Deutscher Bundestag Drucksache 14/5990dip21.bundestag.de/dip21/btd/14/059/1405990.pdf · Dr. Klaus...

Zugeleitet mit Schreiben des Bundesministeriums für Arbeit und Sozialordnung vom 7. Mai 2001 gemäß Beschluss vom 27. Januar 2000 – Drucksache 14/2562.

Deutscher Bundestag Drucksache 14/599014. Wahlperiode 08. 05. 2001

Unterrichtungdurch die Bundesregierung

Lebenslagen in DeutschlandErster Armuts- und Reichtumsbericht

Inhal tsverzeichnisSeite

Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 10

Einleitung: Armuts- und Reichtumsberichterstattung als Grundpfeiler einer Poli-tik der zielgerichteten Armutsbekämpfung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

1. Grundlagen der Berichterstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 25

2. Zielsetzungen der Berichterstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

3. Vorgehensweise und Berichtskonzeption . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

4. Thematische Schwerpunkte des ersten Armuts- und Reichtums-berichts . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 26

5. Methodische Fragestellungen der Armuts- und Reichtumsbericht-erstattung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28

6. Datengrundlagen für die Berichterstattung und Forschungsbedarf . . . . . 31

Exkurs: Armuts- und Reichtumsberichterstattung im internationalen Kontext . . . 32

Teil A: Die soziale Lage in Deutschland bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

I. Einkommen, Vermögen und Überschuldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

I.1 Die Verteilung von Einkommen auf Personen und Haushalte . . . . . . . . . 34

I.1.1 Die Rahmenbedingungen für die Einkommensverteilung . . . . . . . . . . . . 34

I.1.2 Die Einkommensverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 34

I.1.3 Relative Einkommensarmut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38I.1.3.1 Zur Interpretation des Konzepts der relativen Einkommensarmut . . . . . 38

Drucksache 14/5990 – 2 – Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode

I.1.3.2 Relative Einkommensarmut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 38I.1.3.3 Gruppenspezifische relative Einkommensarmut . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39

I.1.4 Einkommensmobilität . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41

I.1.5 Die Einkommensdynamik im Niedrigeinkommensbereich . . . . . . . . . . . 42

I.1.6 Höhere Einkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 44I.1.6.1 Bezieher höherer Einkommen nach beruflicher Stellung . . . . . . . . . . . . 44I.1.6.2 Bezieher höherer Einkommen nach Geschlecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 45I.1.6.3 Verteilung der Einkommen oberhalb der Abgrenzungen . . . . . . . . . . . . . 46I.1.6.4 Sozioökonomische Merkmale der Bezieher höherer Einkommen im

Überblick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 46

I.2 Vermögensverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48

I.2.1 Die ungleichmäßige Verteilung der Privatvermögensbestände, der Ver-mögenseinkommen und der Vermögensbildung privater Haushalte . . . . 49

I.2.1.1 Begriff, Datengrundlage und erste Befunde zum Privatvermögen . . . . . 49I.2.1.2 Wachsendes, aber noch niedriges Privatvermögen in den neuen

Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50I.2.1.3 Langfristig zunehmende Verbreitung des Privatvermögens . . . . . . . . . . 53I.2.1.4 Enge Beziehungen zwischen privaten Vermögensbeständen und Ein-

kommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 53I.2.1.5 Ungleichmäßige Verteilung des Privatvermögens im Lebens- und Fami-

lienzyklus . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 55

I.2.2 Weitere Aspekte der Vermögensverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59I.2.2.1 Betriebsvermögen privater Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59I.2.2.2 Humanvermögen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60

I.2.3 Besondere Aspekte des Reichtums an Vermögen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60I.2.3.1 Theoretische Fundierung von Reichtumsgrenzen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 60I.2.3.2 Große Vermögen in ökonomischer, soziologischer und ethischer Sicht . . 61I.2.3.3 Millionäre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 61I.2.3.4 Erbschaften . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 62

I.3 Überschuldung privater Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

I.3.1. Überschuldung als Armutskrise . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

I.3.2 Zahl der Überschuldungsfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

I.3.3 Überschuldungsstrukturen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64

I.3.4 Anpassungsverhalten der Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65

II. Soziale und ökonomische Situation von Personen im Bereich der Sozialhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 66

II.1 Die Sozialhilfe als Instrument der Armutsbekämpfung . . . . . . . . . . . . . . 66

II.2 Umfang, Strukturen und Ursachen der Sozialhilfebedürftigkeit . . . . . . . 67

II.2.1 Entwicklung der Sozialhilfebedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

II.2.2 Struktur des Sozialhilfebezugs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

II.2.3 Ursachen des Sozialhilfebezugs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

II.2.4 Besonders betroffene Personengruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

Seite

Deutscher Bundestag – 14. Wahlperiode – 3 – Drucksache 14/5990

II.3 Zeitverlauf des Sozialhilfebezugs . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

II.4 Grenzen der Sozialhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 78

III. Lebenslagen von Familien und Kindern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

III.1 Familien in Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

III.1.1 Familienformen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 80

III.1.2 Allein Erziehende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

III.1.3 Erwerbsbeteiligung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 82

III.1.4 Geburtenentwicklung und Kinderzahl in den Familien . . . . . . . . . . . . . . 83

III.1.5 Generationensolidarität in Familien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 83

III.1.6 Familien ausländischer Herkunft . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 84

III.2 Einkommenssituation von Familien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

III.2.1 Entwicklung der Familieneinkommen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 85

III.2.2 Einkommen der allein Erziehenden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 86

III.2.3 Einkommen der Familien in den neuen Ländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 87

III.2.4 Familien in der Sozialhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88

III.3 Einflussfaktoren in Verarmungsprozessen von Familien . . . . . . . . . . . . . 88

III.3.1 Mangelnde Vereinbarkeit von Familien- und Erwerbsarbeit . . . . . . . . . . 89

III.3.2 Trennung und Scheidung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

III.3.3 Phase der Familiengründung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

III.4 Soziale Notlagen von Familien und Kindern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90

IV. Bildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

IV.1 Beziehungen zwischen Bildung und Lebenslage der Bevölkerung . . . . . 93

IV.2 Bildungsbeteiligung der Bevölkerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

IV.2.1 Elementarbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

IV.2.2 Primarbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

IV.2.3 Sekundarbereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93

IV.2.4 Übergänge der Absolventen des allgemein bildenden Schulwesens . . . . 94

IV.2.5 Tertiärer Bereich . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

IV.2.6 Weiterbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 97

IV.3 Bildung in der Wissens- und Informationsgesellschaft . . . . . . . . . . . . . . 98

IV.4 Bildungsressourceneinsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 98

Seite


IV.5 Auswirkungen von Bildung auf Erwerbstätigkeit, Einkommen und be-rufliche Positionierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

IV.5.1 Beruflicher Bildungsstand der Erwerbstätigen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

IV.5.2 Beruflicher Bildungsstand der Erwerbslosen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 99

IV.6 Berufliche Abschlüsse und Stellung im Beruf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 100

IV.7 Bildungsbeteiligung von Mädchen und Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101

V. Arbeitsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

V.1 Struktur des Beschäftigungssystems . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

V.1.1 Die Entwicklung der Erwerbstätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 102

V.1.2 Erwerbsbeteiligung und Erwerbstätigkeit nach Altersgruppen . . . . . . . . 103

V.1.3 Erwerbstätigkeit von Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104

V.1.4 Geringfügige Beschäftigung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

V.1.5 Eintritt ins Erwerbsleben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 105

V.2 Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 106

V.3 Dynamik am Arbeitsmarkt/Dauer der Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . 106

V.4 Struktur der Arbeitslosen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

V.4.1 Langzeitarbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 107

V.4.2 Berufliche Qualifikation und Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

V.4.3 Jugendarbeitslosigkeit und Entwicklung der Ausbildungsstellen-situation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

V.5 Empfänger von Lohnersatzleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108

V.6 Einkommenslage bei Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . 110

V.6.1 Einkommenslage bei Erwerbstätigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 111

V.6.2 Einkommenslage bei Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 112

VI. Wohnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

VI.1 Allgemeine Versorgungssituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

VI.1.1 Struktur des Wohnungsbestandes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 114

VI.1.2 Quantitative Wohnungsversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

VI.1.3 Qualitative Wohnungsversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

VI.1.4 Wohnkostenbelastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115

VI.2 Wohnungsversorgung einkommensstarker Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . 117

VI.3 Wohnungsversorgung einkommensschwacher Haushalte . . . . . . . . . . . . 118

VI.3.1 Eckdaten zur Wohnungsversorgung im langfristigen Vergleich . . . . . . . 118

Seite


VI.3.2 Quantitative Wohnungsversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

VI.3.3 Qualitative Wohnungsversorgung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 119

VI.3.4 Wohnkostenbelastung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 120

VI.4 Exkurs: Zunehmende soziale Polarisierung in den Städten . . . . . . . . . . . 120

VI.5 Wohnungsnotfälle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 121

VII. Gesundheitliche Situation und Pflegebedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

VII.1 Sozialschicht und Gesundheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

VII.2 Bildungsstand und Gesundheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 123

VII.3 Soziale, gesundheitliche und psychische Folgen von Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

VII.4 Spezifische Probleme von chronisch Kranken . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124

VII.5 Pflegebedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

VII.5.1 Lebenslage pflegebedürftiger älterer Menschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126

VII.5.2 Auswirkungen der Pflegeversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

VI.5.3 Sozialschicht und Pflegebedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 127

VIII. Behinderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

VIII.1 Behinderte Menschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 130

VIII.2 Vorschulische und schulische Bildung für behinderte Menschen . . . . . . 130

VIII.3 Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben . . . . . . . . . . . . . . . . . . 131

VIII.4 Finanzielle Situation von behinderten Menschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . 132

VIII.5 Wohnen und Behinderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133

IX. Zuwanderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

IX.1 Entwicklung der Zuwanderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 135

IX.2 Situation von Spätaussiedlerinnen und Spätaussiedlern . . . . . . . . . . . . . 136

IX.3 Situation von Ausländerinnen und Ausländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

IX.3.1 Struktur der ausländischen Bevölkerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 136

IX.3.2 Bildung und Ausbildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 137

IX.3.3 Erwerbsbeteiligung und Arbeitslosigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

IX.3.4 Wohnsituation . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 138

IX.3.5 Gesundheit und Gesundheitsversorgung von Migrantinnen und Migranten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139

Seite


IX.3.6. Wirtschaftliche Situation von Ausländerinnen und Ausländern . . . . . . . 139

IX.3.7 Leistungen nach Asylbewerberleistungsgesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 142

Teil B: Die Zukunft gestalten – Deutschland erneuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Die Politik der neuen Bundesregierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144

Aktive Armutsbekämpfung: Stärkung von Solidarität und Selbstverantwor-tung – Verbesserung der Rahmenbedingungen für Wachstum und Beschäfti-gung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 144


I.1 Maßnahmen zur Einkommensverbesserung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 146

I.2 Vermögensbildung auf breitere Basis stellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 148

I.3 Prävention und Bekämpfung von Überschuldung . . . . . . . . . . . . . . . . . . 150

II. Armutsbekämpfung durch Sozialhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 152

III. Stärkung der Familien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 154

III.1 Armutsprävention und Überwindung von Familienarmut . . . . . . . . . . . 154

III.2 Steuergesetzgebung zugunsten von Familien . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

III.3 Weitere monetäre Verbesserungen im Bereich der Familienpolitik . . . . 158

III.4 Vereinbarkeit von Familie und Beruf . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 158

III.5 Verbesserung der Infrastruktur für Kinder, Jugendliche und Familien . . 159

III.6 Reform des Hinterbliebenenrentenrechts und Ausbau der eigenständigenAlterssicherung von Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 161

IV. Bildung stärken – Zukunft gewinnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 162

V. Erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik – Flexibilität und Sicherheit . . . . . . . . 166

VI. Den Menschen ein Zuhause geben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 172

VII. Reform des Gesundheitswesens, Pflegebedürftigen besser helfen . . . . . 175

VIII. Rechte von behinderten Menschen stärken – Chancengleichheit fördern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177

VIII.1 Weiterentwicklung der Rehabilitation und der Teilhabe behinderterMenschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

VIII.2 Chancengleichheit schwerbehinderter Menschen in Arbeit und Berufverbessern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 178

IX. Zuwanderung sozialverträglich gestalten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 179

Seite


Anhang . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 183

Liste der Expertisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 184

Beschluss des Deutschen Bundestages zur Berichterstattung . . . . . . . . . . . . . . . . 186

Verzeichnis der Tabellen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 195

Verzeichnis der Schaubilder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 199

Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 201

Abkürzungsverzeichnis . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 210

Materialband zum Ersten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung . . 213

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Mitglieder des Beraterkreises

Deutscher GewerkschaftsbundDeutsche AngestelltengewerkschaftBundesvereinigung der Deutschen ArbeitgeberverbändeEvangelische KircheKatholische Kirche Deutscher Verein für öffentliche und private Fürsorge e.V.Arbeiterwohlfahrt Bundesverband e.V.Deutscher Paritätischer Wohlfahrtsverband – Gesamtverband e.V.Deutscher Caritasverband e.V.Diakonisches Werk der Evangelischen Kirche in Deutschland e.V.Deutsches Rotes Kreuz e.V.Sozialverband Deutschland e.V. (früher Sozialverband Reichsbund)Sozialverband VdK – Verband der Kriegs- und Wehrdienstopfer, Behinderten und Rentner Deutschland e.V.Nationale Armutskonferenz in der Bundesrepublik DeutschlandBundesarbeitsgemeinschaft Sozialhilfeinitiativen e.V.Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe e.V. Deutscher FrauenratVerband allein erziehender Mütter und Väter e.V.Kommunale Spitzenverbände Arbeits- und Sozialministerkonferenz der LänderDeutsche BundesbankStatistisches BundesamtSachverständigenrat zur Begutachtung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung

Als ständige Gäste:

BundeskanzleramtBundesministerium der FinanzenBundesministerium für Familie, Senioren, Frauen und JugendSPD-BundestagsfraktionBundestagsfraktion Bündnis 90/Die Grünen


Mitglieder des Wissenschaftlichen Gutachtergremiums

Prof. Dr. Hans-Jürgen Andreß, Universität BielefeldDr. Bernd Bartholmai, Deutsches Institut für WirtschaftsforschungDr. Irene Becker, Universität Frankfurt Dr. Petra Buhr, Zentrum für Sozialpolitik der Universität BremenDr. Dietrich Engels, Institut für Sozialforschung und GesellschaftspolitikProf. Dr. Walter Hanesch, Fachhochschule DarmstadtProf. Dr. Richard Hauser, Universität FrankfurtProf. Dr. Ernst-Ulrich Huster, Evangelische Fachhochschule Rheinland-Westfalen-LippeProf. Dr. Irmhild Kettschau, Fachhochschule MünsterDr. Dieter Korczak, Institut für Grundlagen- und ProgrammforschungDr. Klaus Kortmann, Infratest Burke SozialforschungDr. Peter Krause, Deutsches Institut für Wirtschaftsforschung Prof. Dr. Walter Krämer, Universität DortmundProf. Dr. Walter Krug, Universität TrierProf. Dr. Stephan Leibfried, Zentrum für Sozialpolitik der Universität BremenDr. Monika Ludwig, Institut für Sozialberichterstattung und Lebenslagenforschung Prof. Dr. Joachim Merz, Universität LüneburgDr. Margot Münnich, Statistisches BundesamtDr. Udo Neumann, Institut für Sozialberichterstattung und LebenslagenforschungProf. Dr. Notburga Ott, Ruhr-Universität BochumProf. Dr. Michael-Burkhard Piorkowsky, Universität BonnProf. Dr. Eberhard Schaich, Institut für angewandte WirtschaftsforschungDr. Reinhard Schüssler, Prognos AG BaselDr. Eva Schulze, Berliner Institut für SozialforschungHermann Seewald, Statistisches BundesamtDr. Brigitte Sellach, Gesellschaft für sozialwissenschaftliche Frauenforschung Prof. Dr. Klaus Peter Strohmeier, Ruhr-Universität Bochum Dr. Jürgen Volkert, Institut für angewandte WirtschaftsforschungProf. Dr. Gert Wagner, Universität Frankfurt/OderProf. Dr. Gernot Weißhuhn, Technische Universität Berlin


Zusammenfassung

VorbemerkungenDer Deutsche Bundestag hat die Bundesregierung am 27. Januar 2000 damit beauftragt,einen Armuts- und Reichtumsbericht zu erstatten. Die Bundesregierung setzt diesen par-lamentarischen Auftrag mit der Vorlage des Berichts „Lebenslagen in Deutschland – Dererste Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung“ um. Er hat das Ziel, ein diffe-renziertes Bild über die soziale Lage in Deutschland zu geben. Die Berichterstattung wirdals Querschnittsaufgabe verstanden. Mit ihrer Gesamtschau der sozialen Wirklichkeiteröffnet sie eine systematische Verzahnung verschiedener Politikbereiche. Sie hat die Auf-gabe, materielle Armut und Unterversorgung sowie Strukturen der Reichtumsverteilung zuanalysieren und Hinweise für die Entwicklung geeigneter politischer Instrumente zur Ver-meidung und Beseitigung von Armut, zur Stärkung der Eigenverantwortlichkeit sowie zurVerminderung von Polarisierungen zwischen Arm und Reich zu geben.

Die Berichterstattung soll dazu beitragen, die Diskussion über „Armut“ und „Reichtum“zu versachlichen und zu enttabuisieren. Beide Begriffe entziehen sich aufgrund ihrer Viel-schichtigkeit einer allgemein gültigen Definition. Sie stehen als Synonyme für den unte-ren bzw. oberen Rand der Wohlstandsverteilung.

Trotz der vorhandenen Forschung im Hinblick auf Fragen der Unterversorgung und der so-zialen Ausgrenzung bestehen noch vielfältige Erkenntnisdefizite. Insbesondere die Auf-gabe, Armut zu messen bzw. messbar zu machen, ist im streng wissenschaftlichen Sinnenicht lösbar. Auf eine endgültige Festlegung wird daher im Bericht verzichtet. Ihm liegtvielmehr ein pluralistischer Armutsbegriff im Sinne des Lebenslagenansatzes zugrunde,der Unterversorgungslagen aus verschiedenen Perspektiven betrachtet. Der Bericht orien-tiert sich an der Definition des Rates der Europäischen Gemeinschaft von 1984, nach derPersonen, Familien und Gruppen als arm gelten, „die über so geringe (materielle, kultu-relle und soziale) Mittel verfügen, dass sie von der Lebensweise ausgeschlossen sind, diein dem Mitgliedstaat, in dem sie leben, als Minimum annehmbar ist“. Vor dem Hintergrunddieses differenzierten Armutsverständnisses wird Armut unter einer Reihe von Gesichts-punkten, etwa relativer Einkommensarmut, kritischen familiären Lebensereignissen, so-zialen Brennpunkten in Großstädten, Obdachlosigkeit und Überschuldung sowie man-gelnden Bewältigungskompetenzen beschrieben.

Im Hinblick auf den Reichtumsbegriff fehlen, auch wegen des erst in Ansätzen entwickel-ten Forschungsstandes, bislang klare Definitionen und Abgrenzungen. Angesichts dieserTatsache und einer sehr begrenzten Datenlage beschränkt sich der Bericht daher auf einebeschreibende Darstellung der Einkommens- und Vermögensverteilung.

Der neue Kurs der Bundesregierung: Die Zukunft gestalten – DeutschlanderneuernDie Bestandsaufnahme und Analyse der Entwicklung in Deutschland bis 1998 macht infast allen Lebensbereichen deutlich, dass soziale Ausgrenzung zugenommen und Vertei-lungsgerechtigkeit abgenommen hat. Die Arbeitslosigkeit hat im Jahre 1998 in Deutsch-land mit rd. 4,3 Mio. Menschen im Jahresdurchschnitt dramatische Ausmaße angenom-men. Die damit verbundenen Transferleistungen – insbesondere zur Überwindung vonLangzeitarbeitslosigkeit und existenzieller Armut – stiegen stark an. Immer mehr Familienwaren auf Sozialhilfe angewiesen. Hohe Steuerbelastungen lähmten Eigeninitiative undInvestitionsbereitschaft. Die Belastung künftiger Generationen durch hohe staatlicheHaushaltsdefizite und steigende Sozialabgaben war immens angewachsen.

Nach dem Regierungsantritt Ende 1998 hat die Bundesregierung den wachstums- und be-schäftigungshemmenden Reformstau aufgelöst und eine Reformpolitik für soziale Ge-rechtigkeit und Fortschritt auf den Weg gebracht. Diese Reformpolitik durchdringt alle Po-litikbereiche. Mit dem Zukunftsprogramm 2000 hat sie den Staat wieder handlungsfähiggemacht. Mit der größten Steuerreform in der Geschichte der Bundesrepublik wurden die


Wachstumskräfte und die Nettoeinkommen der Bürger deutlich gestärkt. Durch die Un-ternehmensteuerreform wurde die internationale Wettbewerbsfähigkeit erhöht. Dies gibtAnreize für mehr Investitionen und Beschäftigung. Wichtige Strukturreformen wurden aufden Weg gebracht. So sorgt die Reform der sozialen Alterssicherung für langfristig stabileBeitragssätze und ein hohes Rentenniveau. Sie schafft damit nachhaltig eine Entlastungkünftiger Generationen. Die neue Bildungspolitik fördert zudem den Zugang einkom-mensschwächerer Familien zu Studium und Qualifizierung und damit zu krisensicherenArbeitsplätzen.

Die Bundesregierung setzt beim Abbau der Arbeitslosigkeit auf eine sich wechselseitigverstärkende Verbesserung der Angebots- und Nachfrageseite der Wirtschaft, auf konse-quente beschäftigungsfördernde Reformen und auf die Schaffung dauerhaft günstiger wirt-schaftlicher Rahmenbedingungen. Strukturelle Reformen brauchen die Akzeptanz vonWirtschaft und Gewerkschaften. Gesellschaftliche Modernisierung und sozialer Ausgleichgehören zusammen. Deshalb hat die Bundesregierung das Bündnis für Arbeit, Ausbildungund Wettbewerbsfähigkeit ins Leben gerufen. Dieses Bündnis ist zum Motor für einen er-folgreichen Strukturwandel und nachhaltigen Beschäftigungsaufbau geworden. Der Kon-sens im Bündnis richtet sich auf innovative Wege in der Modernisierungs- und Beschäfti-gungspolitik.

Die positiven Auswirkungen dieser Politik kristallisieren sich mehr und mehr heraus. Diewirtschaftliche Lage ist stabil, die Zahl der Arbeitsplätze steigt und die Arbeitslosigkeitsinkt. Die Reformen der Bundesregierung haben eine Trendumkehr bewirkt und somit dieVoraussetzung für mehr sozialen Zusammenhalt und Gerechtigkeit geschaffen.

Staat und Politik können aber nicht für alle Probleme fertige Lösungen bereithalten, son-dern vielfach lediglich Rahmenbedingungen setzen, innerhalb derer der einzelne Bürgerdurch selbstverantwortliches Handeln zur Mitwirkung und Gestaltung aus eigener Kraftaufgerufen ist. Die Bundesregierung hat mit ihrer Reformpolitik innerhalb kurzer Zeitdeutliche Akzente gesetzt. Im ersten Armuts- und Reichtumsbericht bekräftigt sie ihre Ent-schlossenheit, für eine sozial ausgleichende Politik und gegen ein weiteres Auseinander-klaffen der Schere zwischen Arm und Reich einzutreten.

Einkommensverbesserungen durch eine sozial ausgewogene Steuer- undRentenpolitik und erweiterte Vermögensbildung Die Verfügbarkeit materieller Ressourcen zählt zu den zentralen Aspekten von Armut undReichtum. Im Wesentlichen sind Einkommen und Vermögen die Mittel, eine angestrebteWohlstandsposition zu erreichen. Zur Beurteilung von Lebensstandard, Chancengleichheitoder finanzieller Bedürftigkeit der Bevölkerung ist die Betrachtung der gesamten Ein-kommensverteilung von großer Bedeutung.

Einkommen sind nicht gleich verteilt. Die Ungleichheit der Einkommen ergibt sich ausdem Marktprozess. Sie wird allerdings durch Transferleistungen einerseits sowie Steuernund Sozialversicherungsbeiträge andererseits wesentlich reduziert. Das nach Umvertei-lung verfügbare Einkommen bildet letztlich die Grundlage für Konsum und Ersparnis.Nach den Ergebnissen der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe hat sich im früherenBundesgebiet das durchschnittliche Haushaltsnettoeinkommen von 1973 bis 1998 nomi-nal von rd. 23 700 DM auf rd. 61 800 DM im Jahr erhöht. Real entsprach dies einem Zu-wachs von 20,5 %. In den neuen Ländern stieg diese Größe von rd. 39 800 DM im Jahr(1993) auf rd. 47 400 DM im Jahr (1998). Real ist damit das Nettoeinkommen in dem be-trachteten relativ kurzen Zeitraum um 9,6 % gestiegen. Orientiert am Konzept der relati-ven Einkommensarmut hat von 1983 bis 1998 im früheren Bundesgebiet die Einkommens-ungleichheit leicht, aber kontinuierlich zugenommen. Eine vergleichbare Entwicklung warin den Jahren von 1993 bis 1998 auch für die neuen Länder feststellbar. Trotzdem war dortdie Ungleichheit der Einkommensverteilung auch 1998 noch weniger stark ausgeprägt alsim früheren Bundesgebiet.

Für eine ausgleichende Sozialpolitik ist die Entwicklung im unteren Einkommensbereichbesonders wichtig. Abhängig von den verschiedenen Annahmen (Auswahl der Gewich-tung, des Mittelwerts und der Einkommensgrenze) waren 1998 im früheren Bundesgebietzwischen 6,6 % und 20 % der Bevölkerung (ohne Ausländer) diesem unteren Einkom-mensbereich zuzurechnen. Dies waren zwischen 3,9 Mio. und 11,9 Mio. Personen. In den


neuen Ländern lag der Anteil des unteren Einkommensbereichs – unter Zugrundelegungdes ostdeutschen Einkommensniveaus – zwischen 2,8 % und 11,9 %. Dies waren zwischen0,5 Mio. und 1,8 Mio. Personen. Bei Betrachtung der langfristigen Entwicklung der Net-torealeinkommen im früheren Bundesgebiet, also aller nominalen Nettoeinkommen aus-gedrückt in Preisen von 1995, zeigt sich, dass auch die Einkommen der untersten 10 % derEinkommensverteilung zwischen 1973 und 1998 preisbereinigt um rd. 20 % angestiegensind.

Am oberen Ende der Einkommensverteilung gab es laut Einkommensteuerstatistik im Jahr1995 und auf Grundlage der Nettoeinkommen in Deutschland rund 13 000 Einkommens-millionäre. Ihr mittleres Einkommen lag bei knapp 3 Mio. DM. Bei einer Abgrenzung desoberen Einkommensbereichs im Verhältnis zu einem Durchschnittswert, z. B. dem Dop-pelten des durchschnittlichen Nettoeinkommens, stieg die Anzahl der dazugehörendenHaushalte auf knapp 2 Mio., die – wiederum basierend auf den Daten der Einkommsteu-erstatistik – über ein Nettoeinkommen von rd. 85 000 DM pro Jahr verfügten.

Das Privatvermögen, das verzinsliches Geldvermögen und Immobilien abzüglich Bau-und Konsumschulden umfasst, erreichte 1998 in Deutschland laut Einkommens- und Ver-brauchsstichprobe rd. 8,2 Billionen DM. Dabei war die Vermögenssituation in den altenund den neuen Ländern unterschiedlich. Das durchschnittliche Privatvermögen je west-deutschem Haushalt belief sich auf etwa 254 000 DM. In den neuen Ländern wurden mitrd. 88 000 DM etwa 35 % dieses Betrags erreicht.

Hinter diesen Durchschnittsbeträgen stand eine erhebliche Ungleichverteilung der Vermö-gen. So waren 1998 im früheren Bundesgebiet rd. 42 % des Privatvermögens im Besitz dervermögendsten 10 % der Haushalte, während den unteren 50 % der Haushalte nur 4,5 %des Vermögens gehörten. Das oberste Zehntel besaß im Durchschnitt ein Vermögen vonrd. 1,1 Mio. DM. Für die untere Hälfte ergab sich dagegen ein durchschnittliches Vermö-gen von 22 000 DM. In den neuen Ländern war die Ungleichheit der Vermögensverteilungnoch größer. Die reichsten 10 % der Haushalte besaßen im Durchschnitt rd. 422 000 DMund damit etwa 48 % des gesamten Vermögens. Die untere Hälfte der Haushalte verfügtedagegen ebenso wie im früheren Bundesgebiet lediglich über 4,5 % des gesamten Vermö-gens, bei einem durchschnittlichen Vermögen pro Haushalt von 8 000 DM. Die Ungleich-heit der Vermögensverteilung beruht zu einem erheblichen Teil auf der ungleichmäßigenEinkommensverteilung. Vom Einkommen hängt die Sparfähigkeit ab, die neben Erb-schaften und Wertzuwächsen die Entwicklung der individuellen Vermögensbestände imLebensverlauf bestimmt. So haben kleine Haushalte sowie Haushalte jüngerer Menschengeringere Vermögensbestände und Vermögenseinkommen als größere Haushalte undHaushalte älterer Personen.

Die Höhe und die Verteilung des Privatvermögens im früheren Bundesgebiet im Jahr 1998waren das Ergebnis einer langen Entwicklung. Die Soziale Marktwirtschaft mit dem Eck-pfeiler privaten Vermögens und mit erheblichen Realeinkommenszuwächsen ermöglichtebreiten Schichten der westdeutschen Bevölkerung über die letzten fünf Jahrzehnte hinwegeine beachtliche Vermögensbildung. Die Verteilung des Privatvermögens in den alten Län-dern ist trotz der gestiegenen Ungleichheit der Einkommen im langfristigen Trend ten-denziell gleichmäßiger geworden. Dazu beigetragen hat insbesondere die gestiegene,staatlich geförderte Verbreitung von Immobilieneigentum. Profitiert haben davon geradeauch soziale Gruppen, deren Vermögensniveau unterdurchschnittlich war. So besaßen1998 im früheren Bundesgebiet 51 % der Arbeitnehmerhaushalte und 44 % der Nicht-erwerbstätigen-Haushalte Immobilien, gegenüber nur jeweils 31 % im Jahr 1962. Dage-gen hatte die Bevölkerung in den neuen Ländern erst wenige Jahre Zeit, Vermögen zu bilden. So wiesen 1998 die neuen Länder noch einen starken Rückstand beim Immobi-lienbesitz mit 34 % gegenüber 49 % im früheren Bundesgebiet auf, wenngleich hier einkräftiger Aufholprozess zu beobachten war.

Neben dem Privatvermögen ist das Humanvermögen von besonderer Bedeutung. Ein an-gemessenes Qualifikationsniveau der Bevölkerung schafft die Voraussetzungen für wirt-schaftliches Wachstum und ermöglicht allen die gleichen Chancen im Zugang zu den Er-werbseinkommensquellen. Das Humanvermögen als Summe aus Bildungsaufwendungenund entgangenen Einkommen belief sich 1995 auf rd. 29 Billionen DM. Aufgrund des kos-tenfreien Zugangs zu Bildungseinrichtungen ist es relativ gleichmäßig verteilt.


Zusammenfassend ist festzustellen, dass sich die Ungleichheit der Einkommen langfristigverstärkt hat. Die Ungleichheit der Vermögen hat zwar dank staatlicher Förderung im lang-fristigen Trend abgenommen, ist aber nach wie vor beträchtlich. Für die Bundesregierungist deshalb eine nachhaltige, wachstums- und stabilitätsorientierte Finanz- und Wirt-schaftspolitik die Grundlage für eine dauerhafte positive Entwicklung der Einkommen undVermögen.

Mit dem Steuerentlastungsgesetz 1999/2000/2002 hat die Bundesregierung soziale Ge-rechtigkeit wieder zu einer Kategorie der Steuerpolitik gemacht und die Weichen für eineSteuerpolitik zugunsten kleiner und mittlerer Einkommen gestellt. Die Bundesregierungsieht darin einen wichtigen Beitrag zum Abbau von Ungleichheit.

Mit der Steuerreform 2000 wird dieser Kurs stufenweise – in verlässlichen Schritten – fort-gesetzt. Nach der Tarifsenkung 2001 sind für die Jahre 2003 und 2005 weitere Tarifsen-kungen vorgesehen. Der wesentliche Akzent der Steuerpolitik der Bundesregierung liegtin der steuerlichen Entlastung von Arbeitnehmern und Familien sowie in der Entlastungdes Faktors Arbeit und der Schaffung wirkungsvoller Anreize für die Arbeitsaufnahme imNiedrigeinkommensbereich. So wird der Eingangssteuersatz von einem Rekordniveau von25,9 % im Jahr 1998 schrittweise bis auf 15 % abgesenkt. So niedrig war der Eingangs-steuersatz noch nie in der Geschichte der Bundesrepublik. Die sozioökonomische Auftei-lung der Steuerentlastung 1999 bis 2005 zeigt, dass vom gesamten Entlastungsvolumenvon 95 Mrd. DM (Entstehungsjahr) der Löwenanteil von 66,9 Mrd. DM auf die privatenHaushalte entfällt, 29,8 Mrd. DM auf den für die Beschäftigung wichtigen Mittelstand. DieGroßunternehmen werden wegen der Beseitigung von Steuerumgehungstatbeständen trotzdeutlicher Senkung der Steuersätze per saldo sogar mit 1,7 Mrd. DM belastet. Insgesamtkönnen sich durch die Reform die Wachstumskräfte optimal entfalten und mehr Beschäf-tigung sowie steigende Einkommen der Bürger ermöglichen.

Auch die nachhaltige Sicherung der Alterseinkommen und die Stabilisierung der Sozial-versicherungsbeiträge sind ein zentrales Ziel der Bundesregierung. Zu den ersten Ent-scheidungen der Bundesregierung gehörte es, die ökologische Steuerreform auf den Wegzu bringen. Sie stellt sicher, dass nicht durch Beiträge gedeckte Leistungen der Renten-versicherung aus Steuermitteln finanziert werden. Mit Einführung der Sozialversiche-rungspflicht für geringfügig Beschäftigte, Scheinselbstständige und arbeitnehmerähnli-che Selbstständige wurde einer Erosion des versicherten Personenkreises in derGesetzlichen Rentenversicherung wirksam begegnet. Der Beitragssatz zur Rentenversi-cherung konnte insgesamt von 20,3 % in 1998 bis heute auf 19,1 % gesenkt werden. Vondieser Beitragssatzsenkung werden außerdem günstige Wirkungen auf den Arbeitsmarktausgehen.

Darauf aufbauend wird die Alterssicherung durch eine umfassende Reform modernisiertund auf die finanziellen Folgen der demographischen Entwicklung eingestellt. Als ersterTeil dieses Reformvorhabens ist die Neuregelung der Renten wegen verminderter Er-werbsfähigkeit bereits zum 1. Januar 2001 in Kraft getreten. Die übrigen Reformmaßnah-men sind im Altersvermögensgesetz und im Altersvermögensergänzungsgesetz enthalten.

Das nicht von der Zustimmung des Bundesrates abhängige Altersvermögensergänzungs-gesetz ist bereits verabschiedet. Mit der Reform wird ab Juli 2001 zur lohnorientiertenRentenanpassung zurückgekehrt. Damit werden die Rentnerinnen und Rentner am Wachs-tum der Wirtschaft beteiligt. Veränderungen der Abgabenbelastung, die nicht die Alterssi-cherung betreffen, bleiben in der Anpassungsformel künftig unberücksichtigt. Im Ver-gleich zur Entwicklung nach der bisherigen Anpassungsformel wird sich für dieRentnerinnen und Rentner in den neuen Ländern bei fortschreitender Angleichung derLöhne in Ost- und Westdeutschland die Anpassung an den für die alten Länder geltendenaktuellen Rentenwert beschleunigen. Weitere Bausteine der Rentenreform sind der Aus-bau der Alterssicherung von Frauen und eine bessere Vereinbarkeit von Familie und Berufsowie die Verbesserung der rentenrechtlichen Absicherung jüngerer Versicherter mitlückenhaften Erwerbsverläufen.

Kernbestandteil des Rentenkonzepts der Bundesregierung ist der staatlich geförderte Auf-bau einer zusätzlichen kapitalgedeckten Altersvorsorge. Ab dem Jahre 2008 werden fürdieses Vorhaben 20,8 Mrd. DM bereitgestellt. Die entsprechenden Regelungen sind Be-standteil des noch im Vermittlungsverfahren befindlichen Altersvermögensgesetzes. Ziel


der Einführung einer freiwilligen zusätzlichen kapitalgedeckten Altersvorsorge ist, dasskünftig im Alter zur Rente aus der gesetzlichen Rentenversicherung noch Leistungen auseiner geförderten zusätzlichen Altersvorsorge hinzu kommen. Im Ergebnis werden diesebeiden Alterseinkommen ein höheres Absicherungsniveau gewährleisten als es heute al-lein durch die gesetzliche Rente möglich ist. Darüber hinaus sieht das im Vermittlungs-verfahren befindliche Altersvermögensgesetz die Einführung einer bedarfsorientierten so-zialen Grundsicherung vor, die für 65-jährige und ältere, hilfebedürftige Menschen und fürPersonen gelten soll, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und unabhängig von der je-weiligen Arbeitsmarktlage dauerhaft voll erwerbsgemindert sind.

Diese bereits verabschiedeten oder noch im Vermittlungsverfahren befindlichen rentenpo-litischen Reformvorhaben bilden die Grundlage für eine zukunftsgerichtete Rentenpolitik,die den Interessen der heutigen und der künftigen Generationen Rechnung trägt. Ziel derReform ist es, das Vertrauen der Rentnerinnen und Rentner und der rentennahen Jahrgängein ihre erworbenen Ansprüche zu erhalten. Langfristig, d. h. mit einer Perspektive von rd.30 Jahren, soll im Sinne einer nachhaltigen Politik der demographisch bedingte Beitrags-satzanstieg in der Rentenversicherung so begrenzt werden, dass er für die Generation derErwerbstätigen tragbar bleibt. Nach dem von der Regierungskoalition im Deutschen Bun-destag bereits verabschiedeten Reformkonzept wird das Rentenniveau 2030 zwischen 67 und 68 % liegen. Ferner kann dadurch erreicht werden, dass der Beitragssatz bis zumJahre 2020 unter 20 % bleibt und bis zum Jahre 2030 nicht über 22 % steigt. Ein stabilerBeitragssatz leistet einen wesentlichen Beitrag zur Begrenzung der Lohnnebenkosten unddamit zur Stärkung der wirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Gleichzeitig wird aber aucherreicht, dass die staatlich organisierte Alterssicherungspolitik für die nicht mehr erwerbs-tätige Generation ein Einkommensniveau sicherstellt, das eine annähernde Aufrechterhal-tung des bisherigen Lebensstandards gewährleistet.

Die Vermögensbildung breiter Bevölkerungsschichten ist ein besonderes Anliegen derBundesregierung. So wird die gesamte Vermögensbildung und private Vorsorge im Jahr2000 mit rd. 43 Mrd. DM gefördert. Knapp die Hälfte davon (rd. 20 Mrd. DM) entfällt aufdie Förderung des Immobilienbesitzes. Zu einer gleichmäßigeren Vermögensverteilungwird auch das Altersvermögensgesetz beitragen. Langfristig wird eine zusätzliche Ein-kommensquelle erschlossen und die Sicherung des im Erwerbsleben erreichten Lebens-standards im Alter ermöglicht.

Die Bundesregierung hat das Stiftungsrecht ebenfalls verbessert. Es erleichtert die privateFörderung von Sport, Kunst und sozialen Initiativen. Die Beseitigung steuerlicher Hemm-nisse öffnet neue Möglichkeiten für Mäzene, Stifter und Kultursponsoren und fördert diesoziale Verantwortung von Eigentum und Vermögen. Die Bundesregierung sieht darin eineStärkung der Basis für gesellschaftliche Solidarität und eine wertvolle Ergänzung sozial-staatlicher Leistungen.

Prävention und Bekämpfung von Überschuldung privater HaushalteDie Anzahl der Überschuldungsfälle 1999 wurde auf rd. 2,8 Millionen Fälle geschätzt, daswaren 7 % der bundesdeutschen Haushalte. Die starke Zunahme (seit 1994: rd. 30 %) warvor allem auf die Entwicklung in den neuen Ländern zurückzuführen: Dort wuchs die Zahlder überschuldeten Haushalte überproportional an, während sie im früheren Bundesgebietsank. Die Überschuldung konzentrierte sich zwar auf die Altersgruppe zwischen 20 und 50 Jahren, der Weg in die Überschuldung beginnt aber oft schon in jungen Jahren. So hatten 20 % der Jugendlichen im Westen und 14 % der Jugendlichen im Osten bereitsSchulden.

Auslösende Faktoren für Überschuldung waren vor allem Arbeitslosigkeit, Niedrigein-kommen, fehlerhaftes Konsum- und Kreditverhalten sowie Trennung bzw. Scheidung.Während in den neuen Ländern Arbeitslosigkeit der wesentliche Auslöser von Überschul-dung war, nahm die Zahl überschuldeter Arbeitslosenhaushalte im früheren Bundesgebietim Verlauf der 90er-Jahre relativ ab, der Anteil der überschuldeten Erwerbstätigenhaus-halte stieg dagegen deutlich an.

Private Haushalte büßen durch Überschuldung an wirtschaftlicher und personaler Hand-lungsfähigkeit ein und erleben dadurch einen Prozess zunehmender Verarmung. Ziel derBundesregierung ist daher, die Prävention und die Fähigkeit zur Überwindung von Über-


schuldungslagen zu stärken. Aus diesem Grund hat die Bundesregierung den Entwurf ei-nes Änderungsgesetzes zum Insolvenzrecht vorgelegt, das die Effizienz des Verbraucher-insolvenzverfahrens steigern und auch völlig mittellosen Überschuldeten den Zuganghierzu ermöglichen soll.

Eine Schlüsselrolle in Entschuldungsprozessen spielt die Schuldnerberatung, die Über-schuldete berät und begleitet sowie gegebenenfalls Verbraucherinsolvenzverfahren vor-bereitet. Die Bundesregierung unterstützt Schuldnerberatungsverbände, sich auf ge-meinsame Standards der Ausbildung und Fortbildung von Schuldnerberatern zuverständigen. Auch der Aufbau „regionaler Verhandlungstische“ der Schuldnerberatung,die sich u. a. auch um Finanzierungsbeiträge der regionalen Wirtschaft für die Schuldner-beratung der Region bemühen, verdient nach Auffassung der Bundesregierung die Un-terstützung aller Beteiligten. Bei Überschuldung sichern Pfändungsfreigrenzen undpfändungsfreie Transferleistungen wie das Kindergeld oder die Hilfe zum Lebensunter-halt der Sozialhilfe den laufenden Lebensunterhalt. Zum Schutz der Überschuldeten be-absichtigt die Bundesregierung, die seit 1992 unveränderten Pfändungsfreigrenzen deut-lich anzuheben.

Armutsbekämpfung durch SozialhilfeSozialhilfe ist Hilfe zur Selbsthilfe. Sie sichert als letztes Auffangnetz, das vor Armut undsozialer Ausgrenzung schützt, das soziokulturelle Existenzminimum. Sie wird im Be-darfsfall für diejenigen gewährt, die keine oder unzureichende Einkommen und Vermögenhaben. Seit 1973 hatte sich in den alten Ländern die Bezieherzahl vervierfacht und in denneuen Ländern seit 1991 verdoppelt. Ende 1998 erhielten 2,88 Millionen Personen in 1,5Millionen Haushalten Hilfe zum Lebensunterhalt. Dies entsprach einem Anteil von 3,5 %der Bevölkerung. Die Sozialhilfequote im früheren Bundesgebiet lag dabei mit 3,7 % er-heblich höher als in den neuen Ländern mit nur 2,7 %. Zurückzuführen war dies u. a. aufdie bis zur deutschen Einheit in Ostdeutschland in der Regel ununterbrochene Erwerbs-tätigkeit und auf die höhere Erwerbstätigkeit von Frauen. Infolgedessen hatten Arbeitslosein den neuen Ländern Anspruch auf tendenziell höhere Lohnersatzleistungen und waren ingeringerem Umfang auf ergänzende Sozialhilfe angewiesen.

Unter den Empfängern von Hilfe zum Lebensunterhalt waren Kinder unter 18 Jahren mitrd. 1,1 Mio. die größte Gruppe. Die Sozialhilfequote von Kindern unter 18 Jahren war mit6,8 % fast doppelt so hoch wie im Bevölkerungsdurchschnitt und hat sich seit 1982 imfrüheren Bundesgebiet mehr als verdreifacht. In vergleichsweise nur geringem Umfangwaren dagegen ältere Menschen von Sozialhilfe betroffen. Von den über 65-Jährigen wa-ren nur 1,3 % sozialhilfebedürftig. Das mit Abstand höchste Sozialhilferisiko (28,1 %) hat-ten Haushalte allein erziehender Frauen. Mehr als die Hälfte aller Kinder unter 18 Jahrenim Sozialhilfebezug wuchs im Haushalt von allein Erziehenden auf. In diesen Fällenspielte die Frage der Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Kindererziehung eine beson-dere Rolle.

Hauptursachen für den Sozialhilfebezug waren vor allem fehlende schulische und berufli-che Qualifikationen sowie – häufig damit zusammenhängend – geringe Erwerbseinkom-men und Arbeitslosigkeit.

Nicht alle Menschen, die sozialhilfebedürftig sind, nehmen die Leistungen der Sozialhilfein Anspruch. Die Schätzungen über ihre Anzahl unterscheiden sich erheblich. Auch dieGründe für die Nichtinanspruchnahme sind unterschiedlich. Untersuchungen zeigen, dassältere Menschen aus Scham oder Angst vor sozialer Ausgrenzung und insbesondere vordem Rückgriff auf Unterhaltsansprüche gegen ihre Kinder die ihnen zustehenden Hilfennicht in Anspruch nehmen.

Die Bundesregierung sieht in der Bekämpfung der verschämten Altersarmut ein wichtigesund dringendes sozialpolitisches Anliegen. Im Rahmen der Rentenreform wird deshalbeine bedarfsabhängige soziale Grundsicherung eingeführt, durch die die verschämte Al-tersarmut wirkungsvoll bekämpft werden soll. Diese neue soziale Leistung wird im We-sentlichen in Höhe der Sozialhilfe für über 65-Jährige sowie für Dauererwerbsgemindertein Abhängigkeit von deren Einkommen und Vermögen erbracht. Sie wird allerdings stär-ker pauschaliert ausgestaltet als die Sozialhilfe, in ihrer Durchführung besser auf die


Bedürfnisse der Empfänger abgestimmt und in der Regel ohne Rückgriff auf Unterhalts-pflichtige gewährt. Dies erleichtert begünstigten Personen entscheidend die Inanspruch-nahme und damit das Heraustreten aus der verschämten Armut.

Die Aktivierung der Selbsthilfekräfte für erwerbsfähige Sozialhilfeempfänger hat für dieBundesregierung einen hohen Stellenwert. Der Einsatz der Arbeitskraft ist das wichtigsteMittel, um von Sozialhilfe unabhängig zu werden und damit ein selbstbestimmtes Lebenführen zu können. Deshalb hat die Bundesregierung die „Hilfe zur Arbeit“ nach dem Bun-dessozialhilfegesetz weiter ausgebaut. Durch das Gesetz zur Verbesserung der Zusam-menarbeit von Arbeitsämtern und Trägern der Sozialhilfe wurde die Möglichkeit geschaf-fen, die von diesen Trägern geleisteten Hilfen besser aufeinander abzustimmen, zu bündelnund damit wirkungsvoller zu machen. Zugleich können die Träger der Sozialhilfe und dieArbeitsverwaltung die Übernahme von Aufgaben der jeweils anderen Behörde erproben.Die entsprechenden Modelle werden mit Mitteln des Bundes gefördert. Die Erfolge dieserPolitik, die verstärkt auf Erwerbstätigkeit und Hilfe zur Selbsthilfe setzt, sind unverkenn-bar: Die Zahl der Sozialhilfeempfänger ist seit 1998 rückläufig.

Stärkung der FamilienIn Deutschland gab es 1998 rd. 13 Mio. Haushalte mit Kindern, in denen insgesamt 46 Mio.Menschen lebten. Mehr als drei Viertel der Haushalte von Familien waren verheiratetePaare mit Kindern. Annähernd ein Fünftel waren allein Erziehende, deren Anteil in der Ver-gangenheit kontinuierlich zugenommen hat. Wesentliche Ursache für diese Entwicklungwar die Zunahme von Scheidungen.

Das Rollenverständnis von Frauen und Männern hat sich in den letzten Jahrzehnten spür-bar gewandelt. Vor dem Hintergrund gestiegener schulischer und beruflicher Bildung be-trachten Frauen heute die Erwerbsarbeit als selbstverständlichen Teil ihrer Lebensplanung.Demzufolge ist die Erwerbsbeteiligung von Frauen kontinuierlich gestiegen. Die Verein-barkeit von Familienarbeit und Erwerbsarbeit wird für Eltern, Mütter und besonders für al-lein erziehende Mütter dann jedoch zu einem schwer zu lösenden Problem, wenn die be-ruflichen Arbeitsbedingungen familienunfreundlich gestaltet sind. Eine wesentlicheVoraussetzung für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf ist zudem ein bedarfsgerech-tes Kinderbetreuungssystem. Hier gibt es bei der Tagesbetreuung im früheren Bundesge-biet noch erhebliche Defizite.

Die meisten Familien leben in sicheren materiellen Lebensverhältnissen und sind keines-wegs von Armut bedroht. Es gibt jedoch auch Lebensereignisse, die dazu führen, dass Fa-milien in Armut geraten. Auslösende Faktoren hierfür sind in erster Linie Arbeitslosigkeitund Niedrigeinkommen, Probleme des Konsum- und Marktverhaltens sowie besondereLebensereignisse, vor allem infolge von Trennung bzw. Scheidung oder infolge vonSchwangerschaft und Geburt eines Kindes. Einkommensarmut ist dabei für den größerenTeil der Betroffenen ein vorübergehender Zustand und nur für einen kleineren Teil einedauerhafte Lebenslage. Ein erhöhtes Armutsrisiko tragen vor allem junge Familien mitkleinen Kindern, da im Zuge des Aufbaus eines Familienhaushaltes ein erhöhter finanzi-eller Bedarf besteht. Deutliche Unterschiede zeigen sich in der Einkommensentwicklungvon Ehepaaren und allein Erziehenden. Festzustellen ist, dass sich die relative Einkom-mensposition von allein Erziehenden in den 90er-Jahren verschlechtert hat.

Ein Armutsrisiko insbesondere für Frauen und ihre Kinder kann sich aus den Folgen vonGewalt in Familie bzw. Partnerschaft ergeben. Mit dem am 1. Dezember 1999 beschlos-senen „Aktionsplan der Bundesregierung zur Bekämpfung von Gewalt gegen Frauen“ istein umfassendes Gesamtkonzept zur wirkungsvollen und nachhaltigen Bekämpfung vonGewalt gegen Frauen entwickelt worden. Zur Umsetzung des Aktionsplans hat die Bun-desregierung u. a. den Gesetzentwurf zur Verbesserung des zivilgerichtlichen Schutzes beiGewalttaten sowie zur Erleichterung der Überlassung der Ehewohnung bei Trennung vor-gelegt.

Armut von Kindern ist vielfach eine Folge geminderter Erwerbs- und Einkommenschan-cen ihrer Eltern. Armut bedeutet für Kinder eine Einschränkung ihrer Erfahrungs-, Ent-wicklungs- und Lernmöglichkeiten. Kinder sind vor allem dann in ihrer Entwicklung be-einträchtigt, wenn belastende Faktoren kumulieren. Eine extreme Form von Kinderarmuterleben die ca. 7 000 Jugendlichen, die einen erheblichen Teil ihres Lebens auf der Straße


verbringen. Im Hinblick auf die Prävention von „Straßenkarrieren“ bei Kindern und Ju-gendlichen prüft die Bundesregierung derzeit, wie durch Modellprojekte und Forschungs-vorhaben zu einer Verbesserung der Hilfen für Straßenkinder beigetragen werden kann.

Die Bundesregierung verstärkt seit 1998 gezielt die Förderung von Familien. Mit der Er-höhung des Kindergeldes für das erste und zweite Kind in zwei Schritten (30 DM und20 DM) auf 270 DM im Monat, dem neuen Betreuungsfreibetrag für Kinder bis zur Voll-endung des 16. Lebensjahres sowie für behinderte volljährige Kinder in Höhe von3 024 DM, der schrittweisen Senkung des Eingangsteuersatzes und der Anhebung desGrundfreibetrages wurden die Familien weiter entlastet. Die zweite Stufe des Familienleis-tungsausgleichs wird zum 1. Januar 2002 zusätzliche Verbesserungen für die Familienbringen. Auch die Entlastungen durch die Steuerreform setzen sich in den nächsten Jahrenfort. Mit der Änderung des Bundeserziehungsgeldgesetzes und der dort verankerten Wei-terentwicklung des Erziehungsurlaubs zur Elternzeit sowie dem Teilzeit- und Befristungs-gesetz schafft die Bundesregierung verbesserte Möglichkeiten, um Familie und Erwerbs-tätigkeit zu verbinden.

Frauen werden zunehmend erwerbstätig. Dem trägt die Bundesregierung mit der Reformdes Hinterbliebenenrentenrechts und dem Ausbau der eigenständigen Alterssicherung vonFrauen Rechnung. Im Rahmen der Reform werden u. a. zusätzlich zu den Kindererzie-hungszeiten die geringen Entgelte von Frauen in der Kindererziehungsphase rentenrecht-lich aufgewertet. Frauen, die wegen der Erziehung von mindestens zwei Kindern auchkeine Teilzeittätigkeit aufnehmen können, bekommen einen Ausgleich. Zum Ausbau dereigenständigen Alterssicherung der Frau wird den Ehegatten zudem die Möglichkeit ein-geräumt, ihre in der Ehezeit erworbenen Rentenansprüche partnerschaftlich aufteilen zukönnen. Hierdurch erhält der Ehegatte, der in der Ehezeit die niedrigeren Rentenansprücheerworben hat, weitere eigenständige Rentenansprüche aus dem Versicherungskonto desanderen Ehegatten hinzu.

Bildung stärken – Zukunft gewinnenBildung ist Prävention vor instabilen Lebenslagen und Armut. Denn das Risiko des Ar-beitsplatzverlustes ist an den Bildungs- und Berufsabschluss gekoppelt: Je niedriger derberufliche Ausbildungsabschluss, desto höher die Gefahr der Arbeits- bzw. Dauerarbeits-losigkeit. Obwohl sich der Anteil derjenigen, die über keinen beruflichen Abschluss ver-fügen, von 1982 bis 1998 etwa halbierte, stieg nach Angaben des Instituts für Arbeitsmarkt-und Berufsforschung (IAB) die Arbeitslosenquote der Ungelernten zwischen 1975 und1997 von 6 auf 24 % (gegenüber 4,7 auf 12,7 % bei allen Arbeitslosen). Diese Entwick-lung belegt, dass Männer und Frauen ohne beruflichen Ausbildungsabschluss das weitausgrößte Risiko tragen, arbeitslos zu werden. Frauen haben in den 90er-Jahren im Hinblickauf die Bildungsbeteiligung erheblich aufgeholt und in vielen Bereichen die Männer über-holt. Trotz besserer und höherwertigerer Bildungsabschlüsse zeigten sich bei ihnen jedochnoch nicht die zu erwartenden Erfolge im Beschäftigungssystem mit den entsprechendenKonsequenzen für ihren wirtschaftlichen Status. Auch im Bereich der Weiterbildung be-standen im Hinblick auf berufliche Vorbildung, beruflichen Status und Geschlecht erheb-liche Beteiligungsdefizite.

Der Zugang zu höherwertigen Schul-, Ausbildungs- und Berufsabschlüssen wird wie auchder Zugang zum Studium nach wie vor stark durch Herkunft, Bildungsstand und berufli-che Stellung der Eltern bestimmt. Obwohl sich eine allgemeine Tendenz zu höherwertigenSchulabschlüssen (Fachhochschul-, Hochschulreife) zeigte und sich der Anteil der Arbei-terkinder beim Erwerb einer Hochschulzugangsberechtigung zwischen 1987 und 1996 umca. 50 % erhöht hat, blieb der Abstand zum Anteil der Beamten-, Selbstständigen- und An-gestelltenkinder immer noch erheblich. Auch die Anteile von Kindern ausländischer Her-kunft an den höheren allgemein bildenden Abschlüssen haben sich im langfristigen Trendzwar verbessert, sie erreichten aber weiterhin insgesamt vergleichsweise geringerwertigeAbschlüsse.

Fehlende schulische und berufliche Qualifikationen insbesondere junger Menschen tragenzu einem erhöhten Armutsrisiko bei. Eine abgeschlossene Schul- und Berufsausbildung istGrundvoraussetzung für eine chancengleiche Integration in die Berufs- und Arbeitsweltund ermöglicht damit die Teilhabe am gesellschaftlichen Leben.


Die Anstrengungen der Bundesregierung sind darauf gerichtet, dass jedem Jugendlichen,der will und kann, ein adäquater Ausbildungsplatz angeboten wird. Durch die Zusammen-arbeit im „Bündnis für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“ ist es gelungen, beider Überwindung der Ausbildungsplatzprobleme sowie bei der Weiterentwicklung undModernisierung von beruflicher Aus- und Weiterbildung entscheidende Fortschritte zu er-zielen. Die Zahl der betrieblichen Ausbildungsverträge konnte in den alten wie in denneuen Ländern erstmals seit 1996 wieder erhöht werden und die Zahl der als unvermitteltgemeldeten Jugendlichen ist deutlich zurückgegangen.

Zentrales Anliegen der Bundesregierung ist, gleiche Chancen sowohl bei der Ausbildungals auch in der beruflichen Aus- und Weiterbildung zu schaffen. Mit der BAföG-Reformverbessert sie die Ausbildungsförderung dauerhaft, um insbesondere Kindern aus einkom-mensschwächeren und bildungsfernen Familien wieder verstärkt den Zugang zum Studiumzu ermöglichen. Mit jährlich über 1 Milliarde DM zusätzlicher Mittel werden rund 80 000junge Menschen mehr bei ihrer Ausbildung gefördert. Die Bedarfssätze werden deutlichangehoben, der monatliche Höchstsatz steigt von 1 030 auf 1140 DM. Darüber hinaus wirddas Kindergeld nicht mehr angerechnet, die Freibeträge werden erhöht und die Förderungin den alten und neuen Ländern wird vereinheitlicht. Die Bundesregierung hält zur Ge-währleistung von Chancengleichheit auch am Verzicht auf Studiengebühren zumindest biszum ersten qualifizierenden Berufsabschluss fest und wird dies in geeigneter Weise si-cherstellen.

Die Bundesregierung setzt klare Prioritäten für Bildung und Forschung. Die Zukunftsin-vestitionen werden seit 1999 stetig erhöht. Dies gilt auch für die kommenden Jahre. Mitdem Aktionsprogramm „Innovation und Arbeitsplätze in der Informationsgesellschaft des21. Jahrhunderts“ hat die Bundesregierung vielfältige Initiativen ins Leben gerufen, umschulische Bildung, Ausbildung und Hochschulbildung zu fördern. In Zeiten rasanten tech-nologischen Wandels und der elektronischen Vernetzung vieler Bereiche des gesellschaft-lichen Lebens ist es ein Anliegen der Bundesregierung, eine „digitale Spaltung“ der Gesellschaft in „Angeschlossene“ und „Ausgeschlossene“ zu verhindern. Die Bundesre-gierung begleitet und unterstützt daher die Bemühungen, allen den Zugang zu den neuenMedien zu eröffnen und die Nutzung von Computern einschließlich Internet zu ermögli-chen. Angesichts des Mangels an Fachkräften im IT-Bereich unterstützt die Bundesregie-rung eine Bund-Länder-Initiative, die das „Sofortprogramm zur Weiterentwicklung des In-formatikstudiums“ an Hochschulen in Deutschland entwickelt hat.

Erfolgreiche Beschäftigungs- und Arbeitsmarktpolitik – Flexibilität und Sicherheit

Die Teilhabe an der Erwerbsarbeitsgesellschaft und das dadurch erzielbare Einkommen be-stimmen die Lebenssituation der Menschen wesentlich. Arbeitslosigkeit, vor allem über ei-nen längeren Zeitraum, bedeutet Einkommensverlust und kann zu Unterversorgungslagenund zu sozialer Ausgrenzung führen.

Der sich in vielen Branchen vollziehende Strukturwandel, die Herausbildung neuer Be-rufsfelder, die veränderte Beschäftigungsstruktur sowie die im Zuge der Deutschen Ein-heit in den neuen Ländern wegbrechenden Wirtschaftsstrukturen führten bis 1998 zu tiefgreifenden Veränderungen am Arbeitsmarkt. In der Folge stieg die Arbeitslosigkeit bis1998 auf rd. 4,3 Mio. im Jahresdurchschnitt an. Dabei ist die Gruppe der Arbeitslosen keinfest gefügter Block, vielmehr verbargen sich dahinter etwa 7 Mio. Zugänge in bzw. Ab-gänge aus Arbeitslosigkeit. So blieb Arbeitslosigkeit für die meisten Betroffenen nur einerelativ kurze Erfahrung.

Die andauernde hohe Arbeitslosigkeit zog aber einen wachsenden Anteil von Langzeitar-beitslosen (1998: rd. 1,5 Mio.) nach sich. Überdurchschnittlich von Arbeitslosigkeit be-troffen waren Menschen ohne oder mit nur geringer beruflicher Qualifikation. Für vielejunge Menschen war der Einstieg ins Berufsleben durch unzureichende Angebote des Aus-bildungsmarkts vielfach erschwert. Zwar war der Anteil von Jugendlichen an der Arbeits-losigkeit 1998 unterdurchschnittlich, dennoch stellte die Jugendarbeitslosigkeit und dievon 1996 bis 1998 verstärkt festzustellende Lehrstellenknappheit insbesondere mit Blickauf den weiteren Lebensweg der Betroffenen ein ernst zu nehmendes Problem dar.


Die Bundesregierung hat sich dieser Probleme unverzüglich angenommen. Sie hat mit ei-ner Reihe aufeinander abgestimmter Reformen den wachstumshemmenden Reformstauschrittweise aufgelöst. Dazu gehören neben der umfassenden Steuerreform, der mit demZukunftsprogramm 2000 eingeleitete konsequente Konsolidierungskurs, die Stärkung desWettbewerbs durch die weitere Öffnung von Produkt- und Dienstleistungsmärkten sowiedie fortschreitende Privatisierung staatlicher Beteiligungen. Hinzu kommt eine aktive Ar-beitsmarktpolitik, mit der die positive Entwicklung am Arbeitsmarkt flankierend unter-stützt und ein wichtiger Beitrag zur Qualifizierung geleistet wird. Grundlage für die erfolg-reiche Arbeitsmarktpolitik ist eine solide Finanzierung und die Verstetigung der Mittel zurFörderung arbeitsmarktpolitischer Maßnahmen; im Jahr 2001 stehen hierfür 44,4 Mrd. DM zur Verfügung. Die Bundesregierung wird die aktive Arbeitsmarktpolitikweiterentwickeln sowie kontinuierlich auf Effizienz und Effektivität hin überprüfen. Einbesonderes Augenmerk liegt dabei auf den neuen Ländern.

Die Arbeitsmarktsituation in Deutschland hat sich aufgrund der Reformpolitik der Bun-desregierung 1999 und 2000 gegenüber den Vorjahren verbessert. So erhöhte sich z. B. dieZahl der Erwerbstätigen seit Amtsantritt um rd. 1 Mio. Personen, während die Zahl der Ar-beitslosen im Jahresdurchschnitt 2000 mit 3,889 Mio. um rd. 400 000 niedriger lag als1998. Die Arbeitslosenquote verringerte sich von 11,1 % auf 9,6 %. Der Rückgang der Ar-beitslosen im Jahr 2000 ist der stärkste seit der Herstellung der deutschen Einheit. Imfrüheren Bundesgebiet sank die Arbeitslosigkeit mit zunehmendem Tempo. In den neuenLändern konnte der Anstieg gestoppt werden.

Das Sofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit, das in den Jahren 1999 und2000 insgesamt rd. 268 000 Jugendlichen eine neue Chance auf Arbeit und Ausbildung ge-geben hat, wird auch 2001 fortgeführt. Ein besonderer Schwerpunkt des Programms liegtin den neuen Ländern. 50 % der bereitgestellten Finanzmittel stehen dort zur Verfügung.Mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Dritten Buches Sozialgesetzbuch und andererGesetze (2. SGB III-Änderungsgesetz) wurden im Jahr 1999 bereits wichtige Änderungenumgesetzt. Sie tragen dazu bei, die arbeitsmarktpolitischen Instrumente stärker als bisherauf die Problemgruppen des Arbeitsmarkts auszurichten. Insbesondere ältere und vonLangzeitarbeitslosigkeit bedrohte Arbeitslose können schneller wieder in das Arbeitslebenintegriert werden. Mit dem Programm „Frau und Beruf“ sollen die Arbeitsmarktchancenvon Frauen verbessert, ihr Berufsspektrum erweitert und die Vereinbarkeit von Familie undErwerbstätigkeit erleichtert werden. Mit der Neuregelung der geringfügigen Beschäfti-gung hat die Bundesregierung dafür gesorgt, dass insbesondere Frauen, die in diesen Be-schäftigungsverhältnissen arbeiten, eine bessere soziale Sicherung erhalten. Mit der Rück-nahme der Kürzungen bei der Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall und derWiederherstellung des ursprünglichen Kündigungsschutzes hat die Bundesregierung diesoziale Sicherheit für Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer wieder gestärkt. Die langfris-tige Stabilisierung des Beitragssatzes in der gesetzlichen Rentenversicherung leistet einenwesentlichen Beitrag zur Begrenzung der Lohnnebenkosten.

Den Menschen ein Zuhause gebenAusreichender und bezahlbarer Wohnraum bestimmt wesentlich die Lebensqualität derMenschen. Die Wohnungsversorgung in Deutschland hat einen Stand erreicht, bei dem diebreiten Schichten der Bevölkerung gut bis sehr gut mit Wohnraum versorgt sind. Aller-dings wies die Struktur des Wohnungsbestandes 1998 noch deutliche Unterschiede zwi-schen dem früheren Bundesgebiet und den neuen Ländern auf: Die durchschnittlichenGrößen der Wohnungen und die Eigentümerquote differierten stark. Die durchschnittlicheMietbelastung – auch in Relation zum Einkommen – lag in den neuen Ländern deutlichunter der im früheren Bundesgebiet. Die Wohnungsversorgung einkommensschwacherMieter im früheren Bundesgebiet hatte sich zwar sowohl flächenmäßig als auch qualitativstark verbessert, sie war jedoch auch unter Berücksichtigung des Wohngeldes mit einemdeutlichen Anstieg der Wohnkostenbelastung verbunden.

Die größten Risiken am Wohnungsmarkt trugen Personen, die unmittelbar von Obdachlo-sigkeit bedroht oder aktuell betroffen waren, oder Personen, die aus sonstigen Gründen so-zial benachteiligt waren. Infolge der allgemeinen Entspannung des Wohnungsmarktes gingin den letzten Jahren die Zahl der Wohnungsnotfälle deutlich zurück.


Parallel zu dieser insgesamt positiven Entwicklung der Wohnraumversorgung sind bei dermancherorts auftretenden sozialräumlichen Konzentration von Arbeitslosigkeit, sozialerAusgrenzung, Hilfebedürftigkeit und Verwahrlosung des öffentlichen Raums vor allem inGroßstädten Problemviertel entstanden.

Auch in der Wohnungspolitik hat die Bundesregierung seit 1998 einen Kurswechsel ein-geleitet. Zum 1. Januar 2001 trat die Wohngeldreform in Kraft. Sie war notwendig gewor-den, da das Wohngeld seit 1990 nicht mehr an die Entwicklung der Mieten angepasst wor-den war. Wohngeldempfänger in den altern Ländern bekommen durchschnittlichmonatlich rd. 83 DM mehr Wohngeld als bisher. Dies ist eine Steigerung von über 50 %.Große Familien können sogar durchschnittlich fast 120 DM mehr beanspruchen. Zahlrei-che Haushalte in Ost und West, die bisher kein Wohngeld erhalten konnten, werden künf-tig erstmals oder wieder wohngeldberechtigt. Die Leistungsverbesserungen betragen 1,4 Milliarden DM. Die Bundesregierung hat damit nachhaltig die Lebenssituation ein-kommensschwacher Haushalte verbessert.

Die Situation einkommensschwacher Haushalte wird darüber hinaus – vor dem Hinter-grund der stark gestiegenen Heizkosten – von der Bundesregierung in besonderer Weiseberücksichtigt. Die Bundesregierung stellt für einen einmaligen Heizkostenzuschuss 1,4 Mrd. DM bereit.

Mit der Förderung des sozialen Wohnungsbaus unterstützt die Bundesregierung zudem ge-zielt die Sicherung der Wohnungsversorgung von Haushalten im unteren bis mittleren Ein-kommensbereich. Durch eine grundlegende Reform des Wohnungsbaurechts sollen diehierfür zur Verfügung zu stellenden Mittel künftig effizienter und zielgenauer eingesetztwerden. Ebenso sollen die Voraussetzungen dafür geschaffen werden, dass Bund und Län-der auch weiterhin ihrer Verantwortung für Haushalte mit Wohnraumversorgungsproble-men gerecht werden können.

Das vom Deutschen Bundestag verabschiedete Mietrechtsreformgesetz sieht eine Senkungder Kappungsgrenze für Mietsteigerungen innerhalb von drei Jahren von 30 % auf 20 %vor. Damit wird die Situation für die betroffenen, zumeist einkommensschwachen Mietervon preisgünstigen Wohnungen in Ballungsräumen und hier insbesondere von ehemaligenSozialwohnungen verbessert und soziale Härten vermieden. Mit der Reform soll auch dieso genannte Schonfrist bei der außerordentlichen fristlosen Kündigung von Wohnraum-mietverträgen wegen erheblichen Zahlungsverzuges gegenüber dem geltenden Recht umeinen Monat auf insgesamt zwei Monate verlängert werden, um drohender Wohnungslo-sigkeit präventiv entgegenzuwirken. Das Mietrechtsreformgesetz soll im September 2001in Kraft treten.

Die Städtebauförderung ist mit 700 Millionen DM Bundesfinanzhilfen im Jahr 2001 – da-von 520 Millionen DM für die neuen Länder – gesichert. Die Bundesregierung hat darüberhinaus auf die veränderten Rahmenbedingungen in den Städten mit dem neuen Programm„Die soziale Stadt“ reagiert. Es hat zum Ziel, die Lebenssituation der betroffenen Men-schen in benachteiligten Stadtquartieren nachhaltig zu verbessern. Das Programm siehteine aktive und integrativ wirkende Stadtentwicklungspolitik vor, die durch frühzeitigeAbstimmung und Bündelung öffentlicher und privater Finanzmittel auf Stadtteilebene zueiner höheren Wirksamkeit öffentlicher Maßnahmen führt. Für das Programm „Die sozialeStadt“ zur Lösung sozialer Probleme in Städten und Gemeinden stehen 2001 zusätzlich150 Millionen DM zur Verfügung.

Reform des Gesundheitswesens, Pflegebedürftigen besser helfenNiedriges Einkommen, schlechter Zugang zu Bildung, mangelhafte Wohnsituation oderArbeitslosigkeit als belastende Lebensbedingungen können Auswirkungen auf die Ge-sundheit, das Gesundheitsverhalten und den Zugang zur gesundheitlichen Versorgung ha-ben. Umgekehrt können Krankheit bzw. gesundheitliche Beeinträchtigungen – insbeson-dere im Zusammenhang mit individuellen Arbeitsmarktchancen – mit nachteiligensozialen Folgen für den Einzelnen verbunden sein und soziale Ausgrenzung nach sich zie-hen.

So ließen sich, abhängig von der Schichtzugehörigkeit, unterschiedliche gesundheitlicheRisikofaktoren nachweisen. Ebenso bestand ein Zusammenhang zwischen Bildung und


Gesundheitsbewusstsein. Insgesamt war die Lebens- und Gesundheitszufriedenheit bei ho-hem Einkommen und Bildungsstand sowie guter beruflicher Position größer als im unte-ren Einkommensbereich, bei geringer Bildung und mit niedrigem beruflichen Status. Auchbei der Inanspruchnahme medizinischer Leistungen und bei gesundheitsrelevanten Ver-haltensweisen waren die Unterschiede signifikant.

