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Nährstoffmanagement: Integration in der Landwirtschaft

Andreas Thiel

WRRL Verbändeforum

Kassel - 11.11.2017

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Source: http://www.gecafs.org/publications/index.html#Other – accessed: 31.10.2016

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In ersten Bewirtschaftungsplänen umfangreiche Ausnahmen Artikel 4 – VerschlechterungsverbotÜberlappung mit dichtem Viehbesatz - 82% Oberflächengewässer und 36% Grundwasserkörper

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25% leichte bis starke Zunahme – 2008 - 2014

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Wasser- und Landwirtschaftspolitik

Darstellung des landwirtschaftlichen Produktionsprozesses

Landwirtschaftlicher Produktionsprozess

Landwirtschaftliche Produkte/Güter

Landschaft

Abfall/Emissionen

Produzierte Produktionsfaktoren

Land

Arbeit

Ökologisches/ Naturkapital

Sonnenenergie Künstliche EnergieNatürliche Ressourcen

feedbacks

Abgewandelt, nach Wüstemann, 2008

Nitrate

Nitrate in Grund- und Oberflächengewässern

Positive und negative

EXTERNALITÄTEN

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Das Problem der Nitratauswaschungen

• lohnt sich gesamtwirtschaftlich: (70. Mill € Kosteneinsparung netto/ Jahr; van Grinsven et al., 2013)

• Komplex, Kuppelproduktion über mehrere Ebenen

• Schwer zu kontrollieren: räumliche Distanz, Anreiz für illegales Verhalten

• Räumlich und zeitlich äußerst heterogen

• Verbunden mit spezifische Investitionen in Produktionsweisen, z.B. bei Entscheidung für Tierhaltung und Biogas – technologische Pfadabhängigkeiten

• Unklare Verfügungsrechte – Akzeptanz nicht rechtskonformer Praktiken

• Distributiv:

– unklarer Nutzen (viele), klare Kosten (wenige); Umwelt (diffus) vs. Wirtschaft(-swachstum)

• Langfristprobleme und Unsicherheit

– Time Lags der Wirkungsentfaltung und des Nutzens

– Wissensabhängig

– Unsicherheit erhöht Konflikte und Rolle der Wissenschaft

• Kaum sichtbar

– Erfolgreiche Umweltpolitik, wenn keine klar abgrenzbaren (kleinen Gruppen) sondern große, diffuse Gruppen und keine klaren technischen Lösungen > persistente Probleme

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GAP allg.1. (Greening) & 2.

Säule- Wo es sich lohnt -

Anreizproblem

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DüngeVO/ Cross-compliance/ Greening– ordnungspolitisches

Durchsetzungs-

problem

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Ökonomische Anreize: Greening/

Widmung von GAP Subventionen

Regulatorische Instrumente

DüngeVO

Ökologische Wirksamkeit schlecht (abhängig von Anreizintensität -

ungewiss)

Gut – sehr gut (bei ausreichender

Kenntnis des Kontexts)

Ökonomische Effizienz Mittel bis gut schlecht

Innovationswirkung Kaum da Praxis vorgegeben (aber sunk costs der

Umstellung, Unsicherheit der Regulierung)

Gut (Bewirtschaftung mit geringerem

Eintrag (aber sunk costs der

Umstellung, Unsicherheit der

Regulierung)

Flexibilität, Reversibilität,

Fehlerfreundlichkeit

gut Mittel - schlecht

Praktikabilität Komplex, teuer, steuerungsintensiv

(Transaktionskosten)

sehr komplex, teuer, steuerungsintensiv

(Transaktionskosten)

- flächendeckend

Politische Durchsetzbarkeit Theoretisch gut

ABER UMVERTEILUNG – also schlecht

schlecht

Systemkonformität Gut – sehr gut Mittel – schlecht, da wahrgenommener

Eingriff in Eigentum und ungleiche

Regeln und Durchsetzung in EU

Sozialverträglichkeit Gut – sehr gut Schlecht

Internationale

Harmonisierbarkeit

In EU – sehr gut Mittel - schlecht

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Praktikabilität? Vollzug in D bis 2016

• Sehr unterschiedlich in den Bundesländern– Landwirtschaftskammern, Landwirtschaftsbehörden, Landesämter…

