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  • Wissenschaftliche Evaluation

    der Umstellung des Verfahrens

    zur Feststellung der Pflegebedürftigkeit

    (§ 18c Abs. 2 SGB XI)

    Zusammenfassung der Untersuchungsergebnisse

    30. Dezember 2019

    Textgrundlage erstellt durch

    Dr. Elisabeth Krupp

    Dr. Volker Hielscher

  • 2

    Inhaltsverzeichnis

    1. Executive Summary .................................................................................... 4

    2. Ziele und Kernelemente der Pflegestärkungsgesetze................................... 9

    3. Umsetzung der Evaluation nach § 18c Abs. 2 SGB XI ................................... 12

    4. Der neue Pflegebedürftigkeitsbegriff in der Überleitung und im Vertrags- und Vergütungsrecht .................................................................. 16

    4.1 Die erweiterte Definition von Pflegebedürftigkeit ..................................... 16

    4.2 Funktionsweise der Überleitungsregelung nach § 140 SGB XI ............... 17

    4.3 Landesrahmenverträge und Vergütungsvereinbarungen ........................ 18

    5. Das Begutachtungsinstrument zur Feststellung der Pflegebedürftigkeit in der Praxis, Begutachtungsergebnisse ...................................................... 20

    5.1 Entwicklung der Begutachtungsaufträge ............................................ 21

    5.2 Entwicklungen der durchgeführten Begutachtungen ......................... 23

    5.3 Entwicklung der Leistungsempfängerzahlen und deren Zusammensetzung ............................................................................. 25

    5.4 Zufriedenheit mit dem Begutachtungsinstrument bzw. der Einstufung .......................................................................................... 26

    6. Umsetzung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs im Kontext von leistungsrechtlichen Regelungen ................................................................ 28

    6.1 Entwicklungen in den Sektoren .......................................................... 28

    6.2 Leistungsangebote und Inanspruchnahme von Leistungen zur Unterstützung der häuslichen Pflege .................................................. 29

    6.3 Vollstationäre Leistungsangebote und ihre Inanspruchnahme ........... 34

    6.4 Weitere Leistungsangebote und Maßnahmen zur Unterstützung pflegender Angehöriger und anderer ehrenamtlich Pflegender sowie Pflegeberatung ......................................................................... 35

    7. Umstellung der Pflegekonzepte und Verfahrensabläufe in den ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen, Personalentwicklung ........................ 38

    7.1 Pflegerische Hilfen .............................................................................. 38

    7.2 Effekte der Neuausrichtung für die beruflich Pflegenden und das Berufsfeld Pflege ................................................................................ 39

    7.3 Auswirkungen des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs auf die ambulanten und stationären Pflegeeinrichtungen ............................. 41

  • 3

    7.4 Personalentwicklung .......................................................................... 43

    8. Einschätzung der Pflegebedürftigen zur Versorgungssituation und zur Umstellung des Verfahrens zur Feststellung der Pflegebedürftigkeit ........... 45

    9. Auswirkungen der Tarifbindung auf die Personalstruktur, Pflege- vergütungen und Eigenleistungen .............................................................. 47

    9.1 Stationäre Einrichtungen mit und ohne Tarifbindung ......................... 47

    9.2 Ambulante Dienste mit und ohne Tarifbindung.................................. 48

    10. Finanzielle Auswirkungen des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs ............. 50

    10.1 Globale Leistungsausgaben der Pflegeversicherung ........................... 50

    10.2 Ausgaben für ambulante, teilstationäre und Kurzzeit- pflege-Leistungen der Pflegeversicherung .......................................... 51

    10.3 Ausgaben der Pflegeversicherung im vollstationären Sektor .............. 53

    10.4 Kosten für den Besitzstandsschutz ..................................................... 53

    10.5 Heimentgelte und Eigenleistungen ..................................................... 54

    10.6 Ausgaben für die soziale Sicherung der Pflegepersonen .................... 56

    10.7 Ausgaben für Entlastungsangebote .................................................... 57

    11. Schnittstellen zu anderen Sozialleistungen ................................................ 59

    11.1 Entwicklung der Empfängerzahlen und der Ausgaben der Hilfe zur Pflege ............................................................................. 59

    11.2 Umstellung der Hilfe zur Pflege auf den neuen Pflege- bedürftigkeitsbegriff ........................................................................... 62

    11.3 Einschätzungen zur Bedarfsdeckung bestimmter Personen- gruppen .............................................................................................. 63

    11.4 Vereinbarungen beim Zusammentreffen von Leistungen der Eingliederungshilfe, Pflegeversicherung und Hilfe zur Pflege (§ 13 Abs. 4 SGB XI) ............................................................................ 65