Gesundheitlich eingeschränkte und erwerbsgeminderte Arbeitnehmer trugen ein höheresRisiko, entlassen zu werden, blieben überdurchschnittlich lange arbeitslos und hatten ge-ringere Chancen der beruflichen Wiedereingliederung. Chronisch Kranke befanden sichbesonders häufig in einer schlechten wirtschaftlichen Lage. Die Rate der Langzeitarbeits-losen war in dieser Gruppe überdurchschnittlich hoch, viele waren Sozialhilfeempfängerund/oder Frührentner. Andererseits trug wiederum Arbeitslosigkeit zur Entstehung oderVerstärkung einer Vielzahl von Krankheiten bei. So zeigte sich eine Verschlechterung derkörperlichen Beschwerden infolge von Arbeitslosigkeit insbesondere im Bereich von psy-chosomatischen und Herz-Kreislauf-Erkrankungen. Suchtkrankheiten mit ihren Folgen,etwa dem Verlust des Arbeitsplatzes oder der Wohnung, können zu gravierenden wirt-schaftlichen Problemen führen.

Die Bundesregierung hat sich dieser Probleme in einer ressortübergreifenden Bund-Län-der-Arbeitsgruppe „Armut und Gesundheit“ besonders angenommen. Sie soll konkreteVorschläge zum Abbau bestehender Versorgungslücken, z. B. bei Obdachlosen und Migranten oder bei Kindern und Jugendlichen aus sozial benachteiligten Stadtteilen, erar-beiten.

Mit dem Gesetz zur Stärkung der Solidarität in der Krankenversicherung, das bereits am1. Januar 1999 in Kraft getreten ist, hat die Bundesregierung in der Gesundheitspolitik eineWende eingeleitet und insbesondere für Einkommensschwache unzumutbare Belastungenwieder zurückgenommen. Dies war die Grundlage für die Gesundheitsreform 2000, diezum 1. Januar 2000 in Kraft getreten ist. Sie sichert eine qualitativ hochwertige Versorgungund stärkt die Rechtsstellung der Patienten. Bei der Gesundheitsförderung und Präventionwerden verstärkt Akzente gesetzt. Auch im Gesundheitswesen werden die Strukturrefor-men fortgesetzt.

Die 1995 eingeführte Pflegeversicherung hat mit ihrem Leistungsangebot Pflegebedürfti-gen und ihren Angehörigen geholfen, die mit Pflegebedürftigkeit verbundenen persönli-chen und finanziellen Belastungen zu tragen. Für Haushalte mit niedrigem Einkommenblieben die finanziellen Risiken gleichwohl beträchtlich, die sich beim Eintritt bzw. bei ei-nem Leben in Pflegebedürftigkeit ergeben können, insbesondere wenn ein Heimaufenthaltunabwendbar war. Aufgrund des höheren Anteils von reinen Seniorenhaushalten bei denPflegehaushalten lag 1998 der Anteil der Haushalte, die über ein Einkommen von wenigerals 1 500 DM im Monat verfügten, über dem Durchschnitt aller Haushalte. Ein nicht uner-heblicher Teil der Pflegebedürftigen verfügte sogar über weniger als 1000 DM, wenn mandie Leistungen der Pflegeversicherung unberücksichtigt ließ.

Aus Sicht der Betroffenen hat die Einführung der Pflegeversicherung zu einer deutlichenVerbesserung ihrer Lebenssituation sowie zu einer spürbaren Entlastung der pflegendenAngehörigen geführt. In der häuslichen Pflege ist es gelungen, den überwiegenden Teil derPflegebedürftigen aus der pflegebedingten Sozialhilfeabhängigkeit herauszuführen; imBereich Hilfe zur Pflege innerhalb und außerhalb von Einrichtungen hat sich die Zahl derEmpfänger zwischen 1994 und 1998 halbiert.

Die Bundesregierung sieht in der Sicherung und Verbesserung der Qualität in der Pflegeeine wichtige Zukunftsaufgabe. Hierzu hat sie mit dem Pflege-Qualitätssicherungsgesetzund der Novelle zum Heimgesetz entsprechende Gesetzentwürfe vorgelegt. Ihr besonde-res Augenmerk gilt darüber hinaus der wachsenden Gruppe Demenzerkrankter, deren Ver-sorgung und Betreuung sich oft besonders schwierig gestaltet. Der vierte Altenbericht wirdausdrücklich Bezug auf die Bedeutung demenzieller Erkrankungen nehmen und einen Bei-trag dazu leisten, den Kenntnisstand zu aktualisieren, Defizite zu benennen und Lösungs-ansätze aufzuzeigen. Die Bundesregierung misst in diesem Zusammenhang der berufli-chen Qualifikation der Fachkräfte in der Altenpflege besondere Bedeutung bei. Ein neuesGesetz über die Berufe in der Altenpflege, das die Ausbildung in den Berufen der Alten-pflege modernisiert und vereinheitlicht, wird zum 1. August 2001 in Kraft treten.


Rechte von behinderten Menschen stärken – Chancengleichheit fördernDie Entwicklung in der Behindertenpolitik bis 1998 zeigt, dass die Lage von behindertenMenschen weiter verbessert werden muss. Insbesondere der beschränkte Zugang behin-derter Menschen zum Arbeitsmarkt war bezeichnend für die soziale Ausgrenzung der Be-troffenen. So lag die Arbeitslosigkeit schwerbehinderter Menschen 1998 mit 18 % immernoch erheblich höher als die allgemeine Arbeitslosenquote. Die Vermittlung von behin-derten Menschen in den ersten Arbeitsmarkt war auch deshalb unzureichend, weil die privaten Arbeitgeber der Beschäftigungspflicht des Schwerbehindertengesetzes nicht imvorgeschriebenen Maß nachkamen. Die daraus folgende tendenziell höhere Sozialhilfeab-hängigkeit von Familien mit behinderten Eltern und von Frauen mit einer Behinderungspiegelte sich in ihrer Einkommenssituation wider: Haushalte mit behinderten Elternteilenverfügten im Schnitt über weniger als halb so viel Geld wie der durchschnittliche Haushaltmit Kindern in Deutschland; die Einkommenssituation von Frauen mit Behinderung stelltesich dabei sowohl im Vergleich mit behinderten Männern als auch mit nicht behindertenMenschen als besonders schlecht dar. Auch im Hinblick auf barrierefreies und behinder-tengerechtes Wohnen gab es Defizite. Geeigneter Wohnraum stand noch nicht im erfor-derlichen Umfang zur Verfügung, woran häufig die angestrebte Verselbstständigung nochim Elternhaus lebender behinderter Menschen scheiterte.

Die Bundesregierung hat es sich zur Aufgabe gemacht, die Lage der behinderten Men-schen zu verbessern, insbesondere ihren Zugang zum ersten Arbeitsmarkt zu erleichternund damit die Möglichkeit zur Sicherung des Lebens aus eigenem Einkommen zu eröff-nen. Mit der Stärkung von Rehabilitation und Prävention möchte sie die Teilhabe behin-derter Menschen und von Behinderung bedrohter Menschen am gesellschaftlichen Lebenfördern und damit möglichen Armutsrisiken vorbeugen. Mit dem am 1. Oktober 2000 inKraft getretenen Gesetz zur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Schwerbehinderter unter-nimmt die Bundesregierung konkrete Schritte, um die Chancengleichheit schwerbehin-derter Menschen im Arbeits- und Berufsleben zu verbessern. Die Bundesregierung stärktdarüber hinaus die Eigenständigkeit und Chancengleichheit behinderter Menschen imHinblick auf ihre Wohnsituation. So sieht das Mietrechtsreformgesetz vor, die behinder-tengerechte Nutzung eines Mietobjekts und die hierfür notwendigen baulichen Verände-rungen zu erleichtern.

Mit dem vom Bundestag verabschiedeten Neunten Buch Sozialgesetzbuch wird das Rechtder Rehabilitation und der Teilhabe behinderter Menschen zusammengefasst und weiter-entwickelt. Darüber hinaus wird das Benachteiligungsverbot nach Artikel 3 Abs. 3 Grund-gesetz im Bereich der Sozialpolitik umgesetzt. Die grundlegende Reform wird die Situa-tion behinderter Menschen wesentlich verbessern. Das Gesetz regelt den Zugang zu unddie Erbringung von Leistungen bürgernah „aus einer Hand“, ordnet die Strukturen für dieZusammenarbeit von Leistungsträgern, Leistungserbringern und Leistungsempfängernund steuert die Leistungen der Rehabilitation und der Eingliederung behinderter Men-schen unter Sicherung von Qualität und Effizienz. Das bestehende Rehabilitationsrechtwird darüber hinaus wesentlich übersichtlicher. Ferner wird dem besonderen Regelungs-bedarf für Frauen mit Behinderungen – insbesondere behinderte und allein erziehendeMütter mit behinderten Kindern – Rechnung getragen. Das Gesetz soll am 1. Juli 2001 inKraft treten.

Zuwanderung sozialverträglich gestaltenSpätaussiedlerinnen und Spätaussiedler sowie ausländische Arbeitnehmer, Selbstständigeund ihre Angehörigen schaffen Arbeitsplätze und zahlen Steuern und Beiträge zu den So-zialversicherungssystemen. Sie sind ein aktiver Faktor des wirtschaftlichen und gesell-schaftlichen Geschehens. Gleichwohl unterschied sich die ökonomische und soziale Si-tuation von Ausländern auch 1998 weiterhin von der der Gesamtbevölkerung. So wiesenKinder ausländischer Herkunft vergleichsweise niedrigere Bildungsabschlüsse auf alsdeutsche. Zwar hat sich seit 1980 eine leichte Verschiebung in Richtung höherer Allge-meinbildung vollzogen, doch blieben Defizite sichtbar. Ausländer hatten auch eine gerin-gere Ausbildungsbeteiligung, ein Drittel der Ausländer zwischen 20 und 29 Jahren warenohne Erstausbildung. Lediglich der Anteil der weiblichen Auszubildenden entsprach na-hezu dem der deutschen weiblichen Auszubildenden.


Die geringere Bildungs- und Ausbildungsbeteiligung, aber auch die Defizite im Bereichder beruflichen Qualifikation wirkten sich auf die Chancen von Zuwanderern am Ar-beitsmarkt aus. So lag die Arbeitslosigkeit von Ausländern fast doppelt so hoch wie dieder Gesamtbevölkerung. Überdurchschnittliche Arbeitslosigkeit und schlechtes Qualifi-kationsniveau schlugen sich unmittelbar in der wirtschaftlichen Situation nieder. Auslän-der waren 1998 wesentlich häufiger von Niedrigeinkommen betroffen als Deutsche.Diese Unterschiede hatten sich im Zeitverlauf noch verstärkt: Lagen Mitte der 80er-Jahrerund 20 % der ausländischen Haushalte im unteren Einkommensbereich, so waren es1998 etwas über 26 %. Dagegen stieg der Anteil bei den deutschen Haushalten nur un-wesentlich von rund 10 % auf rund 11 % an. Der Zusammenhang von mangelhafter Bil-dung, schlechter beruflicher Qualifikation, geringem Einkommen und Arbeitslosigkeitspiegelte sich im Sozialhilferisiko von Ausländern wider. Die Sozialhilfequote der Aus-länder war 1998 drei Mal so hoch wie die der deutschen Bevölkerung. Die schlechtereEinkommenssituation von Zuwanderern hatte auch Auswirkungen auf ihre Wohnraum-versorgung: im Hinblick auf die Wohnstandorte, insbesondere in Großstädten, kam esverstärkt zu Konzentrationen auf solche Stadtquartiere, die in der Wohnqualität und imsozialen Status benachteiligt waren.

Der Bundesregierung ist die Eingliederung von Zuwanderern in das berufliche, soziale undkulturelle Leben in Deutschland ein besonderes Anliegen. Insbesondere mit den Förder-programmen im Bereich von Bildung und Ausbildung will sie die Voraussetzungen für ihreerfolgreiche Integration auf dem Arbeitsmarkt verbessern und soziale Ausgrenzung ver-hindern. Mit einer gezielten Ausländer- und Integrationspolitik ist die notwendige Ein-gliederung der in Deutschland lebenden ausländischen Menschen einen wichtigen Schrittvorangekommen: Der Erwerb der Staatsangehörigkeit für in Deutschland geborene Kin-der ausländischer Eltern und deutliche Erleichterungen bei der Einbürgerung fördern dieIntegration der rechtmäßig und dauerhaft bei uns lebenden Menschen anderer Herkunft.Die Bundesregierung hat die Unabhängige Kommission „Zuwanderung“ einberufen, dieden Auftrag hat, alle mit der Zuwanderung verbundenen Fragen zu prüfen. Hierzu gehörenu. a. der Bedarf an Arbeitskräften, notwendige Folgerungen aus der demographischen Ent-wicklung und Vorschläge zur Ausgestaltung der Zuwanderung.

FazitDie Bestandsaufnahme der sozialen Lage in Deutschland bis 1998 zeigt, dass das Phäno-men sozialer Ausgrenzung auch in einem wohlhabenden Land wie Deutschland anzutref-fen ist. Die Hauptursachen für erhöhte Armutsrisiken liegen in der Erwerbssituation, imBildungsstatus und in der Familiensituation. Daraus resultieren Risikogruppen, die – auchinfolge von Problemkumulationen – in erster Linie von sozialer Ausgrenzung bedroht sind.Hierzu zählen vor allem Arbeitslose, Geringqualifizierte, allein Erziehende und Paare mitdrei bzw. mehr Kindern sowie Zuwanderer einschließlich Spätaussiedler.

Eine genaue Analyse der sozialen Wirklichkeit in Deutschland ist notwendig, um Armutzielgenauer entgegenwirken und gesellschaftspolitische Reformmaßnahmen zur Stärkungsozialer Gerechtigkeit und gleicher Chancen für die Menschen ergreifen zu können. DerBericht „Lebenslagen in Deutschland – Der erste Armuts- und Reichtumsbericht der Bun-desregierung“ ist ein Beitrag hierzu.

Die Bundesregierung unternimmt seit 1998 erhebliche Anstrengungen, Armutsrisiken zuminimieren und soziale Ausgrenzung zu verhindern. Sie hat Reformen auf den Weg ge-bracht, die für eine Stärkung der wirtschaftlichen Wachstumskräfte sowie eine nachhaltigeVerbesserung der Einkommenslagen und der Vermögensbildung sorgen. Mit der Steuerre-form entlastet die Bundesregierung insbesondere Bezieher mittlerer und kleiner Einkom-men. Die Rentenstrukturreform wird die soziale Alterssicherung auch bei veränderter Be-völkerungsstruktur auf eine verlässliche Basis stellen und ein Einkommensniveau im Altersichern, das Armut und Unterversorgung verhindert. Die Politik der Bundesregierung hatdie Rahmenbedingungen für die Familien nachhaltig verbessert. Sie hat Arbeitsmarkt undBeschäftigung wichtige Impulse gegeben, die zu einer deutlichen Reduzierung der Ar-beitslosigkeit führten. Die Chancengleichheit behinderter Menschen, ihre Teilhabe am ge-sellschaftlichen Leben und ihr Zugang zum Arbeitsmarkt wurden gestärkt. Die Integrationvon rechtmäßig und dauerhaft bei uns lebenden Menschen anderer Herkunft wurde vo-rangebracht. Mit zielgenauen Schritten wurden die Hilfe zur Selbsthilfe ausgebaut und der


Zugang zur Erwerbsarbeit sowie einem gesicherten Einkommen gefördert. Durch diesePolitik hat die Bundesregierung die Voraussetzungen verbessert, Menschen zu eigenver-antwortlichem Handeln zu motivieren und ihnen ein Leben aus eigener Kraft zu ermögli-chen. Damit stärkt sie auch den sozialen Zusammenhalt in der Gesellschaft.


BerichtsauftragDer Deutsche Bundestag hat die Bundesregierung auf An-trag der Regierungsfraktionen mit Beschluss vom 27. Ja-nuar 2000 mit der Erstattung eines Armuts- und Reich-tumsberichts im Jahr 2001 beauftragt. Mit der Vorlage desBerichts „Lebenslagen in Deutschland – Der erste Ar-muts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung“ setztdie Bundesregierung diesen parlamentarischen Auftragum.

Mit dem Bericht wird die Grundlage für eine kontinuier-liche Berichterstattung geschaffen, deren Basis es zukünf-tig zu erweitern und zu vertiefen gilt. Die Begriffe „Ar-mut“ und „Reichtum“ stehen dabei als Synonyme für denunteren bzw. oberen Rand der Wohlstandsverteilung. DieDarstellung beschränkt sich aber nicht isoliert auf diesebeiden Pole, sondern bezieht auch den Bereich des mitt-leren Lebensstandards mit ein. Vor dem Hintergrund einerverantwortungsvollen Sozialpolitik wird eine differen-zierte Bestandsaufnahme der sozialen Verhältnisse undder Verteilung von Einkommen und Vermögen, aber auchvon Chancengleichheit und sozialer Ausgrenzung vorge-nommen. Hierin spiegelt sich die Vielschichtigkeit vonArmut und Reichtum wider, die sich einerseits in der Ver-teilung materieller und immaterieller Ressourcen, ande-rerseits aber auch in individuellen und kollektiven Le-benslagen manifestiert.

1. Grundlagen der Berichterstattung„Nicht nur Armut, sondern auch Reichtum muss einThema der politischen Debatte sein“, haben die beidengroßen christlichen Kirchen 1997 in ihrem gemeinsamenWort „Für eine Zukunft in Solidarität und Gerechtigkeit“geschrieben. Insbesondere die von Deutschem Gewerk-schaftsbund und Paritätischem Wohlfahrtsverband im Jahr1994 in Auftrag gegebene Studie „Armut in Deutsch-land“1, die Untersuchungen im Auftrag des Caritasverban-des2 und des Diakonischen Werkes3 in den Jahren 1993und 1997 sowie die Berichte der Arbeiterwohlfahrt zur Ar-mut von Kindern und Jugendlichen4 gaben der Diskussionüber Armut und über geeignete Maßnahmen, ihr entge-genzuwirken, wichtige Impulse. Die Studien zeichnen einBild der sich aufgrund der gesamtwirtschaftlichen Situa-tion, der steigenden Arbeitslosigkeit, der deutschen Ein-heit und der sozialpolitischen Versäumnisse verschärfen-

den sozialen Lage und liefern Analyseergebnisse zu bun-desweit zu beobachtenden Armutsphänomenen. Trotz ih-rer methodisch bedingten Grenzen5 haben diese Studiendie wissenschaftliche Diskussion maßgeblich befruchtetund gesellschaftspolitisch bewusstseinsbildend gewirkt.Auf Länderebene und in den Kommunen hat sich im Laufeder 90er-Jahre eine amtliche Armuts- und Sozialbericht-erstattung entwickelt und vielfältig ausdifferenziert.

Wie aus einer Reihe von Anfragen und Anträgen deutlichwird, wurden Armut und Unterversorgung in der Vergan-genheit zwar im Parlament erörtert, aber die gefordertesystematische Berichterstattung erfolgte nicht. FrühereBundesregierungen hatten Armut in Deutschland nicht alseigenständige Fragestellung gewertet, sondern immer nurals Segment der verschiedenen Gebiete der Sozialpolitikbetrachtet; Reichtumsaspekte wurden gar nicht themati-siert. Eine institutionalisierte Armutsberichterstattungwurde abgelehnt mit dem Hinweis auf den Sozialberichtsowie eine Reihe von Bereichsberichten über besondereLebenssituationen (z. B. Wohngeld- und Mietenbericht,Kinder- und Jugendbericht, Familienbericht, Altenbe-richt).6 Während die angeführten Einzelberichte aber nurdie Strukturen und Leistungen im jeweiligen Bereich dar-stellen, hat sich eine Armuts- und Reichtumsberichter-stattung insgesamt mit Ausgrenzungsphänomenen bzw.Privilegierungen zu befassen, Problemlagen aufzuzeigenund Maßnahmen zur Vermeidung bzw. Überwindung vonArmutslagen und sozialer Ausgrenzung zu initiieren.

Für die Bundesregierung ist die Existenz von Armut, Un-terversorgung und sozialer Ausgrenzung in einem wohl-habenden Land wie der Bundesrepublik Deutschland eineHerausforderung. Sie hat die Bekämpfung der Armut zueinem Schwerpunkt ihres gesellschaftspolitischen Reform-programms gemacht.

Die Bundesregierung fühlt sich einer gerechten und soli-darischen Verteilung von Leistungen und Lasten ver-pflichtet. Der Sozialstaat beruht auf dem Grundprinzip sozialen Ausgleichs und der Sicherung von Chancen-gleichheit und gleichberechtigter Teilhabe am gesell-schaftlichen Leben und Fortschritt des Landes. Insbeson-dere der Zugang zu schulischer und beruflicher Bildungund die damit verbundenen Erwerbsmöglichkeiten eröff-nen und stärken eigenverantwortliches Handeln des Ein-zelnen und schützen vor sozialer Ausgrenzung und Ar-mut. Bei Bedürftigkeit sichert der Sozialstaat aber auch

Einleitung: Die Armuts- und Reichtumsberichterstattung als Grundpfeiler einer Politik der zielgerichteten Armutsbekämpfung

1 Im Jahr 2000 wurde die Studie unter dem Titel „Armut und Un-gleichheit in Deutschland“ erneut durchgeführt.

2 Hauser, R. und Hübinger, W.: Arme unter uns, 1993.3 Hübinger, W. und Neumann, U.: Menschen im Schatten, 1997.4 Unter dem Titel „Gute Kindheit – Schlechte Kindheit“ wurden die

Ergebnisse eines mehrjährigen Forschungsprojektes als AWO-Sozi-albericht im Jahr 2000 veröffentlicht.

5 So sind die Ergebnisse der Untersuchungen von Caritas und Diako-nie z. B. aufgrund ihrer Fokussierung auf die Klienten von Bera-tungsstellen nicht auf die Gesamtheit der Bevölkerung in Deutsch-land verallgemeinerbar.

6 Auch der von der CDU/CSU-Fraktion im Deutschen Bundestag inder 14. Wahlperiode eingebrachte Antrag beschränkt sich auf die Un-tersuchung „verdeckter Armut“ in Deutschland.


den individuellen Rechtsanspruch auf Hilfe und Unter-stützung und stellt das Instrumentarium zur Überwindungvon Notsituationen bereit. Bundeskanzler GerhardSchröder hat in seiner Regierungserklärung vom 10. No-vember 1998 den sozialpolitischen Reformanspruch derBundesregierung deutlich zum Ausdruck gebracht unddie Absicht bekräftigt, „soziale Spaltung“ in Richtung aufeine „neue Mitte“ zu überwinden, die „niemanden aus-grenzt“. Teil dieser neuen Politik ist die Vorlage eines re-gelmäßigen Armuts- und Reichtumsberichts.

2. Zielsetzungen der BerichterstattungDer Bericht „Lebenslagen in Deutschland – Der erste Ar-muts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung“ ba-siert auf dem Leitgedanken, dass nur auf der Basis einergenauen Analyse der sozialen Wirklichkeit in Deutsch-land der Armut zielgenauer entgegengewirkt werden undgesellschaftspolitische Reformmaßnahmen zur Stärkungsozialer Gerechtigkeit und gleicher Chancen für die Men-schen ergriffen werden können. Die Armuts- und Reich-tumsberichterstattung soll dazu beitragen, die Diskussionüber „Armut“ und „Reichtum“ zu versachlichen und zuenttabuisieren. Damit ist verbunden, den in Deutschlandvorhandenen Wohlstand und Reichtum nicht zu dämoni-sieren und Neiddiskussionen keinen Vorschub zu leisten.Reichtum hat wichtige positive gesellschaftliche Funktio-nen im ökonomischen, sozialen und kulturellen Bereich.Eigentum, persönlicher Besitz und Vermögen sind durchdas Grundgesetz dem besonderen Schutz des Staates un-terstellt. Der Staat ist durch die Verfassung aber ebensogefordert, die soziale Verpflichtung des Eigentums imAuge zu behalten und durch entsprechende politischeMaßnahmen zu gewährleisten.

Die Armuts- und Reichtumsberichterstattung hat die Auf-gabe, materielle Armut und Unterversorgung sowie Struk-turen der Reichtumsverteilung zu analysieren und Hinweise für die Entwicklung geeigneter politischer In-strumente zur Vermeidung und Beseitigung von Armut,zur Stärkung der Eigenverantwortlichkeit sowie zur Ver-minderung von Polarisierungen zwischen Arm und Reichzu geben.

3. Vorgehensweise und BerichtskonzeptionMit den Vorarbeiten für die Berichterstattung wurde un-mittelbar mit Beginn der Wahlperiode begonnen. Bereitsim Stadium der Konzeption wurde ein intensiver Diskus-sionsprozess mit Politik, Wissenschaft, Kirchen, Wohl-fahrtsverbänden, Gewerkschaften und Betroffenenorga-nisationen eröffnet. Basis der Diskussion war die zurVorbereitung erstellte „Konzept- und Umsetzungsstudie“über geeignete und notwendige Konzepte, aber auch überdie Grenzen der Berichterstattung.7 Die Ergebnisse derStudie wurden mit Experten aus Politik, Wissenschaft undGesellschaft auf dem Symposion „Armut und Reichtum

in Deutschland“ erörtert.8 In diesem Konsultationspro-zess kristallisierten sich Kriterien für die Erstellung desersten Berichts heraus.

Die Bundesregierung hat für den ersten Bericht bewusstdie Realisierung als Regierungsbericht gewählt, da nur sodie Vorlage des Berichtes im Jahr 2001 zu gewährleistenwar. Die zu Beginn eines Berichtswesens zu leistendenumfangreichen Arbeiten konnten nur unter intensivemEinsatz von personellen, sachlichen und finanziellen Res-sourcen bewältigt werden. Für die Berichterstattungwurde eine Organisationsstruktur geschaffen, die auf demDialog und der Beratung von Experten aus Wissenschaftund Gesellschaft aufbaut. Die Bundesregierung hat hierzuVertreter der Länder und Kommunen, Verbände und In-stitutionen sowie von Betroffenenorganisationen, die sichmit Armut und Unterversorgung auseinander setzen, in ei-nen ständigen Beraterkreis berufen. Daneben hat die Bun-desregierung themenspezifische Gutachten an einen Kreisvon Wissenschaftlern vergeben, die in ein wissenschaftli-ches Gutachtergremium berufen wurden. Beraterkreisund Gutachtergremium haben den Berichtsprozess konti-nuierlich begleitet und konnten ihm vielfältige Anregun-gen und Impulse geben. Den an beiden Gremien beteilig-ten Mitgliedern und Organisationen dankt dieBundesregierung für ihr großes Engagement und ihreMitwirkung. Ohne ihren kompetenten Rat, ihre kritischeBegleitung und ihre konstruktive Mitarbeit wäre der vor-liegende Bericht nicht denkbar und realisierbar gewesen.

Die Berichterstattung unter den beschriebenen Prämissenim Rahmen dieser Wahlperiode anzustoßen, war ein am-bitioniertes Vorhaben. Um in der knappen Zeit bereitsgreifbare Ergebnisse vorlegen zu können, war es wichtig,pragmatisch und ohne überhöhte Ansprüche vorzugehen.Die Bundesregierung nimmt deshalb mit der Vorlage desersten Berichts nicht für sich in Anspruch, alle Aspektevon Armut und Reichtum erschöpfend beleuchtet zu ha-ben, sondern wertet ihn als erste Bestandsaufnahme, diees zu vervollständigen gilt.

4. Thematische Schwerpunkte des ersten Armuts- und Reichtumsberichts9

Der Bericht gliedert sich in zwei große Berichtsteile: ImZentrum des deskriptiv-analytischen Berichtsteils A stehteine Bestandsaufnahme für die Zeitspanne von 1973 bis 1998. Hier stehen zunächst die Darstellung und Analyse der Einkommens- und Vermögensverteilung in

7 Band 278 der Forschungsberichte des Bundesministeriums für Ar-beit und Sozialordnung, 1999.

8 Band 279 der Forschungsberichte des Bundesministeriums für Ar-beit und Sozialordnung, 1999.

9 Die Bundesregierung hält es für erforderlich, die Entwicklung derKriminalität und ihrer Ursachen umfassend aufzuarbeiten. In Umset-zung der Koalitionsvereinbarung vom 20. Oktober 1998 bereitet dieBundesregierung derzeit die Erstellung des ersten Periodischen Si-cherheitsberichtes auf wissenschaftlicher Grundlage vor. Ziel diesesBerichtes ist es, ein umfassendes und genaues Bild über die Entwick-lung der Kriminalität – insbesondere der Jugendkriminalität – ihrervielfältigen Ursachen und ihrer Bewältigung zu erhalten. Die Ergeb-nisse dieses Periodischen Sicherheitsberichtes werden bei der zukünf-tigen Armuts- und Reichtumsberichterstattung einzubeziehen sein.


Deutschland sowie die Situation bei Überschuldung imVordergrund, mit besonderer Berücksichtigung des Be-reichs der niedrigen Einkommen. Ebenfalls wird die so-ziale und ökonomische Situation von Personen mit Sozial-hilfebezug eingehend untersucht. In Anknüpfung an dieLebenslagen-Forschung werden weitere wichtige Aspektebeleuchtet wie insbesondere die schulische und beruflicheBildung sowie Weiterbildung, die Erwerbsbeteiligungbzw. Arbeitslosigkeit, die Situation von Familien mit Kin-dern, die Wohnsituation oder die gesundheitliche Situa-tion, z. B. Behinderung und Pflegebedürftigkeit. DerBlickwinkel wird auf Unterversorgungslagen und – soweitdies möglich ist – auf Überversorgungslagen (im Sinne derPrivilegierung) fokussiert. Ein Exkurs, der die Erfahrun-gen der EU-Staaten bei der Armuts- und Reichtumsbe-richterstattung im Vergleich darstellt, ergänzt Teil A.

Im Sinne des Konzepts des „Gender Mainstreaming“, dasdie Gleichstellung von Frau und Mann als Querschnitts-aufgabe begreift und zu dem sich die Bundesregierungmit Kabinettsbeschluss vom 23. Juni 1999 verpflichtethat, ist die Analyse – soweit die Datengrundlagen es er-lauben – geschlechtsdifferenzierend ausgerichtet.

In Berichtsteil B werden der politische Kurs und die Ge-samtstrategie der Bundesregierung für eine Politik derzielgerichteten Armutsbekämpfung dargestellt. Es wer-den die politischen Maßnahmen seit dem Regierungs-wechsel 1998 aufgezeigt, die mit dem Ziel realisiert wor-den sind oder in den nächsten Jahren umgesetzt werden,um soziale Ausgrenzung und Unterversorgungslagen zubekämpfen und Armutsrisiken zu minimieren.

5. Methodische Fragestellungen der Armuts-und Reichtumsberichterstattung

Begriff und Definition von Armut und Reichtum

Trotz der langjährigen Forschungstradition zu Fragen derUnterversorgung und sozialen Ausgrenzung bestehennoch vielfältige Erkenntnisdefizite, die auch der erste Ar-muts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung nichtaufarbeiten kann. Der Begriff „Armut“ entzieht sich we-gen seiner Vielschichtigkeit einer allgemein gültigen Definition. Armut kann je nach Standpunkt und For-schungsinteresse etwa im Zusammenhang mit relativerEinkommensarmut, mit sozialen Brennpunkten in Groß-städten, mit Obdachlosigkeit oder mit Notlagen bei Über-schuldung beschrieben werden. Die Aufgabe, Armut zumessen bzw. messbar zu machen, scheint im streng wis-senschaftlichen Sinn nicht lösbar.10

In Anbetracht der definitorischen Unschärfen der Ar-mutsbegriffe wird auf eine endgültige Festlegung ver-zichtet. Dem ersten Armuts- und Reichtumsbericht liegtein der Definition des Rates der EU von 1984 vergleich-bar weit gefasstes Armutsverständnis zugrunde. DiesemVerständnis nach gelten die Personen, Familien und Grup-pen als arm,

„die über so geringe (materielle, kulturelle und so-ziale) Mittel verfügen, dass sie von der Lebensweiseausgeschlossen sind, die in dem Mitgliedstaat, indem sie leben, als Minimum annehmbar ist.“

Diese Definition enthält neben dem relativen Charakterauch die Mehrdimensionalität von Armut. Armut beziehtsich demnach auf die Ungleichheit von Lebensbedingun-gen und die Ausgrenzung von einem gesellschaftlich ak-zeptierten Lebensstandard.

Die begriffliche Fassung von Reichtum ist ebenso viel-schichtig wie die von Armut. Angesichts des erst in An-sätzen entwickelten Forschungsstandes beschränkt sichder Bericht hier auf eine beschreibende Darstellung derEinkommens- und Vermögensverteilung im Sinne einerWohlstandsverteilung.

Lebenslagenansatz

Dem mehrdimensionalen Charakter von Armut undReichtum wird der Lebenslagenansatz gerecht. Neben deran Einkommen und Vermögen bemessenen Wohlstands-position umfasst die Lebenslage einer Person eine Viel-zahl von Dimensionen wie z. B. Bildung, Erwerbsstatus,Gesundheit, Wohnsituation einschließlich Wohnumfeld,die Familiensituation und soziale Netzwerke. Der Le-benslagenansatz berücksichtigt die „individuelle Ausfül-lung des Spielraums, der durch äußere Umstände be-stimmt ist.“11 Sind die Handlungsspielräume vonPersonen in gravierender Weise eingeschränkt und ist einegleichberechtigte Teilhabe an den Aktivitäten und Le-bensbedingungen der Gesellschaft ausgeschlossen, soliegt im Sinne des Lebenslagenkonzeptes von G. Weisser„Unterversorgung“ vor.12

Materielle Aspekte von Armut und Reichtum

Ein zentraler Aspekt von Armut und Reichtum ist die Ver-fügbarkeit über materielle Ressourcen. Im Wesentlichensind Einkommen und Vermögen die Mittel, um eine an-gestrebte Wohlstandsposition zu erreichen. Der Vorrangdieses Ansatzes ist nicht zuletzt darauf zurückzuführen,dass die Datenlage in dieser Hinsicht am ehesten Aussa-gen – zumindest zu Unterversorgungslagen – zulässt.

10 „Letztlich stehen hinter jeder Interpretation des Armutsbegriffs undhinter jedem darauf beruhenden Messverfahren Wertüberzeugungen,über deren Richtigkeit sich wissenschaftlich nicht abschließend ur-teilen lässt. ... Aus diesem Grund kann jedes Ergebnis einer empiri-schen Armutsmessung von einer anderen Wertbasis angegriffen wer-den. Aus wissenschaftlicher Sicht kann dieses Problem nur dadurchentschärft werden, dass die der Armutsmessung zugrunde liegendenKonzepte offen gelegt und – soweit möglich – Alternativberechnun-gen durchgeführt werden, um ein breiteres Spektrum von Wertvor-stellungen abzudecken.“ Hauser, R.: Vergleichende Analyse der Ein-

kommensverteilung und der Einkommensarmut in den alten und denneuen Ländern von 1990 bis 1995, in: Becker, I. und Hauser, R.(Hrsg.): Einkommensverteilung und Armut. Deutschland auf demWeg zur Vierfünftel-Gesellschaft?, 1997, S. 71.

11 Hauser, R. und Neumann, U.: Armut in der Bundesrepublik Deutsch-land, in: Kölner Zeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie,Sonderheft 32/1992, S. 247.

12 Zur weiteren theoretischen Fundierung des Lebenslagenansatzes hatdie Bundesregierung ein Forschungsprojekt vergeben, das in diezukünftige Armuts- und Reichtumsberichterstattung einfließen wird.


„Arm“ ist nach diesem Verständnis, wer aus seinem eige-nen Einkommen oder Vermögen nicht die zur Lebens-führung erforderlichen Mittel schöpfen kann.13 Abhängigvom jeweiligen Verständnis und der gewählten Herange-hensweise sind zu unterscheiden:

– Armut als existenzielle Notlage im Sinn von absoluteroder primärer Armut: Arm ist, wer nicht genügendMittel zum physischen Überleben hat. Da dies aberschwer zu bestimmen ist, führt dieser Ansatz zu er-heblichen methodischen Problemen und wird der Le-benssituation in einem entwickelten Industriestaatnicht gerecht. Das Konzept wird daher in der Bericht-erstattung nicht aufgegriffen.

– Armut im Sinne von Ungleichheit gemessen als rela-tive Armut: Arm ist, wer im Vergleich zu den „mittle-ren“ Standards einer Gesellschaft über nur geringeRessourcen verfügt. Auf diesem Konzept basierendeAnalysen geben Aufschluss über Ungleichheiten in ei-ner Gesellschaft.

– Armut gemessen an politisch-normativen Vorgaben:Arm ist, wer Anspruch auf Sozialhilfe hat. Diese Ana-lyse erfolgt auf Grundlage der Sozialhilfestatistik. Untersuchungen zu Ausmaß und Gründen der Nicht-Inanspruchnahme (so genannte „verdeckte Armut“)ergänzen die Analyse.

Bei Anwendung des relativen Armutskonzeptes ist me-thodisch zu klären, bei welchem Abstand zum „mittleren“Lebensstandard soziale Ausgrenzung anzunehmen ist.Dabei fließen Werturteile ein, sodass die Verwendung vonmehreren Grenzen sinnvoll erscheint. Als Schwellen-werte werden hier die 50- und 60-Prozentgrenze herange-zogen.14 Die Durchschnittsberechnung bezieht sich aufdas arithmetische Mittel und den Median. Die Entschei-dung für einen bestimmten Mittelwert hat Einfluss aufAusmaß und Zahl der von Einkommensarmut betroffenenBevölkerungsgruppe.15 So ist das arithmetische Mittel

(Summe aller Einkommen geteilt durch die Anzahl derHaushalte) anfällig für Extremwerte. Einzelne sehr hoheEinkommen können bewirken, dass das arithmetischeMittel steigt und damit die relative Einkommensarmut zu-nimmt. Der Median (mittlerer Wert einer nach der Größegeordneten Reihe: 50 % der Haushalte haben ein niedri-geres und 50 % ein höheres Einkommen) ist unempfind-lich gegen Extremwerte und bleibt z. B. bei Einkom-menszuwächsen ausschließlich im „reicheren“ Teil derBevölkerung unverändert.

Um die Einkommen von Haushalten unterschiedlicherGröße miteinander vergleichen zu können, ist eine Äqui-valenzskala erforderlich. Herangezogen werden die „AlteOECD-Skala“ (1. Person im Haushalt: Gewicht 1, weitereHaushaltsmitglieder ab 15 Jahren: Gewicht 0,7 und Ju-gendliche unter 15 Jahre: Gewicht 0,5) und die „NeueOECD-Skala“ (1. Person im Haushalt: Gewicht 1, weitereHaushaltsmitglieder ab 15 Jahren: Gewicht 0,5 und Ju-gendliche unter 15 Jahren: Gewicht 0,3). Beide Äquiva-lenzskalen werden in der empirischen Sozialforschunghäufig verwendet. Bei der Alten OECD-Skala werden dieHaushaltsersparnisse vergleichsweise niedrig einge-schätzt, bei der Neuen OECD-Skala relativ hoch. Darausresultiert bei der Alten OECD-Skala ein niedrigeresdurchschnittliches Nettoäquivalenzeinkommen für dieGesamtbevölkerung als bei der Neuen OECD-Skala. DieArmutsgrenzen für Mehr Personen Haushalte liegen beider Alten OECD-Skala höher als bei der Neuen OECD-Skala. Auf Basis dieser Vorgaben werden im Bericht alsArmutsgrenzen acht durchschnittliche persönliche Net-toäquivalenzeinkommen berechnet. Mit diesen wird eineBandbreite von normativen Vorstellungen berücksichtigt.Die Auswirkungen methodischer Entscheidungen aufUmfang und Struktur der Armutspopulation können soverdeutlicht werden.

Ergänzt werden die Analysen um die Gesichtspunkte derArmutsdynamik. Armutsphasen sind von unterschiedli-cher Dauer, und der Charakter von Armut verändert sichdementsprechend. Um die Einkommensdynamik in dieBerichtskonzeption einzubeziehen, erfolgen Längsschnitt-analysen auf der Grundlage des Sozio-ökonomischen Pa-nels (SOEP) und des Niedrigeinkommenspanels (NIEP).

Auch die politisch-normativ definierte Armut ist keine sta-tische Größe. Häufig erfolgt die Fluktuation in den und ausdem Sozialhilfebezug recht kurzfristig. Über die Gründefür diese Bewegungen ist nur wenig bekannt, insbesondereüber die Faktoren, die zu einer erfolgreichen Bewältigungbeitragen. Daher hat die Bundesregierung ein Forschungs-projekt zur Untersuchung des Verlaufs von so genannten„Sozialhilfekarrieren“ und der Ausstiegsmöglichkeitenaus dem Sozialhilfebezug in Auftrag gegeben.16

„Reichtum gleicht einem scheuen Wild“.17 Die Zahl derbisher vorliegenden Untersuchungen über Reichtum ist

13 Als alternativer Ansatz hierzu ist der Lebensstandardansatz anzu-sehen, der ergänzend untersucht, welche Güter oder Dienstleistun-gen aufgrund knapper Ressourcen vermisst werden. Arm ist, wersich Dinge und Tätigkeiten nicht leisten kann, die in einer Gesell-schaft einem minimalen Lebensstandard normativ zugerechnet wer-den. Versucht wird hier normative Entscheidungen bei der Bestim-mung von Mindeststandards empirisch abzusichern. In Deutschlandwurde dieser aus Großbritannien stammende Ansatz erstmalig vonH. J. Andreß untersucht. Im Rahmen der Armuts- und Reichtumsbe-richterstattung ist es notwendig, als Ergänzung zu den üblicherweisedurchgeführten Einkommensanalysen das Konzept der subjektivenArmut mit einzubeziehen. Um die Fragestellungen und Problemedieses Konzepts näher zu beleuchten, hat die Bundesregierung einweiteres Projekt auf den Weg gebracht. Die Ergebnisse sollen imnächsten Armuts- und Reichtumsbericht präsentiert werden.

14 Um die normativen Entscheidungen bei der Bestimmung von Ein-kommensgrenzen und auch von Äquivalenzskalen abzusichern,wurde in den Niederlanden der Ansatz der subjektiven Armutsfor-schung entwickelt. Im Rahmen von Umfragen wurde ermittelt, wel-ches das für ein menschenwürdiges Leben unbedingt benötigte Haus-haltseinkommen ist. Ein Ansatz, der hier nicht aufgegriffen wird.

15 Siehe Semrau, P. und Stubig, H.-J.: Armut im Lichte unterschiedli-cher Messkonzepte, in: Allgemeines Statistisches Archiv, Band 83,3/1999, S 329–337. Siehe hierzu auch Krämer, W.: Armut in der Bun-desrepublik Deutschland. Zur Theorie und Praxis eines überforder-ten Begriffs, 2000.

16 Das Projekt knüpft an die Bremer Untersuchungen von Sozialhilfe-akten (LSSA) an. Siehe hierzu Leibfried, St.; Leisering, L. u. a.: Zeitder Armut. Lebensläufe im Sozialstaat, 1995.

17 Huster, E.-U. (Hrsg.): Reichtum in Deutschland. Die Gewinner dersozialen Polarisierung, 1997, S. 13.


gering. Die Diskussion über nicht nur quantitative, son-dern auch qualitative Kriterien für „Reich-Sein“ verdeut-licht, dass von einer begrifflichen Symmetrie der Gegen-pole Armut und Reichtum nicht auszugehen ist. Sowohl inquantitativer Hinsicht als auch im Hinblick auf das Zu-sammenwirken monetären Reichtums mit sozialer Hier-archie bestehen erhebliche Daten- und Erkenntnisdefizite.„Reichtumskarrieren“ lassen sich kaum in Entsprechungzu Armutskarrieren typisieren. Auch gibt es in immateri-ellen Bereichen – als Pendant zur „Unterversorgung“ –keine Operationalisierung etwa eines „Übermaßes“ anBildung, Gesundheit, Wohnqualität etc., und eine Defini-tion, nach welchen Kriterien Schwellen von „Überversor-gung“ zu bestimmen wären. Eine Übertragung der Fra-gestellungen und Methoden der Armutsberichterstattungauf einen Reichtumsbericht ist daher nicht unproblema-tisch. Die im Zusammenhang mit der Setzung von Ar-mutsgrenzen erwähnte Werturteilsproblematik trifft auchauf die Abgrenzung von Reichtum zu.

Da bisher noch kein fundierter und operationaler Reich-tumsbegriff entwickelt worden ist, wird im Rahmen desvorliegenden Berichts von der Festlegung von Reichtums-grenzen abgesehen. Vielmehr wird der Versuch unternom-men, einen ungefähren Eindruck über den Bereich sehr ho-her Einkommen und Vermögen zu gewinnen. Dabei kannes sich auch wegen gravierender Unzulänglichkeiten derempirischen Grundlage nur um näherungsweise Schätzun-gen handeln. Für die Reichtumsberichterstattung ergibtsich daraus folgende Vorgehensweise:

– Auf der Grundlage von EVS, SOEP und Einkommen-steuerstatistik werden Verteilungsanalysen bezüglichder Einkommen und Vermögen durchgeführt, wobeiauf die Unschärfe an den Rändern hinzuweisen ist.18

Ferner gilt die Einschränkung, dass relative Ungleich-heit und absolutes Wohlstandsniveau nur indirekt aufeinander bezogen sind.

– Die Analysen im oberen Bereich der Verteilung be-trachten die Entwicklung anhand unterschiedlicherGrenzziehungen. Längerfristig ist eine Überprüfungund Weiterentwicklung der Methodik der Reichtums-messung erforderlich.

– Entwicklungen auf der Makroebene (Volkswirtschaft-liche Gesamtrechnungen, Finanzierungsrechnungender Deutschen Bundesbank) werden begleitend analy-siert, auch wenn sich hieraus keine Informationenüber die Verteilung der Einkommen und Vermögen er-geben.

Soziale Ausgrenzung in unterschiedlichen Lebenslagen-Dimensionen

Die Beschreibung verschiedener Lebenslagen-Aspekteund des jeweils erreichten Wohlstandsniveaus erfolgt auf

der Makro-Ebene (z. B. Bildungsstand oder Arbeitslosen-quote auf nationalem Niveau) und als Analyse der Verän-derungen im Zeitverlauf. Ein besonderes Augenmerkwird auf die Analyse der Lebenslagen und ihrer Verände-rungen auf Haushaltsebene und – soweit möglich – auchauf Personenebene gerichtet.

Ergänzend werden Auswertungen der amtlichen Statistikvorgenommen, insbesondere der Sozialhilfestatistik, undzwar unter Berücksichtigung der Daten zu Art, Anlass undDauer des Hilfebezugs, des Erwerbsstatus bzw. der Dauerder Arbeitslosigkeit, der soziodemographischen Daten zuAlter, Geschlecht, Nationalität, schulischer und berufli-cher Ausbildung. Im Hinblick auf die Mehrdimensionalitätder Lebenslagen werden Auswertungen weiterer Statisti-ken (Arbeitslosenstatistik, Pflegestatistik, Behindertensta-tistik, Wohngeldstatistik etc.) vorgenommen.

Extreme Armut

Die Lebenssituation von Personen in extremen Unterver-sorgungslagen wird durch bisherige Untersuchungen nurunzureichend beleuchtet. Auch die amtlichen Statistikenliefern keine hinreichenden Angaben über Menschen, dieam Rande der Gesellschaft stehen und von Maßnahmendes Systems sozialer Sicherung nicht (mehr) erreicht wer-den (z. B. Obdachlose oder Straßenkinder). Zur Vermin-derung dieser Erkenntnisdefizite hat die Bundesregierungals Basis für eine fortlaufende Berichterstattung ein For-schungsprojekt initiiert, das durch qualitative Befragun-gen exemplarisch Strukturen und Erkenntnisse über Ursa-che-Wirkungs-Zusammenhänge von extremer Armutgewinnen soll.

Privilegierte Lebenslagen

Nicht-monetäre Reichtumsaspekte sind – zumindest zumgegenwärtigen Zeitpunkt – als Bestandteil des Armuts-und Reichtumsberichts der Bundesregierung nicht hinrei-chend wissenschaftlich fundiert und müssen weiter kon-turiert werden. Noch stärker als beim monetären Reich-tum stellt sich bei nicht-monetären Reichtumsaspektendie Frage nach sinnvoller Abgrenzbarkeit und Operatio-nalisierbarkeit. Im Rahmen eines mehrjährigen For-schungsprojektes sollen Aspekte der Chancengleichheitthematisiert werden, z. B. hinsichtlich der Frage der verti-kalen Offenheit der Gesellschaft (Durchlässigkeit desBildungssystems, gleichberechtigter Zugang zu Berufs-gruppen). Aus einem intergenerationalen Blickwinkel he-raus sollen „vererbte Chancen“ und gesellschaftlicheHierarchien herausgearbeitet werden.

Ebenso soll in dem Forschungsvorhaben eine Aufarbei-tung positiver Effekte von Wohlstand und Reichtum fürdie Entwicklung des Gemeinwesens erfolgen. Zu denkenist hier an die Bereitstellung privater materieller Ressour-cen zum Wohle der Gemeinschaft in Form von Stiftungensozialer oder kultureller Art oder der Förderung von Bil-dungs- und Wissenschaftseinrichtungen aus privaterHand. Interessant ist es, in diesem Zusammenhang derFrage nachzugehen, welche gesellschaftlichen Vorausset-zungen die Bereitschaft des Einsatzes von privatem Reich-

18 Im Hinblick auf die Verteilung von Einkommen und Vermögen istauch auf die Arbeiten des Sachverständigenrates zur Begutachtungder Wirtschaftlichen Entwicklung und der Transfer-Enquete-Kom-mission hinzuweisen.


tum zum Wohle der Gemeinschaft begünstigen und wel-chen Nutzen die Gemeinschaft daraus zieht. Darüber hi-naus sollen Zusammenhänge zwischen Faktoren wie Pres-tige, Macht und Einflussmöglichkeiten analysiert und ihreBedeutung für die Herausbildung von Eliten herausgear-beitet werden. Da bisher – wie schon erwähnt – die Da-tenlage nicht ausreichend ist, kann dieser Bericht auf dieoben erwähnten Aspekte von Reichtum nicht eingehen.

6. Datengrundlagen für die Berichterstattungund Forschungsbedarf

Der Bericht der Bundesregierung stützt sich auf eine Viel-zahl bewährter Datenquellen. Gleichzeitig ist es Aufgabedes Berichts, die Datenlage in Hinblick auf ihre Eignungfür die Armuts- und Reichtumsberichterstattung kritischzu überprüfen und ggf. Hinweise auf Datenlücken und fürderen Behebung zu geben. Die Nutzung vorhandener Da-tenquellen hat jedoch Vorrang vor einer Ausweitung desErhebungsprogramms.

Auf der Makroebene werden die Gesamteinkommens-und Vermögenswerte in folgenden Statistiken abgebildet:

– Der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung (VGR)lassen sich Daten über die Sachvermögensbildungentnehmen.

– Aus den Finanzierungsrechnungen und Kreditstatisti-ken der Deutschen Bundesbank geht der finanzielleAspekt hervor (Geldvermögensbildung und eingegan-gene Verpflichtungen).

– Als weitere wichtige Datenquelle wird die Einkom-mensteuerstatistik betrachtet.19 Angesichts vielfälti-ger Abschreibungsmöglichkeiten ist aber das zu ver-steuernde Einkommen im Hinblick auf das tatsächlicherzielte Einkommen gerade im oberen Bereich nureingeschränkt aussagekräftig.

– Über Immobilienvermögen geben weiterhin die Ge-bäude- und Wohnungszählung 1987 sowie die Ge-bäude- und Wohnungsstichprobe 1993 Auskunft.

Im unteren Bereich der Wohlstandsverteilung stehen fol-gende Statistiken zur Verfügung:

– Die Arbeitslosenstatistik gibt regional differenziertAuskunft über Alter, Geschlecht, schulische und be-rufliche Ausbildung von Arbeitslosen sowie die Dauerder Arbeitslosigkeit.

– Die Sozialhilfestatistik und die Asylbewerberlei-stungsstatistik enthalten neben den soziodemographi-schen Merkmalen auch Angaben über den Erwerbs-status und die Bezugsdauer.

– Die Kinder- und Jugendhilfestatistik erfasst grundle-gende soziodemographische Merkmale der Personen,

die in Maßnahmen der Kinder- und Jugendhilfe ein-bezogen sind. Sie gibt aber nur wenig Auskunft überdie lebensweltlichen Hintergründe dieser Leistungs-bezieher.

– Die Wohnungsstichprobe enthält Daten zur Wohn-raumversorgung und zur Bau- und Wohnungsqualität,erlaubt aber keine Verknüpfung mit differenziertenLebenslageaspekten.

– Die Wohngeldstatistik enthält wesentlich wenigerMerkmale als die Sozialhilfestatistik und kann einengroben Eindruck von der Wohnsituation einkom-mensschwacher Haushalte vermitteln. Als Leistungs-statistik ist sie an die Beantragung einer Leistung ge-knüpft.

– Die Krankenkassen- und Pflegekassenstatistik ver-knüpft die Inanspruchnahme gesundheitlicher undpflegerischer Leistungen mit wenigen soziodemogra-phischen Merkmalen, ist aber nicht für mehrdimen-sionale Analysen nutzbar.

– Die (Aus-) Bildungsstatistik enthält neben der Vertei-lung der Abschlüsse nach Geschlecht, Alter und Nati-onalität keine weiteren für Lebenslageanalysen nutz-baren Merkmale.

Eine Reihe von Statistiken gibt zwar über einzelneAspekte oder Bevölkerungsgruppen Auskunft, aber dieLebenssituation ausgewählter Gruppen kann nicht im Zu-sammenhang analysiert werden. Zum Teil kann dieseSchwierigkeit durch die Nutzung von Datensätzen ausHaushaltsbefragungen gelöst werden.

– Die größte Haushalts-Stichprobe ist der vom Statisti-schen Bundesamt jährlich durchgeführte Mikrozensus(MZ), der 1 % der Bevölkerung umfasst (rund 800 000Personen in rund 370 000 Haushalten). Der Mikrozen-sus stellt umfangreiche Angaben zur Bevölkerungs-struktur, zur wirtschaftlichen und sozialen Lage derBevölkerung und der Familien und Haushalte sowiezur Erwerbssituation, Ausbildung und Wohnverhält-nissen bereit. Er liefert jedoch keine differenziertenEinkommensdaten, Vermögensdaten werden nicht er-hoben.

– Hinsichtlich der Einkommenserfassung stellt die je-weils im Abstand von fünf Jahren durchgeführte Ein-kommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) des Sta-tistischen Bundesamts mit 70 000 Haushalten dieverlässlichste Datenquelle dar. Problematisch ist aberder Ausschluss der Haushalte mit Nettoeinkommenüber 35 000 DM/Monat und die fehlende Repräsenta-tivität bezüglich der ausländischen Bevölkerung. Ein-kommen werden zwar differenziert, weitere Lebensla-genaspekte (wie Angaben zum Gesundheitszustand,zur Behinderung oder zur subjektiven Zufriedenheit)aber kaum erhoben. Mehrdimensionale Analysen derLebenslage sind daher kaum möglich.

– Das Sozio-ökonomische Panel (SOEP) des DIW um-fasst 1998 die deutsche und die ausländische Wohn-bevölkerung in etwa 7 700 Haushalten. Der Vorteil des

19 Für den Armuts- und Reichtumsbericht wurden die Daten von 1995im Rahmen eines Forschungsgutachtens von Joachim Merz zumEinkommensreichtum erstmals für Einkommensanalysen nutzbargemacht.


SOEP liegt in umfangreichen Informationen zu Lebenslagenaspekten. Als Panelbefragung ermög-licht es eine Analyse im Zeitverlauf. Allerdings istdurch den beschränkten Stichprobenumfang eine dif-ferenziertere Analyse von Teilgruppen (z. B. der Be-zieher niedriger Einkommen) Beschränkungen un-terworfen.

– Das Niedrigeinkommens-Panel (NIEP) des BMA er-fasst rund 2 000 Haushalte im unteren Einkommens-bereich. Es ermöglicht die Verknüpfung monetärer Armutsanalysen mit dem mehrdimensionalen Lebens-lagenkonzept. Die Betroffenheit von einzelnen Depri-vationen und kumulierter Deprivation (insbesondereder Zusammenhang mit Einkommens- und Vermö-gensarmut) können im Zeitverlauf untersucht werden.Einschränkungen ergeben sich wie beim SOEP ausdem relativ kleinen Umfang.

– Mikrodaten der Sozialhilfestatistik in Form einer 25-Prozent-Zufallsstichprobe eröffnen weiter ge-hende Auswertungsmöglichkeiten im Bereich der So-zialhilfe.

Das Ausmaß der Verschuldung wird in aller Regel mitdem Ausmaß der Konsumentenkreditaufnahme angege-ben. Empirische Untersuchungen zur Überschuldung inder Bundesrepublik liegen nur wenige vor. Sie basierenzumeist auf einer Untersuchung der Schuldensituationvon Klienten von Schuldnerberatungsstellen und bezif-fern somit einen Bereich bekannter, aber nicht der ver-deckten Überschuldung. Auch zur Problematik von Ob-dachlosigkeit und Wohnungsnotfällen gibt es keinegesicherten Datengrundlagen. Eine einmalige Erhebungder Bundesregierung 1993/1994 über Wohnungslose undWohnungsnotfälle beruht auf Stichproben, deren Hoch-rechnung angesichts der wenig untersuchten Problematikschwierig ist.20

Diese Übersicht zeigt, dass es eine Vielzahl von Informa-tionen gibt, die zur Analyse von Armut und Reichtum ge-nutzt werden können. Diese Daten wurden aber nicht mitdem Ziel einer kontinuierlichen Armuts- und Reichtums-berichterstattung erhoben. Deshalb sind die aus unter-schiedlichen amtlichen und nicht amtlichen Statistikengewonnenen Daten bisher gar nicht oder nur einge-schränkt miteinander in Bezug zu setzen. Offensichtlichwerden aber auch Datenlücken. So werden etwa im unte-ren Einkommenssegment Personen ohne festen Wohnsitznicht erreicht. Im oberen Einkommenssegment ist dieAuskunftsbereitschaft eingeschränkt, sodass sich insbe-sondere Lücken bei den Fragen nach Einkommen undVermögen ergeben. Ferner ist wenig darüber bekannt, obund ggf. wie viele Leistungsberechtigte ihre Ansprücheauf Sozialhilfe nicht geltend machen (Dunkelzifferpro-blematik). Ebenfalls fehlt bislang eine Erhebung, die Aus-kunft über die Überwindung der Sozialhilfebedürftigkeit

gibt. Vielfach sind die Datengrundlagen auch zu weniggeschlechtsspezifisch ausgelegt. Weiter wird der Bereichder Arbeit, insbesondere der unbezahlten Arbeit, der mitden Begriffen „Humankapital“ bzw. „Humanvermögen“bezeichnet wird, nur unvollständig erfasst. Vor allem das„Humanvermögen“, das „die Vermittlung von Befähigun-gen zur Bewältigung des Alltagslebens umfasst“, bleibtnoch weitgehend unberücksichtigt.21 Frauen mit Kin-dern, insbesondere allein erziehende Frauen, erbringendiese Leistungen in den Familien und können wegen derdamit einhergehenden zeitlichen und räumlichen Bindungkein oder ein nur unzureichendes Erwerbseinkommen er-zielen. Damit verringern sich auch ihre Ansprüche aufLohn-ersatzleistungen und Alterseinkommen.

Im Rahmen der Armuts- und Reichtumsberichterstattunghat die Bundesregierung eine Reihe – überwiegend län-gerfristiger – Forschungsvorhaben auf den Weg gebracht,die sich der Situation von Menschen im Niedrigeinkom-mensbereich bzw. im Sozialhilfebezug oder solchen Per-sonen widmen, die sozialhilfeberechtigt wären, aber dieseHilfe nicht in Anspruch nehmen. Für eine zielgerichtetePrävention und eine an dem Prinzip der Hilfe zur Selbst-hilfe orientierten Sozialhilfepolitik sind genaue und zeit-nahe Erkenntnisse zu Lebenssituationen und Ursachen derProblemkonstellationen wesentlich. (Siehe hierzu aus-führlich: Datengrundlagen und Forschungsperspektivender Armuts- und Reichtumsberichterstattung im Material-band).

Exkurs: Armuts- und Reichtumsberichterstat-tung im internationalen KontextDie Probleme von Armut und Existenzgefährdung sowieder Polarisierung zwischen Armut und Reichtum tretenim internationalen Vergleich deutlich stärker in Erschei-nung als im nationalen Rahmen eines Wohlfahrtsstaateswie der Bundesrepublik Deutschland. Insbesondere inden Entwicklungsländern der so genannten „DrittenWelt“, aber auch in den Staaten der ehemaligen Sowjet-union stehen Probleme der absoluten Armut, der Kinder-sterblichkeit und des Analphabetismus sowie unzurei-chender sozialer und gesundheitlicher Sicherung imVordergrund. Diese Problemlagen sind weder von ihremAusmaß noch von ihrer Struktur und ihren Ursachen hermit der Armuts- und Ungleichheitsproblematik in ent-wickelten Industriestaaten vergleichbar. Im Rahmen die-ses Exkurses, der die nationale durch die internationalePerspektive erweitert und einen Blick auf die internatio-nale Armuts- und Reichtumsberichterstattung wirft, wer-den daher nur die entwickelten Industriestaaten, insbe-sondere die Mitgliedstaaten der Europäischen Union, indie Betrachtung einbezogen.

Innerhalb der Europäischen Union wurde die Thematikvon Armut und Unterversorgung vor allem im Rahmender drei Armutsprogramme in den 80er- und Anfang der

20 Siehe Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städte-bau sowie Bundesministerium für Familie und Senioren (Hrsg.):Wohnungsnotfälle. Sicherung der Wohnungsversorgung für wirt-schaftlich oder sozial benachteiligte Haushalte, 1994. 21 Siehe hierzu 5. Familienbericht der Bundesregierung 1994, S. 28.


90er-Jahre bearbeitet. In diesem Rahmen wurde auch daseingangs zitierte Verständnis von relativer Armut imSinne eines Ausschlusses von der als Standard akzeptier-ten Lebensweise eines Staates entwickelt. Dieser konzep-tionelle Impuls hat die Armutsforschung auf der Ebeneder nationalen Staaten (wie auch die vorliegende Armuts-und Reichtumsberichterstattung der Bundesregierung)nachhaltig beeinflusst. Auf der Grundlage der vom Statis-tischen Amt der EU (Eurostat) zusammengestellten Datenkonnten relative Armutsquoten für die einzelnen Mit-gliedstaaten berechnet und miteinander verglichen wer-den.22 Umgekehrt haben aber auch die nationalen Ent-wicklungen die Armutsforschung und Armutspolitikanderer Staaten beeinflusst.

Eine Fortsetzung und Verstärkung dieses Erfahrungsaus-tausches wurde auf den Tagungen des Europäischen Ra-

tes im Jahr 2000 (in Lissabon und Nizza) beschlossen. Indiesem Zusammenhang wird auch die Weiterentwicklungmonetärer und nicht-monetärer Indikatoren von Armutund anderen Erscheinungsformen sozialer Ausgrenzungangestrebt.

Um einen Überblick über den Stand der Armuts- undReichtumsberichterstattung in den anderen Mitglied-staaten der Europäischen Union zu gewinnen, hat dieBundesregierung entsprechende Auskünfte über diedeutschen Botschaften in den jeweiligen Ländern einge-holt. Diese Recherche kommt zu dem Ergebnis, dasseine regierungsamtliche Armuts- und Reichtumsbericht-erstattung in Deutschland vergleichsweise weit fortge-schritten ist. In mehreren europäischen Staaten gibt esArmutsstudien, in einigen Ländern auch Regierungsbe-richte über die monetäre Einkommensverteilung, abernur in wenigen anderen Ländern findet sich ein so umfassender Ansatz wie in Deutschland, der neben Ein-kommen auch Vermögen, neben Armuts- auch Reich-tumsphänomene und neben monetären auch nicht-mo-netäre Aspekte einbezieht (ausführlich zum Stand derBerichterstattung in den einzelnen Ländern siehe „Ex-kurs“ im Materialband).

22 Siehe z. B. Atkinson, A. B.: Poverty in Europe, 1998 sowie Hanesch,W.: Einkommensarmut und Armutspolitik im europäischen Ver-gleich, in: Hanesch, W., Krause, P., Bäcker, G. u. a.: Armut und Un-gleichheit in Deutschland. Der neue Armutsbericht der Hans-Böck-ler-Stiftung, des Deutschen Gewerkschaftsbundes und desParitätischen Wohlfahrtsverbandes, 2000, S. 454 ff.


I. Einkommen, Vermögen und Überschuldung

I.1 Die Verteilung von Einkommen auf Personen und Haushalte

Den Kenntnissen über die Verteilung von Einkommenund deren Veränderung im Zeitablauf kommt – auch un-ter dem Blickwinkel des Lebenslagenansatzes und demEinfluss, den das Einkommen auf andere Lebensbereichehat – eine zentrale Rolle zu. Zur Beurteilung von Lebens-standard, Chancengleichheit, Handlungsmöglichkeitenoder finanzieller Bedürftigkeit ist die Beantwortung derFrage nach der Verteilung der Einkommen von großer Be-deutung.

Unumgänglich ist dabei die Betrachtung der gesamtenEinkommensverteilung. Vor diesem Hintergrund ist in ei-nem weiteren Schritt dem unteren und oberen Rand be-sondere Aufmerksamkeit zu widmen.23

I.1.1 Die Rahmenbedingungen für die Einkommensverteilung

Der Untersuchungszeitraum war durch ein beträchtlichesWirtschaftswachstum bei gleichzeitig zunehmender Ar-beitslosigkeit geprägt. Das reale verfügbare Einkommenpro Kopf (siehe Anhangtabelle I.1) stieg im früheren Bun-desgebiet von 1973 bis 1991 in mehreren Zyklen um46,5 %, in Gesamtdeutschland zwischen 1991 und 1998allerdings nur noch um 2,9 %. Auf der anderen Seite wardie Arbeitslosenquote (siehe Anhangtabelle I.2) im frühe-ren Bundesgebiet von 1,2 % zu Beginn der Beobach-tungsperiode in drei Wellen (1. Ölpreisschock (1973), 2.Ölpreisschock (1980) und Deutsche Einheit (1990)) auf10,5 % und ab 1991 sogar auf 19,5 % in den neuen Län-dern gestiegen; daraus ergab sich für Gesamtdeutschlandim Jahr 1998 eine Arbeitslosenquote von 12,3 %. Ar-beitsmarkt-, aber auch die demographische Entwicklungführten zusammen mit den institutionellen Regelungenbis Anfang der 80er-Jahre zu tendenziell steigenden Sozi-alleistungsquoten (siehe Anhangtabelle I.1), danachkehrte sich der Trend aber trotz weiterhin hoher Arbeits-

losigkeit bis zur deutschen Einheit um. Zu Beginn der90er-Jahre führten die Probleme des Transformations-prozesses in Ostdeutschland sowie die auch in West-deutschland nach dem „Vereinigungsboom“ einsetzendewirtschaftliche „Abkühlung“ zu wieder steigenden Sozial-leistungsquoten, die angesichts der historischen Besonder-heiten allerdings mäßig ausfielen. Die Sozialgesetzgebunghat auf veränderte gesamtgesellschaftliche Bedingungenmit vielen Reformen reagiert, die auch zu Einschnittenführten. Hinsichtlich der steuerfinanzierten Transfers mitMindestsicherungscharakter haben fehlende bzw. nicht re-gelgebundene, lediglich diskretionär erfolgte Anpassun-gen teilweise zu sinkenden Realwerten geführt. Zumindestbeim Familienleistungsausgleich ist allerdings durch dieinfolge eines Bundesverfassungsgerichtsurteils eingelei-tete Reform von 1996 eine wesentliche Verbesserung eingetreten, obgleich diese – wie das Bundesverfassungs-gerichtsurteil vom November 1998 zeigt – noch unzurei-chend war. Die zentrale Fragestellung bezieht sich an die-ser Stelle darauf, wie sich die von 1973 bis 1998 erfolgteWohlstandsmehrung einerseits und die vielfältigen institu-tionellen und strukturellen Veränderungen andererseits aufdie personelle Einkommensverteilung ausgewirkt haben.

I.1.2 Die Einkommensverteilung24

In diesem Abschnitt werden die drei Ebenen des Einkom-mensverteilungsprozesses beleuchtet. Hierzu wirdzunächst die Verteilung der Markteinkommen (Primär-einkommen) auf deren Bezieher betrachtet. Im folgendenSchritt wird die private Umverteilung zwischen Bezie-hern und Nicht-Beziehern berücksichtigt, indem die indi-viduellen Markteinkommen zu einem Haushaltsmarktein-kommen zusammengefasst werden und anschließendjedem Haushaltsmitglied – nach Zuordnung eines Äqui-valenzgewichts – ein Anteil daran zugerechnet wird (Markt-äquivalenzeinkommen). Dabei werden grundsätzlich zweiÄquivalenzskalen alternativ herangezogen, die Alte unddie Neue OECD-Skala (siehe hierzu Info-Box „Äquiva-lenzskalen“). Auf der letzten Ebene wird die Verteilung desNettoeinkommens (Sekundäreinkommen) analysiert. Dazuwerden Abgaben und Transfers auf das Haushaltsmarktein-kommen angerechnet und das sich daraus ergebende Haus-haltsnettoeinkommen wie oben auf die jeweiligen Haus-haltsmitglieder verteilt (Nettoäquivalenzeinkommen).

Aussagen über Einkommensverteilungen und derenGleichmäßigkeit bzw. Ungleichheit stützen sich auf Ver-

Teil A: Die soziale Lage in Deutschland bis 1998

23 Während für die Darstellung der gesamten Einkommensverteilungund ihrer Kombination mit Vermögen nur auf die Einkommens- undVerbrauchsstichproben (EVS) zurückgegriffen werden kann, sinddie Ergebnisse dieser Erhebungen weniger für eine detaillierte Ana-lyse des unteren und oberen Einkommensbereichs geeignet: Umdiese gar nicht bzw. unzureichend erfassten Ränder der Einkom-mensverteilung dennoch analysieren zu können, wurden zwei wei-tere Datenquellen herangezogen: das Niedrigeinkommenspanel derBundesregierung und die Einkommensteuerstatistik. Darüber hinausgibt eine Betrachtung der Einkommensmobilität Aufschluss über in-dividuelle Einkommensveränderungen im Zeitablauf. Die hierzubenötigten Datengrundlagen lieferte das Sozio-ökonomische Panel(SOEP) des Deutschen Instituts für Wirtschaftsforschung.

24 Der Bericht zur Einkommenssituation stützt sich auf das Gutachten„Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis1998“ von Prof. Dr. Richard Hauser und Dr. Irene Becker. Als Da-tenquelle wird die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe heran-gezogen. Die Auswertungen beziehen sich nur auf Haushalte mitdeutscher Bezugsperson.


teilungsmaße, die der Verdichtung der Informationsfülledienen (siehe dazu Info-Box „Verteilungsmaße“).

Die Verteilung der Bruttoeinkommen aus unselbstständi-ger Tätigkeit auf Arbeitnehmer (siehe Anhangtabellen I.3und I.4) war über den gesamten Untersuchungszeitraumerwartungsgemäß wesentlich gleichmäßiger als die Ver-teilung der Einkommen aus selbstständiger Tätigkeit undaus Vermögen auf die entsprechenden Einkommensbezie-her. Die Ungleichheit der Arbeitnehmereinkünfte hat sichin Westdeutschland zwischen 1973 und 1998 allerdingsetwas erhöht, wobei sich hier nicht nur die Entwicklungvon Lohn- und Gehaltsstrukturen, sondern auch die Zu-nahme von unterjähriger Beschäftigung (als Folge der Ar-beitslosigkeit) insbesondere auf den unteren Bereich aus-wirkten. Demgegenüber war die Entwicklung bei denEinkommen aus selbstständiger Tätigkeit uneinheitlich;die Ungleichheit der Verteilung der Vermögenseinkom-men ging zurück. Diese Ergebnisse sollten allerdings sehrvorsichtig interpretiert werden, da das Design der EVS aufgenerelle Erfassungsschwierigkeiten bei Selbstständigen-und Vermögenseinkommen hinweist und zusätzlich durchmethodische Veränderungen zwischen den Erhebungen1993 und 1998 die Vergleichbarkeit der einzelnen Stich-

proben eingeschränkt ist (siehe dazu Materialband Kap. I.1.2).

Vergleiche zwischen West- und Ostdeutschland für 1993und 1998 ergaben eine leichte Annäherung sowohl derDurchschnittseinkommen als auch des Ausmaßes der Un-gleichheit. Die Unterschiede waren 1998 aber nach wievor beträchtlich. Die Vermögenseinkommen waren in denneuen Ländern sogar noch ungleichmäßiger verteilt als imfrüheren Bundesgebiet, wobei hier wie bereits erwähntmit Verzerrungen durch Erfassungsprobleme vor allembei der EVS ’98 gerechnet werden muss.

Die Betrachtung aller Haushalte – einschließlich der ohneMarkteinkommen – ergab für Westdeutschland eine deut-liche Zunahme der Ungleichheit zwischen 1973 und 1998(siehe Anhangtabelle I.9). Von der steigenden Ungleich-heit war insbesondere der untere Rand der Verteilung be-troffen, wie der kontinuierliche Anstieg des im unterenEinkommensbereich sensitiven Atkinson-Maßes zeigt.Die Begründung für diese Entwicklung lag im Anstieg derArbeitslosigkeit und der demographisch bedingt steigen-den Zahl der Haushalte mit keinem oder nur geringfügi-gen Markteinkommen. Der langfristige Trend wurde

Äquivalenzskalen

Äquivalenzskalen ermöglichen es, das Haushaltsein-kommen im Zusammenhang mit der Haushaltsgröße zuanalysieren.

