Rechtsgutachen_FBD_Staat_VS_E.ON_RWE_EnBW_Vattenfall_Nov_2015

Freshfields Bruckhaus Deringer

Stilllegung und Entsorgung Kernenergie

Rechtsgutachten zur finanziellen Vorsorge fr Stilllegung, Rck-bau und Entsorgung in der Kernenergiewirtschaft

vorgelegt von

Dr. Benedikt Wolfers, M.A. Dr. Herbert Posser Dr. Tobias Larisch

unter Mitwirkung von

Dr. Thomas Voland, LL.M.

Katja NiehnusDr. Philip Denninger, LL.M

11. November 2015

Freshfields Bruckhaus Deringer

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Inhaltsverzeichnis

A. EXECUTIVE SUMMARY8

I. Gesamtergebnis8

II. Sachverhalt: bbh-Darstellung unvollstndig und unzutreffend8

1. Keine Alleinverantwortung der Betreiber fr Stilllegung, Rckbau und Entsorgung, sondern Verantwortungsteilung zwischen

Betreibern und Staat8

2. Geltende Gesetzeslage zur finanziellen Vorsorge fr Stilllegung und

Entsorgung ist nicht defizitr10

3. Die von den EVU gebildeten Rckstellungen sind ausreichend11

III. Gesetzgebungsvorschlge: bbh-Vorschlge fr eine einseitige und

zwangsweise Neugestaltung des Vorsorge- und Haftungssystems sind verfassungs- und europarechtswidrig13

1. Gesetzliche Verpflichtung zur Bildung eines Sicherungsvermgens

in einem internen Fonds nach Vorbild des 66 VAG13

2. Gesetzliche Verpflichtung zur Auslagerung von

Vermgensgegenstnden in einen externen Fonds14

3. Gesetzliche Verpflichtung zur Fondsbildung (intern oder extern)

kombiniert mit einem solidarischen Garantiesystem15

4. Gesetzliche Anordnung einer neuen Haftung der

Muttergesellschaften fr Stilllegungs- und Entsorgungskosten16

5. Kumulation von Manahmen16

6. Konsensuale Lsung16

B. SACHVERHALT17

I. Verantwortungsteilung: staatliche Entsorgungsverantwortung sowie

betreiberbezogene Handlungs-, Finanzierungs- und

Vorsorgepflichten18

1. Vom politischen Druck zum Kernenergieeinstieg 1960 bis zum Kernenergieausstieg 2011: Staatliche bernahme und berwlzung

von Verantwortung18

2. Staatliche Verantwortung im Entsorgungsbereich20

a) Verantwortung des Staates fr Endlagerung gesetzlich verankert20

b) Staat ist Verantwortung fr Endlagerung bislang nicht gerecht geworden21

c) Nunmehr berwlzung der Entsorgungsverantwortung auf Betreiber... 21

3. Stilllegung und Entsorgung: Handlungs-, Finanzierungs- und Vorsorgepflichten der Betreiber und Genehmigungsinhaber nach HGB und AtG22

a) Handlungspflichten22

b) Zahlungspflichten24

aa) Kostenpflicht bei Benutzungeines Endlagers, 21a AtG24

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von Endlagern, 21b AtG24

cc) Umlage gem StandAG24

bb) Beitrge zur Finanzierung von Planung, Sicherung und Errichtung

c) Pflicht zur finanziellen Vorsorgefrzuknftige Zahlungspflichten25

aa) Fachrechtliche Vorgaben zur finanziellen Vorsorge ( 7 c Abs. 2

Nr. 2 AtG)25

bb) Bilanzrechtliches Vorsichtsprinzip undRckstellungssystem27

(1) HGB27

(2) IFRS28

d) Keine weitergehenden VorgabendesEuroparechts30

4. Standortauswahlgesetz 2013: Konzeptwechselfrdie Endlagerung30

a) Planfeststellung31

b) Vorausleistung31

c) Gorleben eignungshffig31

d) Neue Standortsuche32

II. Finanzielle Vorsorge in der Praxis: Bildung und Bereithalten

dauerhaft angemessener finanzieller Mittel zur Erfllung der Stilllegungs- und Entsorgungspflichten33

1. Umfang der finanziellen Vorsorge: Erfahrungswerte ermglichen

verlssliche Kostenprognose fr Stilllegung33

2. Bildung und Bereithalten dauerhaft angemessener finanzieller

Vorsorgemittel durch Betreiber und Genehmigungsinhaber33

a) Bilanzvorgaben33

b) Cash-Management-Systeme34

c) Liquiditt35

d) Konservative Anlagenstrategie35

III. Aktuelle politische Diskussion ber finanzielle Vorsorge im

Kernenergiebereich: Das bbh-Gutachten vom 10.Dezember 201435

IV. Gesetzgebungsinitiative der Bundesregierung zurBegrndung einer

neuen Stilllegungs- und Entsorgungshaftung der

Muttergesellschaften: Gesetzentwurf vom 9. Oktober 201540

1. Neue Haftung40

2. Abweichungen vom bisherigen Rechtssystem41

3. Strukturelle Vernderungen unmageblich41

4. Unbegrenzte sachliche Haftung42

5. Keine zeitliche Begrenzung42

6. Schlichte Nichterfllung gengt42

V. Ausreichende Rckstellungshhe durch das

Wirtschaftsprfergutachten von Warth&Klein besttigt und von Bundesregierung anerkannt43

