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Regionale externe Finanzkontrolle in Europa

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Regionale externe Finanzkontrollein Europa

Eine vergleichende Studie

herausgegeben von

Europäische Organisation regionaler externer Institutionen zur Kontrolle des öffentlichen Finanzwesens (EURORAI)

3. überarbeitete und erweiterte Auflage


© EURORAI, 2009

Alle Rechte vorbehalten.Dieses Buch und alle in ihm enthaltenen Beiträge und Abbildungen sind ur-heberrrechtlich geschützt. Mit Ausnahme der gesetzlich zugelassenen Fälle ist eine Verwertung ohne Einwilligung des Verlages unzulässig.

Herausgeber:Europäische Organisation regionaler externer Institutionen zur Kontrolle des öffentlichen Finanzwesens (EURORAI)C/San Vicente, 4E-46002 Valencia

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Druck: Imprenta Torres S.L.

Layout: Devicienti Servicios Gráficos


VII

Inhaltsübersicht

Einführung

1. Die externe Finanzkontrolle der Länder in der Bundesrepublik Deutschland1.1 Grundlagen ............................................................................ 31.2 Aufgaben der Rechnungshöfe der Länder ............................. 41.3 Prüfungungsmaßstäbe ........................................................... 51.4 Prüfungsverfahren ................................................................. 71.5 Jahresbericht, Entlastungsverfahren ...................................... 91.6 Zusammensetzung, Organisation sowie personelle und

finanzielle Ausstattung ........................................................... 91.7 Kollegialprinzip ................................................................... 111.8 Zusammenarbeit der Rechnungshöfe ................................. 11

2. Das System der externen regionalen Finanzkontrolle in Frankreich2.1 Allgemeiner rechtlicher Rahmen ......................................... 13 2.1.1 Eine junge Einrichtung ............................................... 13 2.1.2 Kontext ....................................................................... 15 2.1.3 Die wichtigsten Rechtsgrundlagen ............................. 172.2 Umfang der Kontrolltätigkeit ............................................... 17 2.2.1 Prüfungszuständigkeit ................................................ 17 2.2.2 Befugnisse ................................................................... 192.3 Kontrollarten ....................................................................... 20 2.3.1 Kontrolle der Haushaltsvorgänge ............................... 21 2.3.2 Gerichtsförmige Rechnungsprüfung .......................... 24 2.3.3 Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung ........ 292.4 Beziehungen zu anderen Kontrolleinrichtungen................ 322.5 Kontrollverfahren ................................................................ 332.6 Adressaten der Berichte ....................................................... 362.7 Bekanntsmachungspflicht und Veröffentlichung der Berichte ................................................................................ 382.8 Mittel .................................................................................... 39 2.8.1 Finanzielle Mittel ........................................................ 39


VIII

2.8.2 Personal ...................................................................... 392.9 Europa und die regionalen Rechnungskammern ............... 41

3. Kommunale Finanzkontrolle in der Republik Irland3.1 Allgemeine Rechtsgrundlagen ............................................. 433.2 Umfang der Prüfungstätigkeit .............................................. 443.3 Beziehungen zu anderen Prüfungseinrichtungen ............... 453.4 Prüfungsverfahren ............................................................... 453.5 Adressaten der Prüfungsberichte ......................................... 483.6 Veröffentlichung der Berichte ............................................. 493.7 Finanzielle Mittel ................................................................. 493.8 Personal ............................................................................... 50

4. Kommunale Finanzkontrolle in den Niederlanden4.1 Allgemeine Rechtsgrundlagen ............................................. 514.2 Umfang der Prüfungstätigkeit .............................................. 544.3 Prüfungsarten ...................................................................... 554.4 Beziehungen zu anderen Prüfungseinrichtungen ............... 564.5 Prüfungsverfahren ............................................................... 574.6 Adressaten der Berichte ....................................................... 584.7 Veröffentlichung der Berichte ............................................. 594.8 Finanzielle Mittel ................................................................. 594.9 Personal ............................................................................... 60

5. Die externe Finanzkontrolle der österreichischen Bundesländer5.1 Einleitung ............................................................................ 615.2 Rechtliche Stellung der Landesrechnungshöfe ................... 615.3 Aufgaben der Landesrechnungshöfe ................................... 625.4 Prüfungsverfahren und Prüfungsbefugnisse ....................... 635.5 Prüfungungsmaßstäbe ......................................................... 645.6 Zusammensetzung, Organisation sowie personelle und

finanzielle Ausstattung ......................................................... 655.7 Zusammenarbeit der österreichischen Rechnungshöfe ...... 665.8 Liste der Einrichtungen der externen Finanzkontrolle in den Bundesländern ............................................................. 66


IX

6. Externe regionale Finanzkontrolle in Polen6.1 Einführung: Die dreistufige territoriale Gliederung des

polnischen Staates ............................................................... 696.2 Allgemeiner rechtlicher Rahmen ......................................... 716.3 Aufgaben und Zuständigkeiten der regionalen

Rechnungskammern ............................................................ 726.4 Beziehungen zu anderen Institutionen ............................... 766.5 Rechnungsprüfungsprozess, Adressaten und

Veröffentlichung der Prüfungsberichte ............................... 786.6 Struktur und Organisation der regionalen

Rechnungskammern ............................................................ 796.7 Nationaler Rat der regionalen Rechnungskammern (KRRIO) ............................................................................... 80

7. Externe regionale Finanzkontrolle in Portugal7.1 Einleitung ............................................................................ 837.2 Allgemeine Rechtsgrundlagen ............................................. 847.3 Umfang der Kontrollmaßnahmen ....................................... 867.4 Prüfungsarten ...................................................................... 897.5 Beziehungen zu anderen Kontrolleinrichtungen................ 907.6 Prüfungsverfahren ............................................................... 907.7 Adressaten der Berichte ....................................................... 917.8 Veröffentlichung der Berichte ............................................. 917.9 Finanzielle Mittel ................................................................. 927.10 Personal ............................................................................... 92

8. Externe öffentliche Finanzkontrolle in der Russischen Föderation

8.1 Einführung und allgemeine Rechtsgrundlagen .................. 958.2 Arten der Tätigkeit ............................................................... 988.3 Organisation und Arbeitsplanung ....................................... 998.4 Berichterstattung ................................................................. 998.5 Beziehungen unter den Kontrolleinrichtungen .................. 998.6 Zusammensetzung und Struktur der

Finanzkontrolleinrichtungen............................................. 1008.7 Finanzielle Mittel ............................................................... 102


X

9. Die öffentliche Finanzkontrolle auf kantonaler Ebene in der Schweiz9.1 Einleitung .......................................................................... 1039.2 Rechtsgrundlagen .............................................................. 1039.3 Zuständigkeiten ................................................................. 1049.4 Prüfungskriterien und Prüfungsgrundsätze ...................... 1059.5 Interne Kontrolle ............................................................... 1069.6 Allgemeine Prüfungsaufgaben ........................................... 1069.7 Prüfungsablauf ................................................................... 1099.8 Berichterstattung ............................................................... 1099.9 Verfahren............................................................................ 1099.10 Tätigkeitsbericht ................................................................ 1109.11 Organisation ...................................................................... 1109.12 Zusammenarbeit-Weiterbildung ........................................ 111

10. Externe Finanzkontrolle der autonomen Regionen in Spanien

10.1 Allgemeine Rechtsgrundlagen ........................................... 11310.2 Umfang der Kontrolltätigkeit ............................................. 11410.3 Kontrollarten ..................................................................... 11710.4 Verbindungen zu anderen Kontrolleinrichtungen ............ 11910.5 Prüfungsverfahren ............................................................. 12010.6 Adressaten der Prüfungsberichte ....................................... 12310.7 Veröffentlichung der Berichte ........................................... 12310.8 Finanzielle Mittel ............................................................... 12410.9 Zusammensetzung und personelle Ressourcen ................ 125

11. Kommunale Finanzkontrolle im Vereinigten Königreich11.1 Einleitung .......................................................................... 13311.2 Rechtlicher Rahmen – die Audit Commission ................... 13411.3 Das Audit Commission-Modell der öffentlichen

Finanzkontrolle ................................................................. 13511.4 Beziehung der Audit Commission zum Parlament und zum National Audit Office ................................................. 13811.5 Verantwortlichkeiten der von der Audit Commission

bestellten Rechnungsprüfer .............................................. 13911.6 Adressaten der Prüfungsberichte ....................................... 141


XI

11.7 Finanzielle Mittel ............................................................... 14211.8 Personal ............................................................................. 144


XIII

Beiträge

Deutschland – Landesrechnungshof Sachsen-Anhalt, Rechnungs-hof Rheinland-PfalzFrankreich – Chambre régionale des comptes d’Alsace, Chambre régionale des comptes de Midi-PyrénéesIrland – Local Government Audit ServiceNiederlande – Rekenkamer RotterdamÖsterreich – Oberösterreichischer LandesrechnungshofPolen – Regionalna Izba Obrachunkowa w Bydgoszczy (Regional Chamber of Audit in Bydgoszcz), Regionalna Izba Obrachunkowa w Katowicach (Regional Chamber of Audit in Katowice)Portugal – Tribunal de ContasRussland – Контрольно - счетная палата Москвы (Chamber of Control and Accounts of Moscow)Schweiz – Finanzkontrolle des Kantons Zürich, Finanzinspektorat des Kantons WallisSpanien – Sindicatura de Comptes de la Comunitat ValencianaVereinigtes Königreich – Audit Commission (England), Audit Scotland


EINFÜHRUNG

Die Gründungskonferenz der Europäischen Organisation regionaler exter-ner Institutionen zur Kontrolle des öffentlichen Finanzwesens (EURORAI) fand 1992 in Manchester (Vereinigtes Königreich) statt. Während dieser Versammlung wurden die Grundlagen für den Aufbau einer Vereinigung festgelegt, welche die regionalen Einrichtungen der externen Finanzkon-trolle in Europa umfassen soll. Als regionale Finanzkontrollinstitutionen werden dabei die öffentlichen Prüfungseinrichtungen angesehen, die ihre regionale Prüfungszuständigkeit unterhalb der nationalstaatlichen Ebene auf regionaler und/oder lokaler Ebene ausüben.

EURORAI hat sich zum Hauptziel gesetzt, die Zusammenarbeit zwischen den verschiedenen Finanzkontrollinstitutionen auf den verschiedenen Gebieten ihrer Tätigkeit zu ermöglichen und den Austausch von Kennt-nissen und Erfahrungen im Bereich der Kontrolle des öffentlichen Finanz-wesens zu fördern.

Die zweite Ausgabe dieser Studie fasst die Hauptmerkmale der regio-nalen Einrichtungen der Finanzkontrolle in elf europäischen Ländern (Deutschland, Frankreich, Irland, Niederlande, Österreich, Polen, Portu-gal, Russland, Schweiz, Spanien und Vereinigtes Königreich) zusammen. Die dargestellten Informationen sollen u.a. einen Vergleich der allgemei-nen Rechtsgrundlagen, des Umfangs der Prüfungstätigkeit, der Prüfungs-maßstäbe, der Beziehungen zu anderen Finanzkontrolleinrichtungen, des angewendeten Prüfungsverfahrens, der Adressaten und der Veröffent-lichung der Berichte sowie der finanziellen und personellen Austattung erlauben.

Es war vorauszusehen, dass sich dabei die Vielfalt der charakteristischen Merkmale der Prüfungseinrichtungen offenbaren würde, welche nicht nur im Ländervergleich, sondern sogar von Region zu Region Unterschie-de aufweisen. Dies ist größtenteils auf die unterschiedlichen Staatsform und staatliche Gliederung zurückzuführen, die die einzelnen hier un-tersuchten europäischen Staaten aufweisen: Föderativer Staatsaufbau in den Bundesstaaten Deutschland, Österreich, Schweiz und in gewissem Maße auch in Russland, Aufbau dezentraler Strukturen in den Einheits-staaten Frankreich, Polen und Portugal (wobei bei letzterem der Aufbau solcher dezentraler Strukturen sich auf die Inseln Madeira und Azoren beschränkt), flexibles regionalen System der Selbstverwaltung in Spanien und System der Kommunalverwaltung in Irland, den Niederlanden und


2 Einführung

dem Vereinigten Königreich (wobei im Vereinigten Königreich die mit großem Tempo voranschreitende Regionalisierung mit unterschiedlichen Systemen in den konstituierenden Landesteilen England, Wales, Schott-land und Nordirland ebenfalls zu berücksichtigen ist).

In den Staaten mit einem föderalen System werden die regionalen Ins-titutionen der öffentlichen Finanzkontrolle auf Initiative der Region er-richtet. Gleiches gilt für einen Staat mit einem flexiblen quasi-föderalen System wie Spanien. In den Einheitsstaaten wie Frankreich und Portugal handelt es sich dagegen um dezentrale staatliche Einrichtungen mit einer mehr oder weniger stark ausgeprägten Unabhängigkeit gegenüber dem staatlichen Rechnungshof. Das Vereinigte Königreich und Irland stellen dagegen mit ihren Kommunalprüfungseinrichtungen in dieser Betrach-tung einen Spezialfall dar. Im Vereinigten Königreich waren angesichts der fortschreitenden Regionalisierung weitere wesentliche Neugestaltun-gen der Finanzkontrollzuständigkeiten zu erwarten und diese sind dann insbesondere in Schottland und Wales auch vollzogen worden.

Des weiteren sind Einrichtungen der Finanzkontrolle nicht in jeder Regi-on eines Staates vorhanden (Russland, Spanien). Gleichfalls prüfen in ei-nigen Staaten regionale Finanzkontrollinstitutionen auch auf lokaler und nicht nur auf regionaler Ebene (Deutschland, Frankreich, Spanien). In an-deren Staaten wiederum nehmen einige regionale Prüfungseinrichtungen keine externe Finanzkontrolle vor, da sie Bestandteil der regionalen Ver-waltung sind und somit lediglich als interne Revisionsorgane angesehen werden können (Russland, Schweiz). Soweit um nur einige wesentlichen Unterschiede aufzuzeichnen.

Die hauptsächlichen Informationsquellen bei der Erarbeitung der zwei-ten Ausgabe dieser Studie waren die jeweiligen auf den neuesten Stand gebrachten Länderberichte, welche von einigen Mitgliedsinstitutionen erstellt worden sind. Neu aufgenommen worden sind vier Kapitel; zwei über die kommunale Finanzkontrolle in den Niederlanden und in Polen, während die beiden anderen der regionalen Finanzkontrolle in Portugal und Russland gewidmet sind.

Detailinformationen zu den einzelnen Mitgliedsinstitutionen von EU-RORAI können über die Homepage der Vereinigung und diverse Veröf-fentlichungen in Erfahrung gebracht werden.


1. DIE EXTERNE FINANZKONTROLLE DER LÄNDER IN DER BUNDESREPUBLIK DEUTSCHLAND

1.1 Grundlagen

Die externe Finanzkontrolle der Länder in der Bundesrepublik Deutsch-land ist Aufgabe der Rechnungshöfe der Länder. Bestimmend dafür ist der föderative Staatsaufbau Deutschlands. Neben dem Bund als dem Zen-tralstaat bestehen 16 Länder als so genannte Gliedstaaten. Staatscharak-ter hat nicht nur der Bund, sondern auch jedes Land. Die staatliche Ho-heitsmacht der Länder ist zwar entsprechend der Kompetenzverteilung der Bundesverfassung, dem Grundgesetz, zwischen Bund und Ländern gegenständlich beschränkt, aber nicht vom Bund abgeleitet. Die Länder entscheiden grundsätzlich selbst über ihre Verfassungen. Dem Grundsatz der Trennung der Verfassungsräume von Bund und Ländern entspre-chend sind der Bund und die Länder auch in ihrer Haushaltswirtschaft selbständig und voneinander unabhängig. Daher hat sowohl der Bund wie auch jedes Land einen eigenständigen Rechnungshof errichtet. Der Bundesrechnungshof ist vorrangig mit der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes befasst. Die Rechnungshöfe der Länder prüfen diese im Landesbereich. Der Bundesrechnungshof hat gegenüber den Rechnungshöfen der Länder weder ein Aufsichts- noch ein Weisungs-recht; er ist ihnen nicht übergeordnet.

Die Rechnungshöfe der Länder sind durch die Verfassungen der Länder institutionell garantiert. Die Verfassungsgarantie bezieht sich auf ihren Be-stand als Einrichtung, die richterliche Unabhängigkeit der Mitglieder und einen Kernbereich an Zuständigkeiten. Die Rechnungshöfe leiten ihre Be-fugnisse aus der Verfassung ab. Ob sie selbst Verfassungsorgane sind ist umstritten, weil sie nicht über gestaltende Machtbefugnisse im Staat ver-fügen und nicht unmittelbar an der staatlichen Willensbildung beteiligt sind. Als eigenständige und unabhängige, nur dem Gesetz unterworfene Kontrollorgane sind sie keiner der drei Staatsgewalten zugeordnet, son-dern stehen zwischen Parlament und Regierung, deren Aufgaben sie glei-chermaßen unterstützen, ohne deren „Hilfsorgan” zu sein. Kennzeichen dieser verfassungsrechtlichen Prägung sind die Entscheidungsstruktur der Rechnungshöfe als Kollegialbehörden und die richterliche Unabhän-gigkeit der Mitglieder, aus der die Unabhängigkeit und Weisungsfreiheit der gesamten Einrichtung folgt.


4 Die externe Finanzkontrolle der Länder in der Bundesrepublik Deutschland

Auf Grund rahmenrechtlicher Vorgaben des Bundesgesetzgebers für die Haushaltswirtschaft stimmen Stellung, Aufgaben und Verfahren der Rech-nungshöfe weitgehend überein. Nähere Einzelheiten sind in Rechnungs-hofsgesetzen und Haushaltsordnungen der Länder niedergelegt.

1.2 Aufgaben der Rechnungshöfe der Länder

Die Rechnungshöfe haben die Verfassungsaufgabe, die Rechnung über die Einnahmen und Ausgaben und die Übersicht über das Vermögen und die Schulden, die von dem Minister der Finanzen zur Entlastung der Landes-regierung vorzulegen sind, sowie die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmä-ßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Landes einschließlich seiner Sondervermögen und Betriebe zu prüfen. Dieser Verfassungsauftrag korrespondiert sich sachlich mit dem Aufgabenbereich der Landesverwal-tung. Damit unterliegen alle öffentlichen Stellen eines Landes, soweit sie Einnahmen erzielen oder Ausgaben leisten oder sonst finanzwirtschaftlich relevant handeln, der Prüfung. Prüfungsfreie Räume sind ausgeschlossen (Grundsatz der Lückenlosigkeit der Finanzkontrolle).

Die Rechnungshöfe prüfen darüber hinaus u.a.

• beiStellenaußerhalbderVerwaltung,z.B.wennsieZuwendungendesLandes erhalten haben, wobei diese Prüfungen in der Regel auf die bestimmungsgemäße und wirtschaftliche Verwendung der Mittel be-schränkt sind,

• dieBetätigungendesLandesbeiprivatrechtlichenUnternehmen,andenen es unmittelbar oder mittelbar beteiligt ist,

• dieHaushalts-undWirtschaftsführungder juristischenPersonendesöffentlichen Rechts, die der Aufsicht des Landes unterstehen, und

• dieHaushalts-undWirtschaftsführungderFraktionendesLandespar-laments.

Ebenso unterliegt der Prüfung der Rechnungshöfe die Haushalts- und Wirtschaftsführung von Landesbanken sowie von Rundfunk- und Fern-sehanstalten auf Grund von Landesrecht bzw. bei Gemeinschaftsanstalten mehrerer Länder auf Grund staatsvertraglicher Regelungen der Länder.


5Die externe Finanzkontrolle der Länder in der Bundesrepublik Deutschland

Einigen Rechnungshöfen obliegt in unterschiedlicher Weise die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung der kommunalen Gebietskör-perschaften, so in Mecklenburg-Vorpommern, Rheinland-Pfalz, Sachsen, Sachsen-Anhalt und Schleswig-Holstein. In Hessen und Thüringen ist die externe Prüfung der Kommunen dem Präsidenten des Rechnungshofs übertragen. In den Stadtstaaten Berlin, Bremen und Hamburg erstreckt sich die Zuständigkeit des Rechnungshofs auch auf die kommunalen An-gelegenheiten. In Baden-Württemberg, Bayern und Niedersachsen neh-men selbständige Rechtsträger und in den übrigen Ländern oberste Lan-desbehörden (Ministerien) die Prüfung der Kommunen wahr.

Zu den Aufgaben der Rechnungshöfe gehört nicht zuletzt auch die Be-ratung. Dabei ist zu unterscheiden zwischen der unselbständigen und der selbständigen Beratung. Kennzeichnend für die unselbständige Be-ratung ist, dass sie im Zusammenhang mit konkreten Prüfungsvorgängen steht. Dabei ist nicht nur an Vorschläge und Empfehlungen im Rahmen von Prüfungsfeststellungen zu denken. Wichtig ist auch der informelle partnerschaftliche Gedanken-und Meinungsaustausch zu aktuellen Ver-waltungsproblemen während der Prüfung, bei dem die Rechnungshöfe ihr Fachwissen und ihre Erfahrungen aus einer Vielzahl von Prüfungen als sachverständige Partner einbringen können. Unabhängig davon ist die selbständige Beratung der Parlamente, der Regierungen und einzelner Minister, die nicht im Zusammenhang mit konkreten Prüfungsvorgängen stehen, aber in Prüfungserfahrungen ihre Legitimation haben muss. Hier geht es um finanzrelevante und organisatorische Fragen, Maßnahmen oder Verfahrensabläufe, die seitens der Regierung oder von Ministerien oder nachgeordneten Behörden geplant sind und zu denen der Rech-nungshof um seine sachverständige Bewertung und ggfs. um Optimie-rungsvorschläge gebeten wird. Die Rechnungshöfe sind in der Regel nicht zur Beratung verpflichtet. Sie entscheiden daher über Art und Umfang der Beratung nach pflichtgemäßem Ermessen. Sie kommen Wünschen nach Beratung - soweit im Rahmen der jährlichen Arbeitsplanung möglich und vertretbar - nach, wobei sie insbesondere das Informationsbedürfnis von Parlament und Regierung berücksichtigen.

1.3 Prüfungsmaßstäbe

Maßstäbe für die Prüfungen der Rechnungshöfe sind nicht nur die Ord-nungsmäßigkeit des Gesetzesvollzugs und des Verwaltungshandelns all-gemein, also eine umfängliche Rechtmäßigkeitskontrolle, sondern insbe-sondere die Rechtsgebote der Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.



Ordnungsmäßigkeit

Unter Ordnungsmäßigkeit ist nicht nur buchhalterische Korrektheit zu verstehen, sondern ganz allgemein Rechtmäßigkeit. Die Prüfung erstreckt sich darauf, ob die Verwaltung ihre Aufgaben ordnungsgemäß und zeit-gerecht unter Beachtung der materiellen und formellen Vorschriften und Grundsätze erfüllt hat. Die Prüfung materieller Richtigkeit hat Vorrang vor der Prüfung formaler Gesichtspunkte und betrifft die sachliche Richtigkeit des Verwaltungshandelns, soweit es sich finanziell ausgewirkt hat oder auswirken kann.

Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit

Das Gebot der Wirtschaftlichkeit bedeutet die Verpflichtung, entweder mit den gegebenen Mitteln den größtmöglichen Erfolg zu erreichen (Maximal-prinzip, Ergiebigkeitsprinzip, Effektivitätsprinzip) oder einen bestimmten Erfolg mit den geringst möglichen Mitteln zu erzielen (Minimalprinzip). Das Gebot der Sparsamkeit ist Bestandteil des Wirtschaftlichkeitsgebotes und entspricht dem Minimalprinzip. Das Wirtschaftlichkeitsgebot ist, auf das Finanzgebaren der öffentlichen Hand bezogen, nicht im Sinne einer Gewinnoptimierung zu verstehen, sondern es stellt auf die günstigste Re-lation zwischen dem verfolgten Zweck – nämlich der Wahrnehmung einer bestimmten öffentlichen Aufgabe in Verwirklichung des Gemeinwohls – und den dafür eingesetzten Mitteln ab.

Die Wirtschaftlichkeitsprüfung umfasst eine Wirksamkeitskontrolle ein-schließlich einer Erfolgskontrolle. Um die Zweckmäßigkeit und Wirt-schaftlichkeit von Verwaltungsorganisationen zu beurteilen, bedarf es zu-nehmend der Anwendung betriebswirtschaftlicher Grundsätze.

Politische Entscheidungen

Die Bewertung politischer Entscheidungen als solcher steht den Rech-nungshöfen nicht zu. Sie prüfen jedoch auf rationaler Grundlage die Vo-raussetzungen, die Mittel und die finanzwirtschaftlich relevanten Auswir-kungen dieser Entscheidungen. Die Rechnungshöfe setzen damit nicht ihre eigenen Wert- und Zielvorstellungen an die Stelle derjenigen der de-mokratisch legitimierten Entscheidungsträger, sie liefern diesen vielmehr Informationen und Wertungen, die helfen sollen, mit den öffentlichen Ressourcen sorgsam umzugehen. Die Entscheidungen selbst bleiben den politisch verantwortlichen Organen vorbehalten.



1.4 Prüfungsverfahren

Das Prüfungsverfahren ist durch das Haushaltsgrundsätzegesetz des Bun-des und die jeweiligen Landeshaushaltsordnungen nur in seinen Grund-zügen geregelt und im Übrigen den Rechnungshöfen überlassen, die in ihren inneren Ordnungen (Geschäftsordnungen, Prüfungsordnungen) Näheres selbst regeln.

Grundlage des Prüfungsverfahrens ist die Unabhängigkeit der Rechnungs-höfe. Diese entscheiden in eigener Verantwortung darüber, ob, wann, mit welcher personellen Besetzung (Einzelprüfer oder Prüfergruppen), mit welchem Aufwand, wo (mit oder ohne örtlicher Erhebungen) und wie sie eine Prüfung durchführen (vollständig oder stichprobenweise). Sie kön-nen Prüfungen beschränken oder Rechnungen ungeprüft lassen und be-gonnene Prüfungen mangels Ergiebigkeit abbrechen. Grundsätzlich kann weder das Landesparlament noch die Landesregierung dem Rechnungs-hof Prüfungsaufträge erteilen oder ihm Weisungen für Prüfungen geben; Prüfungsersuchen pflegen die Rechnungshöfe jedoch im Rahmen ihrer verfassungsmäßigen Verantwortung nach Möglichkeit zu entsprechen. In einigen Ländern (z.B. Hessen) müssen sich die Rechnungshöfe äußern, wenn der Landtag dies wünscht.

Als nachgängiger Kontrolle unterliegen der Finanzkontrolle nur abge-schlossene Vorgänge. Dabei ist allerdings nicht erforderlich, dass die fi-nanziellen Folgen bereits eingetreten sind, sondern es reicht aus, dass eine Maßnahme, über deren Durchführung die verantwortliche Stelle ihren Entscheidungsprozess oder einen davon abgrenzbaren Teil abge-schlossen hat, sich finanziell auswirken kann (sogenannte Maßnahmeprü-fungen). Durch Prüfungen, die in diesem Stadium ansetzen, kann bereits zu einem frühen Zeitpunkt unwirtschaftlichem Verwaltungshandeln vor-gebeugt werden. Dies gilt vornehmlich für die Durchführung von Pro-grammen und für Projekte des Hochbaus wie auch des Tiefbaus.

Die Rechnungshöfe haben das Recht auf Einsicht in alle Unterlagen, die sie zur Erfüllung ihrer Aufgaben für erforderlich halten. Die Unterlagen sind ihnen auf Verlangen vorzulegen oder zu übersenden. Die erbetenen Auskünfte sind ihnen und ihren Beauftragen zu erteilen. Die Auskunfts-pflicht erstreckt sich auch auf elektronisch gespeicherte Daten sowie deren automatisierten Abruf. Grundsätzlich stehen dem Anspruch auf Akteneinsicht und Aktenvorlage sowie auf Auskunft weder der geschützte interne Beratungs- und Entscheidungsbereich der Exekutive, noch grund-rechtlich geschützte Positionen, noch besondere Geheimhaltungs- oder Verschwiegenheitsbestimmungen von vornherein entgegen.



Die Prüfungen erfolgen auf Grund von Arbeitsplänen des Rechnungshofs, die im Allgemeinen für ein Jahr im Voraus festgelegt werden. Gegenüber der betroffenen Stelle wird die Prüfung durch eine Prüfungsankündigung eingeleitet. Soweit erforderlich, werden die Ziele der Prüfung in einer ein-führenden Besprechung erläutert. Nach Abschluss der Erhebungen findet grundsätzlich eine Schlussbesprechung statt, bei der der geprüften Stelle Gelegenheit zur Stellungnahme gegeben wird. Die auf dieser Grundla-ge erstellten Prüfungsmitteilungen werden der Verwaltung zur Äußerung übersandt, damit der festgestellte Sachverhalt abschließend geklärt und seine Beurteilung durch den Rechnungshof abgesichert werden kann. Die geprüfte Stelle hat sich mindestens dazu zu äußern, inwieweit der zugrun-de gelegte Sachverhalt zutrifft und eventuell, ob sie die Bewertungen und Folgerungen des Rechnungshofs anerkennt. Erst nach der Beantwortung der Prüfungsmitteilungen trifft der Rechnungshof seine endgültigen Fest-stellungen.

Das Prüfungsverfahren ist grundsätzlich ein internes Verfahren zwischen Rechnungshof und geprüfter Stelle. Über Mitteilungen des Prüfungser-gebnisses an andere Stellen entscheidet der Rechnungshof nach pflicht-gemäßem Ermessen; er hat dabei den vorläufigen Charakter der Prü-fungsmitteilungen, das berechtigte Interesse der geprüften Stelle an einer Stellungnahme und ggf. deren Bewertung, schutzwürdige Interessen Dritter sowie nicht zuletzt die mögliche Beeinträchtigung seiner Entschei-dungsfindung durch eine vorzeitige parlamentarische oder öffentliche Diskussion zu berücksichtigen. Im kommunalen Bereich erhalten die Auf-sichtsbehörden regelmäßig, im Übrigen die übergeordneten Behörden, Ausfertigungen der Prüfungsmitteilungen. Prüfungsergebnisse von grund-sätzlicher oder erheblicher finanzieller Bedeutung teilt der Rechnungshof dem Landesfinanzminister mit.

Zur Umsetzung seiner Forderungen kann der Rechnungshof keine An-ordnungen erlassen und keine Sanktionen aussprechen. Es obliegt den geprüften Stellen und gegebenenfalls der Aufsichtsbehörde, aus den Prü-fungsmitteilungen nach Maßgabe des geltenden Rechts die notwendigen Folgerungen zu ziehen. Haben Fehler im Verwaltungshandeln zu Schäden geführt, haben sie die rechtlichen Möglichkeiten des Ausgleichs zu prüfen und Ansprüche durchzusetzen. Soweit kommunale Gebietskörperschaf-ten geprüft worden sind, haben die Aufsichtsbehörden die Ausräumung der Prüfungsfeststellungen zu überwachen.



1.5 Jahresbericht, Entlastungsverfahren

Der Rechnungshof fasst die Ergebnisse seiner Prüfungen, soweit sie nach seiner Einschätzung für die Entlastung der Landesregierung von Bedeu-tung sein können, jährlich in einem Bericht zusammen (Jahresbericht, zum Teil auch „Bemerkungen des Rechnungshofs” genannt). Dazu ge-hören alle Vorgänge, welche die Verantwortlichkeit der Landesregierung betreffen, sei es auch nur ihre Aufsichtszuständigkeit oder ihr Gesetzes-initiativrecht, oder die finanziellen Auswirkungen für das Land haben können.

Der Jahresbericht wird dem Landesparlament und der Landesregierung zugeleitet und als Parlamentsdrucksache veröffentlicht. Zur Unterrich-tung der Öffentlichkeit wird er von dem Rechnungshof in einer Presse-konferenz vorgestellt.

Der Jahresbericht ist weder Rechenschafts- noch Tätigkeitsbericht, son-dern er bildet verfassungsrechtlich die Grundlage für das parlamentari-sche Verfahren über die Entlastung der Landesregierung. Der Beschluss des Landesparlaments über die Entlastung wird in Parlamentsausschüs-sen vorbereitet. Der Beschluss ist nicht auf die Frage der Entlastung be-schränkt; vielmehr hat sich in der parlamentarischen Praxis der Länder eine Form der Beschlussfassung entwickelt, die es ermöglicht, die Ent-lastungsentscheidung mit konkreten Aufforderungen an die Landesregie-rung bis hin zur Missbilligung in bestimmten Einzelfällen zu verbinden. Dadurch kann das Parlament in flexibler und wirkungsvoller Weise Ein-fluss auf die Regierung nehmen.

1.6 Zusammensetzung, Organisation sowie personelle und finan-zielle Ausstattung

Die Rechnungshöfe bestehen aus kollegialen Entscheidungsorganen, den mit den Prüfungen und der Vorbereitung der Entscheidungen beauftrag-ten Mitarbeitern und dem Verwaltungs- und Hilfspersonal.

Das kollegiale Entscheidungsorgan heißt Kollegium (Bayern, Berlin, Bran-denburg, Hamburg, Bremen, Nordrhein-Westfalen, Rheinland-Pfalz, Saar-land und Sachsen) oder Senat (Baden-Württemberg, Hessen, Mecklen-burg-Vorpommern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Schleswig-Holstein und Thüringen). Es setzt sich aus dem Präsidenten, dem Vizepräsidenten sowie weiteren, zu Mitgliedern des Entscheidungsorgans besonders be-



stellten Beamten zusammen. Die Größe des Kollegialorgans variiert zwischen vier Mitgliedern (Bremen) und 16 Mitgliedern (Bayern).

Die Auswahl der Präsidenten ist von Land zu Land unterschiedlich. Das Vorschlagsrecht für den Präsidenten, teilweise auch für den Vizepräsiden-ten, liegt in der Mehrzahl der Länder bei der Landesregierung oder dem Ministerpräsidenten. In einigen Ländern liegt es bei dem Landtagspräsi-denten oder dem Ältestenrat des Landtags. Ebenso differenziert ist das Recht zur Ernennung der Präsidenten. Gewählt werden die Präsidenten, teilweise auch die Vizepräsidenten, vom Parlament, wozu in einigen Län-dern eine Zwei-Drittel Mehrheit notwendig ist.

Die weiteren Mitglieder werden in Brandenburg, Bremen, Hamburg, Nordrhein-Westfalen und Saarland durch Wahl des Parlaments, in Sach-sen-Anhalt mit Zustimmung des Landesparlaments und im Übrigen zu-meist durch den Regierungschef ernannt; an ihrer Bestellung sind der Prä-sident und das kollegiale Entscheidungsorgan in unterschiedlicher Weise beteiligt. In Rheinland-Pfalz schlägt z. B. der Präsident des Rechnungshofs die Kandidaten nach Anhörung des Kollegiums vor (in der Praxis wird der nach bundesweiter Ausschreibung ausgewählte Vorschlag vom Minis-terpräsidenten übernommen). In einigen Ländern geht der Auswahl eine Abstimmung im politischen Bereich voraus. Die Amtszeit der weiteren Mitglieder endet mit dem Eintritt in den Ruhestand (derzeit Vollendung des 65. Lebensjahres).

Die Amtszeit der Präsidenten in Bayern, Hessen, Mecklenburg-Vorpom-mern, Niedersachsen, Sachsen-Anhalt, Sachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen beträgt zwölf Jahre, in Hessen, Mecklenburg-Vorpommern, Niedersachsen, Schleswig-Holstein und Thüringen auch diejenige der Vi-zepräsidenten; eine Wiederwahl ist ausgeschlossen. Im Übrigen endet die Amtszeit der Präsidenten und Vizepräsidenten mit dem Eintritt in den Ru-hestand (derzeit Vollendung des 65. Lebensjahres, in einzelnen Ländern, z.B. Sachsen Vollendung des 67. Lebensjahres).

Die Rechnungshöfe sind in Abteilungen/Prüfungsgebiete gegliedert, die jeweils von Mitgliedern des Kollegiums geleitet werden und deren Zu-ständigkeiten nach sachlichen Gesichtspunkten geordnet sind. Daneben besteht eine zentrale Organisationseinheit (Präsidialabteilung oder Prä-sidialbüro) für die Verwaltung des Rechnungshofs. In den Ländern Ba-den-Württemberg, Bayern, Hessen, Nordrhein-Westfalen, Sachsen und Thüringen sind dem Landesrechnungshof nachgeordnete Behörden ein-gerichtet, die unter seiner Aufsicht und Weisungsbefugnis Aufgaben der



Finanzkontrolle wahrnehmen. Zum Teil haben die Rechnungshöfe Außen-stellen eingerichtet.

Den Rechnungshöfen ist das zur Erfüllung ihrer Aufgaben erforderliche Personal zur Verfügung zu stellen. Die Mitarbeiter des Prüfungsdienstes wie auch das Verwaltungs- und Hilfspersonal werden in aller Regel von dem Präsidenten des Rechnungshofs, zum Teil bei Beamten des höheren Dienstes durch den Ministerpräsidenten auf Vorschlag des Präsidenten, ernannt.

Das Budget und der Stellenplan eines Rechnungshofs bilden einen selb-ständigen Teil des Haushalts. Soweit die Landesregierung bei der Auf-stellung des Landeshaushalts von den Voranschlägen des Rechnungshofs abweicht, sind dem Landesparlament mit dem Entwurf des Landeshaus-haltsgesetzes auch abweichende Voranschläge des Präsidenten des Lan-desrechnungshofs vorzulegen. Die Ausführung seines Budgets und des integrierten Stellenplans ist allein Sache des Rechnungshofs und wird von dessen Präsidenten verantwortet; sie wird vom Parlament unter Beach-tung der Unabhängigkeit des Rechnungshofs kontrolliert. Über die Ent-lastung des Präsidenten des Rechnungshofs entscheidet das Landesparla-ment durch gesonderten Beschluss.

1.7 Kollegialprinzip

Die nicht das Personal und die eigene Verwaltung betreffenden Entschei-dungen obliegen dem Kollegium. In der Regel sind Entscheidungen ohne grundsätzliche Bedeutungen einem kleinen Kollegium von zwei oder drei Mitgliedern, z. B. dem Präsidenten und dem zuständigen Prüfungs-gebietsleiter, übertragen. Das gesamte Kollegium entscheidet über den Jahresbericht, die Prüfungsplanung, sonstige Fragen von grundsätzlicher Bedeutung und in Konfliktfällen.

1.8 Zusammenarbeit der Rechnungshöfe

Zwischen dem Bundesrechnungshof und den Rechnungshöfen der Län-der ergeben sich infolge von Überschneidungen und Verflechtungen der Kompetenzen des Bundes und der Länder sowie vor dem Hintergrund der jeweiligen Sach- und Finanzverantwortung vielfältige Berührungs-punkte. Ist für eine Prüfung sowohl der Bundesrechnungshof als auch der Rechnungshof eines Landes oder sind die Rechnungshöfe mehrerer



Länder zuständig, so soll grundsätzlich gemeinsam geprüft werden. Ein Rechnungshof kann im Rahmen der Verfassung durch Vereinbarung auch Prüfungsaufgaben einem anderen Rechnungshof übertragen oder von diesem übernehmen. Ziel dieser Vereinbarungen ist es, Doppelprüfun-gen – auch soweit sie nur Teilbereiche betreffen – zu vermeiden und die Entstehung prüfungsfreier Räume möglichst zu verhindern.

Die zweimal jährlich stattfindende Konferenz der Präsidentinnen und Prä-sidenten der Rechnungshöfe des Bundes und der Länder hat insbesonde-re folgende Aufgaben:

• diewechselseitigeInformationunddenAustauschvonPrüfungserfah-rungen und Prüfungsmethoden sicherzustellen,

• inübergreifendenFragenderFinanzkontrollemöglichsteineeinheit-liche Meinung herbeizuführen,

• mehrereRechnungshöfeberührendePrüfungsvorhabenvongemein-samen Interesse abzustimmen,

• Prüfungsvereinbarungenvorzubereiten,

• allgemeininteressierendeAngelegenheitenderRechnungshöfezuer-örtern und Formen gemeinschaftlicher Fortbildung zu entwickeln,

• dieAußendarstellungderRechnungshöfezufördern.

Unberührt bleibt, dass die Rechnungshöfe ihre Aufgaben selbständig und unabhängig voneinander erfüllen. Die Beratungen in der Präsidenten-konferenz sowie der Meinungs- und Erfahrungsaustausch werden durch – derzeit zehn – Arbeitskreise unterstützt (z.B. Personal, Rundfunk, Haus-haltsrecht und Grundsatzfragen), welche die Präsidentenkonferenz für die verschiedenen Sachgebiete eingerichtet hat. Deren Vorarbeiten er-möglichen es zudem häufig, gemeinsame Anliegen der Rechnungshöfe gegenüber Regierungen oder der Öffentlichkeit fundiert und zielgerecht zu vertreten und Anstöße für notwendige Entwicklungen und Entschei-dungen zu geben.

Neben dem deutschen Mitglied des Europäischen Rechnungshofs neh-men regelmäßig auch der Direktor der Eidgenössischen Finanzkontrolle und der Präsident des österreichischen Rechnungshofes an der Konferenz teil.


2. DAS SYSTEM DER REGIONALEN EXTERNEN FINANZ-KONTROLLE IN FRANKREICH

2.1 Allgemeiner rechtlicher Rahmen

2.1.1 Eine junge Einrichtung

Bis 1982 unterlag die Prüfung aller Rechnungen der öffentlichen Rech-nungsführer der Gebietskörperschaften und ihrer öffentlichen Einrich-tungen nach der zuletzt 1934-1935 festgelegten rechtlichen Regelung direkt oder indirekt einer einzigen obersten Rechnungskontrollbehörde, dem 1807 errichteten Rechnungshof (Cour des comptes).

Der Rechnungshof war der alleinige Richter über alle öffentlichen Rech-nungen, zunächst die Rechnungen des Zentralstaats, d. h. die vom Fi-nanzministerium geführte Finanzrechnung, sodann die von den verausga-benden Ministerien geführten Verwaltungsrechnungen und zusätzlich die Rechnungen der Gebietskörperschaften. Allerdings wurden nur die wich-tigsten direkt vom Rechnungshof geprüft. Bei den anderen besorgten die örtlichen Dienststellen des Finanzministeriums die verwaltungstechnische Prüfung der Bücher und die Bescheinigung ihrer Richtigkeit, während der Rechnungshof die ausschließliche Zuständigkeit für die Elemente behielt, die zur Einleitung eines Verfahrens gegen einen Rechnungsführer oder Anweisungsbefugten führen konnten.