Größere Haushalte haben gegenüber kleineren relativeEinsparmöglichkeiten, weil beispielweise bestimmteAusstattungsgegenstände im Haushalt von allen Mit-gliedern genutzt werden können und nicht für jedesMitglied separat angeschafft werden müssen. Um dengleichen Lebensstandard wie ein Alleinstehender zu er-reichen, reicht für ein Paar bereits ein etwas geringeresals das doppelte Einkommen aus. In diesem Berichtwerden zur Berechnung der Äquivalenzeinkommen dieAlte und die Neue OECD-Skala herangezogen. DieAlte OECD-Skala entspricht in etwa der Bedarfsmes-sung im Rahmen der Regelsatzverordnung des Bundes-sozialhilfegesetzes unter Berücksichtigung empirischabgeleiteter Wohnkosten, die Neue OECD-Skala lehntsich an Ergebnisse von Analysen des Ausgabeverhal-tens privater Haushalte und subjektiven Einschätzun-gen der Haushaltsgrößenersparnis an. Sie messen deneinzelnen Haushaltsmitgliedern folgende Gewichte bei:

Um das Äquivalenzeinkommen zu erhalten, werden dieo. g. Gewichte addiert und das Einkommen durch dieseSumme geteilt.

Die Wahl der Äquivalenzskala hat großen Einfluss aufdie relative Einkommensposition der Haushalte. Da dieNeue OECD-Skala wegen der geringen Gewichte fürweitere Haushaltsmitglieder eine höhere Kostenerspar-nis größerer Haushalte gegenüber der Alten OECD-Skala impliziert, erhöht sich der Durchschnittswert derÄquivalenzeinkommen. Außerdem muss z. B. eine Fa-milie mit zwei Kindern unter 15 Jahren „nur“ das 2,1fa-che Einkommen eines Singles haben, um dessen Le-bensstandard zu erreichen, während dieser Faktor nachder Alten OECD-Skala mit 2,7 um fast 29 % höher liegt.Ein Ehepaar benötigt hingegen nach der Neuen OECD-Skala das 1,5fache Singleeinkommen, nach der Altendas 1,7fache (gut 13 % mehr).

Aus diesem Unterschied der Gewichtung wird klar,dass die relative Einkommensposition in der Einkom-mensverteilung für größere Haushalte nach der NeuenOECD-Skala günstiger ist als unter der Alten.

Alte OECD-Skala

Neue OECD-Skala

Bezugsperson 1 1

Person ab 15 J. 0,7 0,5

Person unter 15 J. 0,5 0,3


infolge der Vereinigung, die den konjunkturellen Ab-schwung herauszögerte, unterbrochen, setzt sich danachaber wieder fort.

Die Ungleichheit fiel in Ostdeutschland noch höher ausals in Westdeutschland (siehe Anhangtabelle I.10) undstieg im Vergleich von 1993 mit 1998 deutlich an. Derverzeichnete Anstieg war eine Folge der höheren Arbeits-losigkeit in Ostdeutschland und des daraus resultierendenhöheren Anteils von Haushalten mit keinem oder nur ge-ringfügigem Markteinkommen.

Durch Transfereinkommen einerseits und Steuern undSozialversicherungsbeiträge andererseits wurde die Un-

gleichheit der personellen Einkommensverteilung (Se-kundäreinkommen) wesentlich reduziert (siehe Anhang-tabellen I.11 und I.12). So lag im früheren Bundesgebietder Gini-Koeffizient für die Nettoäquivalenzeinkommenum fast zwei Fünftel unter dem für die Marktäquivalen-zeinkommen. Alle Ungleichheitsindikatoren zeigten fürdie Sekundärverteilung einen mäßigen, aber kontinuierli-chen Anstieg im Zeitverlauf, wobei dies insbesondere aufeine Verschlechterung der Einkommenssituation im unte-ren Einkommensbereich zurückzuführen war. Für die90er-Jahre ergab sich eine Annäherung zwischen altenund neuen Ländern. 1993 belief sich das durchschnittlicheNettoäquivalenzeinkommen in Ostdeutschland erst auf

1. Gini-Koeffizient

Der Gini-Koeffizient basiert auf der Lorenzkurve. DieBevölkerung wird nach der Höhe des Einkommens inansteigender Ordnung sortiert, sodass man in der hierexemplarisch dargestellten Graphik ablesen kann, wel-chen prozentualen Anteil am Gesamteinkommen (ver-tikale Achse) das Einkommen der untersten x % der Be-völkerung (horizontale Achse) ausmacht. Würde dieganze Bevölkerung über dasselbe Einkommen verfü-gen, also die untersten 20 % über 20 % des Gesamtein-kommens usw., entspräche die Lorenzkurve der 45°-Li-nie. Verfügt im Gegensatz dazu eine einzige Personüber das gesamte Einkommen, während alle anderenkein Einkommen haben, liefe die Kurve entlang derAchsen. Realistische Einkommensverteilungen und so-mit Lorenzkurven liegen, wie im Graphen dargestellt,zwischen diesen Extremen.

Der Gini-Koeffizient beinhaltet die Informationen derLorenzkurve in einer Maßzahl. Sie entspricht dem Ver-hältnis der Fläche zwischen der 45°- (Gleichvertei-lungs)-Linie und der jeweiligen Lorenzkurve zum ge-samten Dreieck. Der sich ergebende Wert liegt deshalbzwischen 0 (Gleichverteilung) und 1 (Konzentrationdes Einkommens auf eine Person). Die größte Sensiti-vität weist der Gini-Koeffizient bei Veränderungen immittleren Einkommensbereich auf.

2. Atkinson-Maß

Während der Gini-Koeffizient normative Entscheidun-gen implizit enthält, können diese beim Atkinson-Maßdurch die Wahl des Parameters Euro, der die Ungleich-heitsaversion angibt, variiert werden. Je höher der Wertvon Euro, desto mehr Gewicht erhält die relative Ver-teilungsposition der unteren Schicht.

Wie der Gini-Koeffizient liegt das Atkinson-Maß zwi-schen 0 und 1, wobei der Wert einerseits durch die Ver-teilung, andererseits aber auch durch die Wahl des Pa-rameters beeinflusst wird. So kann das Maß den Wert 0annehmen, entweder weil das Einkommen gleichver-teilt ist oder weil die Verteilungsfrage keine Rolle spielt(Euro=0). Im entgegengesetzten Extremfall führt dieWahl eines sehr hohen Wertes für Euro dazu, dass dasMaß den Maximalwert 1 für eine empirische Vertei-lung, die noch weit entfernt von vollständiger Konzen-tration ist, erreicht und Veränderungen in der Verteilungnicht mehr nachgewiesen werden können.

Verteilungsmaße

In der Verteilungstheorie ist eine Vielzahl von Verteilungsmaßen mit recht unterschiedlichen Eigenschaften ent-wickelt worden. Jedes Messkonzept beinhaltet normative Setzungen, die sich in unterschiedlichen Sensitivitätender Indikatoren auf Verteilungsänderungen in bestimmten Einkommensbereichen äußern, sodass zur Abdeckungeiner Bandbreite subjektiver Wertvorstellungen mehrere Verteilungsmaße berechnet und ausgewiesen werden.


ungefähr zwei Drittel des westdeutschen Niveaus, 1998auf drei Viertel bei gleichzeitig ebenfalls zunehmenderUngleichheit. Dennoch war die Sekundärverteilung inden neuen Ländern noch wesentlich gleichmäßiger als imfrüheren Bundesgebiet. Die Wirkungsweise des Abgaben-und Transfersystems kann anhand einer Übergangsmatrix(siehe Tabelle I.1) näher analysiert werden.25

Erwartungsgemäß stieg der überwiegende Teil, nämlichmehr als 70 % der Gruppe mit einem Marktäquivalenz-einkommen unterhalb der 50 %-Grenze durch die Wir-kungen des Transfersystems in höhere Einkommensklas-sen auf. In den höheren Einkommensklassen nahmen dieAufstiege rapide ab. Bei der Gegenüberstellung verschie-dener Untersuchungsjahre ergab sich allerdings, dass der

25 Hier werden zunächst alle Personen nach der Höhe des Marktäqui-valenzeinkommens in relative Primäreinkommensklassen eingeteilt,deren Besetzung die relative Häufigkeitsverteilung ergibt (Vtl 1).Anschließend werden die zugehörigen Nettoäquivalenzeinkommenin Klassen eingeteilt, die wie die Markteinkommen abgegrenzt wer-den. Die sich daraus ergebende Sekundärverteilung innerhalb ein-

Tabel le I.1

Von der Verteilung der Marktäquivalenzeinkommen zur Verteilung der Nettoäquivalenzeinkommen: Auf- und Abstiege zwischen relativen Einkommensklassen in West- und Ostdeutschland

– Alte OECD-Skala, jeweiliges arithmetisches Mittel –

Anm.: Bei einer Fallzahl in der Stichprobe von weniger als 30 wurden keine Ergebnisse ausgewiesen (*), bei einer Fallzahl von 30 bis unter 100 wur-den die Ergebnisse in Klammern ausgewiesen.

Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998

zelner Klassen des Marktäquivalenzeinkommens beleuchtet, wiesich die staatliche Umverteilung auf die relative Einkommensposi-tion der Einzelnen auswirkt. Aus den verschiedenen Auf- (+) und Ab-stiegen (–) sowie unveränderten Positionen (k) ergibt sich die ge-samte Sekundärverteilung (Vtl 2).


Anteil der Aufsteiger aus der untersten Primäreinkom-mensklasse zurückgegangen ist, dass also der ausglei-chende Effekt des staatlichen Umverteilungssystems zu-gunsten des unteren Rands der Verteilung schwächergeworden ist. Dies zeigt sich daran, dass der Anteil derAufsteiger aus der untersten Einkommensgruppe im Zeit-verlauf sank. Im früheren Bundesgebiet nahm ihr Anteilvon 79,0 % (1973) auf 70,4 % (1998) ab, in den neuenLändern von 92,0 % (1993) auf 88,3 % (1998). Hier wirdauch deutlich, dass die Primäreinkommensverteilung imunteren Bereich in den neuen Ländern durch staatlicheEingriffe wesentlich stärker korrigiert wurde als im frühe-ren Bundesgebiet.

I.1.3 Relative Einkommensarmut

I.1.3.1 Zur Interpretation des Konzepts der relativen Einkommensarmut

Im Zusammenhang mit der Einkommensverteilung sindauch die Ränder der Verteilung zu beachten. Die ent-scheidende Frage ist dabei die nach den Schwellen, dieArmut bzw. Reichtum abgrenzen. So könnte Armut übereine bedarfsorientierte Einkommensgrenze definiert wer-den, die sich nicht unbedingt in fester Relation zumDurchschnittseinkommen entwickeln muss. Wie bereitsin der Einleitung beschrieben, werden in diesem Berichtaber relative Armuts- bzw. Reichtumsmaße verwendet.Wird Armut als relativer Anteil zum Einkommensmittel-wert definiert, so impliziert dies, dass ein gesamtwirt-schaftliches Wachstum und eine damit verbundene ma-

kroökonomische Wohlstandsmehrung nicht unbedingt zueinem Rückgang des Anteils des unteren Einkommensbe-reichs führen. Ausschlaggebend ist, wie dieser Zuwachsverteilt wird. Da bei diesem Konzept immer die Einkom-menspositionen relativ zum Mittelwert betrachtet werden,kann dieser Anteil nur sinken, wenn Personen unterhalbdes Mittelwertes prozentual überdurchschnittlich von derWohlstandsmehrung profitieren.

I.1.3.2 Relative Einkommensarmut

Zur Analyse der Entwicklung relativer Einkommensar-mut werden vier Schwellen definiert, und zwar wird die50 %- und die 60 %-Grenze jeweils auf das arithmetischeMittel sowie auf den Median der Nettoäquivalenzein-kommen bezogen. Unter Berücksichtigung der zwei al-ternativen Äquivalenzskalen ergeben sich daraus acht Be-rechnungsvarianten zur relativen Einkommensarmut (siehe Tabelle I.2). Für die Stichproben nach der Vereini-gung (1993 und 1998) ist darüber hinaus zu berücksichti-gen, dass weiterhin beträchtliche Unterschiede im Ein-kommensniveau zwischen Ost und West bestehen (siehez. B. Anhangtabelle I.12). Deshalb erfolgt die Betrachtungfür diese Jahre sowohl für Gesamtdeutschland als auch fürWest- und Ostdeutschland getrennt.

Dementsprechend ergaben sich unterschiedliche Quoten(siehe Tabelle I.3), wenn die Einkommenspositionen mitdem jeweiligen Mittelwert oder dem gesamtdeutschen inRelation gebracht wurden. Das Ausmaß relativer Ein-kommensarmut nahm im früheren Bundesgebiet seit Be-

Tabel le I.2

Alternative Armutsgrenzen (in DM / Monat) 1973 bis 1998

1) 1993 und 1998: die Werte in den Spalten „West“ und „Ost“ beziehen sich auf die jeweiligen Mittelwerte, die in der Spalte „Ges.“ auf die ge-samtdeutschen Mittelwerte

2) Mittel: arithmetisches MittelQuelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


ginn der 80er-Jahre kontinuierlich zu. Allerdings bestan-den abhängig von den jeweiligen Annahmen deutlicheUnterschiede im Niveau. Bei Bezugnahme auf die AlteOECD-Skala lebten 1998 ungefähr 20 % der westdeut-schen Bevölkerung von weniger als 60 % des durch-schnittlichen Nettoäquivalenzeinkommens, aber nur 7 %von weniger als der Hälfte des Median. Für die neuenLänder zeigten sich wesentlich geringere, aber tendenzi-ell steigende Werte, wenn die Grenzen auf die jeweiligenostdeutschen Mittelwerte bezogen wurden. Demgegen-über war bei Bezugnahme auf gesamtdeutsche Mittel-werte das Ausmaß relativer Einkommensarmut in denneuen Ländern deutlich größer als im früheren Bundesge-biet, wegen der Angleichung der Einkommensniveaus al-lerdings tendenziell rückläufig.

Betrachtet man die Nettorealeinkommen (siehe TabelleI.4), also alle nominalen Nettoeinkommen ausgedrückt inPreisen von 1995, so stellt man fest, dass auch die durch-schnittlichen Einkommen der untersten 10 % der Ein-kommensverteilung von 938 DM (1973) auf 1124 DM(1998) wuchsen, was einem Anstieg von (preisbereinigt)20 % entsprach. Dabei betrug der entsprechende durch-schnittliche Anstieg des Nettorealeinkommens aller Per-sonen rd. 38 %. Diese Werte beziehen sich nur auf das

frühere Bundesgebiet, weil hier zum einen längere Zeit-reihen von Interesse sind, als es Daten für die neuen Län-der gibt. Zum anderen erschweren die umfassenden Än-derungen im Preisgefüge, die in den neuen Ländern mitder Vereinigung einhergingen, den Vergleich.

I.1.3.3 Gruppenspezifische relative Einkommensarmut

Hinter dem kontinuierlichen Anstieg der für die Gesamt-bevölkerung ermittelten relativen Einkommensarmut ver-bargen sich unterschiedliche gruppenspezifische Betrof-fenheiten, die sich im Zeitablauf verändert haben.Tendenziell wurden Thesen über einen Rückgang der Al-tersarmut und eine zunehmende „Infantilisierung“ derArmut bestätigt (siehe Anhangtabellen I.13 bis I.20).Letzteres betraf insbesondere Paarhaushalte mit mehre-ren Kindern sowie allein Erziehende (siehe Anhangta-bellen I.21 bis I.24). Der zwischen 1973 und 1993 inFünfjahresabständen festgestellte Trend setzte sich aller-dings von der EVS 1993 auf die EVS 1998 nicht mehrfort, was auf vielfältige gesamtwirtschaftliche und insti-tutionelle Entwicklungen zurückzuführen ist; die verän-derte Methodik der EVS 1998 wirkte sich auf der Ebeneder Nettoäquivalenzeinkommen – im Gegensatz zur

Tabel le I.3

Alternative Armutsquoten (in v. H.) 1973 bis 1998

1) jeweilige Mittelwerte: die Mittelwerte sind die der jeweiligen Landesteile2) gesamtdeutsche Mittelwerte: die jeweiligen Verteilungen der Landesteile sowie die Gesamtverteilung werden am gesamtdeutschen Mittelwert

gemessen3) Mittel: arithmetisches MittelBei einer Fallzahl zwischen 30 und 100 werden die Werte in Klammern ausgewiesenQuelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Tabel le I.4

Nettoäquivalenzeinkommen nominal und real 1973 bis 1998 (in DM/Monat)

1) Anteil des untersten Dezils am GesamtnettoäquivalenzeinkommenQuelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998 sowie eigene Berechnungen

Ebene einzelner Markteinkommensarten – eher geringfü-gig aus (siehe Materialband Kap. I.1.2). Die nachfolgen-den genaueren Betrachtungen der Kinder- und Altersar-mut basieren nur auf den Daten der EVS 1998 für dasfrühere Bundesgebiet.

Im Einzelnen ergab die EVS 1998 – ungeachtet ihrer me-thodischen Besonderheiten und Probleme – in den altenLändern von 1993 auf 1998 einen leichten Rückgang derBetroffenheit von Kindern bis 6 Jahre, nachdem die Quo-ten von 1973 bis 1993 deutlich gestiegen waren. Zurück-führen lässt sich dies vermutlich auf Verbesserungen desFamilienleistungsausgleichs. Ältere Kinder und Jugendli-che bis 17 Jahre waren allerdings fast unverändert starkbetroffen. Wegen der erheblichen Heterogenität der be-troffenen Gruppe hinsichtlich des Haushaltskontextes las-sen sich keine monokausalen Zusammenhänge, jedochmittels der 50 %-Armutsgrenze des arithmetischen Mit-tels (Alte OECD-Skala) einige typische Konstellationenherausfiltern. Erwerbsstatus der Bezugsperson, ggf. auchdes Ehepartners, und Familientyp waren wesentliche Determinanten für das Armutsrisiko von Kindern. Erwar-tungsgemäß zeigte sich bei der Untersuchung nach Er-werbsstatus der Bezugsperson ein deutlicher Zusammen-hang mit Arbeitslosigkeit: Fast ein Sechstel der Kinder inrelativer Einkommensarmut in Westdeutschland lebte1998 in einem Haushalt mit arbeitsloser Bezugsperson.Betrachtet man die Kinder in relativer Einkommensarmutaus einem anderen Blickwinkel, nämlich nach dem Fami-lientyp, so waren Kinder von allein Erziehenden mit ei-

nem Viertel überproportional häufig unter den Kinderneinkommensarmer Eltern vertreten, wobei zwei Dritteldieser allein erziehenden Bezugspersonen nicht erwerbs-tätig waren. Kinder in Ehepaarhaushalten bildeten dieMehrheit, wobei auch hier das Fehlen einer Erwerbstätig-keit bei der Bezugsperson oder dessen Ehepartner für dasArmutsrisiko ausschlaggebend war. Zusammenfassendkann gesagt werden, dass bei fehlender Erwerbstätigkeit– infolge von Arbeitslosigkeit oder wegen der Betreu-ungspflichten gegenüber Kindern – der bestehende Fami-lienleistungsausgleich häufig nicht ausreichte, um Kin-derarmut zu verhindern.

Auf der anderen Seite scheint nach den Ergebnissen derEVS 1998 das in den 70er- und 80er-Jahren rückläufigeProblem der Altersarmut in Westdeutschland wieder zu-genommen zu haben. Allerdings spiegelte sich dies nichtin den Quoten der Empfänger von laufender Hilfe zumLebensunterhalt der über 65-Jährigen wider (siehe An-hangtabellen II.8 und II.12). Die Vergleichbarkeit von So-zialhilfebezug und relativer Einkommensarmut ist jedocheingeschränkt, da die Gewährung von Sozialhilfe eine Be-darfsprüfung voraussetzt und sich die Höhe der Sozial-hilfe an Regelsätzen orientiert, die unabhängig sind vonden hier aufgeführten alternativen relativen Armutsgren-zen. Mögliche Ursachen des Anstiegs der relativen Altersarmut könnten die infolge der lang anhaltenden Ar-beitslosigkeit verbreiteten Brüche in der Erwerbsbiogra-fie der jüngeren Rentnergeneration sein. Insbesondere im


rentennahen Alter trat in den 90er-Jahren häufiger Ar-beitslosigkeit ein. Bei einer genaueren Betrachtung derwestdeutschen Rentner äußerte sich dies in einer höherenBetroffenheit von relativer Einkommensarmut der 65- bis70-Jährigen im Jahr 1998 gegenüber der Betroffenheitdieser Altersgruppe fünf Jahre zuvor (5,8 % auf 9,6 %,50 % des westdeutschen arithmetischen Mittels, AlteOECD-Skala).

Eine Strukturanalyse der Personen ab 65 Jahren unterhalbder 50 %-Armutsgrenze – wieder bezogen auf das arith-metische Mittel und die Alte OECD-Skala – für West-deutschland im Jahr 1998 hat gezeigt, dass es sich dabeizur Hälfte um Alleinstehende handelte; in der Vergleichs-gruppe oberhalb des Grenzwertes lebte nur gut ein Drittelalleine. Aus der Differenzierung nach Geschlecht und Fa-milienstand wird deutlich, dass in der Gruppe der über 65-Jährigen unter dieser Schwelle Frauen einen größerenAnteil (63,8 %) ausmachten als darüber (58,1 %) und dassdies insbesondere auf die überproportionale Betroffenheitgeschiedener Frauen zurückzuführen war. Hinsichtlichdes beruflichen Ausbildungsgrades als Indikator für dieim Erwerbsleben erreichte Einkommensposition, die we-sentlich für die Alterssicherungsansprüche ist, zeigtensich strukturelle Unterschiede: Fast die Hälfte der von re-lativer Einkommensarmut Betroffenen hatte nur einenAnlernberuf u. Ä. oder überhaupt keinen Berufsab-schluss, während es in der Vergleichsgruppe oberhalb derrelativen Armutsgrenze nur ein gutes Viertel war (Wertewieder für Westdeutschland 1998).

An dieser Stelle soll nochmals betont werden, dass diegruppenspezifische Analyse einen wesentlichen Einflussder jeweiligen Äquivalenzskala auf die Rangfolge der Ri-siken offenbart hat. Die Richtung des Effekts war zwarwegen unterschiedlicher Annahmen über Haushalts-größenersparnisse der beiden hier verwendeten Skalen zuerwarten, die Stärke des Einflusses der Äquivalenzge-wichte auf gruppenspezifische Risiken aber teilweiseüberraschend. So ergaben sich 1993 bei Verwendung derAlten OECD-Skala für verwitwete Alleinstehende gerin-gere Quoten als für Ehepaare mit zwei Kindern, währendauf der Basis der Neuen OECD-Skala die Betroffenheitvon relativer Einkommensarmut der Verwitweten unge-fähr doppelt so groß war wie die der Paarhaushalte mitzwei Kindern. Die oben erwähnte Zunahme relativer Ein-kommensarmut sowie die Richtung der strukturellen Ver-schiebungen während des Beobachtungszeitraums blie-ben aber von der Wahl zwischen den beiden hierverwendeten Skalen unberührt.

I.1.4 EinkommensmobilitätGeben Einkommensentwicklung und Ungleichheit Aus-kunft über allgemeine Wohlstandsveränderungen sowieden Abstand zwischen Arm und Reich, so dokumentierenerst Längsschnittsbetrachtungen die zugrunde liegendenAuf- und Abstiege in der Einkommenshierarchie. Als Ur-sachen von Einkommensdynamik kommen Änderungender Erwerbskarrieren einzelner Haushaltsmitglieder, Än-derungen im Vermögensbestand oder beim Bezug vonTransfers ebenso in Betracht wie Änderungen des haus-

haltsspezifischen Bedarfs infolge demographischer (Ge-burt, Tod) oder sozialer Prozesse (Zusammenleben, Tren-nung, Auszug aus dem elterlichen Haushalt, Migration).Dem folgenden Abschnitt liegen Auswertungen des So-zio-ökonomischen Panels (SOEP) zugrunde.26

In den neuen Ländern zeigte sich für die zweite Hälfte der90er-Jahre eine zunehmende Stabilität der äquivalenzge-wichteten Haushaltseinkommen, d. h. die Mobilität derEinkommen war dort in der zweiten Hälfte der 90er-Jahreeinheitlich rückläufig. Für die alten Länder erhielt man ei-nen in gleicher Weise eindeutigen Befund: Die Stabilitätvon Haushaltsnettoeinkommen war in der Mitte der 90er-Jahre höher als zehn Jahre zuvor. Alle Maßzahlen zurMessung der Mobilität wiesen hierbei im Zehnjahresver-gleich sinkende Werte auf. Innerhalb der 90er-Jahre wardie Mobilitätsentwicklung im früheren Bundesgebiet je-doch uneinheitlich. Je nach Wahl der Äquivalenzskala er-schien die Stabilität der Haushaltseinkommen in der zwei-ten Hälfte der 90er-Jahre eher gleich bleibend oder nahmzu, d. h. Auf- und Abstiegsprozesse nahmen ab (siehe An-hangtabelle I.25).

Die Untersuchung des Mobilitätsausmaßes für unter-schiedliche Einkommensschichten zeigte in den neuenLändern in der zweiten Hälfte der 90er-Jahre überwie-gend einen Rückgang der Mobilität. Im früheren Bundes-gebiet war beim Vergleich der Dynamik in der zweitenHälfte der 90er-Jahre mit den entsprechenden Wertenzehn Jahre zuvor einheitlich im unteren wie auch im obe-ren Einkommensbereich ebenso ein Rückgang der Dyna-mik zu verzeichnen. Für die mittleren Einkommenslagenwaren keine eindeutigen Aussagen möglich.

Betrachtete man nur die Entwicklung der Einkommens-dynamik im früheren Bundesgebiet in den 90er-Jahren,ergab sich zwar ein heterogenes Bild. Einheitlich wurdeaber für das unterste Einkommenssegment in der zweitenHälfte der 90er-Jahre ein Anstieg der Mobilität ausgewie-sen. Dies dürfte wohl zum guten Teil auf sozialpolitischeVeränderungen wie die steuerliche Freistellung des Exis-tenzminimums und die Erhöhung des Kindergeldeszurückzuführen sein. Im obersten Einkommenssegmentzeigten hingegen alle Maßzahlen entweder eine stagnie-rende oder sinkende Mobilität.

Es stellt sich die Frage, inwieweit sich der Zugang zu dau-erhaft gesicherten Einkommenspositionen beziehungs-weise damit korrespondierend das Risiko von dauerhaftenEinkommenseinbußen im Zeitverlauf veränderte. Hierzuwurden die permanenten, also preisbereinigten und übervier Jahre gemittelten Einkommen verwendet. Diese wur-den dann in Mobilitätsmatrizen betrachtet, in denen dieEinkommensschichtung zum jeweiligen Ausgangsjahrmit der Schichtung der permanenten Einkommen der nun-mehr die jeweils drei darauf folgenden Jahre umfassendenZeitspanne verbunden wurde (siehe Anhangtabelle I.26).In den neuen Ländern war eine Zunahme der Stabilität im

26 Der Bericht zur Einkommensmobilität stützt sich auf das Gutachten„Einkommensverteilung und Einkommensmobilität“ von Prof. Dr.Gert Wagner und Dr. Peter Krause.


unteren und mittleren Einkommensbereich zu beobach-ten. Das heißt, der Zugang zu höheren Einkommensposi-tionen erschwerte sich im Verlauf des Transformations-prozesses in den 90er-Jahren. Demgegenüber sind jedochdie Risiken, aus einer höheren Einkommensposition per-manent zurückzufallen, in der zweiten Hälfte der 90er-Jahre eher noch gestiegen. Im früheren Bundesgebiet warim zeitlichen Vergleich ebenfalls eine gewisse Zunahmeder Stabilität zu beobachten. Der Bevölkerungsanteil, derin den jeweiligen Folgejahren dauerhaft im untersten Ein-kommensbereich verblieb, hat sich seit Mitte der 80er-Jahre bis zu Beginn der 90er-Jahre erhöht. In der zweitenHälfte der 90er-Jahre war indes ein Rückgang der Stabi-lität in diesem Niedrigeinkommensbereich zugunsten derbenachbarten Einkommensgruppe zu verzeichnen. Diesdeutet wiederum auf einen Mobilitätseffekt infolge derLeistungserhöhung hin.

Im oberen Einkommensbereich sank die Stabilität derEinkommen am Ende der 80er-Jahre zunächst, seit Be-ginn der 90er-Jahre verfestigte sich der Verbleib im obers-ten Einkommenssegment im früheren Bundesgebiet aber.Das permanente Erreichen überdurchschnittlicher Ein-kommenspositionen hat in der zweiten Hälfte der 90er-Jahre ebenso wieder zugenommen wie das Risiko einesdauerhaften Abstiegs in unterdurchschnittliche Einkom-mensklassen.

Insofern ergeben sich aus den Übergängen in permanenteEinkommenslagen gegenwärtig noch keine eindeutigenHinweise auf systematische Veränderungen im Zugang zupermanenten Einkommenspositionen, die mit der zuneh-menden Ungleichheit permanenter Einkommen einherge-hen und so auf strukturelle Verschiebungen im Einkom-mensgefüge hindeuten.

I.1.5 Die Einkommensdynamik im Niedrigeinkommensbereich

Mit dem Niedrigeinkommens-Panel (NIEP)27 wurde einezusätzlich Datenquelle für die Sozialforschung und dieArmutsberichterstattung durch die Bundesregierung zurVerfügung gestellt. Erstmals können beginnend mit derersten Erhebungswelle (November 1998 bis Mai 1999)Einkommensprozesse, die Haushalte aus dem Niedrigein-kommensbereich und auch aus dem Sozialhilfebezug he-raus führen,28 am aktuellen Rand betrachtet werden. So-mit wurde eine neue und aktuelle Informationsquellegeschaffen, die umfassende Angaben speziell für Haus-halte im unteren Einkommensbereich bereitstellt.

Einkommensentwicklung im Niedrigeinkommens-bereich insgesamt

Zwischen den beiden Erhebungswellen stieg das Ein-kommen der Haushalte im Niedrigeinkommensbereichinsgesamt um 11 % (absolut 184 DM). Dabei war die Rateim früheren Bundesgebiet mit 12 % (192 DM) höher alsin Ostdeutschland mit 9 % (163 DM). Die Einkommens-entwicklung bewegte sich für die Mehrzahl der Haushalteinnerhalb eines überschaubaren Rahmens, was mit derkurzen Periode zwischen den Erhebungen zusammen-hängt.

Markante Differenzen bei der Einkommensentwicklungwaren zwischen Haushalten mit weiblicher und männli-cher Bezugsperson zu beobachten. Mit Ausnahme der 25- bis unter 55-Jährigen lagen die Zuwachsraten derHaushalte mit weiblicher Bezugsperson durchgängig un-ter denjenigen mit einer männlichen. Letztere steigertenihr Einkommen eher als Haushalte mit weiblicher Be-zugsperson (siehe Anhangtabelle I.27).

Wird nach der hauptsächlichen Einkommensquelle unter-schieden, so wiesen die überwiegend von Erwerbsein-kommen lebenden Haushalte durchschnittliche Wachs-tumsraten auf. Bei Rentnerhaushalten dagegen stiegen dieEinkommen unterdurchschnittlich. Bei den Rentnerhaus-halten mit männlicher Bezugsperson in Ostdeutschlandfielen bei in etwa gleichen relativen Wachstumsraten ab-solut höhere Beträge als in Westdeutschland auf. Dies re-sultierte aus den höheren durchschnittlichen Einkommender ostdeutschen Rentnerhaushalte mit männlicher Be-zugsperson. Arbeitslosenhaushalte besaßen die stärksteEinkommensdynamik: + 12 % (153 DM) bei einer weib-lichen Bezugsperson und + 14 % (258 DM) bei einermännlichen. Bei weiblicher Bezugsperson waren deutli-che Unterschiede zwischen Ost- und Westdeutschland er-kennbar: Während im früheren Bundesgebiet der Zu-wachs relativ über- und absolut leicht unterhalb derHaushalte mit männlicher Bezugsperson lag (15 % bzw.213 DM), verbesserten sich entsprechende Haushalte inden neuen Ländern nur unterdurchschnittlich (7 % bzw.52 DM).

Die bisher betrachteten Haushalte überschnitten sich teil-weise mit solchen, die laufende Hilfe zum Lebensunter-halt bezogen haben. Haushalte mit laufender Hilfe zumLebensunterhalt im früheren Bundesgebiet mit einermännlichen Bezugsperson wiesen mit 16 % ein deutlichüberdurchschnittliches Wachstum auf. Dagegen konntenSozialhilfehaushalte in Ost- und in Westdeutschland mitweiblicher Bezugsperson nur unterdurchschnittliche Stei-gerungen (+ 4 % bzw. + 8 %) realisieren.

Generell kann gesagt werden, dass Haushalte mit weib-licher Bezugsperson – mit Ausnahme der ostdeutschenErwerbstätigenhaushalte – eine geringere Einkommens-steigerung verwirklichten als solche mit männlicher Bezugsperson. Dies ist ein Hinweis darauf, dass ihre Einkommenssituation fester gefügt war (siehe Anhangta-belle I.28).

27 Basis der Analyse ist eine sich alle sechs Monate wiederholende Be-fragung der gleichen Haushalte aus dem Bereich der untersten 20 %der Einkommensverteilung. In diese Berichterstattung einbezogenwerden die Ergebnisse der ersten beiden Wellen. Bedingt durch dienoch recht kurze Laufzeit sind derzeit nur erste vorläufige Ergeb-nisse in Form der bisher erkennbaren Trends verfügbar.

28 Der Bericht zur Einkommensdynamik im Niedrigeinkommensbe-reich stützt sich auf das Gutachten „Die Bevölkerung im unterenEinkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründeund Ausstiegsdynamik“ von Dr. Klaus Kortmann und Peter Sopp.


Einkommensmobilität im Niedrigeinkommens-bereich

Die im vorangegangenen Abschnitt ausgewiesenen Ver-änderungsraten deuten auf eine gewisse Einkommensmo-bilität im unteren Einkommensbereich hin. So hatten we-niger als die Hälfte (47 %) der Haushalte ein in derzweiten Welle verändertes Haushaltsnettoeinkommen.29

Von den Haushalten mit einer Einkommensveränderungverbesserten sich zwei Drittel und ein Drittel mussten mitgeringerem Einkommen auskommen (siehe Anhangta-belle I.29).

Bei Haushalten mit männlichen und weiblichen Bezugs-personen spielten bei den Aufsteigern die Zuwächse derErwerbseinkommen eine zentrale Rolle. Sie stiegen imauf die Gesamtheit der Aufsteiger bezogenen Durch-schnitt bei Haushalten mit männlicher Bezugsperson um1 206 DM und bei solchen mit weiblicher um 1 402 DM.Umgekehrt verlor die Arbeitslosenunterstützung an Bedeutung. Während dies bei Haushalten mit männ-licher Bezugsperson beinahe in gleicher GrößenordnungArbeitslosengeld und -hilfe betraf (– 101 DM bzw. – 128 DM in Deutschland insgesamt), sank bei den Haus-halten mit weiblicher Bezugsperson vor allem das Ar-beitslosengeld und zwar in Deutschland insgesamt um227 DM. Dieser Effekt ist auf den Wegfall des Arbeitslo-sengeldes nach Aufnahme einer Erwerbstätigkeit bzw.den Übergang in Arbeitslosenhilfe oder den Wegfall vonArbeitslosengeld bei fehlendem Anspruch auf Arbeits-losenhilfe zurückzuführen (siehe Anhangtabelle I.30). Insgesamt war also die (Wieder-)Aufnahme einer Er-werbstätigkeit der größte Motor beim Verlassen des Nied-rigeinkommensbereichs. Der durchschnittliche Gewinnaus dem höheren Erwerbseinkommen wurde allerdingsleicht gemindert durch den Verlust anderer Leistungen.Änderungen in der Höhe von Alterseinkommen – ein-schließlich eines erstmaligen Bezugs – spielten dagegeneine eher untergeordnete Rolle für die Frage, ob der Haus-halt den Niedrigeinkommensbereich verlässt oder nicht.

Weitere Faktoren bei der Einkommensdynamik und demfinanziellen Spielraum der Haushalte waren die Verände-rung der Haushaltskonstellation, der Zuzug weiterer Per-sonen oder die Geburt von Kindern. Ein Anstieg derHaushaltsgröße war tendenziell eher mit einer Verbesse-rung als einer Verschlechterung der Einkommenssituationverbunden, z. B. durch Zuzug eines erwerbstätigen Part-ners bei Alleinstehenden (siehe Anhangtabelle I.31).

Ein positiver Zusammenhang zeigte sich zwischen Zahlder Kinder unter 18 Jahren und dem Aufstiegsprozess; da-bei wirkten widersprüchliche Faktoren auf die Einkom-menssituation ein. Einerseits wirkte eine größere Zahl vonminderjährigen Kindern hemmend auf die Einkommens-dynamik. Andererseits befanden sich diese Haushalte inder „produktiven“ Phase ihres Lebens. Da vor allem die(Wieder-)Aufnahme oder Ausweitung einer Erwerbstätig-keit den Haushalten eine Steigerung ihres Einkommens

über die Niedrigeinkommensschwelle hinweg ermög-lichte, wobei dies eher in jüngeren oder mittleren Jahrengelang, könnte dies eine Erklärung für die Aufstiegsratenvon Familien mit Kindern sein. Im Vergleich zu Ehepaa-ren gelang es allein Erziehenden nur zu einem kleinerenTeil, aus dem Niedrigeinkommensbereich aufzusteigen(15 % in West-, 4 % in Ostdeutschland). Insgesamt legendie Ergebnisse den Schluss nahe, dass am ehesten jungeHaushalte und vollständige Familien aufstiegen (sieheAnhangtabelle I.32).

Von allen Haushalten mit laufender Hilfe zum Lebensun-terhalt (HLU) schieden im Westen 20 % und im Osten so-gar 42 % aus dem Bezug aus. Im Westen lag der Anteil derHaushalte mit einer weiblichen Bezugsperson (23 %) so-gar höher als die entsprechende Quote bei Männern(15 %). Für die neuen Länder waren aufgrund der gerin-gen Fallzahlen keine Aussagen für Männer möglich. Wei-terhin deutete sich an, dass die Zahl der minderjährigenKinder kein nachhaltiger Grund für den Verbleib im So-zialhilfebezug war. Die bisher niedrigste Quote für Aus-steiger wurde für Haushalte ohne Kinder in den alten Län-der nachgewiesen (14 %). Angaben für die neuen Länderund weitere Angaben über die Familienstruktur sind auf-grund der geringen Fallzahlen nicht möglich (siehe An-hangtabelle I.33). Betrachtet man die mit dem Ausstiegder Sozialhilfeempfänger einhergehenden Änderungenbei einzelnen Einkommensarten für das gesamte Bundes-gebiet, so wird deutlich, dass auch hier die Erhöhung desErwerbseinkommens, d. h. die Aufnahme einer Erwerbs-tätigkeit, die wichtigste Rolle spielte. Im Durchschnittwar das Erwerbseinkommen der Aussteiger um 783 DMangewachsen. Dies entspricht in etwa der Höhe des ent-fallenden Sozialhilfebetrages (734 DM). Auch dem Ar-beitslosengeld kam Bedeutung zu. Der durchschnittlicheBetrag des Arbeitslosengeldes stieg bei Haushalten imZuge des Ausstiegs aus der HLU um 85 DM. Dies deutetauf einen temporären Sozialhilfebezug im Übergang biszum Eintreffen der beim Arbeitsamt beantragten Leistunghin. Ähnliches gilt offensichtlich für Altersrenten. BeiAussteigern aus der Sozialhilfe lag das durchschnittlicheeigene Alterseinkommen um 96 DM höher als in der Zeitdes Sozialhilfebezuges. Das Absinken der durchschnittli-chen Summe des Kinder- und Erziehungsgeldes im Zu-sammenhang mit dem Ausstieg aus der HLU deutet da-rauf hin, dass eine Erwerbstätigkeit oft nach demAuslaufen des Erziehungsgeldes wieder aufgenommenwurde (siehe Anhangtabelle I.34).

Von allen Haushalten mussten 15 % (früheres Bundesge-biet) bzw. 17 % (neue Länder) einen Einkommensverlusthinnehmen. Die Gruppe der allein Erziehenden war vorallem in Westdeutschland überdurchschnittlich von Ab-stiegen betroffen. Dagegen waren es in OstdeutschlandPaarhaushalte mit einem minderjährigen Kind. Über-durchschnittlich oft verringerte sich auch das Einkommender Haushalte mit zwei und mehr Kindern, in Ost-deutschland bei 28 % und in Westdeutschland bei 18 %(siehe Anhangtabelle I.35). Ein Vergleich der einzelnenEinkommensarten und ihrer Veränderungen zeigt: Kinderund die Altersgruppe der 25- bis 55-Jährigen waren vor

29 Als Veränderung werden Zu- und Abnahmen von mindestens +/– 3 % gewertet.


allem wegen Entwicklungen auf dem Arbeitsmarkt vomAbstieg betroffen. Diese Haushalte mussten den größtenVerlust durchschnittlich beim Erwerbseinkommen hin-nehmen. Im früheren Bundesgebiet sank es bei Haushal-ten mit einer männlichen Bezugsperson durchschnittlichum 290 DM und in den neuen Ländern noch stärker um405 DM. Dieser Trend war ebenfalls bei den Haushaltenmit weiblicher Bezugsperson zu beobachten, jedoch we-niger stark ausgeprägt. Ebenfalls rückläufig waren diedurchschnittlichen Leistungen der Sozialhilfe und desWohngeldes. Eine Erklärung könnte in dem ebenfalls beiden Absteigern reduzierten Kinder- und Erziehungsgeldliegen. Der Auszug einer Person kann zum Verlust auf denAnspruch von haushaltsgrößenabhängigen Sozialleistun-gen führen. Gleiches gilt, wenn eine Person mit Alters-einkommen wegen Tod oder Wechsel in ein Altenheimaus dem Haushalt ausschied (siehe Anhangtabelle I.36).

I.1.6 Höhere Einkommen In den bisherigen Einkommensanalysen waren hohe Ein-kommen aus unterschiedlichen methodisch bedingtenGründen ausgeklammert. So beschränkt sich die EVS aufHaushalte mit einem monatlichen Nettoeinkommen bis35 000 DM. Erstmals konnte für den Armuts- und Reich-tumsbericht die Lohn- und Einkommensteuerstatistik1995 (ESt-Statistik) als Informationsquelle für Analysenzu höheren Einkommen herangezogen werden.30 Einge-bettet in die gesamte Verteilung werden – mit alternativenAbgrenzungen – die hohen Einkommen hinsichtlich ihrerStruktur und Verteilung untersucht und quantifiziert. DerEinkommensbegriff der ESt-Statistik ist auf steuerlicheBelange ausgerichtet. Benötigt wird jedoch ein ökonomi-scher und mit dem Einkommensbegriff der EVS ver-

gleichbarer. Dieser musste auf Basis der ESt-Statistik erstkonstruiert werden.31

Vor Messung des Einkommensreichtums bedarf es derKlärung der relevanten Einkommenshöhe. Eine scharfeGrenzziehung gibt es hier nicht. Es werden daher alterna-tiv die in Tabelle I.5 aufgeführten Einkommensabgren-zungen betrachtet.

Der Mittelwert lag 1995 bezogen auf alle Steuerpflichti-gen bei 66 823 DM Bruttojahreseinkommen und damitdie 200 %-Grenze bei 133 646 DM; die Abgrenzungen fürdie 10 % und 5 % Reichsten liegen nicht weit davon ent-fernt bei 116 801 und 148 628 DM. Damit verdienen 95 %aller Einkommensbezieher weniger als 148 628 bzw.netto 95 510 DM.

Im Folgenden wird das obere Einkommenssegment nurnoch exemplarisch anhand zweier Gruppen analysiert, dieMillionäre und – in Analogie zur Gruppe der relativ Ein-kommensarmen, die weniger als die Hälfte des Durch-schnittseinkommen beziehen – diejenigen, deren Ein-kommen das Doppelte des Durchschnitts übersteigt.

I.1.6.1 Bezieher höherer Einkommen nach beruflicher Stellung

Auf der Grundlage des Bruttoeinkommens gab es 1995 inDeutschland 27 230 Einkommensmillionäre, davon wa-ren 76 % Selbstständige und 24 % abhängig Beschäftigte(siehe Tabelle I.6). Das mittlere Jahreseinkommen derMillionäre lag bei 2,7 Mio. DM; für Selbstständige beiknapp 3 Mio. und für abhängig Beschäftigte bei knapp 2 Mio. Es gab damit nicht viele Einkommensmillionäre:

31 Zu den methodischen Problemen siehe im Materialband Kap. I.1.6.Im Materialband findet sich für methodisch Interessierte die Be-schreibung einer mikroanalytisch fundierten Kombination der EVSmit der ESt-Statistik, womit die in der EVS nicht enthaltenen hohenEinkommen geschätzt wurden. Damit ist zudem die Grundlage ge-legt für eine Ergänzung vorliegender Ergebnisse der Verteilungsfor-schung anhand eines integrierten Mikrodatenfiles, mit dem die Vor-teile zweier Datenbasen genutzt werden können.

Tabel le I.5

Alternative Abgrenzungen höherer Einkommen, Einkünfte und Äquivalenzeinkommen (jeweils Jahreswerte 1995, Brutto und Netto)

1) Einkommen = ökonomisch; bezogen auf den Steuerpflichtigen2) Einkünfte = Steuerlicher Einkommensbegriff3) Äquivalenzeinkommen nach neuer OECD-ÄquivalenzskalaQuelle: Merz, J.: „Hohe Einkommen, ihre Struktur und Verteilung – Mikroanalysen auf Basis der Einkommensteuerstatistik“

30 Der Bericht zu hohen Einkommen stützt sich auf das Gutachten„Hohe Einkommen, ihre Struktur und Verteilung – Mikroanalysenauf Basis der Einkommensteuerstatistik“ von Prof. Dr. JoachimMerz.


von allen Steuerpflichtigen sind es nur 0,09 %; Selbst-ständige: 0,07 %, abhängig Beschäftigte: 0,02 %. Über-proportional war hingegen mit 3,8 % ihr Anteil an allenEinkommen.

Unter Berücksichtigung der zu zahlenden Steuern und Ab-gaben und staatlicher Transfers waren in Deutschland12 707 Netto-Einkommensmillionäre zu zählen. Der An-teil der abhängig Beschäftigten war mit 19 % im Vergleichzum Bruttoergebnis (24 %) deutlich geringer. Der Anteilder Netto-Millionäre an allen Einkommensbeziehern be-trug 0,043 %; er verringerte sich somit im Vergleich zumBruttoeinkommen (0,093 %) deutlich. Halbiert hat sichder Anteil der selbstständigen Netto-Millionäre auf0,035 %. Ein stärkerer Rückgang war für die abhängig Be-schäftigten festzuhalten von 0,022 % Brutto-Millionäreauf 0,008 % Netto-Millionäre mit einer Gesamtanzahl vonnur noch 2 431 Steuerpflichtigen. Der Anteil am gesamtenNetto-Einkommenskuchen betrug 2,93 % (Selbstständige:2,53 %, abhängig Beschäftigte: 0,40 %).

Wurde das Doppelte des durchschnittlichen Bruttoein-kommens als Abgrenzung gewählt (133 646 DM), stiegdie Anzahl der Bezieher höherer Einkommen sprunghaftan: etwa 2 Mio. Steuerpflichtige zählten dazu, wobei nundie abhängig Beschäftigten mit 74 % die dominierendeGruppe waren. Das mittlere Bruttoeinkommen war nichtmehr knapp das Dreifache der Abgrenzung wie bei denMillionären, sondern mit 243 514 DM das 1,8fache von133 646 DM. 6,8 % der Steuerpflichtigen sind in dieseGruppe einzustufen (Selbstständige: 1,7 %, abhängig Be-schäftigte: 5,0 %). Ein Viertel des Gesamteinkommens(24,8 %) wurde von den Beziehern höherer Einkommenerzielt; Selbstständige: 9,9 %, abhängig Beschäftigte:14,9 %. Hinsichtlich des Netto-Einkommens (85 047 DM)

gab es noch gut 1,9 Mio. Personen in dieser Gruppe; ihrmittleres Netto-Einkommen lag bei ca. 157 000 DM. DerAnteil der abhängig Beschäftigten erhöhte sich im Ver-gleich zum Bruttoergebnis leicht auf 77,0 %.

I.1.6.2 Bezieher höherer Einkommen nach Geschlecht

Mit der ESt-Statistik lassen sich Ergebnisse sozioökono-misch nur begrenzt gliedern. Die Einkommen von zusam-menveranlagten Steuerpflichtigen können nicht eindeutigpersonell zugeordnet werden. Es bleiben also für eine ge-schlechtsspezifische Analyse die alleinveranlagten Steuer-pflichtigen, das waren mit 12,8 Mio. immerhin fast dieHälfte aller Steuerpflichtigen (46,5 %). Die folgenden Er-gebnisse (siehe Tabelle I.7) beziehen sich auf diese Zahl.

Knapp 6 000 Brutto-Einkommensmillionäre waren unterden alleinveranlagten Steuerpflichtigen zu zählen(0,04 %). Die 1 527 Millionärinnen hatten einen Anteilvon 26 % an den Personen mit Bruttojahreseinkommen ab1 Mio. DM und 0,01 % an den alleinveranlagten Steuer-pflichtigen. Zwar führte das Steuer- und Transfersystemzu einer gegenüber der Bruttobetrachtung deutlich gerin-geren Anzahl von Millionären und Millionärinnen, derenmittleres Einkommen blieb indes mit ca. 3,1 Mio. fürbeide Geschlechter gleich und in der gleichen Größen-ordnung wie die Brutto-Werte. Auch die Relation zwi-schen reichen Männern und Frauen (75 % vs. 25 %) bliebin der Nettobetrachtung in etwa erhalten. Die Wahl der200 %-Grenze des durchschnittlichen Einkommens derAlleinveranlagten als Abgrenzung führte zu einemsprunghaften Anstieg auf knapp 820 000 alleinveranlagteBezieher höherer Einkommen. Der Frauenanteil lag dort

Tabel le I.6

Bezieher höherer Einkommen nach beruflicher Stellung 1995

Quelle: Merz, J.: Hohe Einkommen, ihre Struktur und Verteilung – Mikroanalysen auf Basis der Einkommensteuerstatistik


bei 31 % in der Brutto-Betrachtung und bei 36 % in derNetto-Betrachtung (siehe Anhangtabelle I.39).

I.1.6.3 Verteilung der Einkommen oberhalb der Abgrenzungen

Sowohl bei der Abgrenzung „mehr als 200 %“ als auchbeim „Millionär“ zeigte sich unabhängig von Brutto- oderNetto-Betrachtung, dass die Einkommen der Selbststän-digen oberhalb der jeweiligen Grenze deutlich ungleicherverteilt waren als bei den abhängig Beschäftigten. Die90/10-Relation als Konzentrationsmaß zeigt an, um wel-chen Faktor die Einkommensreichsten (oberstes Dezil)am Gesamteinkommen aller Haushalte mehr partizipier-ten als die Einkommensärmsten (unterstes Dezil). Sieweist an dieser Stelle aus, dass die obersten 10 % derSelbstständigen im Schnitt etwa das 12 bis 13fache desEinkommensanteils der untersten 10 % für sich beanspru-chen konnten. Bei den abhängig Beschäftigten betrug derQuotient das 3,4 bis 6fache (siehe Anhangtabelle I.40).Wie aus Anhangtabelle I.41 hervorgeht, bestanden in die-ser Analyse keine geschlechtsspezifischen Unterschiede.

I.1.6.4 Sozioökonomische Merkmale der Bezie-her höherer Einkommen im Überblick

Obwohl die ESt-Statistik nicht für tiefergehende sozioö-konomische Analysen konzipiert ist, eignen sich einzelnepersönliche Merkmale sowie Haushalts- und regionaleMerkmale für die Strukturanalyse. Dabei stehen in ein-deutiger Abgrenzung nicht für alle Steuerpflichtigen In-formationen zur Verfügung. Wie in den vorhergehendenAnalysen bereits diskutiert, hat sich die geschlechtsspezi-

fische Analyse bspw. auf die alleinveranlagten Steuer-pflichtigen zu beziehen.

25 % der Millionäre (Brutto wie Netto) waren Frauen. DerFrauenanteil der Nicht-Millionäre betrug dagegen 45 %(Brutto und Netto). Diese Anteile blieben auch bei der er-weiterten Betrachtung hinsichtlich der 200 % des jeweili-gen Mittelwertes im Wesentlichen erhalten. Erwartungs-gemäß war der Anteil der Einkommensmillionäre und-millionärinnen unter 20 Jahren gering (0,3 % bzw. 0,2 %).Hinsichtlich der 200 %-Grenze verringerte sich ihr relati-ver Anteil auf 0,045 % bei den Männern und 0,036 % beiden Frauen. Das heißt, die Anzahl der Bezieher höhererEinkommen erhöhte sich stark gegenüber der Millionärs-grenze; die Jungen blieben aber eine kleine Gruppe. Diestärksten Unterschiede der Bezieher höherer Einkommenzu anderen fanden sich in der Millionärsabgrenzung beider Altersgruppe 20 bis 30 Jahre (geringste Anteile) und 50 bis 60 Jahre (höchste Anteile). Die 200 %-Grenze führtezu deutlichen Verschiebungen: Die jüngeren Altersklas-sen waren stärker vertreten, wobei der Anteil mit dem Al-ter aber auch hier anstieg (siehe Anhangtabellen I.42 und I.43).

Betrachtet man in Tabelle I.8 den Haushaltstyp, warendeutliche Unterschiede hinsichtlich der Singles zu finden.Unter den Brutto-Millionärshaushalten befanden sich17,2 % Singles, bei den Nicht-Millionärshaushalten wa-ren es 42,6 %. Zudem überwogen die Paare ohne Kindermit 33,4 % aller Haushalte; bei den Nicht-Reichen warendies 22,3 %. Die Unterschiede zwischen den anderenPaartypen waren kleiner. Die größte prozentuale Überein-stimmung gab es bei den allein Erziehenden: es gibt 4,5 %allein erziehende reiche und 5,6 % allein erziehendenicht-reiche Haushalte.

Tabel le I.7

Bezieher höherer Einkommen nach Geschlecht 1995



Während sich andere Strukturmerkmale bei der 200 %-Grenze Einkommensbeziehern ober- und unterhalb derAbgrenzung im Vergleich zur Millionärsabgrenzung we-niger auswirkten, zeigt Tabelle I.9 beim Haushaltstypdas Gegenteil: Der größte Unterschied war bei denSingles mit 36,8 Prozentpunkten zu finden (8 % derHaushalte oberhalb der Abgrenzung waren Singles ge-genüber 45,1 % unterhalb). Es waren zudem relativ weitmehr Paare mit zwei und mehr Kindern in diesem höhe-ren Einkommenssegment anzutreffen als bei den Mil-lionären.

Als regionales Strukturmerkmal kann die Zugehörigkeitnach den alten und neuen Ländern herangezogen werden.2 % aller Millionäre und 14,3 % aller Nicht-Reichenwohnten in den neuen Ländern (fast übereinstimmend hin-sichtlich der Brutto- und Nettobetrachtung). Die 200 %-

Grenze ergab, dass 6,6 % aller Reichen in den neuen Län-dern zu finden waren. Auch hier stimmen Brutto- und Net-toergebnisse nahezu überein. Beim Vergleich zwischenden Regionen ist zu bedenken, dass mit dem Erhebungs-jahr 1995 auch erst fünf Jahre seit der Vereinigung ver-gangen waren (siehe Anhangtabellen I.42 und I.43).

In Erweiterung zu den oben beschriebenen Merkmalenfanden sich interessante Befunde bezüglich – der beruflichen Stellung: 10,5 % aller Brutto-Mil-

lionäre waren Arbeiter und Angestellte, 5 % Beamte,62 % Unternehmer und 8,5 % Freiberufler. Ganz an-ders dagegen verteilte sich die berufliche Stellung beiden Nicht-Millionären. Bei der 200 %-Abgrenzungdominierten Arbeiter und Angestellte bei weitem dasBild (siehe Anhangtabellen I.42 und I.43).

Tabel le I.8

Haushaltstypen ober- und unterhalb der Millionärsgrenze 1995


Tabel le I.9

Haushaltstypen ober- und unterhalb der 200%-Grenze 1995



I.2 VermögensverteilungIn der Armuts- und Reichtumsberichterstattung kommtder Vermögenssituation der Bevölkerung besondere Auf-merksamkeit zu, denn Vermögen ist ein wichtiger Be-stimmungsfaktor der materiellen Lebenslage. Wer sehrwenig oder kein Vermögen oder gar überwiegend Schul-den hat, ist arm, wenn zugleich das Einkommen im Ver-hältnis zum Lebenshaltungsbedarf niedrig ist. Mit einemNotgroschen oder einem kleinen Vermögen lassen sichMinderungen des Einkommens oder ein besonderer fi-nanzieller Bedarf immerhin begrenzt auffangen. Ein mitt-leres und hohes Vermögen dagegen gibt materielle Si-cherheit und ermöglicht durch Vermögenseinkommenund Vermögensverzehr einen Lebensstandard, der überdas laufende Einkommen aus Erwerbsarbeit und sozialerSicherung hinausgeht. Die vom Vermögen vermittelteFreiheit und Unabhängigkeit erstreckt sich zu Lebzeitender Elterngeneration auf diese und dann im Erbgang zu-gleich auf die Generation der Kinder, sodass Vermögenerheblichen Einfluss auf die Chancengleichheit in Gesell-schaft und Wirtschaft hat.

Die generelle ordnungspolitische Bedeutung des Vermö-gens ergibt sich daraus, dass Privateigentum konstitutivfür die soziale Marktwirtschaft ist. Die zugleich beste-hende, ethisch und verfassungsrechtlich begründete Sozi-alverpflichtung des Privateigentums betrifft den Vermö-

gensreichtum, der eine besondere wirtschaftliche Leis-tungsfähigkeit verkörpert.

Die Beantwortung von Fragen zur Vermeidung von Armut, zur individuellen Daseinsvorsorge und Lebens-standardsicherung in der gesamten Bevölkerung, zum Ge-nerationszusammenhang und zum Umgang mit Vermö-gensreichtum setzt empirische Informationen über dieVermögensverteilung voraus. Solche Informationen be-reitzustellen, ist deshalb das Ziel der folgenden Aus-führungen. Dabei macht die Unterschiedlichkeit der Fra-gestellungen ebenso wie die beschränkte Verfügbarkeitaussagefähiger vermögensstatistischer Daten verschie-denartige Herangehensweisen erforderlich.

Im Vordergrund steht die Darstellung und Analyse derVerteilung des Privatvermögens auf Basis der Einkom-mens- und Verbrauchsstichproben (EVS) des Statisti-schen Bundesamtes. Neben den Vermögensbeständenwerden auch die Gesamteinkommen, die Vermögensein-kommen und die Vermögensbildung durch Sparen der pri-vaten Haushalte betrachtet. Hierbei wird auf die begrenzteAussagefähigkeit der verfügbaren Verteilungsdaten ein-gegangen. So sind insbesondere die reichsten Haushaltestatistisch überhaupt nicht einbezogen.

Die Betrachtung des Privatvermögens wird durch Fest-stellungen zu weiteren Vermögensarten ergänzt. Der

ZusammenfassungDie Ungleichheit der Einkommen aus Erwerbstätigkeit ist in Westdeutschland von 1973 bis 1998 tendenziell gestiegen.Unter Einbezug der Haushaltsebene ergab sich eine relativ deutliche Zunahme der Ungleichheit insbesondere zu Beginndes Untersuchungszeitraums, die vorwiegend den unteren Einkommensbereich betraf. Als Folge der höheren Arbeitslo-sigkeit fiel die Ungleichheit in Ostdeutschland nach der Vereinigung höher aus. Bei der Betrachtung der Nettoeinkommenwar eine im Zeitverlauf nachlassende staatliche Umverteilung zugunsten des unteren Einkommensbereichs festzustellen.Das Ausmaß relativer Einkommensarmut nahm im früheren Bundesgebiet seit Beginn der 80er-Jahre kontinuierlichzu. Hinter dem kontinuierlichen Anstieg der für die Gesamtbevölkerung ermittelten Quoten verbargen sich unter-schiedliche gruppenspezifische Betroffenheiten. Von 1973 bis 1993 nahm die relative Altersarmut ab und im Ver-gleich dazu die relative Armut von Familien und allein Erziehenden mit Kindern zu. Demgegenüber kam es im Ver-gleich von 1993 mit 1998 zu moderaten Änderungen des Trends.Die Ergebnisse der Mobilitätsanalyse zeigten u. a., dass sich der westdeutsche Bevölkerungsanteil, der beständig imunteren Einkommensbereich verblieb, seit Mitte der 80er- bis zu Beginn der 90er-Jahre erhöhte. In der zweiten Hälftewurde für diesen Einkommensbereich jedoch ein Anstieg der Mobilität ausgewiesen. In Ostdeutschland ließ die Ein-kommensdynamik im Verlauf des Transformationsprozesses nach. Im Niedrigeinkommensbereich waren bundesweitfolgende Mobilitätstendenzen zu erkennen: Haushalte mit männlicher Bezugsperson stiegen eher auf als solche mitweiblicher. Vor allem die (Wieder-)Aufnahme einer Erwerbstätigkeit half beim Verlassen des unteren Einkommens-bereichs. Im Vergleich zu Ehepaaren gelang es allein Erziehenden nur selten diesen Bereich zu verlassen. Bei einer Abgrenzung höherer Einkommen von brutto 1 Million DM/Jahr gab es 1995 rund 27 000 Einkommensreiche.Wird hingegen die deutlich niedrigere Grenze des doppelten Durchschnittbruttoeinkommens gewählt, stieg deren An-zahl auf etwas mehr als 2 Mio. Haushalte an. Je nach Abgrenzung lag der Frauenanteil zwischen einem Viertel und knappeinem Drittel. Paare ohne Kinder waren im oberen Einkommenssegment relativ häufiger als unterhalb der Abgrenzung.Bezieher höherer Einkommen waren in Ostdeutschland seltener als es ihrem Anteil an der Bevölkerung entsprach.

– Einkunftsarten: Von den Brutto-Millionären verfüg-ten 92 % über Gewinneinkünfte, 88 % über Ein-künfte aus Vermietung und Verpachtung und 82 %über Einkünfte aus Kapitalvermögen. 65 % der Mil-lionäre hatten Einkünfte aus nichtselbstständiger Ar-beit. Bei den Steuerpflichtigen, die ein Einkommen

von weniger als 1 Million hatten, dominierten mit86 % die Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit.Bei der 200 %-Abgrenzung zeigte sich ein kong-ruenteres Bild, dominant waren die Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit (siehe Anhangtabel-len I.42 und I.43).


Schwerpunkt wird dabei auf das Betriebsvermögen unddas Humankapital gelegt. Abschließend werden beson-dere Aspekte des Vermögensreichtums erörtert.

I.2.1 Die ungleichmäßige Verteilung der Privatvermögensbestände, der Vermögenseinkommen und der Vermögensbildung privater Haushalte

Das Vermögen in Deutschland ist sehr ungleichmäßig ver-teilt, wie aus allen bisherigen empirischen Untersuchun-gen bekannt ist. Dies ergibt sich schon, ohne dass diejeni-gen in das Datenmaterial einbezogen sind, die im üblichenVerständnis als reich gelten (mit Vermögen in mehrstelli-ger Millionenhöhe bis zu mehreren Milliarden DM). Undes gilt nicht nur für die Vermögensbestände selbst, son-dern ebenso für die Vermögenseinkommen, die aus denvorhandenen Vermögensbeständen resultieren, und auchfür die Vermögensbildung, die zu den in einem Zeitpunktvorhandenen Vermögensbeständen führt und aus der Er-sparnis im Rahmen der laufenden Verwendung des ge-samten verfügbaren Einkommens, aus Wertzuwächsender vorhandenen Vermögensbestände und aus Vermö-gensübergängen in Form von Erbschaften und Schenkun-gen gespeist wird. Die Vermögensbildung ist hierbei inpolitischer Sicht von besonderer Bedeutung, denn sie be-stimmt, wie sich die Verteilung der Vermögensbeständeund Vermögenseinkommen entwickelt.

Alle drei Dimensionen der privaten Vermögensverteilung – Vermögensbestände, Vermögenseinkommen und Vermö-gensbildung – sind im Zusammenhang zu sehen. Sie stehen

nicht nur in enger Beziehung zueinander und zum verfüg-baren Einkommen, sondern sind auch gleichermaßen engmit dem Lebens- und Familienzyklus verbunden. DieseVermögensgrößen sind auf charakteristische Weise haus-haltsbezogen, d. h. wirtschaftlich im Haushaltskontext zuinterpretieren. Deshalb wird im Folgenden die Verteilungauf Haushalte betrachtet (zur näheren Begründung desHaushaltskonzepts siehe Materialband Kap. I.2.1).

I.2.1.1 Begriff, Datengrundlage und erste Befunde zum Privatvermögen

Das Privatvermögen im engeren Sinne, d. h. das Kapital-erträge bringende und vererbbare Vermögen privaterHaushalte, steht vielfach im Vordergrund des Interesses.Vermögensgleiche Ansprüche an die betriebliche Alters-versorgung und an die staatliche soziale Sicherung (Sozi-alvermögen), langlebige Konsumgüter (Gebrauchsvermö-gen), Betriebsvermögen und Humankapital (die meistGrundlage für Arbeitseinkommen sind) sowie Bargeld undGuthaben auf Girokonten (die vor allem der kurzfristigenKassenhaltung dienen), sind darin grundsätzlich nicht ent-halten. Diese Abgrenzung des Privatvermögens erlaubtzwar keine umfassenden Aussagen über die Vermögens-verteilung im weitesten Sinne, ist aber sachgerecht undzweckmäßig für die wichtige Frage nach dem angespartenund geerbten Geld- und Sachvermögen, das für die indivi-duelle Vorsorge und Absicherung des Lebensstandards inden Wechselfällen des Lebens und im Alter zur Verfügungsteht. Für diesen Privatvermögensbegriff liegen mit denErgebnissen der EVS detaillierte Verteilungsdaten vor.

Tabel le I.10

Überblick über Zusammensetzung und Verteilung des Privatvermögensin den alten und neuen Ländern 1998

Quelle: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe; Sonderauswertung des BMA


Einen ersten Überblick über die Zusammensetzung undVerteilung des Privatvermögens gibt die Tabelle I.1032.Verzinsliches Geldvermögen und Immobilien summier-ten sich nach Abzug der Bau- und Konsumschuldengemäß den Ergebnissen der EVS 1998 auf ein Nettover-mögen in Höhe von durchschnittlich 254 000 DM jeHaushalt in den alten und 88 000 DM in den neuen Län-dern. Das Nettovermögen machte dabei im früheren Bun-desgebiet 85 % (bzw. in den neuen Ländern 81 %) desBruttovermögens aus, das zu 76 % (bzw. 71 %) aus denVerkehrswerten der Immobilien bestand und nur zu 24 %(bzw. 29 %) aus dem Geldvermögen einschließlich Le-bensversicherungsguthaben. Die Verteilung der Nettover-mögen wurde somit sehr stark vom Immobilienvermögenbeeinflusst, über das nur 49 % der westdeutschen und34 % der ostdeutschen Haushalte verfügten.

Hinter den alle Haushalte umfassenden Durchschnittsbe-trägen des Nettovermögens stand generell eine erheblicheStreuung der einzelnen Vermögenspositionen aufgrundder Ungleichmäßigkeit der Vermögensverteilung. Diesewird sichtbar, wenn die Haushalte des jeweiligen Gebie-tes nach der Höhe ihres Nettovermögens geordnet undz. B. in fünf anzahlmäßig gleich großen Schichten zusam-mengefasst werden (20 %-Quantile). Das dritte Fünftelder Haushalte, das die Mitte der Vermögensverteilung an-schaulich repräsentiert, hatte lediglich ein durchschnittli-ches Nettovermögen von 119 000 DM in den alten und31 000 DM in den neuen Ländern. Darauf bezogen beliefsich der Durchschnittsbetrag aller Haushalte auf 213 % imfrüheren Bundesgebiet (bzw. 288 % in den neuen Län-dern), er war also zwei (bzw. drei) Mal so hoch wie dasVermögen bei den mittleren 20 % der Haushalte. Dasoberste Fünftel der Haushalte hatte im Durchschnitt einNettovermögen von 804 000 DM in den alten und315 000 DM in den neuen Ländern; dies war das Sieben-fache (674 %) bzw. Zehnfache (1 029 %) des Durch-schnitts der Haushalte im mittleren Fünftel der Vermö-gensverteilungen in den alten bzw. neuen Ländern.

Der Durchschnitt aller Haushalte läge höher und dieSpreizung der Verteilung stellte sich noch größer dar,wenn die meist besonders vermögensstarken Haushaltemit einem jährlichen Nettoeinkommen über 420 000 DMin die EVS (Einkommens- und Verbrauchsstichprobe)einbezogen wären. Dies ist bei der Interpretation und Ver-wendung der Zahlen immer zu beachten. Eine theoretischwünschenswerte, aber in der statistischen Praxis kaum zu-

verlässig realisierbare Erweiterung der EVS um dieHaushalte mit extrem hohen Einkommen und Vermögenbrächte jedoch letztlich nur eine kosmetische Korrekturder Zahlen und keinen politisch entscheidenden Erkennt-nisgewinn, denn bereits mit den verfügbaren Daten istzweifelsfrei feststellbar und hinreichend deutlich darstell-bar, dass die Vermögensverteilung sehr ungleichmäßig ist.Entsprechendes gilt auch für andere Mängel und Defizite,die die Eignung der EVS als Datengrundlage für Vertei-lungsaussagen einschränken, wie z. B. die Untererfassungder Geldvermögensbestände und der Geldvermögensein-kommen bei den befragten Haushalten. Wenn es möglichwäre, alle Beschränkungen der Datengrundlage zu behe-ben, ließe sich allerdings zuverlässiger feststellen, wiesich die Ungleichmäßigkeit der Verteilung im Zeitablaufverändert.

Die Verteilung der privaten Nettovermögen und das Aus-maß ihrer Ungleichmäßigkeit in der Gesamtheit der pri-vaten Haushalte werden in Anhangtabelle I.53 mit ver-schiedenen statistischen Kennzahlen zusammenfassendbeschrieben. Je höher die verwendeten Konzentrations-maße (Gini- und Variationskoeffizient, Abweichungenund Abstände vom Median) sind, umso ungleichmäßigerwar die Verteilung. Insgesamt ergibt sich aus den Ergeb-nissen der EVS, dass die Verteilung des Privatvermögensvon 1993 bis 1998 sowohl in Westdeutschland als auch inGesamtdeutschland etwas ungleichmäßiger geworden ist.In Ostdeutschland ist sie etwas gleichmäßiger geworden,ist aber 1998 wie 1993 ungleichmäßiger als in West-deutschland. Teilweise abweichende Entwicklungen beieinigen Kennzahlen deuten darauf hin, dass sich auch dieGestalt der Verteilungen verändert hat.

I.2.1.2 Wachsendes, aber noch niedriges Privat-vermögen in den neuen Ländern

Wie Tabelle I.10 belegt, war die Vermögenssituation derprivaten Haushalte in den alten und neuen Ländern sehrunterschiedlich. Im Durchschnitt aller Haushalte beliefsich 1998 das Nettovermögen in den neuen Ländern auf35 % des Betrages im früheren Bundesgebiet.

Ursächlich hierfür ist die unterschiedliche historischeAusgangslage in Verbindung mit der Tatsache, dass Ver-mögensbildung ein langfristiger Prozess im Lebensver-lauf der Menschen und in der Abfolge der Generationenist. Während die soziale Marktwirtschaft mit dem Eck-pfeiler privaten Vermögens und mit erheblichen Realein-kommenszuwächsen seit der Währungsreform 1948 brei-ten Schichten der westdeutschen Bevölkerung einebeachtliche Vermögensbildung ermöglichte, hat die sozia-listische Planwirtschaft mit verstaatlichtem Eigentum derVermögensbildung in privater Hand eine untergeordneteBedeutung beigemessen und sehr viel geringere Möglich-keiten gegeben. Hinzu kommt, dass die Volkswirtschaftder DDR insgesamt ungleich weniger Vermögenswerte,auch bezogen auf die Bevölkerungszahl, erwirtschaftethat. Seit 1990 hatte die ostdeutsche Bevölkerung erst we-nige Jahre Zeit, unter den Bedingungen der sozialenMarktwirtschaft und steigender Realeinkommen Vermö-gen zu bilden. Gerade die anhaltende Vermögensbildung

32 Die hier und im Folgenden genannten Zahlen sind fast ausnahmslosdurch Sonderauswertungen des Bundesarbeitsministeriums aus ano-nymisiertem Mikrodatenmaterial der EVS gewonnen. So können ge-ringfügige Abweichungen gegenüber Veröffentlichungen des Statis-tischen Bundesamtes bestehen, weil aus Datenschutzgründen in derMikrodatenbasis 2 % der Datensätze und die Datensätze von Haus-halten mit mehr als 6 Personen fehlen (daraus ergibt sich eine 97 %-Unterstichprobe) und die erfassten Betragsangaben nur gerundet zurVerfügung gestellt worden sind. Deshalb und weil Stichprobener-gebnisse ohnehin immer mit einer gewissen Unschärfe behaftet sind,werden hier die Ergebnisse oftmals gerundet angegeben (ohne dassdies besonders kenntlich gemacht wird). Auch bei scheinbar ge-naueren Zahlenangaben sollte die unvermeidlich bestehende tatsäch-liche Unschärfe immer beachtet werden.


in zunehmend breiten Schichten der Bevölkerung überfünf Jahrzehnte hinweg und der kontinuierliche Vermö-gensaufbau im Lebensverlauf vieler Bürger mit Fortset-zung durch die nächste Generation haben in Westdeutsch-land die Entwicklung des Privatvermögens und seinerVerteilung geprägt.

