheorie - die wirtschaftlichen
50
P r o z e s s e b e g r e n z e n bzw . f ö r d e r n s t a a t l i c h e S t e u e r u n g e n i n
d e r S o z i a l p o l i t i k - g r e i f t zu k u r z . D enn d i e S t r u k t u r e n p r i v a t - w i r t s c h a f t l i c h e r E n tw ic k lu n g b e s t im m e n i n b e t r ä c h t
l ic h e m Ausm aß d i e s t a a t l i c h e n S t r u k t u r e n un d F u n k t io n e n i n
i h r e r H a n d l u n g s r i c h t u n g u n d H a n d l u n g s i n t e n s i t ä t , d i e d i e - 74s e n " H a n d lu n g s S p ie l r a u m " a u s z u f ü l l e n v e rm ö g e n . D ie G e
s c h i c h t e d e r GKV w e i s t a u f j e d e n F a l l k e i n e B e i s p i e l e
a n t i - k a p i t a l i s t i s c h e r S o z i a l p o l i t i k im Rahm en d e r g e g e b e n e n K l a s s e n v e r h ä l t n i s s e a u f .
F ü r d i e p o l i t i s c h e E n t w i c k l u n g s t h e o r i e i n i h r e r r e v i s i o n i s t i s c h e n V a r i a n t e i s t d e r E i n f l u ß d e s i n t e r n a t i o n a l e n
S y s te m s e n tw e d e r k o n t i n g e n t - h i s t o r i s c h e r A r t , o d e r e s s i n d d e s s e n V e rm it t lu n g s Z u s a m m e n h ä n g e zu u n k l a r i n ih re m N a c h w e is . Dem g e g e n ü b e r s i n d gem äß dem p o l i t - ö k o n o m i s c h e n
T h e o r ie p ro g ra m m i n t e r n e p o l i t i s c h e M o b i l i s i e r u n g s p r o z e s s e
u n d S t a a t s f u n k t i o n e n i n b e t r ä c h t l i c h e m Maße a b h ä n g ig v o n ih re m S t e l l e n w e r t im w e l tö k o n o m is c h e n S y s te m . D ie Ge
s c h i c h t e d e r d e u t s c h e n GKV b r i n g t r e c h t e i n d e u t i g n a c h
w e i s b a r e B e le g e f ü r d i e l e t z t e r e K o n z e p t io n . A uf d a s h i s t o r i s c h u n t e r s c h i e d l i c h e A usm aß s t a a t l i c h e r F u n k t io n e n
un d S t r u k t u r e n u nd i h r e r S t e u e r u n g s k a p a z i t ä t i n D e u ts c h la n d a l s F o lg e s e i n e r u n t e r s c h i e d l i c h e n S t e l l u n g im W e l t s y s te m i s t s c h o n f ü r v e r s c h i e d e n e P h a s e n i n s b e s o n d e r e
f ü r 1918 u n d 1945 h in g e w ie s e n w o rd e n . V or a l l e m n a c h 1946 h a t t e n d i e k a p i t a l i s t i s c h e n " K e r n s t a a t e n " d e r W elö k o n o m ie e i n f u n d a m e n ta l e s I n t e r e s s e , W e s td e u t s c h la n d a l s K e rn s t a a t - w enn a u c h i n s t a r k a b h ä n g i g e r P o s i t i o n - zu r e s t a u
r i e r e n . G l e i c h z e i t i g ' z i e l t e n d i e e x t e r n e n I n t e r v e n t i o n e n a u c h a u f d i e i n h a l t l i c h e A u s g e s t a l t u n g d e s W ie d e r a u f b a u s
d e s K e r n s t a a t e s i n W e s td e u t s c h l a n d a b . D ie R e s t a u r a t i o n W e s td e u t s c h l a n d s n a c h 1946 s o l l t e d e n l i b e r a l - p a r l a m e n t a
r i s c h e n , p r i v a t - w e r t s c h a f t l i c h e n S t r u k t u r e n d e r K e r n s t a a t e n e n t s p r e c h e n . D a r a u f z i e l t e n a u c h d i r e k t e E in w irk u n g e n
d e r A l l i e r t e n g e g e n ü b e r d e r d e u t s c h e n GKV, d i e i n i h r e n g r u n d s ä t z l i c h e n S t r u k t u r e n un d F u n k t i o n e n n i c h t v e r ä n d e r t w e rd e n s o l l t e . D ie P e n e t r a t i o n d e r K e r n s t a a t e n d e r W e ltö k o
nom ie i n dem p o l i t i s c h e n E n tw ic k lu n g s p r o z e ß i s t s o m i t i n -
51
tegraler und systematischer Teil der deutschen Geschichte der GKV.75Seihst schon diese wenigen und provisorisch-illustrativen Belege aus der Geschichte, der deutschen GKV deuten auf die grundlegenden Schwächen der politischen Entwicklungstheorie und ihrer Teilkomponenten der politischen Mobilisierung und Staatstheorie: als grundsätzliche "Erkärungs- skizze” vermag diese Konzeptionalisierungsstrategie wichtige Kernprobleme der Entwicklung der deutschen GKV nicht oder nur in verkürzter Form zu erfassen: ihre Konzepte und Kategorien können in der Regel nur begrenzte Ausschnitte der Realität aufnehmen und bringen sie häufig in einen widersinnigen Interpretationszusammenhang; einer Vielzahl wichtiger Hypothesen steht ein erhebliches Ausmaß kontra-paradigmatischer und empirischer Evidenz gegen über. Über die relative Stärke der Erklärungskraft des alternativen Theorieprogramms sollen im abschließenden Kapitel einige Hypothesen entwickelt werden.