Die Einrichtung der 26 regionalen und territorialen Rechnungskammern (chambres régionales et territoriales des comptes, CRC)1 erfolgte im Rah-men einer allgemeinen Dezentralisierungsbewegung, auf der Grundlage des Gesetzes vom 2. März 1982 über die Rechte und Freiheiten der Ge-meinden, Départements und Regionen, die voll ausübungsbefugte (örtli-che) Gebietskörperschaften bilden.

Getreu dem Grundsatz, dass „die Gemeinden, Départements und Regio-nen... von gewählten Gremien frei verwaltet“ werden, wurde durch das Gesetz die administrative und finanzielle Oberaufsicht, die die Vertreter

1 Die regionale Rechnungskammer der französischen Antillen, auch französisch-Guyana ge-nannt (chambre régionale des comptes des Antilles françaises) setzt sich rechtlich aus 3 Kammern zusammen, nämlich Guadeloupe, Guyana und Martinique, die funktional in einer Institution zusammengefasst sind, die ihren Sitz in Pointe-à-Pitre (Guadeloupe) hat.


14 Das System der regionalen externen Finanzkontrolle in Frankreich

des Zentralstaates bis dahin über die Gebietskörperschaften ausgeübt hat-ten, abgeschafft. Diese Oberaufsicht erfolgte in Form einer sehr umfang-reichen vorgängigen Kontrolle, die de facto einem wirklichen Vetorecht gegen deren Handlungen gleichkam.

Die Verwaltungsaufsicht wurde durch die einfache Prüfung der Rechtmä-ßigkeit seitens des örtlichen Vertreters des Zentralstaates ersetzt, dessen Befugnis darauf beschränkt ist, bei Vorgängen, die er für unregelmäßig erachtet, den Verwaltungsrichter anzurufen oder über Verbesserungen im Zusammenhang mit diesen Vorgängen zu verhandeln.

Die Staatsaufsicht über die Haushalte wurde durch eine Haushalts- und Finanzkontrolle ersetzt, die die Verwaltungsbehörde, allerdings erst nach der vorgeschriebenen Intervention der örtlichen Rechtsprechungseinrich-tung für das Finanzwesen, d. h. der regionalen Rechnungskammer als Fi-nanzgerichtsbarkeit, vornimmt.

Mit Ausnahme der Haushaltskontrollinterventionen werden die finanz-wirksamen Vorgänge der Gebietskörperschaften nur einer nachgängigen Kontrolle nach Rechnungslegung unterzogen. Diese Kontrolle, die, wie wir noch sehen werden, gerichtlicher Natur ist, stellt die Hauptaufgabe der regionalen Rechnungskammern dar.

Die Organisation und die Ermittlungs- und Urteilsmethoden der regiona-len Rechnungskammern lehnen sich an die des Rechnungshofes an.

Es war der Wille des Gesetzgebers, die Haushalts-, Finanz- und Rechnungs-kontrolle, die gegenüber Gebietskörperschaften und ihren öffentlichen Einrichtungen mit verstärkten Befugnissen ausgeübt werden sollte, un-abhängigen Einrichtungen aus fachkundigen Richtern in geographischer Nähe zu den geprüften Körperschaften anzuvertrauen.

Es wurden daher 28 Rechnungskammern errichtet, je eine in den 22 Re-gionen des Mutterstaats Frankreich und 4 in Übersee (je eine in den drei Antillen-Départements mit gemeinsamem Sitz auf Guadeloupe und eine in Saint-Denis auf der Insel Réunion). Durch das Referendumsgesetz vom November 1988 wurde auf Neukaledonien eine territoriale Rechnungs-kammer eingerichtet. Seit 2000 ist auch Französisch-Polynesien Sitz einer zweiten territorialen Rechnungskammer. Im Jahr 2007 wurden im Rah-men einer grundlegenden Reform des für die Überseegebiete geltenden Rechts neue territoriale Rechnungskammern für Saint-Pierre-et-Miquelon, Mayotte, Saint-Barthélemy und Saint-Martin geschaffen.


15Das System der regionalen externen Finanzkontrolle in Frankreich

Die Zuständigkeiten der Rechnungskammern, ihre Arbeitsweise und die Stellung der Richter, die ihnen angehören, wurden in einer Reihe von Gesetzen und Erlassen weiter ausgestaltet. Alle regionalen (und territo-rialen) Rechnungskammern weisen von wenigen Einzelheiten abgesehen dieselbe Struktur auf.

2.1.2 Kontext

Bevor wir auf die interne Organisation, die Arbeitsweise und die Zustän-digkeiten der regionalen Rechnungskammern eingehen, wollen wir auf die allgemeinen Bestimmungen hinweisen, durch die die Bewirtschaftung der öffentlichen Einnahmen und Ausgaben des Zentralstaates wie der Ge-bietskörperschaften geregelt wird.

Das öffentliche Rechnungswesen in Frankreich beruht auf zwei allgemei-nen Prinzipien: der institutionellen Trennung von Anweisungsbefugten und Rechnungsführern zum einen und der persönlichen und finanziellen Verantwortung (Haftung) der Rechnungsführer zum anderen.

Die Anweisungsbefugten sind die Leiter der vollziehenden Organe der Träger öffentlicher Gewalt: Minister oder Dienststellenleiter des Zentral-staates, Präsidenten oder Bürgermeister der Gebietskörperschaften, Ver-waltungsratsvorsitzende oder Direktoren der nationalen oder örtlichen öffentlichen Einrichtungen.

Nur die Anordnungsbefugten können die Körperschaften, die sie verwal-ten, finanz- oder vermögenswirksam binden. Sie erteilen die Ausführungs-anweisungen für die Einnahmen und Ausgaben der Körperschaften, die sie leiten. Sie übernehmen zwar deren administrative Rechnungsführung, können aber die haushaltsmäßig vorgesehenen Zahlungen und Einzie-hungen nicht selbst vornehmen. Sie bedürfen dazu der Vermittlung eines Beamten (meist des Zentralstaates): des öffentlichen Rechnungsführers (comptable public).

Das französische System ist also durch ein landesweites Netz öffent-licher Rechnungsführer des Zentralstaates gekennzeichnet, die für die Rechnung der Gebietskörperschaften tätig sind. Nur die öffentlichen Rechnungsführer sind befugt, über öffentliche Mittel zu verfügen, d. h., Forderungen einzuziehen und Ausgaben zu tätigen. Sie besorgen die Ausführung und Führung der Rechnungen, in denen alle ihre Geschäfte verbucht sind. Die öffentlichen Rechnungsführer haften mit ihrem eige-nen Vermögen für die Ordnungsmäßigkeit der Geschäfte, die sie vorneh-



men. Ggfs. müssen sie daher zu Unrecht bezahlte oder nicht eingezogene Beträge erstatten.

Nach dem Prinzip der Trennung von Anweisungsbefugten, die Verwalter sind, und Rechnungsführern können Verfahren der persönlichen und fi-nanziellen Haftung der Rechnungsführer nicht von den Verantwortlichen der Körperschaften, deren Rechnungen sie führen, eingeleitet werden (mit einer Ausnahme in den Finanzbehörden: die höheren Rechnungs-führer und der Finanzminister können in Ausübung ihrer hierarchischen Befugnisse die persönliche und finanzielle Haftung von Rechnungsfüh-rern in Anspruch nehmen, wenn diese, was meistens der Fall ist, Beamte der Finanzverwaltung sind). Für die Rechnungsführer ist vielmehr eine unabhängige Kontrollinstanz zuständig, deren Mitglieder die erforderli-chen Kompetenzen besitzen und die unter der Bezeichnung „juge des comptes“ (Rechnungsrichter) befugt ist, über die Ordnungsmäßigkeit der Finanzgeschäfte und die Haftung des Rechnungsführers zu befinden.

Traditionelle Aufgabe des „Rechnungsrichters“ (der regionalen Rech-nungskammer) ist die gerichtsförmige Prüfung aller Rechnungen der öf-fentlichen Rechnungsführer der Gebietskörperschaften und ihrer öffent-lichen Einrichtungen (Krankenhäuser, Schulen, HLM-Ämter2 usw.) sowie der Rechnungen der Personen, die die Kammern zu „De-facto-Rechnungs-führern“ (comptable de fait) erklärt haben (dies sind Personen, die über öffentliche Gelder verfügen, ohne dazu berechtigt zu sein).

Dies ist jedoch nicht seine einzige Zuständigkeit. Er prüft insbesondere auch die Haushalts- und Wirtschaftsführung der örtlichen Verwalter und überprüft die Rechnungen und die Geschäftsführung der Einrichtungen, Gesellschaften, Zusammenschlüsse und Träger, die die Gebietskörper-schaften über einen gesetzlich festgelegten Schwellenwert hinaus finan-ziell unterstützen.

Ferner wirkt er durch Stellungnahmen an der begleitenden Kontrolle der Haushaltsvorgänge der Gebietskörperschaften mit.

2 HLM ist die französische Abkürzung von „habitation à loyer modéré“ (Wohnung mit her-abgesetztem Mietzins, d. h. öffentlich subventionierte Wohnungen). Es handelt sich um die Bau- und Verwaltungsträger der meisten Sozialwohnungen im Land, die seit 2007 „offices publics de l’habitat“ genannt werden.



2.1.3 Die wichtigsten Rechtsgrundlagen

Die interne Organisation und die Verfahrensregeln der regionalen Rech-nungskammern sind in einer Reihe von Gesetzen und Verordnungen nie-dergelegt.

Seit 1994 sind die gesetzlichen Bestimmungen, die im Wesentlichen in den Gesetzen vom 2. März und 10. Juli 1982 enthalten sind, in der Fi-nanzgerichtsbarkeitsordnung (Code des juridictions financières) zusam-mengefasst.

Die verordnungsrechtlichen Bestimmungen wurden durch Erlass vom 14. April 2000 darin aufgenommen.

2.2 Umfang der Kontrolltätigkeit

2.2.1 Prüfungszuständigkeit

Unter dem Vorbehalt einer Reihe von Ausnahmen und Ergänzungen er-streckt sich die Prüfungszuständigkeit der regionalen Rechnungskammern auf alle juristischen Personen des öffentlichen Rechts ausgenommen den Zentralstaat und seine öffentlichen Einrichtungen, d. h. auf die (örtli-chen) Gebietskörperschaften (Gemeinden, Départements, Regionen) und die öffentlichen Einrichtungen der körperschaftsübergreifenden Zusam-menarbeit3, die Einrichtungen des Gesundheitswesens (Krankenhäuser) und der sozialen Gesundheitsversorgung (Altersheime) und die weiter-führenden Schulen (Realschulen und Gymnasien). Bei den Gemeinden hat das Gesetz vom 5. Januar 1988 für kleine Gebietskörperschaften mit geringem Haushaltsumfang, d. h. Kommunen mit weniger als 2.000 Ein-wohnern und ordentlichen Verwaltungseinnahmen (Steueraufkommen) unter 2 Millionen FRF, eine verwaltungstechnische Prüfung der Bücher und die Bescheinigung ihrer Richtigkeit durch Finanzamtsbeamten, die dem Finanzministerium unterstehen (Finanzkassenleiter der Départe-ments (trésoriers-payeurs généraux) oder örtliche Finanzbeamte) wieder-eingeführt. Bei diesen kleinen Gebietskörperschaften legen die öffentli-chen Rechnungsführer den Finanzkassenleitern, denen sie hierarchisch unterstehen, ihre Rechnungen vor. Stellen diese Unregelmäßigkeiten in

3 Gemischte Zweckverbände, gemeindeübergreifende Verbände, städtische Gemeinschaf-ten, Großraum- und Gemeindegemeinschaften.



den Rechnungen fest, können sie vor der regionalen Rechnungskammer Haftungsverfahren gegen ihre Untergebenen einleiten. Durch das Gesetz vom 21. Dezember 2001 wurden die Grenzwerte auf 3.500 Einwohner und 750.00 € heraufgesetzt (im Falle von EPCI (öffentliche Einrichtungen der interkommunalen Zusammenarbeit) ist nur der Grenzwert von 3.500 Einwohnern anwendbar).

Während die Prüfungszuständigkeit der regionalen Rechnungskammern für die Rechnungen der Gebietskörperschaften und ihrer öffentlichen Einrichtungen zwingend und allgemein anwendbar ist, so gilt dies nicht für die anderen Einrichtungen des öffentlichen Bereichs, die meist unter das Privatrecht fallen, aber (finanziell oder verwaltungsmäßig) von jenen abhängen (gemischtwirtschaftliche Unternehmen, von Gebietskörper-schaften bezuschusste oder kontrollierte Vereine, insbesondere in den Bereichen Kultur, Umweltschutz, Sport, soziale Aktionen, Fremdenver-kehr usw. ). Ihnen gegenüber besitzen die regionalen Rechnungskammern eine Ermessenskontrollbefugnis auf eigene Initiative oder auf Antrag der dazu berechtigten Behörden.

Die Prüfungszuständigkeit der regionalen Rechnungskammern ist über-dies auf öffentliche Einrichtungen der lokalen Ebene beschränkt. Sie können daher grundsätzlich keine nationalen öffentlichen Einrichtungen kontrollieren, auch wenn diese ihre Tätigkeiten im Zuständigkeitsbereich der Region ausüben und Beihilfen oder Zuschüsse von Gebietskörper-schaften erhalten.

Der Erste Präsident des Rechnungshofes kann die justizförmige Beurtei-lung über die Ordnungsmäßigkeit der Rechnungslegung des Rechnungs-führers und die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung von Einrichtungen, für deren Kontrolle normalerweise der Rechnungshof zu-ständig ist, per Erlass an die regionalen Rechnungskammern übertragen. Dieses Verfahren wird insbesondere bei Universitäten angewandt, deren Haushalt unter einer bestimmten Höhe liegt. Die Übertragung erfolgt für einen bestimmten Zeitraum (prinzipiell fünf Jahre). Der Rechnungshof ist überdies befugt, per Erlass die Beurteilung von Rechnungen, über die die regionalen Rechnungskammern noch nicht abschließend entschieden haben, an sich zu ziehen. Das Gesetz vom 21. Dezember 2001 hat dieses Verfahren neu definiert, indem es insbesondere vorsieht, dass die regi-onalen Rechnungskammern, wenn sie entsprechend beauftragt werden, befugt sind, die Haushalts- und Wirtschaftsführung dieser öffentlichen Einrichtungen zu prüfen.



2.2.2 Befugnisse

Das Gesetz räumt den regionalen Rechnungskammern umfassende Unter-suchungsbefugnisse vor Ort an allen prüfungsrelevanten Unterlagen ein. Weiter heißt es im Gesetz, dass sie alle erforderlichen Maßnahmen treffen müssen, um die Vertraulichkeit der Verfahren und die Geheimhaltung der gesammelten Informationen zu gewährleisten.

- Einsichtnahmerecht

Das Einsichtnahmerecht ist sehr umfangreich und erstreckt sich auf alle Unterlagen von Gebietskörperschaften und anderen ihrer Kontrolle un-terworfenen Einrichtungen. Die Richter der Rechnungskammern besitzen in diesem Zusammenhang dieselben Befugnisse wie die Beamten der Fi-nanzverwaltungen.

- Anhörungsrecht

Die Kammern können alle Vertreter, Verwalter, Bediensteten und Angehö-rigen der Aufsichts- oder Kontrolldienststellen befragen, deren Anhörung erforderlich erscheint. Die Genannten müssen der Ladung der Kammer Folge leisten und sind ihr gegenüber von der dienstlichen Geheimhal-tungspflicht entbunden.

- Ermittlungsrecht

Die Kammern können für die Ermittlungen von ihrem Präsidenten be-stellte Experten hinzuziehen.

Diese Befugnisse können unterschiedslos bei allen Aufgaben ausgeübt werden, die die regionalen Rechnungskammern wahrnehmen.

Die regionalen Rechnungskammern sind befugt, Personen, die sich der Wahrnehmung ihrer Prüfungs-, Einsichtnahme- und Ermittlungsrechte wi-dersetzen, entweder direkt durch Verhängung von Geldstrafen bis zu einer bestimmten Höhe gegen Rechnungsführer, die ihre Rechnungen verspä-tet vorlegen, oder indirekt durch Anrufung des Strafrichters zu bestrafen. (Delikt der so genannten Behinderung der Amtsausübung (obstacle aux fonctions)).

Die regionalen Rechnungskammern:



* fällen entweder ein gerichtsförmiges Urteil, in dem sie über die geprüf-ten Rechnungen befinden, gegen das vor dem Rechnungshof Berufung eingelegt werden kann,

* oder legen im Rahmen der Prüfung der Haushalts- und Wirtschafts-führung der geprüften Einrichtungen Verwaltungsunterlagen, Stel-lungnahmen und Feststellungsberichte vor, gegen deren Inhalt, von Ausnahmen abgesehen, keine Berufung eingelegt werden kann. Emp-fänger sind in erster Linie die leitenden Organe der geprüften Einrich-tungen. Die Gebietskörperschaften, denen bestimmte Einrichtungen angegliedert sind, und die aufsichtführenden Ministerien (über die Staatsanwaltschaft beim Rechnungshof) können hierzu ganz oder teil-weise angerufen werden.

2.3 Kontrollarten

Die regionalen Rechnungskammern nehmen drei Aufgaben wahr:

1 - die verwaltungstechnische Kontrolle der Haushalte (Haushaltskon-trolle),

2 - die gerichtsförmige Prüfung der Rechnungen und3 - die Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung (Überprüfung der

Geschäftsgebarung).

Die Gebietskörperschaften und ihre öffentlichen Einrichtungen (wie z. B. Sekundarschulen) verabschieden jedes Jahr ihren Haushalt, in dem die vorgesehenen Einnahmen und die gebilligten Ausgaben aufgeführt sind. In bestimmten Fällen muss die regionale Rechnungskammer ggfs. zu den Umständen der Annahme und Ausführung des Haushalts Stellung neh-men. Dies ist die Kontrolle der Haushaltsvorgänge (2.3.1.). Sie ist dadurch gekennzeichnet, dass es sich um eine „zeitnahe“, d. h. eine vorgängige oder die Ausführung der Haushaltsvorgänge begleitende Kontrolle han-delt. Nach der Ausführung werden die Umstände des Haushaltsvollzugs in zweifacher Weise kontrolliert: Die regionale Rechnungskammer äußert sich im Rahmen der gerichtsförmigen Prüfung in Urteilen über die Ord-nungsmäßigkeit der Rechnungen (2.3.2.) und sie legt im Rahmen der Prü-fung der Haushalts- und Wirtschaftsführung (2.3.3.) ihre Feststellungen zum Verwaltungshandeln der Anweisungsbefugten vor.



2.3.1 Kontrolle der Haushaltsvorgänge

Der Gesetzgeber hat die regionalen Rechnungskammern mit einer ei-genständigen Aufgabe betraut, der Haushaltskontrolle oder Prüfung der Haushaltsgebarung. Sie umfasst alle Handlungen, die zur Berichtigung von Sachverhalten erforderlich sind, die ein schwerwiegendes Versäumnis der Gebietskörperschaft bei der Ausübung ihrer Haushalts- und Finanz-zuständigkeiten darstellen. Die Haushaltskontrolle wird im Vorfeld der gerichtsförmigen Rechnungsprüfung vorgenommen. Die Rechnungskam-mer erteilt in diesem Zusammenhang eine ausführliche Stellungnahme, das sie dem Präfekten als Vertreter des Zentralstaates zuleitet. Der Präfekt trifft die erforderlichen Ausgleichs- oder Berichtigungsmaßnahmen, muss jedoch zuvor dieses Testat der Kammer eingeholt haben.

Die regionalen Rechnungskammern, die somit die Nachfolger in der bis dato vom Präfekten wahrgenommenen Staatsaufsicht über die Haushalte sind, üben die Kontrolle der Haushaltsvorgänge der Gebietskörperschaf-ten im Wesentlichen in vier Fällen aus:

1. Der Haushalt wurde nicht innerhalb der gesetzlichen Fristen ver-abschiedet

Die Gebietskörperschaften verabschieden ihren Haushalt prinzipiell vor Beginn des Rechnungsjahres. Im Gesetz ist der Endtermin indes auf den 31. März festgelegt.

Stellt der Präfekt fest, dass eine Körperschaft ihren Haushalt nicht vor die-sem Termin verabschiedet hat, schaltet er die regionale Rechnungskam-mer zur Erstellung einer Haushaltsschrift ein.

Die Anrufung der Rechnungskammer durch den Präfekten enthebt das be-schließende Gremium (Stadt- oder Gemeinderat, Generalrat des Départe-ments, Regionalrat) seiner Haushaltsgewalt.

Die Kammer stellt einen Haushaltsentwurf, ggfs. auf der Grundlage des, falls vorhanden, nicht verabschiedeten Haushaltsentwurfs, auf, wobei sie auf der Ausgabenseite nur die zwingenden Ausgaben und die für die Kon-tinuität der Dienste unerlässlichen Ausgaben ausweist. Der Präfekt stellt nach Maßgabe des Entwurfs den Haushalt der Gebietskörperschaft fest und erklärt ihn für vollstreckbar. Ein ähnliches Verfahren wird angewandt, wenn neue Körperschaften ihren ersten Haushalt aufstellen.



2. Verabschiedung eines unausgeglichenen Haushalts

Im Gesetz wird der Begriff des ausgeglichenen Haushalts so definiert, dass ein wirkliches Gleichgewicht vorliegen muss, denn es kommt nicht selten vor, dass ein scheinbares Gleichgewicht in Wirklichkeit ein Ungleichge-wicht verbirgt (Überbewertung von Einnahmen, Unterbewertung von Ausgaben). Der Präfekt muss die Rechnungskammer einschalten, wenn ein unausgeglichener Haushalt verabschiedet wurde. Die Kammer stellt das Ungleichgewicht fest und schlägt die erforderlichen Berichtigungs-maßnahmen vor. Werden die Maßnahmen von der Gebietskörperschaft nicht akzeptiert, wird das Verfahren bis zur verwaltungsmäßigen „Feststel-lung“ des Haushalts durch den Präfekten fortgesetzt (siehe oben). Stellt die Kammer hingegen fest, dass der Haushalt ausgeglichen ist, teilt sie ihre Entscheidung dem Präfekten mit, der daran gebunden ist.

Wird eine Aufstockung der Einnahmen unvermeidlich, stellt eine Erhö-hung der kommunalen Abgaben in der Regel die letzte Lösung dar.

3. Defizit im Abschlusskonto des Anweisungsbefugten

Stellt sich beim Abschluss der kommunalen Rechnungen heraus, dass in Ausführung des Kommunalhaushalts ein Defizit von 10% oder mehr der Einnahmen im Bereich der Verwaltungstätigkeit, wenn es sich um Kom-munen mit weniger als 20.000 Einwohnern handelt (in anderen Fällen 5%), entstanden ist, dann schlägt die regionale Rechnungskammer die zur Wiederherstellung eines ausgeglichenen Haushalts erforderlichen Maß-nahmen vor. Werden für den Haushalt einer Kommune Berichtigungs-maßnahmen getroffen, übermittelt der Präfekt der regionalen Rechnungs-kammer auch den Haushalt des folgenden Rechnungsjahres.

In den drei bisher genannten Fällen muss der Präfekt, wenn er von den Vorschlägen der Rechnungskammer abweicht, die Abweichung ausdrück-lich begründen. Im Rahmen der Haushaltskontrolle übt die Kammer nämlich nur eine beratende Funktion aus. Ihre Stellungnahme ist für den Präfekten nicht bindend, seine Entscheidung kann von ihr abweichen, so-fern sie, die Feststellung eines Haushaltsgleichgewichts ausgenommen, begründet ist.

4. Zwingende Ausgaben wurden nicht im Haushalt veranschlagt

Im Gegensatz zu den drei vorausgehenden Fällen der Haushaltskontrol-le, bei denen das Anrufungsrecht allein beim Präfekten liegt, kann jede



Person, die interessiert ist (insbesondere ein Gläubiger, etwa ein Unter-nehmen, das sich als Gläubiger einer Gebietskörperschaft betrachtet), die Rechnungskammer anrufen, falls sie glaubt, dass die zur Begleichung zwingender Ausgaben nötigen Mittel nicht im Haushalt veranschlagt wur-den. Die Kammer stellt daraufhin fest, ob dies wirklich der Fall ist, und fordert dann die betroffene Gebietskörperschaft oder Einrichtung auf, die Veranschlagung vorzunehmen, oder bittet ggfs. den Präfekten um die Mit-telveranschlagung von Amts wegen.

Die Rechnungskammer prüft zunächst, ob die Ausgabe zwingend ist, und schlägt anschließend die für ihre Begleichung erforderlichen Haushalts-änderungen vor.

Sollten die Änderungen zu einem unausgeglichenen Haushalt führen, muss die Kammer dafür Sorge tragen, dass das Haushaltsgleichgewicht wiederhergestellt wird.

5. Der Gesetzgeber hat einige weitere Fälle für die Haushaltskon-trolle durch Einschaltung der Rechnungskammer vorgesehen

* Kontrolle der Beschlüsse öffentlicher Einrichtungen des Gesund-heitswesens (Krankenhäuser):

Der Direktor der regionalen Krankenhausbehörde (agence régionale de l’hospitalisation, ARH) kann die Rechnungskammer einschalten, wenn Be-schlüsse seiner Ansicht nach zu Ausgaben führen, die das Haushaltsgleich-gewicht der Einrichtung bedrohen. Stimmt die Kammer dem in ihrer Stel-lungnahme zu, kann der Präfekt den fraglichen Beschluss aufheben.

* Prüfung öffentlicher Aufträge oder der Übertragung kommunaler öf-fentlicher Dienstleistungen:

Die Prüfung findet auf Antrag des Vertreters des Zentralstaates oder der dazu berechtigten territorialen Gewalt (Bürgermeister, Regionspräsident usw.) statt.

Mit den Prüfungsfällen Ablehnung des Abschlusskontos eines Anweisungs-befugten oder Nichtzahlung von Verzugszinsen steigt die Zahl der mögli-chen vorgängigen Kontrollen auf etwa zwölf.



6. Verfahren

Die regionale Rechnungskammer hat grundsätzlich einen Monat Zeit, um ihre Entscheidung zu treffen, das Verfahren muss aber, selbst bei einer kurzen Frist, kontradiktorisch und transparent sein.

Wurde kein Haushalt verabschiedet, wird der Haushaltsentwurf dem Prä-fekten zugeleitet, der durch Präfektenerlass seine Vollstreckbarkeit er-klärt.

In den anderen Haushaltskontrollfällen geht die Stellungnahme der Rech-nungskammer dem beschlussfassenden Organ zu. Schließt es sich ihm nicht innerhalb der festgesetzten Frist an, leitet die Kammer dem Präfek-ten ein erneutes Testat zu und der Präfekt erklärt durch Erlass die Voll-streckbarkeit des Haushalts.

Die Stellungnahmen und Entscheidungen, die eine regionale Rechnungs-kammer in Haushaltsfragen erteilt und trifft, werden nur dem Präfekten (oder der betroffenen Person), der sie eingeschaltet hat, und der betroffe-nen Einrichtung übermittelt. Dies gilt nicht, wenn ein Haushalt nicht frist-gerecht verabschiedet wurde. In diesem Fall muss das Testat der Kammer durch Anschlag veröffentlicht werden.

Da es sich hierbei nicht um gerichtliche Entscheidungen handelt, kann gegen die Stellungnahmen der Rechnungskammern in Haushaltsfragen nicht vor dem Rechnungshof Berufung eingelegt werden. Gegen die Be-schlüsse der Verwaltungsbehörde, die aufgrund der Testate getroffen wer-den, kann indes vor den Verwaltungsgerichten geklagt werden4.

2.3.2 Gerichtsförmige Rechnungsprüfung

Da sie über die Rechnungen der Gebietskörperschaften justizförmige Ur-teile erteilen, sind die regionalen Rechnungskammern Rechtsprechungs-instanzen (Gerichte). Die richterliche Rechnungsprüfung beruht auf drei allgemeinen Grundsätzen:

4 Es sei denn, das Verfahren wird durch die Stellungnahme der Kammer eingestellt.



1. Die Kammern urteilen über die Rechnungen, nicht über die Rechnungsführer

Die Kammern urteilen niemals über Anweisungsbefugte5, sofern sie nicht zu „De-facto-Rechnungsführern“ erklärt wurden. Außer in dem Fall, wo das Verfahren durch die Stellungnahme der Rechnungskammer beendet wird.

Personen, die gesetzwidrig für eine Körperschaft des öffentlichen Rechts bestimmte Einnahmen entgegennehmen oder öffentliche Gelder durch fingierte Zahlungsanweisungen abziehen („schwarze Kassen“, quasi-ad-ministrative Vereinigungen, „Scheinrechnungen“ usw.) können nämlich vom Rechnungsrichter zu „De-facto-Rechnungsführern“ (Rechnungsfüh-rer ohne Ermächtigung) erklärt werden. Sie müssen dann über den Ein-satz der unrechtmäßig verwendeten Gelder Rechenschaft ablegen, den öf-fentlichen Nutzen der dergestalt vorgenommenen Ausgaben belegen und aus ihrem persönlichen Vermögen Ersatz für die Ausgaben leisten, die vom Richter abgelehnt wurden. Sie können außerdem zu einer Geldstrafe verurteilt werden, deren Höhe die Summe der rechtswidrig verwendeten Beträge erreichen kann.

In Artikel L. 211 Absatz 1 der Finanzgerichtsbarkeitsordnung ist das Prin-zip der gerichtsförmigen Rechnungsprüfung deutlich niedergelegt: „Die regionale Rechnungskammer urteilt in ihrem Zuständigkeitsbereich über alle Rechnungen der öffentlichen Rechnungsführer der Gebietskör-perschaften und ihrer öffentlichen Einrichtungen.“

Die richterliche Rechnungsprüfung ist die „ursprüngliche“ Aufgabe der regionalen Rechnungskammern, die ihren Gerichtsstatus, d. h., ihren Status als Rechtsprechungseinrichtung rechtfertigt. Geprüft wird die Ordnungsmäßigkeit der von den öffentlichen Rechnungsführern auf der Einnahmen- wie Ausgabenseite getätigten Vorgänge. Da es sich hierbei um ein Verfahren im Interesse der Allgemeinheit handelt, stellen die re-gionalen Rechnungskammern die Rechnungen unabhängig davon, ob Unregelmäßigkeiten ermittelt wurden oder nicht, durch Urteile fest. Ziel der Prüfung ist nicht nur zu festzustellen, ob die Konten ordnungsgemäß geführt werden, sondern auch, ob der Rechnungsführer alle Kontrollen, die er durchführen muss, insbesondere über die Herkunft und die Höhe

5 Siehe weiter unten zum Disziplinargericht für Haushalts- und Finanzangelegenheiten.



der Einnahmen und Ausgaben, tatsächlich vorgenommen und nicht durch Fahrlässigkeit der Gebietskörperschaft Schaden zugefügt hat. Die Prüfun-gen erfolgen vor Ort anhand von prüfungsrelevanten Unterlagen.

Die regionalen Rechnungskammern fällen ihr Urteil nach einem kon-tradiktorischen Verfahren. Wie das folgende Schema zeigt, entlastet oder belastet das Endurteil den Rechnungsführer, der im letzteren Fall der Ge-bietskörperschaft die fragliche Summe zurückzahlen muss.

Gegen die Endurteile kann vor dem Rechnungshof Berufung eingelegt werden. Gegen den Berufungsbescheid des Rechnungshofes kann wie ge-gen alle anderen Urteile Revision beim obersten Verwaltungsgericht, dem Staatsrat (Conseil d’Etat), eingelegt werden.

Bei Erstattungsverfahren, die gegen Rechnungsführer eingeleitet werden, sind sowohl in erster Instanz als auch in der Berufung die Regeln des „fairen Verfahrens“ gemäß der Definition in Artikel 6.1 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und deren Interpretation durch den Europäischen Gerichtshof (CEDH, 12. April 2006, Martinie gegen Frankreich) anzuwenden. Vor der Einleitung eines Erstattungsver-fahrens (oder einer Entscheidung über eine Berufung in Bezug auf ein Erstattungsverfahren) wird eine öffentliche Anhörung organisiert. Der Be-richt sowie die Schlussfolgerungen der Staatsanwaltschaft sind den Partei-en vor der Anhörung mitzuteilen. Der Berichterstatter und der Vertreter der Staatsanwaltschaft dürfen weder an der Beratung zur Urteilsfindung teilnehmen noch dabei anwesend sein.

2. Die öffentlichen Rechnungsführer der Gebietskörperschaften müssen ihre Rechnungen zwingend der territorial zuständigen Rechnungskammer vorlegen

Diese Verpflichtung ist eine der Grundlagen des französischen Systems des öffentlichen Rechnungswesens. Entzieht sich ihr ein öffentlicher Rechnungsführer, wird auf Antrag des Regierungskommissars (des Ver-treters der Staatsanwaltschaft bei der regionalen Rechnungskammer) von der Rechnungskammer eine Geldstrafe gegen ihn verhängt.

Der Rechenschaftspflicht unterliegen alle öffentlichen Rechnungsführer der Gebietskörperschaften und der öffentlichen Einrichtungen, die ihnen angegliedert sind oder die über einen öffentlichen Rechnungsführer ver-fügen.



Die erste Rechtshandlung zur Inanspruchnahme der Haftung muss vor dem 31. Dezember des sechsten Jahres nach dem Jahr erfolgen, in dem der Rechnungsführer seine Rechnungsführung dem Rechnungsrichter vorgelegt hat, oder – wenn er nicht hierzu verpflichtet ist – nach dem Jahr, in dem er die Rechtfertigungen für seine Operationen vorgelegt hat.

Wenn dem Rechnungsführer innerhalb dieser Frist keine vorübergehende oder endgültige Verfügung zugestellt wurde, ist dieser für die betreffen-de Rechnungsperiode von seiner Rechnungsführung entlastet. Wenn der Rechnungsführer im Laufe der Rechnungsperiode aus seinem Amt ausge-schieden ist und in derselben Frist keine endgültige Verfügung bezüglich seiner gesamten Rechnungsführung gegen ihn vorliegt, gilt er als von sei-ner Rechnungsführung entlastet6.

Das bedeutet mit anderen Worten, dass die Entlastung des Rechnungs-führers nach Ablauf der Verjährungsfrist automatisch eintritt, ohne dass sie von einem Richter festgestellt werden muss. Diese im Jahr 2004 vom

6 Artikel 125 des Gesetzes Nr. 2004-1485 vom 30. Dezember 2004, das die Haftungsrege-lung für Rechnungsführer abändert.

GERICHTSFÖRMIGE RECHNUNGSPRÜFUNG

Vorlage der Rechnungen durch den öffentlichen Rechnungsführer

Untersuchung prüfungsrelevanter Unterlagen vor Ort unter Anwendung des kontradiktorischen Verfahrens

Bericht des berichterstattenden Richters

Beratung der regionalen Rechnungskammer

Zwischenurteil: etwaige Anordnungen an den Rechnungsführer

Stellungnahme des Rechnungsführers

(Öffentliche Anhörung vor dem endgültigen Urteil über das Verhängen einer Strafe)


(Öffentliches) Endurteil: Entlastung oder Belastung

Endgültige Entlastung nach Funktionsbeendigung des Rechnungsführers



Gesetzgeber eingeführte Änderung der Haftungsregelung ist eine persön-liche Erleichterung für den Rechnungsführer und ermöglicht ihm, allein nach dem Verstreichen der Zeit und ohne ein Urteil abwarten zu müssen, die Sicherheiten aufzulösen, die er bei seinem Amtsantritt gebildet hat.

3. Die regionalen Rechnungskammern äußern sich zu den vorge-legten Rechnungen und erteilen den öffentlichen Rechnungsfüh-rern Entlastung oder verpflichten sie zur Rückzahlung der festge-stellten Fehlbeträge, sofern die genannte Verjährungsfrist noch läuft

Die richterliche Rechnungsprüfung endet, wenn ein schriftliches und kontradiktorisches Verfahren durchlaufen wurde und der Rechnungsfüh-rer in der Lage war, zu den Anordnungen Stellung zu nehmen, die der Rechnungsrichter durch Zwischenurteil ggfs. an ihn gerichtet hat, mit der Verkündung eines Endurteils. Die Zwischenurteile sind in gewisser Weise Ermittlungshandlungen. In ihnen wird dem Rechnungsführer die Anord-nung erteilt, die rechtlich vorgesehenen Belege einzureichen oder die Er-stattung der unzureichend belegten Ausgaben oder nicht eingezogenen Einnahmen nachzuweisen. Das nach einer öffentlichen Anhörung verkün-dete Endurteil erteilt entweder dem Rechnungsführer Entlastung für sei-ne Geschäftsführung, wenn er seine Kontroll- und Auszahlungsaufgaben ordnungsgemäß erfüllt hat und auf seinem Posten bleibt (endgültiges Ent-lastungsurteil, wenn er aus seiner Funktion ausscheidet), oder verurteilt ihn zur Zahlung der Beträge, die er nicht eingezogen oder unrechtmäßig ausgezahlt hat.

Ohne eine komplette Neuformulierung vorzunehmen, hat Artikel 146 des Finanzberichtigungsgesetzes für das Jahr 20067 das am 1. Juli 2007 in Kraft getreten ist, mehrere Änderungen an Artikel 60 des Finanzgesetzes Nr. 63-156 vom 23. Februar 1963, in seiner geänderten Fassung, im Hinblick auf die Haftungsregelung für öffentliche Rechnungsführer vorgenommen. Wenngleich die Definition dieser Haftung im Grunde nur geringfügig ver-ändert wurde, hat der Rechnungsrichter nunmehr die Befugnis, die Um-stände zu beurteilen, die sich aus höherer Gewalt ergeben, die den Grund für eine Haftungsbefreiung bildet.

Zwei Rechtsmittel sind möglich, allerdings nur gegen Endurteile:

7 Gesetz Nr. 2006-1771 vom 30. Dezember 2006 (Französisches Amtsblatt (JORF) vom 31. Dezember 2006).



a) Wiederaufnahme

Einen Antrag auf Wiederaufnahme des Verfahrens können stellen:

- der Rechnungsführer, der zum Beispiel die fehlenden Belege wieder-gefunden hat,

- die Rechnungskammer selbst, - der Regierungskommissar, der auf eigene Initiative oder auf Antrag des

Präfekten oder der betroffenen Gebietskörperschaft handeln kann.

Für den Wiederaufnahmeantrag gelten keine Fristen.

b) Berufung

Berufungsinstanz für Urteile der regionalen Rechnungskammern ist der Rechnungshof.

Berufungsberechtigt sind:

- der Rechnungsführer und seine Hinterbliebenen, - der gesetzliche Vertreter der betroffenen Gebietskörperschaft, - die Steuerpflichtigen der Gebietskörperschaft, die vom Verwaltungsge-

richt ordnungsgemäß dazu ermächtigt sind, - der Regierungskommissar bei der regionalen Rechnungskammer, - der Vertreter des öffentlichen Interesses (Generalstaatsanwalt) am

Rechnungshof.

Die Berufung muss auf jeden Fall innerhalb von zwei Monaten nach Zustel-lung des Urteils eingelegt werden. Sie hat keine aufschiebende Wirkung, es sei denn, der Rechnungshof trifft eine anderweitige Entscheidung.

Der Rechnungshof befindet in einem oder mehreren Urteilen über die Zulässigkeit der Berufung und, falls dem so ist, über die Sache selbst. Da-rüber hinaus kann beim Staatsrat Revision eingelegt werden.

2.3.3 Prüfung der Haushalts-und Wirtschaftsführung

1. Wesen der Untersuchungen

Im Gesetz heißt es, die Rechnungskammern „prüfen die Haushalts- und Wirtschaftsführung“ der Gebietskörperschaften. Im Gesetz vom 21. De-zember 2001 ist eine Definition der Prüfung der Wirtschafts- und Haus-



haltsführung oder Überprüfung der Geschäftsgebarung enthalten, die folgenden Wortlaut hat: „Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschafts-führung bezieht sich auf die Ordnungsmäßigkeit der im Rahmen die-ser Haushalts- und Wirtschaftsführung ergriffenen Maßnahmen, auf die Wirtschaftlichkeit des Mitteleinsatzes und auf die Beurteilung der erzielten Ergebnisse im Vergleich zu den Zielen, die von der beschlussfas-senden Versammlung oder dem entscheidungsbefugten Gremium vorge-geben worden waren. Die Angemessenheit dieser Ziele ist nicht zu kom-mentieren.“

Die Kammern müssen sich ganz konkret von der Ordnungsmäßigkeit al-ler Einnahmen und Ausgaben und von der Gewissenhaftigkeit öffentli-chen Handelns überzeugen. Die Prüfung der Haushalts- und Wirtschafts-führung erstreckt sich allerdings nicht nur auf die Ordnungsmäßigkeit der Geschäftsführung des Anweisungsbefugten oder der Führungskraft, sondern auch auf die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit, und Wirksamkeit des Verwaltungshandelns, unter dem Vorbehalt der Angemessenheit der Ziele. Es handelt sich um eine allgemeine „Ordnungsmäßigkeitsprüfung“, die über die richterliche Finanz- und Rechnungskontrolle hinausgeht und zu einer Prüfung der „Wirtschaftlichkeit der Haushalts- und Wirtschafts-führung” erweitert wird.

Die Kammern können Rechnungsführer durch Urteil zwingen, die geld-werten Folgen einer Unregelmäßigkeit persönlich zu tragen, gegenüber Anweisungsbefugten haben sie indes keine Handhabe. Sie teilen ihnen lediglich die Feststellungen zu ihrer Geschäftsführung mit, die am Ende auch öffentlich gemacht werden, nachdem sie der beschließenden Ver-sammlung der betroffenen Institution vorgelegt wurden. Seit dem Gesetz vom 21. Dezember 2001 müssen diesen „definitiven Feststellungsberich-ten” der regionalen Rechnungskammern zwingend die schriftlichen Ant-worten der betreffenden Leiter und ehemaligen Leiter beigefügt sein, die innerhalb eines Monats nach der Zustellung der Feststellungsberichte ein-gegangen sind.

Die Kammern prüfen neben der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Gebietskörperschaften auch die Geschäftsführung von Krankenhäusern und Lehranstalten.

Sie beurteilen dabei nicht die Zweckmäßigkeit der politischen Entschei-dungen der beschließenden Versammlungen der in ihren Zuständigkeits-bereich fallenden Einrichtungen, sondern die Richtigkeit der Rechnun-gen, das finanzielle Gleichgewicht der Vorgänge und Handlungen, die



Anwendung des Grundsatzes der Sparsamkeit beim Einsatz der Mittel, die erzielten Ergebnisse im Vergleich zu diesen Mitteln und die Auswirkungen der vorgenommenen Handlungen. Ihre Zuständigkeit umfasst somit auch die Qualität des Verwaltungshandelns und kann sie, allerdings innerhalb der Grenzen ihrer Befugnisse, zur „Bewertung“ der gebietskörperschaftli-chen Politik veranlassen.

