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Betrieblicher Gesundheitsschutz in Berlin Erfahrungen, Ergebnisse und zukünftige Herausforderungen Bericht des Landesamtes für Arbeitsschutz, Gesundheitsschutz und technische Sicherheit Berlin (LAGetSi) am 09.02.2009 im Ausschuss für Gesundheit, Umwelt und Verbraucherschutz

Berichterstatter: Wolfgang Decker (Direktor)

Über das LAGetSi

Das LAGetSi ist die Berliner Ordnungsbehörde für den Arbeits- und Gesundheitsschutz, für technische Sicherheit sowie für den technischen Verbraucher- und den Patientenschutz.

Im LAGetSi arbeiten 161 Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter, davon 109 als Aufsichtsdienstkräfte im Außendienst.

Das LAGetSi überwacht nicht nur den betrieblichen Gesundheitsschutz (i.S. des gesundheitlichen Arbeitnehmerschutzes). Etwa die Hälfte der Ressource wird für andere Überwachungsaufgaben bspw. aus dem Bereich des Verbraucherschutzes (z.B. GPSG, ChemG), des Patientenschutzes (z.B. MPG, Strahlenschutz)und des Umweltschutzes (BImSchG) verbraucht.

siehe hierzu auch Anlage 1

Erfahrungen und Ergebnisse

Zu den klassischen Gegenständen des Arbeitsschutzes wie Lärm, Asbest, Arbeitszeit oder Muskel-Skelett-Erkrankungen treten zunehmend neue Themen hinzu wie beispielsweise psychische Belastungen, ältere ArbeitnehmerInnen, prekäre Arbeitsverhältnisse.

Die gemeldeten Schadensfälle in Berlin (z.B. Arbeitsunfälle 2007: 30.528, davon 15 tödliche Unfälle) stagniert seit mehreren Jahren.

Beschwerden von Beschäftigten über nicht akzeptable Arbeitsschutzbedingungen nehmen zu. Allein im Zeitraum 2006 bis 2008 hat sich diese Zahl annähernd verdoppelt.

Typische Mängel, die bei unseren Betriebskontrollen aufgedeckt werden, sind: • Verstöße gegen die Bestimmungen über Lenkzeiten von Berufskraftfahrern:

11.106 • Mängel bei der Gestaltung von Arbeitsstätten und Arbeitsplätzen: 3.522 • Mängel bei der Sicherheit von Arbeitsmitteln: 2.488 • unsachgemäßer Umgang mit Gefahrstoffen: 1.411 Fälle (Zahlen des Jahres 2007)

Die Ursachen dieser und anderer Beanstandungen sind üblicherweise Fehler in der betrieblichen Organisation. So wird das zentrale Instrument des betrieblichen Arbeitsschutzrechts – die Gefährdungsbeurteilung – trotz gesetzlicher Verpflichtung immer noch nicht überall oder nur unzureichend angewandt.

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Während in Großbetrieben der Arbeitsschutz häufig akzeptabel organisiert ist und auch Betriebsarzt und Fachkraft für Arbeitssicherheit zur Verfügung stehen, sind Klein- und Mittelbetriebe (KMU) oftmals nicht hinreichend organisiert.

Daher sind Kontrollen der organisatorischen Vorkehrungen sowie der Gefährdungsbeurteilung Schwerpunkte bei fast allen Betriebsrevisionen des LAGetSi.

siehe hierzu auch Anlage 2

Heraus-forderungen

Die Überwachung des betrieblichen Arbeitsschutzes ist anspruchsvoller geworden, seit mit dem ArbSchG die Inhalte deutlich ausgeweitet wurde und - als zwangsläufige Folge - nun die Betriebe die Entscheidungen über die jeweils richtigen Maßnahmen des Arbeitsschutzes selbstständig treffen müssen. Hiermit sind insbesondere Klein- und Mittelbetriebe regelmäßig überfordert, sodass Aufsicht und Beratung nötiger wären denn je.

Die Rechtsänderungen im Bereich des Arbeits- und Gesundheitsschutzes führten unter dem Stichwort Deregulierung zum weitgehenden Wegfall konkreter Einzelvorgaben. Dadurch sind die Betriebe vor die Aufgabe stellt, die Gefährdungen und Belastungen der Beschäftigten im Einzelfall zu ermitteln und komplex zu bewerten.