IV. Schlußfolgerungen
Die Überprüfung der politischen Modernisierungstheorie in ihrer revisionistischen Fassung am Beispiel der theor- retischen Konstrukte ümverteilungskrise - politische Mobi lisierung - staatliche Entwicklung, erbrachte weitreichen de Mängel in der Erfassung der real begründeten Problemstruktur und deren Umsetzung in eine adäquate wissenschaftliche Konzeptualisierungsstrategie, erhebliche Defizite der grundlegenden "Erklärungsskizze", Konzepte und Kategorien, sowie ein beträchtliches Ausmaß kontraparadig' matischer Evidenz. Umgekehrt erscheint anhand-des empirischen Materials das konkurrierende polit-ökonomische Theorieprogramm erheblich größere Erklärungskraft zu besitzen. Nach Lakatus ist ein Theorieprogramm jedoch nur dann widerlegt, wenn eine bessere Theorie aufgewiesen werden kann. Diese muß erstens einen größeren empirischen
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Gehalt besitzen, zweitens den gesamten, nicht widerlegten Gehalt der ursprünglichen Theorie umfassen und drittens muß ihr Mehrgehalt zumindestens teilweise bestätigt sein.? Im angeführten Falle erscheint das alternative polit-öko- nomische Theorieprogramm den ersten Kriterien zu entsprechen. Hinsichtlich des zweiten Kriteriums sind in der wissenschaftlichen Diskussion plausible Argumente vorgetragen worden, daß z.B. das Konzept "verhaltenssteuernder Normen” - ein Kernbestand der Modernisierungstheorie -vom. Alternativprogramm bisher nur sehr unzulänglich er-
77faßt wurden. Und hinsichtlich des dritten Kriteriumsist nur so viel klar, daß eine ganze Reihe wichtiger Basiskonzepte dieser "Erklärungsskizze" ebenfalls erheblicheUnklarheiten und Mängel aufweisen, zumindest jedoch noch
7 8nicht hinreichend überprüft worden sind.
Angesichts dieses Forschungsstandes der wissenschaftlichen Entwicklung erscheint es unfruchtbar, entweder in der dogmatischen Konfrontation zu verharren und das jeweils alternative Theorieprogramm auszublenden, oder dem gesamten Problem auszuweichen und in historisierende oder "middle-range", orientierte’Forschung auszuweichen. Als wissenschaftliche fruchtbar hingegen bieten sich zwei Forschungsstrategien an. Zum einen der Versuch einer "progressiven Problemverschiebung" der Modernisierungs- theorie durch eine weitere Revision ihrer Erklärungsskizze, Grundkonzepte und Hypothesen. Zum anderen und vor allem eine intensive Überprüfung der Defizite in den Kernbereichen des polit-ökonomischen Theorieprogramms..A uch w enn a u f B a s i s d e r v o r a n g e g a n g e n e n A u s f ü h ru n g e n
d i e z w e i t e F o r s c h u n g s s t r a t e g i e g r ö ß e r e n E r f o l g v e r s p r i c h t , k a n n d i e e r s t e V a r i a n t e n i c h t g r u n d s ä t z l i c h a b g e w ie s e n w e rd e n . A ls w e i t e r f ü h r e n d e s F o r s c h u n g s p ro g ra m m b i e t e t
s i c h s o m i t d i e S t r a t e g i e a n , e m p i r i s c h - t h e o r e t i s c h o r i e n t i e r t e P r o b le m s tu d ie n an w i c h t i g e n , f u n k t i o n a l
ä q u i v a l e n t e n K e r n s t r u k t u r e n b e i d e r T h e o r ie p ro g ra m m e a n z u s e t z e n , um d e n Ü b e r p r ü f u n g s p r o z e ß a u c h m i t G ew inn i n
53
der Klärung substantieller Politikprobleme voranzutreiben Ein derartiges Forschungsprogramm sollte jedoch weder in den Fehler eines wissenschaftstheoretischen Rigorismus verfallen, noch das jeweils konkurrierende Theorieprogramm als Popanz aufbauen und widerlegen. Dabei erscheint es besonders für die Modernisierungstheorien wichtig, die historischen Erfahrungen gesellschaftlicher Entwicklungsprozesse wie der liberal-europäischen und der chinesisch-asiatischen "Revolution” in die wissen- schaftliche Konzeptualisierung aufzunehmen. Denn in beiden Fällen stellen die gesellschaftlichen Entwicklungen Transformationen grundlegender Gesellschaftsstrukturen, und eben nicht nur "Modernisierungen" innerhalb vorbestimmter und vorgegebener Gesellschaftsstrukturen dar. Eine solche Perspektivenerweiterung deckt auch wieder den grundlegenden Zusammenhang von wissenschaftlicher Erkenntnis und gesellschaftlichem Interesse auf und dürfte als Forschungsstrategie wissenschaftliche Ergebnisse auch von praktischer Relevanz erbringen.