2. Kontrolle von Einrichtungen, die nicht den Vorschriften des öf-fentlichen Rechnungswesens unterliegen

Die Rechnungskammern können auf eigene Initiative private Einrichtun-gen, die etwa von Gebietskörperschaften oder ihren öffentlichen Einrich-tungen (Vereine) bezuschusst werden, zur Kontrolle laden. Gleiches gilt für Gesellschaften (gemischtwirtschaftliche Unternehmen), deren Kapital ganz oder mehrheitlich von Gebietskörperschaften gehalten wird, oder örtliche öffentliche Einrichtungen, deren Leitungsorgane mehrheitlich aus Vertretern öffentlich-rechtlicher Körperschaften zusammengesetzt sind.

Die Kontrolle erstreckt sich auf die Rechnungen und die Geschäftsfüh-rung, über die Rechnungen wird aber nicht „geurteilt“, da sie nicht von öf-fentlichen Rechnungsführern geführt werden. Die Kontrolle findet haupt-sächlich vor Ort statt.

Seit 1995 können die Kammern auch die Rechnung prüfen, die ein Über-tragungsempfänger eines öffentlichen Dienstes (z.B. ein Unternehmen, das die Konzession oder Pacht zur Erbringung einer lokalen öffentlichen Dienstleistung erhalten hat, Wasserversorgung, Abwasserreinigung, Haus-haltsabfallbeseitigung usw.) der übertragenden Behörde vorlegen muss und in der die zur Erbringung der übertragenen Dienstleistung notwen-digen Vorgänge niedergelegt sind.

Die hierbei getroffenen Feststellungen werden dem geprüften Unterneh-men, der Gebietskörperschaft (und deren beschließender Versammlung) oder der interessierten öffentlichen Einrichtung und dem Vertreter des Zentralstaates (Präfekt) zur Kenntnis gebracht. Sie können im Bedarfsfall auch den zuständigen Verwaltungen oder Gerichten mitgeteilt werden.

Angesichts der Bedeutung von Gemeinwohltätigkeiten oder Aufgaben des öffentlichen Dienstes, mit denen bezuschusste Vereine betraut werden, von Geschäften, mit denen gemischtwirtschaftliche Unternehmen (insbe-sondere zur Anlage von Gewerbegebieten, Wohnungen oder öffentlicher



Infrastruktur, für den Betrieb von Diensten für Industrie und Handel), beauftragt werden, und der Erbringung von Dienstleistungen machen solche Körperschaften des privaten Rechts einen wachsenden Anteil der Prüfungsarbeit der Rechnungskammern aus.

Die Prüfung privatrechtlicher Körperschaften kann auch auf „begründe-ten Antrag“ des Vertreters des Zentralstaats in der Region oder im De-partement oder der örtlichen Gewalt (im Falle einer Gemeinde etwa des Bürgermeisters) vorgenommen werden.

Die allgemein anwendbaren Vorschriften der Anhörung beider Seiten (kontradiktorisches Verfahren) und der Einsichtnahme aller prüfungsre-levanter Unterlagen gelten auch für diese Prüfungen und ihren Fortgang.

2.4 Beziehungen zu anderen Kontrolleinrichtungen

Die regionalen Rechnungskammern sind eigenständige Einrichtungen: es sind dekonzentrierte, aber unabhängige staatliche Dienststellen, deren Mitglieder Richterstatus haben. Zusammen mit dem Rechnungshof bilden sie die Finanzgerichtsbarkeit, d. h. die Rechtsprechungsinstanzen für das öffentliche Finanzwesen. Jede Kammer regelt, Berufungsverfahren im Rah-men ihrer richterlichen Tätigkeit vorbehalten, frei die Bedingungen der Ausübung ihrer Kontrolltätigkeit in ihrem Zuständigkeitsbereich. Die Ver-waltung des Personals und der Mittel, die diesen Einrichtungen zugewie-sen werden, erfolgt im Rahmen eines institutionellen Systems, das Rech-nungshof und regionale Rechnungskammern eng miteinander verzahnt.

So kommen die Präsidenten der Rechnungskammern vom Rechnungs-hof oder werden, wenn sie aus den Kammern selbst kommen, kraft Am-tes Mitglieder des Rechnungshofes. Ebenso nehmen in jeder regionalen Rechnungskammer ein oder mehrere Regierungskommissare, die unter den Richtern der Kammer ausgewählt werden, die staatsanwaltlichen Auf-gaben wahr. Sie entsprechen damit dem Generalstaatsanwalt am Rech-nungshof (d. h. , sie vertreten den Zentralstaat in der Kammer) und sollen insbesondere die Einheit der Rechtsprechung fördern.

Institutioneller Ausdruck der Verbindungen zwischen regionalen Rech-nungskammern und Rechnungshof ist der Oberste Rat (conseil supérieur) der regionalen Rechnungskammern unter Vorsitz des Ersten Präsidenten des Rechnungshofs. Der Rat ist für die Berufslaufbahn der Richter und die Arbeitsweise der Kammern zuständig.



Der Generalstaatsanwalt am Rechnungshof lenkt und stimmt die Maßnah-men der Regierungskommissare in den regionalen Rechnungskammern ab.

Der Erste Präsident des Rechnungshofes und sämtliche Präsidenten der regionalen Rechnungskammern treten regelmäßig zu Sitzungen zusam-men. Die Zusammenarbeit der Rechnungskammern untereinander und mit dem Rechnungshof erfolgt insbesondere in Form so genannter „ho-rizontaler“ Ermittlungen, bei denen mehrere Rechnungskammern und in bestimmten Fällen ein oder mehrere Senate des Rechnungshofes zusam-men tätig werden. Ein Verbindungsausschuss und eine Methodikkommis-sion koordinieren die gemeinsamen Untersuchungen und Methoden von Rechnungshof und Rechnungskammern.

Trotz der Abgrenzung der Zuständigkeiten werden gerade im Interesse des jeweiligen Aufgabenbereichs von Rechnungskammern und Rechnungshof auch wechselseitig Dienstleistungen erbracht. Dies gilt insbesondere für Dokumentation und Ausbildung.

2.5 Kontrollverfahren

Die Arbeitsmethoden der Rechnungskammern sind grob gesagt die fol-genden: Die Kammer stellt zunächst völlig unabhängig ihr jährliches Ar-beitsprogramm auf.

Zur Ausführung des Programms teilt der Kammerpräsident jedem Rich-ter eine bestimmte Anzahl von Prüfungsaufträgen zu. Der Richter führt allein oder im Team mit Hilfe eines oder mehrerer Prüfungsassistenten die Ermittlungen durch, d. h. , er prüft die Rechnungen der betreffenden Einrichtung, begibt sich an Ort und Stelle und sammelt kraft seiner Unter-suchungsbefugnisse alle Elemente, die er für nötig erachtet.

Im Rahmen der allgemeinen Leitlinien für die Finanzgerichtsbarkeit oder der besonderen Leitlinien für den Fachbereich, dem er angehört, hat der berichterstattende Richter die volle Verantwortung für die Durchführung der Untersuchung. Nach Abschluss der Untersuchung reicht er seinen Be-richt ein. Im Bericht werden die Feststellungen und Vorschläge des Be-richterstatters dem Beratungsgremium vorgelegt, ob zum Beispiel ange-ordnet werden soll, dass ein öffentlicher Rechnungsführer unrechtmäßig ausgezahlte Beträge zurückzahlen muss, oder an einen Bürgermeister ge-schrieben oder gar die Staatsanwaltschaft eingeschaltet werden soll, weil er ein strafrechtliches Verschulden vermutet, usw.



Der Bericht wird an den Regierungskommissar weitergeleitet, der seine „Schlussfolgerungen“ vorlegt, d. h. eine Stellungnahme zu den Vorschlä-gen des berichterstattenden Kollegen abgibt. Die Beisitzer (sonstige Mit-glieder) prüfen den Bericht ebenfalls, in manchen Fällen wird einer von ihnen auch zum Gegenberichterstatter bestellt.

Der Bericht wird durch ein Kollegium geprüft, das Plenum oder eine klei-nere Versammlung der Kammer oder ein Senat. Der Berichterstatter legt den Fall dar, den er untersucht hat. Er nimmt an der Beratung teil, mit Ausnahme von richterlichen Angelegenheiten. Die Kammer entscheidet nötigenfalls per Abstimmung, wobei der Präsident der Rechnungskammer keine ausschlaggebende Stimme hat. Die Zahl der Richter einschließlich des Präsidenten muss daher immer ungerade sein.

In der Regel ist die Verhandlung, in der über einen Prüfungsbericht bera-ten wird, nicht öffentlich. Weder der Rechnungsführer noch die anderen beteiligten Parteien sind zugelassen. Verhandlungen, in denen die definiti-ven Verfügungen, die Geldstrafen gegen Rechnungsführer festgesetzt wer-den, und diejenigen im Zusammenhang mit der endgültigen Beurteilung der zur persönlichen Haftung verpflichtenden Kassen- oder Haushaltsfüh-rung ohne Auftrag (gestion de fait) sind jedoch öffentlich und müssen die Anforderungen an das „faire Verfahren“ erfüllen. Zur Sicherung des für jede ordnungsgemäße Rechtsprechung unverzichtbaren kontradikto-rischen Verfahrens sind entsprechende Mechanismen vorgesehen.

Nach dem Gesetz müssen alle Verfahren, die von oder vor der Rechnungs-kammer geführt werden, eine Anhörung beider betroffenen Parteien si-cherstellen. Dieses kontradiktorische Verfahren, das unterschiedliche Formen annehmen kann, findet in verschiedenen Phasen des Verfahrens statt. Bei der Prüfung der Haushalts- und Wirtschaftsführung findet ein „vorgängiges“ Gespräch zwischen Berichterstatter und Anweisungsbefug-tem statt, ehe schriftliche Bemerkungen der Kammer zugestellt werden. Bei diesem Gespräch werden der „geprüften“ Behörde die Interventions-vorschläge dargelegt, die der untersuchende Richter ins Auge fasst.

Im „vorläufigen Feststellungsbericht“ (vorläufige Prüfungsmitteilungen, rapport d‘observations provisoires)8, das nach der Beratung der Kammer

8 Mit dem Gesetz vom 21. Dezember 2001 wurde der Terminus Feststellungsschreiben (lettre d’observation) durch den Terminus „Feststellungsbericht“ (rapport d’observation) ersetzt.



an den Anweisungsbefugten zugestellt wird, werden ihm die Feststellun-gen, Fragen und Bemerkungen mitgeteilt, von denen er nach Ansicht der Kammer Kenntnis haben sollte. Sie sind sowohl vertraulich als auch vor-läufig. Der Empfänger wird aufgefordert, zu ihnen Stellung zu nehmen, ehe sie endgültig von der Kammer festgestellt werden.

Die Stellungnahme kann von einem Anhörungsantrag begleitet sein. Ist ein Dritter mit betroffen, erhält er die ihn betreffenden Feststellungen im Auszug und kann dazu Stellung nehmen und gleichfalls den Antrag stel-len, gehört zu werden.

Der „abschließende Feststellungsbericht“ (abschließende Prüfungsmit-teilungen, rapport d‘observations définitives) wird nach Abschluss einer erneuten kollegialen Beratung unter Berücksichtigung der vom Anord-nungsbefugten abgegebenen Stellungnahmen erstellt. Darin können

PRÜFUNG DER HAUSHALTS- UND WIRTSCHAFTSFÜHRUNG (gemäß dem Gesetz vom 21. Dezember 2001)

Untersuchung von prüfungsrelevanten Unterlagen durch den Richter vor Ort

Vorgängiges Gespräch des Anweisungsbefugten mit dem berichterstattenden Richter

Untersuchungsbericht


Vorläufiger (vertraulicher) Feststellungsbericht an den Anweisungsbefugten und Auszüge an andere Betroffene

Stellungnahme des Anweisungsbefugten und anderer betroffener Personen sowie etwaige Anhörungen


Abschließender Feststellungsbericht

Stellungnahme des Anweisungsbefugten und gegebenenfalls seiner Vorgänger

Zustellung aller Unterlagen (abschließender Feststellungsbericht und Stellungnahmen) an den Anweisungsbefugten, der sie auf der nächsten Sitzung der beschließenden Versammlung vorlegt

Sämtliche Unterlagen können dann veröffentlicht werden



entweder die ursprünglichen Feststellungen enthalten sein oder es kann angesichts etwaiger erhaltener Erläuterungen oder später eingetretener Ereignisse davon Abstand genommen werden.

Sind im Prüfungszeitraum mehrere Anweisungsbefugte einander nachge-folgt, wird jeder, der zum Zeitpunkt des fraglichen Sachverhalts im Amt war, aufgefordert, schriftlich zum vorläufigen Feststellungsbericht Stel-lung zu nehmen.

Das kontradiktorische Verfahren gilt auch für die Rechnungsführer. Die Urteile können vorläufige und endgültige Verfügungen enthalten. Einem Rechnungsführer kann kein Tatbestand rechtskräftig zur Last gelegt wer-den, wenn nicht zuvor eine vorläufige Verfügung ergangen ist (so genann-te Regel des „doppelten Urteils“) und eine öffentliche Anhörung stattge-funden hat.

2.6 Adressaten der Berichte

Die von den Richtern erstellten Untersuchungsberichte sind vertraulich, es sei denn, es handelt sich um richterliche Berichte (siehe weiter oben). Sie werden kammerextern nicht weitergegeben.

Die Hauptadressaten der im Anschluss an die Beratung über die Prüfungs-berichte erstellten Feststellungen sind:

1) Der Anweisungsbefugte (Bürgermeister, Präsident des Generalrats) und die Versammlung der geprüften Gebietskörperschaft oder die Führungskraft der geprüften Einrichtung (Vereinspräsident) und in diesem zweiten Fall hinsichtlich der abschließenden Feststellungen die Gebietskörperschaft, von der die Einrichtung abhängt.

2) Der Rechnungshof

Die Rechnungskammern können der Staatsanwaltschaft am Rech-nungshof über den Regierungskommissar „verwaltungsmäßige“ Fest-stellungen für etwaige Interventionen bei Ministern zukommen las-sen, wenn sie auf Probleme im Zuge der Anwendung von Rechtstexten aufmerksam wurden. Sie können ggfs. diesbezügliche Reformen auf dem Wege eines Anfrageschreibens des Ersten Präsidenten oder eines Schreibens des Generalstaatsanwalts am Rechnungshof (so genannte „Mitteilungen des Staatsanwalts“) vorschlagen.



Der jährliche oder der besondere öffentliche Bericht des Rechnungs-hofes, in die die Feststellungen der regionalen Rechnungskammern einfließen, werden dem Präsidenten der Republik und dem Parlament vorgelegt. Sie werden im Amtsblatt veröffentlicht und in den Medien ausführlich behandelt.

3) der betroffene Präfekt hinsichtlich der abschließenden Feststellungs-berichte und der Stellungnahmen im Rahmen der Haushaltskontrol-le.

4) der Finanzkassenleiter des Départements (hierarchischer Vorgesetzter des Rechnungsführers) hinsichtlich der Urteile über die von seinen Untergebenen vorgelegten Rechnungen.

5) die Kammern können den örtlichen Vertretern des Zentralstaates, im Allgemeinen über den Regierungskommissar (Finanzämter usw.), „verwaltungsmäßige“ Feststellungen zukommen lassen.

6) die Strafjustiz

Die Rechnungskammer muss u. U. eine Sache an eine Anklagebehörde der Strafjustiz weiterleiten, wenn sie bei einer Kontrolle auf Sachver-halte gestoßen ist, die den Tatbestand eines Vergehens (Einmischung, Bestechung, unberechtigtes Einräumen von Vorteilen bei öffentlichen Aufträgen usw.) oder Verbrechens (Fälschung öffentlicher Urkunden durch eine Behörde) erfüllen könnten. Die Mitteilung an die Anklage-behörde erfolgt entweder nach Beratung oder in dringenden Fällen direkt in Anwendung der Strafprozessordnung durch den Regierungs-kommissar, der die staatsanwaltschaftlichen Aufgaben in der Kammer wahrnimmt.

7) Die Rechnungskammer kann ferner vor dem Disziplinargericht für Haushalts- und Finanzangelegenheiten9 am Rechnungshof nicht ge-wählte Anweisungsbefugte anzeigen, die die Vorschriften über den Voll-zug der Einnahmen und Ausgaben der in ihre Zuständigkeit fallenden Körperschaften verletzt haben. Zwei Gründe rechtfertigen auch eine Anklageerhebung gegen gewählte Mandatsträger: Nichtausführung ge-

9 Gesetz Nr. 48-1484 vom 25. September 1948 in seiner geänderten Fassung, heute im Gesetzbuch enthalten (Buch III des Gesetzbuches der Finanzgerichtsbarkeiten (Code des juridictions financières)).



richtlicher Beschlüsse, gesetzwidrige und missbräuchliche Ausübung des Beschlagnahmerechts des öffentlichen Rechnungsführers. Die-se Bestimmung ist insofern bedeutsam, als sie die erste Abweichung von dem bis dahin absoluten Prinzip des ausschließlich politischen Charakters der Haftung von Volksvertretern bei der Ausübung ihres Mandats (außer bei zivil- oder strafrechtlicher Rückwirkung) darstellt. Diesbezügliche Fälle, die dem Disziplinargericht für Haushalts- und Fi-nanzangelegenheiten vorgetragen werden, sind jedoch ausgesprochen selten.

8) die Versammlung der geprüften Gebietskörperschaft

Die abschließenden Feststellungsberichte müssen der beschließenden Versammlung der geprüften Körperschaft auf ihrer ersten Sitzung nach Zustellung des Berichts zusammen mit den Stellungnahmen (siehe Kas-ten oben) zur Kenntnis gebracht werden. Durch diese Veröffentlichung kann der Bürger die Feststellungen der regionalen Rechnungskammer über die Haushalts- und Wirtschaftsführung seiner Körperschaft oder Einrichtung zur Kenntnis nehmen. Wenn Kommunalwahlen stattfin-den, ist jedoch jegliche Veröffentlichung von abschließenden Feststel-lungen für einen Zeitraum von drei Monaten untersagt (Gesetz vom 21. Dezember 2001).

2.7 Bekanntmachungspflicht und Veröffentlichung der Berichte

Schließlich wird auch die Öffentlichkeit informiert. Die Initiative zur Verbreitung der abschließenden Feststellungsberichte der regionalen Rechnungskammern liegt bei den Hauptadressaten der Berichte, den Gebietskörperschaften und ihrer öffentlichen Einrichtungen. Die Endent-scheidungen nach einer Kontrolle, d. h. die Urteile über die Rechnungen und die abschließenden Feststellungsberichte über die Haushalts- und Wirtschaftsführung von Anweisungsbefugten, sind frei zugänglich und auf Anfrage auf CD-ROM oder, bei Berichten jüngeren Datums, auf dem ge-meinsamen Internet-Server des Rechnungshofs und der regionalen Rech-nungskammern erhältlich (www.ccomptes.fr).



2.8 Mittel

2.8.1 Finanzielle Mittel

Die für den Betrieb der Rechnungskammern erforderlichen finanziellen Mittel werden seit 2006 im Rahmen eines vom Ersten Präsidenten des Rechnungshofes verwalteten autonomen Haushaltsprogramms im Staats-haushalt ausgewiesen. Ihre Bewirtschaftung erfolgt entweder zentral durch den Rechnungshof oder lokal durch die Vorsitzenden der Rech-nungskammern in ihrer Eigenschaft als sekundäre Anweisungsbefugte.

2.8.2 Personal

Die Rechnungskammern setzen sich aus Richtern (Präsident, Regierungs-kommissar, Beisitzer), mitunter auch aus externen Berichterstattern, sowie aus Prüfungsassistenten und aus Verwaltungsbediensteten zusammen.

Der Präsident der Rechnungskammer wird auf Vorschlag des Ersten Präsi-denten des Rechnungshofes nach einer Stellungnahme des Obersten Ra-tes der regionalen Rechnungskammern und der beratenden Kommission des Rechnungshofes durch Erlass des Präsidenten der Republik ernannt. Er ist ein Richter des Rechnungshofes. Ihm obliegt die allgemeine Lei-tung der Kammer. Er legt nach Stellungnahme der Staatsanwaltschaft das Prüfungsprogramm fest und verteilt die Prüfungsarbeit auf die Richter. Er führt den Sitzungsvorsitz und nimmt an den Abstimmungen teil, besitzt aber keine ausschlaggebende Stimme. Bei Abwesenheit oder Verhinde-rung wird er durch den dienstältesten Richter vertreten.

Der Senatspräsident organisiert die Arbeiten des Senats, dem er vorsteht. Er wirkt an der Aufstellung des jährlichen Arbeitsprogramms mit und schlägt die Arbeitsverteilung auf die Richter und die anderen Berichter-statter des Senats vor. Er stellt die Tagesordnung der Senatssitzungen auf und führt, allerdings ohne ausschlaggebende Stimme, den Vorsitz. Er trifft die für den Senatsbetrieb erforderlichen Maßnahmen. Er erstattet dem Präsidenten der Rechnungskammer Bericht über die Ausführung und Weiterverfolgung der den Richtern und Berichterstattern des Senats über-tragenen Arbeiten. Er legt die Aufgaben der in seinen Senat abgestellten Prüfungsassistenten fest. Er kann, falls er hierzu ermächtigt ist, anstelle des Kammerpräsidenten Akten, Urteile, Stellungnahmen, Entscheidun-gen und Feststellungen unterzeichnen. Im Falle der Verhinderung wird er vom dienst- und rangältesten Richter seines Senats in der Rechnungs-kammer vertreten.



Die Ersten Beisitzer und sonstigen Beisitzer (sonstige Mitglieder) der Rech-nungskammer bilden die unabsetzbare Richterschaft, deren Statut durch ein Gesetz vom 10. Juli 1982 festgelegt wurde. Sie werden nach Abschluss der staatlichen Hochschule für öffentliche Verwaltung (Ecole nationale d’administration, E.N.A.) oder aus der höchsten Ebene der öffentlichen Verwaltung verpflichtet. Auch außerordentliche Stellenausschreibungen können organisiert werden. Die Ernennungen erfolgen durch Erlass des Präsidenten der Republik, die Ernennungen in die einzelnen Dienstränge und die Versetzungen (z. B. in eine besondere Kammer) durch einfachen Erlass. Mit Ausnahme des Beisitzers, dem die Funktion des Regierungs-kommissars übertragen wurde, führen die Beisitzer die ihnen anvertrau-ten Prüfungen durch und beraten über alle Berichte.

Der Regierungskommissar ist ein Erster Beisitzer, an den die Aufgaben der Staatsanwaltschaft an der Rechnungskammer übertragen wurden. Er wacht über die Vorlage der Rechnungen, verweist Vorgänge, die vermut-lich eine Einmischung in die Verwaltung von öffentlichen Geldern ohne dazu ermächtigt zu sein (gestion de fait), darstellen, an die Kammer und zieht, insbesondere zur Wahrung einer einheitlichen Rechtsprechung, die Schlussfolgerungen aus den Berichten. Er beantragt die Geldstrafen in den gesetzlich vorgesehenen Fällen, wohnt den Sitzungen bei und kann auf Antrag eines Gerichts Mitteilungen an die Verantwortlichen der ge-prüften Körperschaften, den Vertreter des Zentralstaats oder die Leiter externer Dienststellen richten. Im Gegensatz zu den anderen Richtern an der Rechnungskammer ist er nicht unabsetzbar.

Die Prüfungsassistenten wirken an den Prüfungsarbeiten unter der Ver-antwortung der Richter mit. Sie werden durch Abordnung aus den öffent-lichen Verwaltungen verpflichtet. Sie werden vom Ersten Präsidenten des Rechnungshofes auf Vorschlag des Präsidenten der Rechnungskammer ernannt. Sie üben eine wesentliche Funktion aus, da sie die Einnahmen- und Ausgabenbelege prüfen, Unregelmäßigkeiten oder Unstimmigkeiten in der Haushalts- und Wirtschaftsführung ermitteln und den Richtern Vor-schläge zu dem in Anbetracht der juristischen Analyse und des Sachver-halts ggfs. erforderlichen Weiterverfolgung unterbreiten.

Die Verwaltungsdienststellen der Kammer (Geschäftsstelle, Archiv, Doku-mentation, Sekretariat) werden vom Generalsekretär geleitet. Sie unter-stehen dem Präsidenten. Die Rechnungskammern sind in Spruchkörper (Senate) gegliedert, deren Zahl von ihrer Größe abhängt (1 bis 8).



Der Rechnungshof führt die ständige Aufsicht über die regionalen Rech-nungskammern.

2.9 Europa und die regionalen Rechnungskammern

Die regionalen Rechnungskammern, insbesondere in den Grenzgebieten (Aquitanien, Elsass, Languedoc-Roussillon, Lothringen, Midi-Pyrenäen, Nord-Pas-de-Calais, Ober- und Unternormandie, Provence-Alpen-Côte d’Azur, Rhone-Alpen), haben Verbindungen mit ihren europäischen Part-nern geknüpft, die ebenfalls Gebietskörperschaften prüfen.

Die internationale Öffnung weitet sich aus. Zum einen sehen neue inter-nationale Verträge und Abmachungen die Kontrolle von Einrichtungen der grenzüberschreitenden Zusammenarbeit insbesondere mit Belgien, Deutschland, Italien und Spanien vor. Zum anderen kommen immer mehr öffentliche Gelder aus den Fonds der EU. Insofern sie mehrheitlich an öffentliche Einrichtungen fließen und von ihnen ausgegeben werden, unterliegen sie der Prüfung durch den Europäischen Rechnungshof, was zu immer häufigeren Kontakten zwischen diesem und dem Rechnungshof sowie den regionalen Rechnungskammern (welche beide die Finanzge-richtsbarkeit in Frankreich darstellen) führt.

*

Die Leistungsfähigkeit der regionalen Rechnungskammern beruht auf ih-rem „Gerichts“status (d. h. ihrem Status als Rechtsprechungseinrichtung für das öffentliche Finanzwesen), mit all den Pflichten und Garantien, die damit verbunden sind: richterliche Unabhängigkeit, Kollegialität der Ent-scheidungen, Einhaltung der Verfahrensvorschriften und besonders des Prinzip der Anhörung aller betroffener Parteien. Sie ist auch das Ergeb-nis der Arbeit der Richter und ihrer Assistenten vor Ort in den geprüften Körperschaften. Aus all diesen Gründen und dank der Qualität ihrer Mit-arbeiter auf allen Ebenen (Richter, Prüfungsassistenten, Verwaltungsbe-dienstete) konnten die regionalen Rechnungskammern in der regionalen institutionellen Landschaft Frankreichs festen Fuß fassen.


3. KOMMUNALE FINANZKONTROLLE IN DER REPUBLIK IRLAND

3.1 Allgemeine Rechtsgrundlagen

Die Anfänge der kommunalen Rechnungsprüfung gehen in die 30er Jah-ren des 19. Jahrhunderts zurück, als der Gedanke der öffentlichen Re-chenschaftspflicht und externer Rechnungsprüfung im Zusammenhang mit kommunalen Gebietskörperschaften und der Erhebung einer Ge-meindeabgabe zur Unterstützung der Armen stärker in den Mittelpunkt trat. Grundbesitzer und Personen mit anderem Eigentum, von denen die Abgabe erhoben wurde, hatten ein starkes Interesse daran zu erfahren, wie die Abgabe eingetrieben und verwendet wurde. In den 70er Jahren des 19. Jahrhunderts weiteten sich Umfang und Form der kommunalen Rechnungsprüfung aus. Die Prüfer wurden allgemein „auditors of the poor law unions“ (Prüfer der öffentlichen Armenfürsorgeverbände) ge-nannt. 1941 erhielten sie durch das Kommunalverwaltungsgesetz (Local Government Act) den offiziellen Titel „Local Government Auditors“ (kom-munale Rechnungsprüfer).

Das kommunale Rechnungsprüfungsamt (Local Government Audit Ser-vice, LGAS) in der Republik Irland ist heute aus verwaltungstechnischen Gründen eine Abteilung des Ministeriums für Umwelt, Kulturerbe und Kommunalverwaltung (Department of the Environment, Heritage and Local Government, DoEHLG). Es prüft die Rechnungen aller kommuna-len Gebietskörperschaften (Städte, Grafschaften usw.) und einiger ande-rer Körperschaften in der Republik Irland sowie die Rechnungen einiger Hafenbehörden. Insgesamt fallen 207 Körperschaften in ihren Zuständig-keitsbereich.

Der Prüfungsamtsleiter (Director of Audit) ist der organisatorische Lei-ter des kommunalen Rechnungsprüfungsamtes. Bei dieser Stelle handelt es sich um eine gesetzlich vorgesehen Position, deren Funktionen in Pa-ragraph 116 des Kommunalverwaltungsgesetzes von 2001 beschrieben sind.

Jedem kommunalen Rechnungsprüfer wird vom Prüfungsamtsleiter ein Prüfungsbezirk mit entsprechenden Amtsvollmachten zugewiesen. Zur-zeit gibt es zweiundzwanzig kommunale Prüfungsbezirke in der Republik Irland. Die kommunalen Rechnungsprüfer sind bei der Erfüllung ihrer beruflichen Pflichten vom Ministerium unabhängig. Diese Unabhängigkeit


44 Kommunale Finanzkontrolle in der Republik Irland

ist in der Gesetzgebung durch Paragraph 116(2) des Kommunalverwal-tungsgesetzes von 2001 geschützt.

Ein Prüfungsbezirk umfasst eine Reihe von Prüfungen, die nach Möglich-keit in geographisch günstig zueinander liegenden Gebieten angeordnet werden, die wiederum in drei Regionen (Westen, Süden und Osten) zu-sammengefasst sind. Die Hauptprüfer (Principal Auditors) beteiligen sich an der regionalen Organisation und an der Beaufsichtigung der Prüfun-gen. Sie sind außerdem unmittelbar für die größeren Prüfungen in ihrer Region verantwortlich.

3.2 Umfang der Prüfungstätigkeit

Der wesentliche Zweck der kommunalen Rechnungsprüfung in der Re-publik Irland besteht darin, den Umgang mit den auf kommunaler Ebene verwalteten Geldern zu beaufsichtigen und die ordnungsgemäße Darstel-lung und die Richtigkeit der Rechnungen sicherzustellen, die von den für die Verwaltung der Gelder gesetzlich zuständigen Körperschaften ausge-arbeitet werden.

Folgende Arten geprüfter Körperschaften lassen sich unterscheiden:

Die kommunale Rechnungsprüfung erstreckt sich ferner auf die Prüfung und Bescheinigung bestimmter Anträge von Körperschaften auf staatliche Zuschüsse und Erstattungen, etwa für Zivilschutz, Schulmahlzeiten oder EU-Fördermittel.

Status der Körperschaft Anzahl

Stadträte – Großstädte (City Councils) 5

Grafschaftsräte (County Councils) 29

Stadträte – grafschaftsfreie Städte (Borough Councils) 5

Stadträte – kleinere Städte und Gemeinden (Town Councils) 75

Regionale Behörden 8

Regionalversammlungen 2

Kraftfahrzeugsteuerämter 29

Sonstige Körperschaften 54

Summe 207


45Kommunale Finanzkontrolle in der Republik Irland

Die Zuständigkeiten der kommunalen Rechnungsprüfer wurden auch auf Wirtschaftlichkeitsprüfungen nach Paragraph 15 des Kommunalverwal-tungsgesetzes (Finanzbestimmungen) von 1997 ausgeweitet. Danach sind die Prüfer befugt:

• zuermitteln,obundinwieweitdieMittelderkommunalenGebietskör-perschaft sparsam und effizient verwendet wurden und ob im Falle von Veräußerungen von Vermögenswerten die günstigsten Bedingungen erzielt wurden, die nach vernünftigem Ermessen zu erzielen waren,

• dieZweckmäßigkeitder vonderGebietskörperschaft angewendetenSysteme, Verfahren und Praktiken zur Unterstützung der Leitung bei der Bewertung der Effizienz ihrer Tätigkeit zu überprüfen,

• zuermitteln, inwieweitdieLeitungdie indenWirtschaftlichkeitsbe-richten enthaltenen Empfehlungen umgesetzt hat oder umsetzt.

Das Wirtschaftlichkeitsreferat, das fester Bestandteil des LGAS ist, hat mehr als zwanzig landesweite Studien veröffentlicht. Eine Liste der Studien kann im Internet unter der Adresse www.environ.ie heruntergeladen werden.

3.3 Beziehungen zu anderen Prüfungseinrichtungen

Das LGAS ist zwar völlig getrennt von der Behörde des Leiters des staat-lichen Rechnungsprüfungsamtes (office of the Comptroller and Auditor General; die oberste Rechnungskontrollbehörde des Landes, welche für die Prüfung der Zentralverwaltung zuständig ist); die Berichte der kom-munalen Rechnungsprüfer über die Rechnungen der geprüften Körper-schaften werden aber dem Leiter dieser Behörde zu seiner Information zur Verfügung gestellt.

Ebenso wird der Jahresbericht des Prüfungsamtsleiters über die Tätigkeit des kommunalen Rechnungsprüfungsamtes den Ministern, in deren Auf-trag Prüfungen ausgeführt wurden, sowie anderen interessierten Stellen zur Verfügung gestellt.


Den kommunalen Rechnungsprüfern steht ein amtlicher Verfahrensko-dex zur Verfügung, der auch prüfungstechnische Leitlinien enthält, die



auf den besten gängigen Prüfungsprinzipien und -praktiken für den öf-fentlichen Sektor basieren.

Rechtliche Beratung in Prüfungsfragen erteilt bei Bedarf der Rechtsbera-ter des DoEHLG.

Zur Unterstützung der ordnungsgemäßen Wahrnehmung ihrer Prüfungs-aufgaben sind die kommunalen Rechnungsprüfer vom Gesetz mit be-sonderen Befugnissen und Verantwortlichkeiten ausgestattet. Es gelten außerdem besondere Formvorschriften für die Zustellung von Prüfungs-mitteilungen, das Einreichen von Büchern und Jahresrechnungen der ge-prüften Körperschaften zur öffentlichen Einsichtnahme unmittelbar vor der Rechnungsprüfung, für den Abschluss der Rechnungsprüfungen und die darauf folgende Veröffentlichung der Mitteilung des Abschlusses die-ser Prüfungen durch die Körperschaften und der Möglichkeit, die aus den Prüfungen hervorgehenden Prüfungsberichte käuflich zu erwerben.

Es gibt Sondervollmachten zum Verhängen von Gebühren (charge) und Zuschlägen (surcharge). Dabei handelt es sich um vorbehaltliche Befug-nisse. Sie können beispielsweise ausgeübt werden im Zusammenhang mit Angelegenheiten, die Gegenstand eines formalen „Einspruchs“ einer betroffenen Partei im Rahmen der Prüfung sind. Sie können aber auch in anderen Angelegenheiten zum Tragen kommen, die sich aus der norma-len Prüfungstätigkeit ergeben. In der Praxis ist es jedoch bisher nicht er-forderlich gewesen, diese Vollmachten in größerem Umfang auszuüben.

Zuschlagstrafgebühren (surcharge) können und müssen verhängt wer-den, wenn gesetzeswidrige (z.B. über die Befugnisse hinausgehende) oder unbegründete Zahlungen erfolgt sind. Dies ist der Fall, wenn eine Zahlung zu einem Zweck getätigt wurde, der weder speziell noch allge-mein per Gesetz oder ähnliche Bestimmungen zugelassen ist, oder wenn Mittel verschwendet oder zweckentfremdet wurden. Bei der Entschei-dung, ob eine Zuschlagstrafgebühr erhoben wird oder nicht, spielt natür-lich die Erheblichkeit des fraglichen Betrags eine Rolle. Die Regelung zur Überschreitung von Befugnissen (ultra vires) wurde durch das Kommu-nalverwaltungsgesetz von 1991 erheblich verändert.

Strafgebühren (charge) können und müssen verhängt werden, wenn durch Fahrlässigkeit oder Fehlverhaltens eines Beamten oder Mitglieds Fehlbeträge oder Verluste in den Mitteln einer Gebietskörperschaft ent-standen sind. Dies ist zum Beispiel der Fall, wenn ein zu verbuchender Betrag nicht gebucht wurde oder wenn ein aufgrund der Bescheinigung



eines Beraters gezahlter Betrag nicht ordnungsgemäß geschuldet oder nur in geringerer Höhe geschuldet wurde.

Ist eine (Zuschlags)Strafgebühr gerechtfertigt, muss der kommunale Rech-nungsprüfer sich vor Abschluss der Prüfung damit befassen. In seiner Be-scheinigung eines Zuschlags oder einer Strafgebühr muss er die Gründe für die Verhängung angeben.

Wird keine (Zuschlags)Strafgebühr verhängt, d.h. wenn der Prüfer ent-scheidet, den/die fraglichen Posten zuzulassen, kann ein Beschwerdefüh-rer von ihm verlangen, schriftlich die Gründe hierfür anzugeben, und die Angelegenheit dem Obersten Gericht (High Court) vortragen, wenn er mit der Begründung nicht einverstanden ist.

Eine Person, gegen die ein Zuschlag oder eine Strafgebühr verhängt wur-de, kann beim Minister oder beim Obersten Gericht Berufung einlegen. Entscheidet sich der Betreffende für das Oberste Gericht und ist damit erfolglos, bleibt ihm die Möglichkeit, den Minister zu ersuchen, ihm die Strafe zu erlassen.

Zu den weiteren besonderen Befugnissen im Rahmen der kommunalen Rechnungsprüfung gehört beispielsweise die Vollmacht, (gegebenenfalls auf gerichtlichem Wege) die Vorlage von Schriftstücken sicherzustellen, die für eine Prüfung erforderlich sind, oder das Ablegen von Eiden (oder eidesstattlichen Erklärungen) bei der Beweiserhebung im Rahmen einer Prüfung anzuordnen.

Im Verlauf einer typischen Prüfung erstellt der kommunale Rechnungs-prüfer eine Reihe von Prüfungsmitteilungen für die wichtigsten zuständi-gen Personen der geprüften Körperschaft und fasst am Ende der Prüfung noch einmal die Hauptpunkte (mit den Kommentaren zu den erhaltenen Antworten) in einem Schreiben an die Leitung der geprüften Stelle (ma-nagement letter) zusammen. Daran schließen sich direkte Gespräche mit der obersten Leitung an.

Neben der Ausfertigung von Bestätigungsvermerken (in der Regel mit der Formulierung „gibt den Sachverhalt angemessen wieder“) zu den Rech-nungslegungen jeder geprüften Körperschaft erstellen die kommunalen Rechnungsprüfer auch damit verbundene Prüfungsberichte.

Prüfungsberichte decken in der Regel Standardbereiche ab wie die Über-einstimmung der Rechnungen mit den Büchern und den von der geprüf-



ten Stelle erhaltenen Informationen und Erläuterungen, die Einhaltung gesetzlicher und anderer Bestimmungen, interne Prüfungen oder aus ei-ner oder mehreren früheren Prüfungen verbliebene Fragen sowie (ggfs.) Einwände gegen die Prüfung.

Gegebenenfalls wird die Gelegenheit auch genutzt, um kurze Kommen-tare zu bedeutenden Trends oder Ergebnissen abzugeben, die in der Rechnungslegung aufgedeckt wurden. Hierzu gehören: Haushaltsver-gleiche; Abschlussrechnungen von Verträgen; rechnungs- und behör-denübergreifende Vorgänge; aufgelaufene Zinsbelastungen; Umlagen, Einnahmenbemessung/-vereinnahmung, Aktiva und Passiva (einschließ-lich Forderungen und Verbindlichkeiten auf der Einnahmenseite); Kosten-wirksamkeit; Grundstücksnutzung; Rechnungsführungs- und Finanzsyste-me und -kontrollen; bedeutende Verpflichtungen; Kassenverwaltung und Cashflow; Management von Versicherungsrisiken. Falls negative Ergebnisse oder nachteilige Vorfälle anzuzeigen sind, wird versucht, dies in positiver und konstruktiver Weise zu tun. Kommentare zu politischen Fragen wer-den vermieden; die Finanzergebnisse politischer Entscheidungen werden jedoch, vor allem wenn sie ungünstig ausfallen, sachlich mitgeteilt.

Wird während der Prüfung eine Prüfungsmitteilung an die Leitung der geprüften Körperschaft zugestellt, so wird dies im Bericht ebenfalls er-wähnt.

Die Berichte der kommunalen Rechnungsprüfer genießen den besonde-ren gesetzlichen Schutz des „haftungsbefreienden Rechtfertigungsgrunds“ (qualified privilege), das bedeutet, dass darin enthaltene unrichtige oder unwahre Aussagen nicht gerichtlich verfolgt werden können, wenn sie in gutem Glauben, ohne böswillige Absicht und in der festen Überzeugung, dass sie richtig oder wahr waren, gemacht wurden.

3.5 Adressaten der Prüfungsberichte

Der Zweck der kommunalen Rechnungsprüfung besteht darin, zur Ent-lastung der verantwortlichen Leitung eine unabhängige Beurteilung der Finanzverwaltungsfunktion von kommunalen Gebietskörperschaften vor-zunehmen und die Öffentlichkeit mit einem Bestätigungsvermerk und einem begleitenden Bericht, die zur Information des Ministers des zu-ständigen aufsichtführenden Ministeriums und der Mitglieder sowie der Leitung der geprüften Körperschaft erstellt werden, über die Ergebnisse der Beurteilung zu unterrichten.



Prüfungsberichte werden zusammen mit den Jahresabschlüssen dem zu-ständigen Minister vorgelegt und an die geprüften Körperschaften weiter-geleitet. Die Berichte werden von den Mitgliedern und der Leitung dieser Körperschaften ordnungsgemäß berücksichtigt. Werden in den Berichten Korrekturmaßnahmen im Zusammenhang mit den Rechnungsergebnis-sen oder mit Kontrollen empfohlen, kann der Minister von den Körper-schaften Einzelheiten zu den diesbezüglich ergriffenen oder geplanten Maßnahmen anfordern.

Die Ministerien, die gegenüber den der kommunalen Rechnungsprüfung unterliegenden Körperschaften eine Funktion haben, sind im Hinblick auf die gesetzlich vorgeschriebenen Prüfungen in gewissem Sinne „Mitkun-den“. Daher ist in Prüfungsangelegenheiten eine enge Zusammenarbeit zwischen dem kommunalen Rechnungsprüfungsamt und den Fachabtei-lungen der betroffenen Ministerien erforderlich.

3.6 Veröffentlichung der Berichte

In der Republik Irland sind die Adressaten für die Veröffentlichung der vom kommunalen Rechnungsprüfungsamt erstellten Prüfungsberichte verantwortlich. Der Zugang der Öffentlichkeit zu den Berichten ist nicht beschränkt.

Nach Abschluss der Prüfungen sind die geprüften Körperschaften ver-pflichtet, den Abschluss der Prüfungen mit dem Hinweis auf den Zugang zu den Prüfungsberichten gegen Zahlung einer geringfügigen Gebühr be-kanntzumachen.