Im mittleren Fünftel der Vermögensverteilungen war dieOst-West-Relation mit einem Wert von 26 % deutlichniedriger als im Durchschnitt aller Haushalte. Die Haus-halte im obersten Fünftel der ostdeutschen Verteilung er-reichten dagegen 39 % des Niveaus im gleichen Fünftelder westdeutschen Verteilung. Diese unterschiedlichenRelationen besagen, dass der Vermögensvorsprung derwestdeutschen Haushalte gegenüber den ostdeutschenHaushalten in den mittleren Schichten der Vermögensver-teilung besonders ausgeprägt ist. Dies spiegelt sich auchin den Anteilen des Immobilienvermögens am Bruttover-mögen. Während im mittleren Fünftel der westdeutschenHaushalte 60 % des Bruttovermögens auf Immobilienentfielen, waren es nur 25 % im ostdeutschen mittlerenFünftel. Dagegen war der Immobilienanteil am Brutto-vermögen im obersten Fünftel praktisch gleich hoch mit79 % bzw. 83 % (siehe Tabelle I.10).

Auch differenziert nach sozialer Stellung bzw. nach demLebensalter zeigen sich deutliche Abstufungen bei derOst-West-Relation der durchschnittlichen Nettovermö-gen (siehe Anhangtabelle I.45). Während ostdeutsche Ar-beitnehmer-Haushalte im Durchschnitt bereits 43 % desDurchschnitts westdeutscher Arbeitnehmer-Haushalte er-reichten, waren es bei Selbstständigen-Haushalten erst34 % und bei Nichterwerbstätigen-Haushalten nur 27 %.Außerdem sank die Ost-West-Relation deutlich mit demLebensalter. Ostdeutsche Haushalte von Personen vor derMitte des Erwerbslebens (Alter bis 45 Jahre) erreichtenim Schnitt bereits die Hälfte des Vermögens der west-deutschen Haushalte gleichaltriger Personen, währenddas Nettovermögen ostdeutscher Haushalte von Personenim rentennahen Alter und im Rentenalter im Schnitt nuretwa ein Viertel der westdeutschen Vergleichswerte aus-machte. Dies beruht vor allem darauf, dass das in denneuen Ländern Versäumte bei der Vermögensbildung imLebensverlauf der älteren Generationen nicht mehr auf-holbar ist, weil der Aufbau von Vermögen durch Sparenim Erwerbsalter erfolgt und einen langen Zeitraumbenötigt. Daneben dürfte eine Rolle spielen, dass unterden westdeutschen Senioren ehemals Selbstständige und hoch verdienende Angestellte waren, die ihre Alters-vorsorge zu einem großen Teil auf Vermögensbildungstützen.

Bei der Beurteilung der Ost-West-Relationen von Durch-schnittsvermögen ist zu beachten, dass dahinter jeweilszwei ungleichmäßige Verteilungen stehen. So darf z. B.bei den Jahrgängen im rentennahen Alter und im Renten-alter nicht vernachlässigt werden, dass auch in West-deutschland ein großer Teil der Haushalte über kein odernur sehr wenig Vermögen verfügte, d. h. sich in gleicherVermögenslage befand wie viele Ostdeutsche.

Die Verteilung des Privatvermögens war in den neuenLändern insgesamt ungleichmäßiger als im früheren Bun-

desgebiet (siehe Tabelle I.10 sowie Anhangtabellen I.45und I.52). Zwar war das Geldvermögen etwas gleich-mäßiger verteilt, allerdings auf einem deutlich niedrige-ren Niveau (siehe Anhangtabelle I.45). Erheblich un-gleichmäßiger, und dies schlägt auf das gesamteNettovermögen durch, war die Verteilung des ebenfallsniedrigeren Immobilienvermögens, weil erst ein Drittelaller ostdeutschen Haushalte im Vergleich zur Hälfte derwestdeutschen Haushalte Eigentümer von Immobilienwaren (siehe Anhangtabelle I.45).

Unterstellt man die Fortsetzung bisheriger Entwicklungen,so kann für die Zukunft vermutet werden, dass sich dieVerteilungen in Ost und West auf lange Sicht sowohl imNiveau als auch im Grad der Ungleichmäßigkeit allmäh-lich angleichen werden. Die heutige staatliche Förderungder Vermögensbildung, insbesondere des Erwerbs vonWohneigentum, wird hierzu ebenso wie die weitere An-gleichung der Einkommen beitragen. Entsprechend derlangfristigen Entwicklung des Privatvermögens und seinerVerteilung in Westdeutschland dürfte sich mit zunehmen-der Verbreitung des Immobilienvermögens im Zuge derkünftigen Vermögensbildung in den neuen Ländern dieVermögenslage insbesondere in den mittleren Schichtenund bei den Arbeitnehmer-Haushalten verbessern, mit derFolge, dass zum einen die Verteilung des Privatvermögensinnerhalb der ostdeutschen Bevölkerung gleichmäßigerwird und zum anderen der Vermögensabstand zur west-deutschen Bevölkerung weiter abgebaut wird. Die Ent-wicklung in den 90er-Jahren zeigt diese Tendenz:

– Die Vermögensbildung breiter Schichten schlägt sichin der Verbreitung der Vermögensformen nieder (siehe Anhangtabelle I.46 und Tabelle I.11). Es ist be-reits eine beachtliche Angleichung der Verbreitungs-quoten von Geldvermögensformen eingetreten. Sohatte z. B. 1998 wie 1993 sowohl in den alten wie auchin den neuen Ländern die Hälfte aller privaten Haus-halte Wertpapiere und/oder Termingelder.

– Der Anteil der Immobilieneigentümer an allen ost-deutschen privaten Haushalten wies mit 34 % gegen-über 49 % in Westdeutschland 1998 zwar noch einenstarken Rückstand auf, hatte sich aber von 1993 bis1998 durch einen Anstieg von 28 % auf 34 % erheb-lich verbessert. Bei Differenzierung nach der sozialenStellung fällt auf, dass diese günstige Entwicklung allein durch die Arbeitnehmer-Haushalte getragenworden ist. Bei ihnen ist der Anteil der Immobilienei-gentümer von 30 % in 1993 auf 40 % in 1998 gestie-gen. Dadurch hat sich der Abstand zur Eigentümer-quote der westdeutschen Arbeitnehmer-Haushalte von22 auf 11 Prozentpunkte halbiert. Bei den Haushaltenvon Selbstständigen und Nichterwerbstätigen ist da-gegen die Differenz der Quoten zwischen Ost undWest mit etwa 20 Prozentpunkten praktisch gleich hochgeblieben (siehe Anhangtabelle I.46 und Tabelle I.11).

Es bleibt auch künftig notwendig, vermögensstatistischeDaten in Deutschland getrennt nach Ost und West aufzu-bereiten und zu analysieren. Nur so kann der Aufholpro-zess der neuen Länder beim privaten Vermögen beobach-tet werden.


Tabel le I.11

Entwicklung einzelner Vermögensformen sozialer Gruppen 1962 bis 1998

(...) = geschätzt- = nicht erhobenQuelle: Einkommens- und Verbrauchsstichproben, Berechnungen des BMA


I.2.1.3 Langfristig zunehmende Verbreitungdes Privatvermögens

Die heutige Höhe und Verteilung der Privatvermögen inWestdeutschland ist das Ergebnis einer langen Entwick-lung. Diese lässt sich anhand von Eckzahlen der EVS von1962 bis 1998 in groben Zügen nachvollziehen (siehe An-hangtabelle I.46 und Tabelle I.11):

– Die Verbreitung der Vermögensformen hat langfristigstark zugenommen. Ohne die Vermögensbildung brei-ter Schichten der Bevölkerung kann eine solche Zu-nahme nicht zustande kommen. Mit wachsendem Ver-mögen wird die Anlagestruktur differenzierter, sodassimmer mehr Haushalte in vorher nicht genutzte Anla-geformen investieren.

– Nach dem Vorlauf von Sparguthaben, Bauspargutha-ben und Lebensversicherungen, die im Einzelfall ty-pischerweise am Anfang der Vermögensbildung ste-hen, gewinnen Wertpapiere, Termingelder undImmobilien zunehmend an Bedeutung. Diese zeitli-chen Verschiebungen sind statistisch bei der Ausbrei-tung der Vermögensformen sichtbar, weil das Vermö-gen einer großen Zahl von Haushalten gestiegen unddabei auf mehr Anlageformen verteilt worden ist. Ar-beitnehmer und Nichterwerbstätige haben die zuneh-mende Verbreitung der Vermögensformen in der Ge-samtheit der Haushalte bewirkt und gegenüber denSelbstständigen-Haushalten deutlich aufgeholt.

– Parallel sind langfristig die Beträge gewachsen, diedurchschnittlich je Haushalt mit der jeweiligen Ver-mögensform vorhanden sind. Dies zeigt zusammenmit den Schichtungen nach der Höhe der Vermögens-beträge, dass die Ausbreitung der Vermögensformennicht allein im Hinzukommen von Haushalten be-gründet ist, die dauerhaft nur mit Kleinstbeträgen in-vestiert sind. Zum Nachweis hierfür kann auf die ver-öffentlichten Tabellen des Statistischen Bundesamteszu den Vermögensformen verwiesen werden.

Aus diesen Befunden kann nach Abwägung der Defizitein der statistischen Datenlage geschlossen werden, dassdie Verteilung des Privatvermögens in Westdeutschlandlangfristig tendenziell gleichmäßiger geworden ist.

Hierzu hat insbesondere die gestiegene Verbreitung desEigentums an Immobilien geführt. Zwar ist die Verteilungdes Nettogeldvermögens (Geldvermögen abzüglich Kon-sumkredite) seit 1973 ungleichmäßiger geworden, wieverschiedene Untersuchungen zeigen, aber dies ist mit Si-cherheit kein Indikator für die Entwicklung der Verteilungdes Nettogesamtvermögens. Denn das private Immobili-envermögen, das heute auf viel mehr Haushalte als früherverteilt ist, macht den weitaus größten Teil des gesamtenPrivatvermögens aus, sodass dessen Verteilung von dergleichmäßiger gewordenen Immobilienverteilung domi-niert ist (siehe Tabelle I.10). Der Anteil der Haushalte mitImmobilien ist gerade in den sozialen Gruppen kräftig ge-stiegen, deren Vermögensniveau unterdurchschnittlichist. 1998 waren in Westdeutschland 51 % der Arbeitneh-mer-Haushalte und 44 % der Nichterwerbstätigen-Haus-halte Eigentümer von Immobilien, gegenüber nur jeweils

31 % im Jahre 1962. Bei den privaten Haushalten insge-samt ist diese Quote in diesem Zeitraum von 38 % auf49 % gestiegen (siehe Anhangtabelle I.46 und TabelleI.11).

Vorbehalte gegenüber den Schlussfolgerungen aus denverfügbaren statistischen Indikatoren zur langfristigenEntwicklung der Verteilung des Privatvermögens könnensich aus statistisch-methodischen Sachverhalten ergeben,auf die im Materialband Kap. I.2.2 eingegangen wird.

Wie im Ergebnis der beschriebenen Trends 1998 das Pri-vatvermögen nach einzelnen Vermögensformen auf diewestdeutschen privaten Haushalte in tiefer Gliederungnach der sozialen Stellung verteilt war, ist in Anhangta-belle I.47 dargestellt. Daraus ergibt sich: Im Durchschnittje Haushalt lagen Arbeitslosen-Haushalte bei 53 % undArbeiter-Haushalte bei 75 % des durchschnittlichen Pri-vatvermögens aller privaten Haushalte, während Selbst-ständigenhaushalte auf 221 % und Beamtenhaushalte auf138 % kamen. Von der Gesamtsumme des in der EVS er-fassten Nettovermögens entfielen 50 % auf die Haushaltevon Arbeitern, Angestellten und Beamten, 36 % auf dieHaushalte von Nichterwerbstätigen (Nichterwerbsperso-nen, Arbeitslose) und 14 % auf die Haushalte von Selbst-ständigen (Gewerbetreibende, Freiberufler, Landwirte).Die Anteile dieser Gruppen an der Gesamtzahl der Haus-halte belief sich auf 53 %, 40½ % und 6½ %. Bei der her-ausgehobenen durchschnittlichen Vermögensposition derHaushalte von Selbstständigen ist zu berücksichtigen,dass diese mehr als Arbeitnehmer kapitalgedeckte Alters-vorsorge betreiben, weil sie weniger durch Systeme dersozialen Sicherung abgesichert sind.

I.2.1.4 Enge Beziehungen zwischen privatenVermögensbeständen und Einkommen

Die Verteilung der Vermögensbestände privater Haus-halte steht in enger Beziehung zum verfügbaren Einkom-men, zu den Vermögenseinkommen aus den Vermögens-beständen und zur Vermögensbildung durch Sparen ausdem verfügbaren Einkommen. Die mittelfristige Ent-wicklung dieser Größen ist in Anhangtabelle I.48 für denDurchschnitt der westdeutschen Haushalte wiedergege-ben. Hieran fallen im Vergleich von 1998 mit 1993 vor al-lem die niedrigen Zuwachsraten der Vermögensbeständeund die sehr unterschiedlichen Veränderungsraten bei deneinzelnen Vermögenseinkommensarten auf. Die damitverbundene statistische Problematik der EVS ist im Ma-terialband Kap. I.2.2 behandelt.

Vermögensbestände, Vermögenseinkommen und Erspar-nis sind in hohem Maße abhängig vom verfügbaren Ein-kommen. Die Ungleichmäßigkeit ihrer Verteilung beruhtzu einem erheblichen Teil auf der Ungleichmäßigkeit derEinkommensverteilung. Dies wird in Tabelle I.12 veran-schaulicht: Die einkommensschwächsten 20 % der west-deutschen Haushalte verfügten 1998 über 6,8 % aller verfügbaren Einkommen, hatten aber nur 3,1 % des Net-tovermögens, 1,9 % der Vermögenseinkommen und einenegative Ersparnis (Entsparen) in Höhe von 2,8 % der ge-samten Ersparnis aller Haushalte. Umgekehrt betrugen


die entsprechenden Anteile der einkommensstärksten20 % der Haushalte 41 %, 46 %, 49 % und 69 %.

Eine differenziertere Übersicht über die Zusammenhängezwischen Vermögensbeständen und verfügbaren Einkom-men gibt Anhangtabelle I.49, in der die Haushalte zugleichnach der Höhe der Vermögensbestände und der Höhe derverfügbaren Einkommen geordnet sind. Die Kreuztabelleder kombinierten Vermögens- und Einkommensverteilungzeigt, dass häufig, aber nicht immer hohe Vermögensbe-

stände mit hohen Einkommen einhergehen (bzw. umgekehrtniedrige Vermögensbestände mit niedrigen Einkommen).

Haushalte, die sowohl zum untersten Fünftel der Vermö-gensverteilung als auch zum untersten Fünftel der Ein-kommensverteilung gehören, standen sich materiell amschlechtesten. Haushalte, die zugleich den obersten Fünf-teln der Vermögens- und Einkommensverteilung an-gehörten, stellten die Reichtumsbevölkerung in der EVSdar. Diese beiden Pole der materiellen Wohlstandsvertei-

Tabel le I.12

Verteilung des Vermögens, der Vermögenseinkommen und der Vermögensbildung der westdeutschen Haushalte 1998 in Abhängigkeit vom Einkommen

Definitionen/Abgrenzungen:Vermögen = Immobilien und verzinsliches Geldvermögen abzüglich Bau- und KonsumschuldenEinkommen = ausgabefähige Einkommen und Einnahmen = verfügbares EinkommenJahresbeträge für Einkommen, Vermögenseinkommen und Ersparnis



lung aus Anhangtabelle I.49 werden in den Anhangtabel-len I.50 und I.51 näher beschrieben. Anhangtabelle I.51zeigt die Häufigkeit, mit der sozioökonomische Gruppen anbeiden Rändern der Wohlstandsverteilung vertreten sind.

10 % der westdeutschen Haushalte gehörten zugleich denobersten 20 % der Vermögensverteilung und den obersten20 % der Einkommensverteilung an. Diese einkommens-und vermögensmäßig gleichermaßen gut situierten 10 %der westdeutschen Haushalte hatten 1998 im Einzelfallüber 450 000 DM und im Durchschnitt 920 000 DM Pri-vatvermögen, während zugleich ihr monatliches verfüg-bares Einkommen im Einzelfall über 7 600 DM und imDurchschnitt bei 12 000 DM lag. Sie vereinigten 37 % desPrivatvermögens und 22 % des Einkommens aller aufsich. Zu den gut Situierten gehörten überproportional(verglichen mit ihrem Anteil an allen Haushalten) Haus-halte mit drei und mehr Personen, Haushalte mit einemHaushaltsvorstand im Alter von 45 bis 64 Jahren sowieHaushalte von Selbstständigen und Beamten. Unterpro-portional vertreten waren dagegen Einpersonenhaushalte,Alleinerziehenden-Haushalte, Haushalte mit einem Haus-haltsvorstand im Alter von unter 35 Jahren und ab70 Jahre sowie Haushalte von Arbeitern, Arbeitslosen undRentnern.

I.2.1.5 Ungleichmäßige Verteilung des Privatver-mögens im Lebens- und Familienzyklus

In den vorangehenden Abschnitten und den zugehörigenTabellen des Materialbandes haben sich Wohnsitz (in denalten bzw. neuen Ländern), soziale Stellung (Erwerbssta-tus), verfügbares Einkommen, Alter, Haushaltsgröße undHaushaltstyp als Merkmale erwiesen, von denen die Ver-mögenssachverhalte abhängig sind. Teilweise ist damitauch die Position der Haushalte im Lebens- und Famili-enzyklus schon angesprochen. Sie ist von elementarer Be-deutung, da sich die Vermögensbildung im Lebensverlaufvollzieht, und trägt erheblich zur Ungleichmäßigkeit derVermögensverteilung in der Gesamtheit der Haushalte bei.

Soweit Unterschiede bei Vermögensbeständen, Vermö-genseinkommen und Vermögensbildung auf unterschied-lichen Positionen der Haushalte im Lebens- und Familien-zyklus beruhen, ist die Ungleichmäßigkeit der Verteilungquasi „natürlich“ bedingt und deshalb z. B. unter Gerech-tigkeits-Gesichtspunkten kaum relevant. Auch ökono-misch und im Hinblick auf die Sicherungsfunktion desVermögens ist es nachvollziehbar, wenn kleine Haushalteund Haushalte junger Menschen geringere Vermögensbe-stände und Vermögenseinkommen haben als größereHaushalte und Haushalte älterer Personen.

Einen ersten in dieser Hinsicht differenzierten Einblick indie westdeutsche Privatvermögensverteilung vermitteltTabelle I.13, in der die Gesamtheit der Haushalte in achtGruppen gegliedert wird, die sich nicht nur nach der so-zialen Stellung, sondern teilweise auch nach Alter undHaushaltsgröße unterscheiden. Nur 4,5 % des Privatver-mögens gehörten den unteren 50 % aller Haushalte, aber42 % des Privatvermögens entfielen auf die obersten10 %. Das durchschnittliche Vermögen der Haushalte des

obersten Zehntels belief sich 1998 mit 1,1 Mio. DM aufdas Zehnfache des Vermögens, über das ein Haushalt ge-nau in der Mitte der Vermögensverteilung aller Haushalteverfügte (Median 110 000 DM). Von dieser Verteilung inder Gesamtheit der Haushalte unterscheiden sich die Ver-teilungen in den einzelnen Gruppen deutlich. Am un-gleichmäßigsten war die Verteilung bei Haushalten vonArbeitnehmern unter 35 Jahre und bei Einpersonenhaus-halten von Senioren, am gleichmäßigsten war sie beiHaushalten von Arbeitnehmern ab Alter 45 und bei Mehr-personenhaushalten von Senioren.

Diese Differenzierung fortführend wird im Folgenden einUntersuchungsansatz angewandt, bei dem die Gesamtheitder Haushalte konsequent nach ihrer Position im Lebens-und Familienzyklus strukturiert wird. Hierfür werdennäherungsweise die Merkmale Lebensalter (des Haupt-einkommensbeziehers) und Haushaltsgröße verwendet.Damit werden 32 Gruppen privater Haushalte gebildet,die hinsichtlich Alter und Haushaltsgröße möglichst ho-mogen und untereinander unterschiedlich sind, sodass siebestimmte Positionen im Lebens- und Familienzyklus re-präsentieren. Innerhalb jeder Gruppe werden die Haus-halte nach der Höhe des Nettovermögens (bzw. alternativdes Vermögenseinkommens oder der Ersparnis) geordnet,um die Ungleichmäßigkeit der Verteilungen in den Grup-pen festzustellen.

Die Auswertung bezieht sich durchgängig auf West-deutschland. Wie viele Haushalte 1993 und 1998 zu deneinzelnen Gruppen gehörten, ist in Anhangtabelle I.53wiedergegeben. Sie zeigt, dass sich der Bevölkerungsauf-bau bereits binnen fünf Jahren merklich verändert hat.

In Tabelle I.14 ist das durchschnittliche Nettovermögender einzelnen Haushaltsgruppen dargestellt. 1998 wie1993 galt generell, dass die Haushalte umso vermögenderwaren, je älter die Bezugsperson und je größer der Haus-halt war. Im Durchschnitt aller Haushalte hat sich das Net-togesamtvermögen von 1993 auf 1998 um 5 % erhöht. Beiden Haushaltsgruppen war die Veränderung sehr unter-schiedlich; bei Haushalten mit zwei bis vier Personen undeiner Bezugsperson unter 50 Jahren war 1998 das durch-schnittliche Nettovermögen häufig sogar geringer als 1993.

Tabelle I.15 zeigt die Verteilung der Vermögensbeständeinnerhalb der einzelnen Haushaltsgruppen. Von allenHaushalten hatte das unterste Fünftel kein Vermögen, da-gegen hatte das oberste Fünftel 1998 im Schnitt siebenMal so viel Vermögen wie das mittlere Fünftel (Abstand574 %). Die Ungleichmäßigkeit der Vermögensverteilungwar unter den Haushalten in der ersten Hälfte des Er-werbslebens am größten und nahm mit fortschreitenderVermögensbildung bei steigendem Alter stark ab. Von denEin- und Zweipersonenhaushalten junger Menschen ha-ben drei bis vier Fünftel kaum Vermögen. Dagegen ver-fügten zum Ende des Erwerbslebens vier Fünftel derMehrpersonenhaushalte über ein nennenswertes Vermö-gen; von ihnen hatten die Haushalte des obersten Fünftelsdurchschnittlich drei Mal so viel Vermögen wie die Haus-halte im mittleren Fünftel (Abstand ca. 200 %), d. h. dieSpreizung der Vermögensverteilung war hier viel kleinerals in der Gesamtheit aller Haushalte.


Tabel le I.13

Verteilung des Privatvermögens in 8 Gruppen westdeutscher Haushalte1993 und 1998(Gruppen nach sozialer Stellung und teilweise nach Alter und Haushaltsgröße)

Quelle: Einkommens- und Verbrauchsstichproben; Sonderauswertung des BMA


Tabel le I.14

Privatvermögen in 32 Gruppen nach Alter und Haushaltsgröße 1993 und 1998Durchschnitt je Haushalt 1993 und 1998 in Westdeutschland



Tabel le I.15

Verteilung des Nettoprivatvermögens innerhalb von 32 Gruppen 1998Westdeutsche Haushalte, gruppiert nach Alter und Haushaltsgröße



Die Zunahme der Ungleichmäßigkeit der Verteilung von1993 auf 1998 in der Gesamtheit der Haushalte war auchin den meisten Haushaltsgruppen festzustellen. Die Ver-mögenszuwächse waren überwiegend auf die oberen bei-den Fünftel der Gruppen konzentriert, während in den unteren beiden Fünfteln der Gruppen die Vermögensbe-stände häufig abnahmen (siehe Anhangtabelle I.54, diedie Differenzen zwischen Tabelle I.15 und AnhangtabelleI.55 angibt).

Die Verteilung der Vermögenseinkommen zwischen denHaushaltsgruppen und innerhalb dieser Gruppen war derVerteilung der Vermögensbestände recht ähnlich, da dieVermögenseinkommen aus den Vermögen erwirtschaftetwerden (siehe Anhangtabellen I.56 und I.57). Die Erspar-nis stieg nicht so stringent mit Alter und Haushaltsgrößeund war innerhalb der Haushaltsgruppen ungleichmäßi-ger verteilt (siehe Anhangtabellen I.58 und I.59). DieÜbereinstimmungen und Unterschiede der Rangfolgen,die die Durchschnittsbeträge der Haushaltsgruppen je-weils bei Vermögensbestand, Vermögenseinkommen undVermögensbildung einnahmen, spiegeln ebenfalls denZusammenhang dieser Vermögensgrößen mit dem Le-bens- und Familienzyklus und zeigen die Konsistenz derEVS-Daten (Anhangtabelle I.60). Weitere Einzelheitenzum Untersuchungsansatz und zur Interpretation der Er-gebnisse sind im Materialband Kap. I.2.3 dargestellt.

I.2.2 Weitere Aspekte der Vermögensverteilung

Die Begrenzung der vorstehenden Untersuchungen aufdas Privatvermögen, die sowohl durch das Untersu-chungsziel begründet als auch statistisch bedingt ist,macht es erforderlich, weitere Vermögensarten zu be-trachten, die für eine umfassende Beurteilung der Vermö-gensverteilung im Armuts- und Reichtumsbericht vonwesentlicher Bedeutung sind. Das Eigentum am Produk-tivkapital über Aktien und Aktienfondsanteile hinaus(Betriebsvermögen), der Wert langlebiger Konsumgüter(Gebrauchsvermögen), der Bildungs- und Ausbildungs-stand (Humanvermögen), die Ansprüche an Systeme dersozialen Sicherung (Sozialvermögen) und die vom Staatbereitgestellten Infrastruktur-Einrichtungen (Staatsver-mögen) sind sowohl im Einzelfall als auch gesamtwirt-schaftlich wesentliche Ergänzungen und Substitute zumprivaten Geld- und Immobilienvermögen. Eine vollstän-dige Integration dieser Vermögensarten mit dem Privat-vermögen muss jedoch künftigen Stufen der Armuts- undReichtumsberichterstattung vorbehalten bleiben. Im vor-liegenden Bericht soll ein Einstieg anhand von zwei Ver-mögensarten gegeben werden.

Durch Einbeziehung des Gebrauchs-, Sozial- und Staats-vermögens in die Betrachtung der Vermögensverteilungdürfte sich die Verteilung auf Personen bzw. privateHaushalte gleichmäßiger darstellen als sich beim Privat-vermögen allein ergibt. Bei Berücksichtigung des Sozial-vermögens wäre allerdings zu beachten, dass den An-sprüchen an soziale Sicherungssysteme in gleicher HöheVerpflichtungen gegenüberstehen, die ebenfalls die priva-

ten Haushalte treffen, d. h. ähnlich wie Schulden zur Er-mittlung des Reinvermögens abzuziehen wären.

Abschnitt I.2.2.1 befasst sich mit dem Produktivvermö-gen und stützt sich auf ein Gutachten,33 das das DeutscheInstitut für Wirtschaftsforschung im Auftrag der Bundes-regierung erstellt hat. Das Produktivvermögen ist seit je-her ein zentrales Thema in der vermögenspolitischen Dis-kussion. Hierbei geht es um die Klärung seiner heutigenRolle für Armut und Reichtum, seine volks- und betriebs-wirtschaftliche Definition, die Quantifizierung seines Gesamtvolumens und seiner Verteilung sowie die Beur-teilung von Anforderungen an die Statistik für weiter-führende Untersuchungen.

Abschnitt I.2.2.2 befasst sich mit der Verteilung des Hu-manvermögens. Ein im Auftrag des Bundesministeriumsfür Arbeit und Sozialordnung erstelltes Gutachten34 derPrognos AG soll Zusammenhänge auf individueller undgesamtwirtschaftlicher Ebene aufzeigen und über Größen-ordnungen, Verteilungen und Entwicklungen empirischeInformationen bereitstellen, die ansatzweise auch monetärmit dem Privatvermögen vergleichbar quantifiziert sind.

Zu beiden Gutachten lagen bei Erstellung des Armuts-und Reichtumsberichts jeweils Zwischenberichte vor, so-dass die nachfolgend zusammengefassten Aussagen teil-weise noch unvollständig oder vorläufige Ergebnissesind.

I.2.2.1 Betriebsvermögen privater HaushalteNach Rechts- bzw. Organisationsformen der Unterneh-men betrachtet fallen unter das Produktivvermögen pri-vater Haushalte zunächst die so genannten „Personenun-ternehmen“, das sind Unternehmen ohne eigeneRechtspersönlichkeit, also Einzelunternehmer und Perso-nengesellschaften. Darüber hinaus kann auch der privateBesitz von Anteilen an Kapitalgesellschaften einbezogenwerden. Anhangtabelle I.62 gibt einen ersten Überblicküber die Beziehungen privater Haushalte zum Produktiv-vermögen.

In enger Betrachtung können für das Jahr 1995 rund 2,4 Mio. Personenunternehmen eingegrenzt werden. Da-von entfielen 1,5 Mio. auf Einzelunternehmer und Perso-nengesellschaften. Hinzu kamen 0,6 Mio. Kapitalgesell-schaften, von denen sich ein erheblicher Anteil alskleinere oder mittelständische Unternehmen vollständigoder überwiegend im Privatbesitz befunden haben dürfte.Insgesamt kann also von etwa 3 Mio. Betrieben und be-trieblichen Beteiligungen im Besitz privater Haushalteausgegangen werden. Da Steuerpflichtige an verschiede-nen Betrieben beteiligt sein können und hier auch Neben-erwerbstätigkeiten einfließen, ist die Zahl der Steuer-pflichtigen mit betrieblichen Einkünften mit gut 5 Mio.noch mal deutlich höher.

33 Bartholmai, B. und Bach, St.: Produktivvermögen privater Haus-halte, 2001.

34 Schüssler, R.: Die Verteilung des Humankapitals auf private Haus-halte und Personen, 2001.


Zur Darstellung des Vermögens dieser Unternehmen wer-den in der Anhangtabelle I.63 zwei Konzepte verwendet:

– Das Rohvermögen entspricht begrifflich etwa der Bi-lanzsumme; es umfasst das gesamte Anlage- und Um-laufvermögen der Unternehmen.

– Das Reinvermögen errechnet sich aus dem Rohver-mögen abzüglich der Verbindlichkeiten und Rückstel-lungen; es entspricht damit dem Eigenkapital.

Der Gesamtwert des betrieblichen Reinvermögens allerUnternehmen belief sich auf 2,18 Billionen DM. Davonentfielen 1,02 Billionen DM (47 %) auf die Personen-unternehmen. Veranschlagt man den privaten Anteil amReinvermögen der GmbHs mit etwa der Hälfte, so ergäbesich ein Betrag des Reinvermögens aller (insoweit erfass-ten) privaten Unternehmen in der Größenordnung vonetwa 1,31 Billionen DM. Demnach wäre der private An-teil am „Netto“-Produktivvermögen (Eigenkapital) mitetwa 60 % zu beziffern.

Die Befunde belegen, dass die wirtschaftliche Aktivitätprivater Personen/Haushalte einen sehr hohen Stellenwerterreicht hat. Vergleiche mit früheren Untersuchungen zudiesem Thema35 sind wegen unterschiedlicher statisti-scher Grundlagen nicht ohne weiteres möglich, jedochdeutet alles darauf hin, dass sich die Quote des privatenEigentums am Produktivvermögen beträchtlich erhöhthat. Dies dürfte auch dann gelten, wenn die Beteiligungenin Form von Aktienbesitz und Investmentanteilen in dieBetrachtung einbezogen würden.

I.2.2.2 Humanvermögen

Humanvermögen ist für Armut und Reichtum in Deutsch-land in doppelter Hinsicht von Bedeutung. Zum einen istein angemessenes Qualifikationsniveau der Bevölkerungeine wichtige Voraussetzung für die Entfaltung des wirt-schaftlichen Wachstums. Zum anderen ist das individuelleHumanvermögen (Qualifikationsniveau) eine der wich-tigsten Determinanten des Erwerbseinkommens. Un-gleichheit in der Verteilung des Humanvermögens wirdals ein wesentlicher Bestimmungsgrund für Ungleichheitin der Verteilung der Erwerbseinkommen angesehen. DerAbbau von Ungleichheit in den Zugangschancen ver-schiedener Bevölkerungsgruppen zu den Bildungsein-richtungen und in der Entfaltung der individuellen Talentewird als Voraussetzung für Chancengleichheit im Zugangzu den Erwerbseinkommensquellen angesehen.

In die Berechnungen des Humanvermögens fließen zweiElemente ein:

– Das Bildungs- und Ausbildungsniveau der Person unddie dahinter stehende Bildungsbiografie.

– Die Kosten zur Erlangung der entsprechenden Bil-dungs- und Ausbildungsabschlüsse. Dabei wird zwi-schen zwei Kostenarten unterschieden. Die erste Kos-tenart betrifft die öffentlichen Bildungsausgaben unddie Nettokosten der Betriebe für die duale Ausbildung.Die zweite Kostenart betrifft die entgangenen Ein-kommen. Dies sind die Einkommen, die eine Personerzielt hätte, wenn sie (auf der zuvor erreichten Qua-lifikationsstufe) erwerbstätig geworden wäre, statt ei-nen weiteren Bildungsabschnitt zu beginnen.

In der Summe über alle einbezogenen Personen (Bevöl-kerung älter 6 Jahre) und einschl. der entgangenen Ein-kommen während der Ausbildung belief sich das Human-vermögen auf rund 28,8 Billionen DM im Jahr 1995. Dieentgangenen Einkommen bildeten mit 16,3 Billionen DMden größeren Teil. Die kumulierten Bildungsaufwendun-gen beliefen sich auf 12,5 Billionen DM.

Pro Person gerechnet betrug das Humanvermögen ein-schl. der entgangenen Einkommen rund 370 000 DM,ohne die entgangenen Einkommen waren dies161 000 DM. Das personale Humanvermögen war ver-hältnismäßig gleichmäßig verteilt. Der Gini-Koeffizientbetrug 0,368 einschließlich des Humanvermögens ausentgangenen Einkommen. Betrachtet man nur die Hu-manvermögen aus öffentlichen Bildungsaufwendungen,dann war die Verteilung noch gleichmäßiger, der Gini-Koeffizient belief sich auf 0,190. Klammert man die Per-sonen aus, die sich noch in Ausbildung befinden, dannwar die Verteilung noch gleichmäßiger, der Gini-Koeffi-zient war 0,131 (siehe Anhangtabellen I.63 und I.64).

I.2.3 Besondere Aspekte des Reichtums an Vermögen

Bei der Befassung mit großen Vermögen stellen sichgrundsätzliche Fragen, die über die Wiedergabe der oh-nehin wenigen verfügbaren statistischen Daten hinausge-hen. Um zu solchen Fragen im vorliegenden Armuts- undReichtumsbericht Grundlagen bereitzustellen, die nachdem aktuellen Stand der Forschung als Ergebnis der his-torischen Armuts- und Reichtumsdebatte angesehen wer-den können, wurde im Auftrag der Bundesregierung vonProf. Dr. Ernst-Ulrich Huster zusammen mit Prof. Dr.Dieter Eißel ein Gutachten36 erstellt. Die Ausführungen inden Abschnitten I.2.3.1 und I.2.3.2 stützen sich auf diesesGutachten.

I.2.3.1 Theoretische Fundierung von Reichtumsgrenzen

Ein komplexer Vermögens- und Reichtumsbegriff mussden Zusammenhang von Einkommens- und Vermögens-reichtum bedenken, denn Reichtum kann sowohl aus derPerspektive von Einkommen als auch aus der Perspektive

35 Mierheim, H. und Wicke, L.: Die personelle Vermögensverteilung inder Bundesrepublik Deutschland, 1978 und Krelle, W.; Schunk, J.und Siebke, J.: Überbetriebliche Ertragsbeteiligung der Arbeitneh-mer, 1968.

36 Huster, E.-U.; Eißel, D. und Boeckh, J.: Reichtumsgrenzen für em-pirische Analysen der Vermögensverteilung, Instrumente für denstaatlichen Umgang mit großen Vermögen. Ökonomische, soziolo-gische und ethische Beurteilung großer Vermögen.


von Vermögen betrachtet werden. Einkommen stellt eineFließgröße, Vermögen dagegen eine Bestandsgröße dar.Kategorisierungen können nicht ohne den Bezug zwi-schen beiden Größen vorgenommen werden. Einkommenkann nämlich zu Vermögen, Vermögen kann zu Einkom-men führen. Vermögensreichtum muss deshalb u. a. da-nach bemessen werden, inwieweit er ein Äquivalent zu er-bringen in der Lage ist, das dem Einkommensreichtumentspricht. Insgesamt sind also hohe Einkommen undhohe Vermögen zusammen zu sehen und in ihrer Wech-selwirkung in Beziehung zu setzen, um Reichtum erfas-sen zu können.

Einkommensreichtum ist im Verhältnis zu der durch-schnittlichen Finanzausstattung der Haushalte zu bestim-men. Je niedriger das verfügbare Haushaltseinkommen,umso stärker ist der Verbrauch auf die Befriedigung desunumgänglichen Grundbedarfs wie Wohnen, Essen,Energie etc. konzentriert. Ein wachsendes und hohes Ein-kommen kann in dem Maße, wie es den durchschnittli-chen und angestrebten Konsumbedarf übersteigt, der Er-sparnisbildung in unterschiedlichen Formen und fürunterschiedliche Zwecke dienen. Wenn man Vermögenaus Vererbung und Wertsteigerungen des vorhandenenVermögens außer Acht lässt, kann nur auf diese WeiseVermögen gebildet werden. Um ein monatliches Einkom-men aus Vermögen zu erwirtschaften, das dem Doppeltendes durchschnittlichen Haushaltseinkommens entspricht,müsste man je nach Kapitalverzinsung 1,2 bis 2,4 Mio. DManlegen. Zu berücksichtigen ist, dass Vermögen unter-schiedliche Renditen hat und dass Vermögen auch Risikenanhaften, die nicht versicherbar oder vorhersehbar sind.Mit einer gewissen Plausibilität kann eine Reichtums-grenze beim Vermögen zwischen 1,2 und 1,5 Mio. DMpro Haushalt angesetzt werden (der untere Wert entsprichtdem Dreifachen des durchschnittlichen Vermögenseinschließlich Betriebs- und Gebrauchsvermögen).

I.2.3.2 Große Vermögen in ökonomischer, soziologischer und ethischer Sicht

Die großen ethischen Wertesysteme unseres Kulturkrei-ses stehen sowohl für Freiheit, Bindung und Akkumula-tion als auch für Gemeinwohl. Sie lassen Eigentum undauch Eigentum am Reichtum durchaus einen eigenen Ge-staltungsspielraum, setzen aber einen Rahmen für das Ge-meinwesen, dem sich dann auch Eigentum bzw. Reichtumzu subsumieren haben. Daraus folgt die Forderung nachPartizipation auch derjenigen am Reichtum, die von demunmittelbaren Zugriff auf diesen Reichtum ausgeschlos-sen sind.

Reichtum erlaubt, ein Einkommen zu erzielen, das der in-dividuellen Sicherung (Vorsorge) gegen Risiken sowieder Erhöhung des Konsums und der Freiheit, unabhängigvon staatlicher Garantie, dient. Arme verfügen nicht überdiese Möglichkeiten der Erweiterung der individuellenHandlungsmöglichkeiten.

Die Beschäftigung mit Reichtum dient zunächst dessenSchutz, fragt sie doch nach dem legitimen Besitz und un-terscheidet ihn wertend vom illegitim und illegal erwor-

benen. Reichtumsforschung geht von der Legitimität so-zialer Distanz aus, sie fragt nach deren Bedeutung in derGesellschaft. Dabei darf nicht vergessen werden, dassReichtum wichtige Funktionen in unserer Gesellschaft imökonomischen, sozialen und kulturellen Bereich hat. Esbedarf daher eines ausgewogenen gesellschaftlichen Dis-kurses darüber, wozu Reichtum dient bzw. was die imGrundgesetz verankerte Sozialbindung von Eigentumkonkret heißen soll.

Da das Grundgesetz vom Eigentum und nicht vom Reich-tum redet, müssen beide Begriffe nach Gemeinsamkeitenund Trennendem hinterfragt werden. Bezogen auf denReichtum, der keinesfalls per se inkriminiert bzw. diskre-ditiert ist, vielmehr in seinen positiven wie negativenAuswirkungen wertend differenziert wahrgenommenwird, ist deshalb nach dessen legitimen und illegitimenGebrauch zu fragen.

I.2.3.3 MillionäreIn Deutschland gibt es heute rund 1,5 Mio. Vermögens-millionäre, d. h. Privathaushalte mit einem Nettoprivat-vermögen ab einer Million DM. Dies folgt aus der Aus-wertung der EVS 1998 mit den dort erfassten Beträgender wichtigsten Formen des Privatvermögens unterBerücksichtigung der nicht in diese Erhebung einbezoge-nen Haushalte und der Vermögensentwicklung seit demErhebungszeitpunkt. Gebrauchsvermögen (langlebigeGebrauchsgüter) und Betriebsvermögen sind nicht einbe-zogen.

Methodisch vergleichbare Angaben über die Zahl der Mil-lionäre in der Vergangenheit liegen nicht vor. Anhalts-punkte über die Entwicklung gibt es jedoch. Die 1968 vonKrelle, Schunck und Siebke37 genannte Schätzung von14 000 Millionären zu Anfang 1960 sowie die 1978 vonMierheim und Wicke38 genannte Schätzung von 217 000Millionären zu Ende 1973 bilden trotz unterschiedlicherVermögensabgrenzung mit der heutigen Anzahl von ca.1½ Mio. Millionären eine Entwicklungslinie, die von derrelativen Zunahme der Zahl vermögensteuerpflichtigerHaushalte mit einem steuerlichen Gesamtvermögen ab ei-ner Million DM in etwa bestätigt wird. Dabei ist in allenJahren die Zahl der Vermögensmillionäre im Sinne derVermögensteuer (siehe Anhangtabelle I.65) im Niveauviel niedriger und in der Zunahme weniger stark als dieZahl der tatsächlichen Vermögensmillionäre, vor allemweil beim steuerlichen Gesamtvermögen privater und be-trieblicher Grundbesitz erheblich unter dem Marktwertmit starren Einheitswerten angesetzt wird, Schulden da-gegen voll abgezogen sind.

Der Anstieg der Zahl der Millionäre darf – wie überhaupteine Zunahme der Anzahl oder des Anteils der Haushaltemit Vermögen oberhalb einer jeden bestimmten absolutenWertgrenze – nicht als Zeichen einer zunehmenden Un-gleichheit der Vermögensverteilung interpretiert werden.Die Entwicklung der Zahl der Millionäre ist Ausdruck des

37 Krelle, W.; Schunk, J. und Siebke, J.: a. a. O.38 Mierheim, H.; und Wicke, L.: a. a. O.


allgemeinen Wachstums der Vermögen, das durch Wirt-schaftswachstum, Einkommensanstieg, Vermögensbildungsowie Wertentwicklung von Immobilien und Aktien be-wirkt wird. So wachsen laufend Haushalte mit ihrem Ver-mögen über die feste Betragsgrenze hinaus. Im Übrigen istzu berücksichtigen, dass die Summe von einer Million DMheute eine geringere reale Vermögensausstattung darstelltals früher, weil inzwischen Einkommen und Preise gestie-gen sind. Insgesamt bedeutet dies auch, dass sich die allge-meine Vorstellung von einem Millionär weniger mit einemVermögens- als vielmehr mit einem Einkommensmillionärverbinden lässt, es sei denn, man setzt nicht bei einer Ver-mögensmillion, sondern bei höheren Werten an.

I.2.3.4 ErbschaftenErbschaften werden in Deutschland sowohl in der amtli-chen Statistik als auch im Rahmen empirischer Untersu-chungen nur unregelmäßig und meist ohne detailliertereAngaben erfasst. Aussagen über den Einfluss von Erb-schaften auf das Vermögen privater Haushalte und seineVerteilung sind daher nur eingeschränkt möglich.

In den Einkommens- und Verbrauchsstichproben des Sta-tistischen Bundesamtes wird beim Privatvermögen ledig-lich erfragt, ob die Immobilien selbst erstellt bzw. gekauftoder durch Schenkung bzw. Erbe erworben wurden. 1998verfügten danach 45 % der deutschen Haushalte über Im-mobilien. Von diesen Haushalten gaben gut 22 % an, dassihnen dieses Vermögen ganz oder teilweise geschenktoder vererbt wurde. Dies bedeutet, dass nur rund 10 %aller Haushalte in Deutschland Immobilien geerbt haben.Diese Quote lag bei sehr jungen und sehr alten Haushal-ten deutlich niedriger und stieg bei Haushalten mit Be-zugspersonen zwischen 45 und 62 Jahren auf bis zu 14 %an. Auch die Haushaltsgröße spielte hierbei eine Rolle. Jegrößer der Haushalt umso höher war auch der Erbenanteil(6 % bei Einpersonenhaushalten, aber 18 % bei Fünfper-sonenhaushalten).

Schlomann39 hat den Einfluss von Erbschaften anhand derDaten der 5. Welle des Sozioökonomischen Panels imJahre 1988 untersucht. Dort wurden die Haushalte nebenihrem Vermögen auch nach Höhe und Art von Erbschaf-

ten befragt, die sie seit 1960 erhalten haben. Von 26 Mio.Haushalten gaben seinerzeit 13,8 % an, im Schnitt rund86 000 DM geerbt zu haben, wobei die Erbschaftssummebei rund der Hälfte dieser Haushalte hauptsächlich ausImmobilienvermögen bestand. Überdurchschnittlich hochwar der Anteil der Erben bei Selbstständigen, Beamten undAngestellten sowie bei Haushalten mit Bezugspersonenim Alter von 45 bis 64 Jahren. In keiner der untersuchtensozioökonomischen Gruppen wurde allerdings ein Anteilvon 25 % erreicht, sodass Schlomann von einer sehr star-ken Untererfassung ausgeht. Trotzdem stellte er fest, dassbei Bereinigung der Haushaltsnettovermögen um die je-weilige oder die durchschnittliche Erbschaftssumme sichzwar die Rangfolge der nach der Höhe der Vermögen ge-ordneten Haushalte stark ändert, die Verteilungssituationaber dadurch nur geringen Schwankungen unterworfen ist.Für die Zukunft ist danach von verschiedenen, gegenläufi-gen Effekten auszugehen. Einerseits findet die Vererbunggrößerer Vermögen nur innerhalb eines Teilbereichs derGesamtbevölkerung statt, was durch die demographischeEntwicklung noch verstärkt wird und einen verteilungs-konzentrierenden Effekt hat. Andererseits wird, bedingtdurch das deutsche Erbschaftsrecht, die Erbschaftssummeoft auf mehrere Personen aufgeteilt und durch teilweise Li-quidierung zu Konsumzwecken noch zusätzlich in derWirkung auf die Vermögensverteilung gemindert, sodasssich nicht einschätzen lässt, inwieweit die Verteilungssi-tuation durch Erbschaften letztlich verändert wird.

Szydlik40 kommt nach Auswertung des Alters-Survey, ei-ner 1996 erhobenen repräsentativen Umfrage bei 40- bis85-Jährigen, zu anderen Ergebnissen. Danach haben fast50 % der Befragten bereits eine Erbschaft erhalten, undbezieht man die Personen ein, die zukünftig Erbschaftenerwarten, erhöht sich der Gesamtanteil der Erben sogarauf über 55 %. Rund 8 % dieser Erbschaften betrugenmindestens 500 000 DM, wogegen ein Sechstel nicht ein-mal 5 000 DM ausmachte. Personen aus höheren Bil-dungsschichten, die in der Regel schon selbst höhere soziale Positionen erreichen, erben öfter und höher alsPersonen mit niedrigerem Bildungsstand. Szydlik schließtdaraus, dass Erbschaften die sozialen Gegensätze in derGesellschaft vergrößern.

39 Schlomann, H.: Vermögensverteilung und private Altersvorsorge,1992.

40 Szydlik, M.: Erben in der Bundesrepublik Deutschland, in: KölnerZeitschrift für Soziologie und Sozialpsychologie, März 1999, S. 80–104.


I.3 Überschuldung privater Haushalte Die Aufnahme von Krediten gehört zu den normalenHandlungsweisen von privaten Haushalten in einerMarktwirtschaft. Bestimmte Lebenslagen machen dasEingehen von Kreditverpflichtungen erforderlich. Mün-det jedoch Verschuldung in Überschuldung, bedeutet diesArmut. Im Rahmen des Armuts- und Reichtumsberichtskommt daher der Frage nach den Ursachen und Wirkun-gen von Überschuldung besondere Bedeutung zu.41

I.3.1 Überschuldung als ArmutskriseUnter Überschuldung wird die Nichterfüllung von Zah-lungsverpflichtungen verstanden, die zu einer wirtschaft-lichen und psychosozialen Destabilisierung der Betroffe-nen führt. Überschuldung ist ein Ausdruck von Armut.Besonders häufig ist dabei die primäre Verschuldung(z. B. Miet-, Energie- und Telefonschulden) und die Kre-ditverschuldung (insbesondere bei Kreditinstituten undim Handel). Überschuldete Haushalte können mit ihrenlaufenden Einkommen (nach Auflösung ihrer Reserven)den Zahlungsverpflichtungen nicht mehr vollständignachkommen, selbst wenn sie ihre Lebenshaltung ein-schränken. Sie geraten in eine ernste Unterversorgungs-

lage, sind im alltäglichen Leben eingeschränkt und Stresssowie psychischem Druck ausgesetzt. Finanzielle undpsychosoziale Destabilisierung verstärken sich oft gegen-seitig.42 Diese Situation belastet auch die Kinder, er-schwert deren Erziehung und beeinträchtigt deren Ent-wicklung. Für eine wirksame Überschuldungspräventionund -bekämpfung ist es wichtig, die materielle und im-materielle Seite der Überschuldungssituation zu berück-sichtigen und im Rahmen der Schuldnerberatung zu sta-bilisieren.

Im Mittelpunkt einer wirksamen Strategie der Vermei-dung und Bekämpfung von Überschuldung steht dieSchuldnerberatung, Schuldenbereinigung und Entschul-dung ohne gerichtliches Verfahren. Allerdings ist in derDiskussion der letzten Jahre das neue Verbraucherinsol-venzverfahren mit der Möglichkeit der Restschuldbefrei-ung in den Vordergrund gerückt.

I.3.2 Zahl der ÜberschuldungsfälleDie GP Forschungsgruppe hat in den 90er-Jahren mehrereGutachten zur Überschuldung und zur Schuldnerberatungvorgelegt. Vor diesem Hintergrund ergibt sich folgendeEntwicklung (Schätzungen):

Die Überschuldung hat offenbar in Westdeutschland 1997ihren vorläufigen Höhepunkt erreicht und ist seitdem in

Zusammenfassung

Die Privatvermögensbestände, die Vermögenseinkommen und die Vermögensbildung privater Haushalte inDeutschland sind ungleichmäßig verteilt. Vom Privatvermögen, das verzinsliches Geldvermögen und Immobilienabzüglich Bau- und Konsumschulden umfasst, entfielen nach der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1998(EVS) in Westdeutschland 42 % auf die vermögendsten 10 % der Haushalte, während nur 4,5 % den unteren 50 %der Haushalte gehörten. Der Durchschnitt je Haushalt in den neuen Ländern (88 000 DM) belief sich auf 35 % deswestdeutschen Durchschnitts (254 000 DM). Die Summe (8,2 Billionen DM) sowie die Durchschnittsbeträge lä-gen höher und die Ungleichmäßigkeit der Verteilung würde sich noch größer darstellen, wenn die reichsten Haus-halte statistisch einbezogen werden könnten.

Aus der seit 1962 nachgewiesenen zunehmenden Verbreitung der Vermögensformen kann geschlossen werden,dass die Verteilung des Privatvermögens in Westdeutschland langfristig tendenziell gleichmäßiger geworden ist.Hierzu hat vor allem die gestiegene, staatlich geförderte Verbreitung des Immobilien-Eigentums geführt.

Die Ungleichmäßigkeit der Verteilung des Privatvermögens beruht zu einem erheblichen Teil auf der ungleich-mäßigen Einkommensverteilung und auf den unterschiedlichen Positionen der Haushalte im Lebens- und Famili-enzyklus. Von der Einkommenshöhe hängt die Sparfähigkeit ab, die zusammen mit der Sparneigung das Sparenbestimmt. Das Sparen ergibt neben Erbschaften und Wertzuwächsen die Entwicklung der individuellen Vermö-gensbestände im Lebensverlauf. Wirtschafts-, finanz- und sozialpolitische Maßnahmen, die die privaten Realein-kommen erhöhen, und staatliche Anreize für das private Sparen wirken deshalb der Ungleichmäßigkeit der Ver-mögensverteilung entgegen.

Vom Produktivvermögen waren 1995 schätzungsweise 1,3 Billionen DM privates Betriebsvermögen, das nicht Ak-tiengesellschaften gehörte und statistisch nicht im Privatvermögen erfasst ist. Das Humanvermögen ist aufgrundder Bildungspolitik verhältnismäßig gleichmäßig verteilt. Bildungsaufwendungen und entgangene Einkommenbeliefen sich 1995 zusammen auf 29 Billionen DM, das sind im Schnitt pro Person 370 000 DM.

41 Der Bericht zur Überschuldungssituation stützt sich auf ein Gutach-ten zur „Überschuldung in Deutschland zwischen 1988 und 1999“,das von der GP Forschungsgruppe – Institut für Grundlagen- undProgrammforschung – unter Leitung von Dr. Dieter Korczak im Auf-trag der Bundesregierung im September 2000 erstellt wurde. 42 Korczak, D. u. a.: a. a. O.


der Tendenz leicht rückläufig, bewegt sich aber immernoch auf einem hohen Niveau. In Ostdeutschland hat sichdie Situation weiter verschärft und 1999 mit 870 000Haushalten ihren vorläufigen Höchststand erreicht.

I.3.3 Überschuldungsstrukturen

Unter den Überschuldeten, die Schuldnerberatung nach-suchten, befanden sich 1999 rund 2,0 % unter 20 Jahren,20 % zwischen 20 und 30 Jahren, 36 % zwischen 30 und40 Jahren, 25 % zwischen 40 und 50 Jahren und 17 % über50 Jahren. Überschuldung tritt also besonders im Alterzwischen 20 und 50 Jahren auf. Im Zeitvergleich von1994 bis 1999 ist in Ost- wie Westdeutschland eine deut-liche Verschiebung der Altersstruktur der Überschul-dungsfälle in die älteren Jahrgänge festzustellen (deutlichweniger Fälle unter 30 Jahren, deutlich mehr Fälle über 40 und 50 Jahren). Der geringe Anteil von Jugendlichenan der Klientel der Schuldnerberatungsstellen täuschtaber. Der Weg in die Überschuldung beginnt oft in sehrjungen Jahren.

Heute haben bereits 20 % der Jugendlichen im Westenund 14 % der Jugendlichen im Osten Schulden. Bei Ein-tritt in die Berufstätigkeit und Vollendung des 18. Le-bensjahres steigt die Schuldenhöhe junger Menschen, dasie nun auch von den Banken Kredite erhalten.

Auch hinsichtlich des Familienstands überschuldeterMenschen gibt es in den 90er-Jahren Veränderungen. Ein-personenhaushalte haben Familien als stärkste Gruppeder überschuldeten Haushalte abgelöst. Während 1994noch in gut der Hälfte der überschuldeten Haushalte Kin-der lebten, belief sich 1999 der Anteil der überschuldetenHaushalte mit Kindern in Ost- wie Westdeutschland aufrund 43 % (siehe Anhangtabelle I.67). In den 90er-Jahrenzugenommen hat insbesondere der Anteil der Einperso-nenhaushalte; dieser Anteil belief sich 1999 auf rund 45 %(West 44,5 %, Ost 46 %).

Der relativ größte Anteil überschuldeter Personen beziehtErwerbseinkommen (siehe Anhangtabelle I.68). Dies er-höht die Chancen der Einigung mit Gläubigern sowohl beider Schuldenbereinigung durch Schuldnerberatungsstel-len als auch im Verbraucherinsolvenzverfahren. Das Aus-

maß der Erwerbsbeteiligung überschuldeter Personenfällt in Ost- und Westdeutschland sehr unterschiedlichaus. Über die Hälfte der Überschuldeten in Westdeutsch-land bezieht Lohn oder Gehalt (von 1988 bis 1999 stiegder Anteil von 49 % auf 52 %), in Ostdeutschland nur et-was mehr als ein Viertel (von 1994 bis 1999 stieg der An-teil von 26 % auf 27 %). Dementsprechend liegt der An-teil der Überschuldeten, die Lohnersatzleistungenerhielten, in Ostdeutschland vergleichsweise höher. DerAnteil überschuldeter Rentenbezieher nahm im Verlaufder 90er-Jahre in Ostdeutschland (Vergleich 1994 bis1999) deutlich ab (16 % auf 9 %), in Westdeutschland(Vergleich 1988 bis 1999) deutlich zu (3 % auf 11 %).

Die Entschuldungschancen hängen auch von der An-zahl der Gläubiger ab. So ist beispielsweise das Ver-braucherinsolvenzverfahren mit vielen Gläubigernsehr aufwendig und die Schuldenregulierung schwierigund langwierig.43 1999 hatten 8 % der überschuldetenHaushalte einen Gläubiger, 40 % bis zu fünf, 67 % un-ter zehn und 33 % zehn und mehr Gläubiger. In Ost-und Westdeutschland ist bei überschuldeten Haushal-ten die Kreditverschuldung bei Kreditinstituten und imVersandhandel dominierend. Telefonschulden gewin-nen insbesondere aufgrund der steigenden Verbreitungdes Handys an Bedeutung. In Ostdeutschland sind Haus-halte doppelt so häufig von Miet- und Energieschuldenbetroffen wie in Westdeutschland.

Ein weiteres wichtiges Kriterium zur Beschreibung derÜberschuldungssituation ist die Höhe der Zahlungsver-pflichtungen, denen ein Haushalt zu Beginn der Beratunggegenüber steht (siehe Anhangtabelle I.70). Die Ent-schuldungschancen werden wesentlich vom Verhältnisder verbliebenen finanziellen Leistungsfähigkeit zu derSchuldenhöhe beeinflusst. Bei den Klienten der Schuld-nerberatungsstelle ergab sich 1999 folgende Auffäche-rung der Schuldenhöhen: Über ein Drittel der Überschul-deten (37 %) hatte Schulden unter 20 000 DM, über zweiDrittel (68 %) unter 50 000 DM und 17 % der Überschul-deten hatte Schulden über 100 000 DM.

Tabel le I.16

Entwicklung der Überschuldungsfälle

Quelle: Korczak, D. u. a.: Überschuldung in Deutschland zwischen 1988 und 1999

43 Korczak, D. u. a.: a. a. O.


I.3.4 Anpassungsverhalten der Haushalte Die Alltagsbewältigung erfordert den Einsatz humaner,materieller und sozialer Ressourcen. Humane Ressourcennehmen dabei insoweit eine Schlüsselrolle ein, als sie an-dere Ressourcen erschließen. Auf der Seite der materiel-len Ressourcen der privaten Haushalte spielen Einkom-men, Vermögen und Kredite eine zentrale Rolle. DieZunahme des bargeldlosen Zahlungsverkehrs erfordertvon Haushalten und deren Mitgliedern eine höhere Wach-samkeit, um die Kontrolle über die Konsumausgaben undden Überblick über den sich verändernden Liquiditätssta-tus zu behalten. Die Nutzung von Kreditkarten oder auchneueren Formen der bargeldlosen Bezahlung per Handyoder per Internet bergen Risiken hinsichtlich der Ein-schätzung der noch vorhandenen Liquidität.

Haushalte geraten vorübergehend oder anhaltend in Pro-blemlagen, wenn sie sich veränderten Lebensbedingun-gen nicht rasch genug anpassen können. Dann entstehenprekäre Lebensverhältnisse, die in Verarmungsprozesseübergehen können. Kritische Lebensereignisse mit einemstarken Rückgang des Haushaltseinkommens und/oder ei-nem Anstieg der zu deckenden Bedarfe sind vor allem Ar-beitslosigkeit, Trennung und Scheidung oder die Geburteines Kindes. Es hängt von der Anpassungsfähigkeit derHaushalte ab, ob nur eine vorübergehende Phase mit Kre-diten überbrückt werden muss oder ob ein fortschreiten-der Verschuldungsprozess entsteht.

Die Weichenstellung für den einen oder anderen Weg wirdstark von der Rationalität der Haushaltsführung und desMarktverhaltens beeinflusst. Bildung und die Fähigkeitder Informationsaufnahme und Informationsverarbeitungsowie ein kontrolliertes Verhalten (kognitives Involve-ment) der Haushaltsmitglieder bei Marktentscheidungen(hinsichtlich Konsum und Verschuldung) entscheiden we-sentlich über die Bewältigung kritischer Situationen undihre Überwindung. Dabei stellt sich die Aufgabe, kogni-tiv und emotional einen zumindest zeitweisen Abstieg aufein niedrigeres Lebenshaltungsniveau und ggf. einen ver-minderten sozialen Status mit geringerem Prestige zu be-wältigen und einen neuen Haushaltsstil zu finden. Wirt-schaftliche Beratung und Bildung (z. B. durch Schuldner-und Verbraucherberatung oder hauswirtschaftliche Schu-lung und Familienbildung) sind wichtige Hilfen. DerenInanspruchnahme ist für die Betroffenen jedoch nichtselbstverständlich. In einer labilen Situation, die leicht zuRückzug aus und Partizipationsverlust an Gesellschaftführen kann, unterbleiben häufig die notwendigen Infor-mations- und Kommunikationsschritte.

Leben Menschen über längere Zeit in Einkommensarmut,ohne dass Änderungen der Umstände oder des Verhaltensgelingen, suchen sie mit Kreditaufnahmen und Vorrats-einkäufen oder einer tageweisen Bewirtschaftung der ge-ringen, diskontinuierlich zufließenden Mittel ihren Le-bensbedarf notdürftig zu decken. Das Risiko eineranhaltenden Überschuldung ist hier hoch.44

Einer Überschuldung liegen zumeist mehrere Ursachenzugrunde. In erster Linie sind Arbeitslosigkeit und Nied-rigeinkommen (Erwerbsbeteiligung und Einkommens-erzielung) zu nennen, danach Probleme der Haushalts-führung und des Marktverhaltens (Haushalt, Konsumund Kredit) sowie Änderungen der Lebensbedingungen,insbesondere infolge von Trennung bzw. Scheidung oderaufgrund der Geburt eines Kindes. Auslösende Faktorensind auch Erkrankung und Unfall. Bildungsdefizite können diese Faktoren verstärken. FamilienrelevanteEreignisse wie Trennung oder Scheidung, Krankheit,Unfall, Tod oder der Wegfall eines Verdienstes bei Ge-burt eines Kindes sind insgesamt für mehr als ein Drittelder überschuldeten Haushalte die Gründe für diese Ent-wicklung.

Arbeitslosigkeit war in den 90er-Jahren das wesentlichsteauslösende Moment für Verschuldungsprozesse. IhreDauer, der Umfang der Erwerbsbeteiligung anderer Haus-haltsmitglieder und das Vorhandensein von finanziellenReserven und/oder Wohneigentum sind mitentscheidend,ob Verschuldung zu Überschuldung führt. In Ost- undWestdeutschland bestehen jedoch wesentliche Unter-schiede. Für Ostdeutschland trifft Arbeitslosigkeit nachwie vor als primärer Auslöser zu. In Westdeutschland hatder Anteil der Erwerbstätigen unter den Überschuldetendeutlich zugenommen, die Überschuldung von Arbeitslo-sen ist dagegen im Verlauf der 90er-Jahre relativ zurück-gegangen.

Die Eindämmung der Armutskrise „Überschuldung“ istmöglich, insbesondere bei einem Rückgang der Arbeits-losigkeit und einer Zunahme der Beschäftigung. Die Viel-falt der Überschuldungsanlässe und das Auftreten neuerRisiken machen aber deutlich, dass Überschuldungspro-bleme auch in Zukunft virulent bleiben werden. Deshalbdarf bei Maßnahmen zur Armutsprävention und Über-schuldungsbekämpfung nicht nachgelassen werden.

44 Sozialbericht NRW 1998, Ministerium für Arbeit, Soziales undStadtentwicklung, Kultur und Sport (Hrsg.), Düsseldorf, 1998.


II. Soziale und ökonomische Situation vonPersonen im Bereich der Sozialhilfe

II.1 Die Sozialhilfe als Instrument der Armutsbekämpfung

Die Sozialhilfe unterstützt diejenigen, deren Einkommenoder Vermögen zur Deckung des Existenzminimumsnicht ausreicht, z. B. weil sie keine Ansprüche aus denvorgelagerten Versicherungs- und Versorgungssystemenerwerben konnten (Nachrang). Der soziale Rechtsstaathat für diese Fälle mit der Sozialhilfe ein mit Rechtsan-sprüchen ausgestattetes Sicherungssystem geschaffen,das vor Armut und sozialer Ausgrenzung schützen soll.Dabei hat sich die Hilfegewährung nach der Besonderheitdes Einzelfalles, vor allem nach der Person des Hilfe-empfängers, der Art seines Bedarfs und den örtlichen Ver-hältnissen zu richten (Individualisierung). Mit der Bereit-stellung der zum Leben notwendigen Mittel ist dieSozialhilfe ein wirksames Instrument zur Bekämpfungvon Armut und materiellen Notlagen. Sie beschränkt sichnicht auf das zum physischen Überleben Erforderliche,sondern sichert darüber hinaus auch Beziehungen zurUmwelt und eine Teilnahme am kulturellen Leben (So-ziokulturelles Existenzminimum). Aufgabe der Sozial-hilfe ist es, dem Empfänger der Hilfe die Führung einesLebens zu ermöglichen, das der Würde des Menschen ent-spricht. Gleichzeitig soll durch die Hilfe der Empfängerso weit wie möglich befähigt werden, unabhängig von ihr

zu leben; hierbei muss er nach seinen Kräften mitwirken(Hilfe zur Selbsthilfe).

Häufig wird in der öffentlichen Diskussion Sozialhilfebe-zug fälschlicherweise mit Armut gleichgesetzt. Insbeson-dere bei steigenden Empfängerzahlen wird von einer zu-nehmenden Armut gesprochen. Diese Einschätzung istbesonders dann irreführend, wenn durch eine Anhebungder Leistungen der Sozialhilfe der Kreis der Anspruchs-berechtigten ausgeweitet wird. Eine solche Entwicklungkann nicht als Anzeichen für eine steigende Armut inter-pretiert werden, sondern ist Ergebnis des gesetzgeberi-schen Willens zur Verbesserung der Lebenslage auf So-zialhilfe angewiesener Menschen. Eine länger dauerndeAngewiesenheit auf Sozialhilfe kann aber zu einem Le-ben auf unterem Lebensstandard führen, das mit Ein-schränkungen verbunden sein kann.

Hilfe zum Lebensunterhalt

Im Rahmen des Bundessozialhilfegesetzes (BSHG) ga-rantiert die Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU) dieDeckung des lebensnotwendigen Bedarfs (Bedarfs-deckungsprinzip). Der Bedarf an HLU außerhalb von Ein-richtungen setzt sich aus Regelsätzen,45 einmaligen Leis-

Zusammenfassung

Verschuldungsprozesse, die in Überschuldung münden, kommen in allen sozialen Schichten vor. Faktoren, dieÜberschuldung auslösen, sind in erster Linie Arbeitslosigkeit und Niedrigeinkommen, danach Probleme der Haus-haltsführung und des Markt-, Konsum- und Kreditverhaltens. Häufig führen auch Lebensereignisse in der Fami-lie, vor allem bei Trennung oder Scheidung sowie der Geburt eines Kindes zur Überschuldung. Auslösende Fak-toren sind auch Erkrankung und Unfall. Bildungsdefizite können die Situation weiter verstärken. Arbeitslosigkeitist in den neuen Ländern immer noch der wesentliche Auslöser von Überschuldung. In Westdeutschland hat aberder Anteil überschuldeter Erwerbstätiger deutlich zugenommen, während die Überschuldung von Arbeitslosen imVerlauf der 90er-Jahre relativ zurückgegangen ist.

Die Überschuldung konzentriert sich überwiegend auf die Lebensphase zwischen 20 und 50 Jahren. Zwischen 1994und 1999 war eine deutliche Verschiebung der Altersstruktur zu den älteren Jahrgängen (über 40 und 50 Jahre) fest-zustellen. Der Weg in die Überschuldung beginnt dennoch oft in jungen Jahren. So hatten 1999 20 % der Jugend-lichen im Westen und 14 % der Jugendlichen im Osten bereits Schulden. Hinsichtlich des Familienstands habenEinpersonenhaushalte die Familien als stärkste Gruppe der überschuldeten Haushalte abgelöst.

Deutliche Unterschiede in Ost- und Westdeutschland wies das Ausmaß der Primärverschuldung (Miet-, Energie-,Telefonschulden) auf. Hiervon waren in Ostdeutschland anteilmäßig doppelt so viele Überschuldete betroffen wiein Westdeutschland. Telefonschulden infolge intensiver Handynutzung markieren ein neues Problemfeld.

Für die Bundesrepublik wird die Anzahl der Überschuldungsfälle im Jahr 1999 auf 2,77 Mio. Fälle geschätzt. InWestdeutschland war die Zahl seit 1997 leicht rückläufig, bewegte sich aber mit rund 1,9 Mio. überschuldetenHaushalten immer noch auf einem hohen Niveau. In Ostdeutschland hat sich die Situation weiter verschärft und1999 mit 870 000 Haushalten ihren vorläufigen Höchststand erreicht.

Eine Schlüsselrolle in Entschuldungsprozessen nimmt die Schuldnerberatung ein, die Überschuldete berät und be-gleitet sowie gegebenenfalls ein Verbraucherinsolvenzverfahren vorbereitet.

45 Die Festsetzung der Regelsätze wird mit jährlicher Geltung zum 1. Juli vorgenommen. Die seit dem 1. Juli 2000 in den Ländern je-weils geltenden Regelsätze sowie die langfristige Entwicklung derRegelsätze sind den Anhangtabellen II.1 und II.3 zu entnehmen.


tungen, evtl. Mehrbedarfszuschlägen und Kosten der Un-terkunft einschließlich Heizkosten zusammen. Darüberhinaus können auch Beiträge zur Krankenversicherung,Pflegeversicherung und Alterssicherung übernommenwerden. Die auszuzahlende Leistung reduziert sich indem Maße, in dem vorhandene Einkommen (z. B. Er-werbseinkommen, Leistungen anderer sozialer Siche-rungssysteme, Kindergeld, Unterhaltsleistungen) ange-rechnet werden. Der durchschnittliche Bedarf im Rahmender Hilfe zum Lebensunterhalt betrug im Jahr 2000 für ei-nen allein Lebenden in den alten Ländern einschließlichKaltmiete, Heizkosten und einmaligen Leistungen1 202 DM (1 065 in den neuen Ländern) und für ein Ehe-paar mit zwei Kindern 2 968 DM in den alten Ländern(2 758 DM in den neuen Ländern). Weitere Informationenzu einzelnen Haushaltstypen sind der Anhangtabelle II.2zu entnehmen.

Hilfe in besonderen Lebenslagen

Die Sozialhilfe umfasst auch Hilfen für bestimmte Perso-nengruppen in besonderen Lebenssituationen. Ein An-spruch auf Hilfe in besonderen Lebenslagen (HbL) be-steht unabhängig von der Hilfe zum Lebensunterhalt. Zuden wichtigsten Arten der HbL gehören:

– die Eingliederungshilfe für behinderte Menschen, diegeleistet wird, um eine drohende Behinderung zu ver-hüten oder eine vorhandene Behinderung oder derenFolgen zu beseitigen oder zu mildern und Behindertein die Gesellschaft einzugliedern;

– die Hilfe zur Pflege, die pflegebedürftige Personenmit geringem Einkommen erhalten können, wenn die(betragsmäßig begrenzten) Leistungen der Pflegever-sicherung zur Sicherstellung der Pflege nicht ausrei-chen oder kein Anspruch auf diese Leistungen besteht;

– die Krankenhilfe für Personen ohne Krankenversiche-rungsschutz; ihr Leistungsanspruch entspricht in derRegel den Leistungen der gesetzlichen Krankenversi-cherung.