54
L i t e r a t u r a n m e r k u n g e n :
D ie h i e r v o r g e l e g t e S t u d i e e n t s t a n d im A r b e i ts z u s a m m e n
h a n g d e s I n t e r n a t i o n a l e n I n s t i t u t s f ü r V e r g l e i c h e n d e Ges e l l s c h a f t s f o r s c h u n g am W i s s e n s c h a f t s z e n t r u m B e r l i n . I n
d ie s e m I n s t i t u t w e rd e n F r a g e n d e r a u s v e r ä n d e r t e n P r o
d u k t i o n s - u n d L e b e n s w e is e n r e s u l t i e r e n d e n B e l a s t u n g e n , d e r e n p h y s i c h e , p s y c h i s c h e u n d s o z i a l e B e a n s p r u c h u n g s
f o l g e n s o w ie d i e e n t s p r e c h e n d e n g e s e l l s c h a f t s p o l i t i s c h e n B e w ä l t i g u n g s s t r a t e g i e n i n e m p i r i s c h e n P r o j e k t e n u n t e r
s u c h t . D ie v o r l i e g e n d e n Ü be” ' «crungen s i n d a u f d e n ü b e r g e o r d n e t e n Z usam m enhang d e s G e sa m tp ro g ram m s a u s g e r i c h t e t .
1. A ls B e le g f ü r v i e l e a n d e r e A u to r e n v g l . W a l l e r s t e i n ,
Im m a n u e l: T he M odern W o rld S y s te m , (New Y o rk , S anF r a n c i s c o , L o n d o n : A cad em ip P r i c e 1 9 7 4 ) , S . 3 f f•
2 . D ü rk h e im , E m ile : T he W o rld o f s o c i o l o g i c a l M e th o d ,
(New Y o rk : F r e e P r e s s 1 9 3 8 ) , S . 14 f f
3 . W a l l e r s t e i n , Im m a n u e l, o p . c i t . , S . 3
4 . S ie h e u . a . T i p p s , D ean C . : " M o d e r n iz a t io n T h e o ry an d t h e C o m p a r a t iv e S tu d y o f S o c i e t i e s : A C r i t i c a l P r o
s p e c t i v e " i n : C o m p a r a t iv e S t u d i e s i n S o c i e t y an d H i s t o r y , 15 ( 1 9 7 3 ) , S . 1 9 9 -2 2 6 ; P e t e r F l o r a , M o d e r n i
s i e r u n g s f o r s c h u n g (O p la d e n : W e s td e u t s c h e r V e r la g 1974)
5 . F o l t z , W i l l i a m J . : " M o d e r n iz a t io n an d N a t io n B u i l d i n g :
T he S o c i a l M o b i l i z a t i o n M o d e l R e c o n s i d e r e r " (M s, 1978)
6 . Z u r n e u e r e n w i s s e n s c h a f t s t h e o r e t i s c h e n D i s k u s s i o n , d i e
h i e r z u g r u n d e g e l e g t w i r d , v g l . W o lfg a n g F a c h : A u to n o me W i s s e n s c h a f t , Z e i t s c h r i f t f ü r S o z i o l o g i e 3 /1 ( F e b r u a r 1 9 7 4 ) , S . 3 1 -4 3
7 . W o lfg a n g Z a p f , D ie s o z i o l o g i s c h e T h e o r i e d e r M o d er
n i s i e r u n g , M s, 1 9 7 4 , S . 1
8 . K a s f i r , N e ls o n : T he s h r i n k i n g p o l i t i c a l a r e n a , (B e rk
l e y , L os A n g e le s , L o n d o n , 1 9 7 6 ) , S . 55
55
9. Einen Überblick über die diesbezügliche Literatur bieten u. a. Foltz, William, op. cit.; Peter Flora op. cit., S. 18-93; Hans-Ulrich Wehler, Modernisierungstheorie und Geschichte (Göttingen, Van den Hoeck und Ruprecht, 1975); Hah/Schneider, "A Critic of Current Studies on Political Development and Modernization", Social Research 1968; Packenham, Robert A., "A Process to the Study of Political Development", WorldPolitics, 17/1 (Oktober 1964).
110. Wallerstein, Immanuel: Modernization: Requiescat in
Pace; in: Coser, Lewis A., Larsen, Otto N., The Uses of Controversy in Sociology, (New York, London; The Free Press 1976, S. 131 ff
11. Siehe u.a. Bendix,. Reinhard, "Tradition and Modernity Recondiderer", Comparative Studies in Society andand History, 9,3 (1967), S. 292-346
12. Stellvertretend für viele Autoren vgl. Reinhard Bendix, o. cit.; ders., "Concepts and Generalizations in Comparative Sociological Studies", American Sociological Review, 28 (4) 1963: S. 32-39; ders., Nation-Building and Citizenchip (New York: Wileyan Sons, 1964)
13. Siehe u.a. zur Kritik des ökonomischen Entwicklungskonzeptes Hah/Schneider, op. Cit., S. 134 f.; Peter Flora, op. cit., S. 50 ff. Zur Annahme der ökonomischen Indeterminiertheit siehe u.a. Packenham, Robert A., op. cit.; Cameron, David R., "Toward a Theory of Political Mobilization", The Journal of Politics, 36 (1), Februar 1974, S. 138-171
14. Foltz, William J., op. cit.15. Siehe allgemein zum Konzept der politischen Entwick
lung, Pye, Lucian W., "The Concept of Political Development, The Annals, 3, 1965, S. 1-13. Zur aufgezeigten Kritik siehe u.a. Nettl, J.P., Political Mobilization (London, Faber & Faber, 1967), S. 41-337;
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C a m e ro n , D a v id R . , o p . c i t . ; K a s f i r , N e l s o n , o p . c i t . ,S . 3 -2 7 un d 2 2 7 -2 8 9
1 6 . S i e h e i n s b e s o n d e r e C a m e ro n , D a v id R . , o p . c i t . , un d K a s f i r , N e ls o n , o p . c i t .