3.7 Finanzielle Mittel

Die Betriebskosten des kommunalen Rechnungsprüfungsamtes bestreitet das DoEHLG aus seinem jährlichen Betriebsetat. Sie unterliegen daher den Haushaltszwängen des Ministeriums. In der Praxis werden die jähr-lichen Kosten des Rechnungsprüfungsamtes weitgehend durch die Ein-nahmen aus den Prüfungsgebühren gedeckt. Die Bemessungsgrundlage für die Gebühren ist in den gesetzlichen Bestimmungen für die Kommu-nalverwaltung (Local Government (Audit Fees) Regulations 2003) enthal-ten.



3.8 Personal

Das Dienstpersonal des kommunalen Rechnungsprüfungsamtes setzt sich derzeit wie folgt zusammen:

In der Regel wird gefordert, dass die Rechnungsprüfer ausgebildete Rech-nungssachverständige sind. Neue Prüfer werden aus bereits beschäftig-ten Prüfungsassistenten im Rahmen einer internen Stellenausschreibung oder aus qualifizierten externen Bewerbern im Rahmen einer öffentli-chen Stellenausschreibung des Amtes für Einstellungen im kommunalen öffentlichen Dienst (Office of The Civil Service and Local Appointments Commissioners) ausgewählt.

Die einzelnen kommunalen Rechnungsprüfer sind in Bezug auf die ihnen übertragenen Prüfungsaufgaben unabhängig. Verwaltungstechnisch gese-hen sind sie jedoch Beamte des DoEHLG.

Der Leiter des Prüfungsamtes übernimmt die organisatorische Leitung des kommunalen Rechnungsprüfungsamtes.

Die Hauptprüfer nehmen regionale Aufsichts- und Verwaltungsaufgaben wahr und sind außerdem für größere Prüfungen in ihrer Region verant-wortlich.

Leiter des Prüfungsamts 1

Hauptprüfer 3

Prüfer 22

Prüfungsassistenten 6

Verwaltung/Sekretariat 2

GESAMT 34


4. KOMMUNALE FINANZKONTROLLE IN DEN NIEDERLANDEN


In den Niederlanden gliedert sich die Kommunalverwaltung in zwölf Pro-vinzen und eine sich langsam verringernde Anzahl von 480 Gemeinden. Zentralregierung, Provinzen und Gemeinden sind formal unabhängig von-einander und haben alle ein eigenes Parlament oder einen Rat, deren Mitglieder vom Volk gewählt werden. Anders als in anderen europäischen Ländern übernehmen den Vorsitz der Exekutivorgane der Provinzen (pro-vincies) die Beauftragten im Namen der Königin (Commissaris van de Koningin) während in denen der Gemeinden (gemeenten) die Bürger-meister (burgemeester) den Vorsitz führen. Die Beauftragten der Königin und die Bürgermeister werden mit königlichem Beschluss von der Zentral-regierung ernannt. Die politischen Verantwortlichkeiten auf kommunaler Ebene werden daher auf die anderen Mitglieder der Exekutive übertragen: auf die Mitglieder (gedeputeerde) der Provinzregierungen (gedeputeer-de staten), die von den Provinzräten (provinciale staten) gewählt werden und die Gemeinderäte. Sowohl die Provinzen als auch die Gemeinden tragen Verantwortung für verschiedene Aspekte der Verwaltung und Lei-tung regionaler und lokaler Dienstleistungen und Programme. Und beide werden aus einer Kombination aus zweckgebundenen Zuwendungen der Zentralregierung (55%) und allgemeinen Zuwendungen aus Mitteln der Provinzen oder Gemeinden (30%) und aus lokal erhobenen Steuern (15%) finanziert.

Jede Verwaltungsebene hat ihre eigene externe öffentliche Finanzkontrol-le. Auf nationaler Ebene übernimmt diese Aufgabe die Allgemeine Rech-nungskammer (Algemene Rekenkamer). Die Bezeichnung „Allgemeine“ weist darauf hin, dass sie alle Aktivitäten der Zentralregierung prüft. Die Ursprünge der Allgemeinen Rechnungskammer gehen wie die vieler Ins-titutionen ihrer Art einige Jahrhunderte zurück und haben eine feste Rechtsgrundlage in der Verfassung und im Rechnungslegungsgesetz.

Auf kommunaler Ebene gibt es jedoch erst seit 1997 unabhängige Finanz-kontrolleinrichtungen. Mit Ausnahme der vier größten Städte wurden und werden die Jahresabschlüsse immer noch von Wirtschaftprüfern privater Wirtschaftsprüfungsunternehmen, vor allem Deloitte & Touche und Ernst & Young, geprüft. In Amsterdam, Rotterdam, Den Haag und Utrecht wird der Leiter des städtischen Rechnungsprüfungsamtes auch als externer


52 Kommunale Finanzkontrolle in den Niederlanden

Wirtschaftsprüfer berufen, der die Abschlüsse feststellt. Um dieser Situa-tion Rechnung zu tragen, enthalten sowohl das Kommunalgesetz als auch die Satzung des niederländischen Instituts der Wirtschaftsprüfer einen speziellen Artikel. Dort wird die Regel außer Kraft gesetzt, nach der ein Wirtschaftsprüfer nicht von der geprüften Körperschaft beschäftigt wer-den darf. Alle Wirtschaftsprüfer werden formal vom Gemeinderat ernannt und vom Rechnungsprüfungsausschuss beaufsichtigt. Doch bis noch vor kurzer Zeit hatten sie eine enge Beziehung zur geprüften Körperschaft, zum Bürgermeister, zum Gemeinderat und zu deren Dienststellen. In verschiedenen Gemeinden führten zudem Rechnungsprüfungsausschüs-se nicht finanzielle Prüfungen durch, die jedoch für jede Rechnungsperio-de auf eine sehr kleine Zahl beschränkt waren.

1997 beschloss der Stadtrat von Rotterdam, eine kommunale Einrichtung der externen Finanzkontrolle einzurichten, die Rechnungskammer (Re-kenkamer) Rotterdam. Obwohl es keine nationale Gesetzgebung gab, war es dennoch möglich, diese Einrichtung auf der Grundlage kommu-naler gesetzlicher Bestimmungen zu gründen. Mit der Ernennung eines Direktors im Jahr 1998 wurde die Rekenkamer Rotterdam die erste unab-hängige kommunale Rechnungskammer in den Niederlanden. Andere Einrichtungen in einigen Gemeinden, die sich „Rechnungskammern“ nannten, waren im Grunde ständige Ausschüsse, die sich aus Mitgliedern des Stadtrates zusammensetzten. Viele von ihnen waren ursprünglich Re-chnungsprüfungsausschüsse, die ihren Tätigkeitsbereich auf Wirtschaft-lichkeitsprüfungen ausgedehnt und einige unabhängige externe Berater in den Ausschuss aufgenommen hatten. Wir bezeichnen diese Art von Ausschüssen als „Prüfungsausschüsse“1. Im Jahr 2002 beschloss das niederländische Parlament (Generalstaaten), eine weit reichende Reform des Kommunalgesetzes (Gemeentewet). Alle Provinzen und Gemeinden in den Niederlanden wurden hierdurch ge-setzlich verpflichtet, bis 2005 auf Provinzebene beziehungsweise 2006 auf Gemeindeebene entweder einen Prüfungsausschuss (in dem Provinz- bzw. Gemeinderatsmitglieder vertreten sein können) oder eine unabhän-

1 Hierbei handelt es sich um eine nicht nur für die Verwaltungsebenen in den Niederlan-den typische Erscheinung. Es gibt auch gewählte Volksvertreter in Schweden, die als Prüfer tätig werden. Diese parlamentarische Prüfer prüfen die relativ kleinen Ministerien und das Kabinettsbüro, während der staatliche Rechnungshof die zahlreichen großen Behörden prüft. Und viele europäische Parlamente richten temporäre Ausschüsse ein, deren Untersuchungen von beispielsweise extrem hohen Haushaltsausgaben den Cha-rakter von Wirtschaftlichkeitsprüfungen haben.


53Kommunale Finanzkontrolle in den Niederlanden

gige Rechnungskammer (ohne Beteiligung von Provinz- bzw. Gemein-deräten) einzurichten. Zusammensetzung, Zuständigkeitsbereich und Art der durchgeführten Prüfungen eines Prüfungsausschusses müssen durch entsprechende Bestimmungen der Gebietskörperschaften geregelt wer-den. Somit können jederzeit, wenn es der Mehrheit des Provinz- oder Ge-meinderates erforderlich erscheint, Anpassungen vorgenommen werden. Zusammensetzung, Zuständigkeitsbereich und Art der Prüfungen einer unabhängigen Rechnungskammer werden hingegen durch verschiedene Artikel in dem nationalen Kommunalgesetz festgelegt.

Wenn zum Beispiel ein Gemeinderat eine kommunale Rechnungskammer eingerichtet hat, wird deren Unabhängigkeit durch Folgendes sicherge-stellt:

• dieErnennungeinesPrüfungsleitersodereinesVorstandsfüreinefes-te Amtszeit von sechs Jahren,

• dieVollmacht, jedenPrüfungsgegenstandohnedieZustimmungdesStadtrates oder anderer Personen selbst zu wählen (mit einer bedeu-tenden Ausnahme, nämlich der Jahresrechnung, siehe 4.2),

• dasRechtaufZugangzuallenInformationenundOrten,• dieVollmacht,demStadtratPrüfungsberichtevorzulegenundsiegleich-

zeitig zu veröffentlichen.

Man erwartete von den 12 Provinzen, dass sie bis September 2004 vier oder fünf unabhängige gemeinsame regionale Rechnungskammern ein-gerichtet haben würden. Von den 480 Gemeinden hatten nur etwa 80 entweder einen vom Gemeinderat abhängigen Prüfungsausschuss (etwa 70 Gemeinden) oder eine unabhängige Rechnungskammer (9 Gemein-den, darunter Amsterdam, Rotterdam und Utrecht2) oder beides (1 Ge-meinde) eingerichtet. Unter diesen 80 waren bis auf eine alle 25 größeren Städte (mehr als 100.000 Einwohner) vertreten. Im Jahre 2007 sah die Si-tuation wie folgt aus: 11 Provinzen fanden sich schließlich zusammen um insgesamt 4 interregionale Rechnungskammern zu gründen; eine Provinz hat ihre eigene Rechnungskammer eingerichtet; es gibt mittlerweile um

2 Utrecht richtete 1997 einen Prüfungsausschuss ein, der sich ausschließlich aus Mitglie-dern des Stadtrates zusammensetzte. Nach einer Beurteilung wurde dieser Ausschuss im Jahr 2001 durch einen anderen ersetzt, der sich aus vier Ratsmitgliedern und drei externen Mitgliedern, darunter der Vorsitzende, zusammensetzte. Im Januar 2005 wur-de letzterer Ausschuss schließlich in die Rechnungskammer Utrecht umgewandelt, die einen in Teilzeit tätigen Vorstand aus drei Mitgliedern hat.



die 30 kommunale Rechnungskammern und 190 Gemeinden waren dafür, einen vom Gemeinderat abhängigen Prüfungsausschuss einzurichten.

4.2 Umfang der Prüfungstätigkeit

Anders als in anderen Ländern stellen weder die Algemene Rekenkamer noch die Rechnungskammern und Prüfungsausschüsse der Gebietskör-perschaften Jahresrechnungen der öffentlichen Hand fest. Auf nationaler Ebene werden die Jahresrechnungen der Ministerien von einer internen Prüfungsabteilung festgestellt. Die Algemene Rekenkamer übernimmt jedoch die Aufgabe, die konsolidierten Rechnungsführung des Staates zu prüfen und ihre Zuverlässigkeit zu bewerten. Zu diesem Zweck wird die Rechnungsführung des Staates jährlich der Algemene Rekenkamer vorgelegt. Das Gesetz schreibt für diese Aufgabe die Abgabe eines un-eingeschränkten oder eingeschränkten Bestätigungsvermerks vor. Ein eingeschränkter Bestätigungsvermerk führt automatisch zu einem vom Parlament eingeleiteten Verfahren zur Beseitung der festgestellten Mängel. Um eine solide Grundlage für die Erstellung eines Testats zur Staatsrech-nung zu schaffen, stützt sich die Algemene Rekenkamer weitgehend auf die Prüfungsfeststellungen der internen Prüfer der Ministerien. Sie kann daher einen großen Teil ihrer Prüfungskapazitäten (etwa 66%) auf andere Bereiche konzentrieren als die Jahresrechnungen.

Dies gilt in noch stärkerem Maße für die Finanzkontrolleinrichtungen der Gebietskörperschaften. Eine Rechnungskammer oder ein Prüfungs-ausschuss ist gesetzlich befugt, die Wirtschaftlichkeit, Wirksamkeit und Ordnungsmäßigkeit aller Aspekte (einschließlich Einnahmen und Aus-gaben) der Tätigkeit der Provinz- oder Gemeindeverwaltung zu prüfen mit Ausnahme der Jahresrechnung. Wie bereits zuvor erwähnt, über-nehmen dies Wirtschaftsprüfer oder im Falle der größten Städte interne Prüfungsabteilungen3. In letzterem Fall werden durch gesetzliche Än-derungen aus jüngster Zeit einige Vollmachten zur Beaufsichtigung der Prüfung der Jahresrechnung an die Rechnungskammern der betreffenden Städte übertragen.

3 Die Stadt Rotterdam beschloss im Jahre 2004, einen Wirtschaftsprüfer zu beauftragen, der die Prüfungsarbeit nutzt, die von der internen Prüfungsabteilung für alle nach 2003 erstellten Jahresrechnungen geleistet wird.



Neben diesen Aspekten haben die neu geschaffenen Finanzkontrollein-richtungen der Gebietskörperschaften die gesetzliche Vollmacht, die Leis-tung aller Abteilungen der Provinz- und Gemeindeverwaltung und deren Exekutivorgane, des Bürgerbeauftragten (Ombudsman) und sogar der Provinz- und Gemeinderäte zu prüfen. Nur im Falle von unabhängigen Rechnungskammern gilt diese Vollmacht auch für Einrichtungen, die be-deutende Zuwendungen erhalten und für Unternehmen, wo die Verwal-tung der Gebietskörperschaft einen beherrschenden Einfluss ausübt (d.h. wo die Gebietskörperschaft 50 Prozent oder mehr Anteile hält).

4.3 Prüfungsarten

Die Prüfungsaktivitäten der staatlichen Rechnungskontrollbehörde und der Rechnungskammern und Prüfungsausschüsse der Gebietskörperschaften ähneln sich sehr stark. Sie führen auf unterschiedlichen Ebenen dieselbe Art von Prüfungen durch. Auf ihre relativ begrenzten Prüfungsaktivitäten bezüglich der Jahresrechnungen wurde bereits eingegangen. Die meisten Prüfungen betreffen daher die Ordnungsmäßigkeit, den Betrieb und die Leistung. Gegenstand einiger weniger Prüfungen ist die Wirksamkeit von beispielsweise der Unterhaltung und Reinigung von Straßen4. Aus einer vor einiger Zeit vom Innenministerium in Auftrag gegebenen Studie5 geht hervor, um welche Arten von Prüfungen es geht (ohne Berücksichtigung der Studien die von der Algemene Rekenkamer durchgeführt wurden):

1. Subventionspolitik2. Ausschreibungen, Auslagerungen von Dienstleistungen an Externe

und Einkäufe3. Einstellung von externen Managementberatern 4. Projektmanagement5. Baulanderschließung6. Privatisierungen und Umwandlungen in privatrechtliche Unter-

nehmen.

4 „Messy Rotterdam“, Rekenkamer Rotterdam, Dezember 2002.

5 „Liste der Studien welche von den Rechnungskammern und Prüfungsausschüssen der Provinzen und Gemeinden erstellt worden sind, 1991-2004“, Bruno Steiner Advies, Sep-tember 2004.



4.4 Beziehungen zu anderen Prüfungseinrichtungen

Die aktuellen Rechnungskammern und Prüfungsausschüsse in den Ge-meinden und die bereits existierenden interregionalen Rechnungskam-mern im Dienste der Provinzen sind unabhängig voneinander arbeiten-de Einrichtungen. Alle weiteren Finanzkontrolleinrichtungen, die noch gegründet werden sollen, werden es ebenfalls sein. Es gibt keine Art der Unterordnung unter die Zentralregierung und die Algemene Rekenka-mer, die staatliche Rechnungskontrollbehörde. Durch die Einrichtung so vieler neuer Rechnungskammern und Prüfungsausschüsse in den vergangenen Jahren ist jedoch ein dringender Bedarf an Wissens- und Know-how-Austausch entstanden. Im Jahr 1999 haben die kommunalen Finanzkontrolleinrichtungen begonnen, jährliche “Expertentagungen” zu organisieren. Auf der Expertentagung des Jahres 2003 wurde offiziell die Gesellschaft kommunaler Rechnungsprüfungsinstitutionen gegründet. Im Jahr 2004 wurde die Algemene Rekenkamer Mitglied, was eine Än-derung des Namens in Niederländische Vereinigung von Rechnungskam- mern und Prüfungsausschüssen (NVRR6) nach sich zog. Zu den derzeit mehr als 200 Mitgliedern gehören die Finanzkontrolleinrichtungen aller größeren Städte.

Die NVRR betreibt eine öffentlich zugänglich Website, auf der alle Titel von Prüfungsberichten enthalten sind, die von allen Finanzkontrollein-richtungen (mit Ausnahme der Algeemene Rekenkamer) in den vergange-nen Jahren veröffentlicht wurden. In den meisten Fällen kann der voll-ständige Bericht heruntergeladen werden. Die Vereinigung veröffentlicht außerdem ein Informationsblatt per E-Mail, gibt ein umfangreiches Hand-buch über die Durchführung von Kommunalprüfungen heraus, bietet gemeinsam mit der Algemene Rekenkamer Schulungen an und arbeitet akademische Sommerkurse aus.

Die NVRR weist zwei bemerkenswerte Aspekte auf. Erstens vereint die Vereinigung bewusst Rechnungskammern und Prüfungsausschüsse. Die Gründer waren davon überzeugt, dass die offensichtlichen institutionel-len Unterschiede zwischen den (externen) Rechnungskammern und den (zum Teil) internen Prüfungsausschüssen sie nicht davon abhalten sollten, zusammenzuarbeiten, um die Qualität von öffentlicher Finanzkontrolle zu verbessern. Und zweitens erfolgt die Zusammenarbeit unter den Mit-

6 Auf Niederländisch: Nederlandse Vereniging van Rekenkamers & Rekenkamercommissi-es NVRR; www.NVRR.nl



gliedern auf der Basis freiwilliger Grundsätze. Dies wurde ganz deutlich, als der Vorstand vorschlug, gemeinsame Regeln für die Praxis in Form von „Richtlinien“ festzuschreiben. Eine der Richtlinienentwürfe behan-delte beispielsweise die Unvereinbarkeit der Tätigkeit von Management-beratern mit ihrer Teilzeittätigkeit als Mitglied einer Rechnungskammer oder eines Prüfungsausschusses. Auf einer Hauptversammlung wurden die Mitglieder gebeten, diese Richtlinien anzuwenden oder in den Jahres-berichten anzugeben und zu erläutern, warum sie von ihnen abgewichen sind. Dies war für die Mitglieder in ihrer Unabhängigkeit nicht akzeptabel. Auf der Versammlung wurde beschlossen, statt Richtlinien gemeinsame Vorstellungen als Empfehlungen zu formulieren, deren Befolgung den einzelnen Mitgliedern freisteht.

Abgesehen von der NVRR arbeiten die Rechnungskammern und Prüfungs-ausschüsse auf anderen Ebenen zusammen. So veröffentlichten zum Beispiel drei Ausschüsse in einem gemeinsamem Prüfungsbericht die Ergebnisse einer Prüfung über die Qualität der in den Haushaltsentwürfen ihrer betref-fenden Gemeinden enthaltenen Informationen7. Ein weiteres Beispiel ist die Beteiligung der Rekenkamer Rotterdam und der Algemene Reken-kamer an einer Prüfung zum Thema der Nachbarschaftssicherheit.


Nach dem Kommunalgesetz gehört die Auswahl der Prüfungsgegenstände zu den Befugnissen der Rechnungskammer oder des Prüfungsausschus-ses. Der Provinz- oder Gemeinderat kann eine bestimmte Prüfung an-fordern. Die Ablehnung eines solchen Antrags, wenn beispielsweise der Prüfungsgegenstand außerhalb der Prüfungsbefugnisse liegt, ist zwar nicht auszuschließen, würde aber als ungehörig empfunden. Deshalb setzt sich der Provinz- oder Gemeinderat in solchen Fällen im Vorfeld mit der Finanzkontrolleinrichtung in Verbindung, um den Prüfern Gelegenheit zu geben, Stellung zu beziehen und die Möglichkeiten der Durchführung der beantragten Prüfungen abzuklären.

Das Kommunalgesetz verpflichtet die Rechnungskammern und Prüfungs-ausschüsse, ihre Erkenntnisse und Urteile den geprüften Stellen mitzu-teilen. Dem können Empfehlungen hinzugefügt werden. Alle Berichte

7 Gemeinsame Prüfung der Prüfungsausschüsse der Gemeinden von Apeldoorn, Arnhem und Nijmegen über Haushaltsentwürfe für 2004, Juni 2004.



müssen dem Rat und der Exekutive zugestellt und gleichzeitig der Öffent-lichkeit zugänglich gemacht werden.

Mit Ausnahme der oben erwähnten Verfahren zur Auswahl der Prüfungs-gegenstände und der Zustellung der Berichte gibt es keine weiteren Verpflichtungen bezüglich der Prüfungsverfahren. Der Rat kann ge-mäß kommunaler Bestimmungen Verfahren vorgeben, die von seinem Prüfungsausschuss zu befolgen sind. Dagegen müssen die geplanten Ver-fahren mit einer unabhängigen Rechnungskammer vorab diskutiert wer-den bevor sie gebeten wird, diese anzunehmen.

Neben den gesetzlichen vorgeschriebenen Verfahren gibt es zusätzlich noch ein Prüfungshandbuch das die NVRR ausgearbeitet hat. Auf der Grund-lage der Erfahrungen verschiedener kommunaler Rechnungskammern und Prüfungsausschüsse spiegelt es gängige Praktiken im Zusammenhang mit Prüfungsverfahren wider. Es werden folgende Verfahrensschritte von Prüfungen beschrieben:

• AuswahldesPrüfungsgegenstands• AusarbeiteneinesPrüfungsplans• Erwägung,einePrüfung(teilweise)externzuvergeben• Datenerfassung• VerfasseneinesBerichtsentwurfs• Klärungsverfahren:EinholeneinerStellungnahmedergeprüftenStelle

und Hinzufügen von Anmerkungen• VeröffentlichungundPressemitteilungen• ErklärungimAusschussdesRates,derdenBerichtdiskutiert• AbschließendeBeurteilung


Wie bereits erwähnt, werden die Prüfungsberichte an den Rat und die Exekutive weitergeleitet und der Öffentlichkeit zugänglich gemacht. Ne-ben diesen drei Hauptadressaten erhalten die geprüften Abteilungen oder Einrichtungen Kopien der Berichte. Die von Prüfungen abgedeckten Stel-len ändern sich im Laufe der Jahre, um zu vermeiden, dass man sich zu sehr auf bestimmte Abteilungen, Dienststellen oder angegliederte Einrich-tungen konzentriert. Die meisten Regelungen über das Klärungsverfahren verpflichten die Exekutive, der Rechnungskammer oder dem Prüfungs-ausschuss eine Stellungnahme zukommen zu lassen, aus der hervorgeht, ob den Empfehlungen aus dem Bericht Folge geleistet wird oder nicht.



Die meisten Bestimmungen schreiben auch eine angemessene Diskussion der Prüfungsberichte im Rat vor, die durch vorausgehende Gespräche in den betreffenden Ausschüssen des Rates vorbereitet werden. Prüfer müs-sen anwesend sein, um sich zur Sache zu äußern.


Rechnungskammern und Prüfungsausschüsse veröffentlichen selbst ihre Berichte und geben zusätzlich eine Pressemitteilung heraus. Neben ge-druckten Exemplaren steht eine zunehmende Zahl von Berichten auch im Internet zur Verfügung. Die breite Öffentlichkeit wird in der Regel durch die Medien informiert. Bei größeren Kommunen nehmen lokale Zeitungen, Radio- und Fernsehsender regelmäßig an Pressekonferenzen der kommunalen Finanzkontrolleinrichtungen teil.

Um Sonderformen von Berichten handelt es sich bei denjenigen, die die Aktivitäten der Rechnungskammern und Prüfungsausschüsse selbst beur-teilen. Bis September 2004 wurden fast zehn Berichte veröffentlicht, in denen eine Selbstbeurteilung oder eine Beurteilung durch Management-berater im Auftrag eines Prüfungsausschusses enthalten sind. In einem Fall hat der Stadtrat einen externen Ausschuss beauftragt, um die kommu-nale Rechnungskammer prüfen zu lassen8.


Die Aktivitäten der Rechnungskammern und Prüfungsausschüsse werden nicht von den geprüften Stellen bezahlt, sondern aus dem Haushalt der Kommunen finanziert. Das Kommunalgesetz sieht vor, dass der Rat der Finanzkontrolleinrichtung „ausreichende Mittel für die korrekte Durch-führung ihrer Aktivitäten“ zur Verfügung stellen muss. Den Finanzkon-trolleinrichtungen stehen unterschiedlich hohe Mittel zur Verfügung, was durch die wiederum unterschiedliche Größe der Provinzen und Gemein-den bedingt ist. Teilt man diese Mittel durch die Zahl der Einwohner einer Provinz oder Gemeinde, so kommt man auf im Durchschnitt auf Kosten pro Einwohner die zwischen 1 € und 1,5 € schwanken.

8 Eine engagierte und hartnäckige Beurteilung der Rechnungskammer Rotterdam 1998 – 2001; Beurteilungsausschuss der Rekenkamer Rotterdam, Mai 2002.



Das der Rechnungskammer zugewiesene Budget kann von dieser im eige-nen Ermessen verwendet werden. Am Jahresende nicht verwendete Mittel können als spezielle Reserve für künftige Prüfungen geführt werden, was zur einer größeren Unabhängigkeit der Kammern beiträgt.

4.9 Personal

Die Unterschiede in der Personalausstattung sind noch ausgepräg-ter als beim Budget. Die meisten Prüfungsausschüsse und auch einige Prüfungsämter beschränken ihre Tätigkeit auf regelmäßige Sitzungen, auf denen sie ihre Aktivitäten diskutieren und ihrem Generalsekretär Anwei-sungen erteilen. Wenn die eigentliche Prüfungstätigkeit extern vergeben wird, kann das Sekretariat sogar mit einer Teilzeitstelle besetzt sein. In anderen Ausschüssen und Kammern nehmen die Mitglieder selbst an der Prüfung teil, und die Mitarbeiterzahl kann von 1 bis 15 Vollzeitstellen rei-chen. Beim Ausbildungshintergrund findet man Wirtschaftsprüfer oder Personen, die Wirtschaft, Recht oder Politik studiert haben.

Die einzelnen kommunalen Rechnungsprüfer sind in Bezug auf die ihnen übertragenen Prüfungsaufgaben unabhängig. Verwaltungstechnisch gese-hen sind sie jedoch Beamte des DoEHLG.

Der Leiter des Prüfungsamtes übernimmt die organisatorische Leitung des kommunalen Rechnungsprüfungsamtes.

Die Hauptprüfer nehmen regionale Aufsichts- und Verwaltungsaufgaben wahr und sind außerdem für größere Prüfungen in ihrer Region verant-wortlich.


5. DIE EXTERNE FINANZKONTROLLE DER ÖSTER-REICHISCHEN BUNDESLÄNDER

5.1 Einleitung

Im Rahmen ihrer relativen Verfassungsautonomie sind die österreichi-schen Bundesländer befugt, für ihren Bereich unabhängige Landesrech-nungshöfe einzurichten und sie mit Prüfungskompetenzen auszustatten. In acht der neun österreichischen Bundesländer wurden unabhängige Landesrechnungshöfe geschaffen. Lediglich die Bundeshauptstadt Wien verfügt aufgrund ihrer Sonderstellung als Bundesland und Kommune über ein Kontrollamt, welches als Abteilung des Magistrates organisato-risch Teil der Landes- bzw. Gemeindeverwaltung ist.

Der österreichische (Bundes-) Rechnungshof blickt auf eine lange Tradi-tion und Geschichte zurück, die Landesrechnungshöfe sind vergleichs-weise jung. Der erste wurde im Jahr 1982 gegründet, die übrigen in den Jahren danach. Diese Gründungswelle spiegelt ein positives politisches Kontrollklima wider und wurde zum Beginn einer dynamischen Entwick-lung der öffentlichen Finanzkontrolle in Österreich.

5.2 Rechtliche Stellung der Landesrechnungshöfe

Im Wesentlichen entsprechen die Landesrechnungshöfe der einzelnen Bundesländer den internationalen Maßstäben der Deklaration von Lima. Sie sind als Organe der Legislative eingerichtet und durch die jeweiligen Verfassungen der Länder institutionell abgesichert. Ihre Aufgabe ist es, die Landesparlamente bei deren Kontrollaufgaben zu unterstützen.

Unmittelbarer Ausdruck dieser Zuordnung der Landesrechnungshöfe zur gesetzgebenden Staatsgewalt sind

• dieWahldesLeitersbzw.derLeiterinderLandesrechnungshöfedurchdas jeweilige Parlament mit qualifizierter Mehrheit;

• dieBerichterstattungspflichtandieParlamente;• dieunmittelbareparlamentarischeGenehmigungderBudgetssowie• die Berechtigung zurErteilunggesetzlich genaudeterminierter Prü-

fungsersuchen.


62 Die externe Finanzkontrolle der österreichischen Bundesländer

Die Stellung der Landesrechnungshöfe als Organ der Legislative wird noch durch die verfassungsgesetzliche Klarstellung unterstrichen, dass sie von den Landesregierungen unabhängig und nur den Bestimmungen des Gesetzes unterworfen sind. Dies soll jeglichen Einfluss von Seiten der Geprüften bzw. der Regierungspolitik ausschließen.

Größtenteils stehen die wesentlichen organisatorischen und finanziellen Grundsätze sowie die rechtlichen Rahmenbedingungen der Landesrech-nungshöfe im Verfassungsrang und verfügen somit über erhöhten Be-standschutz.

5.3 Aufgaben der Landesrechnungshöfe

Die Aufgaben der Rechnungshöfe sind ausnahmslos verfassungsgesetzlich festgelegt, wobei es im Detail durchaus unterschiedliche Regelungen in den einzelnen Bundesländern gibt.

Zu den verfassungsgesetzlich normierten Kernaufgaben aller österrei-chischen Landesrechnungshöfe zählen die Prüfung der finanziellen Ge-barung des jeweiligen Bundeslandes, seiner Verwaltung, der Stiftungen, Fonds und Anstalten sowie der Unternehmungen, an denen das Land be-teiligt ist bzw. auf die es entsprechenden Einfluss ausüben kann. Auch die Überprüfung der widmungsgemäßen Verwendung von Förderungs-mitteln der Länder zählt zu den Aufgaben, die in ähnlicher Weise in allen österreichischen Rechnungshofgesetzen festgelegt sind.

Die meisten österreichischen Rechnungshöfe wirken darüber hinaus auch an der gemeinschaftsrechtlichen Finanzkontrolle von EU-Mitteln mit.

Neben diesen im Wesentlichen gleich lautenden Aufgaben sind den ein-zelnen Landesrechnungshöfen noch zum Teil unterschiedliche sonstige Aufgaben, wie etwa die Mitwirkung an der Beurteilung der finanziellen Auswirkungen von Gesetzesvorhaben oder bei parlamentarischen Un-tersuchungskommissionen, übertragen. Einzelne Landesrechnungshöfe wieder sind gesetzlich zur laufenden Überprüfung von Großbauvorhaben bzw. zur sogenannten Projektabwicklungskontrolle verpflichtet.

Die österreichische Rechtsordnung verfolgt bei der Kompetenzausstat-tung der Rechnungshöfe tendenziell den Grundsatz der umfassenden Gebarungskontrolle. Diesem Grundsatz folgend sollte es keine kontroll-freien Räume geben, in denen die öffentliche Hand finanziell wirksam,


63Die externe Finanzkontrolle der österreichischen Bundesländer

aber unkontrolliert handelt. Grundsätzlich unterliegt daher die gesamte Verwaltungstätigkeit in Bund und Ländern ungeachtet der Rechtsform in der sie erfolgt (Hoheits- oder Privatwirtschaftsverwaltung) und ungeach-tet des Umstandes, ob sie durch Staatsorgane selbst wahrgenommen wird oder aus der Organisation des Staates ausgegliedert ist, der Rechnungs-hofkontrolle.

5.4 Prüfungsverfahren und Prüfungsbefugnisse

Ein wesentlicher Grundsatz und gleichzeitig Ausdruck der Unabhängig-keit der Landesrechnungshöfe ist das Recht zur Prüfung auf eigene Initia-tive, also unabhängig von externen Prüfungsaufträgen. Dieser Grundsatz ist in allen Bundesländern durchgängig verwirklicht und wird durch den Einsatz von Analysemethoden ergänzt, welche eine wirkungs- und risiko-orientierte Prüfungsauswahl sicherstellen sollen.

Daneben haben die Landesparlamente das Recht, den Landesrechnungs-höfen Prüfungsaufträge zu erteilen. Dabei kommen Prüfungsaufträge sowohl durch Beschluss des Parlaments und des mit der Gebarungs-kontrolle betrauten parlamentarischen Ausschusses als auch – quasi als parlamentarisches Minderheitsrecht – über Auftrag einer geringeren An-zahl von Abgeordneten zustande. Daneben sind mehrheitlich auch die Landesregierungen zur Erteilung eines Prüfungsauftrags berechtigt. In ei-nigen Bundesländern steht das Auftragsrecht zusätzlich einzelnen im Lan-desparlament vertretenen politischen Fraktionen, die ansonsten aufgrund ihrer geringen Zahl an Parlamentariern keine Möglichkeit zur Erteilung eines Prüfungsauftrages hätten, in begrenztem Umfang zu.

Die Rechnungshöfe haben gesetzlich definierte Befugnisse, die sicherstel-len sollen, dass sie alle prüfungsrelevanten Unterlagen einsehen und Aus-künfte einholen können. Sie verkehren mit allen ihrer Prüfungszuständig-keit unterworfenen Stellen unmittelbar.

Sie sind unter anderem befugt,

• vonallengeprüftenStellen jederzeit schriftlichoder imkurzenWegalle erforderlich scheinenden Auskünfte einzuholen,

• dieÜbermittlungvonAkten,Rechnungsbüchern,Belegen,sonstigenAufzeichnungen und Unterlagen zu verlangen,

• durchihreOrganeanOrtundStelleindiemitderGebarungimZusam-menhang stehenden Bücher, Rechnungsbelege und sonstigen Behelfe



einschließlich elektronischer Datenverarbeitungsanlagen Einschau zu nehmen und Lokalerhebungen selbst vorzunehmen.

Die Landesrechnungshöfe haben aber kein Recht, unmittelbar – also kraft einseitiger Anordnungsbefugnis (imperium) – auf die geprüften Verwal-tungen und Organisationen einzuwirken. Die Landesrechnungshöfe sind zwar dazu angehalten, Verbesserungsvorschläge zu erstatten und Einspa-rungsmaßnahmen vorzuschlagen oder Maßnahmen zur Erhöhung von Einnahmen anzuregen, deren Durchsetzung obliegt aber den verantwort-lichen Organen der geprüften Rechtsträger, die wiederum einer rechtli-chen und politischen Verantwortung unterliegen.

Bei Meinungsverschiedenheiten über die Auslegung der gesetzlichen Be-stimmungen über die Zuständigkeit der Landesrechnungshöfe entschei-det in fast allen Bundesländern der Verfassungsgerichtshof der Republik Österreich.

5.5 Prüfungsmaßstäbe

Die Überprüfung durch die Landesrechnungshöfe hat sich nach den ver-fassungsgesetzlichen Vorgaben und den weitgehend gleichlautenden Be-stimmungen der verschiedenen Landesrechnungshofgesetze regelmäßig auf die ziffernmäßige Richtigkeit, die Übereinstimmung mit den bestehen-den Vorschriften (Rechtmäßigkeit), auf die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und die Zweckmäßigkeit der Gebarung zu erstrecken.

Im Zentrum der heutigen Rechnungshofkontrolle stehen immer mehr Wirtschaftlichkeits- und Zweckmäßigkeitsüberprüfungen, wobei die Ef-fektivität und die Effizienz staatlichen Handelns als Handlungs- und Er-folgsmaßstab zunehmend in den Vordergrund tritt.

Die bestimmenden Elemente für die Bewertung des Erfolges bzw. für die Beurteilung der Effizienz sind die vorgegebenen Ziele, die eingesetzten Mittel und das mit ihnen erreichte Ergebnis. Rechnungshöfe versuchen vermehrt zu hinterfragen, ob mit den eingesetzten öffentlichen Mitteln den festgelegten Zielen und damit den Interessen der Steuerzahler ent-sprochen wurde. Außerdem treten sie für Bürokratieabbau und Verwal-tungsmodernisierung nach den Grundsätzen von New Public Manage-ment und Good Governance ein.



Die Rechnungshofkontrolle ist in Österreichs Bundesländern grundsätz-lich als ex-post Kontrolle1 eingerichtet. Dies bedeutet aber nicht, dass erst dann geprüft werden kann, wenn etwa ein größeres Projekt voll-endet ist. Die Realisierung von Vorhaben besteht häufig aus einer Fülle von verschiedenen einzelnen Verwaltungshandlungen, die jede für sich Gegenstand einer nachgängigen Rechnungshofkontrolle sein kann. (z.B. Planungen, Kostenschätzungen etc.) Die Kontrolle durch die Landesrech-nungshöfe kann daher so zeitnah gestaltet werden, dass noch rechtzeitig Gegenmaßnahmen eingeleitet werden können.

5.6 Zusammensetzung, Organisation sowie personelle und finan-zielle Ausstattung

Die österreichischen Landesrechnungshöfe sind monokratisch aufgebaut. An ihrer Spitze steht jeweils ein vom Landesparlament befristet gewähl-ter Leiter bzw. eine Leiterin. Er bzw. sie vertritt den Landesrechnungshof nach außen und ist weisungsbefugter Vorgesetzter bzw. Vorgesetzte aller Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter. Die Leiter der Rechnungshöfe sind hin-sichtlich ihrer Verantwortlichkeit den Mitgliedern der jeweiligen Regie-rung gleichgestellt (staatsrechtliche Verantwortung). In den meisten Bun-desländern steht ihnen auch die volle Personal- und Diensthoheit über die Bediensteten zu.

Die Rechtsstellung der Leiter der Landesrechnungshöfe ist besonders geregelt. So bestehen strenge Inkompatibilitätsbestimmungen, die fest-legen, dass sie keinem Parlament oder Gemeinderat angehören und in den letzten Jahren vor ihrer Wahl nicht Mitglied einer Bundes- oder Lan-desregierung gewesen sein dürfen. Auch darf kein Mitglied eines Landes-rechnungshofes an der Leitung und Verwaltung von Unternehmungen beteiligt sein, die auf Gewinn gerichtet sind oder der Kontrolle durch den Landesrechnungshof unterliegen.

Was die innerorganisatorische Gestaltung der einzelnen Rechnungshöfe be-trifft, so obliegt diese voll und ganz den jeweiligen Rechnungshöfen selbst. Je nach Größe, historischer Entwicklung und „Führungsphilosophie“ des Leiters reicht die Palette von klassisch hierarchischen Strukturen über Mat-rixmodelle bis hin zu stark projektorientierten Organisationsformen.

1 Einigen Landesrechnungshöfen ist gesetzlich eine begleitende Projektkontrolle aufge-tragen.



Die finanzielle Ausstattung des jeweiligen Landesrechnungshofes obliegt ausschließlich jenem Bundesland, für welches die Kontrolleinrichtung zuständig ist. Dabei werden die finanziellen, personellen und sachlichen Erfordernisse vom Leiter des jeweiligen Rechnungshofes dem Landespar-lament bekanntgegeben, welches nach inhaltlicher Prüfung und Beratung der Landesregierung die Berücksichtigung im Voranschlag empfiehlt.

5.7 Zusammenarbeit der österreichischen Rechnungshöfe

Trotz der Schaffung der Landesrechnungshöfe wurde die Prüfungszustän-digkeit des österreichischen Rechnungshofes im Länderbereich weder eingeschränkt noch sonst verändert. Um mögliche Doppelgleisigkeiten zu verhindern, ist es umso wichtiger, die Prüftätigkeit zu koordinieren. Es finden daher regelmäßig Koordinationsgespräche mit wechselseitiger Impulsgebung und Informationsaustausch statt.

Das Nebeneinander bewirkt nicht nur einen Koordinationsaufwand, son-dern auch Vorteile, da jede Kontrolleinrichtung ihre individuellen Stärken ausspielen kann. So ist es z.B. nur dem österreichischen Rechnungshof möglich, mehrere Bundesländer erfassende Querschnittsprüfungen vor-zunehmen und länderübergreifende Vergleiche anzustellen.

Die Landesrechnungshöfe wiederum sind näher am Ort des Geschehens und haben in aller Regel mehr Einblick in die Strukturen der geprüften Stellen. Dadurch erkennen sie allfällige Missstände rascher und können ihre Prüfungen schneller durchführen, als dies dem österreichischen Rechnungshof in Wien möglich wäre.

Durch gezieltes Zusammenwirken ist es den österreichischen Rechnungs-höfen daher möglich, den Nutzen für die Steuerzahlerinnen und Steuer-zahler zu optimieren.