II.2 Umfang, Struktur und Ursachen der Sozialhilfebedürftigkeit46

II.2.1 Entwicklung der SozialhilfebedürftigkeitSeit Einführung der Sozialhilfe ist die Zahl der HLU-Empfänger außerhalb von Einrichtungen im langfristigenTrend angestiegen (siehe Anhangtabelle II.4).47 Im frühe-ren Bundesgebiet hat sie sich zwischen 1973 und 1998 auf2,5 Mio. Personen nahezu vervierfacht; in den neuen Län-dern stieg die Anzahl von rund 0,2 Mio. am Jahresende1991 bis auf 0,4 Mio. Ende 1998 an (siehe Schaubild II. 1).Insgesamt bezogen in Deutschland Ende 1998 rund 2,9 Mio. Personen HLU.

46 Die nachfolgenden Ausführungen basieren u. a. auf einem Gutach-ten des Statistischen Bundesamtes „Umfang, Strukturen und Gründevon Sozialhilfebedürftigkeit“, das im Auftrag der Bundesregierungim Jahr 2000 erstellt wurde.

47 Zur Entwicklung der Sozialhilfeausgaben siehe Anhangtabellen II.9und II.10 sowie Anhangschaubild II.3.

Schaubi ld II.1

Entwicklung der Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhaltzum Jahresende (1963 bis 1998) Deutschland*)

*) bis einschließlich 1990: früheres BundesgebietQuelle: Statistisches Bundesamt


Die Entwicklung der Zahl der HLU-Empfänger außerhalbvon Einrichtungen wird durch gesamtgesellschaftlicheEntwicklungen beeinflusst: Infolge gestiegener Arbeitslo-sigkeit sind Arbeitslose mit Bedarf an ergänzender Sozialhilfe seit den 80er-Jahren eine große Empfänger-gruppe geworden (siehe Anhangschaubild II.1 und An-hangtabelle II.5). Seit den 70er-Jahren sind allein Erzie-hende eine wichtige Beziehergruppe. Auch ausländischeArbeitnehmer und ihre Familien, die in den 60er- und70er-Jahren in die Bundesrepublik gekommen sind, be-durften in Zeiten steigender Arbeitslosigkeit zunehmendder Unterstützung durch die Hilfe zum Lebensunterhalt.Seit Anfang der 90er-Jahre kommen Spätaussiedler mit z.T. unzureichenden Sprachkenntnissen und Qualifikatio-nen hinzu.

Auf diese Veränderung der Bedarfslagen und Bezieher-strukturen reagierte der Gesetzgeber durch eine differen-ziertere Gestaltung der Sozialhilfe. Vorrang hatten dabeiin den letzten Jahren Maßnahmen zur Integration der Hil-feempfänger in den Arbeitsmarkt im Rahmen der „Hilfezur Arbeit“ (§§ 18 bis 20 BSHG). Die Kommunen wur-den durch das BSHG verpflichtet, für Hilfe Suchende,insbesondere für junge Menschen, die keine Arbeit findenkönnen, Arbeitsgelegenheiten zu schaffen. Die Sozialhil-feträger sollen darauf hinwirken, dass der Hilfe Suchendesich um Arbeit bemüht und Arbeit findet. Die Hilfeemp-

fänger sind ihrerseits verpflichtet, angebotene zumutbareArbeit oder Arbeitsgelegenheiten anzunehmen.48

Die Zahl der Empfänger von Hilfe in besonderen Lebens-lagen hat sich seit Inkrafttreten des BSHG uneinheitlichentwickelt. Ausgehend von rund 800 000 Empfängern(früheres Bundesgebiet, im Gesamtjahr), stieg die Emp-fängerzahl zwischen 1985 und 1993 stark an. 1993 gab esim früheren Bundesgebiet fast 1,7 Mio., 1998 waren es inDeutschland 1,38 Mio. HbL-Empfänger (siehe Anhangta-belle II.6 und II.7). Diese Entwicklung wird in starkemMaße von der Inanspruchnahme der Krankenhilfe (bis1993 einschließlich Asylbewerber) beeinflusst. In fast derHälfte der Fälle wird die Hilfe in besonderen Lebenslagenin Einrichtungen gewährt.

Bei der Hilfe zur Pflege ist seit 1996 ein deutlicher Rück-gang der Empfängerzahlen infolge der Einführung der ge-setzlichen Pflegeversicherung festzustellen, nachdem eszu einem Anstieg auf fast 550 000 Empfänger im Jahr1990 kam (siehe auch Kap. VII und Schaubild II.2). Beider Eingliederungshilfe für Behinderte hingegen ist dieZahl der Hilfeempfänger über den gesamten Zeitverlauf

48 Zu den einzelnen Maßnahmearten der „Hilfe zur Arbeit“ siehe Ma-terialband Kap. II.1.

Schaubi ld II.2

Entwicklung der Zahl der Empfänger/-innen von Hilfe in besonderen Lebenslagenwährend des Jahres (1963 bis 1998) – Deutschland1

1 bis einschließlich 1990: früheres Bundesgebiet* Einschließlich sonstiger Hilfen. Die 1994 stark gesunkene Zahl der Empfänger von Krankenhilfe ist auf die Ausgliederung von Asylbewerbern

durch das Asylbewerberleistungsgesetz von 1993 zurückzuführen.Quelle: Statistisches Bundesamt


seit 1962 weitgehend kontinuierlich angestiegen. 1998bezogen im früheren Bundesgebiet rund 405 000 Emp-fänger Eingliederungshilfe für Behinderte, unter Einschlussder neuen Länder waren es rund 0,5 Mio. Empfänger. Dieshat dazu geführt, dass die Eingliederungshilfe für Behin-derte nach der Krankenhilfe zahlenmäßig nunmehr anzweiter Stelle steht.49

II.2.2 Struktur des SozialhilfebezugsDie Sozialhilfequote50 betrug Ende 1998 in Deutschland– wie schon im Vorjahr – 3,5 % der Bevölkerung (imfrüheren Bundesgebiet 3,7 %, in den neuen Ländern2,7 %). Ende 1998 bezogen insgesamt 1,1 Mio. Kinderunter 18 Jahren laufende Hilfe zum Lebensunterhalt. Be-zogen auf die Bevölkerungsgruppe der unter 18-Jährigenergibt sich ein Anteil von 6,8 %. Die Sozialhilfequote vonKindern ist damit fast doppelt so hoch wie im Bevölke-rungsdurchschnitt. Gegenüber 1980 (2,1 %) hat sie sichim früheren Bundesgebiet bis 1998 mehr als verdrei-facht.51 Nach Altersklassen differenziert zeigt sich, dassdie Sozialhilfequoten mit 9,5 % am höchsten in derGruppe der unter 3-Jährigen ist, während die Quote der15- bis 17-Jährigen „nur“ 4,9 % beträgt.52 Die Quoten ha-ben sich seit 1991 deutlich und mit unterschiedlichen Zu-wachsraten erhöht. Die Sozialhilfequote der Kleinkinderhat sich seither verdoppelt, die der 15- bis 17-Jährigen istvon 3,7 % auf 4,9 % angestiegen. Insgesamt ist festzu-stellen, dass die Sozialhilfequote der Kinder überdurch-schnittlich hoch ist, dass sie umso höher ist, je jünger dieKinder sind und dass sie im Zeitverlauf zugenommen hat.

Frauen beanspruchen mit einer Quote von 3,8 % relativhäufiger Sozialhilfe als Männer mit 3,2 %. Dies trifft ins-besondere auf Frauen in der Altersgruppe von 20 bis 40 Jahren zu. In der langfristigen Betrachtung ist der Frau-enanteil in der Sozialhilfe um rund 10 Prozentpunkte auf56,5 % (Ende 1998) gesunken. Dies ist insbesondere da-rauf zurückzuführen, dass die in den 60er-Jahren bedeut-same Gruppe der älteren, allein lebenden Frauen mit ge-ringen Renteneinkünften deutlich zurückgegangen ist.

Ausländer haben mit 9,1 % eine drei Mal so hohe Sozial-hilfequote wie Deutsche mit 3,0 %. Zwischen 1965 und1998 ist im früheren Bundesgebiet deren Anteil in der So-zialhilfe von 3 % auf 26 % angestiegen (Deutschland ins-gesamt: 23 %. Siehe hierzu ausführlich Kap. IX.3.6).

Die Bezieher über 65 Jahren, die in den 60er-Jahren etwaein Viertel der HLU-Empfänger ausmachten und Ende

1980 mit rund 171 000 Personen bzw. 20 % immer nocheine bedeutende Beziehergruppe bildeten, sind 1998 invergleichsweise geringem Maße auf Hilfe zum Lebens-unterhalt angewiesen. Im früheren Bundesgebiet waren es rund 164 000 Empfänger bzw. 6,7 % aller Empfänger.In den neuen Ländern spielt die Gruppe älterer HLU-Empfänger mit rund 10 000 Personen (2,4 % aller Emp-fänger) aufgrund der bis Mitte der 90er-Jahre erfolgtenkräftigen Rentenanpassungen eine noch geringere Rolle.1998 bezogen lediglich 1,3 % der über 65-Jährigen Hilfezum Lebensunterhalt (siehe auch Anhangtabelle II.8).Das Sozialhilferisiko der älteren Personen liegt unter demGesamtdurchschnitt, nimmt mit zunehmendem Alter abund ist (entgegen dem allgemeinen Trend) in den letztenJahren weitgehend konstant geblieben (siehe Anhangta-belle II.12).

Eine Analyse der haushaltsbezogenen Quoten zeigt, dass – allein erziehende Frauen mit Abstand am stärksten auf

Sozialhilfe angewiesen sind. 28,1 % aller allein erzie-henden Frauen beziehen HLU (im früheren Bundes-gebiet 32 %, in den neuen Ländern und Berlin-Ost17 % der allein erziehenden Frauen). Die Sozialhilfe-quote bei diesem Haushaltstyp ist in den vergangenenJahren stark angestiegen. So betrug 1980 die entspre-chende Quote im früheren Bundesgebiet „nur“ 19 %.

– überdurchschnittlich häufig auch allein lebende Män-ner (5,6 %) zu den HLU-Beziehern gehören, währendallein lebende Frauen mit 4,4 % nur knapp über demDurchschnitt aller Haushalte liegen.

– bei den Ehepaaren mit Kindern eine geringere Inan-spruchnahme (2,3 %) festzustellen ist. Noch deutlichgeringer ist aber die Bezugsquote bei den Ehepaarenohne Kinder, die mit 0,9 % weit unter dem allgemei-nen Durchschnitt von 4,0 % der Haushalte lag.

II.2.3 Ursachen des Sozialhilfebezugs

Arbeitslosigkeit und geringe Erwerbseinkommen alsUrsachen des Hilfebedarfs

Die wichtigsten Ursachen für den HLU-Bezug sind Ar-beitslosigkeit und unzureichendes Erwerbseinkommen.Bei Beziehern unterer Einkommen reichen die Lohn-ersatzleistungen bei Arbeitslosigkeit häufig nicht zurDeckung des notwendigen Lebensbedarfs; in diesen Fäl-len verhindert ergänzende HLU ein Absinken unter dassoziokulturelle Existenzminimum.

Wurde „Arbeitslosigkeit“ 1980 noch bei jedem zehntenBezieherhaushalt als Hauptursache vermerkt, war es 1990schon bei jedem dritten Fall. Am Jahresende 1998 warenim früheren Bundesgebiet 37 % und in den neuen Ländern56 % der Hilfebezieher im erwerbsfähigen Alter arbeits-los gemeldet.53 Die meisten arbeitslosen Hilfeempfängerbeziehen keine Lohnersatzleistungen. Zum Teil handelt es

49 Die Entwicklung der Empfängerquoten bei ausgewählten Hilfen inbesonderen Lebenslagen bezogen auf je 1 000 Einwohner siehe An-hangschaubild II.2.

50 Anteil der HLU-Bezieher an der Bevölkerung bzw. der jeweiligenBevölkerungsgruppe.

51 Allerdings lag der Anteil der Kinder an allen HLU-Beziehern auchim Jahr 1980 schon bei gut einem Drittel (35 %) und ist bis 1998 nurleicht auf 37 % angestiegen.

52 Die hohe Bezieherquote von Kleinkindern ist in Zusammenhang mitder Regelung zu sehen, dass eine Arbeitsaufname einem Hilfe Su-chenden mit Kindern vor Vollendung des 3. Lebensjahres nicht zu-zumuten ist. (§ 18 Abs. 3 BSHG).

53 Die hohe Zahl der „aus sonstigen Gründen“ nicht erwerbstätigenPersonen deutet allerdings darauf hin, dass der Anteil der Arbeitslo-sen in der Sozialhilfe möglicherweise noch höher liegt (siehe An-hangtabelle II.11).


Schaubi ld I I .3

Empfängerquoten laufender Hilfe zum Lebensunterhalt am Jahresende 1998

Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik

Schaubi ld I I .4

Haushaltsquoten laufender Hilfe zum Lebensunterhalt am Jahresende 1998



sich hier um „Überbrückungsfälle“, die eine Leistung desArbeitsamts erst beantragt haben, zum Teil aber auch umHilfeempfänger ohne Anspruch auf Arbeitslosengeld oderArbeitslosenhilfe. Der Erwerbsstatus der 15- bis 64-jähri-gen HLU-Empfänger (1,77 Mio. Personen) im Jahre 1998ist Schaubild II.5 zu entnehmen.

Besondere soziale Situationen als Ursache des Hilfebedarfs

20 % der Bedarfsgemeinschaften sind lt. Sozialhilfestatis-tik von einer besonderen sozialen Situation betroffen.Dieses Merkmal erfasst vor allem Veränderungen der Fa-miliensituation. In den weitaus meisten Fällen lag die be-sondere Belastung in „Trennung/Scheidung“ (9,5 %), da-nach folgen die „Geburt eines Kindes“ (4,3 %), „ohneeigene Wohnung“ (2,5 %) sowie „Tod eines Familienmit-glieds“ (1,4 %). In den neuen Ländern steht die Geburt eines Kindes im Vordergrund, Trennung und Scheidungstehen an zweiter Stelle. Das Problem der Wohnungslo-sigkeit wirkt sich hier stärker aus als im früheren Bundes-gebiet. Andere Lebensbedingungen, die in den Hilfebe-zug führen können, wie z. B. Suchtabhängigkeit,Überschuldung, Freiheitsentzug oder Haftentlassung,spielten zusammen nur für 3,5 % der Bedarfsgemein-schaften eine Rolle.54 Frauen sind in allen durch die Fa-

milie bedingten besonderen sozialen Situationen über-repräsentiert.

Mangelnde schulische und berufliche Qualifikation

Die Fähigkeit, seinen Lebensunterhalt durch eigenes Er-werbseinkommen zu bestreiten, hängt angesichts derNachfrage nach hoch qualifizierten Arbeitnehmern instarkem Maße von dem erreichten Niveau der schulischenund beruflichen Qualifikation ab.

Von den 15- bis 64-jährigen HLU-Empfängern, die nichtmehr in der schulischen Ausbildung waren und derenSchulabschluss bekannt war, hatte etwa die Hälfte(51,5 %) einen Volks- oder Hauptschulabschluss (alters-gleiche Bevölkerung: rd. 45 %), 18,6 % einen Realschul-oder gleichwertigen Abschluss (altersgleiche Bevölke-rung: rd. 31 %) und 8,5 % besaßen die Fachhochschul-oder Hochschulreife (altersgleiche Bevölkerung: rd.22 %). Andererseits hatten jedoch 13,3 % der Hilfeemp-fänger keinen Schulabschluss, was nur bei 2,6 % der al-tersgleichen Bevölkerung der Fall ist. Das Bildungsni-veau der Hilfeempfänger liegt also deutlich unter demdurchschnittlichen Bildungsniveau der Bevölkerung.Zwischen männlichen und weiblichen Hilfeempfängernbestehen in dieser Hinsicht keine nennenswerten Unter-schiede.

In Bezug auf die Berufsausbildung heben sich die HLU-Empfänger noch deutlicher von der Gesamtbevölkerungab. 37,2 % der 15- bis 64-jährigen HLU-Empfänger ha-ben eine abgeschlossene Lehre (Bevölkerung im er-werbsfähigen Alter: 56 %), 3,5 % einen akademischen

Schaubi ld I I .5

Erwerbsstatus der Empfänger/-innen von Hilfe zum Lebensunterhalt im Alter von 15 bis 64 Jahren inDeutschland zum Jahresende 1998

Quelle: Statistisches Bundesamt

54 In diesen besonderen Situationen kann Arbeitslosigkeit zur Ver-schärfung der Lebenslage beitragen, sie steht aber nicht im Vorder-grund: Während insgesamt 20 % der Personen im erwerbsfähigen Al-ter besonderen Belastungen ausgesetzt sind, beträgt deren Anteil anden arbeitslos Gemeldeten nur 15 %.


Abschluss (erwerbstätige Bevölkerung: 15 %) und rund7 % einen anderen beruflichen Ausbildungsabschluss.Über die Hälfte der HLU-Empfänger hat keine abge-schlossene Berufsausbildung gegenüber 20 % aller Er-werbspersonen. Der Anteil der Empfängerinnen ohne be-ruflichen Abschluss liegt um rund 5 Prozentpunkte überdem entsprechenden Anteil der Empfänger.

(Wieder-) Einstieg in die Erwerbstätigkeit

Für die Eingliederung in den Arbeitsmarkt stehen nichtalle HLU-Empfänger zur Verfügung. Unterstellt man einesolche Verfügbarkeit für alle männlichen und weiblichenHilfeempfänger im Alter von 18 bis unter 60 Jahren mit

Ausnahme der Personen, die wegen häuslicher Bindung(insbes. allein erziehende Frauen), Krankheit, Behinde-rung oder Arbeitsunfähigkeit keiner Erwerbstätigkeitnachgehen können, dann ergibt sich für 1998 ein Arbeits-kräftepotenzial (brutto) von rund 1,1 Mio. Personen(siehe Schaubild II.6 bzw. zur geschlechtsspezifischenDifferenzierung Anhangschaubilder II.4 und II.5). Davonabzuziehen sind 13 % (144 000 Personen), die bereits jetztals Voll- oder Teilzeitkräfte erwerbstätig sind und ergän-zende HLU erhalten, sowie weitere 4 % (48 000 Perso-nen), die sich in Aus- oder Fortbildung befinden. Übrigbleiben 59 % (679 000 Personen), die arbeitslos gemeldetsind und 24 % (270 000 Personen), die aus unbestimmten

Tabel le II.1

Sozialhilfebezug und höchster Schulabschluss 1998

x Tabellenfach gesperrt, weil Angabe nicht sinnvoll.* im Alter von 15 bis 64 Jahren außerhalb von EinrichtungenQuelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik und Mikrozensus sowie eigene Berechnungen

Tabel le II.2

Sozialhilfebezug und höchster beruflicher Abschluss 1998

- nichts vorhandenx Tabellenfach gesperrt, weil Angabe nicht sinnvoll.* im Alter von 15 bis 64 Jahren außerhalb von EinrichtungenQuelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik und Mikrozensus, sowie eigene Berechnungen


Gründen keiner Erwerbstätigkeit nachgehen. Will mandie beiden zuletzt genannten Gruppen von HLU-Empfän-gern im Arbeitsmarkt integrieren, werden schätzungs-weise knapp eine Million Arbeitsplätze benötigt. Bei Ein-gliederung dieser Personen in den Arbeitsmarkt würdenauch viele ihrer Familienmitglieder nicht mehr auf So-zialhilfe angewiesen sein.

II.2.4 Besonders betroffene Personengruppen

Ältere allein lebende Frauen in der Sozialhilfe

Die allein lebenden Frauen mit HLU-Bezug sind vor al-lem Frauen höheren Alters. 28 % der allein lebenden Hilf-ebezieherinnen in Deutschland sind über 65 Jahre,während von den Bezugspersonen der übrigen Bedarfs-gemeinschaften nur 5,2 % dieser Altersgruppe angehören.Der Anteil älterer allein lebender Frauen in der Sozialhilfesagt jedoch noch nichts über ihr spezifisches Sozialhilfe-risiko aus. So sind die Anteile der älteren Frauen an allenHLU-Beziehern durchweg geringer als die Anteile dieserAltersgruppen an der Bevölkerung. Die Sozialhilfequoteliegt mit 1,5 % unter dem Durchschnitt von 3,8 % (sieheAnhangtabelle II.12). Auch die Analyse auf der Haus-halts-ebene führt zu dem Ergebnis, dass ältere, allein lebende Frauen zwar in der Sozialhilfe eine nicht unbe-deutende Gruppe darstellen (6,3 % der Bedarfsgemein-schaften gegenüber nur 1,3 % bei den allein lebendenMännern ab 65 Jahren). Unter Berücksichtigung der Be-völkerungsstruktur wird aber deutlich, dass die haushalts-bezogene HLU-Quote der älteren Frauen mit 2,3 % dieder älteren Männer mit 2,2 % kaum übersteigt. Beide

Quoten liegen unter dem Durchschnitt von 4 % für alleHaushalte (siehe Anhangtabelle II.13).

Allein lebende, junge Erwachsene in der Sozialhilfe

Vor allem allein lebende junge Erwachsene zwischen 18 und 24 Jahren haben ein hohes Sozialhilferisiko. In Re-lation zu allen Einpersonenhaushalten dieser Alters-gruppe sind sie in der Sozialhilfe überrepräsentiert: (sieheAnhangtabelle II.13). Die Angewiesenheit auf HLU wirdin erheblichem Maße durch Arbeitslosigkeit verursacht.Defizite in der schulischen und beruflichen Ausbildungerschweren ihnen die Eingliederung ins Erwerbsleben: Indieser Altersgruppe haben – soweit Angaben vorliegen –13 % der deutschen und 18 % der ausländischen Hilfe-empfänger keinen Schulabschluss. Keinen beruflichenAbschluss haben 73 % der deutschen und 79 % der aus-ländischen Hilfeempfänger (früheres Bundesgebiet).

Familien mit Kindern in der Sozialhilfe

Bemerkenswert ist vor allem, dass 56 % der Sozialhilfebeziehenden Kinder in Haushalten von allein Erziehendenund nur 44 % in anderen Familienkonstellationen wohnen(siehe Tabelle II.3). Von den deutschen Kindern mit So-zialhilfebezug wohnen sogar 64 % in Haushalten von al-lein Erziehenden gegenüber 36 % in anderen Haushalten.Anders als deutsche leben ausländische Kinder zu rund70 % in Zwei-Eltern-Familien und nur zu rund 30 % inEin-Eltern-Familien. Familien mit Kindern haben inDeutschland mit 6,1 % eine höhere Sozialhilfequote alsalle Haushalte (4 %). Dies ist vor allem durch die hohe

Schaubi ld I I .6

Schätzung des Arbeitskräftepotentials der Empfänger/-innen laufender Hilfezum Lebensunterhalt zum Jahresende 1998 – für 18- bis 59-Jährige



Quote der allein Erziehenden (18,4 %) bedingt, währendvon den Paarfamilien mit Kindern nur 2,6 % HLU bezie-hen. Bei den Paarfamilien nimmt der HLU-Bezug erst abdrei Kindern deutlich zu: Paare mit drei oder mehr Kin-dern sind zu 5,4 % auf HLU angewiesen.

Allein Erziehende in der Sozialhilfe

Bei den allein Erziehenden mit HLU-Bezug handelt essich fast ausschließlich um allein erziehende Frauen(97 %), die unter allen allein Erziehenden mit minder-jährigen Kindern in Deutschland 87,6 % ausmachen (al-lein erziehende Männer 12,4 %). Letztere sind aber weit-gehend erwerbstätig, sodass vor allem die Frauen aufSozialhilfe angewiesen sind. Im früheren Bundesgebiethat sich dieser Haushaltstyp in den vergangenen zwanzigJahren zur zentralen Problemgruppe mit derzeit 23 % derBedarfsgemeinschaften laufender Hilfe zum Lebensun-terhalt entwickelt, in den neuen Ländern machen sie so-gar 27 % der Bedarfsgemeinschaften aus. Mit einer HLU-Quote von 18,4 % weisen sie unter allen Haushaltstypendas höchste Sozialhilferisiko auf.55 Dabei nimmt der Hilfe-bedarf mit jedem zusätzlichen Kind im Haushalt stark zu

(siehe Tabelle II.4). Allerdings stellt der Hilfebezug fürdiese Gruppe nur ein Übergangsstadium dar. Mit einerdurchschnittlichen (ununterbrochenen) Bezugsdauer von31,3 Monaten liegen allein erziehende Frauen unter dementsprechenden Durchschnitt aller Bedarfsgemeinschaf-ten (35,7 Monate). Auch die ununterbrochene Bezugs-dauer nimmt mit der Zahl der Kinder zu. Die Möglich-keiten, die Sozialhilfebedürftigkeit zu überwinden, sindfür diese Gruppe dadurch eingeschränkt, dass sie zumin-dest in den ersten drei Lebensjahren des Kindes nicht inMaßnahmen der Arbeitsförderung einbezogen werden;den Erziehungsaufgaben wird in diesem Stadium durch § 18 Abs. 3 BSHG Vorrang gegenüber einer Eingliede-rung in den Arbeitsmarkt gegeben.

Zu den angerechneten Einkommen gehören in der RegelKindergeld und Wohngeld.56 Zudem haben diese Haus-halte häufig Ansprüche auf privaten Unterhalt. Für dieKinder besteht ein Unterhaltsanspruch gegenüber demgetrennt lebenden Elternteil. Auch die allein Erziehendeselbst hat in bestimmten Fällen (z. B. nach einer Schei-dung) eigene Unterhaltsansprüche. Wird der Unterhalt fürdie Kinder nicht oder nicht in vollständiger Höhe gezahlt,

Tabel le II.3

Kinder1 in Familien mit Bezug laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen am Jahresende 1998 – Deutschland

1 Ohne minderjährige Haushaltsvorstände und Kinder in nicht zuordbaren BedarfsgemeinschaftenQuelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik und eigene Berechnungen

55 Bezogen auf alle Haushalte von allein Erziehenden mit Kindern un-ter 18 Jahren; die in der Anhangtabelle II.14 ausgewiesenen höherenQuoten beruhen auf einer anderen Abgrenzung des Haushaltstyps.

56 Die Ausführungen zur Einkommenssituation der allein Erziehendenbasieren auf der Auswertung einer 25 %-Stichprobe der Sozialhilfe-empfängerstatistik.


so können Leistungen nach dem Unterhaltsvorschussge-setz gewährt werden.57

Ende 1998 bezogen allein Erziehende in rund 137 000Fällen Unterhaltsvorschuss und -ausfallleistungen (40 %)bzw. in rund 107 000 Fällen privaten Unterhalt (31 %).Der Unterhaltsvorschuss hat somit als Einkommensarteine größere Bedeutung als private Unterhaltszahlungenund gewinnt mit steigender Kinderzahl an Bedeutung.Von den Ein-Eltern-Familien mit drei oder mehr Kindernerhalten über 50 % Leistungen nach dem Unterhaltsvor-schussgesetz. Bei allein Erziehenden mit privaten Unter-haltsleistungen spielt die Anzahl der Kinder keine Rolle.

Die Bedeutung des Unterhaltsvorschusses als Einkom-men hat sich in den letzten fünf Jahren kaum verändert.Der Anteil der Haushalte von allein Erziehenden, die Unterhaltsvorschuss oder -ausfallleistungen beziehen,schwankt seit 1994 nur geringfügig um die 40 %-Marke.Anders sieht dies beim privaten Unterhalt aus. Während1994 noch 35 % der allein Erziehenden privaten Unterhalterhielt, lag der Anteil zuletzt nur noch bei 31 % (siehe für1998 Anhangtabelle II.15).

Bezieher von Niedrigeinkommen in der Sozialhilfe

Geringe Verdienste reichen nicht immer zur Bestreitungdes Lebensunterhalts aus und müssen durch die Sozial-hilfe ergänzt werden.

Im früheren Bundesgebiet ist der Anteil der Erwerbstäti-gen an den HLU-Beziehern im erwerbsfähigen Alter von6,6 % im Jahr 1994 stetig auf 8,6 % im Jahr 1998 ange-stiegen (siehe Anhangtabelle II.16),58 bei einem Teilzeit-anteil zwischen 56 % und 59 %. Damit ist das Niveau desErwerbstätigen-Anteils mit HLU zwar recht niedrig, aberdie Entwicklung von Einkommen und Lebenshaltungs-kosten hat dazu geführt, dass dieser Anteil zugenommenhat. In den neuen Ländern lag der Anteil 1994 mit 9 %zwar höher als im Westen, ist aber bis 1996 auf rund 7 %aller erwerbsfähigen Hilfeempfänger gefallen. Bemer-kenswert ist in den neuen Ländern der niedrige Teilzeit-anteil mit lediglich 20 % (1994) bis 26 % (1998). Bei dreiVierteln der erwerbstätigen Hilfebezieher reicht eineVollzeittätigkeit nicht aus, um den notwendigen Lebens-bedarf zu decken.

Tabel le II.4

Familien mit minderjährigen Kindern mit Bezug laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen am Jahresende 1998 (Sozialhilfe) bzw. April 1998

(alle Haushalte) – Deutschland

. Zahlenwert unbekanntQuelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen

57 Anspruchsberechtigt sind für maximal 72 Monate Kinder unter12 Jahren, die nur mit einem Elternteil zusammenleben und nichtoder nur unregelmäßig Unterhalt von dem zweiten Elternteil erhal-ten. Im Fall des Todes des zweiten Elternteils besteht ebenfalls einAnspruch auf Unterhaltsvorschuss oder -ausfallleistung.

58 Die Sozialhilfestatistik gibt seit ihrer Neufassung 1994 darüber Aus-kunft, wie viele Hilfeempfänger trotz Erwerbstätigkeit auf auf-stockende Hilfe zum Lebensunterhalt angewiesen sind. Der Zeit-raum der „Erwerbsfähigkeit“ wird in der Sozialhilfestatistik mit 15 bis 64 Jahren definiert.


Tabel le II.5

Bedeutung des Unterhalts für Haushalte von allein Erziehenden mit Bezug von laufender Hilfe zum Lebens-unterhalt zum Jahresende 1998 nach Einkommensart und Zahl der Kinder – Deutschland

Quelle: Statistisches Bundesamt, Auswertung der 25%-Stichprobe der Sozialhilfeempfängerstatistik

Tabel le II.6

Ausgewählte Bedarfsgemeinschaften der Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen mit Er-werbseinkommen am Jahresende 1998 – Deutschland

Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik, eigene Berechnungen

Obwohl die Anteile der erwerbstätigen Personen inOst und West auf dem gleichen Niveau lagen, wurdenErwerbseinkommen in unterschiedlichem Maße ange-rechnet: Bei 18,5 % der westdeutschen Bedarfsge-meinschaften, aber nur rund 12 % der ostdeutschenBedarfsgemeinschaften wurden Erwerbseinkommen an-gerechnet.

Arbeitslose in der Sozialhilfe

Das Risiko, über einen längeren Zeitraum hin arbeitsloszu bleiben, ist in starkem Maße altersabhängig: So steigtdie durchschnittliche Dauer der Arbeitslosigkeit der Hil-feempfänger von 22,0 Monaten bei den 25- bis 29-Jähri-gen über 27,7 Monate bei den 30- bis 39-Jährigen und34,4 Monate bei den 40- bis 49-Jährigen auf 43,8 Monatein der Altersgruppe der 50- bis 59-Jährigen an. Aus diesenBefunden folgt ein enger Zusammenhang zwischen Ar-


beitslosigkeit und der Angewiesenheit auf HLU, was aucheine vergleichende Analyse von Arbeitslosenstatistik undSozialhilfestatistik belegt.59

Die Arbeitslosigkeit hat sich im früheren Bundesgebietvon 1980 bis 1982 verdoppelt und stieg bis 1984 umein weiteres Fünftel an. Unter den HLU-Beziehern stiegder Anteil derer mit Arbeitslosigkeit als Hauptursachevon 1980 bis 1982 um 66 % und bis 1984 um weitere37 %. Diese Entwicklung lässt sich als leicht verzöger-ter Niederschlag der steigenden Arbeitslosigkeit in der

59 Bis 1993 wurde Arbeitslosigkeit als eine der Hauptursachen des Hilfebezugs von Bedarfsgemeinschaften registriert, seit 1994 als einpersonenbezogenes Merkmal.

Tabel le II.7

Arbeitslosigkeit und Bezug von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen 1980 bis 1993 – Früheres Bundesgebiet

x Tabellenfach gesperrt, weil Angabe nicht sinnvoll.1 Anteil der Arbeitslosen an allen abhängigen zivilen Erwerbspersonen (ohne Soldaten)Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik bzw. Statistisches Jahrbuch 1999 und eigene Berechnungen.

Tabel le II.8

Arbeitslosenanteile an den Erwerbspersonen insgesamt und bei den Beziehern laufender Hilfe zum Lebens-unterhalt außerhalb von Einrichtungen 1994 bis 1998 – Deutschland

x Tabellenfach gesperrt, weil Angabe nicht sinnvoll.Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik bzw. Statistisches Jahrbuch 1999 und eigene Berechnungen.


Sozialhilfe interpretieren. Die Verzögerung könnte damitzu erklären sein, dass erst nach einer bestimmten Dauerder Arbeitslosigkeit (i. d. R. nach einem Jahr) das Ar-beitslosengeld ausläuft und in die mit höherem Sozialhil-ferisiko behaftete Arbeitslosenhilfe übergeht.

Seit 1994 ist der Sozialhilfestatistik zu entnehmen, wieviele HLU-Empfänger arbeitslos gemeldet sind. Im frühe-ren Bundesgebiet liegt die Steigerungsrate des Arbeitslo-senanteils unter den Hilfebeziehern um einige Prozent-punkte höher als die der Arbeitslosenquote. In den neuenLändern und Berlin-Ost geht die Veränderungsrate desArbeitslosenanteils unter den Sozialhilfebeziehern in diegleiche Richtung wie die Veränderung der Arbeitslosen-quote. In beiden Teilgebieten findet die Stagnation bzw.der leichte Rückgang der Arbeitslosigkeit im Jahr 1998 ei-nen deutlichen Niederschlag im Arbeitslosenanteil in derSozialhilfe. Die Auswirkung der Arbeitslosigkeit auf dieAngewiesenheit auf HLU lässt sich also anhand eines Ver-gleichs von Arbeitslosenstatistik und Sozialhilfestatistikin etwa nachzeichnen.

Aussiedlerinnen und Aussiedler in der Sozialhilfe

Eine weitere Personengruppe, die seit den 90er-Jahren ver-stärkt auf HLU angewiesen ist, sind Spätaussiedler (sieheAnhangschaubild II.6). Die Ursachen hierfür sind zum ei-nen deren unzureichende Beherrschung der deutschenSprache, zum anderen werden die von Aussiedlern ange-botenen beruflichen Qualifikationen am deutschen Arbeits-markt wenig oder gar nicht nachgefragt. Ohne eigenes (Er-werbs-) Einkommen ist ein erheblicher Teil derSpätaussiedler auf HLU angewiesen; wie hoch dieser An-teil ist, ist aber nicht bekannt, da sie in der Sozialhilfestati-stik als Deutsche registriert werden. Um repräsentative Er-kenntnisse zur Einkommenssituation und zumSozialhilfebezug von Spätaussiedlerinnen und Spätaus-siedlern zu erhalten, wurde ein diesbezügliches For-schungsprojekt in Auftrag gegeben, das detaillierte Analy-sen zu Lebenslage, Sozialhilfebezug undIntegrationshemmnissen erarbeiten soll.

Exkurs: Straffällige im Sozialhilfebezug

Wesentliches Merkmal der Situation von Straffälligen ist,dass ihr Leben in vielen Fällen von gravierenden sozialenSchwierigkeiten bestimmt ist. Insbesondere die Aufrech-terhaltung der Familienbande und anderer sozialer Bezie-hungen, die Erhaltung des Arbeitsplatzes und der Woh-nung, die Sicherung des Eigentums und die Betreuungunterhaltsberechtigter Angehöriger sind besondere Pro-blemfelder für Straffällige. Die zahlenmäßige Erfassungder Straffälligen zeigt, dass es sich um eine beträchtlicheGruppe handelt. Am 31. Oktober 1998 saßen insgesamt75 824 Personen in deutschen Justizvollzugsanstalten ein.Davon waren 52 791 Strafgefangene, fast jeder Vierte warUntersuchungshäftling und 1 973 Personen saßen in Ab-schiebehaft.

Der Staat gibt im Rahmen der Sozialhilfe Haftentlassenenoder auch den Familienangehörigen von Strafgefangenengezielte Hilfestellungen zur Bewältigung der schwierigen

Lebenssituation. In dieser Lage befinden sich häufig Fa-milienangehörige von Strafgefangenen, u. a. wenn Straf-gefangene ihren Unterhaltsverpflichtungen nicht mehrnachkommen. Ende 1998 gab es 11 373 Bedarfsgemein-schaften von Empfängern und Empfängerinnen laufenderHilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungenbei Freiheitsentzug oder Haftentlassung in Deutschland.Dies bedeutete einen Anteil von 0,76 % an allen Bedarfs-gemeinschaften von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt,der in den vergangenen Jahren nahezu unverändert war.

II.3 Zeitverlauf des Sozialhilfebezugs Die Sozialhilfe leistet nicht nur materielle Hilfe in der Si-tuation der Hilfebedürftigkeit, sondern ist zugleich daraufausgerichtet, den Hilfeempfänger bei der Überwindungdieser Situation zu unterstützen. Die Chance, den Leben-sunterhalt aus eigenen Kräften bestreiten zu können, istbei einer kurzen Phase der Angewiesenheit auf Hilfegrößer als im Falle eines Langzeitbezugs.60 Zur Einschät-zung, welche Personengruppen als besonders gefährdetgelten und entsprechend intensiver Hilfebemühungen be-dürfen, ist daher die Bezugsdauer ein wichtiger Anhalts-punkt. Folgende Risikogruppen sind erkennbar:– Hilfeempfänger ohne Schulabschluss beziehen mit

durchschnittlich 26 Monaten länger HLU als Beziehermit Schulabschluss (durchschnittliche Bezugsdauervon 20 Monaten).

– Ebenso unterscheiden sich Hilfeempfänger ohne be-rufliche Ausbildung (durchschnittliche Bezugsdauer23 Monate) und mit Berufsausbildung (Bezugsdauer19 Monate).

– Die Bezugsdauer steigt bei erwachsenen Hilfeemp-fängern mit zunehmendem Alter kontinuierlich an:Eine besondere Risikogruppe sind Personen im Altervon 50 bis 59 Jahren mit durchschnittlich 35 Monaten,aber auch die 40- bis 49-Jährigen liegen mit 27,4 Mo-naten über dem Durchschnitt aller Haushalte.

– Auch bei allein lebenden Frauen zeigt sich im frühe-ren Bundesgebiet eine hohe Bezugsdauer (43,7 Mo-nate). Hierbei handelt es sich vor allem um ältereFrauen.

– Im früheren Bundesgebiet war die durchschnittliche Be-zugsdauer am Jahresende 1998 in allen Bedarfsgemein-schaften erheblich länger als in den neuen Ländern.

– Die Bezugsdauer der Hilfe ist bei deutschen Bedarfs-gemeinschaften mit durchschnittlich 29,4 Monatenlänger als bei ausländischen Bedarfsgemeinschaftenmit 22,2 Monaten.

II.4 Grenzen der Sozialhilfe

Hilfe in besonderen sozialen Schwierigkeiten

Wenn soziale Schwierigkeiten und Problemlagen kumu-lieren, z. B. bei Obdachlosigkeit, bei von Gewalt gepräg-

60 siehe Leibfried, St.; Leisering, L. u. a.: a. a. O.


ten Lebensumständen oder nach Haftentlassung, kann dieHilfe zum Lebensunterhalt häufig ihr Ziel, ein Leben inWürde zu sichern und zur Überwindung der Notlage bei-zutragen, nicht oder nur eingeschränkt erreichen. Erfor-derlich sind zusätzliche besondere Maßnahmen, insbe-sondere der persönlichen Hilfe und Unterstützung.

Nicht-Inanspruchnahme zustehenderSozialhilfeleistungen61

Obwohl die Sozialhilfe das wichtigste Instrument zur Ver-hinderung und Beseitigung von Armutslagen ist, nehmennicht alle Haushalte ihren Anspruch wahr. Das Ausmaßder Nicht-Inanspruchnahme und die Gründe dafür sindnicht umfassend erforscht. Vorliegende Studien legennahe, dass die Nicht-Inanspruchnahme früherer Jahre ihremaßgeblichen Gründe in Scham, Angst vor dem Rück-griff auf unterhaltsverpflichtete Kinder oder Unkenntnis

hatte und auch heute noch ein typisches Einstellungsmu-ster eher älterer Menschen ist. Heute von Armutsrisiken inbesonderer Weise betroffene Bevölkerungsgruppen (wieallein Erziehende und Langzeitarbeitslose) haben dage-gen ein klareres Bewusstsein ihrer Rechtsansprüche.Meist werden vom Volumen her geringfügige Ansprüchenicht realisiert. Neben bewusstem Verzicht gehört weiter-hin Unkenntnis z. B. über den Anspruch auf Hilfe in Er-gänzung niedriger Erwerbseinkommen oder Lohnersatz-leistungen zu den Gründen.

Menschen in extremer Armut

Prägend für Menschen in extremer Armut ist, dass sie zurBewältigung von Krisensituationen durch die Hilfeange-bote des Sozialstaates insbesondere die Sozialhilfe nurnoch sehr eingeschränkt bzw. nicht mehr erreicht werden.Sie nehmen soziale Angebote kaum aktiv wahr, sondernsind nur noch über aufsuchende niedrigschwellige Maß-nahmen anzusprechen. Über die Lebenssituation von Per-sonen in außergewöhnlichen Unterversorgungslagen imSinne von extremer Armut gibt es nur sehr eingeschränkteInformationen. Zu diesem Personenkreis können z. B.Obdachlose oder Straßenkinder zählen (siehe Material-band Einleitung 1. und 2.).

61 Die nachfolgenden Ausführungen basieren auf einer Vorstudie zurVorbereitung einer Dunkelzifferstudie „Möglichkeiten der Quantifi-zierung von Nichtinanspruchnahme von Sozialhilfe“ des Instituts fürSozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG), die im Auftrag derBundesregierung im Jahr 2000 erstellt wurde.

Zusammenfassung

Sozialhilfe ist Hilfe zur Selbsthilfe. Sie sichert als letztes Auffangnetz, das vor Armut und sozialer Ausgrenzungschützt, das soziokulturelle Existenzminimum. Sie wird im Bedarfsfall für denjenigen gewährt, die keine oder un-zureichende Erwerbseinkommen und Vermögen haben, etwa weil sie keine oder nur unzureichende Ansprüche ausden vorgelagerten Versicherungs- und Versorgungssystemen haben oder weil diese Leistungen aufgrund ihrer in-dividuellen Lage nicht ausreichend sind.

Zum Jahresende 1998 waren in Deutschland 2,88 Mio. Personen in 1,5 Mio. Haushalten auf Hilfe zum Lebensun-terhalt angewiesen. Seit 1973 hat sich damit in den alten Ländern die Bezieherzahl vervierfacht und in den neuenLändern seit 1991 verdoppelt. Davon waren 2,21 Mio. Deutsche und 665 000 ausländische Staatsangehörige. Un-ter den Sozialhilfebeziehern waren Kinder unter 18 Jahren mit rund 1,1 Mio. die mit Abstand größte Gruppe. Aufder Haushaltsebene betrachtet sind allein erziehende Frauen bei weitem am stärksten auf Sozialhilfe angewiesen.Mehr als die Hälfte der Kinder unter 18 Jahren im Sozialhilfebezug wächst im Haushalt von allein Erziehendenauf. Fehlende Vereinbarkeit von Erwerbstätigkeit und Kindererziehung spielt hierbei eine wichtige Rolle. Deutlichgeringer sind die Sozialhilfequoten von Ehepaaren mit Kindern, das niedrigste Sozialhilferisiko weisen Ehepaareohne Kinder auf.

Fehlende schulische und berufliche Qualifikationen sowie, damit häufig zusammenhängend, geringe Erwerbsein-kommen und Arbeitslosigkeit sind Hauptursachen für den Sozialhilfebezug. Hilfeempfänger ohne Schulabschlussund ohne berufliche Ausbildung weisen einen längeren Bezugszeitraum auf als Bezieher mit Schulabschluss undmit Berufsausbildung. Auch ist das Sozialhilferisiko von Zuwanderern aufgrund geringerer schulischer und be-ruflicher Qualifikation und damit verbundener Arbeitslosigkeit überdurchschnittlich hoch.

Obwohl die Sozialhilfe das wichtigste Instrument zur Verhinderung und Beseitigung von Armutslagen ist, nehmennicht alle Haushalte ihre berechtigten Ansprüche wahr. Vorliegende Studien legen nahe, dass die Nicht-Inan-spruchnahme früherer Jahre ihre maßgeblichen Gründe in Scham, Angst vor dem Rückgriff auf unterhaltsver-pflichtete Kinder oder Unkenntnis hatte und auch heute noch ein typisches Einstellungsmuster eher älterer Men-schen ist.


III. Lebenslagen von Familien und KindernSituation und Entwicklung von Familien ist von gesell-schaftlichen Gegebenheiten und Entwicklungen mitbe-stimmt. Gesellschaftliche Problemfelder und Belastungenzeigen sich in ihren Auswirkungen besonders deutlichauch in Familien.62

Die Bundesregierung misst der Betrachtung der Lebens-situation von Familien und Kindern auch im Zusammen-hang mit der Armuts- und Reichtumsberichterstattung be-sondere Bedeutung bei. Die Lebenslagen von Familienund Kindern erweisen sich als sehr unterschiedlich. Siebestimmen sich aus der eigenen Herkunft und dem er-worbenen Status. Sie sind zudem in hohem Maße abhän-gig von gesellschaftlichen, wirtschaftlichen und politi-schen Entwicklungen. Männer und Frauen habenunterschiedliche Erwartungen an Familie und beteiligensich ungleich an der Organisation des Zusammenlebensund den Arbeiten in der Familie.

Die meisten Familien bewältigen ihr Leben unabhängigund selbstständig. Familien geraten jedoch auch in Ar-mutslagen. Vor allem junge Familien mit kleinen Kinderntragen ein erhöhtes Armutsrisiko, weil hier verschiedeneauslösende Faktoren für Armut kumulieren können.

Für die Alltagsbewältigung von Familienhaushalten sindpersonelle Ressourcen (personelle Zusammensetzung desHaushalts und Humankapital der Haushaltsmitglieder),materielle Ressourcen (Einkommen und Vermögen) undsoziale Ressourcen (Verfügbarkeit öffentlicher und priva-ter Infrastruktur) von Bedeutung. Den personellen Res-sourcen kommt dabei eine Schlüsselrolle zu, weil sieletztlich andere Ressourcen erschließen und damit überdie Lebenssituation maßgeblich entscheiden.

Armut von Familien kann nicht allein über Maße der Ein-kommensverteilung gemessen werden. Eine rein mo-netäre Armutsdefinition wird der Unterschiedlichkeit derLebenslagen von Familien und den Ursachen für Armutvon Familien und Kindern nicht gerecht. Neben Einkom-men und Vermögen umfasst die Lebenslage einer Personeine Vielzahl von Dimensionen wie z. B. Bildung, Er-werbsstatus, Gesundheit, Wohnsituation, Familiensitua-tion und soziale Netzwerke. Wie im einleitenden Kapiteldes Berichts ausführlich beschrieben, orientiert sich derLebenslagenansatz an Schwellen, unterhalb derer Men-schen nicht mehr an den jeweiligen Standards des wirt-schaftlichen, gesellschaftlichen und kulturellen Lebensteilhaben können. Die Dimension Gewalt darf hier nichtfehlen. Sie wird im Zusammenhang mit den sozialen Not-lagen von Familien und Kindern aufgegriffen.

Für die Darstellung der Armut von Familien im Sinne ei-nes umfassenden Lebenslagenansatzes liefern die amtli-chen Statistiken bisher nur begrenzt aussagekräftige Da-ten, sodass allein auf dieser Grundlage die Lebensrealitätvon Familien und Kindern nicht hinreichend beschriebenwerden kann. Ergänzend wurden deshalb für diesen Be-richt Expertisen63 zu Armut und Armutsgefährdung vonFamilienhaushalten herangezogen. Einbezogen wurdenauch Lebenslagen- bzw. Armutsberichte von Ländern,Kommunen und von Wohlfahrtsverbänden.

Für die Vergangenheit bestehende Datenlücken sollen ge-schlossen werden. Im Rahmen des Familiensurveys wirdzurzeit eine repräsentative Erhebung durchgeführt, dieinsbesondere Familien in prekären Lebenslagen erfasstund analysiert. Auch weitere Forschungsvorhaben, bei-spielsweise zu den wirtschaftlichen Folgen von Trennungund Scheidung, werden bis zum Ende dieser Wahlperiodewichtige Erkenntnisse liefern.

III.1 Familien in Deutschland In Deutschland gab es 1998 rund 13 Mio. Haushalte vonFamilien mit Kindern, in denen insgesamt 46 Mio. Men-schen lebten. Damit sind 56 % der Bevölkerung zusam-menlebende Familienangehörige, größtenteils Eltern undKinder, gelegentlich (3 %) auch Großeltern und Enkel, diegemeinsam wohnen und wirtschaften.

In der zweiten Hälfte des 20. Jahrhunderts haben sich dieFormen und Lebensstile der Familien in Deutschland – wie in den westlichen Industrienationen überhaupt –verändert. Im Hinblick auf die materielle Lebenssituationder Familien ist hier insbesondere auf die Lockerung derVerbindung von Ehe und Elternschaft, die wachsende Be-teiligung verheirateter Mütter am Erwerbsleben und diegeringer gewordene Stabilität der Ehen und Familien hin-zuweisen.

III.1.1 FamilienformenMehr als drei Viertel (78 %) der Haushalte von Familiendes Jahres 1998 waren verheiratete Paare mit ihren Kin-dern, fast ein Fünftel (rund 18 %) waren allein Erziehendeund bei 4 % handelt es sich um nicht eheliche Lebensge-meinschaften mit Kindern.

Die Anzahl und der Anteil nicht ehelicher Familien habenin den vergangenen Jahrzehnten deutlich zugenommen.Nicht verheiratete Paare mit Kindern und allein Erzie-hende kommen zudem in Ostdeutschland häufiger vor alsin den alten Ländern.

Die Eltern-Kind-Konstellationen in den Familienhaushal-ten sind vielfältiger geworden. Die Zahl nicht ehelich ge-borener Kinder steigt seit längerem (1998: 20 % der Neu-geborenen), und nicht wenige Kinder erleben eineTrennung ihrer Eltern und die Aufnahme eines neuenPartners bzw. einer Partnerin ihrer Mütter oder Väter in

62 Um verlässliche Informationen über die Lebenssituation von Fami-lien und Kindern in Deutschland zu erhalten, führt die Bundesregie-rung eine regelmäßige Berichterstattung durch. Dem DeutschenBundestag werden in jeder zweiten Wahlperiode ein Bericht zurLage der Familien in Deutschland – zuletzt Ende des Jahres 2000 –und in jeder Wahlperiode ein Kinder- und Jugendbericht vorgelegt.Siehe beispielhaft: 6. Familienbericht zur Situation von Familienausländischer Herkunft in Deutschland, Bundestagsdrucksache14/4357 vom 20. Oktober 2000.

63 Das Gesamtverzeichnis der Expertisen ist dem Materialband Kap. III.3 zu entnehmen.


die Familie. Es ist davon auszugehen, dass sich unter denverheirateten und nicht verheirateten Paaren mit Kindernaufgrund der gestiegenen Trennungs- und Scheidungs-häufigkeit ein wachsender Anteil an Stieffamilien64 be-findet.

Umbrüche in der Familienstruktur im Laufe des Auf-wachsens von Kindern sind keine Seltenheit. Währendvon den 1950 geschlossenen westdeutschen Ehen in den

darauf folgenden 25 Jahren nur rund 10 % geschiedenwurden, waren es von den 1990 geschlossenen Ehen be-reits nach fünf Jahren ebenfalls 10 %. Gemessen an dengegenwärtigen ehedauerspezifischen Scheidungsziffernmuss damit gerechnet werden, dass heute mehr als jededritte Ehe mit einer Scheidung endet. Spezielle Auswer-tungen der Scheidungsstatistik haben gezeigt, dass schät-zungsweise 12 % bis 15 % der Kinder von Ehepaaren mitder elterlichen Scheidung konfrontiert werden, bevor sievolljährig sind.65 1994 lebten nach Ergebnissen des Fa-miliensurveys des Deutschen Jugendinstituts 17 % der

64 Genaue Angaben zur Zahl der Stieffamilien liegen nicht vor. DieseWissenslücke soll durch ein Forschungsprojekt geschlossen werden.Das Thema Stieffamilien in Deutschland wird auf der Grundlage desFamiliensurveys im Auftrag des Bundesministeriums für Familie,Senioren, Frauen und Jugend erstmals empirisch untersucht und re-präsentativ abgebildet.

Tabel le III.1

Familien mit ledigen Kindern im Haushalt nach Familientyp 1972, 1991 und 1998

1) 1972 und 1991: Zwei nicht miteinander verheiratete oder verwandte Personen unterschiedlichen Geschlechts mit ledigen Kindern, aber ohne wei-tere Personen im Haushalt (einschl. Paare, bei denen beide Partner jeweils eigene Kinder im Haushalt haben); Schätzung aus Ergebnissen desMikrozensus; 1998: Selbstdeklaration der Lebenspartnerschaft mit der Haushaltsbezugsperson durch nicht mit ihr verwandte Haushaltsmitglie-der

2) Ohne Lebenspartner im Haushalt; SchätzungQuelle: Engstler, H.: Der Wandel der Lebens- und Familienformen im Spiegel der amtlichen Statistik, in: Maywald, J. u. a. (Hrsg.): Familien habenZukunft, Reinbek 2000, S. 227–240

65 Engstler, H.: Die Familie im Spiegel der amtlichen Statistik, heraus-gegeben vom Bundesministerium für Familie, Senioren, Frauen undJugend, 1998, S. 93.


westdeutschen und 35 % der ostdeutschen Jugendlichenim Alter von 16 bis 17 Jahren nicht – mehr – bei beidenleiblichen, miteinander verheirateten Eltern.66

III.1.2 Allein ErziehendeKennzeichnend für die heutige Dynamik der Familien-entwicklung in der Phase des Aufwachsens der Kinder istdie Zunahme der allein Erziehenden: 1992 hatten 21 %der westdeutschen und 46 % der ostdeutschen Mütter imAlter von 20 bis 39 Jahren eine oder mehrere Phasen alsallein erziehende Mutter bewältigt.67

84 % der allein Erziehenden (ohne Partner) sind Frauen.Der größte Teil von ihnen (79 %) lebt getrennt vom Ehe-partner, ist geschieden oder verwitwet.68 In den vergange-nen Jahrzehnten ist es zu Verschiebungen bei den Entste-hungsgründen von Ein-Eltern-Familien gekommen:Immer seltener ist der Tod eines Ehegatten, immer häufi-ger das Scheitern einer Ehe oder einer nicht ehelichenPartnerschaft die Ursache. 1970 waren im früheren Bun-desgebiet noch drei Fünftel der allein Erziehenden ver-witwete Frauen, 1996 nur noch ein Fünftel. Bei 37 % derallein erziehenden Mütter und bei 53 % der allein erzie-henden Väter ist das jüngste – noch – im Haushalt lebende

ledige Kind bereits volljährig, bei 40 % bzw. 43 % im Al-ter von 6 bis 18 Jahren.69

Allein Erziehende sind u. a. aufgrund unterschiedlicherPartnerschaftsbiografien, Erwerbsstatus und Einkom-mensverhältnissen eine sehr heterogene Gruppe, die ent-sprechend mit sehr unterschiedlichen Problemlagen kon-frontiert ist. Je nachdem aus welchen Gründen und zuwelchem Zeitpunkt es zu einer Phase des allein Erziehenskommt und wie lange diese andauert, erwachsen darausunterschiedliche finanzielle und soziale Risiken.

III.1.3 ErwerbsbeteiligungDas Rollenverständnis von Frauen und Männern hat sichin den letzten Jahrzehnten spürbar gewandelt und damitauch die Aufgabenteilung in den Familien. Vor dem Hin-tergrund gestiegener schulischer und beruflicher Bildungbetrachten Frauen die Erwerbsarbeit heute als selbstver-ständlichen Teil ihrer Lebensplanung. In den letzten De-kaden ist die Erwerbsbeteiligung von Frauen demzufolgekontinuierlich gestiegen. Auch die Beteiligung von Müt-tern mit minderjährigen Kindern am Erwerbsleben hatdeutlich zugenommen.

Der Anteil der erwerbstätigen Mütter stieg in den altenLändern zwischen 1972 und 1996 von 40 % auf 51 %.Diese Erhöhung erstreckt sich nahezu ausschließlich aufdie Zunahme von Teilzeittätigkeiten und betriffthauptsächlich Frauen, deren Kinder bereits das Schulaltererreicht haben. Die Erwerbstätigenquote der Mütter mitKindern unter 6 Jahren hat sich kaum erhöht, die Quotevollzeit erwerbstätiger Frauen war 1972 sogar höher als

66 Alt, C. und Weidacher, A.: Familien- und Betreuungssituation vonKindern 1994, in: Bien, W. (Hrsg.): Familie an der Schwelle zumneuen Jahrtausend, 1996, S. 214.

67 Roloff, J. und Dorbritz, J. (Hrsg.): Familienbildung in DeutschlandAnfang der 90er-Jahre, 1999, S. 111.

68 Schneider, N. F. u. a.: Wie leben die Deutschen? Lebensformen, Fa-milien- und Haushaltsstrukturen in Deutschland – Sonderauswertun-gen mit Daten des Mikrozensus 1998. Materialien zur Familienpoli-tik Nr. 10, hrsg. vom Bundesministerium für Familie, Senioren,Frauen und Jugend, 2000, S. 50 und 55.

Tabel le III.2

Erwerbsbeteiligung der Mütter nach Alter des jüngsten Kindes – 1996

1) ohne vorübergehend Beurlaubte (z.B. Mütter im Erziehungsurlaub)Quelle: Eigene Zusammenstellung aus Engstler, H.: Die Familie im Spiegel der amtlichen Statistik, hrsg. vom Bundesministerium für Familie, Se-nioren, Frauen und Jugend, Bonn 1998, S. 115

69 Schneider, N. F. u. a.: a. a. O., S. 53.


1996.70 Anfang der 70er-Jahre hatten junge Mütter man-gels flexibler Arbeitszeitregelungen und des damals nochnicht möglichen Erziehungsurlaubs oft nur die Wahl zwi-schen dem Ausstieg aus dem Erwerbsleben oder der Fort-führung ihrer Vollzeiterwerbstätigkeit.

In den neuen Ländern ist der zu DDR-Zeiten sehr hoheAnteil erwerbstätiger Mütter nach der Deutschen Einheiterheblich gesunken. Waren 1991 noch 83 % der Frauenmit Kindern unter 18 Jahren erwerbstätig, betrug dieserAnteil 1998 nur noch 71 %. Besonders ausgeprägt war derRückgang der Erwerbsbeteiligung bei den Müttern mitKindern unter 6 Jahren, wozu unter anderem die sich neubietenden Möglichkeiten der Inanspruchnahme von Er-ziehungsurlaub beigetragen haben. Allerdings stieg auchder Anteil Erwerbsloser unter ihnen.

In den alten wie in den neuen Ländern zeigt sich bei Müt-tern von Kleinkindern eine vergleichsweise geringe Er-werbsbeteiligung. Sind die Kinder älter, steigt auch dieErwerbsbeteiligung der Mütter. Der Rückgang der Er-werbstätigenquote bei Müttern, deren jüngstes Kind be-reits 15 Jahre oder älter ist, hängt mit dem im Schnitthöheren Lebensalter der Mütter zusammen: Sie sind häu-figer arbeitslos bzw. nicht (mehr) erwerbstätig.

Bei Ehepaaren mit kleinen Kindern sind 25 % der Müttererwerbstätig.71 Allerdings sind schon ab dem dritten Le-bensjahr des jüngsten Kindes in fast jeder zweiten Ehebeide Ehegatten erwerbstätig. Die reine Versorgerehewird immer seltener und beschränkt sich zusehends aufdie ersten Jahre der Familie, in der die Kinder noch kleinsind und die Mütter ihre Erwerbstätigkeit unterbrechen.Sie tun dies zum Teil länger als geplant, unter anderemauch mangels geeigneter Möglichkeiten außerhäuslicherKinderbetreuung (siehe Anhangtabelle III.4).

Häufiger als bei Ehepaaren sind bei nicht verheiratetenPaaren mit Kindern beide Partner erwerbstätig. Dies giltbesonders in der Zeit, in der sich das jüngste Kind im Kin-dergarten- und Vorschulalter befindet. Hierbei ist aller-dings zu berücksichtigen, dass Ehepaare im Durchschnittmehr Kinder haben als nicht eheliche Lebensgemein-schaften und allein Erziehende. Zu berücksichtigen istauch, dass Mütter in den neuen Ländern zu einem höhe-ren Grad erwerbstätig sind als in den alten Ländern.

Wesentlichen Einfluss auf die finanzielle und sozialeLage allein erziehender Frauen hat die Frage, ob sie nachdem Übergang in das allein Erziehen weiterhin oder wie-der erwerbstätig sein und damit Erwerbseinkommen er-zielen können. Wenn Frauen mit Kindern bereits in derPhase der Ehe oder Partnerschaft keiner Erwerbstätigkeitnachgehen, sind ihre Arbeitsmarktchancen nach Tren-nung oder Scheidung stark beeinträchtigt. Auch junge, le-dige allein erziehende Mütter erleben Restriktionen beider Erwerbsbeteiligung. Die Statistiken zeigen, dass dieErwerbsbeteiligung allein erziehender Mütter unter ande-rem vom Alter des jüngsten Kindes abhängt. Solange die-

ses noch keine drei Jahre alt ist, damit auch noch keinRechtsanspruch auf familienergänzende außerhäuslicheKinderbetreuung geltend gemacht werden kann, gleich-zeitig jedoch die Möglichkeiten der Elternzeit bestehen,sind nur wenige allein erziehende Mütter erwerbstätig.1998 waren es 27 %.72 Befindet sich das jüngste Kind imKindergartenalter (3 bis unter 6 Jahre), sind schon fastdoppelt so viele allein erziehende Mütter erwerbstätig(52 %), und wenn das jüngste Kind zwischen 6 und 17 Jah-ren alt ist, gehen 70 % der Mütter einer Erwerbstätigkeitnach.73 Allein erziehende Väter sind jeweils häufiger er-werbstätig.

III.1.4 Geburtenentwicklung und Kinderzahlin den Familien

Deutschland gehört in Europa zu den Ländern mit denniedrigsten Geburtenraten und einem auffällig hohen An-teil von Menschen, die kinderlos bleiben. Auf die 1965geborenen Frauen werden im Durchschnitt nur noch142 Kinder auf 100 Frauen kommen. Nach neuerenSchätzungen ist davon auszugehen, dass in den alten Län-dern mehr als 30 % der 1965 geborenen Frauen keine ei-genen Kinder haben werden. Seit einigen Jahren nimmtKinderlosigkeit nun auch in Ostdeutschland zu, bei denjüngeren Jahrgängen geradezu sprunghaft. Während vomJahrgang 1955 nur 6 % kinderlos blieben, muss damit ge-rechnet werden, dass in den neuen Ländern mehr als einViertel der 1965 geborenen Frauen nicht Mutter wird.74

Auch die Zahl der Familien wird dadurch geringer (sieheAnhangtabelle III.5).

Diejenigen, die eine Familie gründen, entscheiden sich al-lerdings nicht seltener als ihre Eltern für mindestens zweiKinder. In Ostdeutschland hat die Bereitschaft, nach demersten auch ein zweites Kind zu bekommen, sogar zuge-nommen. Die durchschnittliche Zahl der Kinder in denFamilien ist seit einigen Jahrzehnten einigermaßen kon-stant bei 2,0 bis 2,05 im Westen und rund 1,95 Kindern imOsten Deutschlands geblieben. Es gibt bislang keinen er-kennbaren Trend zur Ein-Kind-Familie. Vielmehr bestehtdie Tendenz einer Aufteilung in den größer werdendenTeil derjenigen, die kinderlos bleiben, und diejenigen mitmindestens zwei Kindern.

III.1.5 Generationensolidarität in FamilienKennzeichnend für unsere Gesellschaft sind auf der einenSeite Familien, die generationen- und haushaltsübergrei-fend in einem Netz solidarisch verbunden sind. DiesesNetz stützt die Lebensbewältigung und individuelle Ent-faltung der Familienmitglieder und fördert die Entwick-lung von Kindern und Jugendlichen zu autonomen Per-sönlichkeiten.

Auf der anderen Seite wirken sich gesellschaftliche Ent-wicklungen dahin gehend aus, dass der Zusammenhalt in

70 Engstler, H.: a. a. O., S. 116.71 Mütter im Erziehungsurlaub werden als nicht erwerbstätig gezählt.

72 Schneider, N. F. u. a.: a. a. O., S. 54.73 ebd.74 Roloff, J. und Dorbritz, J.: a. a. O., S. 21.


Familiennetzen geringer geworden ist (Entsolidarisie-rung), Jung und Alt, Arm und Reich stärker denn je ge-trennte Wege gehen (Segmentierung), Familien sichzurückziehen und nur für sich selbst interessieren (Priva-tisierung) und die materielle Organisation des Zusam-menlebens zunehmend an Bedeutung gewinnt (Kommer-zialisierung).

Untersuchungen zum Zusammenleben und Austausch inFamilien zeigen auf, dass die gemeinsame Wohnung undder gemeinsame Haushalt nicht Voraussetzung für inten-sive Beziehungen zwischen den Generationen sind. ÜberHaushaltsgrenzen hinweg findet meist ein regelmäßigerAustausch zwischen den Generationen statt. Ein Großteilder erwachsenen Kinder wohnt nicht weit von den Elternentfernt und hat regelmäßig Kontakt mit ihnen.

Soweit ältere Menschen Kinder haben, wohnt mindestenseins dieser Kinder bei mehr als zwei Dritteln der 70- bis85-Jährigen im selben Ort. In der Regel kümmern sichdiese Kinder oder, falls keine Kinder vorhanden sind, an-dere Verwandte um die allein lebenden älteren Menschen(siehe Anhangtabellen III.6 und III.7).

Zwischen den Generationen bestehen vielfältige Hilfe-und Unterstützungsbeziehungen. Sie sind in den seltensten

Fällen einseitig gestaltet, sondern lassen eine gewisse, vonden Einzelnen auch so empfundene Reziprozität zwischenden Leistungen der Generationen füreinander erkennen.So leistet die ältere sehr häufig materielle Unterstützung andie jüngere Generation, während die jüngere Generationder älteren instrumentelle Hilfe und emotionalen Zuspruchgibt.

Gegenseitige Hilfeleistungen können auch mit vielfachengegenseitigen Abhängigkeiten und widersprüchlichenEmpfindungen verbunden sein. So erweisen sich auf dereinen Seite die Hilfeleistungen innerhalb von Familienimmer noch als besonders verlässlich. Auf der anderenSeite können sie zu Abhängigkeiten führen, die als be-sonders belastend empfunden werden.

III.1.6 Familien ausländischer HerkunftDie Lebenslagen von Familien ausländischer Herkunft inDeutschland sind untereinander und im Vergleich zurdeutschen Bevölkerung sehr verschieden. Da sie nicht nurdurch die Bedingungen in Deutschland bestimmt werden,sondern auch durch die im Herkunftsland verbleibendenHaushaltssysteme, sind sowohl Aufnahme- als auch Her-kunftsgesellschaften betroffen. Die Sozialstruktur der

Schaubi ld III.1

Geleistete und erhaltene materielle Transfers und instrumentelle Hilfen

a) 70–85-Jährige b) 40–54-Jährige


ausländischen Bevölkerung in Deutschland ist heute weit-aus heterogener und differenzierter als in früheren Jahr-zehnten.75

Die Lebenslagen von Familien ausländischer Herkunftwerden wesentlich durch Fähigkeiten (sprachliche Fähig-keiten und berufliche Bildung) und Möglichkeiten be-stimmt, den Lebensunterhalt durch Erwerbstätigkeit zu si-chern und Einkommen zu erzielen. Es bestehen vielfacheZusammenhänge zwischen den Humanressourcen derEinzelnen, den mit der Migration verbundenen Absichten,den rechtlichen Rahmenbedingungen zum Zeitpunkt derZuwanderung nach Deutschland und dem Gelingen derIntegration in das wirtschaftliche und gesellschaftlicheLeben.

Auch Familien ausländischer Herkunft sichern ihren Le-bensunterhalt überwiegend durch Erwerbstätigkeit; zuge-wanderte Beschäftigte weisen eine deutliche Überrepräsen-tanz bei Arbeitern auf. Die Selbstständigenquote hat mit10 % fast die Quote der deutschen Bevölkerung erreicht.Bezüglich der Erwerbssituation von Frauen stellten 1998Migrantinnen 34 % der sozialversicherungspflichtig be-schäftigten Ausländer. Deutliche Unterschiede bestandenzwischen den Nationalitäten. Insbesondere in türkischen Fa-milien waren Ehefrauen im geringeren Ausmaß erwerbstä-tig. Ausländische Frauen sind hauptsächlich im Dienstleis-tungsbereich, im verarbeitenden Gewerbe und im Handelbeschäftigt. Sie haben hauptsächlich Zugang zu Tätigkeitenmit niedrigem Status, geringer Bezahlung, geringen Auf-stiegschancen und mit hohem Arbeitsplatzrisiko.

Zugewanderte sind mit einer Quote von über 20 % dop-pelt so stark von Arbeitslosigkeit betroffen wie Deutsche.Deutlich mehr Familien ausländischer Herkunft deckendaher im Vergleich zu deutschen Familien ihren überwie-genden Lebensunterhalt durch Arbeitslosenunterstützungoder Sozialhilfe, wobei die Herkunftsnationalitäten unter-schiedlich betroffen sind.

Bildung ist ein wichtiger Schlüssel zur Integration aus-ländischer Familien in die Aufnahmegesellschaft. Pro-blemlagen erwachsen vor allem aus einer niedrigen Bil-dungsqualifikation. Seit Mitte der 80er-Jahre bis in dieMitte der 90er-Jahre ist ein Trend zu höherer Bildungsbe-teiligung und höheren Schulabschlüssen bei Kindern undJugendlichen ausländischer Herkunft in Deutschland zubeobachten. Zu den am ungünstigsten im BildungssystemPlatzierten gehören vor allem die Kinder und Jugendli-chen türkischer Herkunft. Sie bleiben überdurchschnitt-lich oft ohne Bildungsabschluss und sind in Realschulenund Gymnasien entsprechend unterrepräsentiert.

III.2 Einkommenssituation von FamilienDer weit überwiegende Anteil der Familien bewältigtauch schwierige Lebensumstände mit einer beachtlichen

Gestaltungsfähigkeit erfolgreich. Trotz der wirtschaftli-chen Belastungen durch Kinder überbrücken sie Brüchein der beruflichen Entwicklung, zum Beispiel bei Ar-beitslosigkeit; sie erweitern ihre Fähigkeiten und mobili-sieren ihre Kräfte, um Erwerbseinkommen zu erzielen; sietreffen Vorsorge für die Zukunft und bilden Vermögen. Esgibt aber auch Familien, die in prekären wirtschaftlichenVerhältnissen leben. Sie müssen um das Halten von Le-bensstandard und Lebensqualität ringen, um das Abrut-schen in Armut zu vermeiden.

Familien in schwierigen Lebensverhältnissen stehen ineinem Spannungsfeld zwischen den eigenständigen Ge-staltungsmöglichkeiten des Haushalts einerseits und denvorhandenen Rahmenbedingungen andererseits. In Verar-mungsprozessen wird der Handlungsspielraum immer en-ger. Den Familien wird ein diszipliniertes, haushälteri-sches Verhalten abverlangt. Prioritäten müssen neugeordnet werden: Die Verteilung des verfügbaren Ein-kommens auf die Familienmitglieder verändert sichebenso wie die Zwecke der Einkommensverwendung.

III.2.1 Entwicklung der FamilieneinkommenDie Entwicklung der Einkommensverteilung bei Verhei-rateten mit Kindern wies in den alten wie in den neuenLändern eine zunehmende Spreizung der Einkommenauf. Durch überproportional steigende Steuern und Sozi-alabgaben blieben die Nettolöhne in den 90er-Jahrendeutlich hinter den ohnehin nur schwach angestiegenenBruttolöhnen zurück.