Für die Überwachungsbehörde war deshalb eine Änderung der Aufsichtsstrategie erforderlich. Außerdem wurde der gesetzliche Überwachungsauftrag um einen Beratungsauftrag ergänzt. Die Aufsichtsdienstkraft muss nun ebenfalls Bewertungen der vorgefundenen Situationen vornehmen, diese mit den anerkannten Regeln der Technik, der Arbeitsmedizin, der Arbeitswissenschaft und Hygiene abgleichen und dieses mit den Ergebnissen der betrieblichen Bewertungsprozessen vergleichen.

Jede Entscheidung der Behörde setzt eine komplexe Würdigung der betrieblichen Gegebenheiten voraus; reine ja-/ nein-Entscheidungen sind Seltenheit.

Hinzu kommt die Überprüfung, wie der Betrieb seine gesetzlichen Aufgaben umsetzt, d.h. welche organisatorischen Vorkehrungen er getroffen hat.

Dies erfordert neben einem höheren zeitlichen Aufwand für die einzelne Betriebskontrolle auch eine deutlich höhere Qualifikation des Aufsichtspersonals als in früheren Jahren.

Auf Grund der Sparvorgaben mussten jedoch seit der Gründung des LAGetSi zum 01.01.1998 das ausgebildete Aufsichtspersonal von insgesamt 191 auf 109 im Jahr 2008 abgebaut werden (zu beachten ist dabei die weit über den betrieblichen Gesundheitsschutz hinausgehende Zuständigkeit des LAGetSi). Die Zahl zu überwachender Betriebe und Beschäftigter ist im selben Zeitraum annähernd gleich geblieben; die zu kontrollierenden Rechtspflichten auf Grund neuer Vorschriften mit erweiterten Inhalten hat sich erhöht.

Selbst nach altem Personalbemessungsschlüssel, der die neuen Vorschriften noch nicht berücksichtigt, ergäbe sich ein mehr als doppelter Personalbedarf. Auch im Vergleich zu anderen Arbeitsschutzbehörden, z.B. in Brandenburg, Bremen und Hamburg ist sichtbar, dass das LAGetSi personell etwa um die Hälfte unterausgestattet ist.

siehe hierzu auch Anlage 3

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Betrieblicher Gesundheitsschutz in Berlin Erfahrungen, Ergebnisse und zukünftige Herausforderungen

Konsequenzen Wegen dieser Entwicklung musste bereits bald nach Gründung des LAGetSi auf regelmäßige flächendeckende Routinekontrollen der Betriebe (wie sie z.B. in der Brandenburger Partnerbehörde weiterhin praktiziert werden), verzichtet werden.

Die Überwachungsdichte ist drastisch gesunken:

Pro Jahr können nur noch ca. 1,7 % der Berliner Betriebe aufgesucht werden (was bedeutet, dass ein Berliner Betrieb rein rechnerisch lediglich alle 59 Jahre durch das LAGetSi kontrolliert wird.)

Die Arbeitsweise wandelt sich zunehmend zur überwiegend reaktiven Überwachung (ca. 68 % der personellen Gesamtkapazität), d.h. das LAGetSi reagiert auf äußere Anlässe wie Beschwerden, Unfälle, Schadensfälle oder Anträge. Die Anzahl von gesetzlich geregelten Genehmigungsverfahren hat sich in den vergangenen drei Jahren um etwa 1/3 erhöht.

Deshalb wird die danach noch verbleibende Ressource mit besonderem Augenmerk auf eine Prioritätensetzung für die scherpunktorientierte programmatische Überwachung eingesetzt

Schwerpunkte der programmatischen Überwachung der letzten drei Jahre waren • Betrieblicher Arbeitsschutz hinsichtlich Gefährdungsbeurteilung in KMU

(gemeinsames Projekt mit Brandenburg und Unfallversicherungsträgern) • Muskel-Skeletterkrankungen / Lastenhandhabung in Umzugsunternehmen

(gemeinsames Projekt mit Brandenburg im Rahmen der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie GDA)

• Kinderarbeit in der Medienbranche (gemeinsames Projekt mit Brandenburg) • Hautschutzkampagne Haut / Feuchtarbeit (bundesweites

Schwerpunktprogramm im Rahmen der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie - GDA)

• Arbeitszeit der Ärzte in Krankenhäusern • Arbeits- und Gesundheitsschutz in der Leiharbeit (gemeinsames Projekt mit

Brandenburg im und Unfallversicherungsträgern Rahmen der Gemeinsamen Deutschen Arbeitsschutzstrategie - GDA)

Auch die notwendigerweise praktizierte enge Kooperation des LAGetSi z.B. mit Unfallversicherungsträgern und der Brandenburger Arbeitsschutzbehörde ist ein Mittel, die bestmögliche Wirksamkeit der Einflussnahme auf den betrieblichen Gesundheitsschutz zu gewährleisten, erfordert aber auch zusätzlichen Koordinationsaufwand.