5.8 Liste der Einrichtungen der externen Finanzkontrolle in den Bundesländern

Burgenländischer Landes-RechnungshofTechnologiezentrum EisenstadtMarktstraße 37000 EisenstadtE-Mail: [email protected]://www.blrh.at/



Kärntner LandesrechnungshofKaufmanngasse 13 H9010 KlagenfurtE-Mail: [email protected]://www.landesrechnungshof.ktn.gv.at/

Oberösterreichischer LandesrechnungshofPromenade 314020 LinzE-Mail: [email protected]://www.lrh-ooe.at/

Niederösterreichischer Landesrechnungshof Wiener Straße 543109 St. PöltenE-Mail: [email protected]://www.lrh-noe.at/

Salzburger LandesrechnungshofFanny-von-Lehnert-Straße 1Postfach 5275010 SalzburgE-Mail: [email protected]://www.salzburg.gv.at/

Steiermärkischer LandesrechnungshofPalais TrauttmansdorffTrauttmansdorffgasse 28010 GrazE-Mai: [email protected]://www.landesrechnungshof.steiermark.at/

Landesrechnungshof TirolEduard-Wallnöfer-Platz 36020 InnsbruckE-Mail: [email protected]://www.tirol.gv.at/landtag/landesrechnungshof/

Landes-Rechnungshof VorarlbergRömerstraße 326901 BregenzE-Mail: [email protected]://www.lrh-v.at/



Kontrollamt der Stadt WienRathausstraße 91082 WienE-Mail: [email protected]://www.kontrollamt.wien.at/


6. EXTERNE REGIONALE FINANZKONTROLLE IN POLEN

6.1 Die dreistufige territoriale Gliederung des polnischen Staates

Die Wiederherstellung der territorialen Selbstverwaltung in Polen begann 1990 auf Gemeindeebene (gmina), der untersten Ebene und grundlegen-den Organisationsform des öffentlichen Lebens in der Struktur der ter-ritorialen Selbstverwaltung. Seit 1998 wurden auch eine Kreis- (powiat) und eine regionale (województwo) Ebene eingerichtet. Seit dem 1. Januar 1999 gliedert sich das Verwaltungssystem in Polen also in drei Verwal-tungsebenen. Die größten Verwaltungseinheiten sind auf regionaler Ebe-ne die Wojewodschaften (województwa), die 1998 neu gegliedert wurden (aus 49 kleinen wurden 16 wesentlich größere Wojewodschaften gebil-det). Die nächste Ebene bilden rund 300 (Stadt- und Land)Kreise (powi-aty), gefolgt von der Ebene der ca. 2.500 (Stadt- und Land)Gemeinden (gminy). Der Status der Hauptstadt Warschau wird durch eine Sonder-gesetzgebung geregelt. Die territorialen Selbstverwaltungseinheiten der verschiedenen Ebenen sind einander nicht untergeordnet und rechtlich gleichgestellt. Oberstes Organ des Kreises ist der Kreistag (rada powiatu), während der Gemeinderat (rada gminy) Legislative und kontrollierendes Organ der Gemeinde ist. Die Abgeordneten des Kreistages und die Ge-meinderatsmitglieder werden in allgemeinen Wahlen für die Dauer von vier Jahren gewählt. Die Umsetzung der Beschlüsse des Kreistages erfolgt durch den Kreisvorstand, der aus den Reihen der Kreistagsabgeordneten gewählt wird. Ausführendes Organ der Gemeinde ist der Gemeindevor-stand, der unter den Gemeinderäten gewählt wird. Auf regionaler Ebene bestehen im polnischen Verwaltungssystem zwei getrennte Verwaltungs-strukturarten. Die erste Strukturart wird vom Wojewodschaftsoberhaupt oder Regionalgouverneur, dem Wojewoden (wojewoda), verkörpert, der die Zentralregierung und die Staatsverwaltung in der Region vertritt. Er wird vom polnischen Ministerpräsidenten ernannt und ihm sind verschie-dene territoriale Organe, die zentrale Institutionen in der Region betrei-ben (zum Beispiel Polizei und Feuerwehr), unterstellt. Er kann nur bei offensichtlicher Unzuständigkeit oder Gesetzesverletzung in die Tätigkeit der territorialen Selbstverwaltungsorgane eingreifen. Die zweite Verwal-tungsstrukturart ist die regionale Selbstverwaltung in der Gestalt des (Wojewodschafts) Marschalls (marszałek województwa). Dieser Vorsitzen-de des Wojewodschaftsrats (zarząd województwa) und damit Leiter der regionalen Verwaltung wird wie die restlichen Mitglieder des Rates vom


70 Externe regionale Finanzkontrolle in Polen

Regionalparlament (Wojewodschaftstag, sejmik województwa) aus dem Kreis der Abgeordneten gewählt. Der Wojewodschaftsrat ist für die Um-setzung der Beschlüsse und Entscheidungen des Wojewodschafts-tages zuständig. Die Abgeordneten des Wojewodschaftstages werden in direkter Wahl von den Einwohnern der Region für vier Jahre gewählt. Zu den wichtigsten Kompetenzen der regionalen Selbstverwaltung gehören die wirtschaftliche Entwicklung der Wojewodschaft, der Ausbau der Infra-struktur, die Förderung der Wissenschaften, des technischen Fortschritts und der Kultur sowie das Standortmarketing.

Während die Kreise nur die öffentlichen Aufgaben wahrnehmen, die ih-nen per Gesetz zugewiesen wurden (zum Beispiel Sozialpolitik, Verkehrs- und Straßenwesen), üben die Gemeinden insofern eine breite Zustän-digkeit aus, als sie alle Dienstleistungen auf lokaler Ebene erbringen, die nicht ausdrücklich den anderen Verwaltungsebenen vorbehalten sind. In ihre Kompetenz fallen unter anderem Vorschul- und Grundschulwesen, allgemeines Gesundheitswesen, Sozialfürsorge, kommunale Infrastruktur (Wasserversorgung, Abfallentsorgung, Abwasserkanalisation usw.), kom-munales Wohnungswesen, Gemeindewege, Straßen, Brücken und Plätze, öffentlicher Nahverkehr, Kultur und Büchereien, Sport und Leibeserzie-hung, Tourismus und Erholung, öffentliche Ordnung, Raumordnung, wirtschaftliche Entwicklung, Umweltschutz usw. Die Zentralregierung kann zwar einige ihrer Befugnisse und Aufgaben durch Sondergesetzge-bung oder in gegenseitigem Einvernehmen mit der Gemeinde übertragen, muss diese Tätigkeiten aber in vollem Umfang finanzieren. Schließlich können die Kreise und Gemeinden auch Zweckverbände zur Erfüllung bestimmter Aufgaben bilden.

Die finanziellen Mittel der Haushalte der territorialen Selbstverwaltungs-einheiten bestehen hauptsächlich aus Eigeneinnahmen sowie Subventio-nen und Zuwendungen aus dem Staatshaushalt. Alle erhalten Anteile aus staatlichen Steuereinnahmen. Die Gemeinden haben als einzige Verwal-tungsebene außerdem Einnahmen aus Steuern, Gebühren und sonstigen Abgaben (insbesondere Grundsteuer und Gemeindesteuer auf den Fahr-zeugverkehr).

Die Gesetze über die territoriale Selbstverwaltung aus dem Jahr 1990 le-gen drei Instanzen fest, die die Aufsicht über die Tätigkeit der territoria-len Selbstverwaltungsorgane führen: den Ministerpräsidenten, die Regio-nalgouverneure, sprich Wojewoden, als Generalaufsichtsführer und zum ersten Mal die auf Finanzfragen spezialisierten regionalen Rechnungs-kammern (regionalne izby obrachunkowe, kurz RIO). Während die ers-


71Externe regionale Finanzkontrolle in Polen

ten beiden Instanzen die Gesetzmäßigkeit des Handels der territorialen Selbstverwaltungsorgane kontrollieren, ist die Hauptaufgabe der RIO die Prüfung und in gewissem Maße Beaufsichtigung der Finanzen und der öf-fentlichen Auftragsvergabe der Organe der territorialen Selbstverwaltung. Ihre Arbeit erstreckt sich auf alle drei Ebenen der territorialen Selbstver-waltung.

6.2 Allgemeiner rechtlicher Rahmen

Mit der Verabschiedung des Gesetzes über die Gemeindeselbstverwaltung am 8. März 1990 entschied sich der Gesetzgeber für die Schaffung einer besonderen separaten Einrichtung zur Aufsicht und Kontrolle über die Finanzwirtschaft der territorialen Selbstverwaltungsorgane. In der Praxis bedeutete dies die Einrichtung einer neuen Institution, der regionalen Rechnungskammern (RIO).

Das Gesetz über die regionalen Rechnungskammern wurde vom Sejm, der unteren Kammer des polnischen Parlaments, am 7. Oktober 1992 ver-abschiedet und trat am 1. Januar 1993 in Kraft. Im Rahmen der Definition der Befugnisse der RIO ermächtigte das Gesetz diese, “die Finanzwirt-schaft der Gemeinden, Kreise, Regionen und deren Zweckverbände so-wie anderen öffentlich-rechtlichen Körperschaften zu prüfen” und “das Handeln der territorialen Selbstverwaltungsorgane und deren Zweck-verbände in Haushaltsfragen zu beaufsichtigen”.

Bei der Arbeit am Gesetz über die regionalen Rechnungskammern zog der Gesetzgeber zwar in umfangreichem Maße Gesetzgebungsoutput aus westeuropäischen Ländern heran, knüpfte schließlich aber nicht direkt an eines von den dort aufgeführten Modellen zur Einrichtung von Finanz-kontrollorganen an. Das Gesetz ist somit eine originelle polnische Rechts-idee.

Bei der Schaffung der neuen Aufsichts- und Kontrollorgane für Finanzan-gelegenheiten bezog sich der Gesetzgeber auf sie als regionale Rechnungs-kammern. Das Adjektiv “regional” weist auf ihren ausschließlich territoria-len Charakter hin. In einer ersten Phase wurde 1993 17 RIO eingerichtet, im Zuge der 1999 genehmigten Verwaltungsreform wurde ihre Zahl je-doch auf 16, also eine je Region, sprich Wojewodschaft, verringert. Inner-halb der jeweiligen Wojewodschaft sind sie für die Aufsicht und Kontrolle von 100 bis 370 Struktureinheiten der territorialen Selbstverwaltung und mehreren tausend ihrer organisatorischen Nebeneinheiten verantwort-



lich. Eine Novelle zum regionalen Rechnungskammergesetz führte 1997 zur Einrichtung des Nationalen Rats der regionalen Rechnungskammern (Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, kurz KRRIO), der ein Gremium zur Koordinierung der Rechnungskammerarbeit ist.

Neben den Prüfungsaufgaben im Bereich der Finanzangelegenheiten sind den RIO auch Aufsichtsaufgaben übertragen. In Artikel 171 der polnischen Verfassung von 1997 heißt es dazu: “Die Gesetzmäßigkeit der Tätigkeit der örtlichen Selbstverwaltung unterliegt der Rechtsaufsicht” und weiter: “Aufsichtsorgane über die Tätigkeit der Einheiten der örtlichen Selbst-verwaltung sind der Vorsitzende des Ministerrates und Wojewoden, im Bereich der finanziellen Angelegenheiten regionale Rechnungshöfe”.

Die Verfassung trennte also klar die durch die Zentralverwaltung (Minis-terpräsident, Wojewoden) ausgeführte Gesetzmäßigkeitsprüfung der Tä-tigkeit der örtlichen Selbstverwaltung von der durch die RIO wahrgenom-menen Aufsicht. Laut einem Urteil des Verfassungsgerichts aus dem Jahr 1999 sieht die Verfassung die regionalen Rechnungskammern als spezia-lisierte Aufsichts- und Kontrollorgane der territorialen Selbstverwaltungs-einheiten in finanziellen Angelegenheiten vor.

Vom Gesetz über die regionalen Rechnungskammern vom 7. Oktober 1992 abgesehen wurden die Verantwortlichkeiten und die Amtsgewalt der RIO in zahlreichen anderen Rechtsakten niedergelegt, zu deren wichtigs-ten das Gesetz über die öffentlichen Finanzen vom 30. Juni 2005 (das die gesetzliche Grundlage für das polnische öffentliche Finanzsystem bildet) und die verschiedenen Gesetze über die territoriale Selbstverwaltung in Polen gehören.

6.3 Aufgaben und Zuständigkeiten der regionalen Rechnungs-kammern

Nach dem Gesetz über die regionalen Rechnungskammern vom 7. Okto-ber 1992 ist die Hauptaufgabe der RIO die Aufsicht und Kontrolle über die Finanzwirtschaft der territorialen Selbstverwaltung.

Aufsicht

Als Aufsichtsorgan können sich die regionalen Rechnungskammern nur in klar durch das Gesetz spezifizierten Fällen in die Tätigkeit der örtli-chen Selbstverwaltung einschalten. Die Aufsichtsführung der regionalen



Rechnungskammern erfolgt durch die Prüfung der Gesetzmäßigkeit der Beschlüsse und der Richtlinien, die von den lokalen Selbstverwaltungs-gremien in folgenden Bereichen gefasst bzw. erlassen wurden:

- Verfahren der Aufstellung und Verabschiedung des Haushaltsplans und dessen Änderungen,

- Durchführung des Haushaltsplans einschließlich Haushaltsplanände-rungen,

- Aufnahme von Schulden und Gewährung von Darlehen,- Vergabe von Zuschüssen,- örtliche Steuern, Abgaben und Gebühren,- Entlastung der örtlichen Exekutive für die Ausführung des Haushalts-

plans.

Bei einer schweren Gesetzesverletzung verfügt die regionale Rechnungs-kammer die vollständige oder teilweise Ungültigkeit eines Beschlusses oder einer Richtlinie. Die Ausführung eines geprüften Rechtsakts kann durch Einleitung eines Verfahrens ausgesetzt werden. Bei einer leichten Gesetzesverletzung weist die RIO lediglich darauf hin, dass der geprüfte Rechtsakt unter Verletzung gesetzlicher Bestimmungen erlassen wurde.

Bei einem Verfahren gegen den Haushaltsbeschluss eines Wojewodschafts- oder Kreistages oder eines Gemeinderates weist die regionale Rechnungs-kammer auf die festgestellten Unregelmäßigkeiten hin, zeigt auf, wie Abhilfe geschaffen werden kann, und legt die Frist für die Behebung der Si-tuation fest. Wenn es das beschlussfassende Gremium versäumt, die festge-stellten Unregelmäßigkeiten vor Fristablauf zu beheben, verfügt die Rech-nungskammer die Ungültigkeit entweder des gesamten Beschlusses oder lediglich des Teils, der beanstandet wurde. Gegen Entscheidungen über die Ungültigkeit von Haushaltsbeschlüssen kann Berufung vor den Verwal-tungsgerichten eingereicht werden (diese Berufungsmöglichkeit besteht für alle von der Rechnungskammer für nichtig erklärten Beschlüsse).

Wenn das beschlussfassende Gremium einer Gebietskörperschaft den jährlichen Haushaltsplan nicht vor dem 31. März verabschiedet hat, ist die regionale Rechnungskammer verpflichtet, einen Haushaltsplan aus-zuarbeiten und zu verabschieden, der nur die Ausgaben enthält, die un-vermeidbar und notwendig sind, um die zwingenden Pflichten, die die Gebietskörperschaft kraft Gesetzes wahrnehmen muss, zu erfüllen.

Die Aufsichtsfunktion der regionalen Rechnungskammern übt großen Einfluss auf die lokale Gesetzgebung aus, da sie nicht nur die Qualität



der von den verschiedenen beschlussfassenden Gremien verabschiedeten Rechtsakte erhöht, sondern auch die Auslegung der gesetzlichen Bestim-mungen landesweit standardisiert.

Finanzkontrolle

Wie schon weiter oben erwähnt, ist die externe Kontrolle der Finanzen der örtlichen Selbstverwaltung neben der Aufsichtsfunktion die wichtigste Aufgabe der regionalen Rechnungskammern.

Unter die Prüfungsverantwortung der regionalen Rechnungskammern fallen die Finanzwirtschaft und die öffentliche Auftragsvergabe der Ge-bietskörperschaften und ihrer Zweckverbände sowie der von diesen ab-hängigen öffentlich-rechtlichen Körperschaften. Die Rechnungskammern können auch die Tätigkeiten einer großen Bandbreite weiterer Stellen und Empfänger von Mitteln aus der territorialen Selbstverwaltung prü-fen, speziell was die Verwendung dieser öffentlichen Gelder angeht. Die Gebietskörperschaften werden mindestens alle vier Jahre umfassend ge-prüft. Daneben führen die regionalen Rechnungskammern nicht zuvor geplante Prüfungen aus eigener Initiative oder auf Vorschlag diverser Stel-len durch. Außerdem nehmen sie problemfokussierte Prüfungen vor, die sich mit spezifischen Fragen befassen.

Der Prüfungsauftrag der RIO erlaubt es ihnen, Ordnungsmäßigkeits-prüfungen durchzuführen, bei denen sie nicht nur die Einhaltung von Gesetzen und Verordnungen untersuchen, sondern auch ob die in den Unterlagen enthaltenen Angaben zutreffen. In einigen Fällen, insbesonde-re, wenn die lokalen Behörden ihnen übertragene Aufgaben der Zentral-regierung wahrnehmen, ist es den regionalen Rechnungskammern aber auch gestattet, Prüfungen über bestimmte Zielmäßigkeits-, Redlichkeits- und Wirtschaftlichkeitsaspekte durchzuführen.

Ein wichtiger Aspekt der Prüfungsarbeit der RIO ist die Überprüfung der Berichte der Gebietskörperschaften über den Haushaltsvollzug und an-derer stärker ins Detail gehender Informationen (zum Beispiel Verschul-dungsstand, Stand von ausstehenden Forderungen usw.).

Abgabe von Gutachten

Die regionalen Rechnungskammern üben auch begutachtende Funktionen aus. In Expertenausschüssen (Spruchausschüssen) geben sie, für die je-weiligen kommunalen Gebietskörperschaften, beispielsweise Prognosen



über öffentliche Schulden ab, zeigen mögliche Wege für die Verringerung von Haushaltsdefiziten, für Kredit- bzw. Darlehensrückzahlungen oder Rückkauf von Wertpapieren auf. Die Spruchauschüsse begutachten außer-dem Haushaltsplanentwürfe, Haushaltsrechnungen und Jahresabschlüsse, die ihnen von den lokalen Behörden vorgelegt werden, und geben auf der Grundlage ihrer Prüfungsfeststellungen und -erfahrungen Kommentare ab. Der erteilte Rat ist nicht bindend, wirkt sich aber in erheblichem Maße auf die Ordnungsmäßigkeit des Finanzgebarens der lokalen Behörden aus.

Öffentliche Finanzdisziplin

In den regionalen Rechnungskammern werden auch spezielle Ausschüsse tätig, die als Organe erster Instanz in Fragen der öffentlichen Finanzdiszip-lin handeln können, deren zweite Instanz im Finanzministerium liegt. Ihre Aufgabe besteht darin, sich mit den Fällen zu befassen, in denen Personen, denen der Umgang mit öffentlichen Mitteln anvertraut ist, die gesetzlich festgelegten Grundprinzipien der öffentlichen Finanzwirtschaft und Auf-tragsvergabe verletzt haben. Handlungen, die als Verletzung der Finanz-disziplin eingestuft sind, sind im Gesetz vom 17. Dezember 2004 über die Haftung in Fällen der Verletzung der öffentlichen Finanzdisziplin aufge-zählt. Nach Einleitung des Verfahrens hört der entsprechende Ausschuss (der sogenannte “Spruchausschuss”) innerhalb der RIO alle beteiligten Parteien an und befindet über Schuld und Bestrafung, deren Katalog von einer Verwarnung bis zum Verbot reicht, zwischen einem und fünf Jahren in Verbindung mit dem Umgang mit öffentlichen Einnahmen und Ausga-ben leitende Positionen einzunehmen. Die in den RIO tätig werdenden Ausschüsse sind nicht Teil der Organisationsstruktur der Kontrollorgane, sondern von diesen unabhängig. Nichtsdestoweniger müssen die RIO die-sen bei der Durchführung ihrer Tätigkeit sowohl organisatorische als auch juristische Unterstützung zukommen lassen und ihnen Räumlichkeiten zur Verfügung stellen. Gegen die Entscheidungen des Ausschusses kann beim Organ zweiter Instanz im Finanzministerium Berufung eingelegt werden.

Information und Schulung

Schließlich nutzen und stellen die regionalen Rechnungskammern einen beträchtlichen Teil ihrer Ressourcen zu Informations- und Schulungszwe-cken bereit.

Sie informieren die Öffentlichkeit nicht nur über ihre Prüfungstätigkeit, sondern auch über jede Art von Gesetzgebung und analytischer sowie praktischer Arbeit, die sich auf die Haushaltsvollzug und die Finanzwirt-



schaft lokaler Behörden auswirken. Die RIO und der Nationale Rat der RIO (KRRIO) unterhalten zudem Websites, die Informationen über die Ergebnisse ihrer Prüfungsarbeit bieten und den Zugang zu Mitteilun-gen, Berichten und anderem veröffentlichten Material ermöglichen. Die Informationstätigkeit der regionalen Rechnungskammern ist aufgrund der häufigen Gesetzgebungsänderungen, die durch die kontinuierliche Umgestaltung des polnischen politischen Systems und der notwendigen Anpassung an EU-Standards und -Anforderungen bedingt sind, von be-sonderer Bedeutung.

Schulung erhalten nicht nur Beschäftigte der Rechnungskammern, son-dern auch Bedienstete der örtliche Selbstverwaltung auf dem Gebiet der Haushalts- und Finanzwirtschaft und des öffentlichen Auftragswesens so-wie in Fragen, die sich im Rahmen der Aufsichts- und Prüfungstätigkeiten der Rechnungskammern ergeben.

6.4 Beziehungen zu anderen Institutionen

Seit 1994 kann nach der Verabschiedung eines neuen Gesetzes über die Oberste Kontrollkammer (Najwyższa Izba Kontroli, kurz NIK) diese eben-falls die Tätigkeiten der territorialen Gebietskörperschaften prüfen. Die NIK weist über das ganze Land verteilte Regionalbüros auf, die nicht mit den regionalen Rechnungskammern verbunden sind. Auf lokaler Ebene führt die NIK ihre Prüfungen nach den Gesichtspunkten der Gesetzmäßig-keit, wirtschaftlichen Sorgfalt und Zuverlässigkeit durch.

Um Überschneidungen bei Prüfungen derselben territorialen Selbstver-waltungseinheiten zu vermeiden, schlossen die NIK und die RIO (über ihren Nationalen Rat KRRIO) im Februar 2002 eine Kooperations- und Koordinationsvereinbarung. Die Vereinbarung, deren Hauptzweck die Vermeidung von Prüfungen derselben Stellen zur gleichen Zeit und mit ähnlichen Prüfungsplänen sowohl durch die NIK als auch durch die RIO sowie die Durchführung gemeinsamer Prüfungen nach einheitlichen und aufeinander abgestimmten Prüfungsprogrammen ist, sieht darüber hinaus den Informationsaustausch über Prüfungsergebnisse und gemeinsame Schulungsmaßnahmen für Prüfer vor.

Der Zuständigkeitsbereich der RIO hat seit 1993 eine kontinuierliche Aus-weitung erfahren, insbesondere 1998 durch die Einrichtung des Natio-nalen Rats der regionalen Rechnungskammern (KRRIO). Infolgedessen kooperieren die RIO mit einer großen Zahl zentralstaatlicher Organe und



Behörden (Sejm, Senat, Finanzministerium, Innen- und Verwaltungsmi-nisterium, Amt für öffentliches Auftragswesen, Nationales Statistisches Amt, Polnische Nationalbank usw.) sowie mit den Wojewoden als Vertre-tern des Zentralstaates in den Regionen.

Die RIO pflegen enge Beziehungen ebenso zur unteren (Sejm) wie zur oberen (Senat) Kammer des Parlaments sowie zum Finanzministerium, denen gegenüber sie unter anderem die Aufgabe haben, sowohl Gesetz-gebungsentwürfe als auch das Funktionieren der bereits in Kraft getrete-nen Gesetzgebung, die sich auf die territoriale Selbstverwaltung bezieht, zu kommentieren. Im Falle des Finanzministeriums umfasst die Koopera-tion auch Benachrichtigungen über festgestellte Unregelmäßigkeiten in Bereichen, die in ihre Kompetenz fallen. Mitglieder der RIO und des KR-RIO nehmen regelmäßig an Sitzungen von Sonderausschüssen des Sejms, speziell des Staatskontrollausschusses, teil.

Seit der Novellierung des Gesetzes über die regionalen Rechnungskam-mern im Jahre 2001 unterstehen die RIO hinsichtlich der Übereinstim-mung ihrer Arbeit mit dem Gesetz der Aufsicht durch das Innen- und Verwaltungsministeriums (früher erfolgte diese Aufsicht direkt durch den Ministerpräsidenten). Im Falle wiederholter Gesetzesverletzungen kann der Ministerpräsident im Einklang mit den Bestimmungen des Gesetzes auf Vorschlag des Innen- und Verwaltungsministers Maßnahmen ergreifen und das Kollegium, das beschlussfassende Entscheidungsorgan der Rech-nungskammer, auflösen.

Nicht zuletzt besteht auch eine enge und beständige Kooperation mit den Wojewoden, die als Vertreter der Zentralregierung in der Region ein Ge-neralaufsichtsorgan über die von den Organen der lokalen Selbstverwal-tungseinheiten in der jeweiligen Wojewodschaft gefassten Beschlüsse und Verordnungen sind. Die RIO erteilen den Wojewoden unter anderem In-formationen darüber, ob bei den örtlichen Selbstverwaltungseinheiten fi-nanzielle Unregelmäßigkeiten festgestellt wurden. Zusätzlich können die RIO in Spezialfällen den Wojewoden vorschlagen, dass der Staat direkt in die Haushalts- und Wirtschaftsführung einer Selbstverwaltungseinheit durch die Einsetzung eines Verwalters eingreift.

Zu guter Letzt leiten die regionalen Rechnungskammern, wenn sich im Zuge ihrer Prüfungen ein hinreichender Verdacht auf eine Straftat ergibt, die Sache umgehend an die Staatsanwaltschaft weiter und legen Beweis-material vor. Desgleichen machen sie ihre Unterlagen für Ermittlungen zugänglich, die von der Staatsanwaltschaft oder von der Kriminalpolizei



durchgeführt werden. Beide Behörden können auch bei den RIO die Aus-führung von Prüfungen beantragen.

6.5 Rechnungsprüfungsprozess, Adressaten und Veröffentlichung der Prüfungsberichte

Die Prüfungsverfahren sind im Gesetz über die regionalen Rechnungs-kammern, den vom Ministerpräsidenten auf der Grundlage dieses Geset-zes erlassenen Verordnungen und in verschiedenen Entschließungen des KRRIO geregelt. Die Prüfungserhebungen vor Ort werden von aus Inspek-toren zusammengesetzten Prüfungsteams durchgeführt. Zur Ausführung ihrer Prüfungen verfügen die Inspektoren über zahlreiche Zugangsrechte, die im Gesetz von 1992 im Detail aufgeführt sind.

Auf der Grundlage der Prüfungsfeststellungen erstellen die Inspektoren einen Prüfungsbericht, der die Quellen und Gründe festgestellter Unre-gelmäßigkeiten, deren Ausmaß, die verantwortlichen Personen und Emp-fehlungen zur Behebung der Situation enthält. Dieser Bericht wird der geprüften Stelle zugeleitet, die verpflichtet ist, innerhalb von 30 Tagen zu antworten und die Rechnungskammer über die Maßnahmen zu infor-mieren, die infolge des Berichts getroffen wurden, oder, falls dies nicht geschehen ist, die Gründe hierfür zu erläutern. Von der geprüften Stelle gegen die Schlussfolgerungen des Berichts erhobenen Einwänden muss das Kollegium der Rechnungkammer Rechnung tragen.

Ausgehend von den Ergebnissen ihrer Kontroll- und Aufsichtsarbeit und den abgegebenen Stellungnahmen erstellt die regionale Rechnungskam-mer in Spezialfällen einen Bericht über die Finanzwirtschaft einer Stelle, falls die Gefahr besteht, dass gesetzlich festgelegte Aufgaben wegen der prekären Finanzlage der Körperschaft nicht mehr erfüllt werden können. Dieser Bericht wird der geprüften Stelle zugeleitet, welche innerhalb der folgenden 30 Tage ihre Anmerkungen zum Inhalt des Berichts vorlegen kann. Das Kollegium der Kammer entscheidet daraufhin durch einen separaten Beschluss darüber, ob es diese Kommentare annimmt oder nicht. Daraufhin wird der Bericht der Rechnungskammer dem Woje- woden vorgelegt und auf der Website der RIO veröffentlicht.

Was einen weiteren wichtigen Aspekt ihrer Prüfungsarbeit betrifft, näm-lich die Überprüfung der Berichte der örtlichen Selbstverwaltungsorgane über den Haushaltsvollzug, legen die RIO ihre Schlussfolgerungen dem Finanzministerium vor.



Schließlich legt der KRRIO als Vertretungsorgan der regionalen Rech-nungskammern vor dem 30. Juni beiden Kammern des Parlaments einen jährlichen Bericht über die Tätigkeiten der RIO und den Haushaltsvollzug aller territorialen Selbstverwaltungseinheiten vor. In diesem Bericht wer-den die Ergebnisse der durchgeführten Prüfungen und eine Reihe von Wirtschaftlichkeitsaspekten in Verbindung mit der Verwendung öffentli-cher Mittel durch lokale Stellen zusammengefasst. Schliesslich beinhal-tet der Bericht ebenfalls Anmerkungen zur Umsetzung von Gesetzesvor-schriften des Staates durch die lokalen Behörden.

6.6 Struktur und Organisation der regionalen Rechnungskam-mern

Die Organisations- und Geschäftsvorschriften der Kammern werden durch das Gesetz über die regionalen Rechnungskammern und von auf der Grundlage dieses Gesetzes erlassenen Verordnungen festgelegt. Diese Verordnungen setzen zum Beispiel den geographischen Tätigkeitsbereich der regionalen Rechnungskammern, ihren jeweiligen Sitz und ihre jewei-lige interne Organisation, die Zahl der Mitglieder im kollegialen Gremium und das Ernennungsverfahren für die Mitglieder fest.

Jeder Rechnungskammer steht ein Präsident vor, der vom Ministerpräsi-denten für eine feste Amtszeit von sechs Jahren bestellt wird. Die Präsi-denten werden nach einem landesweiten offenen Wettbewerb aus einer Liste von Bewerbern bestellt, die eine Reihe von Anforderungen erfüllen müssen, um sich für die Stelle bewerben zu können (Hochschulabschluss der Rechtswissenschaft, Volks- oder Betriebswirtschaft mit ausgiebiger Kenntnis der örtlichen Selbstverwaltung und des öffentlichen Finanzwe-sens). Die Präsidenten leiten die tägliche Arbeit der Kammern und treffen die meisten Exekutiventscheidungen. In jeder Kammer wird vom Minis-terpräsidenten auf Vorschlag des Kammerpräsidenten ein Vizepräsident aus den Reihen der Mitglieder des kollegialen Gremiums bestellt.

Jede RIO handelt bei seiner Entscheidungsfindung nach dem Kollegial-prinzip. Das entsprechende Entscheidungsgremium wird “Kollegium” genannt. Den Vorsitz des Kollegiums einer Kammer führt der Präsident. Die anderen Mitglieder, deren Zahl je nach der Zahl der kommunalen Gebietskörperschaften in der jeweiligen Wojewodschaft zwischen 9 und 27 betragen kann, werden durch denselben offenen Wettbewerb wie der Präsident ausgewählt und vom Ministerpräsidenten bestellt. Die Hälfte der Kollegiumsmitglieder wird unter den Kandidaten gewählt, die von den



beschlussfassenden Organen der kommunalen Gebietskörperschaften angemeldet werden. Die Kollegiumsmitglieder sind für einen unbestimm-ten Zeitraum eingestellte Vollzeitbeschäftigte oder für einen Zeitraum von sechs Jahren bestellte kommissarische Mitglieder. Sie sind bei der Erfül-lung ihrer Pflichten unabhängig und unterstehen nur dem Gesetz. Zu den Hauptfunktionen des Kollegiums gehören neben der Aufsicht über die Beschlüsse und Richtlinien, die von den Behörden und Stellen der loka-len Selbstverwaltung gefasst bzw. erlassen werden, die Verabschiedung des jährlichen Arbeitsplans und Tätigkeitsberichts der Kammer, die Abga-be von Stellungnahmen in den vom Gesetz festgelegten Bereichen und die Befassung mit Beschwerden gegen Entscheidungen oder Schlussfol-gerungen, die von der Kammer in Erfüllung ihrer Aufsichts- und Prüfungs-arbeit getroffen oder gezogen wurden.

Die RIO sind in mehrere operative Abteilungen (Finanzkontrollabteilung, Informationsanalyse- und Schulungsabteilung, Rechtsabteilung) und eine allgemeine Verwaltungsabteilung gegliedert.

Schließlich verfügen die regionalen Rechnungskammern auch über eine eigene Struktur vor Ort. Der Ministerpräsident legte für jede Kammer per Verordnung die Sitze der vor Ort tätigen Prüferteams fest. Der Kammer-präsident benennt aus dem Kreis der Kollegiumsmitglieder den Koordi-nator, der das Team leitet.

6.7 Nationaler Rat der regionalen Rechnungskammern (KRRIO)

1997 wurde per Gesetz eine gemeinsame Vertretung der regionalen Rech-nungskammern ins Leben gerufen. Ihre zentrale Aufgabe ist die Koordi-nierung der Aufgabenerfüllung aller RIO. Der Nationale Rat der regionalen Rechnungskammern (Krajowa Rada Regionalnych Izb Obrachunkowych, kurz KRRIO) setzt sich aus den Präsidenten aller regionalen Rechnungs-kammern und je einem Vertreter jeder Kammer, der vom Kammerkolle-gium aus den Reihen seiner Mitglieder ausgewählt wird, zusammen. Die erste Sitzung des Nationalen Rats fand am 15. Januar 1998 in Warschau statt.

Im Zuge der Novellierungen des Gesetzes über die regionalen Rechnungs-kammern wurde dem KRRIO die Verantwortung dafür übertragen:

• dieRechnungskammerngegenüberdenTrägernzentralstaatlicherGe-walt zu vertreten,



• demfürdieöffentlicheVerwaltungzuständigenMinisterÄnderungender bestehenden Gesetzgebung über die Finanzwirtschaft der lokalen Behörden vorzuschlagen,

• demSejmunddemSenatvordem30.JunieinenjährlichenBerichtüber die Tätigkeiten der RIO und den Haushaltsvollzug aller territoria-len Selbstverwaltungseinheiten in Polen vorzulegen,

• den zuständigen Stellen die Haushaltsplanvoranschläge der Rech-nungskammern zur Verfügung zu stellen,

• InformationenüberdieArbeitsleistungenundErfahrungenderKam-mern zu verbreiten,

• die Schulungsprogramme und -zeitpläne für die Beschäftigten derKammern zu koordinieren.

Der KRRIO hat eine Reihe von Ausschüssen eingerichtet, um die im Gesetz aufgeführten Ziele verwirklichen zu können (z.B. Gesetzgebungs- und Rechtsprechungsausschuss, Haushaltsanalyseausschuss, Prüfungskoordi-nierungsausschuss, Ausschuss für die Haushalte der RIO oder Informa-tions-, Schulungs- und Werbungsausschuss). Der Vorsitzende des KRRIO wird von den Mitgliedern für einen Zeitraum von zwei Jahren benannt.

Derzeit sind die polnischen regionalen Rechnungskammern mit 5 Mitglie-dern in EURORAI vertreten: der KRRIO als Vollmitglied und die RIO in Bydgoszcz, Katowice, Szczecin und Wrocław als assoziierte Mitglieder.


7. EXTERNE REGIONALE FINANZKONTROLLE IN PORTUGAL

7.1 Einleitung

Die Verfassung der portugiesischen Republik (CRP) führt den Rechnungs-hof in der Liste der Gerichtshöfe, die als Hoheitsträger bezeichnet werden – neben dem Präsidenten der Republik, dem Parlament und der Regie-rung.

Der verfassungsrechtliche Zweck des Rechnungshofes liegt in der Prüfung der Rechtmäßigkeit der öffentlichen Ausgaben und in der Beurteilung der Rechnungen, die ihm von Gesetzes wegen vorgelegt werden müssen.

In der Folge der Verfassungsreform von 1989 wurde dem Rechnungshof ein neuer Status verliehen. Dieser Vorgang wird auch Rechnungshofre-formgesetz genannt und wurde durch das Gesetz Nr. 86/89 vom 8. Sep-tember bestätigt. Am 26. August 1997 wurde dieses Gesetz Nr. 86/89 mit der Veröffentlichung des Organisations- und Verfahrensgesetzes des Rech-nungshofes (LOPTC), Gesetz Nr. 98/97, aufgehoben. Durch die Verfassung und das Organisations- und Verfahrensgesetz wird der Rechnungshof heu-te folgendermaßen charakterisiert:

a) Er wird als echtes Gericht definiert: Er wird als unabhängiges Organ betrachtet; die von ihm im Rahmen seiner Zuständigkeit getroffenen Ent-scheidungen sind für alle öffentlichen und privaten Körperschaften ver-bindlich und haben Vorrang vor denjenigen aller anderen Behörden.

b) Um seine Unabhängigkeit zu gewährleisten, verfügt er über ein Selbst-verwaltungsrecht. Der Rechnungshof (und seine regionalen Rechnungs-kammern) sind verwaltungstechnisch unabhängig. Er verabschiedet sei-nen jährlichen Haushaltsplan, macht der Legislative Vorschläge für die erforderlichen gesetzlichen Bestimmungen die seinen Betrieb und den der ihn unterstützenden Stellen betreffen und legt die allgemeinen orga-nisatorischen und betrieblichen Richtlinien für diese Stellen fest. Der Prä-sident verfügt bezüglich der Verwaltung und der Leitung des Rechnungs-hofes und der ihn unterstützenden Stellen über dieselben erforderlichen administrativen und finanziellen Befugnisse wie die ministeriellen Instan-zen in den Bereichen Haushaltsführung, Personalwesen und Ausrüstung.

c) Eine Konsequenz aus dieser Unabhängigkeit ist die Tatsache, dass der Präsident des Rechnungshofes auf Vorschlag der Regierung vom Präsiden-


84 Externe regionale Finanzkontrolle in Portugal

ten der Republik ernannt und seines Amtes enthoben wird. Er tritt vor diesem Hoheitsträger sein Amt an und ist ihm gegenüber verpflichtet. Der Vizepräsident des Rechnungshofes wird aus dem Kreis der Mitglieder der Institution auf einer allgemeinen Vollversammlung in geheimer Abstim-mung gewählt. Die Mitglieder (Richter) des Rechnungshofes werden auf der Grundlage von Auswahlprüfungen eingestellt.

Der Rechnungshof besteht aus drei spezialisierten Kammern am Haupt-sitz und aus zwei regionalen Rechnungskammern, jeweils eine in jeder autonomen Region (Azoren und Madeira). Die regionalen Rechnungs-kammern üben in jeder Region die dem Rechnungshof per Gesetz zuge-wiesenen Zuständigkeiten aus.

Die durch das Gesetz Nr. 23/81 vom 19. August gegründeten regionalen Rechnungskammern der Azoren und von Madeira mit Sitz in Ponta Delga-da beziehungsweise Funchal wurden mittels der Verfassungsreform von 1989 in die Verfassung aufgenommen. Die Verfassungsreform von 1997 bestätigte die dezentralisierte Durchführung ihrer Aufgaben im Rahmen einer alleinigen Finanzgerichtsbarkeit, in der der Rechnungshof die einzi-ge unabhängige externe Finanzkontrollbehörde in Portugal ist.


Das Parlament der Republik verabschiedete das Organisations- und Ver-fahrensgesetz des Rechnungshofes, Gesetz Nr. 98/97 vom 26. August, durch das der grundlegende rechtliche Rahmen des Rechnungshofes neu gestaltet wurde. So wird diese Institution heute im Wesentlichen von der Verfassung der portugiesischen Republik und dem Organisations- und Verfahrensgesetz des Rechnungshofes geregelt, die auch Organisation, Ar-beitsweise und Zuständigkeiten der regionalen Rechnungskammern der Azoren und Madeiras festlegen.

Jede regionale Rechnungskammer besteht aus einem Richter, der über den gleichen Status und den gleichen Rang wie die übrigen Richter des Rechnungshofes verfügt. Dieser Richter übt die Gerichtsbarkeit und die Befugnisse der Finanzkontrolle des Rechnungshofes auf dem geographi-schen Gebiet der jeweiligen autonomen Region aus.

Für die Ausübung ihrer Aufgaben haben die regionalen Rechnungskam-mern eigene unterstützende Stellen, die über Selbstverwaltungsbefugnis-se und Finanzautonomie verfügen.


85Externe regionale Finanzkontrolle in Portugal

Die interne Regelung der Arbeitsweise und die dreijährigen und jährli-chen Prüfungsprogramme einer jeden regionalen Rechnungskammer un-terliegen, nach Vorschlag des jeweiligen Richters, der Genehmigung der allgemeinen Vollversammlung der Mitglieder des Rechnungshofes.

Die Befugnisse der Finanzkontrolle einer jeden regionalen Rechnungs-kammer werden in der Regel von dem jeweiligen Richter in wöchentlicher ordentlicher Sitzung ausgeübt, bei der die Staatsanwaltschaft vertreten sein muss und an der außerdem zwei beratendene Mitarbeiter teilneh-men.

Auf dem Gebiet der vorgängigen Prüfung werden die regionalen Rech-nungskammern mit dem jeweiligen Richter und einem der beratenden Mitglieder in täglicher Sitzung tätig, wenn es keinen Grund gibt, die Ge-nehmigung zu verweigern, und keine Zweifel daran bestehen, dass sie erteilt werden soll.

Auf dem Gebiet der nachgängigen Prüfung können die Befugnisse des Richters ebenfalls täglich ausgeübt werden, sofern es sich nicht um die Genehmigung von Prüfungsberichten handelt, die von den Regionalpar-lamenten oder -regierungen angefordert wurden oder die in dem betref-fenden Jahresplan nicht enthalten waren, und sofern es sich nicht um Berichte handelt, die Fälle von finanzieller Haftung aufzeigen, die mögli-cherweise das Einleiten von Gerichtsverfahren erfordern. Im Rahmen der Ausübung der rechtsprechenden Befugnisse bei der Durchsetzung der finanziellen Haftung werden die jeweiligen Verfahren von der Staatsanwaltschaft veranlasst und von dem Richter der jeweiligen regionalen Rechnungskammer durchgeführt, bevor die Angelegenheit an den Richter der anderen regionalen Rechnungskammer zur Urteilsfällung weitergeleitet wird.

In dem hier aufgezeichneten institutionellen Zusammenhang sollen nun die regionalen Rechnungskammern des Rechnungshofes näher betrachtet werden. Hierbei wird im Einzelnen auf den Umfang der Prüfungstätigkeit, auf Prüfungsarten, auf Beziehungen zu anderen Kontrolleinrichtungen, auf Prüfungsverfahren, auf Adressaten der Berichte, auf die Veröffentli-chung der Berichte, auf finanzielle Mittel und auf das Personal eingegan-gen.



7.3 Umfang der Kontrollmaßnahmen

Die Aufgaben des Rechnungshofes sowie seiner regionalen Rechnungs-kammern erstrecken sich auf zwei große Bereiche, auf die Finanzgerichts-barkeit (deren Ziel die Durchsetzung der finanziellen Haftung durch die Verfolgung von Finanzvergehen ist) und die Finanzkontrolle. Beide wer-den im Rahmen der portugiesischen Rechtsordnung sowohl auf portugie-sischem Staatsgebiet als auch im Ausland ausgeübt.