    11.5 Veränderung von Leistungsbewilligungen an der Schnittstelle zwischen Eingliederungshilfe und Pflegeversicherung ........................ 68

    11.6 Auswirkungen der Pflegereformen auf vollstationäre Einrichtungen der Eingliederungshilfe ................................................ 70

    12. Handlungsempfehlungen .......................................................................... 71

    13. Literaturverzeichnis .................................................................................. 73

  • 4

    1. Executive Summary

    Die Pflegestärkungsgesetze I bis III stellen zusammen mit dem seit dem 1. Januar 2017 gelten-

    den Pflegebedürftigkeitsbegriff die bisher weitestreichenden Reformen der Pflegeversiche-

    rung seit ihrer Einführung im Jahr 1995 dar.

    Mit dem größten Reformpaket, dem Zweiten Pflegestärkungsgesetz (PSG II), wurden im Recht

    der sozialen Pflegeversicherung (Elftes Buch Sozialgesetzbuch, SGB XI) der geltende Pflegebe-

    dürftigkeitsbegriff und das neue Begutachtungsinstrument zum 1. Januar 2017 eingeführt. Da-

    mit war auch das Ziel verknüpft, die Pflegeversicherung und die pflegerische Versorgung auf

    eine neue pflegefachliche Grundlage zu stellen. Erstmals werden alle für die Feststellung von

    Pflegebedürftigkeit relevanten Kriterien in einer für alle pflegebedürftigen Personen einheit-

    lichen Systematik erfasst. Darüber hinaus wurden leistungs-, vertrags- und vergütungsrechtli-

    che Vorschriften der Pflegeversicherung im Rahmen der Pflegestärkungsgesetze angepasst.

    Der mit dem geltenden Pflegebedürftigkeitsbegriff einhergehende Perspektivwechsel betrifft

    die gesamte pflegerische Versorgung.

    Wichtige Voraussetzungen für die Einführung des neuen Pflegebedürftigkeitsbegriffs, so bei-

    spielsweise die Eröffnung des Zugangs zu verschiedenen Leistungen für alle Pflegebedürftigen

    oder auch die Ausweitung verbesserter Leistungen in Bezug auf bestimmte Personengruppen,

    wurden bereits mit dem Ersten Pflegestärkungsgesetz (PSG I) geschaffen. Mit dem Dritten

    Pflegestärkungsgesetz (PSG III) wurde zur Wahrung der Identität der Pflegebedürftigkeitsbe-

    griffe im Recht der Pflegeversicherung und dem Recht der Hilfe zur Pflege (HzP) nach dem

    Zwölften Buch Sozialgesetzbuch (SGB XII) sowie dem Bundesversorgungsgesetz (BVG) weitge-

    hend dem SGB XI entsprechend der neue Pflegebedürftigkeitsbegriff auch in der Hilfe zur

    Pflege und im sozialen Entschädigungsrecht eingeführt.

    Für den Gesetzgeber, für die zuständigen Bundesministerien für Gesundheit (BMG) und für

    Arbeit und Soziales (BMAS) und für die vielen an der Umsetzung der Reform beteiligten Per-

    sonen, Verbände und Institutionen war und ist es von großem Interesse, über den Verlauf und

    die Wirkungen dieser tiefgreifenden und arbeitsintensiven Umstellung wissenschaftlich be-

    gründete Informationen und Einschätzungen zu erhalten. Die mit diesem Ziel gemäß § 18c

    Absatz 2 Satz 4 SGB XI durchgeführte Evaluation, die in fünf Aufträge unterteilt war, hat im

    Jahr 2017 begonnen und wurde im Jahr 2019 abgeschlossen. Vorgelegt wurden fünf umfang-

    reiche Abschlussberichte, deren Erkenntnisziele, zentrale Fragestellungen und Ergebnisse –

    unter Berücksichtigung ihrer Wechselwirkungen – in dem vorliegenden Bericht zusammenfas-

    send dargestellt werden. Mit dem Bericht wird der gesetzlichen Veröffentlichungspflicht über

    die Ergebnisse der Evaluation nachgekommen und ergänzenden Berichtswünschen des Bun-

    desrates Rechnung getragen. Auch Auswirkungen auf andere Sozialleistungssysteme, insbe-

    sondere das SGB XII, wurden untersucht.

    Die wissenschaftlichen Untersuchungen kommen zu dem Schluss, dass die Systemumstellung

    insgesamt reibungslos verlaufen ist. In der Einführungsphase aufgetretene technische bzw.

    organisatorische Hürden wurden kurzfristig zufriedenstellend behoben.

    Die Reform hat zu einem erheblichen Anstieg der Zahl der Leistungsberechtigten in