Das seit November 1998 laufende Niedrigeinkommens-panel der Bundesregierung76 bringt jedoch deutliche Hinweise, dass es gerade jungen Familien gelang, ausdem Niedrigeinkommensbereich aufzusteigen. Sieschafften es, durch eine (Wieder-) Aufnahme oder Aus-weitung der Erwerbstätigkeit eine Einkommenssteige-rung zu erzielen. Für allein Erziehende war dieser Weg al-lerdings durch die Probleme der Vereinbarkeit vonFamilie und Beruf deutlich erschwert. Während in den al-ten Ländern 23 % der Ehepaare mit Kindern einen Aus-stieg aus dem Niedrigeinkommensbereich schafften, wa-ren es bei den allein Erziehenden nur 15 %. In den neuenLändern waren es 47 % der Ehepaare mit einem Kind und25 % mit zwei Kindern, während es bei den allein Erzie-henden nur 4 % waren.77

Die wichtigste Einkommensquelle von Familien ist dieErwerbstätigkeit. Wie eine erste Auswertung des SOEPfür 1998 ergab, trug bei (Ehe-) Paaren mit Kindern unter16 Jahren das Erwerbseinkommen der Mütter in den altenLändern mit 13 % und in den neuen Ländern mit 25 %zum gesamten Haushaltsnettoeinkommen bei. Der ersteBericht der Bundesregierung zur Berufs- und Einkom-menssituation von Frauen und Männern wird hierzu ge-nauere Angaben enthalten. Der Bericht ist dem DeutschenBundestag bis Ende 2001 vorzulegen.

75 Der von der Bundesregierung im Oktober 2000 vorgelegte 6. Fami-lienbericht zur Situation von Familien ausländischer Herkunft inDeutschland, Bundestagsdrucksache 14/4357 vom 20. Oktober2000, beschreibt dies ausführlich.

76 siehe Bericht Teil A Kap. I.1.5.77 siehe Anhangtabelle I.32.


In Korrelation mit der Familiengröße zeigten sich deutli-che Einkommensunterschiede. Bei Ehepaaren wie alleinErziehenden stieg das Armutsrisiko mit der Kinderzahlüberproportional an, wobei es mit zunehmendem Alterder Kinder wieder sank. Festzustellen ist allerdings aucheine Spreizung der Einkommen: Familien mit mehrerenKindern befanden sich überproportional häufig in den un-teren und in den oberen Einkommensbereichen.78 Mit zu-nehmender Kinderzahl wurden für die Familien im unte-ren Einkommensbereich die Transferleistungen immerwichtiger zur Wahrung des Lebensstandards.

III.2.2 Einkommen der allein Erziehenden

Die Einkommensverhältnisse der allein Erziehenden un-terschieden sich signifikant von denen der Verheiratetenmit Kindern. Allein Erziehende fanden sich überpropor-tional häufig in den unteren Einkommensschichten wie-der, Verheiratete mit Kindern dagegen in den höheren.Dabei blieb die Einkommenslage allein erziehenderFrauen besonders unbefriedigend. Allein erziehende

Männer verfügten vor allem in Westdeutschland über ver-gleichsweise hohe Einkommen.

Eine Analyse der Niedrigeinkommen bestätigt, dass derweit überwiegende Teil der allein Erziehenden ein Ein-kommen hatte, für das keine oder nur geringe Steuern ge-zahlt wurden. Im Vergleich der Jahre 1993 und 1998 wirddeutlich, dass sich ihre Einkommensverhältnisse auch re-lativ verschlechterten.79

Im niedrigen Einkommensniveau der allein erziehendenMütter spiegelt sich auch ihr schwieriger Stand auf demArbeitsmarkt sowie die schlechten Rahmenbedingungenfür die Vereinbarkeit von Familie und Beruf wider. DieNiedrigeinkommensanalyse unterstreicht die Bedeutungder Vereinbarkeit von Familie und Beruf und das Erfor-dernis einer differenzierten Familienförderung, die ins-besondere auch Familien mit Niedrigeinkommen er-reicht.

Aufgrund der Einkommenssituation unterscheiden sichallein Erziehende und Verheiratete mit Kindern wesent-lich in der Möglichkeit zu sparen und Vermögen zu bil-

Tabel le III.3

Haushaltsnettoeinkommen von Paaren und allein Erziehenden mit Kindern unter 18 Jahren Ergebnisse der EVS 1993 und 1. Halbjahr 1998

Quelle: Eigene Zusammenstellung aus Quinke, H. u. a.: Entwicklung der Familieneinkommen in den 90er-Jahren.

78 siehe Bericht Teil A Kap. I.1.6.4. 79 siehe Bericht Teil A Kap. I.1.


Tabel le III.4

Paare und allein Erziehende mit Kindern unter 18 Jahren nach Höhe des HaushaltsnettoeinkommensErgebnisse der EVS 1. Halbjahr 1998

Quelle: Eigene Zusammenstellung aus Quinke, H. u. a.: Entwicklung der Familieneinkommen in den 90er-Jahren.

den. Ehepaare mit Kindern können zu einem nicht uner-heblichen Teil auch größere Summen ansparen. Allein Erziehende haben dagegen überwiegend eher geringeSparmöglichkeiten. Sie sind darauf angewiesen, ihr Ein-kommen weithin für den privaten Verbrauch einzusetzen.Als ein Beispiel für die unterschiedlichen Möglichkeitenzur Vermögensbildung kann die Wohneigentumsquoteherangezogen werden: 1998 war sie bei allein Erziehen-den mit 20 % nicht einmal halb so hoch wie im Durch-schnitt der Familienhaushalte (45 %).80

III.2.3 Einkommen der Familien in den neuen Ländern

Die Einkommen der Familienhaushalte in den neuen Län-dern lagen zum Zeitpunkt der Deutschen Einheit auf nied-rigem Kaufkraftniveau und auch dicht beieinander. Diesänderte sich im Verlauf der 90er-Jahre. In der erstenHälfte des Jahrzehnts war ein rascher Einkommensan-stieg zu verzeichnen, der jedoch ab der Mitte des Jahr-zehnts stockte und danach nicht schneller verlief als imfrüheren Bundesgebiet. Wie aus Tabelle III.3 ersichtlich,erreichte das durchschnittliche Nettoeinkommen der Fa-milien in den neuen Ländern bis 1998 etwa vier Fünftel80 siehe Anhangtabelle VI.5.


der westdeutschen Familieneinkommen. Berücksichtigtman die niedrigeren Lebenshaltungskosten in den neuenLändern, so verringerte sich allerdings der Abstand.

III.2.4 Familien in der SozialhilfeWie die Statistik der Inanspruchnahme von Sozialhilfezeigt, brauchen Familien häufiger als andere nur ergän-zende Hilfe zum Lebensunterhalt, weil zwar Einkommenaus Erwerbsarbeit erzielt wird, dass aber für mehrere Per-sonen nicht ausreicht. Insgesamt zeigt sich, dass der An-teil der Haushalte ohne eigenes Einkommen über alle Fa-milientypen hinweg besonders gering ist. Umgekehrt istder Anteil derjenigen, die Erwerbseinkommen erzielen,im Vergleich zu anderen Bevölkerungsgruppen überpro-portional hoch.

Ursachen des Sozialhilfebezugs in Familien sind vor al-lem Niedrigeinkommen infolge einer eingeschränkten Er-werbsbeteiligung oder fehlendes Erwerbseinkommen we-gen der Erfüllung von Familienaufgaben, insbesondereder Kinderbetreuung und der Betreuung alter oder pflege-bedürftiger Familienmitglieder. Bei allein Erziehendensind fehlende Kinderbetreuungsmöglichkeiten und aus-

bleibende Unterhaltszahlungen wichtige Gründe für denSozialhilfebezug.

Allein erziehende Frauen weisen die mit Abstand höchsteSozialhilfequote aller Bevölkerungsgruppen auf. Verhei-ratete mit Kindern liegen dagegen unter der Durch-schnittsquote. Eine Ausnahme bilden hier allerdings dieEhepaare mit drei und mehr Kindern, die eine überdurch-schnittliche Sozialhilfequote aufweisen. Hier wird der be-reits beschriebene Trend sichtbar, dass über alle Famili-enformen hinweg das Armutsrisiko der Familien mit derKinderzahl ansteigt.

III.3 Einflussfaktoren in Verarmungsprozessenvon Familien

Es gibt Bedingungen, die – insbesondere wenn sie inKombination auftreten – Verarmungsprozesse von Fami-lienhaushalten auslösen bzw. begünstigen können. Diessind in erster Linie Arbeitslosigkeit und Niedrigeinkom-men, aber auch besondere Lebensereignisse, wie z. B.Trennung und Scheidung oder die Phase der Familien-gründung. Angesichts der Anforderungen einer komple-

Tabel le III.5

Anteil der Familien, die Sozialhilfe beziehen und Anteil der Familien in der Sozialhilfe, die eigene Erwerbseinkünfte erzielen – Deutschland – 1998

1) Hilfe zum LebensunterhaltQuelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen (Zusammenstellung aus Bericht Teil A Tabellen II.4 und II.6)


xen Haushaltsführung oder der notwendigen Verhaltens-sicherheit auf den Konsum- und Kreditmärkten könnenauch Bildungs- und Kompetenzdefizite Verarmungspro-zesse begünstigen. Dazu gehören u. a. fehlende Kompe-tenzen zu planen und zu wirtschaften, eine unzureichendeKontrolle von Konsumwünschen, nicht erlernte Markt-und Produktkenntnisse, eine mangelnde Fähigkeit, mitKreditangeboten umzugehen und ein Mangel an realisti-scher Risikoabwägung. Auch berufliche Bildungsdefizite,Erkrankung und Unfall können Verarmungsprozesse be-einflussen.

Wenn sich Familien solchen veränderten Lebensbedin-gungen nicht rasch genug anzupassen vermögen, könnensie vorübergehend oder anhaltend in Problemlagen gera-ten. Dann können prekäre Lebensverhältnisse entstehen,die in fortschreitende Verarmungsprozesse übergehen und– wenn sie nicht aufgefangen werden – zu Armut führenkönnen.

Wie Untersuchungen zu Ursachen für Armutslagen zei-gen, konzentrieren sich Verarmungsprozesse heute nichtmehr auf wenige soziale Schichten. Sie sind keineswegsnur auf gesellschaftliche Randgruppen begrenzt, sondernkönnen auch mittlere Schichten erfassen. Verlaufsanaly-sen belegen, dass Verarmungsprozesse nicht unumkehr-bar in bleibende soziale Notlagen führen. Die Lebensver-hältnisse können sich im Verlauf eines Lebens mehrfachändern. Armutskrisen können sowohl einmalig entstehen,als auch in wechselnden Lebenslagen wiederholt auftre-ten sowie einen länger anhaltenden Prozess bilden.

Neben objektiven Dimensionen einer Lebenslage habenauch subjektive Faktoren eine wesentliche Bedeutung.Damit werden von Verarmungsprozessen Betroffene alshandelnde Subjekte wahrgenommen und nicht mehr nurals Opfer von Verhältnissen. Diese Sichtweise erweitertdie Ansatzmöglichkeiten der Armutsprävention.

III.3.1 Mangelnde Vereinbarkeit von Familien- und Erwerbsarbeit

Für Familien hängt die Möglichkeit, durch Erwerbsarbeitden Lebensunterhalt eigenständig zu sichern, ganz we-sentlich davon ab, inwieweit es gelingt, Familie und Be-ruf miteinander in Einklang zu bringen. Wichtige Voraus-setzungen für eine gelingende Vereinbarkeit sind, dassFrauen und Männer gleichberechtigt an der Erwerbs- undan der Familienarbeit teilnehmen können und dass be-darfsgerechte Kinderbetreuungsmöglichkeiten zur Verfü-gung stehen. Unsere Gesellschaft ist noch immer von ei-ner geschlechtsspezifischen Arbeitsteilung geprägt, dieFrauen im beruflichen Leben benachteiligt und Männerneine aktive Beteiligung in der Familie erschwert. DieseRahmenbedingungen bestimmen auch wesentlich, wieFamilien- und Erwerbsarbeit zwischen den Eltern abge-stimmt werden.

Allein Erziehende können arbeitsteilige Regelungen nichtfür sich nutzen. In der Einelternfamilie hat eine einzigePerson allein Familienarbeit und Erwerbsarbeit zur Si-cherung der – nicht nur wirtschaftlichen – Lebensgrund-lage zu gewährleisten. Misslingt die Vereinbarkeit von

Familien- und Erwerbsarbeit, drohen häufig Notlagen undeine Abhängigkeit von Sozialhilfe.

Auch bei Elternpaaren wird die Abstimmung von Famili-enarbeit und Erwerbsarbeit dann zu einem schwer zu lö-senden Problem, wenn die beruflichen Arbeitsbedingun-gen keine familienfreundlichen Lösungen zulassen.

Eine wesentliche Voraussetzung für die Vereinbarkeit vonFamilie und Beruf ist ein bedarfsgerechtes, verlässlichesKinderbetreuungssystem. Dies ist für Eltern, insbeson-dere für Mütter, von ausschlaggebender Bedeutung für ei-nen erfolgreichen Einstieg bzw. Wiedereinstieg ins Er-werbsleben. Eine Kindertageseinrichtung besuchten imJahr 1998 von den Kindern unter drei Jahren in den altenLändern 2,8 % und in den neuen Ländern 36,3 %.81 Fürdie Kinder über drei Jahren, die noch nicht zur Schule ge-hen, besteht seit dem 1. Januar 1999 ein uneingeschränk-ter Rechtsanspruch auf einen Kindergartenplatz. Trotz-dem gibt es insbesondere in den alten Ländern großeLücken bei einem bedarfsgerechten Angebot für Kinderim Vorschulalter mit erweiterten und flexiblen Öffnungs-zeiten und mit ausreichender Mittagsversorgung. Bei denschulpflichtigen Kindern macht sich das Fehlen vonGanztagsschulen und die mangelnde Flexibilität der Re-gelschule negativ bemerkbar.82

Wie der internationale Vergleich zeigt, gibt es bei der Ta-gesbetreuung für Kinder in der Bundesrepublik ganz er-hebliche Angebotsdefizite. So betrug bereits in der erstenHälfte der 90er-Jahre die Versorgungsquote für Kinderunter drei Jahren in Dänemark 48 %, in Schweden 33 %und in Portugal 12 %.83

Unter solchen Voraussetzungen ist das Risiko allein er-ziehender Mütter, mit ihren Kindern zu verarmen, beson-ders hoch. Allein erziehende Frauen und deren Kinderbilden daher diejenige Familiengruppe, die vergleichs-weise am stärksten von Armut bedroht ist und in der Ar-mut am häufigsten eintritt. Aber auch für Elternpaare birgtdiese Situation ein Armutsrisiko, da mangelnde Kinder-betreuungsmöglichkeiten dazu führen, dass nur ein El-ternteil, zumeist der Vater, erwerbstätig sein kann, sodassim Vergleich zu Verheirateten ohne Kinder auf ein Ein-kommen verzichtet werden muss und mehrere Personenvon nur einem Einkommen leben müssen.

Die Vereinbarkeitsprobleme in den neuen Ländern sindanders gelagert. Hier ist das Angebot an Kinderbetreu-ungsplätzen in den verschiedenen Altersphasen der Kin-der nach wie vor weitgehend bedarfsdeckend. Eine so-ziale Infrastruktur zur Vereinbarkeit von Familie undBeruf ist vorhanden. Probleme treten in den neuen Län-dern vor allem durch den Mangel an Arbeitsplätzen, undzwar an Teilzeit- und Vollzeitarbeitsplätzen für Frauenauf.

81 siehe Statistisches Bundesamt, Jugendhilfestatistik.82 siehe auch Bericht Teil A Kap. IV.2.83 siehe Netzwerk Kinderbetreuung der Europäischen Kommission,

1996 (V/1334/96-DE).


III.3.2 Trennung und Scheidung Trennung und Scheidung sind wichtige Faktoren für dieEntstehung von Niedrigeinkommen und Armut. Auch dieZunahme der Zahl allein Erziehender hängt ursächlichmit Trennungsprozessen zusammen. Drei von fünf alleinErziehenden leben getrennt oder sind geschieden.

Amtliche oder repräsentative Daten über die wirtschaftli-chen Folgen von Trennung und Scheidung für Familienliegen bislang für Deutschland nicht vor. AussagekräftigeStudien zu dieser Thematik stammen hauptsächlich ausden USA. Einige Grundaussagen dieser Forschungenwerden allerdings durch erste Zwischenresultate einer inDeutschland laufenden Untersuchung bestätigt.84 Danachzeigen sich durchgängig zum Teil erhebliche Verschlech-terungen der wirtschaftlichen Lage bei Frauen und Kin-dern als Folge einer Scheidung.

Im Zeitablauf bleiben die geschiedenen Frauen gegenüberden verheirateten in ihrer wirtschaftlichen Entwicklungzurück. Die eigene Erwerbstätigkeit bleibt für ihren Le-bensunterhalt und ihre Einkommenssituation der zentraleFaktor. Eine Verbesserung ihrer wirtschaftlichen Lagestellt sich nach einer Wiederheirat ein.

Repräsentative Daten über Einkommensverschiebungenbei Männern und Frauen nach Trennung und Scheidungsowie über das Ausmaß und die Rolle privater und öf-fentlicher Transfers werden ab 2002 für Deutschland zurVerfügung stehen. Zu diesem Zweck hat die Bundesre-gierung drei wissenschaftliche Studien in Auftrag gege-ben, die das erforderliche Datenmaterial bereitstellenwerden und auf deren Basis politische Handlungsemp-fehlungen formuliert werden können.

III.3.3 Phase der FamiliengründungSchwangerschaft und Geburt verändern das Leben vonFrauen und Männern grundlegend. Bei jungen Familienbesteht im Zuge des Aufbaus eines familiengerechtenHaushalts ein hoher Bedarf an langlebigen Konsumgü-tern. Bei der Geburt eines (weiteren) Kindes entsteht nichtnur ein Betreuungsbedarf, sondern auch ein erhöhter Be-darf an Finanzmitteln für Güter des täglichen Bedarfs undfür langlebige Konsumgüter, nicht zuletzt auch für Wohn-raum. Gerade in dieser Phase geht aber die Erwerbstätig-keit der Eltern, in der Regel der Frauen, zurück, insbe-sondere wenn nicht auf Betreuungsmöglichkeiten fürKinder zurückgegriffen werden kann. Verstärkt gilt diesfür allein Erziehende. Es entsteht eine „Schere“ zwischenfinanziellem Bedarf und Deckungsmöglichkeiten.

In dieser Lebensphase junger Familien, in der einerseitshohe Kosten anfallen, andererseits Ersparnisse ver-gleichsweise gering sind, wird die finanzielle Deckungs-lücke häufig durch Kreditaufnahme geschlossen. Krediteeröffnen damit jungen Familien mit vergleichsweise nied-rigem Einkommen einen Vorgriff auf künftig erwartetes

Einkommen. Kredite bergen jedoch auch erhebliche Risi-ken. Jede Kreditaufnahme verteuert den Konsum. Famili-enhaushalte in wirtschaftlich prekären Lebensverhältnis-sen zahlen aufgrund der schlechteren Konditionen mehrfür Kredite. In den 90er-Jahren handelte es sich beiannähernd der Hälfte der überschuldeten privaten Haus-halte um Haushalte mit Kindern.85

Dass es in der Familiengründungsphase einen Bedarf anBeratung, Begleitung und Unterstützung gibt, zeigt auchdie Inanspruchnahme von Schwangerschafts- oder Schwan-gerschaftskonfliktberatungsstellen. Empirisch belastbareDaten, aus welchen Gründen Frauen und ihre Partner eineBeratungsstelle aufsuchen, liegen nicht vor. Allerdingswerden von den zentralen Trägern der Schwangerenbera-tung übereinstimmend einige wichtige Beweggründe be-nannt.

Danach befindet sich ein großer Teil der Frauen, die eineBeratung aufsuchen, in einer angespannten finanziellenProblemlage. Die Frauen haben Sorge, dass sich durch ein(weiteres) Kind die wirtschaftliche Lage verschlechternwird.

Des Weiteren setzen sich Schwangere und junge Mütter mitProblemen auseinander wie Arbeitslosigkeit oder Angstvor Arbeitslosigkeit, dem Auslaufen eines zeitlich befriste-ten Arbeitsverhältnisses, Kündigung trotz Schwangerschaftsowie geringe Chancen des Wiedereinstiegs in den Ar-beitsmarkt. Schülerinnen, Auszubildende und Studentin-nen sehen sich bei fehlenden Kinderbetreuungsmöglich-keiten gezwungen, ihre Ausbildung zu unterbrechen.Durch neue finanzielle Abhängigkeit von Angehörigen,Wegfall der Ausbildungsförderung, Wohnungsprobleme,Sorgen um die künftige Kindesbetreuung, geraten sie ineine auch psychisch und physisch belastete Lebenslage.

III.4 Soziale Notlagen von Familien und Kindern

Armut von Familien hat viele Gesichter.86 Armut belastetdie gesamte Familie und fordert die Kräfte von Eltern undKindern heraus. Die meisten Eltern stellen eigene Be-dürfnisse im Interesse ihrer Kinder zurück und „sparen“nicht als erstes an ihren Kindern. Dadurch können in ar-men Familien unterschiedliche Versorgungsniveaus fürKinder und Jugendliche entstehen. Kinderarmut stehtdemzufolge zumeist erst am Ende einer von Eltern nichtmehr bewältigten Unterversorgungslage der Familie. Ein-kommensarmut ist für den größeren Teil der Betroffenen

84 Andreß, H.-J. und Lohmann, H.: Die wirtschaftlichen Folgen vonTrennung und Scheidung, 2000.

85 Zur Überschuldung im Einzelnen siehe Bericht Teil A Kap. I.3.86 Insbesondere die umfangreichen Armutsuntersuchungen des Deut-

schen Caritasverbandes und des Deutschen Gewerkschaftsbundes inKooperation mit dem Paritätischen Wohlfahrtsverband, die Untersu-chung des Deutschen Caritasverbandes und des Diakonischen Werksin den neuen Ländern, sowie das im Auftrag der Arbeiterwohlfahrtvom Institut für Sozialarbeit und Sozialpädagogik durchgeführteForschungsprojekt „Armut bei Kindern und Jugendlichen“ haben fürneue Erkenntnisse gesorgt. Auch ohne quantitative Messung eröffnetdas Wissen über die Entstehung sozialer Notlagen und ihre konkre-ten Auswirkungen auf Familien die Möglichkeit, Maßnahmen derArmutsprävention und Strategien der Armutsbekämpfung zu planen.


ein vorübergehender Zustand und nur für einen kleinerenTeil eine dauerhafte Lebenslage. Die Mehrheit der vonArmut betroffenen Kinder durchläuft eine oder mehrerekürzere Phasen von Armut, die negative Auswirkungenauf ihre Entwicklung haben können.

Entwicklungs-, Sozialisations- und Lernprozesse könnennur erfolgreich verlaufen, wenn Kinder und Jugendliche indas Leben ihrer Familie und ihrer sozialen Umwelt einbe-zogen sind. Insbesondere in Familien mit vielschichtigenProblemlagen, etwa bei Vorliegen von Sucht oder Über-schuldung, kann Armut – unbeschadet der angesprochenenGesamtbelastung der Familie – zu schlimmen Mangella-gen bei Kindern führen. Kinder erleben in dieser Lebens-lage nicht nur ihre Unterversorgung, sondern auch dieOhnmacht der Eltern, die Probleme zu meistern, was auchdie Kinder entmutigt und in ihrer Entwicklung schwächt.Es besteht die Gefahr, dass die Beschädigung des Selbst-wertgefühls und der eigenen Identität dauerhaft wirkt.

Ein Armutsrisiko insbesondere für Frauen und ihre Kin-der ist Gewalt im sozialen Nahbereich. Schätzungen zu-folge kommt es in jeder dritten Partnerschaft zu Gewalt –genaue Daten werden erst vorliegen, wenn eine von derBundesregierung hierzu geplante Untersuchung vorliegt.

Betroffene Frauen und ihre Kinder haben oft keine andereMöglichkeit als die Flucht aus der Wohnung ihres Miss-handlers. Hierfür stehen ihnen in der Bundesrepublik über400 Frauenhäuser zur Verfügung, die jährlich von etwa45 000 Frauen mit ihren Kindern aufgesucht werden.Wenn Frauen zum Zeitpunkt des Verlassens der Haus-haltsgemeinschaft nicht erwerbstätig sind, ist die eigenewirtschaftliche Basis und die der Kinder gefährdet.

Bei Einkommensarmut müssen Familien mit zu knappenMitteln den täglichen Lebensunterhalt bestreiten. Mög-lichkeiten und Fähigkeiten der Familienhaushalte hierzunehmen mit der Dauer und Tiefe der Armutslage (Kumu-lation) ab. Armut führt in der Konsequenz zu sozialer Aus-grenzung von Menschen, weil sie von Angeboten der Bil-dung, der Freizeit und des Konsums ausgeschlossenbleiben. Dauernde finanzielle Einschränkungen werdenals emotional belastend erlebt und können zu Problemenim Verhalten und im Umgang mit anderen führen. Kinderinsbesondere in Familien mit Langzeitarmut und kumu-lierenden negativen Lebenslagenmerkmalen sind häufi-ger sozial auffällig als andere Kinder.87

Für Kinder hat die Teilhabe an der modernen Markt- undKonsumgesellschaft eine besondere Bedeutung. Sie wer-den als Zielgruppe des Konsumgüter- und Dienstleis-tungsmarketings zunehmend umworben. In den meistenFamilien artikulieren Kinder nicht nur ihre eigenen Kon-sumbedürfnisse und Konsumwünsche, sie nehmen auchEinfluss auf die Konsumentscheidungen der Eltern. Vorallem bei Familien mit niedrigerem wirtschaftlichem undsozialem Status stehen Marktteilnahme und soziale Inte-gration in einem engen Verhältnis. Die daraus resultieren-

den Einschränkungen beim Konsum können Kinder undJugendliche bei Aktivitäten, Erfahrungen und möglicher-weise auch bei der Kommunikation mit Gleichaltrigen be-einträchtigen.

Kinder erleben, dass die Einschränkung in Konsum unddie Ausgrenzung von (Bildungs-) Angeboten daraus re-sultiert, dass den Eltern die Möglichkeiten fehlen, ihreWünsche und Interessen zu unterstützen. Armut bedeutetdann für die Persönlichkeitsentwicklung von Kindern undJugendlichen Einschränkung und Ausgrenzung als funda-mentale Erfahrung des Aufwachsens. Die möglichenKonsequenzen für die Kinder sind geringes Selbstwertge-fühl, Depressivität, Einsamkeit, Misstrauen, Nervosität,Konzentrationsschwäche und Resignation in Bezug aufberufliche Chancen.

Die Beratungsstellen für Probleme der Partnerschaft undErziehung registrieren ebenfalls die Folgen für die betref-fenden Familien. In der Ehe-, Familien- und Lebensbera-tung sowie der Erziehungsberatung nannten bundesweitca. ein Drittel der Ratsuchenden als direkten Anlass zumAufsuchen der Beratung finanzielle Probleme.

Angesichts der relativ hohen Mietbelastung kommt es vorallem in Ballungsgebieten zu einer anhaltenden Verdrän-gung dieser Familien in schlechtere Wohnverhältnisse.Trotz insgesamt positiver Tendenzen in der Wohnraum-versorgung sind daher in den letzten Jahren vor allem inGroßstädten Problemgebiete entstanden.88 Charakteris-tisch war ein eher kinderfeindliches und ungesundesWohnumfeld mit einer schlechteren Infrastrukturausstat-tung, insbesondere mangelhaften oder fehlenden Bil-dungs-, Ausbildungs-, Arbeits-, Förder- und Unterstüt-zungsmöglichkeiten. Führt Einkommensschwäche zueinem Mangel an Wohnraum, weichen Kinder und Jugend-liche zudem häufig in den öffentlichen Raum aus. Sind dortkeine entwicklungsfördernden Bedingungen, z. B. Ange-bote der außerschulischen Kinder- und Jugendarbeit vor-handen, kann das Wohndefizit nicht kompensiert werden.Es entsteht Aggressivität, häufig verbunden mit zerstöreri-scher Gewalt an öffentlichen Einrichtungen. Armut undAusgrenzung gefährden hier die Chancen von Kindern beider Ausbildung ihrer Fähigkeiten und ihrer persönlichenAutonomie. Sie gefährden das Niveau ihrer Schulbildungund ihrer beruflichen Ausbildung. Die Beeinträchtigungder Entwicklung im Kindesalter kann bewirken, dass sichKinder später keinen befriedigenden Platz im beruflichen,sozialen und privaten Leben sichern können, weil ihnenwichtige Voraussetzungen fehlen. Sie sind im Hinblick aufihre Bildungs- und Berufschancen und damit ihre gesell-schaftliche und berufliche Integration benachteiligt.

Nach dem Gesundheitsbericht für Deutschland89 bestehtbei Kindern ein Zusammenhang zwischen dem Sozialsta-tus der Eltern und dem Gesundheitsverhalten bzw. derKrankheitsanfälligkeit. Benachteiligte Kinder sind häufi-ger ungesund ernährt, häufiger übergewichtig und kör-perlich weniger aktiv, was weitere gesundheitliche Folgen

87 Gesundheitsbericht für Deutschland hrsg. vom Statistischen Bun-desamt, 1998.

88 siehe Bericht Teil A Kap. VI.4.89 siehe hierzu auch Bericht Teil A Kap. VII.


nach sich zieht. Eine wichtige Rolle spielt dabei dasErnährungsverhalten. Ergebnisse zum Ernährungsverhal-ten bei Sozialhilfe beziehenden Familien in sozialen Brenn-punkten westdeutscher Großstädte verdeutlichen, dassäußere Rahmenbedingungen (begrenztes Einkommen, ein-geschränkte Mobilität beim Einkaufen sowie kleine Woh-nungen mit geringen Lagermöglichkeiten) das Ernährungs-verhalten ebenso prägen wie fehlende Fähigkeiten undFertigkeiten in der Nahrungszubereitung und mangelndesErnährungswissen. Dennoch können auch Handlungsmus-ter identifiziert werden, durch die einkommensschwacheHaushalte ihre Einkommen verbindlich und planvoll re-geln. Dazu gehört Vorratshaltung zur Absicherung derErnährungsversorgung in der problematischen letzten Wo-che vor der nächsten Geldüberweisung. Hier ergeben sichAufgaben für die Bildungs- und Beratungsarbeit, die bishernoch zu wenig Berücksichtigung finden.

Armut von Kindern bedeutet eine Einschränkung ihrerErfahrungs-, Entwicklungs- und Lernmöglichkeiten, ins-besondere dann, wenn belastende Faktoren kumulieren.Kinder werden vor allem dann als arm bezeichnet, wennfolgende Kriterien zutreffen:– wenn die für ein einfaches tägliches Leben erforderli-

chen Mittel unterschritten werden,– wenn es an unterstützenden Netzwerken für ihre so-

ziale Integration mangelt,– wenn sie von den für die Entwicklung von Sozial-

kompetenz wichtigen Sozialbeziehungen abgeschnit-ten bleiben,

– wenn Bildungsmöglichkeiten für ihre intellektuelleund kulturelle Entwicklung fehlen,

– wenn sie in ihrem Umfeld gesundheitlichen Beein-trächtigungen ausgesetzt sind,

– wenn Kinder in Familien vernachlässigt werden,– wenn Kinder in Familien Gewalt ausgesetzt sind.

Ein besonderes Problem ist die Situation von Kindern undJugendlichen, die auf der Straße leben (Straßenkinder).Nach Expertenschätzungen verbringen in Deutschland ca.7 000 Jugendliche einen erheblichen Teil ihres Lebens aufder Straße. Sie werden von ihren Sorgepflichtigen ver-nachlässigt oder entziehen sich deren Aufsicht. Ihren Le-bensunterhalt bestreiten sie oftmals durch Bettelei, Dieb-stahl, Prostitution oder Drogenhandel.

Obwohl dem Leben auf der Straße gegenüber eine starkeAmbivalenz vorherrscht und für viele der Wunsch besteht,ein „ganz normales Leben“ (Partner, Wohnung und Arbeit)zu führen, ist ein Ausstieg für die Jugendlichen oftmalsschwierig. Für Minderjährige fehlen angemessene Thera-piemöglichkeiten u. a. zum Drogen- oder Alkoholentzug.Klassische Jugendhilfemaßnahmen mit ihren strengenVorgaben führen häufig zu einem Scheitern, weil sie An-forderungen stellen, die von den Kindern und Jugendli-chen schon vorher nicht erfüllt werden konnten.

Generell sind für die Betreuung von Straßenkindern dieörtlichen Jugendämter zuständig, denen ein breites Spek-trum an Hilfen zur Erziehung sowie an vorläufigen Maß-nahmen zum Schutz von Kindern und Jugendlichen zurVerfügung steht, wie z. B. Vollzeitpflege, Heimerziehung,betreutes Wohnen oder intensive sozialpädagogische Ein-zelbetreuung. Darüber hinaus bestehen in den meistenGroßstädten inzwischen so genannte niedrigschwelligorientierte Einrichtungen.

ZusammenfassungIn Deutschland gab es 1998 rd. 13 Mio. Haushalte mit Kindern, in denen insgesamt 46 Mio. Menschen lebten. Le-benslagen und Lebensformen dieser Familien erwiesen sich als sehr unterschiedlich. Mehr als drei Viertel derHaushalte von Familien waren verheiratete Paare mit Kindern, annähernd ein Fünftel allein Erziehende, deren An-teil in der Vergangenheit aufgrund der Zunahme von Trennung und Scheidung kontinuierlich gewachsen ist. Das Rollenverständnis von Frauen und Männern hat sich in den letzten Jahrzehnten spürbar gewandelt. Vor demHintergrund gestiegener schulischer und beruflicher Bildung betrachten Frauen heute die Erwerbsarbeit als selbst-verständlichen Teil ihrer Lebensplanung. Demzufolge ist die Erwerbsbeteiligung von Frauen kontinuierlich ge-stiegen. Wesentliche Voraussetzungen für die Vereinbarkeit von Familie und Beruf sind jedoch familienfreundli-che berufliche Arbeitsbedingungen und ein bedarfsgerechtes Kinderbetreuungssystem. Hier gibt es bei derTagesbetreuung in den alten Ländern noch erhebliche Defizite.Die meisten Familien bewältigen ihr Leben selbst und leben in sicheren materiellen Lebensverhältnissen. Es gibtjedoch auch Lebensereignisse, die dazu führen, dass Familien in Armut geraten. Einkommensarmut ist für dengrößeren Teil der Betroffenen ein vorübergehender Zustand und nur für einen kleineren Teil eine dauerhafte Le-benslage. Vor allem junge Familien mit kleinen Kindern tragen ein erhöhtes Armutsrisiko. Die Einkommensposi-tion von allein Erziehenden hat sich in den 90er-Jahren relativ verschlechtert. Auslösende Faktoren für Verar-mungsprozesse von Familienhaushalten sind in erster Linie Arbeitslosigkeit und Niedrigeinkommen, Probleme desKonsum- und Marktverhaltens sowie besondere Lebensereignisse, vor allem infolge von Trennung bzw. Schei-dung oder infolge von Schwangerschaft und Geburt eines Kindes. Armut von Kindern ist vielfach eine Folge geminderter Erwerbs- und Einkommenschancen. Allein erziehende Müt-ter und Mehrkinderfamilien weisen sowohl ein erhöhtes Zugangs- als auch ein höheres Verbleibensrisiko in Armuts-lagen auf. Kinder sind vor allem hohen Entwicklungsrisiken ausgesetzt, wenn belastende Faktoren kumulieren.


IV. Bildung

IV.1 Beziehungen zwischen Bildung und Lebenslage der Bevölkerung

In einem lebenslagenorientierten Armuts- und Reichtums-konzept ist eine Berücksichtigung von Bildung90 undAusbildung unerlässlich. Gerade in einer Gesellschaft miteiner so engen Verbindung zwischen (Aus-) Bildungs-und Beschäftigungssystem erfolgt die Verteilung von Le-benschancen wesentlich durch das Nadelöhr der (über-wiegend öffentlich vermittelten) Bildungschancen: Diemisslingende Verknüpfung von Bildungs- und Erwerbs-system führt schnell zu tief greifenden Verlaufsschäden,deren Korrektur immer mit hohen individuellen und so-zialen Kosten verbunden ist. Die positive Kehrseite die-ses engen Konnexes liegt in entsprechenden Möglichkei-ten für sozialpolitische Gestaltung. Unter dieser Prämisseist im Folgenden die Analyse zentraler Gelenkstellen imBildungs- und Ausbildungsverlauf in ihrer Bedeutung fürnachfolgende Lebenslagenentwicklung zu verstehen.

IV.2 Bildungsbeteiligung der Bevölkerung

IV.2.1 ElementarbereichDie Bedeutung des Elementarbereichs als wichtige Wei-chenstellung für die Entwicklung von Anlagen und Bega-bungen wie auch zum Ausgleich von sozialbedingtenChancenungleichheiten ist bildungspolitisch mittlerweileunbestritten. Hier – wie auch im Primarbereich – erfolgenWeichenstellungen, die biografieprägend sind und späterim Hinblick auf eingetretene Fehlentwicklungen oft nurschwer, meist nur unter großen Mühen und immer nur mithohen Kosten korrigiert werden können. Auch die Grund-lagen für geschlechtsspezifische Prägungen, die erhebli-che Konsequenzen für das Bildungs- und Berufswahlver-halten von Jungen und Mädchen haben, werden hiergelegt.

Die Versorgungsrelation im früheren Bundesgebiet ist inden letzten 20 Jahren zwar um 62 % auf 85 % gestiegen;als ausreichend kann sie gleichwohl noch nicht bezeich-net werden. Hinzu kommt, dass nur 20 % aller Kinder-gärten im früheren Bundesgebiet als Ganztagseinrichtun-gen (mit Mittagessen) arbeiten. Die Abstimmung vonFamilienarbeit und Erwerbstätigkeit wird unter diesenBedingungen für berufstätige Elternpaare zu einem

schwer lösbaren Problem; für allein Erziehende birgt siegar das Risiko zu verarmen, zumal Betreuungsmöglich-keiten für Kinder unter drei Jahren besonders rar sind. An-ders hingegen die Situation in den neuen Ländern: Hier istfür das Jahr 1994 nicht nur ein Überangebot an Kinder-gartenplätzen zu verzeichnen, sondern auch ein fastflächendeckender Anteil von Ganztagskindergärten mitMittagessen (97 %). Der auffallend prägnante Unter-schied in der Versorgung mit Kinderkrippen kommthinzu.

Durch spezifische demographische Entwicklungen be-dingt hat sich allerdings die schichtenspezifische Inan-spruchnahme von Kindergärten verändert. Der Anteil vonEltern mit höherem beruflichen Bildungsabschluss bzw.höherem beruflichen Status hat sich zwischen 1986 und1998 erheblich verringert, wohingegen derAnteil von Kin-dern, deren Eltern keinen beruflichenAbschluss aufweisen,deutlich angestiegen ist. In diesem Zusammenhang ist zuklären, inwieweit die Einrichtungen des Elementarbereichsin der Lage sind, einen eher bildungsfernen Hintergrundbei einer steigenden Zahl von Kindern auszugleichen.

Die Bedeutung des vorschulischen Bildungsbereichs kon-trastiert mit der mageren Datenbasis, die nur bedingt Ein-schätzungen der Leistungsfähigkeit dieser Einrichtungenerlaubt. Ansatzpunkte für eine gezielte bildungspolitischeIntervention im Sinne einer Förderung dieser Kinder sindbereits in der vorschulischen Zeit gegeben. Dies erfordertvor allem eine hinreichende Versorgung mit Betreuungs-einrichtungen, vor allem auch für Kinder unter drei Jah-ren, verbesserte Betreuungsrelationen und gezielte Maß-nahmen zur Steigerung der Bildungsqualität dieserEinrichtungen.

IV.2.2 PrimarbereichDie Datenlage zum Primarbereich ist ebenfalls unzurei-chend. Der Befund, dass der Anteil von Kindern, deren El-tern ohne beruflichen Bildungsabschluss sind, von 1986bis 1998 stark zugenommen hat, weist dem Anspruch aufQualität dieser Einrichtungen, über die empirisch gesi-cherte und repräsentative Informationen nicht vorliegen,ein umso größeres Gewicht zu. Wahlmöglichkeiten zwi-schen Ganztagsschulen und Halbtagsschulen mit verläss-lichen Anfangs- und Schlusszeiten, zusätzlich verbundenmit einer pädagogisch profilierten Hortbetreuung, sind inDeutschland – im Vergleich zum europäischen Ausland –noch immer die Ausnahme.

IV.2.3 SekundarbereichDer Übergang der Schüler in die verschiedenen Schular-ten des Sekundarbereichs stellt eine zentrale Vorentschei-dung hinsichtlich der späteren Möglichkeiten zur berufli-chen Ausbildung dar, die ihrerseits wiederum mit derspäteren beruflichen Zukunft in Zusammenhang steht.Allgemein ist ein verstärkter Trend zum Gymnasium zubeobachten, ein Absinken des Hauptschüleranteils sowieeine leichte Zunahme der Realschüler. Dies gilt jedochnicht für Schülerinnen und Schüler ausländischer Her-kunft. Zwar hat sich auch hier in der Entwicklung seit

90 In der Bundesrepublik Deutschland fehlt bislang eine regelmäßigeBerichterstattung zum gesamten Bildungswesen; lediglich der Be-rufsbildungsbericht des BMBF stellt jährlich die Entwicklung imBereich der Berufsbildung außerhalb der Hochschulen dar. Die imRahmen des Armuts- und Reichtumsberichts der Bundesregierungzusammengetragenen, (überwiegend) repräsentativen Daten, die imGutachten von Prof. Dr. Gernot Weißhuhn, „Gutachten zur Bildungin Deutschland – im Rahmen des Berichts der Bundesregierung ,Le-benslagen in Deutschland‘„ zusammengefasst sind, (Veröffent-lichung des Gutachtens erfolgt im 1.Halbjahr 2001, hrsg. vomBMBF) stellen daher eine Grundlage von weit reichender Bedeutungzur Beurteilung der Lage und zu den Perspektiven des gesamten Bil-dungswesens in Deutschland dar.


1980 eine leichte Verschiebung in Richtung höherer All-gemeinbildung vollzogen; doch gravierende Beteili-gungsdefizite bleiben sichtbar: Während in Deutschland1998 rund 40 % das Gymnasium besuchten, die Real-schule rund 23 % und die Hauptschule 20 % sowie die in-tegrierte Gesamtschule 17 %, so besuchten nur 9,4 % Kin-der ausländischer Herkunft das Gymnasium, 8,4 % dieRealschule, aber 67,7 % Hauptschule. Im Hinblick auf dieChancengleichheit beim Schulbesuch – auch hier fehlteine Aufspaltung der Beteiligungsquoten nach sozioöko-nomischen Schichten in der amtlichen Statistik – ergibtsich eine tendenziell eindeutig schichtenspezifischeChancenverteilung. Nach wie vor sind berufliche undökonomische Positionen der Haushalte bzw. deren Vor-stände maßgeblich für die unterschiedliche Partizipationan den verschiedenen Schultypen.

Bei der Verteilung der Absolventen nach Abschluss der je-weiligen allgemein bildenden Schule spiegelt sich die be-reits in der Verteilung der Schüler auf die Schultypensichtbar gewordene Tendenz, höherwertige Schulab-schlüsse (Fachhoch-, Hochschulreife) anzustreben.

Eine besondere Rolle spielen auch hier die Absolventenausländischer Herkunft. Obwohl sich im langfristigenTrend die Anteile von Absolventen ausländischer Herkunftin den höheren allgemein bildenden Abschlüssen verbes-sert haben, erreichen Kinder ausländischer Herkunft nachwie vor vergleichsweise geringerwertige Abschlüsse.

Der Chancengleichheit beim Schulabschluss sind aber of-fenbar auch für andere Bevölkerungsteile gegenwärtig

noch Grenzen gesetzt: zwar hat sich der Anteil der Arbei-terkinder beim Erwerb einer Hochschulzugangsberechti-gung zwischen 1987 und 1996 um ca. 50 % erhöht (auf12 %), der Abstand zum Anteil der Beamtenkinder (mit64 %), der Selbstständigenkinder (mit 53 %) sowie derAngestelltenkinder (mit 38 %) ist nach wie vor erheblich.

Um die sozioökonomischen Hintergründe des Über-gangsverhaltens der Absolventen des allgemein bildendenSchulsystems in eine betriebliche Lehre, in Erwerbstätig-keit, Nichterwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit darzu-stellen und damit die Gleichheit bzw. Ungleichheit in denÜbergangschancen zu untersuchen, fehlen im Wesentli-chen die amtlichen Daten.

IV.2.4 Übergänge der Absolventen des allgemein bildenden Schulwesens

Die Qualität der schulischen Abschlüsse ist ebenfalls einwesentlicher Faktor für das weitere Fortkommen in dernachfolgenden beruflichen Ausbildung. Es fehlen auchhier Längsschnitterhebungen in der amtlichen Bildungs-statistik. Der überwiegende Teil der Absolventen des all-gemein bildenden Schulsystems (etwa zwei Drittel) mün-det in den Bereich der betrieblichen Berufsausbildung ein.Als Trend wird deutlich, dass Absolventen der Haupt-schule in der Entwicklung immer weniger direkt ins dualeSystem übergehen, während immer mehr Gymnasialab-gänger zunächst eine Lehre beginnen. Dies bedeutet, dasssich formal gesehen die schulische Vorbildung der Aus-zubildenden verbessert hat und Hauptschüler zur Verbes-

Schaubi ld IV.1

Verteilung der Schüler (14 Jahre alt) 1986 bis 1996 nach sozioökonomischen Merkmalen – Früheres Bundesgebiet


serung ihrer Chancen, eine Lehrstelle zu finden, Berufs-fachschulen besuchen.

Der Versorgungsgrad der Absolventen des allgemein bil-denden Schulsystems, die eine duale Ausbildung anstre-ben, mit weiter führenden Ausbildungsmöglichkeitenhängt naturgemäß wesentlich ab von der Zahl der zur Ver-fügung stehenden Ausbildungsplätze insgesamt. Die Ent-wicklung der Angebots-Nachfragerelationen zwischen1974 und 1998 zeigt folgendes Bild: Im früheren Bun-desgebiet gab es 1974 zahlenmäßig in etwa einen Aus-gleich zwischen der Nachfrage nach Ausbildungsplätzenund dem Angebot an Plätzen. 1982 veränderte sich diesesVerhältnis zu Ungunsten der Nachfrage, um danach bis1990 zu einem starken Überangebot an Ausbildungsplät-zen zu führen (rund 18 %). In den Folgejahren verringerte

sich das Angebot an Ausbildungsplätzen, sodass 1998 dieZahl der noch nicht vermittelten Bewerber um einen Aus-bildungsplatz wieder etwas höher war als die Zahl der zurVerfügung stehenden Ausbildungsplätze. In den neuenLändern bestand wegen der wirtschaftlichen Umbruchsi-tuation nach der deutschen Einheit, die sich auch auf diebetriebliche Berufsausbildung auswirkte, ein Mangel anbetrieblichen Ausbildungsplätzen, sodass Jugendlichendurch Sonderprogramme von Bund und Ländern außer-betriebliche Ausbildungsplätze zum Ausgleich angebotenwerden mussten. Die Entwicklung der Relation von An-gebot und Nachfrage nach Ausbildungsplätzen ist inso-fern ein wichtiger Indikator, weil durch betriebliche Be-rufsausbildung nach allen Erfahrungen die Chancen derJugendlichen beim Übergang in Beschäftigung deutlicherhöht werden.

Schaubi ld IV.2

Verteilung der Schulabgänger nach Abschlussarten 1973 bis 1997 – %


Schaubi ld IV.3

Deutsche Studierende an Universitäten nach beruflicher Stellung der Väter– Früheres Bundesgebiet – % 1973 bis 1997

Schaubi ld IV.4

Auszubildende in der betrieblichen Berufsausbildung (duales System) nach schulischer Vorbildung – 1998 – %


IV.2.5 Tertiärer BereichDer Blick auf den tertiären Bereich (Fachhochschulen,Universitäten) ist im Rahmen einer Armuts- und Reich-tumsberichterstattung insofern von Belang, weil die Ab-solventen beider Hochschularten individuell bessereChancen im Berufsleben haben und sie – neben den übri-gen Ausbildungsgängen – gesamtwirtschaftlich einenwichtigen Produktionsfaktor darstellen. Die Verdreifa-chung der Studierendenzahl zwischen 1970 und 1990(früheres Bundesgebiet) sowie die Versechsfachung derStudierendenquote von 4,3 % (1960) auf rund 30 %(1997, Deutschland) kann ohne Zweifel als Indikator fürWohlstandszuwachs gewertet werden. Im Blick auf dieChancengleichheit beim Zugang zum Studium ist zu prü-fen, inwieweit schichtenspezifische Beteiligungsunter-schiede gegeben sind, bzw. ob diese im Zeitverlauf aus-geglichener geworden sind. Die entsprechende Analyseder Entwicklung von 1973 bis 1997 zeigt, dass der Anteilder Arbeiterkinder nicht wesentlich angestiegen ist,während Angestelltenkinder erheblich stärker vertretensind (starke Verschiebungen vom Arbeiterstatus zum An-gestelltenstatus sind allerdings in Rechnung zu stellen).Nach wie vor sind auch Bildungsselbstrekrutierungsef-fekte sehr stark. Aufschluss über Chancengleichheit inBezug auf Bildungsbeteiligung ergibt auch die Analyse

des Zusammenhangs zwischen dem Bildungsniveau derjeweiligen Elterngeneration und deren Kinder. Insgesamtgesehen wird deutlich, dass sich das Bildungsniveau derjeweiligen „Kinderaltersgruppen“ im Vergleich zum Bil-dungsniveau der Eltern in Richtung auf eine erheblicheHöherqualifizierung verschoben hat.

IV.2.6 WeiterbildungChancen und Notwendigkeiten des lebenslangen Lernenswaren noch nie so groß wie heute. Weiterbildungsmaß-nahmen tragen zu einer Stabilisierung der Erwerbs- undEinkommensverläufe bei und beugen Armutsprozessenvor. Insofern bildet der Bereich der Weiterbildung einenwesentlichen Beitrag zur Lebenslagensituation der Be-völkerung in der Bundesrepublik Deutschland. Dabeispielt zunächst das Ausmaß der Weiterbildungsbeteili-gung eine große Rolle – dies in der allgemeinen wie in derberuflichen Weiterbildung, weil nur so eine Anpassung andie sich rasch verändernden Anforderungen des Arbeits-und Berufslebens möglich wird. Insgesamt hat zwischen1979 und 1997 im früheren Bundesgebiet fast jederZweite an mindestens einer Weiterbildungsmaßnahmeteilgenommen. Eine entsprechend starke Expansion ab1991 hat auch in den neuen Ländern stattgefunden.

Schaubi ld IV.5

Teilnahmequoten an beruflicher Weiterbildung nach Erwerbsstatus 1979 bis 1997 – %


Allerdings ist dieser insgesamt hohe Stand der allgemei-nen und beruflichen Weiterbildungsbeteiligung in grup-penspezifischer Differenzierung ungleich verteilt. An-hand des Kriteriums „berufliche Vorbildung“ zeigt sich,dass der Anteil von Personen mit Fachhochschul- bzw.Universitätsabschluss im früheren Bundesgebiet von24 % (1979) auf 48 % (1997) angestiegen ist, derjenigevon Personen mit Fachhochschul-, Meister- bzw. Meis-terprüfungsabschluss von 20 auf 42 %. Der Anteil derje-nigen Personen mit Lehr- bzw. Berufsfachschulabschlussliegt deutlich unter diesen Werten und im Falle, dass keinnormaler beruflicher Abschluss vorliegt, ist die beruflicheWeiterbildungsquote am geringsten, obwohl auch hier inden letzten 20 Jahren eine leichte Zunahme der Beteili-gung zu verzeichnen ist. Hinzu kommt, dass eine Diffe-renzierung der beruflichen Weiterbildungsbeteiligungnach Erwerbsstatus und Geschlecht ergibt, dass erwerbs-tätige Männer eine etwas höhere Beteiligungsquote auf-weisen als erwerbstätige Frauen. Der starke Anstieg derallgemeinen und beruflichen Weiterbildung zeigt, dassdas Konzept des lebenslangen Lernens in Deutschlandzwar deutlich an Boden gewonnen hat; dennoch bestehenaus gruppenspezifischer Sicht noch klare Defizite (beruf-liche Vorbildung, beruflicher Status, Geschlecht).

IV.3 Bildung in der Wissens- und Informationsgesellschaft

Indikatoren im Beschäftigungssystem weisen eindeutigdarauf hin, dass die allgemeine Nachfrage nach Informa-tionsberufen weiter expandiert. Demgegenüber sind Bil-dungsdefizite in den Bereichen Mathematik und Natur-

wissenschaften sowie (z. T. geschlechtsspezifischen) Beteiligungsdefizite an Mathematik-, Physik- und Infor-matikleistungskursen festzustellen. Die Unterrichtsdefi-zite bzgl. der neuen Medien in Schule und Berufsschulelassen sich u. a. daran festmachen, dass derzeit der Aus-stattungsgrad der allgemein bildenden Schulen mit Com-putern und Internet-Zugang nur rund 30 % beträgt unddass es zudem an entsprechenden Qualifikationen beimLehrpersonal mangelt. Auch die relativ geringe Zahl vonStudierenden in Informatik dürfte für die Deckung deszukünftigen Bedarfs kaum ausreichen.

IV.4 BildungsressourceneinsatzDer Umfang von Bildungsressourcen für die allgemeinbildende und berufliche Ausbildung stellt eine wesent-liche Voraussetzung für die Qualifizierung des Faktors Arbeit in der deutschen Volkswirtschaft dar. Die Verbesse-rung der Fähigkeiten steht in engem Zusammenhang mitden späteren Lebenslagen der Bevölkerung im Zeitverlauf.Zwar sind internationale Vergleiche des Bildungsressour-ceneinsatzes wegen der unterschiedlichen Strukturen derBildungssysteme immer problembehaftet; dennoch sindNiveauunterschiede nicht zu übersehen. Im Hinblick aufden Anteil der gesamten Bildungsausgaben (öffentlicheund private Ausgaben für die Erstausbildung) sowie denAnteil der öffentlichen Bildungsausgaben am Bruttoin-landsprodukt steht Deutschland im Vergleich mit fünfgroßen OECD-Staaten (USA, Japan, Frankreich, Italien,U.K.) im Mittelfeld dieser Länder. Eine Anteilsausweitungbei den öffentlichen Bildungsausgaben zwischen 1970 und1980 von 3,7 auf 4,8 %, ein Sinken dieses Wertes bis 1991

Schaubi ld IV.6

Gefördertenzahlen im BAföG nach Jahren (1980, 1990, 1998) bzw. Hochschularten

Quelle: Bundesministerium für Bildung und Forschung, Statistiken zum BAföG


auf 4,0 % und ein neuerlicher Anstieg bis 1997 auf 4,5 %markieren einen instabilen Verlauf bildungsökonomischerAnstrengungen auf relativ niedrigem Niveau. Bei den an-deren Vergleichsstaaten gibt es bei den öffentlichen Aus-gabenanteilen eher langfristig leicht sinkende Anteilswerte(Ausnahme bilden Frankreich und Italien).

Etwas aussagekräftiger hingegen als der Anteil der Bil-dungsausgaben (wegen differenzieller Preiseinflüsse) istdie Relation der Schüler zum Lehrpersonal. Diese Rela-tionen haben sich seit 1970 deutlich verbessert, vor allemim Zeitraum zwischen 1970 und 1980; bis 1990 allerdingsist eine bemerkenswerte Verlangsamung zu registrieren.Von 1990 (früheres Bundesgebiet) bis 1998 stiegen die Re-lationen auch nur leicht wieder an. Ein weiterer entspre-chend wichtiger Indikator bezüglich der Qualität des Bil-dungssystems bildet die Relation der Studierenden zumeingesetzten Personal an Fachhochschulen und Univer-sitäten (vor allem dem wissenschaftlichen Personal). Un-geachtet günstigerer Ziffern in den neuen Ländern nachder deutschen Einheit ist hier insgesamt ein Trend zur Ver-schlechterung dieser Betreuungsrelation zu verzeichnen.

Der Grad der Versorgung mit Ausbildungsleistungen inallen Teilen des Bildungssystems und die Nivellierung derbeobachteten, sozioökonomisch bedingten Unterschiedein der Bildungsbeteiligung hängen auch wesentlich davonab, in welchem Ausmaß eine Förderung jener Kinder undJugendlicher erfolgt, deren Eltern zunächst keine ausrei-chende Möglichkeit zur Finanzierung einer längeren bzw.höherwertigen Ausbildung haben. Die Gefördertenquote,d. h. der Anteil der Geförderten an der Zahl der demGrunde nach förderungsberechtigten Studierenden zeigteinen deutlichen Abwärtstrend von 1980 bis 1998 auf-grund von Änderungen im BAföG. Besondere „Ein-brüche“ sind zu beobachten bei Fachhochschulen undUniversitäten (von 42,7 % im früheren Bundesgebiet imJahre 1980 auf 18,7 % in Gesamtdeutschland im Jahre1998). Ein weiterer Indikator zum materiellen Förde-rungsumfang bilden die im BAföG vorgesehenen Be-darfssätze. Hier ist in den vergangenen Jahren ein völligerAusgleich für die gestiegenen Lebenshaltungskostennicht erfolgt. Wesentliches Ziel der Förderung der Aus-bildungsbeteiligung ist der Ausgleich von Chancen zwi-schen sozialbenachteiligten und nicht benachteiligtenKindern und Jugendlichen. Ein wichtiger Indikator hier-für ist die Differenzierung der Geförderten nach deren so-zialer Herkunft, da zu erwarten ist, dass die unterenSchichten in höherem Maße an der Förderung beteiligtsind als die höheren und oberen Schichten. Hier sind we-gen der wenig aussagekräftigen Datenlage zuverlässigeAussagen indes nicht möglich. Es bleibt aber die Vermu-tung, dass nach wie vor die Förderung von Kindern ausder Arbeiterschicht überdurchschnittlich ist im Vergleichzu den anderen Gruppen.

IV.5 Auswirkungen von Bildung auf Erwerbs-tätigkeit, Einkommen und berufliche Positionierung

Der erreichte Bildungsstand der Bevölkerung ist in vie-lerlei Hinsicht gesellschafts- und wirtschaftspolitisch ein

wesentlicher Faktor im Hinblick auf die Armuts- undReichtumslage. Die allgemeine Bildungsstruktur der Be-völkerung hat sich von 1982 bis 1998 erheblich verbessert(bezüglich allgemeiner schulischer Abschlüsse). Im Ein-zelnen abgenommen hat das Gewicht des Volks-/Haupt-schulabschlusses. Ein Bildungsdefizit in Form des defini-tiven Fehlens eines allgemeinen Schulabschlusses liegtbei Männern bei 2,4 %, bei Frauen bei 2,7 %, in den neuenLändern nur bei 1,0 bzw. 0,9 %. In diesem Kontext zu se-hen ist auch der (funktionale) Analphabetismus in der Er-wachsenenbevölkerung über 15 Jahre, ein Befund, zudem jedoch nur Schätzungen (0,5 bis 1,9 Mio. Erwach-sene) existieren.

IV.5.1 Beruflicher Bildungsstand der Erwerbstätigen

Von noch weitreichenderer Bedeutung ist die strukturelleEntwicklung der beruflichen Bildungsabschlüsse, d. h.die Art der beruflichen Qualifikation der Erwerbstätigen,die im Produktionsprozess als Humankapital eingesetztsind, vor allem in einer rohstoffarmen Volkswirtschaft wiein Deutschland. Im früheren Bundesgebiet zeigt sich zwi-schen 1982 und 1997 eine bedeutende Strukturverschie-bung hin zu höher- und hoch qualifizierenden beruflichenAusbildungsabschlüssen sowohl bei Männern als auchbei Frauen. Im Jahre 1982 hatten 10 % der erwerbstätigenMänner einen Fachhoch- bzw. Universitätsabschluss.1997 betrug dieser Wert 18,1 %. Bei den Frauen ergebensich entsprechende Anteile in Höhe von 6,4 % (1982) und12,8 % (1997). Es sanken hingegen die Anteile derjeni-gen, die über definitiv keinen beruflichen Abschluss ver-fügten, beträchtlich (bei den Männern von 24,6 auf12,7 %;bei den Frauen von 39,4 auf 18,4 % in 1997). Inden neuen Ländern zeigte sich eine noch günstigere be-rufliche Bildungsstruktur der Erwerbstätigen – eine Folgedes DDR-Bildungssystems. Die berufliche Ausbildungder jüngeren Erwerbstätigen (20 bis unter 25, 25 bis unter30 Jahre) ist insofern von Belang, als hier der Stand derberuflichen Ausbildung für den späteren Erwerbs- undLebensverlauf eine zentrale Größe ist.

IV.5.2 Beruflicher Bildungsstand der Erwerbslosen

Die Entwicklung der Struktur der Erwerbslosen kann alsSpiegelbild der Struktur der Erwerbstätigen in dem Sinneangesehen werden, dass höhere Anteile für die wenig be-ruflich Qualifizierten und niedrige Anteile hoch Qualifi-zierter zu erwarten sind, wenn davon ausgegangen wird,dass ein hoher beruflicher Bildungsstand das Risiko derErwerbslosigkeit spürbar verringert. In den alten wie inden neuen Ländern zeigt sich bei Männern wie Frauen,dass die Arbeitslosenquoten bei den hoch Qualifiziertenbis 1997 leicht ansteigen, aber danach wieder sinken undsogar ältere Jahrgänge kaum stärker von Arbeitslosigkeitbetroffen sind. Das weitaus größte Arbeitslosigkeitsrisikotragen Männer und Frauen ohne formalen beruflichenAusbildungsabschluss, d. h. berufliche Ausbildungsdefi-zite führen bezüglich der Erwerbslage zu außerordentlichhohen Risiken. In den neuen Ländern ist aufgrund des


andauernden Umstrukturierungsprozesses der Wirtschaftdas Niveau der Arbeitslosenquoten allgemein höher. Den-noch zeigen sich auch hier ähnliche Rangfolgen der Ar-beitslosenquoten. Das Arbeitslosigkeitsniveau bei Frauenliegt auch in den neuen Ländern über dem im früherenBundesgebiet, jedoch ist der Abstand hier größer als beiden Männern.

IV.6 Berufliche Abschlüsse und Stellung im Beruf

Die Positionierung der Erwerbstätigen in einer sozioöko-nomischen Hierarchie ist wesentlich beeinflusst durch dieHöhe der beruflichen Ausbildung. Herausragende Ergeb-nisse in dieser Hinsicht sind, dass sich im früheren Bun-desgebiet der Anteil der hoch Qualifizierten bei denSelbstständigen von 1982 bis 1997 mit über 20 % fast ver-doppelt hat. Entsprechende Ausweitungen ergeben sichauch bei den Beamten. Erheblich verbessert hat sich auchdie Qualifikationsstruktur der männlichen und weiblichenAngestellten. Der Anteil derjenigen, die über keinen be-ruflichen Abschluss verfügten, hat sich bei Männern wieFrauen seit 1982 in etwa halbiert. Auch innerhalb der Ar-beiterschaft ist der Anteil ohne beruflichen Abschluss beiden Männern deutlich (von 36 auf 21 %, bei den Frauenvon 62 auf 43 %) zurückgegangen. In den neuen Ländernliegt aufgrund der Unterschiede des DDR-Bildungssys-tems im Vergleich zum System im früheren Bundesgebietder Anteil derjenigen ohne beruflichen Abschluss generellüber alle Statusgruppen hinweg wesentlich niedriger.Dementsprechend fallen die Werte für die hoch Qualifi-zierten höher aus, sodass die Anteilsausweitung der hochQualifizierten in den einzelnen Statusgruppen in den letz-ten Jahren nicht so deutlich ausfällt wie im früheren Bun-desgebiet.

Der Erfolg der Absolventen des Bildungssystems hängt u.a. davon ab, in welchen Wirtschaftsbereichen sie beschäf-tigt werden. Dies insbesondere angesichts der Tatsache,dass die Beschäftigung im öffentlichen Dienst ab 1992nicht mehr wesentlich ausgeweitet worden ist. Insgesamtgesehen zeigt sich, dass Personen mit höher- und hochqualifizierten beruflichen Bildungsabschlüssen mit deut-lich besseren Erwerbschancen rechnen konnten, obwohlsich die Beschäftigungsspielräume im öffentlichen Sektorfür diese Qualifikationsniveaus erheblich verengt haben.Damit wird deutlich, dass sich die Nachfragestruktur nachArbeitskräften im Unternehmens- besonders im privatenDienstleistungsbereich, in Richtung auf eine Höherquali-fizierung verschoben hat.

Ein weiterer wichtiger Aspekt im Hinblick auf die Er-werbssituation nach Abschluss der beruflichen Ausbil-dung ist die Einmündung in die beruflichen Tätigkeitenam Arbeitsplatz. Für die alten Länder ergeben sich zwi-schen 1990 und 1997 folgende Entwicklungen: Die be-ruflichen Tätigkeiten Erwerbstätiger mit Universitätsab-schluss weiten sich erheblich aus, hauptsächlich in denDienstleistungstätigkeiten. Erwerbstätige mit Fachhoch-schulabschluss wurden in hohem Maße zusätzlich in tech-nischen Diensten, übrigen Verwaltungsdiensten, Wer-

bungs-/Organisationsdiensten, DV-Diensten und Erzie-hungs- und Ausbildungsdiensten beschäftigt. Die Be-schäftigung von Erwerbstätigen mit abgeschlossener Be-rufsausbildung (Hauptanteil mit Lehrabschluss sowieBerufsfach- und Fachschule) verlief sehr unterschiedlich.Äußerst starke Beschäftigungseinbußen erlitten fast alleFertigungsberufe sowie leitende Verwaltungsdienste undland- wie forstwirtschaftliche Berufe. Bei den Frauen ex-pandieren stärker Dienstleistungsberufe. Erwerbstätigeohne abgeschlossene Berufsausbildung finden allgemeinschlechter eine Beschäftigung. Frauen werden rund 54 %in Dienstleistungsberufen ausgebildet, in denen in der Re-gel auch die Arbeitslosenquoten vergleichsweise niedri-ger sind als in den Fertigungsberufen. Insofern folgt dieAusbildungsberufsstruktur der Frauen der Verschiebunghin zu Dienstleistungstätigkeiten.

In den neuen Ländern spielt der Umbruch des alten DDR-Wirtschaftssystems eine große Rolle. Bei den Erwerbs-tätigen mit Universitätsabschluss verlieren vor allem dietechnischen Dienste, während andere Dienstleistungstätig-keitsarbeitsplätze aufgebaut werden. Der Fachhochschulab-schluss als neue Ausbildungskategorie findet überwiegendArbeitsplätze in Dienstleistungstätigkeiten. Arbeitsplätzefür Personen mit abgeschlossener Berufsausbildung werdenmassiv in technischen Diensten, Fertigungsberufen und lei-tenden Verwaltungsdiensten abgebaut. In der Kategorieohne abgeschlossene Berufsausbildung sank die Zahl derArbeitsplätze fast durchweg über alle Berufstätigkeiten hin-weg.

Hinsichtlich der Einmündungen der Absolventen des Bil-dungssystems in Beschäftigung und in weitere sozioöko-nomische Bereiche ergibt sich für die alten Länder fol-gendes Bild: Abgänger aus den Hauptschulen gingen1975 mit 2,2 % direkt in Arbeitslosigkeit über, 1998 sindes 12,5 %. Von den Absolventen mit Realschulabschlusstraten 1975 11 % direkt in den Arbeitsmarkt ein; 1998 sindes nur 2,6 %.

Die Bedeutung eines hohen beruflichen Bildungsstandesim Hinblick auf die Einkommenserzielung ist seit länge-rem durch eine Reihe von Untersuchungen bekannt. Nachwie vor gilt, dass die Löhne von Männern durchschnitt-lich über alle Qualifikationsniveaus hinweg nach wie vorhöher sind als die der Frauen. Nach wie vor gilt auch, dassmit der Höhe der beruflichen Abschlüsse die Einkom-menserzielung deutlich ansteigt. Die „Renditen“ eines zu-sätzlichen beruflichen Ausbildungsjahres sind bei denMännern im früheren Bundesgebiet deutlich gesunken.Bei den Frauen sind diese jedoch fast konstant gebliebenund liegen nunmehr über denen der Männer, obwohl dasabsolute durchschnittliche Verdienstniveau der Frauennoch niedriger liegt. Die ausbildungsbedingte Lohnsprei-zung hat sich bei den Männern weiter verringert. Bei denFrauen hingegen zeigen sich zum Teil geringe Abnahmender Lohndistanz bzw. sogar Zunahmen. Dies bedeutetauch, dass sich die relative Lohnposition der beschäftig-ten Frauen verbessert. Dies gilt z. T. auch für die neuenLänder. Insgesamt zeigt sich auch, dass höher und hochqualifizierte Erwerbstätige steilere Einkommenskarrieren


im Zeitverlauf im Sinne höherer erzielter Bruttomonats-einkommenszuwächse aufweisen.

Die Verteilung der Erwerbstätigen auf verschiedene Ar-beitszeitkategorien (wöchentliche Arbeitszeit) spiegelt ei-nen wichtigen Teil der Erwerbssituation wider. Insgesamtgesehen wird deutlich, dass bei den Männern in allen Qua-lifikationsniveaus die Vollzeitquoten von 1987 bis 1997leicht gesunken sind. Die niedrigeren Quoten bei denFrauen deuten darauf hin, dass noch zusätzlicher Bedarfan Teilzeitbeschäftigungsmöglichkeiten besteht, da sichdie Vollzeitquoten von 1987 bis 1997 im früheren Bun-desgebiet gesenkt haben. Die Quoten der Männer undFrauen in den neuen Ländern deuten darauf hin, dass diebeschäftigten Männer und Frauen eher weniger auf Teil-zeitarbeitsplätzen arbeiten, da die Beschäftigungs- undEinkommenssituation diesen Spielraum begrenzt.

Dass die Höhe des beruflichen Bildungsstandes eine er-hebliche Rolle in Bezug auf die individuelle Lebenslagebzw. Armuts-/Reichtumsposition hat, ist belegbar. Diesbemisst sich an der Höhe der Erwerbseinkommen, an dererreichten beruflichen Position und an der Beschäfti-gungssicherheit gegenüber dem Zustand der Erwerbslo-sigkeit. Solche Zusammenhänge sind jedoch nur dann alsvalide anzusehen, wenn die erworbene formale Qualifi-kation im Erwerbs- und Berufsleben auch ausbildungs-adäquat eingesetzt werden kann. Im früheren Bundesgebietzeigt sich, dass trotz der festgestellten erheblichen Zu-nahme der Beschäftigung von hoch Qualifizierten kaumVerdrängungsprozesse im Bereich der zu besetzendenArbeitsplätze nach unten stattgefunden haben, sonderndie Arbeitskräftenachfrage zusätzlich höher qualifizierteArbeitskräfte angefordert hat, ohne dabei Erwerbstätigemit darunter liegenden Qualifikationsniveaus nennens-wert zu ersetzen. Auch in den neuen Ländern sind keineVerdrängungsprozesse festzustellen. Hingegen führt eineausbildungsinadäquate Beschäftigung zu erheblichenVerdiensteinbußen (bis zu 60 % bei hoch Qualifizierten).Erwerbstätige Männer mit abgeschlossener Berufsausbil-dung verlieren im Falle einer inadäquaten Beschäftigungetwa 30,5 %, Frauen 28 %. In den neuen Ländern zeigensich bei hoch qualifizierten Männern Verdienstabschlägevon 22 % und bei Frauen von rund 50 %. ErwerbstätigeMänner mit abgeschlossener Berufsausbildung verdienenauf ausbildungsinadäquaten Arbeitsplätzen rund 15 %

weniger, Frauen rund 20 %. Diese vergleichsweise gerin-geren Abschläge erklären sich auch aus dem allgemeinnoch niedrigeren Verdienstniveau.

IV.7 Bildungsbeteiligung von Mädchen und Frauen

Mädchen und junge Frauen haben in den letzten zehn Jah-ren in ihrer Bildungsbeteiligung erheblich aufgeholt undin vielen Bereichen die Männer überholt. Sie stellen in-zwischen die Mehrheit der Abiturienten in allgemein bil-denden Schulen und die Mehrheit der Erstsemester an denUniversitäten. Trotz besserer und höherwertiger Bil-dungsabschlüsse zeigen sich jedoch nicht die zu erwar-tenden Erfolge im Beschäftigungssystem mit den ent-sprechenden Konsequenzen für ihren wirtschaftlichenStatus.