17 . H u n t i n g t o n , S am u e l P . , " P o l i t i c a l D e v e lo p m e n t and
P o l i t i c a l D e c a y " , W o rld P o l i t i c s , 1 7 ,3 ( A p r i l 1 9 6 5 ) :S . 4 1 9 -4 2 1 ; d e r s . , P o l i t i c a l O rd e r i n C h a n g in g
S o c i e t i e s , (New H av en a n d L o n d o n : Y a le U n i v e r s i t y P r e s s , 1 968) .
1 8 . Zu d e n w i c h t i g s t e n V e r t r e t e r n d e r s t ä r k e r k o m p a r a t i v h i s t o r i s c h e n M o d e r n i s i e r u n g s f o r s c h u n g z ä h l e n u n t e r a n d e re m n e b e n B e n d ix i n s b e s o n d e r e R o k k a n , Z a p f , F l o r a ,
W e h le r . Z u r G e f a h r h i s t o r i z i s t i s c h e r E i n z e l f a l l f o r s c h u n g v g l . i n s b e s o n d e r e P e t e r F l o r a , o p . c i t . ,
S . 1 5 , u n d W e h le r , o p . c i t . , S . 63
1 9 . S i e h e T i p p s , D ean C . , o p . c i t . , S . 123 f
2 0 . D ü rk h e im , E m ile , o p . c i t . . , S . 14 f
2 1 . , W a l l e r s t e i n , Im m a n u e l, o p . c i t . , (1 9 7 6 , S . 1 3 1 -1 3 5 )
2 2 . K a p la n , A b rah am , T he C o n d u c t o f I n q u i r y , S an F r a n c i s c o :
C h a n d l e r , P u b l i s h i n g C om pany, 1 9 6 4 ) : S . 52
2 3 . T i p p s , D ean C . , o p . c i t . , i n s b e s o n d e r e S . 2 1 6 f f , v g l . a u c h N i s b e t R o b e r t : S o c i a l C h an g e an d H i s t o r y (New
Y o rk , O x fo rd U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 6 9 ) , S . 201 f f
2 4 . F o l t z W i l l i a m , o p . c i t . ; s i e h e a u c h C .S . W h i ta c k e r ,
A D y srh y m th m ic P r o c e s s o f . P o l i t i c a l C h a n g e , W o rld P o l i t i c s , 19 ( 2 ) , S . 1 9 0 -2 1 7
2 5 . W a l l e r s t e i n , Im m a n u e l, o p . c i t . , ( 1 9 7 4 ) , S . 3 4 7 -3 5 7 ;
v g l . d a n e b e n u . a . : D i e t e r S e n g h a a s : W e l t w i r t s c h a f t s
o rd n u n g u n d E n t w i c k l u n g s p o l i t i k ( F r a n k f u r t : S u h rkam p V e r la g 1 9 7 7 ) , A n d re G u n d e r F r a n k : E x p l o i t a t i n g
A c c u m u la t io n (L ondon 1 9 7 8 ) ; E k k e h a r t K r i p p e n d o r f f , I n t e r n a t i o n a l e s S y s te m a l s G e s c h i c h t e ( F r a n k f u r t :Cam pus V e r la g 1 97 8) ; H a r tm u t E l s e n h a n s , G e s c h ic h t e
und Ö konom ie d e r e u r o p ä i s c h e n W e l t e r o b e r u n g ( F r a n k -
57
furt 1977)26. Kühn,Thomas, The Structur of Scientific Revolutions,
Chicago: University of Chicago Press, 1962, S. 69-7227. Es ist auffällig, daß in der US-amerikanischen Dis-*
kusssion in der Regel nur immer inner-paradigmatische theoretische und empirische Studien betrieben werden, während in Westeuropa verstärkt auch eine theoretische und empirisch ausgerichtete Konfrontation der unterschiedlichen Theorieprogramme angestrebt wird.Vgl. u.a. für die BRD: Gerhardt Brandt, Industrialisierung, Modernisierung, gesellschaftliche Entwicklung, (Zeitschrift für Soziologie 1/1, Januar 1972), S. 5-14; Friedrich Eberle: Bemerkungen zum Stand der Diskussion um die Modernisierungstheorie, (Claudio Pozzoli (Hg), Jahrbuch der Arbeiterbewegung, Band 4, Fischer Verlag, Frankfurt 1976), S. 242-258; Hans Ulrich Wehler, op. cit., S. 51-57
28. Theoretische Ansatzpunkte für diese Eingrenzung finden sich im Konzept des CCP und im Social Mobilization Modell von Karl W. Deutsch. Praktisch politische Anstöße hierfür liegen in der herrschenden Diskussion zur "Krise des Wohlfahrtsstaates" und zu Entwicklung und Aufbau nationaler Gesundheitsversorgungssysteme in modernisierten Ländern.