Folgende Körperschaften unterliegen der Gerichtsbarkeit und den Finanz-kontrollbefugnissen jeder regionalen Rechnungskammer:

a) Mit Selbstverwaltungsbefugnissen und Finanzautonomie oder nur mit reinen Selbstverwaltungsbefugnissen ausgestattete zentrale Ver-waltungsbehörden, die ihren Sitz in dem geographischen Gebiet der jeweiligen autonomen Region haben, sowie diejenigen, die dort Akti-vitäten ausüben und mit Selbstverwaltungsbefugnissen und Finanzau-tonomie ausgestattet sind.

b) Regionale Institutionen der Sozialversicherung.

c) Autonome Regionen und ihre Dienststellen.

d) Kommunale Körperschaften der jeweiligen Region, deren Verbände oder Vereinigungen und Dienststellen.

e) Regionale öffentliche Anstalten.

Folgende Körperschaften unterliegen hingegen lediglich den Finanzkon-trollbefugnissen der regionalen Rechnungskammern:

a) Öffentliche Verbände, Verbände öffentlicher Einrichtungen oder Ver-bände öffentlicher und privater Einrichtungen mit Sitz in der Region, die mehrheitlich von öffentlichen Einrichtungen finanziert werden oder deren Geschäftsführung der Kontrolle öffentlicher Einrichtungen unterliegt.

b) Regionale Unternehmen der öffentlichen Hand.

c) Nach dem Handelsrecht vom Staat, von der autonomen Region oder von anderen öffentlichen Einrichtungen, einzeln oder im Verband, ge-gründete Gesellschaften mit Sitz in der Region.



d) Nach dem Handelsrecht gegründete Gesellschaften mit Sitz in der Re-gion, an denen öffentliches und privates, inländisches und ausländi-sches Kapital beteiligt ist, sofern die öffentlichen Gesellschafter direkt die Mehrheit des Gesellschaftskapitals halten.

e) Nach dem Handelsrecht gegründete Gesellschaften mit Sitz in der Re-gion, an denen öffentliches und privates, inländisches und ausländi-sches Kapital beteiligt ist, wenn die öffentlichen Gesellschafter direkt die Geschäftsführung kontrollieren.

f) Unternehmen, die eine Konzession für die Leitung von Unternehmen der öffentlichen Hand, von Gesellschaften mit öffentlichem Kapital oder von der öffentlichen Hand abhängigen gemischtwirtschaftlichen Gesellschaften haben, und Unternehmen, die die Geschäftsführung von öffentlichen Diensten übernehmen oder öffentliche Dienste im Rahmen einer Konzession anbieten.

g) Privatrechtliche Stiftungen, die regelmäßig jedes Jahr Mittel aus dem regionalen Haushalt oder von den kommunalen Körperschaften der Region erhalten. Die Prüfung betrifft die Verwendung dieser Mittel.

Den Finanzkontrollbefugnissen der regionalen Rechnungskammern un-terliegen auch Einrichtungen jeglicher Art, an denen öffentliche Gelder beteiligt sind oder die – ganz gleich auf welcher Grundlage – öffentliche Gelder erhalten oder Nutznießer anderer öffentlicher Vermögenswerte sind, wobei diese Kontrollbefugnisse den für die Prüfung der Rechtmä-ßigkeit, Ordnungsmäßigkeit und der korrekten wirtschaftlichen und fi-nanziellen Verwendung dieser öffentlichen Gelder und Vermögenswerte erforderlichen Umfang haben.

In der Sache sind die regionalen Rechnungskammern zuständig für:

a) Die Abgabe einer Stellungnahme zu den jährlichen Haushaltsrechnun-gen der jeweiligen autonomen Regionen1.

b) Die Abgabe einer Stellungnahme zu den Haushaltsrechnungen der je-weiligen regionalen gesetzgebenden Versammlungen (Regionalparla-mente).

1 Die Stellungnahme zur Haushaltsrechnung jeder autonomen Region wird von einem Senat gebilligt, der sich aus dem Präsidenten des Rechnungshofes und den Richtern der beiden regionalen Rechnungskammern zusammensetzt.



c) Die vorgängige Prüfung der Rechtmäßigkeit und der finanziellen Zu-lässigkeit jeglicher Art von Rechtsgeschäften und Verträgen, die Kosten verursachen oder mit direkten oder indirekten Belastungen und Haf-tungen für die Einrichtungen verbunden sind, die der Finanzkontrolle durch die regionalen Rechnungskammern unterliegen.

d) Die Prüfung der Rechnungsabschlüsse der Organe, Dienststellen oder Einrichtungen, die verpflichtet sind, der jeweiligen regionalen Rech-nungskammer diese Rechnungen vorzulegen.

e) Die Beurteilung der Einleitung von Verfahren der finanziellen Haftung von Einrichtungen, die der Kontrolle der regionalen Rechnungskam-mern unterliegen.

f) Die Beurteilung (anhand von fachlichen Kriterien) der Rechtmäßigkeit, der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Effizienz der Haushalts- und Wirtschaftsführung von Einrichtungen, die der Kontrolle der regiona-len Rechnungskammern unterliegen, einschließlich ihrer Organisation und Arbeitsweise sowie der Zuverlässigkeit ihrer internen Kontrollsys-teme.

g) Die Durchführung von Rechnungsprüfungen bei den Einrichtungen, die der Kontrolle der regionalen Rechnungskammern unterliegen, auf eigene Initiative oder auf Antrag der jeweiligen Regionalparlamente oder -regierungen.

h) Die Prüfung, auf dem geographischen Gebiet der jeweiligen Region, der Vereinnahmung der Eigenmittel der EU und der Verwendung der von der Gemeinschaft erhaltenen Mittel. Hierbei können sie mit den zuständigen Institutionen der EU zusammenarbeiten.

i) Die Ausübung der anderen ihnen per Gesetz übertragenen Befugnisse.

Mit Ausnahme der Stellungnahme zur Haushaltsrechnung der autonomen Region kann gegen die abschließenden Entscheidungen der regionalen Rechnungskammern Berufung bei der Vollversammlung der ersten oder dritten Fachkammer am Hauptsitz des Rechnungshofes eingelegt werden, je nachdem, ob es sich um Beschlüsse zur vorgängigen Finanzkontrolle oder der Durchsetzung von finanzieller Haftung handelt.



7.4 Prüfungsarten

Jede regionale Kammer kann je nach gewähltem Zeitpunkt der Durchfüh-rung folgende drei Arten von Prüfungen durchführen:

- eine vorgängige Finanzkontrolle (a priori),

- eine begleitende (mitgängige) Finanzkontrolle;

- eine nachgängige Finanzkontrolle (a posteriori).

Bei der vorgängigen Finanzkontrolle handelt es sich um eine Prüfung der Rechtmäßigkeit, in deren Rahmen Rechtshandlungen, die Gegenstand der Prüfung sind, genehmigt oder abgelehnt werden. Hierbei handelt es sich um die wesentliche und sachliche Befugnis, im voraus die Rechtmäßigkeit und finanzielle Zulässigkeit jeglicher Art von Geschäften und Verträgen zu prüfen, deren Wert über dem jährlich gesetzlich festgelegtem Grenzwert liegt und mit Kosten oder direkten oder indirekten finanziellen Belas-tungen und Haftungen für die der Finanzkontrolle der regionalen Rech-nungskammern unterliegenden Einrichtungen verbunden sind.

Bei der begleitenden Finanzkontrolle handelt es sich um eine Prüfung der Rechtmäßigkeit und der finanziellen Ordnungsmäßigkeit. Sie kann auf zwei verschiedene Weisen erfolgen: entweder in Form einer detaillierten Beurteilung von Kosten verursachenden Geschäften oder Verträgen, die nicht der vorgängigen Prüfung unterliegen, während ihrer Durchführung oder in Form einer Beurteilung der Finanztätigkeit vor dem Abschluss der jeweiligen Rechnungsperiode.

Die Nachkontrolle ist die nachgängige Prüfung der Rechnungsabschlüsse von Einrichtungen, die ihre Rechnungen zur Finanzkontrolle vorlegen müssen. Sie besteht aus einer Bewertung der jeweiligen internen Kontroll-systeme, einer Beurteilung der Rechtmäßigkeit sowie der Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit ihrer Haushalts- und Wirtschaftsführung und einer Prü-fung der inländischen Beteiligung an den Eigenmitteln der Europäischen Union und der Verwendung der von der EU stammenden Finanzmittel.

Die begleitende und die nachgängige Prüfung werden mit Methoden und Techniken der Rechnungsprüfung durchgeführt.

Die regionalen Rechnungskammern können jederzeit aus eigener Initia-tive oder auf Antrag der jeweiligen regionalen Parlamente oder Regierun-



gen Rechnungsprüfungen jeder Art bei bestimmten Geschäften, Verfahren oder Aspekten der Haushalts- und Wirtschaftsführung einer oder mehre-rer ihrer Finanzkontrolle unterliegenden Einrichtungen durchführen.

7.5 Beziehungen zu anderen Kontrolleinrichtungen

Bei den regionalen Rechnungskammern handelt es sich um dezentrali-sierte Entscheidungsinstanzen des Rechnungshofes.

Gegen die Entscheidungen im Bereich der vorgängigen Finanzkontrolle und die gerichtsförmigen Beschlüsse der regionalen Rechnungskammern kann Berufung bei der jeweiligen zuständigen Fachkammer am Hauptsitz des Rechnungshofes eingelegt werden.

Da der Rechnungshof die einzige in Portugal bestehende oberste Rech-nungskontrollbehörde ist, bestehen seitens der regionalen Rechnungs-kammern keine Beziehungen zu anderen Einrichtungen dieser Art, was jedoch keinen Einfluss auf die Rechtmäßigkeit der Beteiligung dieser Kammern an den Aktivitäten von EURORAI als assoziierte Mitglieder hat.


Der Richter jeder regionalen Rechnungskammer muss die Anweisungen erteilen, die für die Ausübung seiner Zuständigkeiten erforderlich sind und von den Einrichtungen, die seiner Kontrolle unterliegen, befolgt wer-den müssen. Daher muss die Vollversammlung des Rechnungshofes die internen Bestimmungen sowie die Programme der vorgängigen und nach-gängigen Prüfungen jeder regionalen Rechnungskammer genehmigen.

Außerdem müssen bei der begleitenden und der nachgängigen Prüfung der regionalen Rechnungskammern die gesetzlich festgelegten Verfah-rensweisen eingehalten werden, die für die erste und zweite Fachkammer des Hauptsitzes des Rechnungshofes gelten. Die Genehmigung der Vorgehensweise bei den Prüfungen, insbesondere der Handbücher für die Rechnungsprüfung und der Prüfungsverfahren, liegt in der Zuständigkeit der betreffenden Fachkammer des Hauptsitzes des Rechnungshofes. Da das Gesetz über die Organisation und das aktuel-le Verfahren kürzlich verabschiedet wurde, befinden sich neue Ausgaben dieser Handbücher in der Ausarbeitung.




Die gerichtsförmigen Entscheidungen der regionalen Rechnungskam-mern sind für die in ihrem jeweiligen Zuständigkeitsbereich befindlichen öffentlichen und privaten Einrichtungen bindend.

Die Prüfungsberichte werden an die geprüften Stellen und an die Organe, die diesen gegenüber hierarchische und aufsichtsführende Kontrollbefug-nisse haben, übersandt. In Fällen, in denen es Anlass zur Vermutung von Finanzvergehen gibt, werden die Berichte ebenfalls an die Staatsanwalt-schaft weitergeleitet, damit diese gegebenenfalls gerichtliche Schritte ein-leiten und eine finanzielle Haftung durchsetzen kann.

Der jährliche Tätigkeitsbericht des Rechnungshofes, in dem auch die Ak-tivitäten der regionalen Rechnungskammern enthalten sind, wird dem Präsidenten der Republik, dem Parlament, der Regierung und den Regie-rungsorganen der autonomen Regionen übergeben.

Die regionalen Rechnungskammern können nach entsprechender Mit-teilung an die betroffenen geprüften Stellen ihre Prüfungsberichte über jedes beliebige Kommunikationsmedium verbreiten.


Berichte und Stellungnahmen zu den Haushaltsrechnungen der autono-men Regionen sowie Prüfungsberichte und gerichtsförmige Entscheidun-gen, die auf Beschluss der regionalen Rechnungskammern veröffentlicht werden sollen, werden im Amtsblatt der jeweiligen autonomen Region veröffentlicht2.

Die Prüfungsberichte können auf Beschluss der regionalen Rechnungs-kammern nach entsprechender Mitteilung an die betroffenen geprüften Einrichtungen in der Öffentlichkeit verbreitet werden.

2 Berichte und Stellungnahmen zu den Haushaltsrechnungen der autonomen Regionen werden ebenfalls im Amtsblatt der Republik veröffentlicht.




Die finanziellen Mittel des Rechnungshofes und die seiner regionalen Rechnungskammern stammen aus zwei verschiedenen Finanzierungs-quellen: Zuweisungen aus dem Staatshaushalt und Zuweisungen aus pri-vaten Kassen (Selbstfinanzierung).

Die Zuweisungen aus dem Staatshaushalt dienen einzig und allein der Deckung der Ausgaben für Errichtung und Betrieb des Hauptsitzes und der regionalen Rechnungskammern.

Jede regionale Rechnungskammer verfügt über eine Kasse. Dabei handelt es sich um eine öffentliche Stiftung, die eine eigene Rechtspersönlich-keit besitzt und über Verwaltungsautonomie, Finanzhoheit und eigenes Vermögen verfügt. Die Oberaufsicht über die Kasse hat der Präsident des Rechnungshofes.

Zu den Einnahmen dieser Kassen gehören die von den regionalen Rech-nungskammern für erbrachte Dienstleistungen eingenommenen Gebüh-ren, der Erlös aus dem Verkauf von Büchern oder Zeitschriften, die von den regionalen Rechnungskammern herausgegeben werden, der Erlös aus Dienstleistungen, die von den jeweiligen unterstützenden Dienststel-len erbracht werden, sowie Erbschaften, Vermächtnisse und Schenkun-gen.

7.10 Personal

Wie bereits erwähnt, verfügen die regionalen Rechnungskammern über Dienststellen für fachliche und für administrative Unterstützung, die der Generaldirektion des Rechnungshofes angegliedert sind. Im Jahre 2000 wurde eine die Organisation und den Betrieb dieser unterstützenden Dienststellen regelnde Verordnung verabschiedet, welche unter anderem Vorschriften zum Status des Personals sowie der Organisation und Struk-tur dieser Stellen enthält.

Die die regionalen Rechnungskammern unterstützenden Dienststellen werden von einem vom Präsidenten des Rechnungshofes ernannten Di-rektor geleitet. Sie sind folgendermaßen organisiert.



Dieses Verwaltungspersonal kommt zusätzlich zu einem Vergütungszu-schlag für ständige Verfügbarkeit in Höhe von 20% des Grundgehaltes auch in den Genuss eines Anreizsystems, das aus Prämien besteht, die bei Umzug und Niederlassung gezahlt werden. Die Beihilfe für das Niederlas-sen kann als eine Art „Inselunterstützung“ verstanden werden.

Regionale Kammer

Allgemeines Rechnungswesen

SekretariatBuchführung und Archive

Haushalts- und Rechnungsfüh-

rung der Region

Rechnungsfüh-rung sonstiger

Bücher

Zur Genehmi-gung vorgelegte

Rechnungs-führung


8. EXTERNE ÖFFENTLICHE FINANZKONTROLLE IN DER RUSSISCHEN FÖDERATION

8.1 Einführung und allgemeine Rechtsgrundlagen

In der Folge des Zusammenbruchs der Sowjetunion trat an die Stelle die-ses stark zentralisierten Einheitsstaates das dezentrale System der Russi-schen Föderation. Gemäß der Definition im Föderationsvertrag von 1992 gliedert sich die neue Föderation in 89 „Subjekten“ (Gliedstaaten)1 mit unterschiedlichem Autonomiegrad: 21 Republiken, sechs Krais (Regio-nen), 49 Oblasts (Gebiete), ein autonomes Gebiet, 10 autonome Okrugs (Bezirke) und zwei Städte von föderalem Rang (Moskau und St. Peters-burg). Die Republiken sind die Heimat nicht russischer ethnischer Grup-pen. Sie haben ihre eigene Verfassung und wählen ihre eigenen Präsi-denten. Oblasts und Krais werden von gewählten Gouverneuren geleitet. Autonome Okrugs sind ethnische Teileinheiten von Oblasts oder Krais. Gemäß der russischen Verfassung von 1993 sind alle Föderationssubjekte gleichberechtigt. Eine dritte Ebene der Kommunalverwaltung – Städte, Dörfer und Kreise – ist den Subjekten untergeordnet. Kommunalverwal-tungen reichen von großen Städten bis hin zu ländlichen Gemeinden, die oft in den Kontext größerer Kommunalverwaltungen eingebunden sind. Einige Kommunalverwaltungen haben den Status von Gemeinden, ande-re wiederum nicht.

Die russischen Föderationssubjekte begannen Mitte der 1980er Jah-re mit der Schwächung der zentralen Rohstoffministerien, eine zuneh-mend wichtige Rolle bei der Mittelverteilung zu spielen. Dieser Prozess intensivierte sich während der ersten großen und mühsamen Welle des Übergangs zur Marktwirtschaft Anfang der 1990er Jahre und führte zu einer Devolution effektiver Vollmachten und Befugnisse an die Verwal-tungsebene der Subjekte. Dieser Dezentralisierungsprozess der späten 1980er und frühen 1990er Jahre verlief recht chaotisch und weitgehend formlos. Er entstand durch starke zentrifugale Autonomiebestrebungen in Folge der Schwächung der Zentralregierung und ihrer Unfähigkeit oder Unwilligkeit, einem großen Teil ihrer früheren Ausgabenverpflichtungen

1 In den letzten Jahren hat sich die Anzahl der Föderationssubjekte durch Zusammen-schlüsse und Eingliederungen etwas reduziert und weitere Änderungen der Subjekt-struktur sind im Gespräch.


96 Externe öffentliche Finanzkontrolle in der Russischen Föderation

nachzukommen. Im Anschluss hieran wurde versucht, den Haushalt der Zentralregierung zu kürzen, und es wurden Maßnahmen verabschiedet, mit denen versucht wurde, die zentrale Kontrolle über die Budgets un-terhalb der nationalen Ebene zu stärken. Hierzu gehörte die Zusammen-fassung der Föderationssubjekte in sieben Makro-Regionen (Föderations-kreise) durch die Schaffung einer zusätzlichen administrativen Struktur in der föderalen Hierarchie, wobei es sich aber nicht um eine zusätzliche oder gar höchste föderale Ebene neben bzw. über den Föderationssub-jekten handelt: jedem dieser Föderationskreise steht ein vom Präsidenten der Russischen Föderation ernannter persönlicher und bevollmächtigter Vertreter vor, der eine Kontrollfunktion über die Oberhäupter der Föde-rationssubjekte (meist Gouverneur oder Präsident genannt) ausübt und unabhängig von ihnen handelt. Obwohl Veränderungen in der Gesetzge-bung und andere Maßnahmen die Macht der Föderationsregierung in den Föderationssubjekten gestärkt haben, und in einigen Fällen eine klarere und rationalere Verteilung von Haushaltszuweisungen gefördert haben, entbindet das aktuelle System einer strengen expliziten zentralen Kon-trolle die subnationalen Verwaltungen von einer eigenen Haushaltsver-antwortung und ermutigt sie gleichzeitig dazu, ihre eigenen informellen Budgets zu schaffen und über zahlreiche Mechanismen (beispielsweise bi-laterale Vereinbarungen mit großen Steuerzahlern in der Region und ver-steckten Mitteln außerhalb des Haushalts) informelle Fiskalpolitiken zu betreiben. Deshalb haben Maßnahmen, die darauf abzielen, die Finanzen auf subnationaler Ebene besser unter zentrale Kontrolle zu bekommen, bis jetzt im besten Fall gemischte Ergebnisse geliefert, und im schlimms-ten Fall negative.

Seit der Geburtsstunde des neuen Russlands mit seiner föderalen Struk-tur haben die Behörden die dringende Notwendigkeit verspürt, Einrich-tungen der öffentlichen Finanzkontrolle aufzubauen, die dem Geist und den Anforderungen der Zeit entsprechen. Die Einführung einer moder-nen Finanzkontrolle öffentlicher Stellen begann 1994 in Moskau beim Stadtrat, der Duma von Moskau, als dieser das Gesetz über die Schaffung der ersten Institution der öffentlichen Finanzkontrolle im neuen Russland verabschiedete. Zu Anfang wurden die Ausrichtungen und Ziele seiner Prüfungs- und Beratungsaktivitäten eng mit dem Stadtrat abgestimmt, und es war kein Zufall, dass diese Prüfungsinstanz die Bezeichnung Kon-troll- und Rechnungskammer der Moskauer Stadtduma erhielt.

Doch Anfang 1995 wurde die Rechnungskammer der Russischen Föde-ration gegründet. Die Rechnungskammer ist das ständige Gremium der staatlichen Finanzkontrolle und ist rechenschaftspflichtig gegenüber der


97Externe öffentliche Finanzkontrolle in der Russischen Föderation

Föderationsversammlung2, die sie als organisatorisch und funktional un-abhängige rechtliche Einheit eingerichtet hat, damit sie ihre Ziele erreichen kann. Dem Beispiel der Föderalen Rechnungskammer und dem Gesetz folgend, das deren Status, Ziele, Zusammensetzung, Struktur und Verfah-ren regelt, wurde aus der Finanzkontrolleinrichtung der Stadt Moskau die Kontroll- und Rechnungskammer von Moskau, und mit einem neuen Ge-setz wurden einige Änderungen am Gesetz von 1994 eingeführt.

Da der Haushaltskodex der Russischen Föderation staatlichen, regionalen und kommunalen Behörden ermöglicht, Einrichtungen der öffentlichen Finanzkontrolle einzurichten, sind verschiedene regionale und kommu-nale Behörden dem Beispiel der Rechnungskammer der Russischen Fö-deration und der Kontroll- und Rechnungskammer von Moskau gefolgt und haben Kontroll- und Rechnungsprüfungsinstanzen in ihren Regionen und Kommunen eingerichtet. So hatten zum 1. März 2003 insgesamt 80 Subjekte der Russischen Föderation ihre eigene Kontrollbehörde für den öffentlichen Sektor eingerichtet, wenngleich diese nicht immer densel-ben Status haben. Die meisten von ihnen (48) erhielten den Status einer Rechtsperson, und die zuständige Versammlung der Legislative hat das Gesetz für ihre Schaffung genehmigt, während die übrigen (32) inner-halb der Versammlungen der Legislative der Föderationssubjekte geschaf-fen wurden und daher von diesen abhängig sind. Die große Mehrheit ist bereits tätig, während in einigen Gliedstaaten das Gesetz zur Schaffung der Kontroll- und Rechnungsprüfungsinstanz zwar verabschiedet wurde, diese ihre Tätigkeit aber noch nicht aufgenommen hat. Im derzeitigen Stadium gibt es auch Föderationssubjekte, in denen der aktuelle Status und die Gesetzgebung bezüglich der Finanzkontrolleinrichtungen gerade überarbeitet wird3.

In ähnlicher Weise haben um den Monat März 2003 auch 68 kommunale Behörden kommunale Stellen eingerichtet, die für die Finanzkontrolle auf dieser Ebene verantwortlich sind. Einige dieser Stellen erhielten den

2 Das in Russland als Föderationsversammlung bezeichnete Parlament besteht aus zwei Kammern: dem Föderationsrat, welcher als Vertretung der Gliedstaaten dient (er reprä-sentiert die Subjekte der russischen Föderation mit je einem Vertreter der regionalen Exekutiven bzw. Legislativen) und der Staatsduma als Volkskammer (deren Zusammen-setzung mittlerweile mittels einer reinen Verhältniswahl bestimmt wird).

3 Die bereits erwähnten Änderungen der Subjektstruktur durch Zusammenschlüsse und Eingliederungen werden ebenfalls ihre Auswirkungen auf die Anzahl der bestehenden Kontroll- und Rechnungsprüfungsinstanzen haben.



Status einer Rechtsperson, aber die meisten von ihnen sind Organe des betreffenden Gemeinderats oder sogar Teil der Gemeindeverwaltung.

Unter diesen Prüfungsgremien, die als Organe der gesetzgebenden Ver-sammlungen eingerichtet wurden, gibt es verschiedene Fälle, in denen die Gesetzgebung vorsieht, dass die Aktivitäten der Prüfungsinstanz nicht deshalb ausgesetzt werden dürfen, weil die parlamentarischen Aktivitäten ausgesetzt werden.

8.2 Arten der Tätigkeit

Gemäß dem Haushaltskodex der Russischen Föderation müssen staatli-che, regionale und kommunale Kontroll- und Rechnungsprüfungsinstan-zen die Ausführung des Haushalts, den Fluss öffentlicher Gelder außer-halb des Haushalts sowie die Nutzung und die Verwaltung öffentlichen Eigentums prüfen.

Die im Einzelnen von den Finanzkontrolleinrichtungen auszuführenden Aktivitäten werden im Gesetz zu ihrer Gründung geregelt, obwohl diese Tätigkeiten in einigen Fällen auch in anderen legislativen oder normati-ven Dokumenten geregelt sind.

In Übereinstimmung mit ihren Gründungsgesetzen müssen die Finanz-kontrolleinrichtungen nicht nur Kontroll- und Prüfungsaufgaben wahr-nehmen, sondern auch analytische Einschätzungen und andere informa-tive Tätigkeiten ausüben, um ein umfassendes System der Kontrolle über die Planung und Ausführung des Haushaltes und den Mittelfluss außer-halb des Haushalts sicherzustellen. Damit verfolgen diese Einrichtungen auch das Ziel, einen Beitrag zur Steigerung der Effizienz von Haushalts-planung und umsetzung zu leisten.

Somit führen die Kontroll- und Rechnungsprüfungsinstanzen neben um-fassenden Prüfungen und speziellen Untersuchungen auch eine Analyse von Haushaltsentwürfen, Zielprogrammen, Gesetzen und anderen Initia-tiven der Legislative bezüglich des Haushalts und der Finanzen des Staates, der Region oder der Kommune durch. Sie berichten regelmäßig den zu-ständigen Behörden über die Ergebnisse ihrer Arbeit.

Wenn die Finanzkontrolleinrichtungen im Rahmen ihrer Prüfungstätigkeit Hinweise auf Zuwiderhandlungen, Missbrauch oder dubiose Praktiken usw. im Umgang mit öffentlichen Geldern aufdecken, leiten sie die Ange-legenheit an die Strafverfolgungsorgane weiter.



8.3 Organisation und Arbeitsplanung

Die Kontroll- und Rechnungsprüfungsinstanzen richten ihre Arbeit in der Regel an Jahresplänen und -programmen aus, die aufgestellt werden, um eine umfassende und systematische Kontrolle über die Ausführung des Haushalts sicherzustellen. Petitionen, Anfragen und Vorschläge vom Par-lament und der Regierung müssen berücksichtigt und gelegentlich sogar in die Ausarbeitung von Plänen und Programmen aufgenommen werden. In einigen Gliedstaaten haben Parlament und Regierung sogar noch mehr Einfluss auf die Ausarbeitung von Plänen und Programmen der Finanz-kontrolleinrichtungen. Es gibt beispielsweise Fälle, in denen die Kontroll- und Rechnungskammer ihre Arbeit in Übereinstimmung mit den Anforde-rungen des Parlaments der Gebietskörperschaft ausführen muss.

8.4 Berichterstattung

Das Gesetz sieht vor, dass dem Parlament Berichte vorgelegt werden. Die Finanzkontrolleinrichtung ist verpflichtet, die gesetzgebende Versamm-lung regelmäßig über die Ausführung des Haushalts und über die Ergeb-nisse ihrer Arbeit zu informieren. Dies geschieht in der Regel jährlich, aber es gibt auch Gebietskörperschaften, in denen Berichte über die Aus-führung des Haushalts quartalsweise vorgelegt werden müssen. Gemäß dem Haushaltskodex der Russischen Föderation müssen die Parlamente den jährlichen Bericht der jeweiligen Kontroll- und Rechnungsprüfungs-instanz über die Ausführung des Haushalts genehmigen, um die Regie-rungen zu entlasten.

Der Jahresbericht unterliegt der Veröffentlichungspflicht. Darüber hin-aus muss der Vorsitzende der Kontroll- und Rechnungsprüfungsinstanz in einigen Fällen den Bericht dem Parlament und der Regierung vortra-gen. Zudem gibt es einige Finanzkontrolleinrichtungen, die regelmäßig Informationen über ihre Tätigkeit und die Ergebnisse ihrer Arbeit an die Massenmedien geben. Einige veröffentlichen sogar ein monatliches Mit-teilungsblatt.

8.5 Beziehungen unter den Kontrolleinrichtungen

Nach den ersten Anfängen im Jahr 1997 wurde der Verband der Kon-troll- und Rechnungskammern der Russischen Föderation schließlich im Jahr 2000 definitiv gegründet, mit dem Ziel, die Effizienz der Arbeitsweise



des Finanzkontrollsystems in Russland zu verbessern. Den Vorsitz des Ver-bands hat der Präsident der Rechnungskammer der Russischen Föderation, und zu seinen Mitgliedern gehören neben der staatlichen Rechnungs-kontrollbehörde die rund 80 Finanzkontrolleinrichtungen der Subjekte der Russischen Föderation sowie die Union der kommunalen Prüfungs-ämter, Letztere seit 2002. Die Mitglieder des Verbands tagen regelmäßig (zahlreiche Konferenzen wurden in den letzten Jahren organisiert, und es gibt verschiedene Schulungsinitiativen), um Erfahrungen auszutauschen und die Zusammenarbeit zu verstärken. Das Hauptziel des Verbandes ist es, zur Schaffung und Umsetzung eines einheitlichen Systems der Finanz-kontrolle im öffentlichen Sektor mit Standardmethoden und verfahren beizutragen. Ebenso verfolgt der Verband das Ziel, Behörden dabei zu un-terstützen, die Gesetzgebung auszuarbeiten, die nicht nur die Einrichtung neuer öffentlicher Kontroll- und Rechnungskammern regelt, sondern auch zur Steigerung der Effizienz der bereits bestehenden beiträgt. Zu den weiteren Initiativen gehören ein beständiger Informationsfluss unter den Mitgliedern und die Schaffung eines Rahmens für künftige gemeinsa-me Prüfungen.

Die Union der kommunalen Prüfungsgremien wurde 2002 geschaffen. Ihr Hauptziel ist es, die Zusammenarbeit zwischen ihren Mitgliedern zu stär-ken und an der Weiterentwicklung der Finanzkontrolle im kommunalen Sektor mitzuwirken.

8.6 Zusammensetzung und Struktur der Finanzkontrolleinrich-tungen

Jede Kontroll- und Rechnungskammer wird von einem Vorsitzenden ge-leitet, der von der zuständigen Duma für eine Amtszeit von 4 bis 6 Jahren ernannt wird. Der Beschluss über die Ernennung des Vorsitzenden wird in der Regel mit der Mehrheit der Stimmen aller Abgeordneten der betref-fenden Duma gefasst. Es gibt jedoch einige unterscheidende Merkmale von Gebietskörperschaft zu Gebietskörperschaft. In einigen Fällen wird der Vorsitzende beispielsweise von den gewählten Prüfern der Kammer gewählt. In den Gliedstaaten, in denen die Finanzkontrolleinrichtung eng an das Parlament gebunden ist, ist die Amtszeit des Vorsitzenden auf die Dauer des parlamentarischen Mandats beschränkt.

Der Vorsitzende hat in der Regel einen oder selten zwei Stellvertreter, die unter anderem die Aufgaben des Vorsitzenden in seiner Abwesenheit über-nehmen. Die Amtszeit der Stellvertreter entspricht der des Vorsitzenden.



Zu den Aufgaben des Vorsitzenden gehört die allgemeine Aufsicht über die Aktivitäten der Kammer und die Organisation von diesen Aktivitäten gemäß der geltenden Gesetzgebung. Darüber hinaus vertritt der Vorsit-zende die Kammer vor dem Parlament und der Regierung sowie allen an-deren Behörden. Um die ihm übertragenen Befugnisse auszuüben, kann er Aufträge erteilen und Weisungen geben, Personal einstellen und entlas-sen sowie Wirtschafts- und andere Verträge abschließen.

In der Regel darf der Vorsitzende nicht Mitglied des Parlaments oder der Regierung sein.

Die Prüfungsarbeit wird in Direktionen oder Abteilungen durchgeführt, die von Prüfern geleitet werden. Im Vergleich zur Struktur der Rechnungs-kammer der Russischen Föderation, die 12 Arbeitsbereiche hat, verfügen die Finanzkontrolleinrichtungen der Subjekte der Russischen Föderation über 3-8 Direktionen oder Abteilungen. Wie bereits erwähnt, gibt es auch Prüfer, die gewählt werden, allerdings nicht vom Parlament. Prüfer tragen die volle Verantwortung für die Qualität und die Ergebnisse der Arbeit, die von ihren Untergebenen innerhalb der Direktion oder der Abteilung ausgeführt wird, für die sie verantwortlich sind.

Es gibt einige Kontroll- und Rechnungskammern, in denen ein Vorstand (Kollegium) eingerichtet wird, um die Arbeit zu planen und zu organisie-ren, über die anzuwendenden Methoden zu entscheiden und um Angele-genheiten im Zusammenhang mit Berichten und anderen Informationen für das Parlament und die Regierung zu behandeln. Der Vorstand setzt sich aus dem Vorsitzenden der Kammer, seinem Stellvertreter sowie aus Prüfern zusammen. Seine Beschlüsse werden in der Regel mit der einfa-chen Mehrheit des Kollegiums gefasst.

Die meisten von den Föderationssubjekten geschaffenen Kontroll- und Rechnungskammern sind personell sehr schwach besetzt. Mehr als 50 von ihnen haben weniger als 20 Mitarbeiter einschließlich Inspektions- und Verwaltungspersonal. In sieben Regionen beschäftigt die Finanzkontroll-einrichtung mehr als 50 Personen, und es gibt sogar zwei Gebietskörper-schaften, in denen es mehr als 100 Mitarbeiter sind.

Es besteht ein Trend, die rechtliche Stellung der Mitglieder und Mitarbei-ter von Kontroll- und Rechnungskammern in den betreffenden Gesetzen abzusichern, um ihre berufliche Unabhängigkeit zu gewährleisten. So will man beispielsweise verhindern, dass der Vorsitzende, sein Stellvertreter und die Prüfer ohne die Zustimmung der gesetzgebenden Versammlung,



die sie ernannt hat, festgenommen, verhaftet oder strafrechtlich zur Ver-antwortung gezogen werden. Abgesehen davon können sie nur per Be-schluss der Versammlung, die sie ernannt hat, vor Ablauf ihrer Amtszeit aus ihrem Amt entlassen werden. Im Falle von Gesetzesverletzungen oder Missbrauch erfordert eine solche Entscheidung eine breite parlamenta-rische Mehrheit. Das Inspektionspersonal der Finanzkontrollleinrichtun-gen ist außerdem durch gesetzliche Bestimmungen gegen Druck und Nö-tigung geschützt.


Die Finanzierung der Kontroll- und Rechnungskammern der Subjekte der Russischen Föderation erfolgt entweder durch eine separate Linie im Haushalt der Gebietskörperschaft oder aus Mitteln des Haushalts, die für das Parlament des Gliedstaates bestimmt sind. In letzterem Fall haben Parlamente in einigen Gebietskörperschaften eine separate Haushaltslinie für Ausgaben des Finanzkontrollorgans eingerichtet.

Auch wenn Kontroll- und Rechnungskammern das Recht haben, eine an-gemessene Zuteilung von Mitteln zu beantragen und die ihnen zugewie-senen Mittel innerhalb ihrer Befugnisse zu verwenden, mangelt es ihnen vielfach an finanzieller Unterstützung, was ihnen das Erreichen ihrer Ziele erschwert.

Es gibt beispielsweise mehr als 10 Einrichtungen in den Gliedstaaten, die ihre Arbeit mit weniger als 5 Millionen Rubel bestreiten müssen, und eine große Mehrheit muss mit weniger als 20 Millionen Rubel auskommen. Nur 6 Kontroll- und Rechnungskammern haben ein Budget von über 50 Millionen Rubel.


9. DIE ÖFFENTLICHE FINANZKONTROLLE AUF KANTONALER EBENE IN DER SCHWEIZ

9.1 Einleitung

Da das politische System in der Schweiz föderaler Natur ist, liegt eine Betrachtung darüber nahe, wie die öffentliche Finanzkontrolle auf der Ebene der 20 Kantone und 6 Halbkantone funktioniert. Obwohl viele Ge-meinsamkeiten bestehen, können Stellung und Aufgaben von Kanton zu Kanton unterschiedlich sein und dies nicht zuletzt bedingt durch die un-terschiedliche Bevölkerungszahl in den Kantonen, die zwischen 15’000 und 1.3 Millionen Einwohner schwankt.

Die folgenden Ausführungen basieren auf Auswertungen aus dem Jahre 2002 und seither bekannten Veränderungen. Im Jahr 2003 hat die Fach-vereinigung der Finanzkontrollen eine Broschüre über die Nacherhebung der Strukturen der Finanzkontrollen herausgegeben.

9.2 Rechtsgrundlagen

Der Bund schaltet sich weder in die Bildung der kantonalen Finanzkon-trollen noch in die Definition ihrer Aufgaben ein. Die Finanzkontrollen der Kantone sind gemäß der besonderen Gesetzgebung jedes Kantons orga-nisiert und richten ihre Aktivitäten danach aus. In zwei Kantonen basiert die Finanzaufsicht auf parlamentarischen Erlassen. In allen übrigen ist sie im Gesetz, teilweise zusätzlich auch in der Kantonsverfassung festgelegt. In der Mehrzahl der Kantone ist die Finanzkontrolle im Finanzhaushalts-gesetz (FHG) integriert, wobei bei neueren Rechtsgrundlagen eine Ten-denz zu eigenständigen Finanzkontrollgesetzen (FKG) festzustellen ist. Die fachliche Unabhängigkeit ist bei allen Finanzkontrollen gegeben und bei 24 im Gesetz verankert. Dies zeigt die starke Stellung dieser Kontroll-instanzen, ist aber auch ein Zeichen der vom Gesetzgeber geforderten Unabhängigkeit. Die Befugnisse und die Stellung der Finanzkontrollen sind zurzeit unbestritten und die Tendenz zeigt in Richtung einer weite-ren Stärkung dieser Aufsichtsinstanz.

Die Große Mehrheit der Finanzkontrollen unterstützt sowohl das Parla-ment als auch die Regierung. Vereinzelt führen sie zudem die Sekreta-riatsarbeiten der für die Finanzaufsicht zuständigen parlamentarischen Kommissionen.


104 Die öffentliche Finanzkontrolle auf kantonaler Ebene in der Schweiz

Zusammengefasst läßt sich festhalten, dass die Finanzkontrollen der Kan-tone im Rahmen ihres gesetzlichen Prüfungsauftrages

• die Legislative (Parlament) bei der Durchführung der Oberaufsichtüber die Regierung, Verwaltung und Gerichte und

• dieExekutive(Regierung)beiderAusübungderDienstaufsichtüberdie Verwaltung

unterstützen. Diese gleichzeitige Unterstützung von Parlament und Regie-rung ist besonders anspruchsvoll. Zudem können die Finanzkontrollen von der Legislative und der Exekutive mit besonderen Prüfungsaufträ-gen betraut und zur Beratung beigezogen werden. Ein wichtiger Aspekt bei diesen Sonderaufträgen ist die Wahrung der Unabhängigkeit und der Selbständigkeit. Sofern solche Aufträge die Abwicklung des ordentlichen Prüfungsprogramms gefährden, können sie diese ablehnen. In mehreren Kantonen besteht für die Finanzkontrolle ein Leistungsauftrag. In anderen Kantonen ist festgehalten, dass die Finanzkontrolle in ihrer Prüfungstätig-keit nur Verfassung und Gesetz sowie allgemein anerkannten Prüfungs-grundsätzen verpflichtet ist.

9.3 Zuständigkeiten

Die Aufsicht der kantonalen Finanzkontrollen erstreckt sich in der Regel auf:

• dasRechnungswesendesParlamentes,• diekantonaleVerwaltung,• dieGerichtebzw.dieVerwaltungderRechtspflege,• dieöffentlichrechtlichenAnstaltenundKörperschaftendesKantons,• OrganisationenundPersonenaußerhalbderkantonalenVerwaltung,

denen der Kanton öffentliche Aufgaben überträgt,• Organisationen und Personen, denen Finanzhilfen gewährt werden,

um die Erfüllung einer von ihnen frei gewählten Aufgabe zu fördern oder zu gewährleisten.

Ergänzend zu diesen Zuständigkeiten ist festzuhalten, dass die Finanzkon-trollen die Finanzaufsicht auch dort ausüben, wo nach Gesetz und Statu-ten eigene Revisions- oder Kontrollstellen eingerichtet sind. Ausnahmen bedürfen der Festlegung in Spezialgesetzen.


105Die öffentliche Finanzkontrolle auf kantonaler Ebene in der Schweiz

Teils ist auch vorgesehen, dass, sofern der Kanton berechtigt ist an priva-ten oder gemischtwirtschaftlichen Betrieben ein Mitglied des Kontrollor-gans zu bezeichnen, die Finanzkontrolle als Vertreter bestimmt wird.

9.4 Prüfungskriterien und Prüfungsgrundsätze

Die Finanzaufsicht umfasst in der Regel folgende Prüfungskriterien:

• Ordnungsmäßigkeit• Rechtmäßigkeit• Wirtschaftlichkeit• Zweckmäßigkeit• Sparsamkeit• Wirksamkeit

Im Zusammenhang mit der Einführung von Leistungsverträgen kommt ihr nun auch die Aufgabe zu, die Verwirklichung der Leistungsverträge zu überprüfen.

Die Finanzkontrollen wenden bei ihrer Prüfung allgemein anerkann-te Prüfungsgrundsätze an. Diese Formulierung trägt dazu bei, dass die Weiterentwicklung in der Revision auch in der öffentlichen Verwaltung ohne Verzug Eingang finden kann. Gegenwärtig gelten als allgemein an-erkannt die von der Treuhand-Kammer Schweiz publizierten Prüfungs-standards. Sie verkörpern die Umsetzung aller am 30. Juni 2003 publi-zierten International Standard on Auditing (ISA). Die allgemeinen und spezifischen Grundsätze für die berufliche Praxis der Internen Revision (Institute of Internal Auditors) werden ebenfalls berücksichtigt. Aufgrund der Prüfungskriterien und Prüfungsziele wenden die Finanzkotrollen eine Kombination der Methoden der internen und der externen Revision an. Zusätzlich sind die von den nationalen und internationalen Fachgremien der Finanzkontrollen bzw. Fachorganen der Finanzaufsicht herausgegebe-nen Empfehlungen zu beachten. Um die Unabhängigkeit und Objektivität der Finanzkontrolle zu gewährleisten, darf sie nicht mit Vollzugsaufgaben betraut werden.