In der beruflichen Bildung finden sich junge Frauen in ho-hem Maße in schulischen Berufsausbildungsgängen, dieoft in schlecht dotierte sogen. „Frauenberufe“ münden. Inzukunftsorientierten IT- Berufsaubildungsgängen sind siemit 14 % noch stark unterrepräsentiert. In Wissenschaftund Forschung holen Frauen sichtbar auf. So liegt ihreBeteiligung an den Promotionen inzwischen bei einemDrittel. Aber in Führungspositionen an Hochschulen undForschungseinrichtungen stellen sie mit knapp 10 % bzw.5 % nur eine kleine Minderheit dar.

Dies hat erhebliche Konsequenzen für ihren materiellengesellschaftlichen Status. Hinzu kommt, dass auch dort,wo sie über die gleichen Abschlüsse verfügen, Frauen im-mer noch erheblich schlechter bezahlt werden als Männer(z. B. 30 % Lohndifferenz für Fachhochschulabsolven-tinnen).

Entscheidend ist hier noch immer das in Deutschlandweitgehend ungelöste Problem der Kinderbetreuung.Ganztagsangebote zur Kinderbetreuung wie im übrigeneuropäischen Ausland fehlen bei uns. Immer noch wirddie Verantwortung dafür einseitig Frauen zugewiesen.Dies wirkt sich in entscheidendem Maße auf ihre Berufs-und Karriereplanung aus. Im Rahmen einer gleichstel-lungsorientierten Bildungs- und Forschungspolitik sindhier Weichenstellungen erforderlich, die eine Sicherungvon Kinderbetreuung selbstverständlich werden lassen.


V. Arbeitsmarkt Die Teilhabe an der Erwerbsarbeitsgesellschaft und dasdurch Erwerbsarbeit erzielbare Einkommen bestimmendie Lebenssituation der Menschen wesentlich. Arbeitslo-sigkeit, insbesondere wenn sie sich über einen längerenZeitraum erstreckt, kann zu sozialer Ausgrenzung führenund Armutsrisiken mit sich bringen. In materieller Hin-sicht ist (Langzeit-)Arbeitslosigkeit mit einer Absenkungdes Wohlstandsniveaus verbunden, da Arbeitslosengeldund Arbeitslosenhilfe in der Regel auf niedrigerem Ni-veau als das Erwerbseinkommen liegen. Gleichzeitigkönnen auch der soziale Status und die durch das Berufs-leben geprägten sozialen Beziehungen infrage gestelltwerden. Insofern richten sich die folgenden Darlegungenvor allem auf die Gefahr, arbeitslos zu werden und zu sein,sowie auf die Dauer der Arbeitslosigkeit, hier besondersauf die Zahl und den Anteil von Langzeitarbeitslosen.

Bei kurzzeitiger (Such-)Arbeitslosigkeit ist anzunehmen,dass die Betroffenen häufig über finanzielle Reserven ver-fügen, Lohnersatzleistungen erhalten oder Transferzah-lungen von Verwandten bekommen, was auch bei denmeisten Auszubildenden zutreffen dürfte. Der überwie-gende Teil beendet die Arbeitslosigkeit nach weniger alseinem Jahr. Gleichwohl kann es auch bei kurzzeitiger Ar-beitslosigkeit und sogar bei Erwerbstätigkeit zu Unter-versorgungslagen und sozialer Ausgrenzung kommen.Dies gilt gerade dann, wenn eine Erwerbsperson An-gehörige zu versorgen hat und/oder einer niedrig bezahl-ten Erwerbstätigkeit nachgeht.

V.1 Struktur des BeschäftigungssystemsAuch wenn Armutsrisiken in erster Linie mit Arbeitslo-sigkeit und nicht mit Erwerbstätigkeit verbunden sind, soliefert die Analyse des Beschäftigungssystems doch wich-tige Einblicke in die längerfristige Entwicklung von Er-werbsverhalten und Erwerbstätigkeit. Es zeigt sich, dassauf dem Arbeitsmarkt eine hohe Flexibilität herrscht.Viele Beschäftigte nehmen nach Abschluss von Schule,Ausbildung oder Studium in ihrem Erwerbsleben dauer-haft nicht nur einen bestimmten Arbeitsplatz ein.

V.1.1 Die Entwicklung der Erwerbstätigkeit91

Seit Beginn der 70er-Jahre hat die Erwerbstätigkeit imfrüheren Bundesgebiet absolut von 27 Mio. auf knapp

ZusammenfassungDer Zugang zu höherwertigen Schul-, Ausbildungs- und Berufsabschlüssen wie auch der Zugang zum Studium istnach wie vor stark durch Herkunft, Bildungsstand und berufliche Stellung der Eltern bestimmt. Im langfristigenTrend haben sich die Anteile von Kindern ausländischer Herkunft an den höheren allgemein bildenden Abschlüs-sen verbessert, gleichwohl erreichen sie immer noch vergleichsweise geringerwertige Abschlüsse. Geringere Ar-beitsmarktbeteiligung und schlechtere Erwerbschancen mit einem erhöhten Armutsrisiko sind die Folge.Die Entwicklung der Angebots-Nachfrage-Relationen im Bereich der dualen Ausbildung ist insbesondere in denneuen Ländern noch entwicklungsbedürftig. Auch im Bereich der Weiterbildung bestehen nach wie vor erheblicheBeteiligungsdefizite. Der strukturelle und wirtschaftliche Wandel verläuft umgekehrt proportional zum Rückgangakademischer Ausbildungsgänge v. a. in Ingenieurwissenschaften und Informatik, z. T. auch in Mathematik undNaturwissenschaften.Bildung ist Zukunftsvorsorge, denn das Risiko des Arbeitsplatzverlustes ist an den Bildungs- und Berufsabschlussgekoppelt: Je geringer der berufliche Ausbildungsabschluss, desto höher die Gefahr der Arbeits- bzw. Dauerar-beitslosigkeit. Das weitaus größte Risiko tragen Männer und Frauen ohne beruflichen Ausbildungsabschluss. Nochimmer sind zudem die durchschnittlichen Löhne von Männern über alle Qualifikationsniveaus hinweg höher alsdie der Frauen. Mädchen und junge Frauen haben in den letzten zehn Jahren im Hinblick auf die Bildungsbeteiligung erheblichaufgeholt und in vielen Bereichen die Männer überholt. Trotz besserer und höherwertiger Bildungsabschlüsse zei-gen sich jedoch nicht die zu erwartenden Erfolge im Beschäftigungssystem mit den entsprechenden Konsequen-zen für ihren wirtschaftlichen Status. Verantwortlich hierfür sind in Deutschland immer noch vorhandene Problemebei der Kinderbetreuung.Die Minimierung von Chancenungleichheiten in der Bildungsbeteiligung muss im Elementarbereich mit einerdeutlichen Verbesserung der Versorgungslage durch eine günstigere Betreuungsrelation sowie die Anhebung derBildungsqualität in den Einrichtungen beginnen. Die bildungsökonomischen Anstrengungen verliefen langjähriginstabil und auf relativ niedrigem Niveau.

91 Die hier verwendeten Zahlen zu Erwerbstätigen, Erwerbslosen undzur Bevölkerung werden vom Statistischen Bundesamt einmal jähr-lich im Rahmen des Mikrozensus ermittelt. Die Erwerbslosen werdenentsprechend der Definition der Internationalen Arbeitsorganisationin Genf erfasst. Diese Definition weicht von der von der Bundesan-stalt für Arbeit verwendeten Definition der Arbeitslosigkeit ab. Die indiesem Abschnitt dargestellten Erwerbslosenzahlen (nach der inter-nationalen Definition) weichen daher von den im nächsten Abschnittverwendeten Arbeitslosenzahlen (nach der Definition der Bundesan-stalt für Arbeit) ab. Da die Ausführungen in diesem Abschnitt auf ei-ner einzigen Erhebung, dem Mikrozensus beruhen, weichen auch diehier aus dem Mikrozensus verwendeten Bevölkerungszahlen von de-nen im Bericht Teil A Kap. I.1 zugrunde gelegten Daten aus der Be-völkerungsstatistik ab. Ein solches Vorgehen ist gerechtfertigt, umsystematische Verzerrungen zu vermeiden. Diese können entstehen,wenn Daten, die aufgrund abweichender methodischer Erhebungs-konzepte ermittelt wurden, zueinander in Beziehung gesetzt werden.


30 Mio. (1998) zugenommen. Gleichzeitig ist die Bevölke-rung gewachsen, und die Zahl der Erwerbspersonen – diessind alle Personen, die Arbeit haben oder Arbeit suchen –hat sich erhöht. Da die Zahl der Erwerbstätigen nicht pro-portional mit der Zahl der Erwerbspersonen anstieg, hatsich der Anteil der Erwerbstätigen an den Erwerbspersonenvon ca. 99 % (1973) auf ca. 91 % (1998) vermindert. In denneuen Ländern hat aufgrund der mit der wirtschaftlichenUmstrukturierung verbundenen Probleme die Zahl der Er-werbstätigen von 1991 bis 1998 um 1,2 Mio. Personen abgenommen. Der Anteil der Erwerbstätigen an den Er-werbspersonen ist von rund 89 % (1991) auf 80 % (1998)gesunken. Er lag damit um 10 Prozentpunkte unter dem An-teil im früheren Bundesgebiet (siehe Anhangtabelle V.1).

Verändert hat sich auch die Struktur der Erwerbstätigen.Der Anteil der Selbstständigen und mithelfenden Famili-enangehörigen an allen Erwerbstätigen im früheren Bun-desgebiet ist von 14 % (1975) auf 12 % (1998) zurückge-gangen, der Anteil der Arbeiter und Angestellten hat sichdagegen von 78 % (1975) auf 81 % (1998) erhöht. Hin-tergrund war vor allem die Abnahme der im Bereich derLandwirtschaft Tätigen in den 70er- und 80er-Jahren. Inden neuen Ländern hat sich dagegen seit der deutschenEinheit der Anteil der Selbstständigen und mithelfendenFamilienangehörigen fast verdoppelt. Er lag mit rund 8 %aber immer noch 3 Prozentpunkte unter dem Anteil imfrüheren Bundesgebiet.

An Bedeutung gewonnen hat die Teilzeitbeschäftigung.Arbeiteten 1985 in Westdeutschland 12 % aller abhängigBeschäftigten in Teilzeit, so waren es 1998 rund 20 %.Diese Zunahme geht vor allem auf die stärkere Erwerbs-tätigkeit von Frauen zurück. Von 1985 bis 1998 nahm dieZahl der abhängig beschäftigten Frauen insgesamt um 2,2 Mio. zu, die Zahl der Teilzeit beschäftigten Frauen um1,9 Mio. Damit waren im früheren Bundesgebiet rund40 % der Frauen teilzeitbeschäftigt. Auch in den neuenLändern ist, trotz rückläufiger Beschäftigung, die Zahl derin Teilzeit Beschäftigten gestiegen. Sie war aber mit rund12 % (1998) bei allen abhängig Beschäftigten und mit rund22 % bei den abhängig beschäftigten Frauen weniger ver-breitet als im früheren Bundesgebiet (siehe AnhangtabelleV.2). Schwierig ist die Einordnung dieser Entwicklung. Ei-nerseits ermöglicht die Schaffung von Teilzeitarbeitsplät-zen vielfach erst die Erwerbstätigkeit verbunden mit einerbesseren Vereinbarkeit von Beruf und Familie. Anderer-seits kann es zu einem unfreiwilligen Ausweichen in Teil-zeit kommen, wenn eine Vollzeittätigkeit nicht möglich ist.

V.1.2 Erwerbsbeteiligung und Erwerbstätigkeitnach Altersgruppen

Die Erwerbsbeteiligung92 hat sich für Frauen und Männerim früheren Bundesgebiet unterschiedlich entwickelt. Die

Erwerbsbeteiligung der Frauen ist in den Altersgruppender 25- bis unter 60-Jährigen angestiegen und war ledig-lich bei den 60- bis 64-Jährigen leicht rückläufig, währendsich die der 25- bis unter 55-jährigen Männer seit Beginnder 70er-Jahre geringfügig vermindert hat. Die Erwerbs-quoten der 55- bis unter 65-jährigen Männer sind wegender schwierigeren Lage auf dem Arbeitsmarkt und er-leichtertem Rentenzugang für diese Gruppe stark zurück-gegangen. Aufgrund einer höheren Bildungsbeteiligungund längerer Ausbildungszeiten hat die Erwerbsbeteili-gung der jüngeren Altersgruppen bei Frauen und Männernabgenommen.

Die Erwerbsbeteiligung in den neuen Ländern war in al-len Altersgruppen außer bei den 55- bis unter 65-Jährigenim Jahr 1998 niedriger als zu Beginn der 90er-Jahre. Sielag aber immer noch über der Erwerbsbeteiligung imfrüheren Bundesgebiet, bei den Frauen um bis zu 20 Pro-zentpunkte, bei den Männern nur geringfügig. Das ist einIndiz dafür, dass trotz geänderter Rahmenbedingungendas erlernte Erwerbsverhalten beibehalten wird. Die Be-teiligung der 55- bis unter 65-jährigen Männer und Frauenhat sich nach einem starken Abfall zwischen 1991 und1993 wieder erhöht, bedingt durch die vielfach auslau-fenden Vorruhestandsregelungen. Bei den 40- bis unter55-jährigen ostdeutschen Frauen hat sich die Erwerbsbe-teiligung nach anfänglichem Rückgang seit 1996 nichtweiter verringert. Das Gleiche gilt für die 30- bis unter 55-jährigen Männer. Kontinuierlich gefallen sind dagegendie Erwerbsquoten der 20- bis unter 40-jährigen Frauen inden neuen Ländern. Ebenfalls fast kontinuierlich gefallensind die Erwerbsquoten der 15- bis unter 25-Jährigen. Dasist allerdings nicht nur als Reaktion auf Schwierigkeitenbei der Arbeitsplatzsuche zu werten. Das bundesdeutscheBildungssystem sieht längere Ausbildungszeiten vor, alses in der DDR der Fall war. Trotz der Abnahme lagen dieErwerbsquoten der 15- bis unter 25-Jährigen in den neuenLändern noch erheblich über den Quoten im früherenBundesgebiet.

Die Erwerbstätigkeit der Männer im früheren Bundesge-biet hat sich in den vergangenen dreißig Jahren jeweilsparallel zur Lage am Arbeitsmarkt entwickelt: Bei einemAnstieg der Arbeitslosigkeit nach den Ölkrisen der 70er-und 80er-Jahre und den vereinigungsbedingten Proble-men auf dem Arbeitsmarkt zur Mitte der 90er-Jahre hatsich jeweils auch die Erwerbstätigkeit der Männer ver-mindert. Die Erwerbstätigkeit der westdeutschen Frauenist dagegen mit nur geringen Einbrüchen weiter angestie-gen (siehe Anhangtabellen V.3 und V.4).

Die Erwerbstätigkeit hat sich in den neuen Ländern fürMänner und Frauen in allen Altersgruppen stark vermin-dert: Die Erwerbstätigenquoten der 25- bis unter 55-jähri-gen Männer sind seit 1991 um ca. 8 Prozentpunkte gefal-len, sie lagen damit um ca. 6 Prozentpunkte unter denQuoten im früheren Bundesgebiet. Die Erwerbstätigen-quoten der 25- bis unter 55-jährigen ostdeutschen Frauensind seit 1991 von ihrem anfänglich sehr hohen Niveauum ca.10 Prozentpunkte gefallen, sie lagen damit abernoch um ca. 5 Prozentpunkte über den Quoten der west-deutschen Frauen. Parallel zur Erwerbsbeteiligung hat

92 Die Erwerbsbeteiligung misst, wie viele Personen einer Personen-gruppe sich auf dem Arbeitsmarkt befinden, d. h. erwerbstätig oderarbeitssuchend sind. Ein Maß für die Erwerbsbeteiligung ist die Er-werbsquote – der Anteil der Summe aus Erwerbstätigkeit und Er-werbslosen an allen Personen einer Personengruppe. Ein Maß für Er-werbstätigkeit ist die Erwerbstätigenquote – der Anteil derErwerbstätigen an allen Personen einer Personengruppe.


sich die Erwerbstätigkeit der 55- bis unter 65-Jährigenentwickelt, sie ist seit 1993 sowohl bei den Männern alsauch bei den Frauen in Ostdeutschland wieder angestie-gen, war aber geringer als in Westdeutschland. Abgenom-men hat bis Mitte der 90er-Jahre ebenso die Erwerbs-tätigkeit der jungen Erwachsenen, seitdem ist sieallerdings wieder leicht angestiegen (siehe Anhangtabel-len V.5 und V.6).

V.1.3 Erwerbstätigkeit von Frauen

Frauen nehmen zunehmend das Recht auf eigene Er-werbsarbeit in Anspruch. Insbesondere in Westdeutsch-land hat sich die Erwerbsbeteiligung der Frauen ständigerhöht, wobei ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt insbe-sondere durch drei Faktoren beeinträchtigt werden:

– die „geschlechtsspezifische Teilung der Arbeits- undBerufsfelder“,

– die Konzentration „auf Teilzeitarbeit bzw. unge-schützte Arbeitsverhältnisse“ und die

– Verknüpfung mit „diskontinuierlichen Zeitarrange-ments im individuellen Lebenslauf“.

Die Möglichkeiten einer eigenständigen Einkommenssi-cherung über den Arbeitsmarkt sind folglich erschwert.93

Am stärksten ist die Erwerbsbeteiligung in der Gruppe der45- bis unter 55-Jährigen gestiegen, ein Indiz dafür, dass

Frauen nach der Kindererziehung verstärkt ins Erwerbs-leben zurückkehren. Parallel zu den Erwerbsquoten habenin Westdeutschland auch die Erwerbstätigenquoten derFrauen zugenommen, besonders stark die der Frauen von45 bis unter 55 Jahren.

Circa 40 % aller abhängig beschäftigten westdeutschenFrauen waren 1998 in Teilzeit beschäftigt. Dabei ist be-merkenswert, dass sich die Teilzeitquote der Frauen imAlter von 35 bis unter 45 Jahren auf über 50 % erhöht hat,und damit um ca. 10 Prozentpunkte über der Teilzeitquotealler 15- bis unter 65-Jährigen lag. Dies deutet darauf hin,dass sich Frauen der mittleren Altersgruppe neben derKindererziehung verstärkt einer Teilzeitbeschäftigungwidmeten. Ebenfalls stark angestiegen sind die Teilzeit-quoten der älteren erwerbstätigen Frauen in Westdeutsch-land: Mehr als 50 % der 55- bis unter 60-Jährigen undmehr als 60 % der 60- bis unter 65-jährigen abhängig be-schäftigten Frauen arbeiteten 1998 in Teilzeit. DieseFrauen wählten zunehmend den gleitenden Übergang indie Rente über Teilzeittätigkeit.

Im früheren Bundesgebiet war die Erwerbstätigkeit derFrauen mit im Haushalt lebenden Kindern unter 6 Jahrenniedriger als die der Frauen ohne Kinder (siehe TabelleV.1). Der Abstand der Erwerbstätigenquoten der beidenGruppen hat sich allerdings beträchtlich verringert. DieErwerbstätigkeit der verheirateten Frauen mit Kindern hatseit den 70er-Jahren besonders stark zugenommen, sodasssich die Erwerbstätigenquoten der verheirateten und derallein erziehenden Frauen mit Kindern im früheren Bun-desgebiet angenähert haben. 93 Siehe Sellach, B.: Ursachen und Umfang von Frauenarmut, 2000.

Tabel le V.1

Erwerbstätigenquoten von Frauen nach Familienstand und Alter der ledigen Kinder im Haushalt

Quelle: Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Mikrozensus (Stand der Erhebungswoche im April bzw. Mai des jeweiligen Jahres)


In den neuen Ländern ergab sich dagegen ein anderesBild: Die Erwerbstätigkeit der Frauen ohne Kinder imHaushalt war niedriger als die der Frauen mit Kindern imHaushalt, was wahrscheinlich auf der geringeren Er-werbstätigkeit älterer Frauen in den neuen Ländern be-ruht. Außerdem waren die Erwerbstätigenquoten der ver-heirateten Frauen mit Kindern höher als die der alleinerziehenden Frauen. In Ostdeutschland waren Frauen mitKindern im Haushalt aber insgesamt noch häufiger er-werbstätig als in Westdeutschland.

V.1.4 Geringfügige BeschäftigungDie geringfügige Beschäftigung entwickelte sich imLaufe der 90er-Jahre zu einer zentralen Beschäftigungs-form im unteren Lohnbereich. Für Arbeitnehmer war diegeringfügige Beschäftigung als Möglichkeit des Hinzu-verdienstes attraktiv, sofern sie als sozialversicherungs-freie Nebentätigkeit ausgeübt werden konnte. Eine aus-schließlich geringfügige Beschäftigung reichte in derRegel nicht zur Deckung der Lebenshaltungskosten aus.

Während es im Jahr 1987 2,3 Mio. ausschließlich gering-fügig Beschäftigte gab und 0,5 Mio. geringfügig Ne-bentätige, wurden im Jahr 1997 in Westdeutschland 3,6 Mio. ausschließlich geringfügig Beschäftigte und 1,3 Mio. geringfügig Nebentätige registriert. Der Anteilder Frauen hat sich ebenfalls erhöht, bei den ausschließ-lich geringfügig Beschäftigten von 60 % auf 66 %, bei den geringfügig Nebentätigen von 37 % auf 48 %. In denneuen Ländern hat sich die ausschließlich geringfügigeBeschäftigung seit dem Jahr 1992 erhöht, während dieZahl der geringfügig Nebentätigen zurückgegangen ist(siehe Tabelle V.2). Der Anteil der Frauen war im Jahr

1997 mit 49 % bei den ausschließlich geringfügig Be-schäftigten in den neuen Ländern niedriger als im frühe-ren Bundesgebiet. Bei den geringfügig Nebentätigen lagdieser Anteil bei 44 %.

Eine hohe ökonomische Bedeutung hatte der Zuverdienstbesonders für Arbeitslose, 77 % dieser Gruppe gaben1997 an, dass das Einkommen unbedingt zum Lebensun-terhalt benötigt werde; unter den sonstigen in Ausbildungbefindlichen Personen sagten 70 % sowie von den Stu-denten 68 %, dass sie auf das Einkommen aus der (aus-schließlich) geringfügigen Beschäftigung angewiesenseien.

V.1.5 Eintritt ins ErwerbslebenDie verschärften Bedingungen am Arbeitsmarkt in den90er-Jahren haben die Situation beim Übertritt von derAusbildung in die Beschäftigung (sog. 2. Schwelle) nichtunberührt gelassen. Vollzog sich der Übergang von einerdualen Berufsausbildung in die Erwerbstätigkeit für diejungen Fachkräfte im Vergleich zu schulischen Ausbil-dungsformen bis 1993 noch im Wesentlichen reibungslos,so war in den letzten Jahren zunehmend auch Arbeitslo-sigkeit an der 2. Schwelle zu beobachten. Dies war u. a.auf die nicht mehr überall erforderliche große Zahl vonFacharbeitern, und den damit verbundenen Personalab-bau aufgrund der Verschlechterung der wirtschaftlichenLage zur Mitte der 90er-Jahre zurückzuführen. Viele Be-triebe haben damals ihre Neueinstellungen reduziert undzögerten mit der Übernahme der Jugendlichen nach Ab-schluss der Ausbildung.

Seit 1995 ist eine Vielzahl von tarifvertraglichen Rege-lungen zur Übernahme der Jugendlichen nach Abschluss

Tabel le V.2

Entwicklung der geringfügigen Beschäftigung

* Es wurden alle gegen Entgelt ausgeübte Beschäftigungsverhältnisse erfasst, für die keine SV-Beiträge abgeführt werden, die Zahlen enthaltendemnach auch Bagatell- und illegale Beschäftigungsverhältnisse.

** Im Jahr 1997 wurden die Altersgruppen der 14- bis unter 15-Jährigen und 70- bis unter 75-Jährigen zusätzlich aufgenommen, was bereits zu ei-ner Zunahme um insgesamt 135 Tsd. geringfügigen Beschäftigten geführt hat.

Quelle: Friedrich, W. u.a.: Sozialversicherungsfreie Beschäftigung. 2. Wiederholungsuntersuchung 1997, Forschungsbericht des Bundesministeriumfür Arbeit und Sozialordnung Nr. 181b, Bonn 1997, ISG 1997, S. 33 und 66


der Ausbildung getroffen worden. Dies konnte jedoch ei-nen weiteren Rückgang der Übergangsquoten in Beschäf-tigung nur bedingt verhindern. 1995 blieben noch knappzwei Drittel der betrieblich ausgebildeten Jugendlichenim Ausbildungsunternehmen. Lediglich ein Sechstelkonnte aufgrund betrieblicher Entscheidungen nicht über-nommen werden. Ein weiteres Sechstel entwickelte an-dere Pläne und hat den Ausbildungsbetrieb von sich ausverlassen. Auch wenn ein Teil der nicht vom Ausbil-dungsbetrieb übernommenen Jugendlichen sich aus eige-nen Erwägungen für das Verlassen des Ausbildungsbe-triebes und die Aufnahme einer Beschäftigung in einemanderen Betrieb entschied, so ist doch eine nicht unerheb-liche Zahl auch an der so genannten 2. Schwelle zunächstarbeitslos geworden.

Während im früheren Bundesgebiet gemäß den Daten desIAB-Betriebspanels seit 1996 erfreulicherweise ein Trendzur verstärkten Übernahme von Jugendlichen im Ausbil-dungsbetrieb (1996: 53 %, 1997: 55 %, 1998: 58 %) sicht-bar war, gab es in den neuen Ländern jedoch nach wie vorgravierende Probleme an der Nahtstelle zwischen Ausbil-dung und Beschäftigung. Die Übernahmequote ist in denneuen Ländern von 52 % (1996) bis auf 46 % (1998) ge-sunken.

V.2 Die Entwicklung der Arbeitslosigkeit bis 1998

Während 1973 die Arbeitslosenquote bei 1,2 % lag, stiegdie Arbeitslosenquote bis 1975 infolge der durch den ers-ten Ölpreisschock ausgelösten Rezession 1974/1975 undder sinkenden Erwerbstätigkeit auf 4,7 % an. Zum erstenMal seit Mitte der 50er-Jahre wurden damals im Jahres-durchschnitt mehr als 1 Million Arbeitslose registriert.Zwar ging die Arbeitslosigkeit wachstumsbedingt in denfolgenden Jahren wieder etwas zurück, doch lag auch inden Jahren 1979 und 1980 die Zahl der Arbeitslosen nochbei fast 900 000 und die Arbeitslosenquote bei 3,8 %. DieVorstellung von immer währender Vollbeschäftigung undeiner weitgehenden Steuerbarkeit des Arbeitsmarktes wardadurch infrage gestellt.

Als zu Beginn der 80er-Jahre der zweite Ölpreisschock1981/82 in der Bundesrepublik Deutschland die nächsteRezession auslöste, begann die Zeit der hohen Arbeitslo-sigkeit. 1983 erreichte die Arbeitslosenquote 9,1 % und1985 sogar 9,3 %. Die jahresdurchschnittliche Zahl derArbeitslosen betrug 1985 2,3 Mio. Zwar gelang es vonZeit zu Zeit Wachstumsraten zu erreichen, die zur Schaf-fung neuer Arbeitsplätze führten, aber es kam gleichzeitigauch zu einem Anstieg des Erwerbspersonenpotenzials.Bis 1991 konnte die Arbeitslosenzahl in Westdeutschlandlediglich auf 1,7 Mio. verringert werden. Dies entspracheiner Arbeitslosenquote von 6,3 %. Als Deutschland 1993von einer Rezession getroffen wurde und auch in dennächsten Jahren lediglich moderate Wachstumsraten er-zielt wurden, stieg die Zahl der Arbeitslosen im früherenBundesgebiet bis 1997 auf im Jahresdurchschnitt 3 Mio.(Arbeitslosenquote 11,0 %). Danach sank die Zahl der Ar-

beitslosen wieder, 1998 lag sie jahresdurchschnittlich bei2,9 Mio. (Arbeitslosenquote 10,5 %).

Die Arbeitslosenquote der Frauen lag im früheren Bun-desgebiet im Jahr 1998 mit 10,3 % etwa auf dem Niveauder Männer (10,6 %). Dagegen war die Arbeitslosenquoteder Frauen bis 1993 stets – teils deutlich – höher als die-jenige der Männer. Die absolute Zahl der weiblichen Ar-beitslosen lag wegen der geringeren Erwerbsneigung derFrauen – bis auf die Jahre 1978 bis 1980 – allerdings nied-riger als die Zahl der arbeitslosen Männer.

Mit der deutschen Einheit erlebten die neuen Länder nichtnur politisch eine Zäsur. Die in der Zentralplanwirtschaftgarantierten Arbeitsplätze fielen in den neuen Ländernmassenhaft weg. Sie waren zum großen Teil nicht kon-kurrenzfähig oder konnten strengeren betriebswirtschaft-lichen Kriterien nicht genügen. Bis Juli 1991 stieg dieZahl der registrierten Arbeitslosen auf über eine MillionPersonen an. Im Jahresdurchschnitt 1991 betrug die Ar-beitslosenquote 10,3 %.

Etwa 1,1 Mio. Menschen machten von einer Vorruhe-standsregelung und der Altersübergangsgeld-RegelungGebrauch. Außerdem wanderten viele Menschen insfrühere Bundesgebiet ab oder pendelten zu einem dorti-gen Arbeitsplatz. Dennoch stieg die Zahl der Arbeitslosenbis zur zweiten Hälfte der 90er-Jahre auf fast 1,4 Mio.Personen an. Die Arbeitslosenquote erreichte in den Jah-ren 1997 und 1998 jeweils 19,5 %.

Die Arbeitslosenquote der Frauen lag in den neuen Län-dern deutlich höher als diejenige der Männer. In der ers-ten Hälfte der 90er-Jahre war die Frauenarbeitslosenquotesogar fast doppelt so hoch wie diejenige der Männer. Inder zweiten Hälfte der 90er-Jahre kam es dann – bei ins-gesamt steigender Arbeitslosenzahl – zu einer Annähe-rung dieser Arbeitslosenquoten.

V.3 Dynamik am Arbeitsmarkt/ Dauer der Arbeitslosigkeit

Hinter der Zahl von im Jahresdurchschnitt 1998 rd. 4,3 Mio. Arbeitslosen verbargen sich etwa 7 Mio. Zu- undAbgänge in und aus Arbeitslosigkeit. Für die meisten Be-troffenen war Arbeitslosigkeit kein langfristiges Schick-sal, sondern eine nur relativ kurze Erfahrung, wobei Män-ner ihre Arbeitslosigkeit schneller beenden als Frauen. ImJuni 1998 betrug die durchschnittliche Dauer der Arbeits-losigkeit (gemessen an den Abgängen) 9,3 Monate. In denneuen Ländern war dabei die durchschnittliche Dauer derArbeitslosigkeit (gemessen an den Abgängen) mit 9,9 Monaten etwas höher als im früheren Bundesgebietmit 9,0 Monaten. Lediglich 23,5 % der Arbeitslosen be-endeten damals ihre Arbeitslosigkeit nach mehr als einemJahr. Gerade bei jüngeren Menschen war die Dauer derArbeitslosigkeit relativ kurz. In vielen Fällen handelte essich lediglich um unvermeidbare „Sucharbeitslosigkeit“.

Statistiken, wie häufig einzelne Personen von Arbeitslo-sigkeit betroffen sind, liegen nicht vor. Allgemein ist da-von auszugehen, dass Personen ohne abgeschlossene Be-rufsausbildung ein erheblich höheres Risiko haben,


mehrfach in ihrem Leben von Arbeitslosigkeit betroffenzu sein. Ihre spezifische Arbeitslosenquote liegt weithöher als diejenige von Personen mit Berufsausbildung (siehe auch Bericht Teil A Kap. IV.5).

Tabel le V.3

Dauer der Arbeitslosigkeit bei Beendigung der Arbeitslosigkeit im Juni 1998 in Monaten

Quelle: Bundesanstalt für Arbeit

V.4 Struktur der Arbeitslosen

Die Bestandsstruktur der Arbeitslosen ist in den Anhang-tabellen V.7 und V.8 im Einzelnen dargestellt. Hinsicht-lich des Armutsrisikos ist an der Veränderung der Be-standsstruktur besonders interessant, wie sich der Anteilderjenigen im Zeitverlauf verändert hat, die am Arbeits-markt weniger Chancen besitzen (wie z. B. Langzeitar-beitslose). Gleiches gilt für die Frage, welche beruflicheQualifikation vor Arbeitslosigkeit schützt und wie sichdie Jugendarbeitslosigkeit bzw. die Arbeitslosigkeit beiälteren Arbeitnehmern entwickelt hat.

V.4.1 Langzeitarbeitslosigkeit

Langzeitarbeitslosigkeit (Dauer der Arbeitslosigkeit 12Monate und länger) – als Ursache für Armut – spielte1973 praktisch keine Rolle. Der Anteil der Langzeit-arbeitslosen an den Arbeitslosen im früheren Bundesge-

biet lag lediglich bei 8,5 %. Bezogen auf alle Erwerbs-personen betrug der Anteil der Langzeitarbeitslosen0,1 %. Vor allem bedingt durch die Rezession in der ers-ten Hälfte der 70er-Jahre stieg dann die Langzeitarbeits-losigkeit in der zweiten Hälfte der 70er-Jahre an. 1980 lagder Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosenbei 12,9 %. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen an denErwerbspersonen war mit 0,65 % aber noch recht niedrig.Auch 1980 war damit das Risiko einer längerfristigen Ar-beitslosigkeit relativ gering.

Bis 1992 hat sich das Problem der Langzeitarbeitslosig-keit stark erhöht. Der Anteil der Langzeitarbeitslosen anallen Arbeitslosen stieg im früheren Bundesgebiet auf26,6 %. Bezogen auf die Erwerbspersonen betrug der An-teil der Langzeitarbeitslosen 1,76 %. Zwar stieg die Zahlder Erwerbstätigen um rund 3 Mio. an, doch verhindertendie starke Zuwanderung aus dem Ausland und das erhöhteErwerbspersonenpotenzial sowie die Rezession zu Be-ginn der 80er-Jahre, dass die Arbeitslosigkeit abgebautwerden konnte. Die hohe Arbeitslosigkeit hat für einenTeil der Arbeitslosen dazu geführt, dass sie aus der Er-werbsarbeitsgesellschaft ausgegrenzt wurden. In den90er-Jahren hat sich das Problem der Langzeitarbeitslo-sigkeit weiter verschärft. 1998 betrug der Anteil der Lang-zeitarbeitslosen an den Erwerbspersonen fast genau 4 %.

In den neuen Ländern waren – relativ – weit mehr Er-werbspersonen von Langzeitarbeitslosigkeit betroffen alsim früheren Bundesgebiet. So erreichte der Anteil derLangzeitarbeitslosen 1998 mit 6,7 % der Erwerbsperso-nen einen Höchststand (zum Vergleich: 1992: 3,76 %).Damit dürfte die Gefahr, durch Arbeitslosigkeit in Armutzu geraten, in den neuen Ländern größer sein als im frühe-ren Bundesgebiet. Allerdings erhielten ostdeutsche Ar-beitslose deutlich öfter Lohnersatzleistungen als west-deutsche Arbeitslose, was das Armutsrisiko wiederummindert.

Langzeitarbeitslosigkeit und Alter

Insbesondere ältere Arbeitnehmer waren häufig vonLangzeitarbeitslosigkeit betroffen. Dies bedeutet abernicht zwangsläufig, dass jeder, der längerfristig arbeitslosist, einem besonders hohem Armutsrisiko unterliegt. Zum

Tabel le V.4

Langzeitarbeitslose

* berechnet als Anteil der Langzeitarbeitslosen an allen Arbeitslosen im jeweiligen September mal der jahresdurchschnittlichen Arbeitslosenquote(bezogen auf die abhängigen zivilen Erwerbspersonen)



einen kann das Arbeitslosengeld – je nach Alter – bis zu32 Monaten gewährt werden, zum anderen ist anzuneh-men, dass die Vermögenssituation mit dem Alter güns-tiger wird. Dies bedeutet, dass Zeiten der Arbeitslosig-keit und dadurch bedingte Einkommensverluste über län-gere Zeit durch Vermögensbestände ausgeglichen werden können.

Außerdem suchte ein Teil der älteren Arbeitslosen nichtmehr den Wiedereintritt in Erwerbsarbeit, sondern befandsich eher im Übergang in den Ruhestand. Es ist gerade beider Altersgruppe von 60 bis 64 Jahren leicht ersichtlich,dass die meisten von Arbeitslosigkeit Betroffenen mög-lichst schnell in Rente gingen. So betrug die Zahl der Ar-beitslosen zwischen 60 und 64 Jahren im September 1998im früheren Bundesgebiet lediglich 108 000, während inder Altersgruppe 55 bis 59 Jahre gleichzeitig 547 000 Per-sonen als arbeitslos registriert wurden.

In den neuen Ländern spielte zu Beginn der 90er-Jahre dieArbeitslosigkeit Älterer (ab 55 Jahre) praktisch kaum eineRolle. Im September 1992 waren von den insgesamt 1,1 Mio. Arbeitslosen lediglich 4,5 % 55 Jahre oder älter.Zu diesem Ergebnis haben die umfangreichen Vorruhe-stands- und Altersübergangsgeldregelungen beigetragen,mit denen etwa 1,1 Mio. Menschen vorzeitig (teils schonmit 55 Jahren) aus dem Erwerbsleben ausgeschieden sind.Da eine solche Regelung aber ordnungspolitisch bedenk-lich und rentenpolitisch nicht durchzuhalten war, wurdesie Mitte der 90er-Jahre abgeschafft mit dem Ergebnis,dass im September 1998 immerhin 33,9 % der Arbeitslo-sen 55 Jahre oder älter waren. Allerdings machten die 60- bis 64-Jährigen lediglich 3,9 % der Arbeitslosen aus.Hier wirkte sich immer noch die große Frühverrentungs-aktion aus der ersten Hälfte der 90er-Jahre aus.

V.4.2 Berufliche Qualifikation und Arbeitslosigkeit

Eine gute Ausbildung und ggf. Weiterbildung ist immernoch und in zunehmendem Maße Garant dafür, möglichstnicht oder nur kurzzeitig von Arbeitslosigkeit betroffen zusein. Während die Arbeitslosenquote von Menschen mitHochschulabschluss bei unter 5 % liegt, ergibt sich fürMenschen ohne abgeschlossene Berufsausbildung eineArbeitslosenquote von 20 % und mehr. Der Anteil der Ar-beitslosen ohne Berufsausbildung in den neuen Ländernwar mit 21,9 % weniger als halb so hoch wie im früherenBundesgebiet mit 46,1 % (jeweils im September 1998).Grund hierfür ist, dass es in der ehemaligen DDR üblichwar, durch Berufslenkung dafür zu sorgen, dass möglichstviele Menschen einen formalen Abschluss hatten. Außer-dem führen vor allem im früheren Bundesgebiet Beson-derheiten bei der statistischen Erfassung der formalenQualifikation der Arbeitslosen dazu, dass der Anteil derungelernten Arbeitslosen tendenziell überzeichnet wird.

Der Bildungsgrad hat allerdings wenig Einfluss auf dieLänge der abgeschlossenen Perioden von Arbeitslosig-keit. Vor dem Hintergrund der deutlich höheren Arbeits-losenquote der Ungelernten und der Tatsache, dass beiMenschen ohne abgeschlossene Berufsausbildung das zu

erzielende Erwerbseinkommen deutlich niedriger ist alsbei Menschen mit abgeschlossener Berufsausbildung unddadurch bei Arbeitslosigkeit die Lohnersatzleistung ent-sprechend geringer ausfällt, folgt, dass ungelernte Er-werbstätige einem höheren Risiko unterliegen, bei Ar-beitslosigkeit unzureichendes Einkommen zu erzielen.Dies gilt insbesondere für Familien mit nur einem Er-werbstätigen. Hier kann die Lohnersatzleistung das So-zialhilfeniveau unterschreiten.

V.4.3 Jugendarbeitslosigkeit und Entwicklungder Ausbildungsstellensituation

In der Jugendarbeitslosigkeit sieht die Bundesregierung,insbesondere mit Blick auf den weiteren Lebensweg derBetroffenen, ein sehr ernst zu nehmendes Problem, auchwenn die Zahl der Arbeitslosen aus diesem Personenkreisim Jahr 1998 deutlich gesunken ist. Die Arbeitslosenquoteder Jugendlichen lag in West- und Ostdeutschland unterder Arbeitslosigkeit aller Altersgruppen. Im Jahresdurch-schnitt waren aber dennoch knapp 472 000 Jugendlichearbeitslos. Dabei war die Entwicklung gegenläufig: imfrüheren Bundesgebiet hat sie um 9,5 % abgenommen,während sie in den neuen Ländern um 3,5 % stieg.

Der Ausbildungsstellenmarkt kann für den Zeitraum 1992bis 1998 vor dem Hintergrund der unterschiedlichen wirt-schaftlichen Verhältnisse im früheren Bundesgebiet undin den neuen Ländern nicht einheitlich beurteilt werden.Im Westen konnte 1992 noch ein Überhang an gemelde-ten Berufsausbildungsstellen von 111 600 registriert wer-den, der sich jedoch in den Folgejahren bis 1996 kontinu-ierlich verringerte. Die anschließenden Jahre 1997 und1998 erbrachten ein Defizit, das heißt, die Nachfrage warauch rein rechnerisch größer als das Angebot. Im Osten ist– durchgehend ein z. T. deutliches Defizit in der Ange-bots-Nachfrage-Relation festzustellen mit Ausnahme desJahres 1992 – hier lag das Ausbildungsstellenangebothöher als die Nachfrage. Insbesondere in den Jahren von1996 bis 1998 lagen die Bewerberzahlen erheblich höherals die jeweiligen Angebotszahlen.

V.5 Empfänger von LohnersatzleistungenDer Erhalt von Lohnersatzleistungen sagt für sich nochnichts über die Einkommenslage von Haushalten aus, de-nen zumindest ein Arbeitsloser angehört. Allerdings sinktdurch Arbeitslosigkeit das insgesamt verfügbare Einkom-men. Dabei fallen bei Frauen die Lohnersatzleistungendurchschnittlich geringer aus als bei Männern, weil sie derHöhe nach von den vorher erzielten Erwerbsarbeitsein-kommen abgeleitet sind.94 Soweit leistungsrechtlicheVoraussetzungen vorliegen, erhält ein Arbeitsloser zu Be-ginn der Arbeitslosigkeit Arbeitslosengeld. Die Bezugs-dauer liegt je nach Alter und Dauer der Beitragsleistungzwischen sechs und 32 Monaten. Arbeitslosengeld istnicht bedürftigkeitsabhängig. Aufgrund des Bezugs vonArbeitslosengeld kann daher nicht automatisch auf eine

94 siehe Sellach, B.: a. a. O.


eventuelle Armutslage geschlossen werden. Im Hinblickauf die ökonomische Situation der Bezieher von Arbeits-losenhilfe kommt die Studie „Arbeitslosenhilfe als Teildes sozialen Sicherungssystems“ aus dem Jahr 199795 zufolgenden Ergebnissen.

Der durchschnittliche Arbeitslosenhilfebetrag unterschiedsich zwischen den neuen und alten Ländern sowie zwi-schen den beiden Geschlechtern erheblich. Auf das gesamte Bundesgebiet bezogen wurden 1997 im Durch-schnitt 845 DM ermittelt. Männer erhielten im Durch-schnitt 973 DM, Frauen 714 DM Arbeitslosenhilfe. Imfrüheren Bundesgebiet lagen die Beträge bei den Männernim Durchschnitt bei 1 027 DM, bei den Frauen waren esrund 752. In den neuen Ländern erhielten zu diesem Zeit-punkt die Männer im Durchschnitt rund 200 DM wenigerals die Leistungsbezieher im früheren Bundesgebiet. Beiden Frauen betrug die Differenz rund 60 DM (siehe An-hangtabelle V.9). Die Verteilung der Arbeitslosenhilfezeigte, dass die Frauen insgesamt zu einem wesentlichhöheren Anteil in den Bereich von 600 bis zu 900 DM mo-natlicher Bezugshöhe fielen. Dies kann zum einen eineFolge des geringeren Erwerbseinkommens sein, auf des-sen Basis die Höhe der Arbeitslosenhilfe berechnet wird.Zum anderen haben mehr Frauen als Männer Abzüge auf-grund der Anrechnung eigener oder anderer Einkommen.

Erst die Betrachtung des gesamten Haushaltseinkommens(einschl. der Arbeitslosenhilfe) gibt die tatsächliche Situa-tion wider. Im Durchschnitt hatten die Haushalte der Ar-beitslosenhilfebezieher ein monatliches Nettohaushalts-einkommen von 1 972 DM (früheres Bundesgebiet1 852 DM bzw. neue Länder 2 106 DM). Während Einper-sonen-Haushalte ein monatliches Einkommen von durch-schnittlich 981 DM hatten, waren es bei den Zweiperso-nen-Haushalten durchschnittlich 1 950 DM und bei denMehrpersonen-Haushalten durchschnittlich 2 638 DMmonatlich (siehe Anhangtabelle V.10). Das in den neuenLändern durchschnittlich um rund 250 DM höhere Haus-halts-einkommen ist durch die dort im Durchschnitt größe-ren Haushalte als im früheren Bundesgebiet begründet.Bezieht man die Haushaltsgröße mit in die Betrachtungein, spiegeln sich auch noch acht Jahre nach der DeutschenEinheit die sozioökonomischen Unterschiede zwischenden neuen und den alten Ländern im durchschnittlichenmonatlichen Nettoeinkommen der Haushalte wider. Beiden Ein- und Zwei-Zweipersonenhaushalten der Lei-stungsbezieher in den neuen Ländern lagen die Durch-schnitts-einkommen jeweils um rund 150 DM niedrigerals bei den Haushalten im früheren Bundesgebiet. Bei den

Haushalten mit drei und mehr Personen betrug der Unter-schied im Durchschnitt lediglich rund 60 DM.

Die Studie zeigt, dass 1997 rund 36 % der westdeutschenund 26 % der ostdeutschen Leistungsbezieher ausschließ-lich von der eigenen Arbeitslosenhilfe bzw. dem Arbeits-losengeld eines anderen Haushaltsmitglieds lebten. Beijedem fünften Befragten im früheren Bundesgebiet undjedem siebten in den neuen Ländern erhielt der Haushaltüber die Unterstützungsleistungen des Arbeitsamts hinausnoch weitere staatliche Transferleistungen. Stärker als imfrüheren Bundesgebiet konnten die Haushalte in denneuen Ländern auf zusätzliche Einkommen vor allem ausErwerbstätigkeit zurückgreifen. Dieser Unterschied er-klärt sich aus der unterschiedlichen Struktur der Leis-tungsbezieher. In den neuen Ländern ist der Anteil derFrauen höher und die Haushalte sind größer. Es bestehtalso eine größere Wahrscheinlichkeit, dass ein Partneroder andere Haushaltsmitglieder mit zusätzlichen Ein-kommen zum Haushaltseinkommen beitragen.

Die unterschiedliche Einkommenssituation in den altenund neuen Ländern ist auch ein entscheidender Grund fürdie Unterschiede beim Bezug von Sozialhilfe. Im frühe-ren Bundesgebiet bezogen annähernd 14 % der befragtenArbeitslosenhilfebezieher zusätzlich Sozialhilfe; in denneuen Ländern waren es dagegen nur knapp 6 %. Alleinlebende Arbeitslosenhilfebezieher bewegen sich häufigam Rande der Sozialhilfebedürftigkeit. Aber auch alleinErziehende sind teilweise auf zusätzliche Leistungen vomSozialamt angewiesen – im Durchschnitt waren es 10 %.Deutlich besser stellt sich die ökonomische Situation derLeistungsbezieher dar, wenn ein erwachsener Partner imHaushalt lebt. Diese vergleichsweise bessere Situation istim Wesentlichen auf die zusätzlichen Einkommen derPartner zurückzuführen, die aufgrund von Freibeträgenzur Sicherstellung des eigenen Lebensunterhalts nur teil-weise bei der Prüfung der Bedürftigkeit berücksichtigtwerden.

Daten über die Dauer des Arbeitslosenhilfebezugs liegennicht vor. Welche und ob andere Einkommensquellen alsArbeitslosenhilfe vorhanden sind, geht aus der Statistikfür diese Leistung nicht hervor. Bei niedrig verdienendenArbeitslosenhilfebeziehern mit Kindern dürfte z. T. So-zialhilfebedarf bestehen. Insgesamt lag nach der amtli-chen Sozialhilfestatistik die Zahl der Arbeitslosen mit Be-zug von Arbeitsförderungs-Gesetz-Leistungen bei rund285 000 Personen (siehe dazu ausführlich Bericht Teil AKap. II.2.3). Bei dieser Gruppe waren die Gründe für Ar-beitslosigkeit und gleichzeitigen Sozialhilfebezug vielfäl-tig. Viele Personen werden nur relativ kurze Zeit auf So-zialhilfe angewiesen gewesen sein. Dies galt sicherlichfür Neueinsteiger ins Berufsleben, die noch keinen Leis-tungsanspruch aufbauen konnten. Dies waren aber auchBerufsrückkehrerinnen, die sich nach der Kindererzie-hung auf dem Arbeitsmarkt zurückmeldeten und keinenLeistungsanspruch aufbauen konnten, oder aber ihn we-gen längerer Familienphase verloren haben. Dies warenz. B. auch Strafgefangene, die nach ihrer Entlassungzunächst einmal keine Arbeit hatten. In all diesen Fällenhandelte es sich um Sucharbeitslosigkeit, die in der

95 Im Auftrag des Instituts für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung(IAB) der Bundesanstalt für Arbeit führte das infas-lnstitut für ange-wandte Sozialwissenschaft GmbH 1997 eine Studie über „Arbeits-losenhilfe als Teil des sozialen Sicherungssystems (lAB-Projekt10467)“ durch. Im Mittelpunkt stand die Untersuchung erwerbsbio-grafischer Hintergründe, haushaltsbezogener Zusammenhänge, fi-nanzieller, sozialer und psychosozialer Aspekte von Personen mitArbeitslosenhilfebezug. Die Basis der empirischen Betrachtung bil-dete eine im Jahr 1997, verteilt auf das gesamte Bundesgebiet, durch-geführte Stichprobenbefragung von 3 090 Personen und eine ergän-zende Nachbefragung ausgewählter Arbeitsloser.


Tabel le V.5

Ökonomische Haushaltssituation – Nur Arbeitslosenhilfeempfänger (Bestandsstichprobe 1997)

Quelle: infas „Arbeitslosenhilfe als Teil des sozialen Sicherungssystems“, Befragung von 2 995 Arbeitslosen und ehemals Arbeitslosen. 1997, ge-wichtete Daten, Basis: 790 Arbeitslosenhilfeempfänger (Bestandsstichprobe).

Marktwirtschaft nicht zu vermeiden ist. Sie kann zwar mitkurzfristiger Armut verbunden sein, bedeutet aber nichtauch gleichzeitig die Ausgrenzung aus der Erwerbsge-sellschaft.

Weit gravierender sind die Probleme bei denjenigen Men-schen, die über lange Zeit arbeitslos sind. Sie verlierennicht nur Einkommen, sondern ihr verwertbares Wissenveraltet. Oft lassen nach einer gewissen Zeit der Arbeits-losigkeit die Motivation und das Selbstvertrauen nach.Ihre Chancen auf dem Arbeitsmarkt sind gering.

V.6 Einkommenslage bei Erwerbstätigkeitund Arbeitslosigkeit96

Nicht ausreichend ist es, das Armutsrisiko eines Erwerbs-tätigen oder eines Arbeitslosen allein an der individuellenEinkommenslage zu messen. Vielmehr ist es erforderlich,

96 Die nachfolgenden Ausführungen basieren auf ersten Ergebnisseneines noch laufenden Gutachtens, das von Prof. Dr. Walter Haneschim Auftrag der Bundesregierung erstellt wird.


den Haushaltszusammenhang, d. h. das gesamte demHaushalt zur Verfügung stehende Einkommen einzube-ziehen. Als Armutsschwellen97 werden nachfolgend 50 %bzw. 60 % des durchschnittlich verfügbaren, bedarfsge-wichteten Pro-Kopf-Einkommens verwandt. Die mögli-chen oder tatsächlichen Armutslagen von Erwerbstätigenund Arbeitslosen betreffen nicht nur sie allein, sondern invielen Fällen sind weitere mit ihnen zusammenlebendePersonen mit betroffen. Es wäre daher zu kurz gegriffen,nur die Erwerbstätigen oder Arbeitslosen zu betrachten.

Als Erwerbstätigenhaushalte gelten die Haushalte, in de-nen der Haushaltsvorstand oder sein Partner erwerbstätigsind. In Anlehnung an das „Labour-Force“-Konzept derInternationalen Arbeitsorganisation (IAO) gilt jeder alserwerbstätig, der nach eigenen Angaben einer Erwerbs-tätigkeit nachgeht, unabhängig davon, in welchem Um-fang und welcher Form die Erwerbstätigkeit stattfindet.Außer Betracht bleiben erwerbstätige Kinder oder sons-tige Haushaltsmitglieder, soweit sie in Haushalten leben,in denen kein Haushaltsvorstand einer Erwerbstätigkeitnachgeht. Der Haushaltsvorstand und dessen Partner wer-den nach diesem Ansatz als gleichermaßen maßgeblicheEntscheidungsträger zur Sicherung des Wohlfahrtsni-veaus aller Haushaltsmitglieder angesehen. Unterschie-den werden drei Beschäftigtengruppen – sog. vollzeitbe-schäftigte Arbeitnehmer oder auch Normalarbeitnehmer(NAB), sonstige abhängig Beschäftigte (SAB) undSelbstständige einschließlich mithelfender Familienan-gehöriger (SEL).

Als Arbeitslose werden ausschließlich diejenigen Perso-nen gerechnet, die nach eigenen Angaben als solche beiden Arbeitsämtern registriert sind. Es kann zwar zu Über-lappungen zwischen Erwerbstätigen und registrierten Ar-beitslosen kommen, da gemäß dem Sozialgesetzbuch,Drittes Buch (SGB III), der Arbeitslosenstatus mit einergeringfügigen Beschäftigung vereinbar ist. Diese Über-lappungen halten sich jedoch in engen Grenzen. Aller-dings umfasst der Begriff des Arbeitslosen nicht nur Bezieher von Lohnersatzleistungen aus der Arbeitslosen-versicherung, sondern auch Personen ohne Leistungsbe-zug bzw. auch arbeitslos gemeldete Sozialhilfebezieher.

V.6.1 Einkommenslage bei ErwerbstätigkeitDer Anteil der Normalarbeitnehmer, d. h. der abhängigbeschäftigten Personen in einem Vollzeitbeschäftigungs-verhältnis an allen Erwerbstätigen hat sich im früherenBundesgebiet seit Mitte der 80er-Jahre von 61 % auf58,3 % (1998) verringert. Gleiches gilt für den Anteil derSelbstständigen einschließlich der mitarbeitenden Famili-enangehörigen, der von 13,2 % auf 10,1 % gefallen ist.Parallel dazu hat sich der Anteil der sonstigen abhängigBeschäftigten laufend von 25,7 % auf zuletzt 31,7 % er-höht. Der rückläufige Anteil der Normalarbeitnehmermuss allerdings vor dem Hintergrund einer steigenden Er-

werbsbeteiligung der westdeutschen Bevölkerung gese-hen werden: Dadurch hat sich zwar der Anteil der Nor-malarbeitnehmer verringert, ihre absolute Zahl hat dage-gen zugenommen. In den neuen Ländern ist seit 1992 einvergleichbarer Prozess zu beobachten, wobei der Anteilder Normalarbeitnehmer nach wie vor etwas höher ist alsim früheren Bundesgebiet (siehe Anhangtabelle V.11).

Die Verteilung der Bruttomonatsverdienste (siehe An-hangtabelle V.12) zeigt, dass 1998 18,9 % der Erwerb-stätigen im früheren Bundesgebiet einen Bruttomonats-verdienst bis zur Hälfte des Durchschnittsverdiensteserzielten (1. Einkommensklasse), 15,3 % im Bereich 51 %bis 75 % (2. Ein-kommensklasse) und 22,4 % im Bereich76 % bis 100 % (3. Einkommensklasse) lagen. Mehr alsden Durchschnittsverdienst erzielten 43,4 % (4. Einkom-mensklasse). Diese Verteilung ist im Zeitablauf recht sta-bil, es gab lediglich kleine Änderungen. So ist von 1985bis 1998 die Besetzung der untersten Einkommensklasseum gut einen Prozentpunkt zurückgegangen, und die Be-setzung der dritten Klasse hat sich in gleichem Umfangerhöht. Differenziert nach den drei Beschäftigungsfor-men, fällt bei den Selbstständigen das starke Auseinan-derklaffen der Verteilung mit relativ hohen Besetzungs-zahlen in den ganz niedrigen und ganz hohen Verdienstenauf. Bis Ende der 90er-Jahre war der Anteil der sehr nied-rigen Verdienste jedoch stark – auf weniger als die Hälfte– zurückgegangen. Bei den sonstigen abhängig Beschäf-tigten zeigt sich eine starke Gruppe in der niedrigsten Ein-kommensklasse. Hierbei ist aber zu berücksichtigen, dassvon der Gruppe der sonstigen abhängig Beschäftigten vorallem auch teilzeitbeschäftigte Arbeitnehmer erfasst wer-den und niedrige Einkommen damit auch durch niedrigeWochenarbeitszeiten bedingt sind. Bei den Normalarbeit-nehmern spielen definitionsgemäß geringe Wochenar-beitszeiten keine Rolle. Die Normalarbeitnehmer sind da-her in dieser untersten Einkommensklasse kaum vertreten.In den neuen Ländern fiel die Besetzung der untersten Ein-kommensklassen – allerdings bei steigender Tendenz –schwächer aus als im früheren Bundesgebiet, während diezweite Klasse – ebenfalls mit steigender Tendenz – etwasstärker besetzt war. Insgesamt hat in den neuen Länderndas Gewicht dieser beiden Klassen stark zugenommen.Demgegenüber lagen 1998 Besetzungszahlen der beidenoberen Klassen in ähnlicher Größenordnung wie im frühe-ren Bundesgebiet, wobei die Besetzung der dritten Klassekontinuierlich zurückgegangen, die oberste Klasse dage-gen nahezu unverändert geblieben ist.

Das Ausmaß der relativen Einkommensarmut trotz Er-werbstätigkeit war 1998 im früheren Bundesgebiet mit8,4 % (50 % des arithmetischen Mittels und Alte OECD-Skala) geringer als das der Gesamtbevölkerung (9,5 %);insofern gehörten die Erwerbstätigen nicht zu den Pro-blemgruppen der Armut im engeren Sinne. Wird auf dieanderen Konzepte abgestellt, ergibt sich die gleiche Si-tuation. Unter Zugrundelegung des Median und 50 % so-wie der Neuen OECD-Skala lag die relative Armutsquoteder Bevölkerung in Erwerbstätigenhaushalten (3,9 %)ebenfalls unter der der Gesamtbevölkerung (5,8 %), wo-bei hier der relative Abstand höher ausfiel als beim erstenKonzept, die Quoten aber beide niedriger lagen.

97 Letztlich stehen hinter jeder Interpretation des Armutsbegriffs undhinter jedem darauf beruhenden Messverfahren Wertüberzeugungen,über deren Richtigkeit sich wissenschaftlich nicht abschließend ur-teilen lässt. Siehe hierzu ausführlich Fußnote 10.


In den neuen Ländern lag die Quote der relativen Ein-kommensarmut mit 3,5 % (50 % des arithmetischen Mit-tels und Alte OECD-Skala) bei Erwerbstätigenhaushaltenniedriger als im Westen, bewegte sich aber in ähnlicherRelation zur Quote der Gesamtbevölkerung (4,6 %) wieim früheren Bundesgebiet. Allerdings bewegten sich dieQuoten bei Erwerbstätigkeit in West- sowie in Ost-deutschland auf einem Niveau, das nur ein bis zwei Pro-zentpunkte niedriger lag als die allgemeine Armutsquote.Je nach angewandter Definition unterschieden sich dieQuoten jedoch deutlich.

Seit Mitte der 80er-Jahre ist die Quote bei allen Haushaltenim früheren Bundesgebiet von 11,2 % auf 9,5 % gefallen.Auch bei den Erwerbstätigenhaushalten war ein Rückgangvom 9,4 % auf 8,4 % zu beobachten, der allerdings nichtganz so deutlich ausfiel. Weiter war zu berücksichtigen,dass diese Entwicklung stark von der konjunkturellen Ent-wicklung beeinflusst wurde (siehe Anhangtabelle V.13).

Das Armutsrisiko in Erwerbstätigenhaushalten konzen-trierte sich im früheren Bundesgebiet auf Selbstständi-genhaushalte (13,6 %) und Haushalte von sonstigen Ar-beitnehmern (17,2 %), während die Betroffenheit in

Normalarbeitnehmerhaushalten mit im Durchschnitt5,7 % vergleichsweise gering ausfiel. In den neuen Län-dern zeichnete sich ein ähnliches Bild ab, auch wenn auf-grund der geringen Fallzahlen gesicherte Aussagen kaummöglich sind.

Hinsichtlich der relativen Armutsbetroffenheit (50 % desarithmetischen Mittels und Alte OECD-Skala) im Jahr1998 nach Erwerbskonstellationen und Haushaltstypen(siehe Anhangtabelle V.16) traten im früheren Bundesge-biet die höchsten Quoten in der Konstellation mit einemerwerbstätigen und einem nicht erwerbstätigen Haus-haltsvorstand auf, wobei dies vor allem für Paarhaushaltemit minderjährigen Kindern galt (29,6 %). Überdurch-schnittliche Quoten zeigten sich auch für erwerbstätige al-lein Erziehende mit 14,5 %. In den neuen Ländern ergabsich neben der oben genannten ersten Gruppe mit 7,6 %auch für die Gruppe der Einpersonenhaushalte eine über-durchschnittliche relative Armutsquote (4,9 %).

V.6.2 Einkommenslage bei ArbeitslosigkeitAuf Basis des SOEP waren 1998 im früheren Bundesge-biet 3,0 Mio. Arbeitslose registriert, zugleich lebten

Tabel le V.6

Armuts- und Niedrigeinkommensquoten in 1998 nach unterschiedlichen Messkonzepten

( ) = Fallzahl 0 - 30; (X) = Fallzahl 31–50* Getrennter Mittelwert für Ost- und Westdeutschland** Gemeinsamer Mittelwert Datenbasis: Sozio-Ökonomisches PanelQuelle: Hanesch, W.: Einkommenslage von Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit


5,6 Mio. Personen in 2,3 Mio. Arbeitslosenhaushalten. Inden neuen Ländern waren laut SOEP 1,7 Mio. Personenals Arbeitslose registriert, denen 3,4 Mio. Personen in 1,4 Mio. Arbeitslosenhaushalten gegenüberstanden. ImVergleich zur amtlichen Statistik ergaben sich im früherenBundesgebiet – trotz Unterschieden im Erhebungskon-zept – nur geringe Differenzen. In den neuen Ländern tra-ten diese stärker hervor.

Bei Betrachtung der Personen in Arbeitslosenhaushaltennach Erwerbskonstellationen (siehe Anhangtabelle V.14)lebten im früheren Bundesgebiet 1998 51,2 % der Ar-beitslosen mit einer weiteren Person mit Erwerbseinkom-men in einem Haushalt zusammen. 19,4 % lebten alleine,wäh-rend in 27,4 % ein arbeitsloser mit einem nicht er-werbstätigen Haushaltsvorstand zusammen lebte. Nur in2 % befanden sich zwei arbeitslose Haushaltsvorstände indemselben Haushalt. In den neuen Ländern ergab sich einähnlicher Trend: 56,1 % der Arbeitslosen lebten in Haus-halten mit einem weiteren Erwerbseinkommen. 18,1 %lebten alleine, während in 13,2 % ein arbeitsloser mit ei-nem nicht erwerbstätigen Haushaltsvorstand zusammenlebte. Der gravierendste Unterschied gegenüber demfrüheren Bundesgebiet zeigte sich bei Haushalten mitzwei arbeitslosen Haushaltsvorständen, 12,6 % lebten inden neuen Ländern in dieser Konstellation.

Die Struktur der relativen Einkommensarmut (TabelleV.7) von Haushalten registrierter Arbeitsloser für das Jahr1998 nach verschiedenen Messkonzepten war – beidurchgängig höherem Niveau – ähnlich wie bei Erwerbs-tätigenhaushalten (siehe Tabelle V.6). Bei getrennter Er-

mittlung für Ost und West (50 % arithmetisches Mittelund Alte OECD-Skala) waren im früheren Bundesgebiet31,6 % (bei einer Spannweite über die unterschiedlichenKonzepte von 20,3 % bis 48,1 %) und in den neuen Län-dern 12,5 % (Spannweite: 10,5 % bis 47,8 %) aller Perso-nen in Arbeitslosenhaushalten von relativer Einkom-mensarmut betroffen.

Gegenüber 1985 hat sich im früheren Bundesgebiet die Quote (50 % arithmetisches Mittel und Alte OECD-Skala) nach zwischenzeitlichen Schwankungen leicht er-höht (siehe Anhangtabelle V.15). Im Vergleich zur Ge-samtbevölkerung war die relative Einkommensarmut derBevölkerung in Arbeitslosenhaushalten rund drei Mal sohoch. In den neuen Ländern lag sie mit 12,5 % auf we-sentlich niedrigerem Niveau.

Bei Kombination der Erwerbskonstellationen der Haus-haltsvorstände und Haushaltstypen ergaben sich im frühe-ren Bundesgebiet für das Jahr 1998 die höchsten Quotenfür Paarhaushalte mit minderjährigen Kindern mit einemarbeitslosen und einem nicht erwerbstätigen Partner mit49,3 %, gefolgt von den arbeitslosen Einelternhaushaltenmit 31,9 % und Einpersonenhaushalten mit 29,9 %.

In den neuen Ländern waren wegen der geringen Fallzah-len Aussagen zur relativen Einkommensarmut für die ge-nannten Konstellationen nur bedingt möglich. HöhereQuoten waren in Haushalten mit zwei arbeitslosen Vor-ständen (38,4 %), in Einelternhaushalten mit minder-jährigen Kindern (25,6 %) und Einpersonenhaushalten(23,3 %) anzutreffen.

Tabel le V.7

Armuts- und Niedrigeinkommensquoten in Arbeitslosenhaushalten 1998 nach unterschiedlichen Messkonzepten

( ) = Fallzahl 0 - 30; (X) = Fallzahl 31 - 50* Getrennter Mittelwert für Ost- und Westdeutschland** Gemeinsamer Mittelwert Datenbasis: Sozio-Ökonomisches PanelQuelle: Hanesch, W.: Einkommenslage von Erwerbstätigkeit und Arbeitslosigkeit


VI. Wohnen

VI.1 Allgemeine VersorgungssituationAusreichender und bezahlbarer Wohnraum ist wichtig fürdie Menschen, erfüllt ein elementares Bedürfnis und be-stimmt wesentlich ihre Lebensqualität. Die Wohnungsver-sorgung in Deutschland hat sich in den letzten Jahrzehntenstetig verbessert und nach der Überwindung der zwi-schenzeitlichen Wohnungsmarktengpässe in den Jahren1989 bis 1993 einen Stand erreicht, bei dem die breitenSchichten der Bevölkerung gut bis sehr gut mit Wohnraumversorgt sind. Allerdings gibt es auch unter diesen günsti-gen Rahmenbedingungen Haushalte, die Schwierigkeitenhaben, sich aus eigener Kraft am allgemeinen Wohnungs-markt angemessen mit Wohnraum zu versorgen.

Die allgemeine Wohnungsversorgungssituation in Deutsch-land unter Berücksichtigung ihrer Entwicklung im Zeit-raum 1978 bis 1998 (neue Länder: 1993 bis 1998) ist wiefolgt zu beschreiben:

VI.1.1 Struktur des Wohnungsbestandes1998 gab es in Deutschland 36,6 Mio. Wohnungen, davon29,3 Mio. im früheren Bundesgebiet und 7,3 Mio. in denneuen Ländern.98 Gut die Hälfte dieser Wohnungen be-

fand sich in Mehrfamilienhäusern (Gebäude mit drei undmehr Wohneinheiten); in den neuen Ländern war der An-teil aufgrund der DDR-Wohnungsbaupolitik höher(65,8 %) als im früheren Bundesgebiet (52,1 %) (sieheAnhangtabelle VI.1). Umgekehrt wiesen die neuen Län-der in Gebäuden mit ein und zwei Wohneinheiten (über-wiegend Eigenheime) in den Jahren 1949 bis 1990 einedeutliche Lücke auf: Während der Anteil von Wohnungenin Ein- und Zweifamilienhäusern im früheren Bundesge-biet 31,6 % betrug, belief er sich in den neuen Ländern nurauf 8,0 % des gesamten Wohnungsbestandes. Demge-genüber war hier der Geschosswohnungsbau der 80er-Jahre überproportional besetzt (fast ausschließlich indu-striell vorgefertigte Plattenbauweise).

Die durchschnittliche Größe einer Wohnung betrug inDeutschland 86,9 qm; vom Eigentümer selbstgenutzteWohnungen waren mit 113 qm wesentlich größer als ver-mietete Wohnungen (68,9 qm). Damit korrespondiertenentsprechende Größenunterschiede zwischen Wohnungenin Ein- und Zweifamilienhäusern einerseits und Wohnun-gen in Mehrfamilienhäusern andererseits (siehe Anhang-tabelle VI.2). Im früheren Bundesgebiet hat sich diedurchschnittliche Wohnungsgröße seit 1978 (81,0 qm) umgut 10 % erhöht. Während z. B. die Wohnungen in Ein-und Zweifamilienhäusern aus den Jahren 1949 bis 1978rund 110 qm groß waren, verfügten die in den 80er- und90er-Jahren errichteten Wohnungen in diesem Gebäu-detyp über rund 126 qm Wohnfläche. In den neuen Län-dern betrug die durchschnittliche Wohnfläche nur 73,4 qm,sowohl die Wohnungen in Ein- und Zweifamilienhäusern

ZusammenfassungDie Teilhabe an der Erwerbsarbeitsgesellschaft und das dadurch erzielbare Einkommen bestimmen die Lebenssi-tuation der Erwerbspersonen wesentlich. Arbeitslosigkeit, vor allem über einen längeren Zeitraum, bedeutet Ein-kommensverlust. Sie kann zu Unterversorgungslagen und langfristig zur sozialen Ausgrenzung der Betroffenenund ihrer Familien führen. Der sich in vielen Branchen vollziehende Strukturwandel, die Herausbildung neuer Berufsfelder, die veränderte Be-schäftigungsstruktur sowie die im Zuge der deutschen Einheit in den neuen Ländern wegbrechenden Wirtschafts-strukturen und die daraus resultierende Arbeitslosigkeit führten bis 1998 zu tiefgreifenden Veränderungen am Ar-beitsmarkt. In der Folge stieg die Arbeitslosigkeit von 1973 bis 1998 von rd. 220 000 auf rd. 4,3 Mio. imJahresdurchschnitt an. Die andauernde hohe Arbeitslosigkeit zog einen wachsenden Anteil von Langzeitarbeitslosen(1998: rd. 1,5 Mio.) nach sich. Menschen ohne oder mit nur geringer beruflicher Qualifikation waren deutlich über-durchschnittlich von Arbeitslosigkeit betroffen. Für viele junge Menschen war der Einstieg ins Berufsleben durch un-zureichende Angebote des Ausbildungsmarkts vielfach erschwert. War auch der Anteil von Jugendlichen mit jahres-durchschnittlich 472 000 Personen an der Arbeitslosigkeit unterdurchschnittlich, stellte die Jugendarbeitslosigkeit unddie von 1996 bis 1998 verstärkt festzustellende Lehrstellenknappheit, vor allem mit Blick auf den weiteren Lebens-weg der Betroffenen, ein ernstzunehmendes Problem dar. Dem zunehmenden Wunsch von Frauen, ihr Recht auf Er-werbsarbeit in Anspruch zu nehmen, standen keine ausreichenden Angebote auf dem Arbeitsmarkt zur Vereinbarkeitvon Familie und Beruf, zur Teilzeitarbeit und zur Integration von Frauen ins Arbeitsleben gegenüber. Die Zahl von Erwerbstätigen mit niedrigen und sehr niedrigen Verdiensten war seit Mitte der 80er-Jahre relativkonstant und konzentrierte sich vor allem auf sonstige Beschäftigungsformen und Selbstständige bzw. mithelfendeFamilienangehörige. Die Gruppe der Arbeitslosen war überproportional von schwierigen Einkommenslagen be-troffen. Ein besonderes Risiko trugen Arbeitslosenhaushalte, bei denen beide Haushaltsvorstände arbeitslos wa-ren. Im früheren Bundesgebiet waren vor allem arbeitslose Paarhaushalte mit Kindern überdurchschnittlich durchArmut gefährdet, in den neuen Ländern dagegen eher Eineltern- und Singlehaushalte.

98 Die Zahlenangaben von 1998 in Kap. VI.1 und VI.2 basieren auf demMikrozensus 1998. Angaben für die Jahre 1978 und 1993 basierenauf den seinerzeitigen Wohnungsstichproben.


als auch die Geschosswohnungen waren jeweils 15 %kleiner als im früheren Bundesgebiet. Ganz besondersauffällig war die geringe Wohnungsgröße der zu Zeitender DDR errichteten Geschosswohnungen (57,5 qm).