29. Zum methodischen Vorgehen siehe Lipset, Seymor M.,Trow, Martin, Colman, James, Union Democracy, New York: 1962, S. 471 ff
30. Siehe Lakatos, I Falsification and the Methodology of Scientific Research Programmes ( Lakatos I.-, Musgrave A., Editors: Criticism and the Growth of Knowledge, Cambridge: Cambridge Univ. Press, 1970)
31. Zit. nach Lakatos I., op. cit., S. 116-119«
3 2 . E in e n k u r z e n Ü b e r b l i c k h i e r z u b i e t e t P e t e r F l o r a , o p . c i t . , S . 4 4 - 5 2 , 5 6 - 6 4 , 7 9 -8 3
58
3 3 . B e le g e u n d L i t e r a t u r h i n w e i s e f i n d e n s i c h b e i F r i e d e r
N a s c h o ld e t . a l . , S y s te m a n a ly s e d e s G e s u n d h e i ts w e .s e n s i n Ö s t e r r e i c h (W ien , 1 9 7 8 , 2nd e d i t i o n , B and 1 un d 2 - i . E . )
3 3 a O r i e n t i e r u n g e n h i e r f ü r b i e t e n d i e w i s s e n s c h a f t s t h e o
r e t i s c h e n A r b e i t e n v o n D ü rk h e im , K u h n , L a k a to s und
K a p la n e i n e r s e i t s s o w ie a n d e r e r s e i t s d i e s t ä r k e r h i s t o r i s c h o r i e n t i e r t e n , n i c h t - ö k o n o m i s t i s c h e n
V a r i a n t e n p o l i t - ö k o n o m i s c h e r T h e o r i e b i l d u n g , w ie n e b e n W a l l e r s t e i n z .B . N ic o s , P o u l a n t z a s ( I ) , F a s c h i s
mus und D i k t a t u r (M ü n ch en , T r i k o n t V e r l a g 1 9 7 3 ) ; d e r s . ( I I ) , K la s s e n im K a p i t a l i s m u s h e u t e , W e s t - B e r l i n ,VSA 1 9 7 5 ; T im o th y W. M aso n , S o z i a l p o l i t i k im D r i t t e n R e ic h (O p la d e n , W e s td e u t s c h e r V e r l a g , 1977)
3 4 . S e h r a n s c h a u l i c h f o r m u l i e r t H e im an , e i n f ü h r e n d e r s o z i a l p o l i t i s c h e r T h e o r e t i k e r d e r SPD i n d e r W e im a re r
R e p u b l ik , d i e s e n a b s t r a k t e n S a c h v e r h a l t , w enn e r v o n dem g e g e n s ä t z l i c h e n " R in g e n d e r b e i d e n S o z i a l g e
s t a l t e n " u n d d i e i n ih n e n v e r k ö r p e r t e n " s o z i a l e n I d e e n " s p r i c h t . S i e h e E d u a rd H e im an , S o z i a l e T h e o r i ed e s K a p i t a l i s m u s (T ü b in g e n , S r e L e c k ) , -i o n
I 3 £ ? ,
3 5 . E in e a n a lo g e A r g u m e n ta t io n h i e r z u ' b e z o g e n a u f d i e b e i - ixa
d e n B a s i s k o n z e p t e d e r A r g u m e n ta t io n f i n d e t s i c h zF o l t z , W il l ia m J . , o p . c i t . Z ur L i t e r a t u r v g l . d i e A n a ly s e n v o n E r i k B o e t t c h e r , S o z i a l p o l i t i k und S o z i a l r e f o r m ,(E . B o e t t c h e r , H g . ) , S o z i a l p o l i t i k und S o z i a l r e f o r m ,
T ü b in g e n , M oor 1 9 5 7 , S . 3 - 4 2 ; H. B ö n i s c h , P ro b le m e d e r b ü r g e r l i c h e n s o z i a l d e m o k r a t i s c h e n T h e o r i e vom W ohl
f a h r t s s t a a t , W i r t s c h a f t s w i s s e n s c h a f t 1 9 6 5 , S . 4 1 7 -4 3 3 . B e s o n d e r s f ü r d i e USA s i e h e R e in , M a r t i n : S o c i a l P o l i c y ( Random H o u se 1 9 7 0 , S . 50 f f ) A ls G e g e n b e i
s p i e l e f ü r e i n e s i m p l e , k o n k r e t i s i e r e n d e A u s d i f f e r e n z i e r u n g d e s a r t e f i z i e l l e n K o n s t r u k t e s W o h l f a h r t s s t a a t s . u . a . , R i m l i n g e r , G a s to n V . , W e l f a r e P o l i c y an d I n d u s t r i a l i z a t i o n i n E u r o p e , A m e r ic a and R u s s ia (New Y o rk , J o h n W ile y an d S o n s , 1971) s o w ie H e c lo ,
59
Hugh,Towards a New Welfare State?, Ms 197836. Grundlegende Übersichten zur Entwicklung der GKV mit
weiteren Literaturhinweisen und zum Teil auch komparativen Analysen finden sich insbesondere bei: Florian Tennstedt (I), Sozialgeschichte der Sozialversicherung, (Maria Blohmke et. al. Editors, Handbuch der Sozialmedizin, Stuttgart, Enke-Verlag, 1976), S. 385-492; Frieder Naschold, op. eit.; Marianne Rodenstein, Arbeiterselbsthilfe, Arbeiterselbstverwaltung und staatliche Krankenversicherungspolitik in Deutschland, Ms 1978; Alfons Labisch, Ursprünge sozialdemokratischer Gesundheitspolitik, Die neue Ge- selllschaft (4), 19-77, S. 304-3.08; Bogs, von Ferber, Infas, Soziale Selbstverwaltung, Band 1, (Bonn, Verlag der Ortskrankenkassen, 1977); Florian Tennstedt (II), Soziale Selbstverwaltung, Bd. 2, ebda.; Erich Standfest unter Mitarbeit von Ferber, Holler, Le- minsky, Naschold, Schmidt, Standfest, Tennstedt, Sozial Politik und Selbstverwaltung (Köln: Bundverlag, 1977)
36a Zu diesen Ausführungen vgl. insbesondere die schon zitierten Arbeiten von Labisch, Tennstedt (I u. II), Naschold, Rodenstein und Standfest, (vgl. Anm. 36)
37. Siehe mit weiteren Belegen Harold, L. Wilensky, The Problems and Prospects of the Welfare State (HaroldL. Wilensky, Charles N. Lebeaux, Industrial Society and Social Welfare, New York, The Free Press 1965),S. xii. Zu ähnlichen Zielbeschreibungen kommen Autoren wie Titmuss, Myrdal, Boettcher, Bruce.