Bei komplexen Problemstellungen, die besondere Sachkenntnisse benö-tigen, können Sachverständige beigezogen werden. Auftraggeber und Be-richtsempfänger sollte immer die Finanzkontrolle sein, die die eingehol-ten Gutachten, Expertisen oder Berichte mit einer eigenen Beurteilung weiterleitet.



9.5 Interne Kontrolle

Die interne Kontrolle umfasst sämtliche organisatorischen Methoden und Maßnahmen, die in der öffentlichen Verwaltung analog der Privatwirt-schaft angewendet werden, um

• dasVermögendesGemeinwesenszuschützen,• dieGenauigkeitundZuverlässigkeitderBuchführungzugewährleis-

ten und• dieEinhaltungdergesetzlichenNormenzusichern.

Das Interne Kontrollsystem (IKS) unterstützt und sichert:

• eineordnungsmäßigesowieeffizienteVerwaltungsführung,• dieEinhaltungderverwaltungspolitischenGrundsätze,• denSchutzdesstaatlichenVermögens,• dieVerminderungundAufdeckungvonFehlernundUnregelmäßigkei-

ten,• dieZuverlässigkeitundVollständigkeitderBuchführung,• diezeitgerechteRechnungslegungmitzuverlässigenfinanziellenInfor-

mationen.

Es ist Aufgabe der Führungsverantwortlichen aller Stufen, die Kontroll- und Aufsichtspflichten in Zusammenarbeit mit den Departementen zu definieren, die mit der Durchführung betrauten Organe zu unterstützen und die organisatorischen Voraussetzungen für eine funktionierende und zwangsläufige Kontrolle zu schaffen.

Aufgabe der Finanzkontrollen ist es, im Rahmen ihres gesetzlichen Prü-fungsauftrags die Angemessenheit und das Funktionieren der Internen Kontrolle sowie der selbständig wirkenden Sicherungsmaßnahmen zu prüfen. Die Bedeutung des IKS wird oft unterschätzt und damit besteht die Gefahr, ihm nicht die notwendige Aufmerksamkeit zukommen zu las-sen.

9.6 Allgemeine Prüfungsaufgaben

Die Finanzkontrolle prüft den gesamten Finanzhaushalt eines Kantons nach den bereits erwähnten Prüfungskriterien. Mit Ausnahme zweier Kantone sind die Finanzkontrollen befugt, ihr Arbeits- und Prüfungspro-gramm frei zu bestimmen. Geprüft wird nicht nur nachträglich, sondern



auch mitschreitend. Die Prüfung der Staatsrechnung (Rechnung des Kan-tons) sowie der separaten Rechnungen der Departemente, Dienststellen, Anstalten und Betriebe gehört zu den Kernaufgaben der Finanzkontrol-len. In einzelnen Kantonen führt die Finanzkontrolle entsprechend den gesetzlichen Grundlagen auch Prüfungen bei Gemeinden durch. Unter System- und Projektprüfungen fallen z.B. Informatikprüfungen und die begleitende Prüfung der Abwicklung von Bauprojekten. Subventions-prüfungen und Prüfungen im Auftrage oder in Zusammenarbeit mit dem Bund sind ebenfalls Teil des Prüfungsauftrages. Für die Prüfungen gelten die Grundsätze der risikoorientierten Prüfungsplanung.

Mit dem Outsourcen und Privatisieren von Aufgaben und Betrieben aus der öffentlichen Verwaltung gewinnt die “konsolidierte Betrachtungswei-se: Risikobeurteilung” zunehmend an Bedeutung. Die Finanzkontrolle prüft, ob die Risikobeurteilung vorgenommen wird, erforderliche Maß-nahmen eingeleitet und entsprechende Vermerke in der Staatsrechnung angebracht worden sind.

Ziel der Prüfung der Ordnungsmäßigkeit ist die kritische Beurteilung eines Ergebnisses und dessen Präsentation. Sie unterscheidet sich nicht von den Prüfungen im privaten Sektor.

Unter dem Gesichtspunkt der Rechtmäßigkeit prüft die Finanzkontrolle, ob der Grundsatz der Gesetzmäßigkeit im Bereich des Finanzhaushalts eingehalten wird, die nötigen Kredite für Ausgaben vorliegen und die Vor-schriften über die Finanzkompetenzen eingehalten werden. Insbesonde-re wird geprüft, ob für die eingegangenen Verpflichtungen und die getä-tigten Ausgaben Rechtsgrundlagen vorliegen, die den Anforderungen des Legalitätsprinzips genügen.

Das Prinzip der Wirtschaftlichkeit verlangt, dass mit einem möglichst geringen Aufwand ein möglichst gutes Ergebnis erzielt wird. Es setzt vo-raus, dass sowohl die Kosten als auch der Nutzen quantifiziert und das Verhältnis beider Größen optimiert wird. Die Finanzkontrolle beurteilt die Wirtschaftlichkeit, indem sie prüft, ob ein Ergebnis auf eine sinnvolle und günstige Weise zustande gekommen und ob mit einem möglichst ge-ringen Aufwand ein möglichst gutes Ergebnis erzielt worden ist.

Bei der Prüfung der Zweckmäßigkeit richtet die Finanzkontrolle ihr Au-genmerk darauf, ob die Organisation zweckmäßig ist und die Führungs-verantwortung stufengerecht wahrgenommen wird. Zudem wird geprüft, ob die zu prüfende Stelle ihren Aufgaben entsprechend organisiert ist



und die Voraussetzungen für eine den Anforderungen entsprechende Ge-schäftsführung gegeben sind.

Das Prinzip der Sparsamkeit bedeutet in der öffentlichen Verwaltung, dass die Aufwände (laufende Rechnung) und Ausgaben (Investitionsrech-nung) so tief wie möglich gehalten werden. Sparsam handelt, wer einen Aufwand und/oder eine Ausgabe verhindert, die für die Erfüllung der öf-fentlichen Aufgaben nicht notwendig ist, wer unnötigen Luxus vermeidet und rationell arbeitet. Bei den Sparsamkeitsprüfungen geht die Finanz-kontrolle auch den Fragen nach, ob die Aufwände und/oder die Ausgaben notwendig gewesen und die Bedürfnisse nachgewiesen sind sowie Alter-nativen bestanden hätten.

Gegenstand der Wirkungsprüfung sind die Leistungen der Verwaltung und deren richtige, systematische Erfassung, Bewertung und Beurteilung. Im Vordergrund steht bei der Wirkungsprüfung nicht die Input- sondern die Output-Seite. Die Wirkungsprüfung ist eng mit der Prüfung der Wirt-schaftlichkeit und der Sparsamkeit verknüpft. Sie bezieht sich auf die Wirkungsrechnung und die darauf abgestützte Wirkungskontrolle. Dabei prüft die Finanzkontrolle insbesondere, ob:

o die finanziellen Aufwendungen die erwartete Wirkung erzielen;o unerwünschte Nebenwirkungen auftreten;o die Bedürfnisse der Bürger (Kunden) bekannt sind und erfüllt wer-

den;o ein günstiges Verhältnis zwischen Kosten und Nutzen erreicht wird

(Benchmarking);o die Leistungsaufträge in qualitativer und quantitativer Hinsicht er-

füllt werden;o die gesetzlichen Ziele von Programmen und Aktionen in qualitati-

ver und quantitativer Hinsicht erreicht werden;o die Leistungsindikatoren den Anforderungen entsprechen;o das Controlling die Informationen der Wirkungsrechnung stufen-

gerecht aufbereitet und für die Führungsentscheide weitergibt;o Schlussfolgerungen aus der Wirkungsrechnung mit zweckmäßigen

Maßnahmen umgesetzt werden.

Im Sinne einer Beratung wird die Finanzkontrolle außerdem bei der Erarbeitung von Vorschriften über die Haushaltsführung sowie bei der Entwicklung und Abnahme von Systemen des Rechnungswesens beige-zogen.



9.7 Prüfungsablauf

Die Finanzkontrolle legt fest, ob sie eine Prüfung ankündigen oder diese unangemeldet durchführen will. Unangemeldete Prüfungen finden statt bei Kassen- und Vermögensprüfungen oder im Falle von Hinweisen auf Unregelmäßigkeiten. Wer der Aufsicht der Finanzkontrolle untersteht, unterstützt sie bei der Durchführung ihrer Aufgaben. Insbesondere sind ihr auf Verlangen die notwendigen Unterlagen vorzulegen und Auskünfte zu erteilen. Die Prüfung beinhaltet üblicherweise Planung, Vorbereitung, Durchführung, Berichterstattung und Follow up.

Weil nicht jährlich alle Bereiche einer eingehenden Prüfung unterzogen werden können, werden verschiedene Bereiche periodisch einer Schwer-punktprüfung unterzogen. Schwerpunktprüfungen eignen sich für: Cash Management, Eventualverbindlichkeiten, Staatsgarantien, Personal, Bei-träge, Spezialfinanzierungen, Straßen- und andere Spezialrechnungen, um nur einige Beispiele zu nennen.

9.8 Berichterstattung

Jede Prüfung wird mit einer Schlussbesprechung und einem Bericht ab-geschlossen. Form, Inhalt und Gestaltung der Berichte sind in den einzel-nen Kantonen unterschiedlich. Die Verteilung der Berichte ist ebenfalls unterschiedlich geregelt. Im Kantons Wallis werden beispielsweise alle Berichte der kontrollierten Einheit, dem zuständigen Departement, dem Finanzdepartement, dem Staatsrat (Regierungsrat) und den Präsidenten der Finanz- und der Geschäftsprüfungskommission zugestellt; werden möglicherweise strafbare Handlungen festgestellt, ist die Finanzkontrolle gesetzlich verpflichtet, ebenfalls den zuständigen Richter zu informieren. In einigen Kantonen ist die Verteilung der Berichte restriktiver geregelt, teils wird die Exekutive und die Legislative nur mit Quartals- oder Se-mesterberichten über die Prüfungsergebnisse und die von den geprüften Stellen getroffenen Maßnahmen (in zusammengefasster Form) orientiert.

9.9 Verfahren

Werden nur unwesentliche Mängel festgestellt, genügt es, wenn die ge-prüfte Stelle der Finanzkontrolle die Behebung der Mängel mitteilt. Bei wesentlichen Beanstandungen erwartet die Finanzkontrolle eine Stellung-nahme mit Auskunft über die getroffenen Maßnahmen auf dem Dienst-



weg. Einige Finanzkontrollen verfügen über eine Weisungsbefugnis bei Beanstandungen im Bereich der Ordnungsmässigkeit und der Rechtsmäß-igkeit oder es besteht die Möglichkeit, bei der vorgesetzten Stelle den Antrag zur Erteilung einer Weisung zu stellen, sofern eine kontrollierte Instanz den Anträgen der Finanzkontrolle nicht nachkommt. In der Re-gel entscheidet der Regierungsrat endgültig und ordnet die gebotenen Maßnahmen an. Die Verfahren im Rahmen der Berichtserledigung sind von Kanton zu Kanton verschieden, bezüglich der Zielerreichung aber ähnlich. Der Erfolgskontrolle bzw. dem Follow up kommt wesentliche Be-deutung zu.

9.10 Tätigkeitsbericht

Üblicherweise hat die Finanzkontrolle – wie alle übrigen Ämter, Abteilun-gen und Betriebe einer öffentlichen Verwaltung – einen Tätigkeitsbericht zu erstellen, welcher Bestandteil des Geschäftsberichtes der Regierung an das Parlament ist. In verschiedenen Kantonen erstattet die Finanzkontrol-le ihren Tätigkeitsbericht direkt ans das Parlament. Durch die Veröffent-lichung dieser Berichte wird die Transparenz des Prüfungswesens gegen außen sichergestellt.

9.11 Organisation

In der Mehrheit der Kantone wird der Leiter der Finanzkontrolle, teils nach Rücksprache mit der Finanzkommission, durch die Regierung ge-wählt. Vereinzelt erfolgt die Wahl durch das Parlament. In bestimmten Fällen ist die Wahl durch die Regierung vorgesehen mit Bestätigung durch das Parlament. Das Personalrecht des Kantons findet auch für die Leitung der Finanzkontrolle Anwendung. Je nach den Zuständigkeiten kann die Leitung der Finanzkontrolle ihr Personal im Rahmen des bewilligten Vor-anschlages einstellen, befördern und entlassen. Teils werden die Reviso-ren durch die Regierung nach Rücksprache mit der Finanzkommission ernannt.

Für die Haushaltsführung der Finanzkontrolle gilt die Finanzhaushalts-gesetzgebung. Teils wird die Rechnung der Finanzkontrolle durch eine externe Revisionsstelle geprüft. Dort wo die Finanzkontrolle aus der Ver-waltung ausgegliedert ist, übernimmt die Regierung den jährlichen Vor-anschlag und den Finanzplan unverändert in den Voranschlag und den Finanzplan des Kantons. Die Mehrheit der Mitarbeiter der Finanzkontrol-



len erfüllen die gesetzlichen Anforderungen, um als besonders befähigter Revisor tätig zu sein. Teils wurde der Mitarbeiterstab in den letzten Jahren durch Informatiker, Ingenieure und Juristen ergänzt.

Die Qualitätssicherung erfolgt durch interne Qualitätskontrollen sowie durch externe Instanzen, namentlich Finanzkontrollen anderer Kantone oder private Revisionsgesellschaften. Vereinzelt sind die Finanzkontrollen ISO zertifiziert. Die kritische Überprüfung der Rückmeldungen der über-prüften Einheiten ist ebenfalls Bestandteil der Qualitätskontrolle.

Die Finanzkontrolle verkehrt direkt mit den Auftraggebern und den geprüften Stellen. Es hat sich als nützlich erwiesen, dass die für die Fi-nanzaufsicht zuständige parlamentarische Kommission sowie auch die Regierung die Finanzkontrolle jährlich zu mindestens einer Aussprache einladen. Zudem führt die Finanzkontrolle von sich aus jährlich oder nach Bedarf Informationsgespräche mit den Departementsvorsteherinnen und Departementsvorsteher.

9.12 Zusammenarbeit - Weiterbildung

Die Zusammenarbeit äußert sich insbesondere bei interkantonalen Orga-nisationen. Teils werden diese durch Mitarbeiter verschiedener kantonaler Finanzkontrollen überprüft oder sie wechseln sich in einem festgelegten Turnus ab. Mit der der Eidgenössischen Finanzkontrolle haben einzelne Kantone Vereinbarungen betreffend Kontrollen im Bereich der direkten Bundessteuer, die durch die Kantone erhoben wird. Auch verlangen meh-rere Bundesämter Bestätigungen der kantonalen Finanzkontrollen über die Verwendung der zur Verfügung gestellten Subventionen.

Die Finanzkontrollen pflegen einen regen gegenseitigen Informations- und Erfahrungsaustausch. Die Finanzkontrollen der deutschsprachigen Kanto-ne und Städte sowie des Fürstentums Liechtenstein sind in der Fachverei-nigung der Finanzkontrollen zusammengeschlossen, diejenigen der fran-zösischsprachigen Kantone (Freiburg, Genf, Jura, Neuenburg, Wallis und Waadt) sowie der Kantone Bern und Tessin in der Konferenz der Leiter der Finanzkontrollen der “lateinischen“ Kantone (cantons latins). Zudem gehören die meisten Finanzkontrollen dem Schweizerischen Verband für Interne Revision an, Sektor öffentliche Verwaltung, wiederum aufgeteilt in die Sektionen der deutschsprachigen und der französischsprachigen Kantone und Städte. Zahlreiche Mitarbeiter und Leiter der Finanzkontrol-len sind Mitglied der Treuhand-Kammer der Schweiz. Überdies nehmen



die Finanzkontrollen der deutschsprachigen Kantone an den Veranstal-tungen (Tagungen, Konferenzen, Seminare) des Deutschen Instituts für Interne Revision teil. Die meisten Finanzkontrollen sind auch Mitglied des Schweizerischen Verbandes für öffentliches Finanz- und Rechnungswesen und nehmen – je nach Thema – an den Veranstaltungen der Schweize-rischen Gesellschaft für Verwaltungswissenschaften teil. Zum Teil haben sich Verbindungen mit den Hochschulen ergeben. Von großer Bedeutung und Nutzen sind die Fachtagungen der Eidgenössischen Finanzkontrolle mit den Kantonalen Finanzkontrollen. Wichtiger Aspekt dieser Zusam-menarbeit ist neben dem Informations- und Erfahrungsaustausch die Aus- und Weiterbildung im Bereiche der Prüfung öffentlicher Verwaltungen.

Abschließend ist auch zu erwähnen, dass die Finanzkontrollen der Kan-tone Genf, Zürich und Wallis Mitglied der europäischen Organisation der regionalen externen Institutionen zur Kontrolle des öffentlichen Finanz-wesens (EURORAI) sind. Diese Organisation hat im Herbst 2005 erstmals in der Schweiz (in Zürich) ein Seminar durchgeführt, an dem auch zahl-reiche Vertreter der kantonalen Finanzkontrollen teilgenommen haben. Ende Oktober 2007 hat EURORAI ebenfalls zum ersten Mal den Kongress in der Schweiz (in Crans-Montana im Kanton Wallis) durchgeführt. Diese Anlässe von EURORAI in der Schweiz zeugen von der Wertschätzung, die diese Organisation der Schweiz zukommen lässt.


10. EXTERNE FINANZKONTROLLE DER AUTONOMEN REGIONEN IN SPANIEN


In der spanischen Verfassung aus dem Jahr 1978 ist das Prinzip der Auto-nomie der Nationalitäten und Regionen gewährleistet, aus denen sich der spanische Staat zusammensetzt. Dieses Prinzip findet seine Ausgestaltung in der territorialen Gliederung des Staates, der seitdem in Gemeinden, Provinzen und sogenannte “Autonome Gemeinschaften” (Comunidades Autónomas) gegliedert ist. Alle diese Gebietskörperschaften genießen Au-tonomie bei der Verfolgung ihrer jeweiligen Interessen.

Spanien ist verfassungsgemäß strukturell in siebzehn Autonome Gemein-schaften gegliedert, die jede ihre eigene vollziehende Regierung und ihr Regionalparlament haben. Im Gegensatz zu anderen Ländern, wo ge-wöhnlich Einheitlichkeit zwischen den verschiedenen Regionen besteht, verfügt in Spanien jede Nationalität oder Region über Zuständigkeiten, die nicht immer mit denen anderer Regionen übereinstimmen, so dass die externen Finanzkontrollorgane des “autonomischen” (d.h. einer Au-tonomen Gemeinschaft) öffentlichen Sektors unterschiedliche Charakte-ristiken und Funktionen aufweisen.

Nach 1984 haben einige Autonome Gemeinschaften nach und nach in Ausübung ihrer Selbstregierungsbefugnisse von ihren jeweiligen Parla-menten abhängige Kontrollorgane ins Leben gerufen, um die externe Fi-nanzkontrolle des autonomischen öffentlichen Sektors zu ermöglichen. Bislang verfügen zwölf Autonome Gemeinschaften (Andalusien, Asturien, Balearen, Baskenland, Galicien, Kanaren, Kastilien-La Mancha, Kastilien-León, Katalonien, Madrid, Navarra und Valencia) über eine derartige Ein-richtung der externen Finanzkontrolle. Die Kontrollorgane der Autono-men Gemeinschaften Asturien, Balearen und Kastilien-León haben erst vor kurzem mit ihrem Betrieb begonnen. In Aragonien hat das Kontroll-organ, obwohl das Regionalparlament bereits seine Errichtung genehmigt hat, seine Tätigkeit noch nicht aufgenommen. Die Kontrolle der öffentli-chen Rechnungsführung der übrigen Autonomen Gemeinschaften (Extre-madura, Kantabrien, La Rioja und Murcia) wird direkt vom Rechnungshof des Staates (Tribunal de Cuentas del Estado) wahrgenommen. Es wäre wünschenswert, dass das Modell allgemein auf die restlichen Autonomen Gemeinschaften angewandt wird, damit im Ergebnis die Gesamtkohärenz des Systems mit der Konzeption und der Funktionsweise des in Autonome


114 Externe Finanzkontrolle der autonomen Regionen in Spanien

Gemeinschaften gegliederten Staates gewährleistet ist. In diesem Sinne ist die Situation in Spanien atypisch im Vergleich zu den übrigen europäi-schen Ländern, wo in der Regel eine größere Homogenität zwischen den verschiedenen Regionen ein und desselben Staates gegeben ist.

Die Funktionen der Haushalts- und Wirtschaftsführungsprüfung, die die regionalen externen Finanzkontrollorgane in ihren jeweiligen öffentli-chen Sektoren ausüben, müssen mit den vom Rechnungshof des Staates ausgeübten Funktionen vereinbar sein, der durch die spanische Verfas-sung als oberstes Organ der Rechnungskontrolle und der Prüfung der Wirtschaftstätigkeit des Staates und des öffentlichen Sektors angelegt ist. Diesen Organen fehlt es allerdings an einer gerichtlichen Funktion, es sei denn, sie üben sie durch Delegation des Rechnungshofs des Staates aus.

Die Schaffung regionaler externer Finanzkontrolleinrichtungen fällt in die Kompetenz der jeweiligen regionalen Parlamente, die ihre Rechtsstellung, Vorrechte, Zuständigkeiten usw. durch Rechtsnorm mit Gesetzesrang re-geln.

Die geltenden Gesetze sind sehr ähnlich, obgleich die Zahl der Mitglieder der obersten Leitungsinstanz von Institution zu Institution verschieden ist. In allen Fällen umfasst jedoch die Prüfungsfunktion die Kontrolle der Gesetzmäßigkeit, der Ordnungsmäßigkeit der Rechnungsführung und der Wirksamkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

10.2 Umfang der Kontrolltätigkeit

Die Funktionen der autonomischen externen Finanzkontrollorgane sind in ihrem jeweiligen Gründungsgesetz definiert. Ihre Hauptfunktion ist die Prüfung der Wirtschafts-, Finanz- und Rechnungsführung oder -tätigkeit des regionalen öffentlichen Sektors1, wenngleich alle diese Organe auch

1 Die Inhalte der Prüfungstätigkeit im regionalen öffentlichen Sektor werden zwar ge-wöhnlich, wenn auch in sehr unterschiedlichem Umfange, in den Regelungsgesetzen der autonomischen externen Finanzkontrollorgane entwickelt, in allen diesen Geset-zen setzt sich dieser öffentliche Sektor aber zusammen aus der öffentlichen Verwaltung der Autonomen Gemeinschaft einschließlich der sogenannten institutionellen Verwal-tung, das heißt den autonomen Einrichtungen, den von der autonomischen Verwal-tung abhängigen öffentlichen Unternehmen und den Unternehmen mit mehrheitlicher Beteiligung dieser Verwaltung. Einige Regelungsgesetze erwähnen überdies öffentlich-rechtliche Körperschaften wie zum Beispiel die Berufsvereinigungen der Fischer und


115Externe Finanzkontrolle der autonomen Regionen in Spanien

Prüfungskompetenzen über die lokalen Gebietskörperschaften der Regi-on (Provinzen und Gemeinden), deren autonome Einrichtungen und die von ihnen abhängigen Unternehmen2 ausüben. In allen Fällen umfasst der autonomische öffentliche Sektor auch die auf dem Gebiet der Auto-nomen Gemeinschaft vorhandenen öffentlichen Universitäten. Der Hand-lungsbereich der autonomischen externen Finanzkontrollorgane erstreckt sich überdies auf die Beihilfen, die natürlichen oder juristischen Personen vom autonomischen oder lokalen öffentlichen Sektor gewährt wurden, gleich welcher Art die Beihilfen sind (Subventionen, Kredite, Bürgschaf-ten, Befreiungen, Steuervergünstigungen usw.). Von der Prüfungsfunktion abgesehen, deren Inhalt die Prüfung der Rechnungen, die Vergabe öffent-licher Aufträge und anderer Vertragsabschlüsse, das Vermögen und die Beihilfen des regionalen wie lokalen3 öffentlichen Sektors umfasst, sind den Kontrollorganen in ihren Regelungsgesetzen weitere Funktionen zu-gewiesen wie die Beratung der jeweiligen Parlamente in Wirtschafts- und Finanzfragen und durch Delegation des Rechnungshofs des Staates die gerichtlichen Untersuchungen für die Verfahrenseinleitung im Rahmen der Haftung für die rechtmäßige Verwaltung öffentlicher Mittel.

die Eigentums-, Landwirtschafts-, Handels-, Industrie- und Schifffahrtskammern (wie in Galicien oder Madrid). In anderen Fällen sieht die gesetzliche Regelungsnorm der Kör-perschaft selbst die Prüfungszuständigkeit des autonomischen Kontrollorgans vor. Die Suche nach neuen Rechtsformen, auch “allgemeine Flucht aus dem Verwaltungsrecht” genannt, erschwert in vielen Fällen die Finanzkontrolle des aus der sogenannten insti-tutionellen Verwaltung bestehenden öffentlichen Sektors. Die autonomischen externen Finanzkontrollorgane haben es dann gegebenenfalls mit Widerstreben jeder Art gegen die Durchführung der Prüfung dieser Körperschaften zu tun, die durchaus auch die Unzuständigkeit des Prüfungsorgans vorbringen können, wie dies etwa bei den öffentli-chen Stiftungen oder den Konsortien der Fall ist. Desgleichen bestehen Zweifel, ob alle externen Kontrollorgane für die Prüfung der sogenannten verbundenen Unternehmen, bei denen die öffentliche Beteiligung unter 50% beträgt, zuständig sind. Einige Rege-lungsgesetze sehen diese Möglichkeit ausdrücklich vor (Balearen, Katalonien).

2 Die Ausführungen in der vorherigen Fußnote über die institutionelle Verwaltung haben auch für den lokalen öffentlichen Sektor Gültigkeit.

3 Bei der Ausübung ihrer Prüfungsfunktion obliegt außerdem allen autonomischen ex-ternen Finanzkontrollorganen (obgleich sich nicht alle Regelungsgesetze ausdrücklich darauf beziehen) die Prüfung der Wahlbuchführung der politischen Formationen, die an den Wahlen in den Autonomen Gemeinschaften teilnehmen. Auf der anderen Seite müssen diese Organe nach Maßgabe des geltenden Gesetzes über die interterritorialen Ausgleichsfonds (Fondos de Compensación Interterritorial, Fonds für den Finanzaus-gleich zwischen spanischen Regionen) einen separaten Bericht über alle zulasten dieser Fonds in der jeweiligen Autonomen Gemeinschaft finanzierten Projekte erstellen.



Neben diesen Funktionen wird in einigen Gesetzen Autonomer Gemein-schaften ausdrücklich eine weitere Reihe von Funktionen erwähnt wie die Kenntnisnahme und Analyse von Rechnungsprüfungen, die die regi-onale Innenrevisionsstelle (Intervención General Regional) oder andere Einrichtungen im öffentlichen Sektor durchführen (Balearen, Kanaren und Valencia), die Abgabe von Gutachten und Konsultationen, die diverse öffentliche Einrichtungen auf dem Gebiet des öffentlichen Rechnungswe-sens und der Haushalts- und Wirtschaftsführung anfordern (Kanaren, Ka-talonien und Galicien, ähnlich in Aragonien), oder die Prüfung etwaiger Privatisierungsprozesse öffentlicher Unternehmen und Dienstleistungen (Aragonien).

Sollten die autonomischen externen Finanzkontrollorgane bei der Aus-übung ihrer Prüfungsfunktion die Existenz von Hinweisen im Rahmen der Haftung für die rechtmäßige Verwaltung öffentlicher Mittel (Rechts-verstöße, Missbrauch oder unregelmäßige Praktiken) bemerken, deren sich Personen, die öffentliche Güter, Mittel oder Effekten einziehen, be-wirtschaften, verwalten, verwahren, mit ihnen umgehen oder sie benut-zen, strafbar gemacht haben könnten, leiten sie die Angelegenheit unver-züglich zwecks einer möglichen Strafverfolgung dem Rechnungshof des Staates zu.

Die autonomischen externen Finanzkontrollorgane haben keine Jurisdik-tionsgewalt, die ausschließlich dem Rechnungshof des Staates vorbehal-ten ist, da, wie das Verfassungsgericht erklärt hat, diese Lösung der Verfas-sung am besten gerecht wird.

Unbeschadet dessen können die autonomischen externen Finanzkon-trollorgane nach Maßgabe der in den entsprechenden und mit den Ge-setzen über die Organisation, den Aufbau und die Befugnisse sowie den Betrieb des Rechnungshofs des Staates übereinstimmenden Artikeln der Gründungsgesetze der verschiedenen autonomischen Organe enthalte-nen Bestimmungen durch Delegation des Rechnungshofs des Staates die im Rahmen der Haftung für die rechtmäßige Verwaltung öffentlicher Mit-tel erforderlichen Voruntersuchungshandlungen tätigen.

Falls also der Rechnungshof des Staates von dieser Delegationsbefugnis Gebrauch machen sollte, die ihm das Rechnungshofgesetz einräumt (Ar-tikel 26.3), führen die autonomischen Kontrollorgane die genannten Vor-untersuchungshandlungen durch.



Die Prüfungsinitiative schließlich liegt im Allgemeinen bei den autonomi-schen externen Finanzkontrollorganen selbst und bei den Parlamenten der Autonomen Gemeinschaften. In bestimmten Annahmefällen können allerdings auch andere Rechtssubjekte wie die Regierung der Autonomen Gemeinschaft oder die lokalen Gebietskörperschaften dazu ermächtigt werden (Aragonien, Balearen, Kanaren, deren Regelungsgesetz auch die Universitäten vorsieht, Kastilien-La Mancha, sogar noch weiter gehende Regelung in Asturien und Madrid).

10.3 Kontrollarten

Das Kontrollziel ist dreigestaltig:

- Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit der Rechnungsführung,

- Kontrolle der Gesetzmäßigkeit,

- Kontrolle der Wirksamkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit.

Bei der Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit der Rechnungsführung wird überprüft, ob die Rechnungsabschlüsse der geprüften Stelle nach Maß-gabe der auf sie anwendbaren Grundsätze der Rechnungsführung aufge-stellt und vorgelegt wurden.

Bei der Kontrolle der Erfüllung der Gesetz- oder Rechtmäßigkeitsanfor-derung wird nachgeprüft, ob sich die geprüfte Stelle an die gesetzlichen Normen hält, nach denen sich ihre Tätigkeit zu richten hat.

Bei den Kontrollen der Wirksamkeit, Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit wird das Handeln der geprüften Stelle gemäß den ihr zugewiesenen Zie-len und den Grundsätzen einer ordnungsgemäßen Haushalts- und Wirt-schaftsführung bewertet. Es geht dabei sowohl um die Bewertung, ob die Bewirtschaftung der personellen und materiellen Ressourcen und der Haushaltsmittel auf sparsame und wirtschaftliche Weise entwickelt wor-den ist, als auch um die Bewertung des Wirksamkeitsgrads bei der Errei-chung der vorgesehenen Ziele.

Bei der Wirksamkeitskontrolle wird überprüft, in welchem Maße die der Stelle zugewiesenen und in ihren Tätigkeitsplänen und -programmen ent-haltenen Ziele erfüllt werden. Bei der Wirtschaftlichkeits- oder Effizienz-kontrolle werden die erzielten Ergebnisse mit den hierfür eingesetzten



Mitteln verglichen. Bei der Kontrolle der Sparsamkeit schließlich wird überprüft, ob die Ressourcen zu möglichst geringen Kosten erreicht und in angemessener Qualität und Quantität gehalten wurden.

Die Wirksamkeits-, Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitsprüfungen stel-len eine neue und wichtige Herausforderung dar und konfrontieren den Prüfungsfachmann mit der schwierigen Aufgabe, ein auf die Haushalts- und Wirtschaftsführung bezogen adäquates wirtschaftliches Verhalten zu evaluieren.

Im spanischen Fall herrschten im öffentlichen Sektor die Kontrolle der Ordnungsmäßigkeit der Rechnungsführung und die Gesetzmäßigkeits-kontrolle vor, auch wenn ein Trend besteht, die Anstrengungen zur Vor-nahme von Wirksamkeits-, Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeitskontrol-len zu verstärken. In diesem Sinne legt die Verfassung von 1978 selbst in ihrem Artikel 31.2 fest, dass „die öffentlichen Ausgaben (…) eine gerechte Verteilung der öffentlichen Mittel (vornehmen); Planung und Ausführung erfolgen nach den Kriterien der Effizienz und Wirtschaftlichkeit“. In dem-selben Sinne zählt Artikel 13.1 Absatz b) und c) des Gesetzes 2/1982 vom 12. Mai 1982 über die Organisation, den Aufbau und die Befugnisse des Rechnungshof des Staates zu den verpflichtenden Bezugspunkten für die Prüfungstätigkeit des Rechnungshofs „die Erfüllung der Ansätze und den Vollzug des Haushaltsplanes des Staates, der Autonomen Gemeinschaf-ten, der lokalen Gebietskörperschaften und der übrigen Körperschaften, die dem öffentlichen Haushaltswesen unterliegen, nach den Kriterien der Effizienz und Wirtschaftlichkeit“.

Die Bewertung der Wirksamkeit einer Haushalts- und Wirtschaftsführung kann ohne eine vorherige Planung, die in Programmen konkretisiert ist, in denen klar festgesetzte und nach Möglichkeit quantifizierte Ziele er-scheinen, nicht ernsthaft erwogen werden.

Die Wirtschaftlichkeitskontrolle setzt voraus, dass Richtschnuren oder Re-ferenzwerte vorliegen, anhand deren Vergleiche gezogen werden können. Über objektive Indikatoren verfügen zu können, wäre zweifelsohne ein nützliches Instrument im Hinblick auf die Realisierung derartiger Prüfun-gen.

Während im Falle der Rechnungsführungsprüfung stark definierte und normierte Regeln und Verfahren zur Verfügung stehen, sind diese Regeln und Verfahren bei Wirksamkeits-, Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeits-prüfungen nicht ausreichend konsolidiert und werden von der Mehr-



heit der Prüfungsfachleute nicht ausreichend akzeptiert. Sie sind daher der subjektiven Einschätzung und Beurteilung des Prüfers unterworfen und können demzufolge auf Kritik an der Solidität stoßen, auf der seine Schlussfolgerungen beruhen.

10.4 Verbindungen zu anderen Kontrolleinrichtungen

Träger der Beziehungen zwischen den autonomischen Finanzkontrollor-ganen und dem Rechnungshof des Staates ist eine im Mai 1989 einge-richtete Koordinierungskommission, deren Aufgabe die Festlegung von gemeinsamen Prüfungskriterien und -techniken ist, die größtmögliche Wirksamkeit bei den Ergebnissen gewährleisten und Doppelaufwand bei den Prüfungshandlungen verhindern sollen. Außerdem übersenden die regionalen Kontrollinstitutionen dem Rechnungshof des Staates ein Ex-emplar ihrer Berichte.

In keinem Fall besteht eine hierarchische Unterordnung der regionalen Einrichtungen der externen Finanzkontrolle unter den Rechnungshof des Staates oder die Zentralregierung. Die regionalen Kontrollorgane hängen von ihren jeweiligen Parlamenten ab, die ihren Haushaltsplan bewilligen und ihre Mitglieder ernennen.

Dennoch besteht die Möglichkeit, dass der Rechnungshof des Staates die Untersuchung von Gerichtsverfahren im Rahmen der Haftung für die rechtmäßige Verwaltung öffentlicher Mittel an die regionalen Kontrollor-gane delegiert.

Es bestehen weder organische noch funktionelle Bindungen gegenseitiger Abhängigkeit zwischen den verschiedenen regionalen Kontrollorganen. Bis vor kurzem manifestierte sich die Zusammenarbeit in Kontakten auf höchster Ebene und in der Teilnahme an Konferenzen und Seminaren. Auf einer Sitzung am 15. Juni 2006 in Madrid beschlossen die höchsten Vertreter der Einrichtungen der externen Finanzkontrolle der Autonomen Gemeinschaften jedoch, die “Konferenz der Präsidenten der autonomi-schen externen Finanzkontrollorgane” (Conferencia de Presidentes de los Órganos Autonómicos de Control Externo) ins Leben zu rufen mit dem Ziel, die Zusammenarbeit zwischen ihren Mitgliedern zu verstärken, um eine stärkere und wirksamere Kontrolle öffentlicher Gelder anzustoßen. Die autonomischen externen Kontrollorgane verfolgen mit dieser Initiati-ve die Absicht, Informationen, Erfahrungen und Prüfungsmethoden aus-zutauschen sowie im Zusammenhang mit Fragen, die die Finanzkontrolle



der regionalen und lokalen Verwaltungen berühren, eine einheitliche Po-sition einzunehmen. Auf dem Treffen in Madrid wurde vereinbart, zwei ordentliche Sitzungen im Jahr abzuhalten. Der Vorsitz der Konferenz wird in der Reihenfolge der Anciennität der Mitgliedsinstitutionen nach dem Rotationsprinzip geführt. Auf ihrer ersten Sitzung im Oktober 2006 in Pamplona verständigte sich die Präsidentenkonferenz auf ein Dokument zur Lage der Kontrolle öffentlicher Gelder, das den Namen “Erklärung von Pamplona” erhielt und in dem sich die Unterzeichner für die vorran-gige Kontrolle der “aus haushalterischer Sicht wichtigsten Bereiche wie Gesundheit und Erziehung” mit “besonderer Berücksichtigung der als ri-sikobehaftet betrachteten Bereiche wie Subventionen, öffentliche Bauar-beiten und Städtebau” aussprachen.

Die Beziehung zwischen den autonomischen Kontrollorganen und ihren jeweiligen Parlamenten findet ihren Ausdruck im Allgemeinen in einem parlamentarischen Ausschuss, der in einigen Fällen ein parlamentarischer Sonderausschuss (Galicien und Katalonien) und in anderen Fällen der Ausschuss für Wirtschaft, Finanz- und Haushaltsfragen ist (Andalusien, Asturien, Balearen, Baskenland, Kanaren, Madrid und Navarra) (siehe Übersichtstabelle). Im Falle des Rechnungshofs Kastilien-La Mancha er-scheint der Präsident, Rechnungssyndikus (Síndico de Cuentas) genannt, vor dem Abgeordnetenhaus der Autonomen Gemeinschaft, sooft dies ver-langt wird, um über die Angelegenheiten zu unterrichten, um die ihn die Kammer ersucht (eine ähnliche Regelung findet auf die Kontrollorgane in Kastilien-León, Madrid und Valencia Anwendung).


In der Regel beschränken die autonomischen Rechnungshöfe ihre Hand-lungen nicht auf die Prüfung von Unterlagen, sondern die Verfahren schließen vielmehr, wie es in der Rechnungsprüfungsarbeit üblich ist, auch Anhörungen oder Gespräche mit dem verantwortlichen Personal ein mit dem grundlegenden Ziel, Kenntnis über die Haushalts- und Wirt-schaftsführungs- und internen Kontrollprozesse der geprüften Körper-schaft gemäß den Grundsätzen und Normen der Rechnungsprüfung des öffentlichen Sektors zu erhalten.

Im Folgenden wird die Arbeitsmethode beschrieben, der die externen Finanzkontrollinstitutionen der Autonomen Gemeinschaften bei der Durchführung der Ordnungsmäßigkeitsprüfungen (Rechnungsführungs-prüfung und Gesetzmäßigkeitsprüfung) im Allgemeinen folgen:



Die erste Phase des Durchführungsprozesses der Rechnungsprüfung, die vorgenommen wird, ist ihre adäquate Planung. Hierfür erfolgt zunächst eine Globalrevision der zu prüfenden Körperschaft (Datenerhebung). Auf der Basis dieser Daten entwickelt der mit der Prüfung beauftragte Prüfer daraufhin den Arbeitsplan.

Die zweite Phase der Rechnungsführungsprüfung besteht in der Durch-führung einer Untersuchung und Bewertung des vorhandenen internen Kontrollsystems, um dessen Vertrauensgrad zu bestimmen und auf dieser Basis die Art, den Umfang und den Zeitplan der anzuwendenden Prü-fungsverfahren festlegen zu können.

Die dritte Phase der Prüfungsarbeit besteht in der Erstellung der spezifi-schen Programme für jeden der Bereiche, in die die Prüfungsarbeit geglie-dert ist. Diese Arbeitsprogramme umfassen in der Regel drei Abschnitte:

* Einführung* Prüfungsziele* Prüfungsverfahren

Die Ausführung der im Arbeitsprogramm enthaltenen verschiedenen Prü-fungserhebungen und -verfahren bildet die vierte Phase des Prüfungspro-zesses.

In dieser Phase werden ausreichende, relevante und beweiskräftige Prü-fungsunterlagen erhoben, um eine angemessene Grundlage zu gewinnen, auf die die Schlussfolgerungen, Kommentare und Empfehlungen gestützt werden können.

All dies ist Teil einer vollständigen und detaillierten Archivierung der aus-geführten Arbeit und der gezogenen Schlussfolgerungen, in die alle Ar-beitspapiere einbezogen werden.

Die Ausführung der Arbeitsprogramme erfolgt durch Fachpersonal, das in den jeweiligen Stellenverzeichnissen der Rechnungshöfe aufgeführt ist, im Wesentlichen Prüfungsfachkräfte, unterstützt von Assistenten. Die Überwachung obliegt dem mit der Rechnungsprüfung beauftragten Prü-fer dergestalt, dass er in alle Aspekte der Prüfung Einsicht nehmen kann und damit in der Lage ist, die Abfassung des Berichts zu übernehmen.

Die fünfte Phase besteht in der Vorbereitung des Berichtsentwurfs durch den beauftragten Prüfer. Der Entwurf wird vom Entscheidungsgremium



des Finanzkontrollorgans der Autonomen Gemeinschaft, dem Kollegium oder Rat (Consejo), nach dem gesetzlich festgelegten Verfahren gebilligt und der geprüften Stelle zur Stellungnahme zugeleitet. Anhand dieser Stellungnahme wird der endgültige Bericht ausgearbeitet, der erneut vom Rat der Kontrollinstitution gebilligt wird. Empfänger der Berichte ist je nachdem das Plenum des Parlaments der Autonomen Gemeinschaft oder der geprüften lokalen Gebietskörperschaft (Provinz, Gemeinde).