VI. F ragestellung45

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C. RISIKEN RECHTLICHER UND FAKTISCHER ART? - ZUM

STATUS QUO DER VORSORGE FR STILLLEGUNG UND

ENTSORGUNG45

I. Worst-case-Betrachtung als Argumentationsgrundlage fr

gesetzgeberisches Ttigwerden ungeeignet45

II. Verursacherprinzip ist keine Grundlage fr Alleinverantwortung

der Kraftwerksbetreiber47

1. Nur begrenzte Reichweite des Verursacherprinzips im Vlkerrecht;

keine verbindlichen Vorgaben fr Verteilung der Stilllegungs- und

Entsorgungslasten47

2. Verursacherprinzip im EU-Recht nur nach Magabe nherer

Ausgestaltung49

a) Verursacherprinzip ist keine unmittelbare Vorgabe49

b) EU-Sekundrrecht fordert keine alleinige Kostentragung der Betreiber

oder Genehmigungsinhaber51

3. Verursacherprinzip im Atomrecht: Verantwortung des Staates fr

Endlagerung52

a) Grundlagen und Reichweite52

b) Ausgestaltung53

aa) Verursacherprinzip ist kein konkreter Rechtssatz53

bb) Verursachereigenschaft im Einzelfall zu klren53

cc) Vorliegend trifft Verursachereigenschaft nicht nur Betreiber,

sondern auch Staat54

4. Zwischenergebnis55

III. Kostenprognose: Die von den Betreibern zu tragenden Kosten der

Stilllegung und Entsorgung knnen ermittelt werden55

1. Stilllegungs- und Rckbaukosten knnen beziffert werden55

2. Verantwortungsteilung: Entsorgungskosten sind nicht allein von

EVU zu tragen56

a) Umfang der radioaktiven Abflle wurde durch die Bundesregierung

ermittelt und verffentlicht56

b) Neue Unsicherheit ber Endlagerkosten ist staatlich verursacht56

c) Alleinige Kostentragungspflicht der Betreiber nach StandAGist

rechtswidrig57

aa) Umlagepflicht des StandAG verstt gegen

Finanzverfassungsrecht57

bb) Hilfsweise: Materielle Voraussetzungen fr Beitragspflicht nicht

erfllt57

cc) Insbesondere Rechtswidrigkeit der Vorausleistungen58

dd) Zwischenergebnis58

3. Keine Ermchtigungsgrundlage fr Kostenerhebung nach Verschluss

der Endlager59

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IV. Betreiber haben nach geltendem Recht erforderliche und

ausreichende Finanzierungsvorsorge getroffen59

1. Strikte Kontrolle einer angemessenen Rckstellungsbildung60

2. Einhaltung anerkannter Standards der Konzernfinanzierung ist keine

Verschiebung von zurckgestellten Finanzmitteln61

a) Keine bilanzielle Beeintrchtigung der Aktiva der

Betreibergesellschaften61

b) konomisch anerkanntes und gesetzgeberisch erwnschtes System der

Konzernfinanzierung62

c) Unternehmerische Pflichten zwingen zu sorgfltiger und dauerhafter

Risikovorsorge63

aa) Mechanismen der Liquidittssicherung63

bb) Geschftsleiterpflichten fordern konservative Anlagepolitik64

V. Fazit65

D. GESETZLICHER REFORMBEDARF? - ZU DEN VORSCHLGEN FR EINE EINSEITIGE UND ZWANGSWEISE NEUGESTALTUNG DES VORSORGE- UND HAFTUNGSSYSTEMS65

I. Gesetzliche Verpflichtung zur Bildung eines Sicherungsvermgens in

einem internen Fonds nach Vorbild des 66 VAG68

1. Beschreibungdes Modellvorschlages68

2. Fehlende bertragbarkeit eines versicherungswirtschaftlichen

Modells69

3. Vereinbarkeitmit Art. 14 Abs. 1, 2 GG?71

a) Eingriff in den Schutzbereich71

b) Rechtfertigung73

aa)Legitimer Zweck74

bb)Geeignetheit74

cc)Erforderlichkeit75

dd)Verhltnismigkeit i.e.S78

4. Vereinbarkeitmit Art. 12 Abs. 1 GG?80

a) Schutzbereich80

b) Eingriffe81

c) Rechtfertigung82

5. Vereinbarkeitmit Art. 2 Abs. 1 GG?82

a) Eingriff in den Schutzbereich82

b) Rechtfertigung84

6. Vereinbarkeitmit Art. 3 Abs. 1 GG?84

a) (Un-)Gleichbehandlung84

b) Rechtfertigung85

aa)Ungleichbehandlung der Kernenergiebetreiber mit sonstigen

Gewerbetreibenden87

bb)Gleichbehandlung mit Versicherungsbranche89

cc)Vergleich mit volkswirtschaftlich bedeutsameren Rckstellungen90

dd)Widersprchlichkeiten in der Argumentation von bbh90

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7. Vereinbarkeit mit Rckwirkungsverbot?91

a) Differenzierung zwischen echter Rckwirkung/Rckbewirkung von

Rechtsfolgen und unechter Rckwirkung/tatbestandlicher Rckanknpfung91

b) Fondslsung als ungerechtfertigte echte Rckwirkung92

aa)Grnde fr echte Rckwirkung92

bb)Keine Rechtfertigung93

c) Hilfsweise: Auch bloe unechte Rckwirkung ist unzulssig94

d) Ergebnis96

8. Vereinbarkeit mit Europarecht?96

9. Fazit97

II. Gesetzliche Verpflichtung zur Auslagerung von

Vermgensgegenstnden in einen externen Fonds97

1. Beschreibung des Modellvorschlages97

2. Vereinbarkeit mit dem Finanzverfassungsrecht?98

a) Zwangsweise Zahlungen an externen Fonds sind Sonderabgaben99

b) Voraussetzung