38. Überblicksartige Hinweise ergeben sich bei Peter Flora, op. cit. Aus der Fülle der Literatur siehe u.a. Heclo, Hugh, op. cit. (mit neuesten Literaturangaben); Maurice Bruce, The Rise of the Welfare State (London, Weidenfeld and Nicolson) 1973; GastonV. Rimlinger, op. cit.; Erich Standfest et. al., op. cit., S. 135-1 72; Wilensky, Hamid L., The Welfare State and Equality (Berkeley: University of California
60
P r e s s , 1 9 7 5 ) . A ls B e i s p i e l e , f ü r d i e a n g e g e b e n e n s t r a t e
g i s c h , n o r m a t iv e n E i n s c h ä t z u n g e n v g l . u . a . S am u e l
B r i t t a n , T he E co n o m ic C o n t r a d i c t i o n s o f D e m o c ra c y ,
B r i t i s h J o u r n a l o f P o l i t i c a l S c i e n c e , V o l . 5 , P a r t 2 ( A p r i l 1 9 7 5 ) ; M o r r i s J a n o w i t z , S o c i a l C o n t r o l o f t h e
W e l f a r e S t a t e , New Y ork E l s e v e i r , 1 9 7 6 ) ; J a m e s A. B u ch a n a n an d R ic h a r d E . W a g n e r , D e m o crac y i n D e f i z i t ,
A c a d e m ic P r e s s 1977..
3 9 . S ie h e d i e A r b e i t e n v o n R im l in g e r und B r u c e .
4 0 . Zu a n d e r e n E r g e b n i s s e n g e l a n g t man n u r , w enn W o h l f a h r t s P o l i t i k w ie z .B . b e i W ile n s k y a u f e i n e A r t R a n d g ru p p e n
p o l i t i k bzw . e r w e i t e r t e S o z i a l h i l f e r e d u z i e r t w ir d - e i n e n i c h t u n t y p i s c h e V e r k ü r z u n g d e r h i s t o r i s c h e n K o n s t e l l a t i o n . E in e Z u sa m m e n fa ssu n g z a h l r e i c h e r i n t e r
n a t i o n a l e r S t u d i e n zu d e n n a c h f o lg e n d e n A u s s a g e n f i n d e t s i c h b e i H a r o ld L . W i le n s k y , o p . c i t . , S . x i i f f
Tim G u ld im a n n , D ie G re n z e n d e s W o h l f a h r t s s t a a t e s
(M ü n ch en , C .H . B e c k , 1 9 7 6 ) , W i le n s k y , T he S o c i a l D i v i s i o n o f W e l f a r e , U n i v e r s i t y o f E s s e x , Ms Novemb e r 1 9 7 6 . V g l . w e i t e r h i n M a r g a r e t S . G o rd o n , T he
E c o n o m ic s o f W e l f a r e P o l i c i e s (New Y o rk : C o lu m b ia
U n i v e r s i t y P r e s s , 1 9 7 3 ) ; R ic h a r d T i tm u s s , In co m e D i s t r i b u t i o n an d S o c i a l C h an g e (L o n d o n , G eorge-, A l l a n a n d U n w is s , 1 9 6 2 ) ; M a r t in R e in , o p . c i t . , S . 21 f f ,
S . 92 f f .
4 0 a Z i t i e r t n a c h M a r t in R e in , o p . c i t . S . 9 4 .
4 1 . E x e m p la r i s c h s e i v e r w ie s e n a u f H o r s t K e rn , Q u a l i t ä t
und H u m a n i tä t d e s A r b e i t s l e b e n s ( I G - M e t a l l : K r i s e und R efo rm i n d e r I n d u s t r i e g e s e l l s c h a f t , F r a n k f u r t 1 9 7 6 ,
M s); F r i e d e r N a s c h o ld , A l t e r n a t i v e R a u m p o l i t ik (K ro n s b e r g , A th e n ä u m - V e r la g 1 9 7 8 ) ; W.G. R u n c im an , R e l a t i v e D e p r i v a t i o n and S o c i a l J u s t i c e (L o n d o n : R o u t l e d g e an d
K egan P a u l 1966) K a p i t e l 2 b i s 5 ; M a r t in R e in , o p . c i t . , S . 8 9 f f .