Die Durchführung der Wirksamkeits-, Wirtschaftlichkeits- und Sparsam-keitsprüfungen ist zwar auch im privaten Sektor noch nicht sehr weit verbreitet, die Besonderheiten des öffentlichen Sektors führen jedoch zu zusätzlichen Schwierigkeiten, so etwa die Ungeeignetheit des Gewinns und anderer Überschüsse als Maß für die Leistungsfähigkeit der geprüften Einrichtungen, die Schwierigkeit, soziale und politische Vorteile und Zie-le zu quantifizieren, mit der damit verbundenen Notwendigkeit, Kosten-Nutzen-Analysen in monetärer und nicht monetärer Hinsicht zu erwägen, die Dimension selbst der geprüften Einrichtungen, die Bewertung der Auswirkungen der Inflexibilitäten, die die gesetzliche Regelung verursa-chen kann, usw. All dies hat eine sehr starke effektive Bremswirkung auf die Entwicklung der Wirksamkeits-, Wirtschaftlichkeits- und Sparsamkeits-prüfungen und ihre Anwendung in der Praxis ausgeübt, auch wenn weit-reichende Ausgangseinigkeit über ihre Zweckmäßigkeit und sogar über die Notwendigkeit der Ausführung dieser Prüfungen besteht.

Den verschiedenen spanischen regionalen Rechnungshöfen stehen keine bindenden Maßnahmen zur Verfügung, um die Befolgung ihrer Empfeh-lungen durchzusetzen. Sie erlegen keine Zwangsstrafen auf, können aber zur Befolgung ihrer Empfehlungen auffordern.

Im Gegensatz zum Rechnungshof des Staates, bei dem ein richterlicher Senat besteht, gehört es nicht zur Funktion der regionalen Kontrollins-titutionen, Gerichtsverfahren einzuleiten. Sie arbeiten lediglich mit dem Rechnungshof des Staates zusammen, wenn dieser die Untersuchung der gesetzlichen Vorverfahren für die Strafverfolgung im Rahmen der Haftung für die rechtmäßige Verwaltung öffentlicher Mittel, der diejenigen unter-liegen, zu deren Amtsaufgaben der Umgang mit öffentlichen Mitteln oder Effekten gehört, an die regionalen Kontrollorgane delegiert.

Für die Durchführung der Prüfungsarbeit ist ein streitiges Verfahren vor-gesehen, bei dem die Meinung der Prüfer ständig der Meinung der Verant-wortlichen der geprüften Stelle gegenübergestellt wird, das heißt, wäh-rend der Ausführung der Prüfung werden Meinungen ausgetauscht und



den geprüften Körperschaften vorläufige Schlussfolgerungen zugeleitet. Danach wird ein Berichtsentwurf erstellt, der der geprüften Einrichtung zur Betrachtung vorgelegt wird, damit sie ihre Stellungnahme dazu ab-geben kann. Der endgültige Bericht wird dann unter Berücksichtigung dieser Stellungnahme ausgearbeitet.

In den letzten Jahren wird dem Fortgang der in den Berichten der voraus-gehenden Rechnungsjahre abgegebenen Empfehlungen immer größere Aufmerksamkeit geschenkt. Dies hat zum Zweck, den Einfluss zu bewer-ten, den die Prüfungsberichte über die Empfehlungen auf die Verbesse-rung der Haushalts- und Wirtschaftsführungspraktiken der Körperschaf-ten des öffentlichen Rechts ausüben.

10.6. Adressaten der Prüfungsberichte

Die autonomischen externen Finanzkontrollorgane legen ihre Berichte dem jeweiligen Regionalparlament vor. Außerdem wird ein Exemplar je-des Berichts dem Rechnungshof des Staates zugeleitet. Natürlich werden die Berichte auch den geprüften Stellen und falls sie die Hauhaltsrech-nung der Autonomen Gemeinschaft zum Gegenstand haben der Regional-exekutive ausgehändigt.


In Spanien geht die Initiative zur Veröffentlichung der Berichte im All-gemeinen nicht von den regionalen Rechnungshöfen, sondern von den adressierten geprüften Körperschaften oder Institutionen selbst aus.

So werden die Berichte über die Haushaltsjahresrechnungen der Auto-nomen Gemeinschaften vollständig im Amtsblatt der Regionalparlamente veröffentlicht. Die Veröffentlichung des Berichts im Amtsblatt der Auto-nomen Gemeinschaft ist gewöhnlich verpflichtend vorgeschrieben, Aus-nahmen bilden lediglich der Rechnungshof Katalonien, bei dem nur die Veröffentlichung der Schlussfolgerungen obligatorisch ist, und der Rech-nungshof Kastilien-La Mancha, dessen Gründungsgesetz diese Möglich-keit nicht vorsieht. Während einige autonomische externe Finanzkontroll-organe alle im Jahresverlauf erstellten Berichte einem Tätigkeitsbericht beifügen, den sie ihrem Parlament unterbreiten (Kastilien-León und Madrid), leiten andere den autonomischen Parlamenten die erstellten Berichte zu, sowie sie ausgearbeitet und vom höchsten Entscheidungs-gremium des Kontrollorgans genehmigt sind.



Der Inhalt der Berichte erreicht über die Amtsblätter und Medien auch die breite Öffentlichkeit. Alle autonomischen externen Finanzkontrollorgane veröffentlichen ihre Berichte darüber hinaus auf ihrer eigenen Website.

Die Frist für die Erstellung des jährlichen Berichts über die Haushaltsrech-nung ist in einigen Fällen ein festes Datum, der 31. Dezember des Jahres, das auf den Abschluss des Rechnungsjahres folgt, auf das sich der Bericht bezieht, oder zwei Monate nach diesem Datum. In anderen Fällen wird diese Frist auf einen Zeitpunkt zwischen drei und sechs Monaten nach der Vorlage der Haushaltsrechnung vor dem externen Kontrollorgan festge-setzt (siehe Übersichtstabelle).

Dabei ist zu berücksichtigen, dass die im Falle des Rechnungshofs Anda-lusien, des Rechnungshofs der Kanaren und des Rechnungshofs Navarra vorgesehene Dreimonatsfrist zu knapp bemessen sein kann, um einen Bericht dieser Charakteristiken auszuarbeiten, wenn man den Umfang der zu entwickelnden Arbeit und die Tatsache bedenkt, dass allein die Bearbeitung des Berichts, die Diskussion über ihn und der Versand zur Stellungnahme die Hälfte dieses Zeitraums in Anspruch nehmen. Eine Fristerweiterung wäre daher wünschenswert.

Auf der anderen Seite wird die Frist für die Rechnungslegung vor dem Kontrollorgan, die in den Regelungsgesetzen oder den entsprechenden Gesetzen über die öffentlichen Finanzen der Autonomen Gemeinschaf-ten festgelegt ist, im Allgemeinen auf die Monate Juli, August und sogar September des auf das abgeschlossene Rechnungsjahr folgenden Jahres angesetzt.

Dies führt dazu, dass es in einigen Fällen nur sehr schwer möglich ist, dass der Bericht, den die Kontrollorgane über die Haushaltsrechnung eines Jahres erstellen, innerhalb des auf den Rechnungsabschluss folgenden Jahres öffentlich wird, was die entsprechende zeitliche Verschiebung und damit verbunden eine Aktualitätseinbuße mit sich bringt.


Was die Finanzierung der regionalen Rechnungshöfe angeht, stammen ihre Mittel zur Gänze aus dem Haushalt, den das jeweilige Regionalpar-lament verabschiedet. Es sind die Kontrollorgane selbst, die ihren Haus-haltsplan als spezifischen Abschnitt im Haushaltsplan der jeweiligen Autonomen Gemeinschaft aufstellen und genehmigen. Diese Haushalts-



autonomie garantiert neben anderen Aspekten wie der Amtsdauer und der anerkannten Unabhängigkeit und/oder Unabsetzbarkeit ihrer Mitglie-der die funktionale Autonomie der externen Finanzkontrollorgane der Autonomen Gemeinschaften.

In Spanien liegt die Kontrolle über den Vollzug des Haushalts der regio-nalen Kontrollorgane beim Parlament der jeweiligen Autonomen Gemein-schaft.

10.9 Zusammensetzung und personelle Ressourcen

Die Zahl der im Dienst der regionalen Rechnungshöfe stehenden Perso-nen ist sehr unterschiedlich, da sie von den Zuständigkeiten jeder Kon-trollinstitution, dem Volumen des regionalen Haushalts, davon, ob auch Universitäten und Gesundheitsdienste geprüft werden, usw. abhängt. Ihre Zahl schwankt zwischen zwanzig und einhundertzwanzig.

Die gegenwärtig existierenden autonomischen externen Finanzkontroll-organe weisen ein Organisationsschema auf, das dem Vorbild des Rech-nungshofs des Staates folgt. Dazu gehören in allen Fällen ein Präsident (presidente), ein Plenum (pleno) und ein Generalsekretariat (secretaría general). Je nach Einzelfall werden außerdem ein Vizepräsident (vice-presidente), die sonstigen Kollegiumsmitglieder oder Rechnungshofräte (consejeros), die Prüfer (auditores), ein Ständiger Ausschuss (comisión de gobierno) sowie eine Prüfungsabteilung (sección de fiscalización) und ein richterlicher Senat (sección de enjuiciamiento) erwähnt (siehe Über-sichtstabelle).

Auch die Struktur der obersten Entscheidungsgremien ist vielfältig. So ist das Gremium mit der höchsten Verantwortung in Kastilien-La Mancha (Rechnungssyndikus - Síndico de Cuentas) und Navarra (Präsident - Pre-sidente) unipersonal; dagegen umfasst dieses Gremium in Asturien, auf den Balearen und in Valencia drei Syndizi (síndicos), in Galicien, auf den Kanaren und in Kastilien-León fünf Räte, in Katalonien sieben Syndizi und in Andalusien, dem Baskenland und Madrid sieben Räte (Mitglieder). In allen Fällen wird ein Präsident, Oberster Syndikus (Síndico Mayor), Oberster Rat (Consejero Mayor) o.Ä. gewählt. Die Mehrzahl der regio-nalen Rechnungshöfe ist somit als Organ kollegialer Art ausgestaltet und folgt damit dem Kontrollsystem, das man als vom französischen Recht ins-piriertes kontinentales System bezeichnen könnte. Dieses System wurde in Spanien von allen bestehenden externen Finanzontrollorganen über-



nommen mit Ausnahme der Fälle Kastilien-La Mancha und Navarra, wo dem angelsächsischen Vorbild eines unipersonalen Organs gefolgt wurde (siehe Übersichtstabelle).

Die Amtsdauer der Rechnungshofräte beträgt sechs Jahre, ausgenommen auf den Kanaren, wo sie fünf Jahre beträgt (siehe Übersichtstabelle). Die-ser Aspekt ist als weiterer der Aspekte zu nennen, die die funktionale Unabhängigkeit der Kontrollorgane garantiert, da die Amtszeit ihrer Mit-glieder über den jeweiligen Legislaturperioden liegt.

Die für die Wahl der Rechnungshofräte erforderliche parlamentarische Mehrheit ist in den meisten Fällen auf drei Fünftel festgesetzt. Ausnahmen bilden der Baskische Rechnungshof (absolute parlamentarische Mehr-heit), der Rechnungshof Navarra (absolute Mehrheit im ersten, einfache Mehrheit im zweiten Wahlgang), der Rechnungshof Kastilien-La Mancha und der Rechnungshof Kastilien-León (drei Fünftel im ersten, absolute Mehrheit im zweiten Wahlgang) sowie der Rechnungshof der Autonomen Gemeinschaft Madrid (drei Fünftel im ersten Wahlgang, wird diese Mehr-heit nicht erreicht, erfolgt die Wahl durch ein Verfahren mit drei aufeinan-derfolgenden geheimen Abstimmungen) (siehe Übersichtstabelle).

Was die Wahl des Präsidenten in den kollegialen Organen betrifft, wird dieser in der Mehrzahl der Fälle (Andalusien, Balearen, Baskenland, Gali-cien, Katalonien, Valencia) vom Ministerpräsidenten der Autonomen Ge-meinschaft aus den Reihen der vom Parlament gewählten Plenumsmitglie-der ernannt. In Andalusien, auf den Balearen, im Baskenland, in Galicien und in Katalonien erfolgt diese Ernennung auf Vorschlag des Plenums des Kontrollorgans. Auf den Kanaren und in der autonomen Region Ma-drid ist das Verfahren ähnlich (siehe Übersichtstabelle). In Asturien und Kastilien-León wird der Präsident vom Parlament aus den Reihen der Ple-numsmitglieder gewählt (Dreifünftelmehrheit bzw. absolute Mehrheit). In der großen Mehrzahl der kollegialen Organe beträgt die Amtszeit des Präsidenten nur drei Jahre, er kann jedoch wiedergewählt werden.

Bezüglich der Figur des Generalsekretärs (Secretario General) ist darauf hinzuweisen, dass dieser vom jeweiligen Plenum des Kontrollorgans frei bestellt wird, ausgenommen in den Fällen Baskenland. Kanaren und Kasti-lien-León, wo die Ernennung beim Plenum auf Vorschlag des Präsidenten des Kontrollorgans liegt. In Navarra wird der Generalsekretär frei aus den Reihen der Juristen des Rechnungshofs bestellt (siehe Übersichtstabelle).

Alle Institutionen wählen gemäß dem Grundsatz der funktionalen Un-abhängigkeit ihr eigenes Personal selbst nach Maßgabe der allgemeinen



gesetzlichen Vorschriften, die für die Stellenausschreibungen und den Zu-gang zum öffentlichen Dienst gelten, aus.

Die Prüfungspersonalkategorien und die Arbeitsgruppen, über die die Kontrolleinrichtungen verfügen, setzen sich im Wesentlichen aus Prüfern, Prüfungsfachkräften und Prüfungsassistenten mit allen möglichen Ver-schiedenartigkeiten, die sich in ihren Stellenverzeichnissen finden lassen, zusammen.


128 Externe Finanzkontrolle der autonomen Regionen in SpanienB

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11. KOMMUNALE FINANZKONTROLLE IM VEREINIGTEN KÖNIGREICH

11.1 Einleitung

Innerhalb des Vereinigten Königreichs verfügen England, Schottland, Wales und Nordirland über ihre jeweils eigenen Organe der externen öf-fentlichen Finanzkontrolle. Jedes dieser Organe handelt innerhalb seines eigenen rechtlichen Rahmens.

In England liegt die Verantwortung für die Prüfung der Rechnungen und der Haushalts- und Wirtschaftsführung der Kommunalverwaltungen und der Gesundheitsbehörden bei der Audit Commission (Rechnungsprü-fungskommission).

In Schottland ist eine Körperschaft namens Accounts Commission (Rech-nungskommission) mit der Prüfungsarbeit im Bereich der Rechnungen und der Haushalts- und Wirtschaftsführung der kommunalen Behörden betraut. Im Rahmen des Dezentralisierungsprozesses im Vereinigten Kö-nigreich und der Einrichtung regionaler Selbstverwaltungen1 wurde das Amt des Auditor General for Scotland (Oberster Rechnungsprüfer für Schottland) geschaffen, dessen Aufgabe es seit April 2000 ist, die Rech-nungen und die Haushalts- und Wirtschaftsführung fast aller schottischen öffentlichen Einrichtungen mit Ausnahme hauptsächlich der kommunalen Gebietskörperschaften zu prüfen. Eine erst jüngst geschaffene Rechnungs-prüfungsbehörde mit Namen Audit Scotland (Rechnungsprüfung Schott-land) unterstützt den Auditor General und die Accounts Commission bei der Ausübung ihrer jeweiligen Funktionen. Der Auditor General wird von der Königin ernannt und legt seine Berichte dem schottischen Parlament vor. Darüber hinaus legt er Rechenschaft für die von Audit Scotland geleis-tete Arbeit ab. Der Auditor General ernennt die Rechnungsprüfer für jede Kommunalbehörde und sonstige öffentliche Einrichtung in Schottland.

1 Im Rahmen der Devolutionsgesetzgebung („devolution acts“) von 1998 erhielten Schott-land und Wales eigene Regionalregierungen und -parlamente, die über einen beschränk-ten Kompetenzradius verfügen. Eine vergleichbare Weiterentwicklung war gleichzeitig auch für Nordirland per Gesetz auf den Weg gebracht worden, obwohl politische Zwi-schenfälle den Prozess dort immer wieder zum Stillstand gebracht haben. Inzwischen haben sich die Regionalregierungen in Schottland und Wales etabliert und Ähnliches scheint sich auch in Nordirland abzuzeichnen.


134 Kommunale Finanzkontrolle im Vereinigten Königreich

Diese können entweder Bedienstete von Audit Scotland oder Beschäftig-te privater Wirtschaftsprüfungsgesellschaften sein, da Audit Scotland sich seine Prüfungsarbeit mit Unternehmen des privaten Sektors teilt.

In Wales wurde im Zuge der Einrichtung der walisischen Nationalver-sammlung 1998 auch das Amt des von der Königin ernannten Auditor General for Wales (Oberster Rechnungsprüfer für Wales) geschaffen. Der Auditor General leitet das Wales Audit Office (Rechnungsprüfungsamt für Wales) und ist für die Prüfung des regionalen und kommunalen öffentli-chen Sektors sowie der Gesundheitsbehörden in Wales verantwortlich. Neben der Durchführung von Rechnungsprüfungen besitzt er auch Kom-petenzen für die Vornahme von Wirtschaftlichkeitsprüfungen.

Das System der externen Finanzontrolle der kommunalen Gebietskör-perschaften in Nordirland schließlich ist dem in England und Wales vor der Schaffung der Audit Commission im Jahr 1983 geltenden System sehr ähnlich. Das Umweltministerium (Department of the Environment) er-nennt die Rechnungsprüfer der kommunalen Behörden. Einige dieser Prüfer arbeiten im Northern Ireland Audit Office (Rechnungsprüfungs-amt für Nordirland), das seinerseits dem Comptroller and Auditor Ge-neral for Northern Ireland (Kontrolleur und Oberster Rechnungsprüfer für Nordirland) bei der Ausführung seiner Prüfungsarbeit im Bereich der Ausgaben, die mit allen der Regionalregierung im Rahmen der Dezent-ralisierung übertragenen Kompetenzen verbunden sind, und bei ande-ren Einrichtungen Unterstützung leistet. Außerdem ist der C&AG befugt, Wirtschaftlichkeitsprüfungen durchzuführen. Er legt seine Berichte dem Regionalparlament oder, wenn die Devolutionsgesetzgebung ausgesetzt ist, dem britischen Parlament vor.

In den folgenden Abschnitten sind die wichtigsten Merkmale der Audit Commission in England zusammengefasst.

11.2 Rechtlicher Rahmen - die Audit Commission

In England wurde die Audit Commission (Rechnungsprüfungskommis-sion) 1983 als unabhängiges Gremium durch den Local Government Finance Act 1982 (Kommunalfinanzgesetz) errichtet. Vor 1983 lag die Zuständigkeit für die kommunale Finanzrevision in England bei einem Ministerium der Zentralregierung. Durch die Einrichtung der Audit Com-mission wurde also die Unabhängigkeit der externen Finanzkontrolle der Kommunalverwaltungen gestärkt. Seit den 1980er Jahren kamen weitere Verantwortlichkeiten hinzu:


135Kommunale Finanzkontrolle im Vereinigten Königreich

• 1990– die Befugnisse der Audit Commission werden auf die lokalen Stellen des National Health Service (NHS) (Nationaler Gesundheits-dienst) ausgeweitet;

• April2000– der Audit Commission wird zusätzliche Verantwortung für die Durchführung von Best-Value-Inspektionen bei bestimmten Diens-ten und Funktionen der Kommunalverwaltungen übertragen;

• 2003 – die Inspektion von gemeinnützigen Wohnungsunternehmen wird der Audit Commission übertragen.

Die Befugnisse der Audit Commission wurden 1998 in einer einheitlichen Rechtsvorschrift, dem Audit Commission Act 1998 (Gesetz über die Rech-nungsprüfungskommission), zusammengeführt. Die gesetzlichen Befug-nisse und Pflichten der Audit Commission auf dem Gebiet der Finanzkon-trolle sind danach:

• dieBestellungvonRechnungsprüfernfürdiekommunalenBehördenund NHS-Stellen,

• der Erlass von Vorschriften darüber, wie die Rechnungsprüfer ihreFunktionen ausüben sollten, durch eine Prüfungsverfahrensordnung (Code of Audit Practice),

• dieFestsetzungvonGebührentabellenfürdiePrüfungsarbeitund• VorkehrungenfürdieBescheinigungvonZuschussanträgenundRück-

erstattungen.

11.3 Das Audit Commission-Modell der öffentlichen Finanzkontrolle

In England ist das Modell der öffentlichen Finanzkontrolle der Audit Com-mission in der oder den Prüfungsverfahrensordnung oder -ordnungen (Code of Audit Practice) beschrieben, zu deren Aufstellung und regel-mäßiger Überarbeitung die Audit Commission gesetzlich verpflichtet ist. In der/den Verfahrensordnung/-en ist vorgeschrieben, wie die Rechnungs-prüfer ihre Funktionen im Rahmen des Audit Commission Act 1998 aus-üben müssen. In der Verfahrensordnung muss enthalten sein, was der Audit Commission als beste fachliche Praxis hinsichtlich der von den Prü-fern anzuwendenden Standards, Verfahren und Techniken erscheint. Das Rechnungsprüfungskommissionsgesetz lässt jeweils eigene Verfahrens-ordnungen für die Prüfung der Kommunalverwaltungen und der NHS-Stellen zu.

Die Verfahrensordnung muss von beiden Häusern des Parlaments in fünf-jährlichem Abstand genehmigt werden und die Rechnungsprüfer sind gesetzlich verpflichtet, sie einzuhalten. Sie stellt daher Sekundärrecht



dar. Das Parlament genehmigte die aktuellen Verfahrensordnungen im März 2005.

Die Verfahrensordnungen sind hochrangige Dokumente, deren Schwer-punkt auf den Kernanforderungen der Audit Commission und ihrem Re-gelsystem spezifischen Aspekten der Finanzkontrolle liegt. In jeder Ver-fahrensordnung sind:

• die allgemeinen Grundsätze dargelegt, denen die Rechnungsprüferbei der Verwirklichung ihrer Ziele zu folgen haben,

• dieVerantwortlichkeitenderPrüferinBezugaufdiePrüfungvonRech-nungsabschlüssen und Nutzung von Mitteln umrissen und

• dieBandbreitederOutputs,inderenRahmenüberdiePrüfungsergeb-nisse Bericht erstattet wird, festgelegt.

Neben der Prüfung der Jahresabschlüsse jeder einzelnen kommunalen Behörde müssen die Rechnungsprüfer gemäß Verfahrensordnung auch über ihre Schlussfolgerung über die Vorkehrungen der geprüften Stelle zur Sicherstellung der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit bei ihrer Mittelnutzung Bericht erstatten (Schlussfolgerung zur optimalen Mittelverwendung). Die Audit Commission hat zwölf Kriterien festgelegt, um den Prüfern bei der Ausarbeitung ihrer Schlussfolgerung zur optima-len Mittelverwendung zu helfen.

Auch in der Verfahrensordnung für die Prüfung der Kommunalverwaltun-gen ist umrissen, wie die Prüfer eine Reihe im Rechnungsprüfungskom-missionsgesetz aufgeführter spezifischer gesetzlicher Funktionen erfüllen sollten. Diese spezifischen Funktionen sind:

• denWählerinnenundWählerndieGelegenheitzugeben,Fragenzuden Rechnungen zu stellen und eingegangene gegen die Rechnungen erhobene Einwände zu erörtern und über sie zu entscheiden,

• vorGerichteineErklärungzubeantragen,dasseinRechnungspostengesetzwidrig ist, und

• zuerwägen,obeineAnweisungherausgegebenwerdensollteoderobes sinnvoll ist, eine gerichtliche Überprüfung zu beantragen.

Vorkehrungen für die Bescheinigung von Zuschussanträgen und Rückerstattungen

Die von der Audit Commission bestellten Rechnungsprüfer bescheinigen auch die Anträge der geprüften Stellen auf bestimmte Zuschüsse bei Mi-nisterien, etwa Subventionen für Wohngeld, die vom Arbeits- und Renten-



ministerium (Department for Work and Pensions) an die verwaltenden Behörden ausgezahlt werden können, und andere finanzielle Rückerstat-tungen. Da Vorkehrungen für die Bescheinigung von Zuschussanträgen und Rückerstattungen zu treffen eher eine Funktion der Audit Commis-sion als die eines Rechnungsprüfers ist, handeln die Prüfer bei der Aus-führung dieser Arbeit eher als Vertreter der Audit Commission als aus ei-genem Recht. Sie müssen sich deshalb an die von der Audit Commission erlassenen besonderen Anweisungen halten, die in Abstimmung mit den die Zuschüsse zahlenden Stellen ausgearbeitet werden.

Weitere Verantwortlichkeiten der Audit Commission selbst

In der Verfahrensordnung geht es zwar um die Arbeit der Rechnungsprü-fer, die Audit Commission leistet aber auch selbst Arbeit zur optimalen Verwendung der Mittel in Form vergleichender Studien kommunaler Be-hörden, in denen Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit unter-sucht werden.

2002 wurde die umfassende Leistungsbeurteilung (Comprehensive Per-formance Assessment, CPA) der Kommunalverwaltungen eingeführt. Im Rahmen der CPA wird die Leistung d.h. das Verwaltungshandeln der kommunalen Behörden beurteilt. Die CPA zielt auf Finanzkontrolle und Inspektion ab und soll Verbesserungen da unterstützen, wo die beurteil-ten Stellen sie am meisten benötigen. Die Audit Commission entwickelte ein CPA-Konzept, das Rechnungsprüfungsergebnisse, Dienstinspektionen und veröffentlichte Leistungsindikatoren in einer Gesamtbeurteilung kombiniert, über die in einer einzigen Report-Card Bericht erstattet wird. Es handelt sich hierbei um ein jährliches Scored Assessment, das sich auf alle Aspekte der Arbeit einer kommunalen Behörde erstreckt und in der Regel die folgenden Beurteilungen umfasst:

• LeistunginihrerBeurteilungdurchandereReguliererindenSchlüs-selbereichen Dienstleistungen für Kinder, soziale Betreuung von Er-wachsenen und Wohnbeihilfen,

• LeistungsbeurteilungenunterHeranziehungvonLeistungsindikatorenund der Sicht der Audit Commission auf die anderen Schlüsseldienst-leistungen in den Bereichen Wohnungswesen, Umwelt und Kultur,

• BeurteilungdesRechnungsprüfersdarüber,wiegutdiekommunaleBehörde ihre Mittel nutzt, d.h. ein Scored Assessment von fünf The-menbereichen einschließlich interne Kontrolle, Haushalts- und Wirt-schaftsführung und Wirtschaftlichkeit i.w.S.,



• ErgebnisseetwaigerInspektionenderGesamtmanagementvorkehrun-gen durch die Audit Commission, die bei allen kommunalen Behörden in den letzten fünf Jahren durchgeführt wurden,

• jährlicheFortschrittsbeurteilung,auchbekanntals“DirectionofTra-vel” (“Fahrtrichtung”).

Alle diese Elemente werden einzeln bewertet und danach eine Gesamt-bewertung erstellt, die zum Vergleich mit allen anderen kommunalen Ge-bietskörperschaften veröffentlicht wird.

Die CPA hilft den kommunalen Behörden, sich auf die Verbesserung ih-rer Planung zu konzentrieren, und ermöglicht, die Bereiche ausfindig zu machen, in denen eine weitere gezielte Unterstützung und Gesundungs-planung erforderlich ist. Die CPA bietet außerdem die Grundlage für eine Reihe von Freiheiten und Flexibilitäten, die die Regierung kommunalen Behörden mit höherer Leistung gewährt hat. Und sie führt zu reduzier-ten und zielgerichteteren Rechnungsprüfungs- und Inspektionsprogram-men.

Die CPA wird ab 2008 durch eine gebietsbasierte Risikoinspektion na-mens umfassende Gebietsbeurteilung (Comprehensive Area Assessment, CAA) ersetzt.

11.4 Beziehungen der Audit Commission zum Parlament und zum National Audit Office

Das Parlament nimmt gegenüber der Audit Commission folgende Interes-sen und Verantwortlichkeiten wahr:

• NachdemKommunalfinanzgesetzvon1982genehmigteswieschonerwähnt die von der Audit Commission aufgestellte Prüfungsverfah-rensordnung.

• EserhältdenJahresabschlussderAuditCommission.• DieAuditCommissionerstellteinenJahresberichtüberdieWahrneh-

mung ihrer Aufgaben. Dieser Bericht wird an den zuständigen Minister gesandt, der ihn dem Parlament vorlegt.

Das National Audit Office (NAO) (Nationales Rechnungsprüfungsamt) ist der öffentliche Rechnungsprüfer der Zentralregierung und der externe Prüfer der Rechnungen der Audit Commission. Der Comptroller and Au-



ditor General (C&AG) (Kontrolleur und Oberster Rechnungsprüfer), der auch der Leiter des NAO ist, legt dem Parlament den Jahresabschluss der Audit Commission vor.

11.5 Verantwortlichkeiten der von der Audit Commission bestell-ten Rechnungsprüfer

Verantwortlichkeiten der Rechnungsprüfer in Bezug auf die Rech-nungsabschlüsse

Die Rechnungsprüfer müssen die Rechnungsabschlüsse prüfen und ihr Testat abgeben, und zwar unter anderem:

• darüber, ob die Rechnungsabschlüsse die Finanzlage der geprüftenStelle und ihre Ausgaben und Einnahmen für das betrachtete Jahr an-gemessen wiedergeben bzw. bei kommunalen Resozialisierungsstellen und NHS-Stellen ein wahres und angemessenes Bild dieser Lage wie-dergeben;

• darüber,obdieRechnungsabschlüsseunterEinhaltungdeseinschlägi-gen geltenden Rechts und der anwendbaren Grundsätze ordnungsge-mäßer Rechnungsführung aufgestellt wurden;

• überdieOrdnungsmäßigkeitderAusgabenundEinnahmenkommu-naler Resozialisierungsstellen.

Bei der Erfüllung dieser Verantwortlichkeiten müssen sich die Rechnungs-prüfer an Rechnungsprüfungsstandards halten, bei denen es sich (im Ver-einigten Königreich und in Irland) um ISA d.h. Internationale Prüfungs-grundsätze handelt, und sollten eine angemessene Sicherheit bieten, dass die Rechnungsabschlüsse:

• freivonwesentlichenfalschenAngabensind,seiensiedurchBetrugoder eine andere Unregelmäßigkeit oder durch Fehler verursacht,

• diegesetzlichenundanderengeltendenAnforderungenerfüllenund• alleeinschlägigenAnforderungenandieVorlageundOffenlegungder

Rechnungsführung erfüllen.

Die Rechnungsprüfer sollten überprüfen, ob das “statement on internal control” (SIC) (Übersicht über die interne Kontrolle) nach Maßgabe der einschlägigen Anforderungen vorgelegt wurde, und sie sollten Bericht er-statten, wenn das SIC:



• dieseAnforderungennichterfüllt,• irreführendistund/oder• nichtmitanderenInformationen,vondenenderPrüferKenntnishat,

übereinstimmt oder in Anbetracht dieser Informationen unvollständig ist.

Die Rechnungsprüfer sollten dabei das Wissen über die geprüfte Stelle berücksichtigen, das sie im Zuge der Ausführung ihrer Prüfungsarbeit im Zusammenhang mit den Vorkehrungen der Stelle zur Sicherstellung der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit bei ihrer Mittelnutzung gewonnen haben.

Verantwortlichkeiten der Rechnungsprüfer in Bezug auf die Mittel-nutzung

Es gehört des Weiteren zur Verantwortung der Rechnungsprüfer, sich da-rüber zu vergewissern, dass die geprüfte Stelle geeignete Vorkehrungen getroffen hat, um die Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit bei ihrer Mittelnutzung sicherzustellen. Bei der Erfüllung dieser Verantwor-tung sollten die Prüfer die einschlägigen Prüfungsunterlagen über die von der geprüften Stelle getroffenen Leistungs- und Finanzmanagementvor-kehrungen überprüfen, sie, wenn dies sinnvoll ist, eingehend untersu-chen und über diese Vorkehrungen Bericht erstatten.

Die Grundlagen für die Sicherheit der Rechnungsprüfer, dass sie ihre Ver-antwortlichkeiten in Bezug auf die Vorkehrungen der geprüften Stellen zur Sicherstellung der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit bei der Mittelnutzung erfüllen, sind:

• dasgesamteinterneKontrollsystemdergeprüftenStelle,insoweitdie-se in ihrer Übersicht über die interne Kontrolle darüber Bericht erstat-tet hat,

• dieArbeitsergebnissedergesetzlichenInspektorate,sofernsiesichaufdie Verantwortlichkeiten der Prüfer auswirken,

• dievonderAuditCommissionzurUnterstützungbeiderAusübungihrer Funktionen angegebenen Arbeiten und

• etwaigeandereArbeiten,diedieRechnungsprüferalsfürdieErfüllungihrer Verantwortlichkeiten notwendig ansehen.

Die Rechnungsprüfer sollten sich normalerweise auf die in den jeweiligen Berichten enthaltenen Arbeitsergebnisse der gesetzlichen Inspektorate in Bezug auf die Körperschafts- oder Dienstleistungsperformance verlassen,



ohne selbst Verfahren zur Beurteilung der Qualität der ausgeführten Ar-beit durchzuführen und irgendwelche Arbeiten erneut auszuführen, außer wenn besondere Umstände oder Informationen sie zu der Schlussfolge-rung veranlassen, dass es nicht vernünftig wäre, sich auf diese Ergebnisse zu verlassen.

Es gehört zwar bei der Überprüfung der Vorkehrungen der geprüften Stel-le für ihre Mittelnutzung nicht zu den Funktionen der Rechnungsprüfer, den sachlichen Gehalt der Politiken der geprüften Stelle anzuzweifeln, die Prüfer können aber die Vorkehrungen untersuchen, durch die Politikent-scheidungen erreicht werden, und die Wirkungen der Umsetzung von Po-litik erörtern. Die geprüfte Stelle ist dafür verantwortlich zu entscheiden, ob und wie etwaige von den Prüfern unterbreitete Empfehlungen umge-setzt werden. Bei ihren etwaigen Empfehlungen sollten die Prüfer jeden Eindruck vermeiden, dass sie irgendeine Rolle in den Entscheidungsfin-dungsprozessen der geprüften Stelle spielen.

11.6 Adressaten der Prüfungsberichte

In England tragen die Audit Commission und die Rechnungsprüfer eine jeweils andere und jeweils eigene Berichterstattungsverantwortung.

Die Audit Commission muss einen jährlichen Bericht über die Ausübung ihrer Funktionen veröffentlichen. Dieser Bericht wird dem zuständigen Minister zugeleitet, der ihn beiden Häusern des Parlaments vorlegt. Wie schon erwähnt muss die Audit Commission Studien erstellen, in denen Empfehlungen zur Verbesserung der optimalen Mittelverwendung der kommunalen Verwaltung abgegeben werden. Diese Studien werden den jeweiligen Kommunalbehörden, interessierten Parlamentsabgeordneten und anderen zugeleitet und sind öffentlich zugänglich. Bei Studien über die Auswirkungen von Handlungen der Zentralregierung auf die optimale Mittelverwendung der Kommunalverwaltung erstellt die Audit Commis-sion einen weiteren Bericht, der dem Comptroller and Auditor General zugeleitet wird.

Die Ergebnisse der Arbeit der Rechnungsprüfer werden in einer Reihe von Berichten mitgeteilt: • inderPrüfungsplanungsunterlage,inderdargelegtwird,wiediePrü-

fer im Hinblick auf ihre Risikobewertung ihre Aufgaben wahrzuneh-



men beabsichtigen, und die regelmäßig überprüft und bei Bedarf auf den neuesten Stand gebracht wird;

• inmündlichenund/oderschriftlichenBerichtenoderMitteilungenanBeamte oder ggfs. Mitglieder über Ergebnisse besonderer Aspekte der Arbeit der Prüfer oder damit zusammenhängende Fragen, die so bald wie möglich nach Abschluss der Prüfungsarbeit erstellt und herausge-geben oder überreicht werden sollten;

• ineinemBerichtandiejeweiligeLeitungsinstanz,indemdieSchluss-folgerungen des Prüfers zusammengefasst sind und der das gesamte Spektrum der Verantwortlichkeiten der Prüfer nach dem Gesetz und der Verfahrungsordnung abdecken sollte. Gemäß den beruflichen Standards muss dieser Bericht herausgegeben werden, bevor der Prü-fer sein Testat über die Rechnungsabschlüsse fertigstellt und heraus-gibt;

• ineinemPrüfungsberichteinschließlichdesTestatsdesPrüfersüberdie Rechnungsabschlüsse und einer Schlussfolgerung darüber, ob die geprüfte Stelle geeignete Vorkehrungen für die Sicherstellung der Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit bei ihrer Mittelnut-zung getroffen hat;

• in einer Bescheinigung, dass die Rechnungsprüfung nach Maßgabeder gesetzlichen Anforderungen vollzogen wurde;

• und in einem jährlichen Prüfungsschreiben, in dem der geprüftenStelle und externen Schlüsselinteressengruppen einschließlich Vertre-tern der Öffentlichkeit die zentralen Fragen mitgeteilt werden sollten, die sich im Laufe der Arbeit der Prüfer ergeben haben und bei denen diese der Ansicht sind, dass sie der geprüften Stelle zur Kenntnis ge-bracht werden sollten. Darin sollten die zentralen Fragen aus dem Bericht an die mit der Leitung Beauftragten sowie die Schlussfolge-rungen der Prüfer über einschlägige Aspekte der Rechnungsprüfung hervorgehoben werden. Das Schreiben sollte in einer knappen und klaren Sprache abgefasst werden, die für eine breite Leserschaft ver-ständlich ist.


Die Audit Commission erhält nur sehr wenig Finanzierung von der Zent-ralregierung. Ihre Haupteinnahmequelle sind die Gebühren für die Rech-nungsprüfungen, die 80 Prozent ihres Umsatzes ausmachen.



Festsetzung von Gebührentabellen für die Rechnungsprüfungs-arbeit

Nach dem Audit Commission Act 1998 muss die Audit Commission Ge-bührentabellen für die Prüfung der Rechnungen festsetzen, die nach Maß-gabe dieses Gesetzes zu prüfen sind. Bevor sie jedoch die Gebührentabel-len festsetzt, ist sie gesetzlich verpflichtet, sich mit den geprüften Stellen der Kommunalverwaltung und des NHS und ihren repräsentativen Ver-bänden sowie mit den Vertretern des Berufsstandes der Wirtschaftsprüfer abzusprechen.

Sobald die Audit Commission eine Gebühr festgesetzt hat, wird diese für die geprüfte Stelle fällig. Die Audit Commission setzt die Tabellen im Sin-ne einer “Gebühr pro Prüfung” fest, d.h., sie sind eher ergebnisorientiert als einsatzkostenbasiert. Die Tabellen erlauben den Rechnungsprüfern, sich mit jeder geprüften Stelle auf der Grundlage eines vereinbarten Spek-trums von Prüfungsoutputs nach einem vereinbarten Zeitplan auf eine Prüfungsgebühr zu einigen.

Wenn sich der Rechnungsprüfer und die geprüfte Stelle nicht auf eine Ge-bühr innerhalb der in der Gebührentabelle festgelegten Bandbreite eini-gen können, ist die Audit Commission befugt, die Gebühr zu bestimmen, die dann fällig wird.

Die Gebührentabellen umfassen:

• einenfestenBestandteil,deranhandeinerFormelinVerbindungmitden jährlichen Bruttoaufwendungen der geprüften Stelle und einem etwaigen regionalen Zuschlag berechnet wird, und

• einen Bestandteil, der die Risiko- und Komplexitätsbewertung desRechnungsprüfers bei der geprüften Stelle widerspiegelt. Dieser vari-able Gebührenbestandteil sollte im Normalfall nicht mehr als 30% der Gebühr ausmachen.

Die Audit Commission stellt außerdem ein Verzeichnis mit den Stunden-sätzen für die verschiedenen Personalebenen auf, die bei bestimmten Einzelarbeiten Anwendung finden, die den Einsatz von Personal mit Spe-zialistenqualifikationen erfordern, insbesondere Arbeiten im Zusammen-hang mit Fragen und Einwendungen der Wählerschaft von Kommunalver-waltungen.



Die Gebührentabellen decken nicht die Kosten für die Bescheinigung von Zuschussanträgen und Rückerstattungen ab, da die Mischung und das Vo-lumen der Anträge und Rückerstattungen von Behörde zu Behörde sehr stark variieren. Diese Arbeit wird deshalb unter Heranziehung des Stun-densatzverzeichnisses vergeben, obwohl sich die Rechnungsprüfer in der Praxis oft auf einen Pauschalbetrag für diese Arbeit als Teil des Prüfungs-planungsprozesses einigen.

11.8 Personal

Die Audit Commission ist wie folgt organisiert:

Die Kommissionsmitglieder sind verantwortlich:

• fürdieFestsetzungderWerte,Standards,StrategieundZielederAuditCommission,

• fürdieFestlegungdesBudgetsderAuditCommissionundderArtundWeise, wie sie ihre Funktionen ausübt,

• fürdieÜberwachungderLeistungderAuditCommission,• fürdieRechenschaftslegungfürdieArbeitderAuditCommissionund• dafür,sicherzustellen,dassdieAuditCommissioninnerhalbihresge-

setzlichen Zuständigkeitsbereichs handelt.

Audit Commission15 Mitglieder aus

Kommunalverwaltung, NHS,Wirtschaftsprüfung und

Hochschulwelt

Chief Executive

Finanzen

KommunalverwaltungWohnungswesenSicherheit im Gemein-wesen

Gesundheit

Personal

Rechnungsprüfung

Politik, Studien & Forschung

Kommunikation& öffentliche Berichte



Die Ziele der Audit Commission bei der Ausübung ihrer gesetzlichen Be-fugnisse im Hinblick auf die Finanzkontrolle bestehen darin, Wirtschaft-lichkeitsprüfungen (i.S.v. Prüfungen der optimalen Mittelverwendung) von hoher Qualität durch verschiedene Zulieferer zu gewährleisten und ein kohärentes Vorgehen sowohl zwischen den verschiedenen Rechnungs-prüfern als auch landesweit zu fördern.

Die Audit Commission bestellt einen Rechnungsprüfer für jede kommuna-le Behörde (einschließlich Polizei und Resozialisierung) und andere unter den Audit Commission Act 1998 fallende Stellen nach Abstimmung mit der betreffenden Stelle (außer bei Gesundheitsbehörden). Die Prüfer können entweder Bezirksrechnungsprüfer (District Auditors) (die Beschäftigte der Audit Commission sind) oder private Wirtschaftsprüfungsfirmen sein. Im Prüfungskommissionsgesetz wird den geprüften Stellen nicht die Wahl des Prüfers überlassen, da die Prüfer unabhängig sein müssen.


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