Intensiviert wurde auch die Öffentlichkeitsarbeit des LAGetSi, z.B. durch • Organisation und Durchführung von Fachtagungen und

Informationsveranstaltungen (z.B. Fachtagung Gebäudeschadstoffe, Katastrophenschutzforum)

• Erstellen von Handlungshilfen und anderen Informationsschriften

Im Rahmen der Berliner Initiative Gesunde Arbeit (BIGA) werden weitere Kooperationsansätze und konkrete Schritte mit institutionellen Partnern wie IHK, Handwerkskammer, Unternehmerverband, Gewerkschaften, Innungen und diversen Fachverbänden umgesetzt ( www.biga.berlin.de )

siehe hierzu auch Anlage 4

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Betrieblicher Gesundheitsschutz in Berlin Erfahrungen, Ergebnisse und zukünftige Herausforderungen

Resümee Gesundheit ist ein hohes Gut und eine wichtige Voraussetzung für die Arbeits- und Erwerbsfähigkeit der Beschäftigten. Durch präventiven Gesundheitsschutz werden auch die sozialen Sicherungssysteme stabilisiert.

Gesundheit ist ferner ein wichtiger Produktivfaktor. Gesunde Beschäftigte sind eine Voraussetzung für eine gesunde Wirtschaft.

Deshalb darf die Gesundheit durch die Arbeit nicht gefährdet, sondern muss erhalten und gefördert werden.

Ob die Arbeit "gesund" ist, liegt in den Händen derer, die sie gestalten und ausführen. Das sind die betrieblichen Akteure, deren Handeln durch eine funktionsfähige Arbeitsschutzbehörde zu kontrollieren und zu unterstützen ist.

Hierfür ist ein Mindestmaß an Kontroll- und Beratungskapazität und –qualität erforderlich, das allerdings bereits heute unterschritten ist.

Wenn ein Berliner Betrieb damit rechnen kann (bzw. muss), statistisch nur alle knapp 60 Jahre von der Arbeitsschutzbehörde kontrolliert (bzw. beraten) zu werden, dann wird die Umsetzung gesetzlicher Vorgaben erfahrungsgemäß nicht oder nur unzureichend erreicht.

Diese Entwicklung steht auch in Widerspruch zu Vorgaben der Europäischen Union, die in ihren Grundsatzpapieren zum Arbeits- und Gesundheitsschutz eine deutliche Aufstockung der personellen Ressourcen in den Arbeitsschutzbehörden verlangt (s. Anlage 5.1).

Verstärkt wird das Problem auch durch die Altersstruktur im LAGetSi (Durchschnittsalter: 52,09 Jahre). In den nächsten fünf Jahren werden altersbedingt weitere 26 Erfahrungsträger in den Ruhestand treten, die letzte Einstellung und Ausbildung von Aufsichtsdienstkräften liegt demgegenüber bereits über 10 Jahre zurück. Wegen der besonderen Qualifikationsanforderungen ist geeignetes Personal für die Arbeitsschutzbehörde im Zentralen Personalüberhangmanagement nicht zu finden.

Das LAGetSi nutzt alle ihm zu Verfügung stehenden Mittel, um in dieser Situation das Optimum für die Gesundheit der Beschäftigten sicherzustellen, indem

- Schwerpunkte mit Blick auf die tatsächlichen Gefährdungs- und Belastungsfaktoren ausgewählt werden,

- Kooperationen mit Partnern intensiviert und

- die Öffentlichkeitsarbeit verstärkt genutzt werden.