61
42. S ie h e f ü r b e id e T h esen d i e A u sfü h ru n g en b e i N e lso n K a s f i r , o p . c i t . , S . 22 f f .
42a Es s o l l h i e r n i c h t w e i te r a u s g e f ü h r t w e rd en , daßE f f e k t i v i t ä t und E f f i z i e n z d e s m e d iz in i s c h - te c h n is c h e n F o r t s c h r i t t e s f ü r d i e V o lk s g e s u n d h e it i n d e r n e u e re n D is k u s s io n immer m ehr i n F ra g e g e s t e l l t w erd en .S ie h e A .L . C o c h ran e , E f f e c t i v e n e s s and E f f i c i e n c y ( N u f f ie ld P r o v i n c i a l H o s p i t a l s T r u s t , 1 9 7 1 ).
42b A ls B e le g h i e r f ü r s i e h e d i e A u sfü h ru n g en i n d en z i t i e r t e n A r b e i te n von S t a n d f e s t , R o d e n s te in , N asch o ld ( v g l . Anmerkung 3 6 ) .
43. S ie h e h i e r z u d i e sch o n e rw ä h n te n S tu d ie n von B ru c e , Wi le n s k y und L eb eau x , R im lin g e r , B o e t t c h e r , R e in , Gordon T itm u ss und H e c lo .
44 . S ie h e d a zu in s b e s o n d e re H a ro ld W ile n sk y , o p . c i t . ,S . x v i . f .
45 . Zu d i e s e n Z i t a t e n s i e h e E duard H eim ann, op . c i t . ,S . 137. '
46 . H a ro ld W ilen sk y , o p . c i t - S . xxv; G. R im lin g e r , o p . c i t - , S . 1 f f , S . 333 -ff .
47 . M a r t in R e in , o p . c i t - , S . 305 f f .
48. H a ro ld W ile n sk y , o p . c i t . , S . x v i f f ; M a r t in R e in , op . c i t - , S . 3 f f
49 . F r a n c i s F . P iv e n , R ic h a rd A. C low ard , R e g u la t in g th e Poor (London, T a v is to c k , 1 9 7 2 ), G. R im lin g e r , o p . c i t . , S . 8 f f , S . 335 f f .
50 . C la u s O ffe , L e g i t im a t io n , d e m o k ra tis c h e d e r P la n u n g , i n : C. O f fe , S t r u k tu r p r o b le m e d e s k a p i t a l i s t i s c h e n S t a a t e s ( F r a n k f u r t : S uhrkam pf, 1 9 72 ).
51 . M a r tin R e in , o p . c i t . ; P iv e n /C lo w a r t , o p . c i t .
52 . Hugh H e c lo , o p . c i t . , S . 16 f f ; M a r tin R e in o p . c i t . ,S. 103-219 .
6 2
5 3 . N eben d e r a n g e g e b e n e n d e u t s c h e n L i t e r a t u r v g l . i n s b e
s o n d e r e R o b e r t A l f o r d , H e a l t h C a re P o l i t i c s ( C h ic a g o , U n i v e r s i t y P r e s s , 1975) un d V i c e n t e N a v a r r o , C la s s S t r u g g l e , T he S t a t e and M e d ic in e (L o n d o n , R o b e r t s o n ,
1972)
5 4 . E m ile D ü rk h e im , o p . c i t . , S . 14 f .
5 5 . V g l . zu A n s ä tz e n d i e s e r g r u n d s ä t z l i c h e n . K r i t i k a n
d e r " T h e o r i e p o l i t i s c h e r E n tw ic k lu n g " n e b e n D ean C. T i p p s , o p . c i t . , Im m an u e l W a l l e r s t e i n , o p . c i t . , W i l l i a m J . F o l t z , o p . c i t . a u c h M a r io n J . L e v y ,
M o d e r n i z a t i o n a n d t h e S t r u c t u r e o f S o c i e t i e s ( P r i n c e t o n : P r i n c e t o n U n i v e r s i t y P r e s s 1 9 6 6 ) , S . 10 f f und L u c ia n W. P y e , The C o n c e p t o f P o l i t i c a l D e v e lo p m e n t (T he A n n a lx , 4965) S . 1 - 1 3 .
5 6 . J . P . N e t t l , o p . c i t . , S . 2 5 , 1 1 0 , 1 2 5 .
5 7 . H i e r i n l i e g t u . a . d i e D i f f e r e n z z w is c h e n dem ö k o n o m i
s c h e n un d s o z i a l e n D e te r m in is m u s d e r k l a s s i s c h - p o l i t i s c h e n E n t w i c k l u n g s t h e o r i e und d e n n e u e r e n r e v i s i o n i
s t i s c h e n V a r i a n t e n . V g l . h i e r z u u . a . S t e i n R o k k an , C i t i z e n s , E l e c t i o n s , P a r t i e s (O s lo : U n i v e r s i t e t s f o r -
l a g e 't ) 1970 s o w ie D .R . C a m ero n , o p . c i t .
5 8 . D ie s e h i s t o r i s c h e E n tw ic k lu n g bzw . w i s s e n s c h a f t l i c h e n K o n z e p te b i l d e n e i n e d e r G r u n d la g e n d e r n e u e r e n D i s k u s s i o n zum "New C o r p o r a t i s m " . V g l . e i n ü b e r b l i c k zu
d i e s e r D i s k u s s i o n i n dem H e f t C o m p a r a t iv e P o l i t i c a l S t u d i e s , V I . 1 0 , N o. 1 , A p r i l 1 9 7 7 .