• Vollzug schwer zu überprüfen – nur 0,5 – 5% der Betriebe werden nach Fachrecht überprüft – zufällig und nach Risikofaktoren ausgewählt

• Einhaltung der Düngeverordnung teilweise im Rahmen von Cross-Compliance überprüft (Ausnahme Nährstoffvergleich)

• 1% nach Cross-compliance

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Sektorale Wasserpolitik

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Unsicherheit

Ressourcenintensität – auch Landerwerb

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Querschnittscharakter der Nährstoffproblematik - Einfluss EEG

• Veränderung der Verteilung der Anbauflächen mit negativen Auswirkungen auf Minderung der Nährstoff- und Stickstoffeinträge

• Zunehmende Anbauflächen für nachwachsende Rohstoffe führt zu einer Zunahme der Nähstoffeinträge in Boden und Wasserkörper – trotz Verschlechterungsverbots nach WRRL

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Ausweg?Nexus-Governance?

• Vorausschauende, sektorenübergreifende Aktion, um End-Of-Pipe Lösungen zu vermeiden und Effizienz zu erhöhen bzgl. sektoraler Interventionen

• Sektorübergreifende Kooperation um Synergien zu fördern und Konflikte zu verringern

• Welcher institutioneller Kontext? (Benson, 2015) – abhängig von Problemlage

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Figure 1: Stages of EPI, the relation between policies and the process of EPI

The relation between sectoral

policy and …environmental

regulation, …policy

objectives,… values

The stage of integration process

of the environment into another

sectoral policies

Contradicting

“Non-integratedness”

Respecting

“Implementation”

Complementary “Integration” = “Integratedness”

Source: author

In

te

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Continuous range

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• Ist Nexus Governance realistisch?

• Was ist die Problemlage?

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Thiel, 2009

Sektorale Politiken und Verringerung der Nitrateinträge

Kollaboration kaum möglich - Lösung erfordert Kompensationsmecha-

nismen, die nicht existieren

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In D: Politische Unzulänglichkeiten bzgl. übergreifender Stickstoffproblematik (SRU, 2015)

• Regelung einzelner Umweltmedien, nicht koordiniert und übergreifend

• Politisch nicht in Tragweite wahrgenommen

• Zusammenhang Produktionsgrundlagen in Landwirtschaft und Energie

• Institutionelle Hemmnisse:

– Fragmentierte rechtliche Vorgaben und Zuständigkeiten

– Umweltaspekte von sektoralen Verwaltungen zu wenig priorisiert, trotz entsprechender Verantwortlichkeit

• Forderung des SRU: Notwendigkeit einer nationalen Stickstoffstrategie, die politisch hochrangig verankert ist

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Optionen?

• Zusätzliche finanzielle Ressourcen– GAP für ausreichende Finanzierung?

– Zusätzliche Mittel aus Wasserentnahmegeld?

– Standortangepasste Steuer auf Stickstoffeinträge (SRU) – gerecht? Effizient?

− Bessere Umsetzung: Digitalisierung in der Landwirtschaft: Nutzung vorliegender Daten, um Kontrollierbarkeit nach Hoftorbilanz zu erleichtern

Dies ist der Weg der neuen DüngeVO

• Bessere Koordinations- und Kooperationsstrukturen, sektor- und ebenen-übergreifend

• Notwendigkeit des betriebsbezogenen Systemansatzes – Flächenbindung der Tierhaltung (Machmüller & Sundrum 2014)

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Mehr Koordination?OECD (2011) Water Governance in OECD Countries. A Multi-level Approach

• Instruments and institutional bodies for horizontal coordination:– Multi-sectoral conferences– Coordination group of experts– Inter-agency programs– Inter-ministerial body/commission

• Instruments and institutional bodies for vertical coordination– Water Agency/River basin organization– Regulations for sharing roles between levels of government– Coordination agency or commission– Contractual arrangements– Financial transfers/funds– Performance indicators– Shared database and water information system– Inter-municipal cooperation– Citizen engagement– Private sector participation

• Guideline to improve coordination– Diagnose multi-level governance gap across sectors– Involvement of sub-national governments in designing water policy (not only implementing)– Adopt horizontal governance tools– Create, update and harmonize water information systems– Encourage performance measurement at all levels of government– Capacity-building at all levels of government– Public participation

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• Vielen Dank!

thiel@uni-kassel.de

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