Der weitere Personalbabbau in der Berliner Arbeitsschutzbehörde muss gestoppt und es müssen zeitnahe Außeneinstellungen realisiert werden, um künftig in Berlin einen weiteren Rückgang der Einflussmöglichkeiten zu vermeiden und ein Mindestmaß eines guten betrieblichen Gesundheitsschutzes gewährleisten zu können.

siehe hierzu auch Anlage 5

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Anlagen Anlagen zu Teil 1: Über das LAGetSi 1.1: Sachgebiete des LAGetSi

1.2: Tätigkeiten des LAGetSi 1999 bis 2007

1.3: Ressourcenverteilung des LAGetSi auf die Sachgebiete

Anlagen zu Teil 2: Erfahrungen und Ergebnisse 2.1: Ergebnisse der Ausichtstätigkeit Anlagen zu Teil 3: Herausforderungen 3.1: Vergleich der Personalausstattung der Arbeitsschutzbehörden 3.2: Gegenüberstellung Reaktive Tätigkeit / Arbeitsprogramme Anlage zu Teil 4: Konsequenzen 4.1 Programmarbeit des LAGetSi 4.2: Berliner Initiative Gesunde Arbeit (BIGA) Anlage zu Teil 5: Resümee 5.1: Forderung der EU zum Personal der Arbeitsschutzbehörden Anlagen zu Teil 1 Über das LAGetSi Anlage 1.1 Sachgebiete des LAGetSi Sachgebiet Rechtsgrundlagen (Auswahl)

Arbeitsschutz ASOG, ArbSchG, ArbStättV, BaustellV, BetrSichV, BildScharbV, BioStoffV, DruckluftV, GefStoffV, LasthandhabV, LärmVibArbSchV, PSA-BV, WinterarbSchV, ArbZG, ASiG, BerlLadÖffG, BeKV, BErzGG, BinnenschiffahrtsG, HAG, JArbSchG, KindArbSchV, MuSchG, MuSchRiV, VO 3821/85 EG, KontrollRl 2006/22/EG, Verordnung (EG) 561/2006, AETR, ASOG, ArbZG, FPersG, FPersV

Überwachungsbedürftige Anlagen / Immissionsschutz

ASOG, ArbSchG, BetrSichV, BImSchG und Verordnungen

Sprengstoffsicherheit ASOG, SprengG, 1. SprengV, 2. SprengV, 3. SprengV

Strahlenschutz ASOG, AtomG, RöV, StrlSchV

Geräte- und Produktsicherheit ASOG, GPSG und Verordnungen

Chemikalienrecht ASOG, BiozidG, ChemG, GefStoffV, ChemVerbotsV, ChemOzonSchichtV, ChemBiozidMeldeV,ChemVOCFarbV, REACH, F-Gase-VO, Ex- und Import-VO

Medizinprodukte ASOG, MPG, MPV, MPBetreibV, MPVerschrV, MPVertrV

Katastrophenschutz ArbSchG, KatSG, ASOG, ChemG, GefStoffV, StörfallV

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Anlage 1.2 Tätigkeiten des LAGetSi 1999 bis 2007

Jahr

Pers

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(Orts

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Ber

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n

1999 241 1.477.874 164.551 4.556 2,8% 6.491 4.440 33.184 4.278 2.5902002 229 1.448.274 136.718 6.277 4,6% 8.860 4.762 19.480 8.940 1.9712005 199 1.537.800 149.890 4.249 2,8% 5.695 3.785 16.455 4.618 1.7962006 177 1.538.500 150.857 3.643 2,4% 4.897 1.675 24.584 3.395 1.6232007 163 1.605.500 163.513 3.030 1,9% 4.793 1.529 23.666 3.396 1.377

Anlage 1.3 Ressourcenverteilung des LAGetSi auf die Sachgebiete

Zeitanteile je Sachgebiet

82,9

16,0

3,8

11,0

4,3

2,9

6,9

2,1

31,4

ArbeitsschutzÜ-Anl./ImmissionsschutzSprengstoffsicherheitStrahlenschutzGeräte- u. ProduktsicherheitChemikaliensicherheitMedizinprodukteKatastrophenschutzInterne Kostenträger

Σ : 161,4 Stellenanteile

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Anlage zu Teil 2 Erfahrungen und Ergebnisse Anlage 2.1 Ergebnisse der Aufsichtstätigkeit Anfragen/Anzeigen/Mängelmeldungen 2006 = 13678 2007 = 24412 2008= 27153 Genehmigungsverfahren erteilte Genehmigungen/Erlaubnisse/Zulassungen/Ausnahmen/Ermächtigungen) 2006 = 2872 2007 = 3871 2008 = 4177 Die im Außendienst des LAGetSi festgestellte Anzahl der Beanstandungen (AS - JB Tab. 4 Sp. 12 insgesamt) 2006 = 24584 2007 = 23666 2008 = 24073