5 9 . D ie b i s h e r i g e n A u s f ü h r u n g e n b e z i e h e n s i c h s c h w e r p u n k t
m ä ß ig a u f d i e A r b e i t e n v o n J . P . N e t t l , o p . c i t . und S t e i n R o k k an , o p . c i t . Z u r n e u e r e n E n tw ic k lu n g v g l . i n s b e s o n d e r e F r a n z S c h u rm a n n , I d e o lo g y and O r g a n iz a t i o n i n C o m m u n ist C h in a ( B e r k e l e y : U n i v e r s i t y o f C a l i
f o r n i a P r e s s , 1 9 6 8 ) , D .R . C am ero n , o p . c i t . s o w ie N orm an H. N ie , G .P . P o w e l l , K. P r e w i t t , " S o c i a l
S t r u c t u r e an d P o l i t i c a l D e v e lo p m e n t: D e v e lo p m e n t
R e l a t i o n s s h i p s " , A m e r ic a l P o l i t i c a l S c ie n c e R ev iew 6 2 ,
63
2 und 3 (Juni und September 1969) pp. 361-378, 808- 832.
60. Aus der überwältigenden Menge an Literatur sei insbesondere verwiesen auf die schon zitierten Arbeiten von Nettl, Huntington, Kasfir, Cameron, Rokkan, Bendix:
61. Vgl. mit näheren Hinweisen insbesondere Kasfir und Nettl.
62. Siehe insbesondere wiederum die Arbeiten von Cameron, op. cit. und Rokkan, op. cit.
63. Vgl. hierzu Reinhard Bendix, op. cit. und zum letzten Aspekt insbesondere Nelson Kasfir, op. cit., S. 270, Anmerkung 2.
64. Das thesenartige Resümee politisch-ökonomischer Klassentheorie im Hinblick auf politische Mobilisierungsprozesse orientiert sich exemplarisch an den Analysen von Nicos Poulantzas (I und II), op. cit. (vgl. Anmerkung 34) .
65. Vgl. hierzu und den folgenden Ausführungen empirische Belege bei Frieder Naschold, Alternative Raumpolitik, op. cit.
66. Hier läge dann der systematische Ansatz für weitergehende Analysen der Staatsformen einerseits und der spezifischen Ausprägungen der politischen Repräsentanz des Klassenverhältnisses über eine Regierung der Interessengruppen, der Verwaltung, der Parteikonkurrenz oder des "liberal corporatism”. Siehe hierzu Gerhard Lehmbruch, "Liberal Corporatism and Party Government", Comparative Political Studies, op. cit.,S. 91 ff.
67. Vgl. neben Immanuel Wallerstein, op. cit., insbesondere auch Dieter Senghaas, Weltwirtschaftsordnung und Entwicklungspolitik (Frankfurt, Suhrkamp-Verlag, 1977) sowie Gernot Müller, Charles Sabel, Frank Stille, Winfried Vogt, Ökonomische Krisentendenzen im gegenwärtigen Kapitalismus (Manuskript Starnberg 1976).
64
6 8 . V g l . d i e i n A nm erkung 3 5 , 36 u n d 3 6 a g e n a n n te n L i t e r a
t u r h i n w e i s e .
6 9 . Zu ä h n l i c h e n m e th o d i s c h e n E i n s c h r ä n k u n g e n s i e h e a u c h P e t e r F l o r a , o p . c i t . , S . 1 8 .
7 0 . V g l . z .B . m i t v i e l e n e m p i r i s c h e n B e le g e n und w e i t e r e n L i t e r a t u r a n g a b e n T . M aso n , o p . c i t .
7 1 . S t a t t v i e l e r N a c h w e is e v g l . E d u a rd H e im a n n , o p . c i t .
7 2 . S ie h e d a z u i n s b e s o n d e r e M a r ia n n e R o d e n s t e i n , o p . c i t . u n d F l o r i a n T e n n s t e d t , o p . c i t .
7 3 . V g l . d a z u d i e i n h a l t l i c h e n A u s f ü h r u n g e n im z w e i t e n K a p i t e l .
7 4 . S i e h e n e b e n N ic o s P o u l a n t z a s i n s b e s o n d e r e a u c h G e r n o t
M ü l l e r e t . a l . , o p . c i t . , H a r o ld W i le n s k y , o p . c i t .
7 5 . F ü r d i e s e R e s t a u r a t i o n s p h a s e s i e h e in s g e s a m t E b e r h a r d
S c h m id t , O ie v e r h i n d e r t e N e u o rd n u n g 1 9 4 5 -1 9 5 2 ( F r a n k f u r t 1972) s o w ie F l o r i a n T e n n s t e d t , o p . c i t .
7 6 . S ie h e I . L a k a t o s , o p . c i t . , S . 116
7 7 . S ie h e G e rh a r d B r a n d t , o p . c i t . , S . 9 f .
7 8 . S ie h e F r i e d r i c h E b e r l e , o p . c i t - , 242 f f ; H ans U l r i c hW e h le r , o p . c i t . , S . 51 f f un d i n s b e s o n d e r e R u d o lf B a h r o , D ie A l t e r n a t i v e ( F r a n k f u r t , EVA 1 977) .