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Anlage zu Teil 3 Herausforderungen Anlage 3.1 Vergleich der Personalausstattung der Arbeitsschutzbehörden Basis: Daten aus den Arbeitsschutz-Jahresberichten 2007 Berlin Hamburg Bremen Brandenburg Aufsichtkräfte 109 84 38 150 Betriebsstätten 163.513 61.618 33.516 78.031 Beschäftigte 1.605.500 848.057 264.770 806.348 Betriebe je Aufsichtkraft

1.500 : 1

734 : 1

882 : 1

520 : 1

Beschäftigte je Aufsichtskraft 14.729 : 1 10.096 : 1 6.968 : 1 5.376 : 1

Betriebe je Aufsichtskraft

0200400600800

1.0001.2001.4001.600

Berlin Hamburg Bremen Brandenburg

Beschäftigte je Aufsichtskraft

02.0004.0006.0008.000

10.00012.00014.00016.000

Berlin Hamburg Bremen Brandenburg

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Anlage 3.2 Gegenüberstellung Reaktive Tätigkeit / Arbeitsprogramme Im Durchschnitt aller Sachgebiete entfallen rd. 110 Stellenanteile auf die reaktive Tätigkeit (Anlassbezogene Überwachung und Antragsverfahren), für die Programmarbeit stehen insgesamt 20,6 Stellenanteile zur Verfügung. Für die programmatische Arbeit im Sachgebiet Arbeitsschutz stehen dem LAGetSi lediglich ca. 12 Stellenanteile zur Verfügung (weil auch in anderen Sachgebieten programmatische Arbeit erforderlich ist). Die reaktive Tätigkeit bestimmt die Arbeitsweise des LAGetSi. (Datenbasis: Kosten- und Leistungsrechnung 2008)

Alle Sachgebiete

109,4

20,6

31,4Reaktiv

Arbeitsprogramme

Übrige (GKT, interneKTR)

Σ: 161,4 Stellenanteile

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Anlage zu Teil 4 Konsequenzen Anlage 4.1 Programmarbeit des LAGetSi 2006 2007 2008 2009

Projekte 6 8 15 Projekte festgelegt in der Zielvereinbarung 2008/09

Arbeitsschwerpunkte bzw. LAGetSi -Schwerpunktaktivitäten

4 10

Projektarbeit in 2006: • Muskel-Skeletterkrankungen / Lastenhandhabung in Umzugsunternehmen (gemeinsame Aktion

mit Brandenburg) • Prüfung des betrieblichen Arbeitsschutzes hinsichtlich Gefährdungsbeurteilung in KMU

(gemeinsame Aktion mit Brandenburg) • Kinderarbeit in der Medienbranche mit Brandenburg) Projektarbeit in 2007: • Hautschutzkampagne Haut / Feuchtarbeit • Aufbereitung von Medizinprodukten und Überwachung des Medizinprodukterechts • (Nadelstichverletzungen in Krankenhäusern • Arbeitszeit der Ärzte in Krankenhäusern • Strahlenbelastung des Personals in Forschungseinrichtungen • Katastrophenschutz: Ermittlung der Gefahrenpotentiale in Reifenbetrieben, Erdgas-, Flüssiggas-

und Wasserstofftankstellen Projektarbeit in 2008: • Arbeitsschutzorganisation / Arbeitsschutzmanagement; Wirksamkeitskontrolle im Rahmen von

GDA (gemeinsam mit BB im Rahmen von GDA) • Gesundheitsschutz für Leiharbeitnehmer (gemeinsam mit BB im Rahmen von GDA) • Projektende 09 • Implementierung der neuen LärmVibrationsArSchV (gemeinsam mit BB im Rahmen von GDA) • Überprüfung von Anlagen nach BImSchG (Projektende 2009)

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Anlage 4.2 Berliner Initiative Gesunde Arbeit (BIGA)

Anlage zu Teil 5 Resümee

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Anlage 5.1 Forderung der EU zum Personal der Arbeitsschutzbehörden

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