Abgesehen von den deutlichen Unterschieden zwischenalten und neuen Ländern verfügte Deutschland über eineinsgesamt ausgewogene Wohnungsgrößenstruktur.

VI.1.2 Quantitative Wohnungsversorgung1998 verfügte in Deutschland jeder Einwohner im Schnittüber 39,3 qm Wohnfläche. Dabei bestand zwischen Ei-gentümern (44,9 qm) und Mietern (34,7 qm) ein großerUnterschied.

Die Wohneigentumsbildung ist wegen des selbstbestimm-ten Wohnens, der Vermögensbildung und der Alterssiche-rung eine wichtige wohnungspolitische Zielsetzung. Bisauf die Einpersonenhaushalte lebte 1998 im früherenBundesgebiet bereits mehr als die Hälfte der Haushalte inder eigenen Wohnung (siehe Anhangtabelle VI.3). In denneuen Ländern lag die Eigentumsquote mit 31,6 % deut-lich niedriger. Seit 1993 war jedoch eine überproportio-nale Zunahme zu verzeichnen.

Sowohl bei den Eigentümern als auch bei den Mieternnahm die Wohnungsgröße mit der Zahl der Personen imHaushalt zu (siehe Anhangtabelle VI.4), allerdings nichtproportional, sodass den 1-Personen-Haushalten pro Per-son wesentlich mehr Fläche zur Verfügung stand als dengrößeren Haushalten. Ein allein stehender Mieter be-wohnte z. B. durchschnittlich 57,2 qm, während ein 4-Per-sonen-Mieterhaushalt über 88,4 qm verfügte (also proPerson 22,1 qm). Vor allem die Eigentümerhaushalte deralten Länder hatten in den vergangenen 20 Jahren einestarke Zunahme der Wohnungsgrößen zu verzeichnen (2-Personen-Haushalte um rund 19 qm), während der Zu-wachs bei den Mietern jeweils nur ungefähr die Hälfte be-trug.

Im früheren Bundesgebiet lag die Eigentümerquote derHaushalte mit Kindern mit 46,4 % über dem Durch-schnitt; dies galt auch für die Quote der Haushalte mit ei-nem Haushaltsvorstand von 65 Jahren und älter (49,9 %;siehe Anhangtabelle VI.5). In den neuen Ländern war dieEigentümerquote der älteren Haushalte demgegenüberdeutlich unterdurchschnittlich, da diese während ihrer Fa-milienphase zu Zeiten der DDR nur wenig Chancen zurWohneigentumsbildung hatten und dies jetzt in weit ge-ringerem Maße nachholen als die jüngeren Familien.

Bei den Wohnungsgrößen übertrafen die Familien mitKindern sowohl als Eigentümer als auch als Mieter deut-lich den jeweiligen Durchschnittswert. Ältere Haushaltelagen in Bezug auf die Wohnfläche unter dem Durch-schnitt; sie wohnten zwar häufiger im Eigentum als Fa-milien mit Kindern, die Fläche war allerdings um ein Drit-tel kleiner.

Allein Erziehende mit ihren Kindern lebten nur zu 20 %,d. h. deutlich unterdurchschnittlich, im Wohneigentum.Im Gegensatz zu allen anderen Haushaltstypen gab es hiernur einen unwesentlichen Vorsprung der alten vor den

Tabel le VI.1

Wohnungsausstattung

Quelle: Eigene Berechnungen des Bundesministeriums für Verkehr,Bauen und Wohnen aus den Wohnungsstichproben 1978 und 1993

neuen Ländern. Die Wohnungsgröße lag zwar über demDurchschnitt aller Haushalte, aber deutlich unter demje-nigen von Familien mit Kindern insgesamt.

VI.1.3 Qualitative Wohnungsversorgung

Die Ausstattung der Wohnungen hat sich im früherenBundesgebiet durch Modernisierung des Bestandes unddurch Neubau komplett ausgestatteter Wohnungen konti-nuierlich verbessert. In den neuen Ländern bestand 1990ein großer Instandhaltungs- und Modernisierungsstau, derzwischenzeitlich durch eine intensive Erneuerungstätig-keit zu großen Teilen abgebaut werden konnte. Defizitebei Bad/Dusche und WC wurden im früheren Bundesge-biet zwischen 1978 und 1993 fast vollständig beseitigt(siehe Tabelle VI.1).

Auch der Anteil von Wohnungen ohne Sammelheizunghat sich in diesen Jahren mehr als halbiert und ist bis 1998weiter auf 12,1 % zurückgegangen (siehe AnhangtabelleVI.6). In den neuen Ländern waren 1993 noch 46 % derWohnungen ohne Sammelheizung und 7,4 % ohneBad/Dusche oder ohne WC. Der Modernisierungsfort-schritt lässt sich daran ablesen, dass der Anteil der be-wohnten Wohnungen ohne Sammelheizung bis 1998 auf18,2 % zurückgegangen ist (in Bezug auf Bad/Dusche undWC liegen aus dem Mikrozensus keine Zahlen vor; esdürfte auch hier eine entsprechende Verbesserung zu un-terstellen sein). Das größte Ausstattungsdefizit bestand inden neuen Ländern noch bei den bis 1948 errichtetenMehrfamilienhäusern.

VI.1.4 Wohnkostenbelastung

Die Wohnungsmieten streuten in Deutschland breit um ei-nen Mittelwert von 10,90 DM/qm (Bruttokaltmiete; siehe Anhangtabelle VI.7). Im früheren Bundesgebiet hatsich die Mietsteigerung mit 3,4 % pro Jahr im Zeitraum


1993 bis 1998 gegenüber jährlich 5,4 % im Zeitraum 1978bis 1993 deutlich verlangsamt. In den neuen Ländernmussten die sehr niedrigen Mieten aus DDR-Zeiten an ein kostendeckendes Marktmietenniveau herangeführt wer-den, zusätzlich wirkten sich die umfangreichen Moderni-sierungen mietsteigernd aus. Mit durchschnittlich

9,43 DM/qm waren die Mieten in den neuen Ländernnoch immer niedriger als im früheren Bundesgebiet(11,28 DM/qm), zumal der Anstieg aufgrund des sehr ent-spannten Marktes mit teilweise erheblichen Angebots-überhängen weitgehend zum Stillstand gekommen ist(siehe Anhangtabelle VI.8).

Tabel le VI.2

Hohe Mietbelastung nach Haushaltsgröße

1 Bruttokaltmiete in % des Haushaltsnettoeinkommens2 Aufgrund von Sprungeffekten und durch Erhöhung der Besetzungsdichten bei Annäherung des Grenzwertes an den Median kann die Zunahme

der Mietbelastung durch diesen Indikator zum Teil überzeichnet werden. Zum Vergleich: im früheren Bundesgebiet stieg die durchschnittlicheMietbelastung von 21,1% im Jahr 1993 auf 24,5% im Jahr 1998, in den neuen Ländern von 12,7% auf 19,9% (bis 1995 erhöhte Mietsteigerun-gen im Zusammenhang mit der Einführung des sozialen Mietrechts) und in Deutschland insgesamt von 19,2% auf 23,5%.

Quelle: Eigene Berechnungen des Bundesministerium für Verkehr, Bauen und Wohnen aus den Wohnungsstichproben 1978 und 1993 sowie der Zu-satzerhebung zum Mikrozensus 1998

Tabel le VI.3

Hohe Mietbelastung von Familien und Senioren 1998

1 Bruttokaltmiete in % des Haushaltsnettoeinkommens2 Kinder bis unter 18 Jahre3 Wegen zu geringer Fallzahl keine Angaben möglich Quelle: Eigene Berechnungen des Bundesministerium für Verkehr, Bauen und Wohnen aus der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998


Die durchschnittliche Mietbelastung in Deutschland be-lief sich 1998 auf 23,5 % (Bruttokaltmiete bezogen aufdas Haushaltsnettoeinkommen). Sie war in den neuenLändern mit 19,9 % deutlich niedriger als im früherenBundesgebiet (24,5 %). In Deutschland insgesamt betrugdie Mietbelastung bei 35,3 % aller Haushalte 30 % undmehr. In den neuen Ländern lag dieser Anteil nur bei24,1 % gegenüber 38,7 % im früheren Bundesgebiet(siehe Tabelle VI.2). Im früheren Bundesgebiet zahlten 20 Jahre zuvor nur 9,4 % der Haushalte 30 % und mehrihres Einkommens für die Miete.

1-Personen-Haushalte zahlten anteilsmäßig generell mehrfür das Wohnen als größere Haushalte, hatten aber auchmehr Wohnfläche pro Person zur Verfügung. Bei den 1-Personen-Haushalten wiesen 48,4 % eine Mietbelas-tung von mehr als 30 % auf, bei den 4-Personen-Haus-halten waren es z. B. nur 26,3 %.

Die durchschnittliche Mietbelastung von Haushalten mitKindern (24,0 %) entsprach etwa derjenigen aller Haus-halte, der Anteil mit hoher Mietbelastung lag sogar etwasdarunter (34,3 %; siehe Tabelle VI.3). Im Vergleich zu al-len Mehrpersonenhaushalten, deren durchschnittlicheMietbelastung 21,6 % betrug und die nur zu 25,7 % eineMietbelastung von mehr als 30 % aufwiesen, wird jedochdie besondere Situation von Mieterhaushalten mit Kin-dern deutlich. Ab dem dritten Kind mussten nochmalshöhere Anteile des Einkommens für Miete verausgabtwerden, die durchschnittliche Mietbelastung betrug26,4 %. Von den allein Erziehenden zahlten zwei Drittelmehr als 30 % ihres Einkommens für die Miete, da der al-lein erziehende Elternteil insbesondere bei kleineren Kin-dern häufig nicht berufstätig sein konnte. Im früherenBundesgebiet betrug dieser Prozentsatz sogar 71,9 %.

Ältere Menschen (Haushaltsvorstand ab 65 Jahre) wieseneine überdurchschnittliche Mietbelastung (24,4 %) auf;dies ist im Zusammenhang mit dem hohen Anteil vonEinpersonenhaushalten und den im Verhältnis zur Haus-haltsgröße relativ großen Wohnungen zu sehen. Diedurchschnittliche Miete lag bei den Senioren nicht zuletztwegen der meist langen Wohndauer mit 9,96 DM je qmdeutlich unter dem Gesamtwert.

VI.2 Wohnungsversorgung einkommens-starker Haushalte

Haushalte mit einem hohen Einkommen verfügten auchüber eine allgemein bessere Wohnungsversorgung. Sobetrug 1998 die Eigentümerquote der Haushalte mit ei-nem monatlichen Nettoeinkommen von 5 000 DM undmehr 65,7 % gegenüber 41,4 % bei allen Haushalten.99

139,4 qm Wohnfläche standen den Eigentümerhaushal-ten dieser Einkommensgruppe zur Verfügung (113,2 qm

bei allen Haushalten). Bei den Mietern lautete die Rela-tion 99,0 qm zu 69,1 qm. Trotz ihrer weit größeren Woh-nungen hatten nur 6,1 % der einkommensstarken Mieter-haushalte eine Mietbelastung von 30 % und mehr,während der entsprechende Anteil bei allen Haushalten35,3 % ausmachte.

Bei der Betrachtung verschiedener Haushaltsgrößen isteine Differenzierung der Einkommensgrenzen ange-bracht, die sich wie die allgemeine Grenze von 5 000 DMan der Kategorie des obersten „Quintils“ orientiert.100 Beiallen Haushaltsgrößen hatte diese Gruppe eine höhere Ei-gentümerquote als die jeweilige Gesamtheit der Haus-halte (siehe Anhangtabelle VI.9). Haushalte ab drei Per-sonen in dieser Gruppe wohnten zu rund drei Vierteln imEigentum gegenüber nur etwas mehr als der Hälfte bei al-len Dreipersonenhaushalten. Auffällig war die geringe Ei-gentümerquote der „reichen“ Einpersonenhaushalte inden neuen Ländern. Zu vermuten ist, dass sich in denneuen Ländern in dieser Gruppe weniger ältere Haushaltebefanden, die wie im früheren Bundesgebiet Wohneigen-tum in der vorangegangenen Familienphase gebildet undim Alter beibehalten haben.

Je nach Haushaltsgröße überstieg die Wohnflächenver-sorgung der reichen Haushalte den jeweiligen Durch-schnitt um 20 bis 25 %. Ganz besonders groß ist der Unterschied bei den Haushalten mit 3 Personen, die ins-gesamt über 100,6 qm Wohnfläche je Haushalt verfügten,während das oberste „Quintil“ 126,4 qm bewohnte (sieheAnhangtabelle VI.10). Es ist auffällig, dass die reichenHaushalte der neuen Länder, die ja durch die gleichen ab-soluten Grenzwerte wie die des früheren Bundesgebietesdefiniert sind, sich im Niveau ebenso von den reichenHaushalten des früheren Bundesgebietes unterschiedenwie die Haushalte insgesamt. Bis auf die ganz großen Fa-milien ab 5 Personen hatten die reichen Haushalte derneuen Länder sogar noch etwas weniger Wohnfläche zurVerfügung als der jeweilige Durchschnitt im früherenBundesgebiet.

Die bessere Wohnflächenversorgung wurde von den Mie-tern unter den reichen Haushalten bei gleichzeitig deut-lich niedrigerer Mietbelastung erreicht (siehe Anhangta-belle VI.11): die Quote lag in der Regel um rund 5Prozentpunkte niedriger als im Durchschnitt aller Haus-halte der jeweiligen Größenklasse, bei den Einpersonen-haushalten und denjenigen mit 5 und mehr Personen be-trug die Differenz sogar 7,2 Prozentpunkte. In den neuenLändern waren die Verhältnisse sehr ähnlich denen der al-ten Länder, allerdings auf einem insgesamt um gut 4 Pro-zentpunkte niedrigeren Niveau.

99 Nach den Angaben in der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998,auf denen das gesamte Kapitel zur allgemeinen Wohnungsversor-gung basiert, gehörte ziemlich genau ein Fünftel aller Haushalte zudieser Einkommenskategorie.

100 Zum haushaltsgrößenspezifischen obersten „Quintil“ gehören Ein-personenhaushalte mit einem monatlichen Haushaltsnettoeinkom-men von 3 000 DM und mehr, bei zwei Personen beträgt die Grenze5 000 DM und bei Haushalten mit drei und mehr Personen 6 000 DM.Durch die vorgegebenen Einkommensgruppierungen ergeben sichfür die einzelnen Haushaltsgrößen jeweils leichte Abweichungenvom exakten 20 %-Anteil.


VI.3 Wohnungsversorgung einkommens-schwacher Haushalte

VI.3.1 Eckdaten zur Wohnungsversorgung imlangfristigen Vergleich

Die Ausführungen zur Wohnungsversorgung einkom-mensschwacher Mieterhaushalte basieren auf der Wohn-geldstatistik (siehe Materialband Kap.VI.1). Da mehr als96 % aller Wohngeldempfänger Mieterhaushalte sind undEigentümerhaushalte aufgrund ihres höheren Einkom-mens zu fast 99,5 % kein Wohngeld erhalten, wird im Fol-genden nur die Wohnungsversorgung einkommensschwa-cher Mieterhaushalte dargestellt.101

Die Wohnungsversorgung einkommensschwacher Mieterim früheren Bundesgebiet hat sich sowohl flächenmäßigals auch qualitativ (Ausstattung mit Sammelheizung undBad oder Dusche) im Zeitraum 1973 bis 1998 (siehe Ta-belle VI.4) deutlich verbessert: So ist die durchschnittli-che Wohnfläche von 50 qm 1973 auf 60 qm 1998 ebensowie der Anteil der technisch vollausgestatteten Wohnun-gen von 49 % 1973 auf 89 % 1998 kontinuierlich gestie-gen. Die Verbesserungen in der Wohnungsversorgunggingen allerdings mit einem ebenfalls deutlichen Anstiegder Wohnkostenbelastung einher: Der Anteil der Brutto-kaltmiete am verfügbaren Einkommen stieg von knapp16 % im Jahr 1978 auf 31 % im Jahr 1998 an.102

Für die neuen Länder einschließlich Berlin-Ost sind Eck-daten zur Wohnungsversorgung seit 1992 ausgewiesen,

102 Erst seit dem Jahr 1978 liegen zu den nachfolgenden Jahren ver-gleichbare Daten zur Wohnkostenbelastung vor.

Tabel le VI.4

Eckdaten zur Wohnungsversorgung einkommensschwacher Mieterhaushalte 1973 bis 1998

1 Mikrozensus;2 früheres Bundesgebiet: bei Pauschalwohngeldempfängern Ausstattung mit Sammelheizung 3 neue Länder: bis 1996 Ausstattung mit Sammelheizung; ab 1997 bei Tabellenwohngeldempfängern Vollausstattung; bei Pauschalwohngeldemp-

fängern Ausstattung mit Sammelheizung4 nach Wohngeld5 keine zu den Folgejahren vergleichbaren Angaben verfügbarQuelle: Wohngeldstatistik

101 Zur Versorgungslage einkommensschwacher Eigentümerhaushaltesiehe Wohngeld- und Mietenbericht 1999, a. a. O., Teil C, Kap. III.4und IV.4.


da nach Einführung des Wohngeldes in den neuen Län-dern im Jahr 1991 erst seit diesem Zeitpunkt verlässlichesstatistisches Datenmaterial zur Verfügung steht (siehe Ta-belle VI.4). Die Daten zeigen, dass seit Anfang der 90er-Jahre in den neuen Ländern durch die umfangreichenFördermaßnahmen von Bund, Ländern und Gemeindendeutliche Verbesserungen in der qualitativen Wohnungs-versorgung einkommensschwacher Mieterhaushalte er-reicht worden sind. Der Anteil von Wohnungen mitBad/WC und Sammelheizung stieg im Zeitraum von 1992bis 1998 von 64 % auf 82 %. Ähnlich wie die Mieter-haushalte insgesamt konnten auch die einkommens-schwachen Mieter keine bemerkenswerte Ausweitung ih-rer Wohnflächen realisieren; die durchschnittlicheWohnfläche war bei ihnen zwischen 1992 und 1998 sogarleicht rückläufig. Dies hängt damit zusammen, dass derBestand an relativ kleinen Geschosswohnungen ausDDR-Zeiten nach wie vor den Mietwohnungsmarkt do-miniert und die heute noch Wohngeld empfangendenHaushalte, die von der allgemeinen Einkommensent-wicklung der 90er-Jahre nur unterproportional oder garnicht profitiert haben, hier weit überwiegend wohnen.

Der deutliche Anstieg der Mietbelastung auf 23 % im Jahr1998 muss vor dem Hintergrund des sozialistischen Woh-nungssystems der ehemaligen DDR gesehen werden, indem die Mieten staatlicherseits über Jahrzehnte auf nied-rigem Niveau festgeschrieben wurden. Die Mietbelastungwar in den neuen Ländern aber auch 1998 bei erheblichverbessertem Versorgungsniveau noch deutlich niedrigerals im früheren Bundesgebiet.

VI.3.2 Quantitative Wohnungsversorgung

Die nachfolgenden, differenzierteren Ausführungen zurquantitativen und qualitativen Wohnungsversorgung so-wie zur Wohnkostenbelastung beziehen sich ausnahmslosauf das Jahr 1998.

Bei der Betrachtung der durchschnittlichen Wohnflächeneinkommensschwacher Hauptmieterhaushalte103 im Ver-gleich zur Wohnflächenversorgung aller Hauptmieter-haushalte in den alten und neuen Ländern (siehe TabelleVI.5) zeigt sich, dass die durchschnittlichen Wohnflächender einkommensschwachen Mieter in der Differenzierungnach Haushaltsgröße durchweg unterhalb der entspre-chenden Wohnflächen aller Mieterhaushalte lagen. Diedurchschnittlichen Wohnflächen einkommensschwacherMieter waren in den neuen Ländern niedriger als imfrüheren Bundesgebiet. Die Gruppe der Pauschalwohn-geldempfänger mit den geringsten verfügbaren Einkom-men musste sich – v. a. im früheren Bundesgebiet –flächenmäßig noch stärker einschränken als die untereEinkommensgruppe der Tabellenwohngeldempfänger.104

Auffallend ist, dass der Abstand der einkommensschwa-chen Mieter zur durchschnittlichen Flächenversorgungaller Mieterhaushalte in den alten und neuen Ländern mitzunehmender Haushaltsgröße deutlich sank (siehe Ta-belle VI.5). Für die Gruppe der Tabellenwohngeldemp-fänger zeigte sich eine überdurchschnittliche Wohn-flächenversorgung von Familien mit Kindern v.a. in denwestlichen Ländern (siehe Anhangtabelle VI.12).

VI.3.3 Qualitative WohnungsversorgungDie Ausstattung der Wohnungen von Mietern im Tabel-lenwohngeldbezug mit Sammelheizung und Bad oderDuschraum lag im früheren Bundesgebiet bei knapp92 %. Bei den Drei- und Mehrpersonenhaushalten lag die-ser Anteil sogar bei über 94 % (siehe Anhangtabelle

Tabel le VI.5

Durchschnittliche Wohnflächen einkommensschwacher Hauptmieterhaushalte 1998 (Angaben in qm)

* Mikrozensus-Zusatzerhebung 1998Quelle: Wohngeldstatistik

103 Über 98 % aller Mietzuschussempfänger sind Hauptmieter. 104 Pauschalwohngeld erhalten Sozialhilfe- und Kriegsopferfürsorge-

bezieher, d. h. Haushalte mit den niedrigsten verfügbaren Einkom-men; Tabellenwohngeld erhalten Haushalte, die mit ihrem Einkom-men i.d.R. knapp oberhalb des Sozialhilfeniveaus liegen.


VI.13). In den neuen Ländern verfügten immerhin 84 %der einkommensschwachen Mieter über Sammelheizungund Bad, während lediglich 3 % aller Wohnungen wedermit Sammelheizung noch mit Bad ausgestattet waren.

Die Tabellenwohngeldempfänger als untere Einkom-mensgruppe wiesen damit in den neuen Ländern in etwadas Ausstattungsniveau der einkommensschwächstenGruppe im früheren Bundesgebiet (Pauschalwohngeld-empfänger) auf. Die Haushalte der Pauschalwohngeld-empfänger in den neuen Ländern fielen demgegenübernoch etwas ab; immerhin waren ihre Wohnungen mittler-weile auch schon zu knapp 75 % mit Sammelheizung aus-gestattet.

Auch bei der qualitativen Wohnungsversorgung gilt, dassFamilien mit Kindern im Kreis der Tabellenwohngeld-empfänger tendenziell eine überdurchschnittliche Versor-gung aufwiesen (siehe Anhangtabelle VI.12).

VI.3.4 WohnkostenbelastungAngaben zur Belastung des verfügbaren Einkommenseinkommensschwacher Mieterhaushalte durch die Brut-tokaltmiete stehen aus der Tabellenwohngeldstatistik zurVerfügung (siehe Tabelle VI.6). Es zeigt sich, dass 1998die Belastung durch Wohnkosten nach Wohngeld in denneuen Ländern mit 23,0 % deutlich geringer war als dievon Haushalten mit vergleichbar niedrigen Einkommenim früheren Bundesgebiet mit 30,6 %. Diese Durch-schnittsbelastungen wiesen eine erhebliche Streuung nachder Haushaltsgröße auf; bei größeren Haushalten war sieganz erheblich niedriger als bei kleinen Haushalten. Fa-milien mit Kindern wiesen nach Wohngeld unterdurch-schnittliche Wohnkostenbelastungen auf (siehe Anhang-tabelle VI.12). Hier schlug sich die familienfreundlicheAusgestaltung des Wohngeldes nieder.105

Bemerkenswert ist, dass die Unterschiede in der Wohn-kostenbelastung zwischen alten und neuen Ländern nachWohngeld nach geltendem Recht deutlich größer warenals vor Wohngeld: Während der Anteil der Wohnkostenvor Wohngeld in den neuen Ländern bei rund 35,9 % unddamit weniger als 4 % unter der Wohnkostenbelastung imfrüheren Bundesgebiet von 39,6 % lag, war die Wohnkos-tenbelastung nach Wohngeld in den neuen Ländern fast8 % niedriger als im früheren Bundesgebiet. Dies unter-streicht die Wirksamkeit der 1998 noch bestehenden Son-derregelungen in den neuen Ländern, die ein tragbaresBelastungsniveau auch für einkommensschwache Mieter-haushalte sicherstellten.

Demgegenüber waren im früheren Bundesgebiet die überdie Wohngeldstatistik erfassten einkommensschwachenHaushalte zwar i.d.R. quantitativ wie qualitativ gut mitWohnraum versorgt, ihre Wohnkostenbelastung war aberauch nach Wohngeld noch hoch. Dies zeigt die Dringlich-keit der mit ihren wesentlichen Leistungselementen zum1. Januar 2001 in Kraft getretenen Wohngeld-Leistungs-novelle.

VI.4 Exkurs: Zunehmende soziale Polarisierung in den Städten

Trotz der positiven Tendenzen in der Wohnraumversor-gung haben sich in den letzten Jahren durch die hohe Arbeitslosigkeit, die Zunahme einkommensschwacherHaushalte, die zunehmende Perspektivlosigkeit unter Ju-gendlichen sowie die steigende Jugendarbeitslosigkeit dieRahmenbedingungen in den Städten verändert.

Bei mancherorts auftretender sozialräumlicher Konzen-tration von Arbeitslosigkeit, Armut, Hilfsbedürftigkeitund Verwahrlosung des öffentlichen Raums sind vor al-lem in Großstädten Problemviertel entstanden. Ein wach-sender Teil der Einwohnerschaft ist wirtschaftlichen undsozialen Schwierigkeiten wie Dauerarbeitslosigkeit undentsprechenden Konsequenzen ausgesetzt, Investitionen

Tabel le VI.6

Mietbelastungsquoten einkommensschwacher Mieter mit Tabellenwohngeldbezug 1998

*) Bezogen auf ein aus dem statistisch nachgewiesenen Bruttoeinkommen einschl. Kindergeld modellartig abgeleitetes verfügbares Einkommen(ohne Wohngeld)

Quelle: Wohngeldstatistik

105 Zur Familienfreundlichkeit des Wohngeldes im Einzelnen sieheWohngeld- und Mietenbericht 1999, a. a. O., Ziff. 62.


in die bauliche Substanz blieben aus, die Lebensqualitätwurde aufgrund zunehmender Vernachlässigung öffentli-cher Flächen beeinträchtigt. Erholungsmöglichkeiten,Grün, Spiel- und Sportplätze fehlten. Familien mit Kin-dern, Besserverdienende und andere sozial stabile Grup-pen mit sicherem Einkommen zogen weg – zurück blie-ben jene, die sich den Umzug in eine bessere Gegend ausfinanziellen Gründen oder aufgrund ihres Alters nichtleisten können. Die soziale Mischung im Quartier gingverloren.

Diese Trends führten zu sozialen Problemlagen, die sichjedoch nicht gleichmäßig über das Stadtgebiet verteilen.Es sind soziale Brennpunkte entstanden, mit deren Zu-nahme zu rechnen ist. In den benachteiligten Großstadt-quartieren nahmen Aggression, Gewalttätigkeit und Van-dalismus zu; zugleich nahm die Bereitschaft, amdemokratischen Willensbildungsprozess mitzuwirken, ab.

Neben Großstädten waren aber auch Mittel- und Klein-städte in Regionen mit hoher Arbeitslosigkeit und wach-sender Bevölkerungswanderung betroffen. Die zuneh-mende Fluktuation in den Großsiedlungen der neuenLänder führte in wirtschaftlich benachteiligten Städtenoder Stadtteilen zu Wohnungsleerstand und absehbar zurnegativen Veränderung der Bevölkerungsstruktur.

Die erläuterte soziale Polarisierung in den Städten hat inden Vereinigten Staaten und ansatzweise auch in Großbri-tannien und Frankreich zu vehementen sozialen Ausein-andersetzungen geführt. In Deutschland befindet sichdiese Entwicklung noch in einer frühen Phase. Dies bietetdie Chance, rechtzeitig genug politisch gegenzusteuern.Die Stabilisierung schwieriger Stadtteile ist umso Erfolgversprechender, je mehr stabile Eigenpotenziale in denQuartieren noch vorhanden sind.

Mit dem neuen Programm „Die soziale Stadt“ reagiert diePolitik auf die veränderten Rahmenbedingungen in denStädten mit dem Ziel, die Lebenssituation der betroffenenMenschen in benachteiligten Stadtquartieren durch eineaktive und integrativ wirkende Stadtentwicklungspolitiknachhaltig zu verbessern (siehe Teil B Kap. VI, Programm„Die soziale Stadt“).

VI.5 WohnungsnotfälleWohnungsnotfälle können durch vielschichtige Lebenssi-tuationen und Notlagen verursacht sein. Dadurch wird diestatistische Abgrenzung sowie eine exakte Bezifferung derWohnungsnotfälle erschwert. Zu den Wohnungsnotfällenzählen Personen, die unmittelbar von Obdachlosigkeit be-droht oder aktuell betroffen sind oder Personen, die aussonstigen Gründen in unzumutbaren Wohnverhältnissenleben. Allgemein hängen Umfang und Entwicklung vonWohnungsnot wesentlich von der Situation am Woh-nungsmarkt ab. Die Zahl unzureichend mit Wohnraumversorgter Haushalte steigt, wenn das Wohnungsangebotknapp ist – wie zuletzt von Ende der achtziger bis Mitte der90er-Jahre – und sinkt mit zunehmender Entspannung derWohnungsmärkte, die eine Versorgung auch von finanzielloder sozial benachteiligten Haushalten erleichtert.

Umfang der Wohnungslosigkeit

Eine bundesweite Statistik106 über die Zahl der Woh-nungsnotfälle gibt es nicht. Eine exakte Bezifferung derWohnungsnotfälle bzw. eine exakte statistische Erfassungist aufgrund der vielschichtigen Lebenssituationen undNotlagen bis heute nicht möglich. Besondere Schwierig-keiten ergeben sich bei der statistischen Erfassung woh-nungsloser Frauen. „Sichtbar“ innerhalb der Gruppe vonwohnungslosen Frauen sind lediglich die Frauen auf derStraße. Im Vergleich zu den Männern besteht hier ein ho-her Anteil verdeckter Wohnungslosigkeit. Frauen versu-chen ihre schwierige Lebenssituation meist selbst zu mei-stern und unauffällig zu bleiben.

Vorhandene Indikatoren weisen darauf hin, dass es in denvergangenen Jahren zu einer starken Verminderung derWohnungslosigkeit gekommen ist. So gehen z. B. dieSchätzungen der Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungs-losenhilfe e. V. (BAG-W), denen eine weite Definitionvon Wohnungslosigkeit zu Grunde liegt, von einem Rück-gang von 880 000 (1994) auf 680 000 (1998) aus (Jahres-gesamtzahlen). Erhebungen der Länder Nordrhein-West-falen, Rheinland-Pfalz, Brandenburg, Berlin und desFreistaates Sachsen bestätigen diesen Trend (siehe zurDatenerfassung von Wohnungslosigkeit auf Länderebeneim Materialband Kap. VI.2.3).

Ursachen der Wohnungslosigkeit

Wohnungslosigkeit und Wohnungsnotstände sind häufigdie Folge anderer Schwierigkeiten – wie Arbeitslosigkeit,Überschuldung, mangelnde berufliche Qualifizierung,Krankheit, Suchtprobleme, schwere persönliche oder fa-miliäre Konfliktsituationen – oder sie hängen eng mit sol-chen Problemen zusammen. Die häufigsten Ursachen fürRäumungsklagen (67,9 %) waren nach einer Anfang der90er-Jahre durchgeführten Studie107 Verzögerung undVersäumnisse bei der Mietzahlung. Nach dem Dokumen-tationssystem zur Wohnungslosigkeit Alleinstehender(DWA-Statistik) der BAG-W waren 1997 die wichtigstenAuslöser des Wohnungsverlustes bei Frauen mit 37,5 %Trennungen/Scheidungen, gefolgt vom Auszug aus der el-terlichen Wohnung mit 21,5 %. Gewalt des Partners/Ehemannes als wichtigsten Auslöser ihres Wohnungs-verlustes gaben 10 % der wohnungslosen Frauen laut

106 Das Statistische Bundesamt hat die Voraussetzungen für eine statis-tische Erfassung Wohnungsloser geprüft. Es hält bei der Gruppe derordnungs- und sozialhilferechtlich untergebrachten sowie der we-gen Mietrückständen räumungsbeklagten Haushalte eine Erfassungin der amtlichen Statistik für vertretbar und praktikabel, nicht aberbei den übrigen Gruppen von Wohnungsnotfällen (z. B. auf derStraße lebende Menschen). Um weitere Details zu klären, beteiligtsich die Bundesregierung an der Finanzierung einer Machbarkeits-studie, deren Ergebnisse im Frühjahr 2001 vorliegen werden (zurDefinition und zur statistischen Erfassung von Obdachlosigkeitsiehe weitere Angaben im Materialband Kap. VI.2).

107 Bundesministerium für Raumordnung, Bauwesen und Städtebausowie Bundesministerium für Familie und Senioren (Hrsg.): Woh-nungsnotfälle. Sicherung der Wohnungsversorgung für wirtschaft-lich oder sozial benachteiligte Haushalte, a. a. O.


DWA-Statistik an. 24 % der Frauen sind ohne formaleKündigung ausgezogen, 16 % hatten selbst gekündigt.108

Gesundheitliche Versorgung von Wohnungslosen

Aufgrund ihrer spezifischen Lebenssituation ergeben sichfür wohnungslose Menschen besondere gesundheitlicheBelastungen. Nach den wenigen vorhandenen Studienzum Gesundheitszustand Wohnungsloser finden sichSchwerpunkte bei Erkrankungen der Atmungs- und derVerdauungsorgane, des Herz-Kreislaufsystems und desSkelettsystems, im mangelhaften Zahnstatus, der Psyche,bei Alkoholkrankheit, bei akuten Infektionskrankheitensowie bei Verletzungen aufgrund von Straßenverkehrs-oder Arbeitsunfällen.109 Zur gesundheitlichen Situationallein stehender wohnungsloser Frauen gibt es bisher nureine psychiatrisch-epidemiologische Studie zu psychi-schen Erkrankungen allein stehender wohnungsloserFrauen in München. Diese Studie belegt, dass Traumatazu den Haupterkrankungen wohnungsloser Frauen

gehören. 56 % der wohnungslosen Frauen wurden ausge-raubt, 34 % körperlich angegriffen, zwei Drittel sexuellmissbraucht und ein Drittel vergewaltigt.110 (Weitere An-gaben siehe Materialband Kap. VI.2.2)

Jeder Wohnungslose hat grundsätzlich einen Anspruchauf medizinische Leistungen entweder gegenüber der Ge-setzlichen Krankenversicherung oder der Sozialhilfe. Siewerden vom Regelversorgungssystem – das von einer„Komm-Struktur“ geprägt ist – nur sehr unzureichend er-reicht. Mittlerweile existieren aber in vielen Städten Pro-jekte und Initiativen, die die Verbesserung der medizini-schen Versorgung der Obdachlosen zum Ziel haben.Obwohl unterschiedlich organisiert, gehen alle Projektevon einem niedrigschwelligen Ansatz aus. Den Obdach-losen werden keine Vorbedingungen gestellt. Die Erstver-sorgung wird gewährleistet, ohne dass die Finanzierunggeklärt sein muss. Der Arzt sucht die Kranken dort auf, wosie sich aufhalten und wartet nicht auf ihr Kommen. Sowird den Wohnungslosen medizinische Hilfe vor Ort an-geboten.111

108 BAG-W Informationen „Weibliche Wohnungsnot“, Bielefeld,1997.

109 Trabert, G.: Gesundheitsstatus und medizinische Versorgungssitua-tion von allein stehend, wohnungslosen Menschen, in: Gesund-heitswesen 59 (1997) S. 378–386.

110 Fichter, M.; Greifenhagen, A.: Verrückt und obdachlos – PsychischeErkrankungen bei wohnungslosen Frauen, in: Wohnungslos 3/98,(1998), S. 89–98.

111 Zur gesundheitlichen Situation Wohnungsloser s. auch Bericht TeilA Kap. VII.4.

Zusammenfassung

Die Wohnungsversorgung in Deutschland hat seit Mitte der 90er-Jahre einen Stand erreicht, bei dem die breitenSchichten der Bevölkerung gut bis sehr gut mit Wohnraum versorgt sind; dabei liegen die durchschnittlichen Woh-nungsgrößen und Eigentümerquoten in den neuen Ländern erwartungsgemäß noch unterhalb der Werte im frühe-ren Bundesgebiet. Auch die Wohnungsversorgung einkommensschwacher Haushalte hat sich sowohl flächen-mäßig als auch qualitativ stark verbessert. Allerdings ging damit auch ein deutlicher Anstieg derWohnkostenbelastung einher. Die hohen Wohnkostenbelastungen auch nach Wohngeld belegen die Dringlichkeitder zum 1. Januar 2001 in Kraft getretenen Wohngeldreform.

Trotz der aktuell entspannten Marktlage gibt es Haushalte, die Schwierigkeiten haben, sich aus eigener Kraft amallgemeinen Wohnungsmarkt angemessen mit Wohnraum zu versorgen. Neben Wohngeld wird diesen Haushaltenmit dem Sozialen Wohnungsbau geholfen. Im Rahmen der Reform des Wohnungsbaurechts wird der soziale Woh-nungsbau neu ausgerichtet, um den betroffenen Haushalten flexibler, effizienter und zielgenauer zu helfen.

Parallel zur insgesamt positiven Entwicklung der Wohnraumversorgung sind bei der mancherorts auftretenden so-zialräumlichen Konzentration von Arbeitslosigkeit, Armut, Hilfsbedürftigkeit und Verwahrlosung des öffentlichenRaums vor allem in Großstädten Problemviertel entstanden. Mit dem Programm „Die soziale Stadt“ reagiert dieBundesregierung ab 1999 auf diese veränderten Rahmenbedingungen in den Städten mit dem Ziel, die Lebenssi-tuation der betroffenen Menschen in benachteiligten Stadtquartieren nachhaltig zu verbessern.

Die Gruppe, die am Wohnungsmarkt die größten Risiken trägt, ist die der Wohnungsnotfälle. Hierzu zählen Per-sonen, die unmittelbar von Obdachlosigkeit bedroht oder aktuell betroffen sind oder Personen, die aus sonstigenGründen in unzumutbaren Wohnverhältnissen leben. Ihre Zahl kann nur auf der Grundlage verschiedenster Erhe-bungen geschätzt werden. Schätzungen weisen aber darauf hin, dass hier im Zuge der Entspannung am Woh-nungsmarkt ein deutlicher Rückgang erfolgte. Wohnungslosigkeit ist häufig die Folge von Problemen wie Ar-beitslosigkeit, Überschuldung, mangelnder beruflicher Qualifizierung, Krankheit, Sucht, schweren persönlichenoder familiären Konflikten.


VII. Gesundheitliche Situation und Pflegebedürftigkeit

Selbst in einer hoch entwickelten Gesellschaft wie derBundesrepublik Deutschland mit ihren Schutzbestimmun-gen gegen gesundheitsbeeinträchtigende Faktoren in derUmwelt und in der Arbeitswelt, mit ihrem breiten Zugangzu Bildungsmöglichkeiten und den sozialen Ausgleichenzwischen Viel- und Wenigverdienern ist ein wechselseiti-ger Zusammenhang zwischen sozialer Lage und Gesund-heit bzw. Krankheit zu beobachten. Nicht nur die unter-schiedlichen Krankheitsbelastungen spielen bei derBetrachtung der gesundheitsrelevanten schichtspezifi-schen Unterschiede eine Rolle, sondern auch die Frage, in-wieweit Chancengleichheit beim Zugang zum System derGesundheitsversorgung besteht. Nachfolgend wird darge-stellt, inwieweit individuelle Schichtzugehörigkeit unddamit verbundene Einkommenslagen, der Zugang zu Bil-dung, die Wohnsituation oder Erwerbstätigkeit bzw. Ar-beitslosigkeit als belastende Lebensbedingungen Auswir-kungen auf die Gesundheit und das Gesundheitsverhaltenhaben und den Zugang zur gesundheitlichen Versorgungbeeinflussen. Ebenso werden die sozialen Dimensionenvon Gesundheit bzw. Krankheit, im Zusammenhang mitindividuellen Arbeitsmarktchancen thematisiert.

VII.1 Sozialschicht und GesundheitErgebnisse des Bundes-Gesundheitssurveys 1998(BGS98) belegen eine schichtabhängige112 Verteilung fürgesundheitsrelevante Verhaltensweisen einschließlich derInanspruchnahme medizinischer Leistungen, Krankhei-ten, Beschwerden und Behinderungen sowie für die ge-sundheitsbezogene Lebensqualität.113 So zeigte sich fürdie Risikofaktoren Rauchen, starkes Übergewicht undsportliche Inaktivität ein deutlicher Schichtgradient. An-gehörige der Unterschicht waren häufiger Raucher, wie-sen signifikant häufiger starkes Übergewicht auf und wa-ren seltener sportlich aktiv. Im Morbiditätsgeschehenstellte sich die Schichtspezifik unterschiedlich dar. Ohne

Insulinspritzen behandelte Zuckerkrankheit, chronischeEntzündung der Bronchien sowie Magen- und Zwölffin-gerdarmgeschwür waren Beispiele für eine häufigerePrävalenz in der Unterschicht, Heuschnupfen war dage-gen häufiger in der Oberschicht zu beobachten. Auch dieInanspruchnahme von Früherkennungsuntersuchungenund Maßnahmen zur Gesundheitsförderung wiesen einedeutliche Schichtspezifik auf. Oberschichtangehörige ga-ben seltener die Teilnahme an einem Gesundheits-Check-up an, als Personen aus der Mittel- und Unterschicht.Demgegenüber nahmen Frauen und Männer der Ober-schicht deutlich häufiger Untersuchungen zur Krebs-früherkennung wahr und besuchten deutlich häufiger ge-sundheitsfördernde Kurse. Das Niveau gesundheitlicherBeschwerden war in der Unterschicht insgesamt gesehenhöher als in der Oberschicht. Differenziert nach Ost undWest zeigen sich signifikante Schichtunterschiede vor al-lem im früheren Bundesgebiet. Dem niedrigeren Be-schwerdenniveau entsprechend schätzte die Oberschichtihren Gesundheitszustand deutlich besser ein als die Un-terschicht und auch die Lebens- und Gesundheitszufrie-denheit war in der Oberschicht größer als in der Unter-schicht. Die Wahrscheinlichkeit, einen schlechtenGesundheitszustand zu haben, ist für beide Geschlechterin der Unterschicht mehr als doppelt so hoch.

VII.2 Bildungsstand und GesundheitUnter den Merkmalen zur Charakterisierung der sozialenSchichtzugehörigkeit – Bildung, berufliche Stellung undEinkommen – hat der Bildungsstatus einen besonderenStellenwert. Beruflicher Status und Einkommen könnendurch eine Verschlechterung des Gesundheitszustandesnegativ beeinflusst werden und so zu einem sozialen Ab-stieg führen. Bei Querschnittsstudien wie dem Bundes-Gesundheitssurvey 1998 (BGS98) ist oftmals nicht zuklären, ob die soziale Lage Ursache oder Folge der ge-sundheitlichen Situation ist. Abgesehen von einigen Aus-nahmen wie z. B. einer schweren geistigen Behinderungtrifft eine derartige Wechselwirkung für den Bildungssta-tus nicht zu. Hier können gesundheitsrelevante Verhal-tensweisen und die daraus resultierende Morbidität eherdurch den Bildungsstand bedingt angesehen werden. Dienachfolgenden Ergebnisse der bildungsabhängigen Ana-lyse bestätigen im Wesentlichen die vorherigen Aussagenzur schichtspezifischen Auswertung (Zur Differenzierungdes Bildungsstandes siehe Anhangschaubild VII.1). Sowaren Personen mit niedrigem Bildungsstand seltenersportlich aktiv und wiesen häufiger starkes Übergewichtauf als Teilnehmer der Untersuchung mit hohem Bil-dungsstand. Beim Risikofaktor „Rauchen“ ließ sich le-diglich für die Männer im früheren Bundesgebiet eindeutlicher bildungsabhängiger Gradient nachweisen. ImOsten Deutschlands war der Raucheranteil unter den Teil-nehmern der Untersuchung mit mittlerem Bildungsniveauam höchsten. Für den Risikofaktor „Bluthochdruck“ waren ebenfalls bildungsabhängige Unterschiede zu beobachten, die bei den Frauen in den neuen Ländern am stärk-sten ausgeprägt waren. Die Wahrscheinlichkeiteines Bluthochdrucks bei den Männern unterschied sich

112 Das Merkmal „Soziale Schicht“, das zur Beurteilung derSchichtspezifik verwendet wurde, ist entsprechend der DAE-Emp-fehlung (Deutsche Arbeitsgemeinschaft Epidemiologie) aus Ein-kommen, Bildung und beruflicher Position zusammengesetzt(Jöckel u. a. 1998). Aus den drei genannten Variablen wird ein In-dex-Wert gebildet, der in drei Klassen (Oberschicht, Mittelschichtund Unterschicht) aufgeteilt wird.

113 Siehe Knopf, H.; Ellert, U. und Melchert, H.-U.: Sozialschicht undGesundheit, Gesundheitswesen 61, Sonderheft 2, 1999, S. 169–177.Bellach, BM; Knopf, H. und Thefeld, W.: Der Bundes-Gesund-heitssurvey 1997/98, Gesundheitswesen 60, Sonderheft 2, 1998,S. 59–68. Bellach, BM; Ellert, U. und Radoschewski, M.: Der SF-36 im Bundes-Gesundheitssurvey, Erste Ergebnisse und neueFragen, Bundesgesundheitsbl. 43, 1999, S. 210–216. Bergmann, E.und Kamtsiuris, P.: Inanspruchnahme medizinischer Leistungen,Gesundheitswesen 61, Sonderheft 2, 1999, S. 138–144. Hermann-Kunz, E.: Heuschnupfenprävalenz in Deutschland – Ost-West-Ver-gleich und zeitlicher Trend, Gesundheitswesen 61, Sonderheft 2,1999, S. 94–99. Mensink, GBM.: Körperliche Aktivität, Gesund-heitswesen 61, Sonderheft 2, 1999, S. 126–131. Kahl, H.; Hölling,H. und Kamtsiuris, P.: Inanspruchnahme von Früherkennungsunter-suchungen und Maßnahmen zur Gesundheitsförderung, Gesund-heitswesen 61, Sonderheft 2, 1999, S. 163–168.


signifikant nur zwischen Männern mit hohem und mittle-rem Bildungsstand.

VII.3 Soziale, gesundheitliche und psychischeFolgen von Arbeitslosigkeit

Wie der Gesundheitsbericht für Deutschland (1998) be-legt, sind Arbeitslosigkeit und Gesundheit vielfältig mit-einander verknüpft: Gesundheitlich eingeschränkte underwerbsgeminderte Arbeitnehmer tragen ein höheres Ri-siko, entlassen zu werden, bleiben überdurchschnittlichlange arbeitslos und haben geringere Chancen der beruf-lichen Wiedereingliederung. Der Verlust des Arbeitsplat-zes und fortdauernde Arbeitslosigkeit können gesund-heitsbezogenes Verhalten negativ beeinflussen und dieVerstärkung sowie Entstehung gesundheitlicher Pro-bleme, sowohl psychosozialer als auch physischer Art be-wirken. Die Erforschung des Zusammenhanges zwischenArbeitslosigkeit und Gesundheit ist mit der Schwierigkeitverbunden, dass sich nur bei wenigen Krankheiten (z. B.Infektionskrankheiten oder Vergiftungen) ein einfacherUrsache-Wirkungszusammenhang nachweisen lässt. Inder Regel muss man sich mit Wahrscheinlichkeitsaussa-gen zufrieden geben.

Psychische Beeinträchtigungen, vorrangig Depressionen,treten bei Arbeitslosen besonders in der Anfangsphasehäufiger auf als manifeste körperliche Symptome, die sicherst nach einer gewissen Zeit herausbilden. DepressiveVerstimmungen, Unzufriedenheit mit der aktuellen Le-benssituation, Ängstlichkeit, Hoffnungslosigkeit, Hilflo-sigkeit, geringes Selbstwertgefühl, Resignation bis hin zuApathie, geringes Aktivitätsniveau und soziale Isolationsowie Einsamkeit repräsentieren die wichtigsten Symp-tome. Die Verschlechterung bei körperlichen Beschwer-den zeigt sich insbesondere im psychosomatischen Be-reich und im Bereich der Herz-Kreislauf-Erkrankungenbegünstigenden Faktoren. 22 % arbeitslose Männer er-wähnten im Vergleich zu 13 % Erwerbstätigen psychischeund körperliche Beschwerden, bei Frauen war der Unter-schied nicht so ausgeprägt. Nahezu jeder dritte Langzeit-arbeitslose geht davon aus, dass sich seine gesundheitli-chen Probleme infolge der Arbeitslosigkeit vergrößerthaben oder erst durch sie entstanden sind. Die bislang un-veröffentlichten Ergebnisse der „Untersuchung zur ge-sundheitlichen Situation von Frauen in Deutschland“114

bestätigen, dass auch die Gesundheit von Frauen durchArbeitslosigkeit nachhaltig beeinträchtigt wird. Arbeits-lose vermeiden bei psychosozialen Problemen oft profes-sionelle Hilfe, um das Selbstwertgefühl, das durch denVerlust von Arbeit bereits beeinträchtigt ist, nicht nochzusätzlich zu gefährden. Sie neigen dazu, ihre Problemezu verbergen. Zugleich sind Wiederbeschäftigungschan-cen eng an Arbeits- und Leistungsfähigkeit gekoppelt,was ebenso eine Verharmlosung solcher Einschränkungennahe legt. Dies kann eine Verschleppung und Chronifizie-rung von Gesundheitsproblemen bedingen. Auch findet

sich eine geringere Nutzung gesundheitlicher Vorsorge-untersuchungen bei Kindern arbeitsloser Eltern oder El-ternteile.

Bislang ebenfalls wenig untersucht wurden in Deutsch-land die Effekte von Arbeitslosigkeit auf andere Familien-mitglieder. Studien in anderen Ländern weisen darauf hin,dass diese mit einem Verzögerungseffekt erheblich mitbe-troffen sind; Kinder besonders dann, wenn die Elternselbst nicht in der Lage sind, das Problem angemessen zubewältigen. Es zeigte sich auch eine deutlich erhöhte all-gemeine Sterblichkeit bei Arbeitslosen, insbesondere alsFolge von Herz-Kreislauf-Erkrankungen.

Die Auswertung des Bundesgesundheitssurveys 1998115

kam hinsichtlich der sozialen, gesundheitlichen und psy-chischen Folgen der Arbeitslosigkeit zu folgenden Ergeb-nissen: Verglichen mit erwerbstätigen Teilnehmern derUntersuchung waren Arbeitslose häufiger Raucher mit ei-nem höheren täglichen Zigarettenkonsum, hatten häufigerstarkes Übergewicht und waren seltener sportlich aktiv.Allerdings konnte nur hinsichtlich des Rauchens eineWechselwirkung mit der Arbeitslosigkeit belegt werden.Arbeitslose haben häufiger hypertensive Blutdruckwerteund erhöhte Cholesterinwerte. Unter ausgewählten Krank-heiten liegen folgende bei Arbeitslosen häufiger vor: Me-dikamenten- und Drogenabhängigkeit, PsychischeKrankheiten und Chronische Bronchitis (siehe Anhangta-belle VII.3). Arbeitslose wiesen ein höheres Niveau ge-sundheitlicher Beschwerden auf und gaben häufiger an,eine amtlich anerkannte Behinderung zu haben. Sieschätzten ihren Gesundheitszustand häufiger als „wenigergut“ oder „schlecht“ ein. In fast allen Lebensbereichenwaren arbeitslose Männer und Frauen unzufriedener alsvoll Erwerbstätige (siehe Anhangtabelle VII.4).

VII.4 Spezifische Probleme von chronisch Kranken

Suchtkranke

Es ist erwiesen, dass aus Suchtkrankheit, wenn damitauch Folgen wie eingeschränkte Arbeitsfähigkeit, Verlust

114 Erstellt im Auftrag des Bundesministeriums für Familie, Senioren,Frauen und Jugend, Veröffentlichung 1. Jahreshälfte 2001.

115 Der prozentuale Anteil von Arbeitslosen ist im BGS98 mit 9,8 %niedriger als für Deutschland insgesamt mit rund 12 %. Die Teilneh-mer des BGS98 können daher hinsichtlich des Merkmals „zurzeit ar-beitslos“ nicht als repräsentativ für die erwachsene Wohnbevölke-rung angesehen werden. Es ist nicht abzuschätzen, ob sich dieteilnehmenden Arbeitslosen hinsichtlich gesundheitsrelevanterMerkmale von den nicht teilnehmenden unterscheiden. Möglicher-weise zeichnen sich die teilnehmenden Arbeitslosen wie die Teil-nehmer der Gesamtstichprobe durch ein höheres Gesundheitsbe-wusstsein aus. Wie aus epidemiologischen Studien bekannt ist,korreliert ein höheres Gesundheitsbewusstsein mit einer niedrigerenPrävalenz gesundheitsgefährdender Verhaltensweisen. Unter dieserAnnahme würde die gesundheitliche Situation der Arbeitslosen zupositiv eingeschätzt werden. Zudem handelt es sich beim BGS98 umeine Querschnittserhebung, bei der alle beobachteten Merkmale undZustände gleichzeitig erfasst werden. Rückschlüsse auf Ursache undWirkung sind nicht möglich. Sie gestattet lediglich eine Quantifizie-rung von Wechselwirkungen und Unterschieden. Für die Fragestel-lung bedeutet dies, dass nicht zu klären ist, ob ein schlechterer Ge-sundheitszustand Arbeitslosigkeit nach sich zieht, oder obArbeitslosigkeit zu einer Verschlechterung der Gesundheit führt.


des Arbeitsplatzes, Verlust der Wohnung und erheblicheBelastung des Budgets durch Beschaffung des Suchtstof-fes etc. verbunden sind, gravierende wirtschaftliche undfinanzielle Probleme für den kranken Menschen und seineAngehörigen entstehen. Ob umgekehrt auch Armut fürsüchtiges Verhalten in spezifischer Weise anfällig machenkann, ist für Deutschland eher eine offene Frage.

Daten aus Untersuchungen von alkoholabhängigen Men-schen in ambulanter Behandlung ergeben folgendes Bild:40 % der alkoholkranken Männer, die sich 1997 in einerambulanten Behandlung befanden, waren arbeitslos bzw.arbeitssuchend, 17 % ohne oder mit abgebrochener Aus-bildung, 61 % ohne oder nur mit Hauptschulabschluss.116

Bei den alkoholabhängigen Frauen in ambulanter Be-handlung waren 34 % arbeitslos bzw. arbeitssuchend,24 % ohne oder mit abgebrochener Ausbildung, 54 %ohne oder nur mit Hauptschulabschluss.117

Sekundäranalysen der Daten des Mikrozensus 1995 zeig-ten: Je höher das Haushaltsnettoeinkommen, desto gerin-ger ist der Anteil der Raucher. Gleichzeitig fand sich beiPersonen, die angaben, überwiegend von Arbeitslosenun-terstützung oder Sozialhilfe zu leben, bei beiden Ge-schlechtern eine deutlich über dem Durchschnitt liegendeRaucherprävalenz.

Der Rauschgiftjahresbericht 1998 des Bundeskriminal-amts zeigt, dass vor allem Personen, denen insbesonderein beruflicher Hinsicht ein hohes Maß an Perspektivlosig-keit unterstellt werden kann, unter den Drogentoten zufinden sind. So sind 38,2 % der Drogentoten ohne Aus-bildung. Der Anteil dieser Gruppe stieg im Vergleich zumVorjahr um 5 % an und übertraf damit erstmals die Gruppeder Arbeiter und Handwerker. Ein leichter Rückgang warim Bereich der Angestellten und Beamten (7,5 %) festzu-stellen. Bezüglich der zuletzt ausgeübten Tätigkeit118

stellte der Anteil der Arbeitslosen mit 69 % nach wie vordie mit Abstand größte Gruppe dar.

AIDS-Kranke

Das Robert Koch-Institut (RKI) schätzte zum Ende 1998die Zahl der HIV-Infektionen seit Beginn der Epidemieauf 50 000 bis 60 000. Die Gesamtzahl der AIDS-Fälle be-trug etwa 21 000, von denen etwa 16 000 verstorben wa-ren. Demnach lebten Ende 1998 etwa 37 000 Menschenmit HIV/AIDS, darunter etwa 5 000 bereits an AIDS er-krankte Menschen in Deutschland. Im Vergleich mit an-deren chronisch kranken Menschen sind die von HIV undAIDS betroffenen Menschen vergleichsweise jung. Fast60 % der an AIDS erkrankten Menschen waren nach An-gaben des RKI zum Zeitpunkt ihrer Erkrankung nochnicht 40 Jahre alt. 57 % der Betroffenen erkrankten zwi-

schen dem 20. und 39. Lebensjahr. Von den an Krebs ver-storbenen Menschen sind hingegen 70 % zum Zeitpunktihres Todes bereits älter als 65 Jahre. Viele der vonHIV/AIDS betroffenen Menschen bestreiten ihren Lebens-unterhalt von – zum Teil ergänzender – Sozialhilfe, da sieaufgrund ihres Alters noch keine ausreichenden Renten-ansprüche erworben haben. Für viele Menschen bedeutetdies ein Leben in Bedürftigkeit. Direkte finanzielle Hilfenfür Menschen mit HIV/AIDS in Not leistet die DeutscheAIDS-Stiftung, um die Lebensbedingungen der erkrank-ten Menschen zu verbessern und ihr Selbstvertrauen zustärken. Im Jahr 1998 belief sich die finanzielle Unter-stützungsleistung auf 4,1 Mio. DM. Eine Vielzahl andererOrganisationen leistet hier ebenfalls wertvolle Hilfen. Daes aufgrund des medizinischen Fortschritts gelungen ist,die Überlebenszeit der AIDS-Patienten zu verlängern,werden künftig noch mehr Erkrankte als bisher auf Un-terstützungsleistungen angewiesen sein.

Psychisch Kranke

Chronisch psychisch Kranke befinden sich besondershäufig in schlechter wirtschaftlicher Lage. In einer Unter-suchung im Jahr 1994 wurde ermittelt, dass 42,3 % derpsychisch Kranken aus dem Erwerbsleben ausgeschiedenwaren. 16,5 % der chronisch psychisch Kranken warenLangzeitarbeitslose, 12,0 % Sozialhilfeempfänger und13,9 % waren Frührentner.119 Die Analysen von ökono-mischen Lebenslagen und Gesundheitsdaten haben erge-ben, dass Arbeitslose häufiger als Erwerbstätige an psy-chischen Erkrankungen (psychosomatischen Störungen,Neurosen, Psychosen, Suchterkrankungen) leiden.120 DieArbeitsfähigkeit ist ein wichtiges Rehabilitationsziel beipsychischen Störungen, auch unter dem Aspekt der Per-sönlichkeitsentwicklung und Überwindung von sozialerAusgliederung. Das hohe Maß an krankheitsbedingtenFehlzeiten und der für psychische Erkrankungen typischewechselhafte und schwer vorhersagbare Verlauf haben al-lerdings eine Schlechterstellung psychisch kranker undbehinderter Menschen in der Beurteilung der Rehabilita-tionsfähigkeit sowie eine frühzeitige Aussteuerung ausdem Rehabilitations- und Arbeitsprozess durch Frühbe-rentung zur Folge. Die Anzahl der psychisch kranken Re-habilitanden liegt im Verhältnis zu anderen chronischKranken und Behindertengruppen im medizinischen, be-ruflichen und sozialen Rehabereich deutlich niedriger, ob-wohl der sozialrechtliche Anspruch auf Rehabilitationstatt Rente für chronisch psychisch Kranke gleich ist. Füreinen großen Teil der psychisch Kranken ist die Sozial-hilfe noch immer primärer Kostenträger für Reha-Maß-nahmen. Seit Ende 1993 gibt es Rehabilitationseinrich-tungen für psychisch Kranke und behinderte Menschen(RPKs) als eigenständigen Einrichtungstyp. Hier werdenmedizinische und berufliche Rehabilitationsleistungen

116 Deutsche Hauptstelle gegen die Suchtgefahren (Hrsg.): JahrbuchSucht 2000, Einrichtungsbezogenes Informationssystem (EBIS),Geesthacht, 1999; S. 155.

117 ebenda.118 Bei 981 Rauschgifttoten (51,1 %) war die zuletzt ausgeübte Tätig-

keit bekannt.

119 Müller, P. und Worms, M.: Arbeitslosigkeit bei psychisch Kranken,Psychiatrische Praxis 14, 1987, S. 18 ff.

120 Häfner, H.: Macht Arbeitslosigkeit krank? – Ein Überblick über denWissensstand zu den Zusammenhängen von Erwerbslosigkeit, kör-perlichen und seelischen Gesundheitsrisiken, Fortschritte in derNeurologie und Psychiatrie 56, 1988, S. 326–343.


für chronisch psychisch Kranke und behinderte Men-schen im Rahmen eines integrativen Konzeptes in der an-teiligen Finanzierungsverantwortung der vorrangigenLeistungsträger erbracht. Die Einbindung der Einrichtun-gen in einen regionalen Verbund mit Gewährleistung ei-ner koordinierten Nachbetreuung, wie betreutes Wohnen,Integrationsbetriebe, Selbsthilfefirmen, begleitende Hil-fen auf dem Arbeitsmarkt fördern den Rehabilitationser-folg und die Chancen für eine eigenständige, selbstbe-stimmte Lebensführung der psychisch Kranken.

Neuere Untersuchungen121 haben ergeben, dass zwischen20 und 40 % der Obdachlosen unter behandlungsbedürf-tigen psychischen Erkrankungen leiden (darunter häufigMehrfacherkrankungen).122 Die Zahl der von dieser kom-plexen Problematik Betroffenen scheint in den letztenJahren zugenommen zu haben: Die Zahl der stationärenAufnahmen obdachloser psychisch Kranker hat sich zwi-schen 1993 und 1996 verdoppelt, obwohl die komple-mentären ambulanten Hilfsangebote in Form von ge-meindenahen Angeboten in den Bereichen Wohnen,Arbeit, Beschäftigung, Tagesstrukturierung und Pflegesozialer Kontakte ausgeweitet wurden. Mit der Vernet-zung der ambulanten, teilstationären und stationären Ver-sorgung chronisch psychisch Kranker und der Bereitstel-lung von niedrigschwelligen Angeboten medizinischerund psychiatrischer Hilfen kann der zunehmenden Zahlvon arbeits- und obdachlosen psychisch kranken Men-schen und der noch immer mangelnden organisatorischenund strukturellen Verknüpfung der VersorgungsbereichePsychiatrie, Suchtkrankenhilfe und Wohnungslosenhilfeentgegengetreten werden.

Psychische Erkrankungen führen in der Regel zu vorü-bergehenden oder bleibenden Persönlichkeitsveränderun-gen mit Leistungsabfall, zu Verhaltensänderungen mit so-zialer Isolierung und damit zur Verschlechterung dersozioökonomischen Lebenssituation. Da die Erkrankunghäufig in frühen Jahren beginnt und damit die schulischeund berufliche Karriere unterbrochen wird, bevor sozial-versicherungsrechtlich geforderte Anwartschaftszeitenerworben werden, muss für den Lebensunterhalt und diemedizinische und berufliche Rehabilitation oft die So-zialhilfe in Anspruch genommen werden. Auch die nächs-ten Angehörigen sind häufig davon mitbetroffen, da sieihr Einkommen und Vermögen für den erkrankten An-gehörigen einsetzen müssen und viele Familien ihre psy-chisch kranken Angehörigen zu Hause versorgen. Die Ge-samtrate psychischer Störungen mit Krankheitswert wirdin einer Feldstudie von Dilling (1984) mit 24,1 % der Ge-samtbevölkerung angegeben. Bei 20 bis 60 % der psychi-schen Störungen ist mit somatischen Begleiterkrankun-gen zu rechnen.123

VII.5 Pflegebedürftigkeit Zu Beginn des 20. Jahrhunderts lebten in Deutschland 4,4 Mio. Menschen, die 60 Jahre und älter waren, heutesind es 19 Mio. Menschen. Während damals nur jederzwölfte Bürger im Seniorenalter war, ist es nun fast jedervierte. Der Altenanteil wird im Jahr 2030 voraussichtlichüber ein Drittel der Gesamtbevölkerung betragen. Ihr An-teil an der Gesamtbevölkerung wird um die Hälfte zuneh-men. Damit verbunden ist auch ein Anwachsen alleinle-bender Menschen. Ihre Zahl wird bis 2030 voraussichtlichauf rund 13,2 Mio. ansteigen. Aufgrund der allgemeinhöheren Lebenserwartung von Frauen überwiegt ihr An-teil an den älteren Menschen, derzeit beträgt er circa 60 %bei den über 60-Jährigen. Besonders deutlich überwiegtder Frauenanteil bei den Hochaltrigen. Über 70 % der 80-Jährigen und Älteren sind Frauen.

VII.5.1 Lebenslage pflegebedürftiger ältererMenschen

Die Auswirkungen der steigenden Lebenserwartung aufdie Gesundheit der Bevölkerung und die Situation vonHilfe- und Pflegebedürftigen sind eine wichtige Problem-stellung für die Zukunft. Schon heute leben in Deutsch-land etwa 800 000 Menschen auf Dauer in einem Heim.Etwa 575 000 dieser Menschen sind pflegebedürftig. Da-von sind ca. 490 000 über 65 Jahre alt. Ihr Durchschnitts-alter liegt bei über 80 Jahren. Die Zahl der Pflegebedürf-tigen in privaten Haushalten beträgt mehr als 1,35 Mio.Von ihnen sind etwa 75 % älter als 65 Jahre.

Kennzeichnend für die neue Generation der Senioren sindihre bessere Bildung und Ausbildung. Neben der Vielzahl„rüstiger“ Senioren steigt aber auch ständig die Zahl derer,die im Alter an einer Form von Demenz erkranken. Biszum Lebensende muss mit einem exponenziellen Anstiegder Erkrankungsprävalenz gerechnet werden. Schon jetztist von einer Anzahl mittelschwerer und schwerer Erkran-kungsfälle zwischen 800 000 und 900 000 auszugehen, dieGesamtzahl der Betroffenen beträgt schätzungsweise 1,2 bis1,5 Mio. Aller Voraussicht nach werden bis zum Jahr 2010ca. 1,7 Mio. Menschen an dieser Krankheit leiden.

In Heimen gilt fast die Hälfte der Bewohner als demenzi-ell verändert, und bei etwa 15 % dieser Menschen ist mitderart schwerwiegenden Verhaltensstörungen zu rechnen,dass eine besonders intensive Betreuung erforderlich wird.Der Umgang mit den Betroffenen in der häuslichen Um-gebung sowie im Heim gestaltet sich oftmals schwierigund belastend für Pflegende wie Gepflegte. Neben denphysischen und psychischen entstehen auch erheblicheKostenbelastungen, die anteilig zu Lasten des Gesund-heitswesens, der Einzelhaushalte und der Volkswirtschaftgehen. Die Diskussion über Pflegequalität hat sich durchöffentlichkeitswirksame Aufdeckung von Pflegemängelnund Missständen verstärkt. Insbesondere für eine ange-messene Versorgung Demenzerkrankter fehlen bislangklare und umsetzbare Pflege- und Betreuungsziele. Hiergilt es, im Rahmen einer Politik für demenzerkrankte Men-schen und ihre Angehörigen Maßnahmen zu entwickelnund geeignete Qualitätsindikatoren zu identifizieren.

121 Nouvertné, K.: Auf die Strasse entlassen, 1996. Reker, T. und Ei-kelmann B.: Wohnungslosigkeit, psychische Erkrankungen undpsychiatrischer Versorgungsbedarf, Dt. Ärzteblatt, 1997, S. 94.

122 s. hierzu auch Bericht Teil A Kap. VI.4.123 Burke, A.W.: Morbidity and its prevalence in psychiatric patients,

in: Koranyi, E.K. (Hrsg.): Physical illness in the psychiatric patient,1982, Ill.


VII.5.2 Auswirkungen der Pflegeversicherungbis 1998

Seit 1995 gewährt die Pflegeversicherung für die gesamtekrankenversicherte Bevölkerung einen Versicherungs-schutz auch bei Pflegebedürftigkeit. Die Pflegeversiche-rung ist keine Vollversicherung, sondern erbringt je nachGrad der Pflegebedürftigkeit Sach- oder Geldleistungenbis zu einem bestimmten Umfang. Sie hilft mit ihrem Leistungsangebot Pflegebedürftigen und ihren Angehöri-gen, die mit der Pflegebedürftigkeit verbundenen persön-lichen und finanziellen Belastungen zu tragen.

Soziale Pflegeversicherung

Nach der Geschäftsstatistik der Pflegekassen bezogenzum Jahresende 1998 rund 1,23 Mio. Pflegebedürftigeambulante Leistungen der Pflegeversicherung. Vollsta-tionäre Leistungen erhielten Ende 1998 rund 511 000Pflegebedürftige. Von den Leistungsarten hatte das Pfle-gegeld die größte Bedeutung. Im Jahresdurchschnitt 1998wählten 54 % der Leistungsempfänger diese Leistungs-art, gefolgt von vollstationärer Pflege (25 %), Kombina-tionsleistung (10 %) und Pflegesachleistung (8 %). Dieübrigen Leistungsarten (Tages- und Nachtpflege, Kurz-zeitpflege, häusliche Pflege bei Verhinderung der Pflege-person) hatten entsprechend ihrem Charakter als ergän-zende oder zeitlich befristete Leistung nur ein geringesGewicht. Bei den ambulant Pflegebedürftigen waren amJahresende 1998 knapp 45 % älter als 80 Jahre, im sta-tionären Bereich sogar gut 60 %. Die Mehrzahl der Pfle-gebedürftigen waren aufgrund der höheren Lebenserwar-tung Frauen. Ihr Anteil an den stationär Pflegebedürftigenwar mit 77 % deutlich höher als bei den ambulant Pflege-bedürftigen (65 %).

Private Pflegeversicherung

Nach der Geschäftsstatistik der privaten Pflege-Pflicht-versicherung bezogen Ende 1998 rund 70 000 Pflegebe-dürftige ambulante und rund 27 000 stationäre Leistungender privaten Pflege-Pflichtversicherung. Die stationärenLeistungen in Einrichtungen der Behindertenhilfe werdennicht separat erfasst, dürften jedoch auch zahlenmäßigvon untergeordneter Bedeutung sein. Wie in der sozialenPflegeversicherung war ein großer Teil der Pflegebedürf-tigen über 80 Jahre alt. Bei den ambulant Pflegebedürfti-gen waren es Ende 1998 knapp 50 % und im stationärenBereich sogar fast 75 %. Auch hier war die Mehrzahl derPflegebedürftigen Frauen. Ihr Anteil war allerdings so-wohl im ambulanten (56 %) als auch im stationären Be-reich (76 %) niedriger als in der sozialen Pflegeversiche-rung. Eine Aufgliederung der Zahl der Pflegebedürftigennach Leistungsarten geht aus den Daten der privatenPflege-Pflichtversicherung nicht hervor.

Auswirkungen auf die häusliche und stationäre Pflege

Die Pflegeversicherung hat in Privathaushalten einen be-merkenswerten Beitrag zur Stabilisierung der häuslichenPflege geleistet. Die Zahl derjenigen, die kontinuierlich

die im Haushalt dringend benötigten Hilfeleistungen er-halten, hat sich seit Einführung der Pflegeversicherungstetig erhöht. Zudem erhält die große Mehrheit der Pfle-gebedürftigen deutlich höhere Leistungen als früher. Seitder Einführung der Pflegeversicherung ist in privatenHaushalten eine pflegebedingte Sozialhilfeabhängigkeitweitgehend auszuschließen. Auch in stationären Einrich-tungen – einschließlich Einrichtungen der Behinderten-hilfe – bewahrt die Pflegeversicherung viele Pflegebe-dürftige vor der Abhängigkeit von der Sozialhilfe.

Wie eine Studie des Instituts Infratest124 aus dem Jahr 1998zeigt, waren zwei Drittel der Bezieher von Leistungen derPflegeversicherung, also eine breite Mehrheit, mit der Artund der gewährten Höhe der Hilfen zufrieden oder sogarsehr zufrieden. Mit 70 % fand ebenfalls der weitaus größteTeil der Pflegebedürftigen bzw. ihrer Angehörigen die vor-genommene Einstufung in eine der vorgesehenen drei Pfle-gestufen angemessen. Aus der Sicht der Betroffenen hat dieEinführung der Pflegeversicherung zu einer deutlichenVerbesserung der Lebenssituation sowie zu einer spürbarenEntlastung der pflegenden Angehörigen geführt.

Soziale Absicherung der Pflegepersonen

Mit Einführung der Pflegeversicherung ist es zum erstenMal gelungen, eine soziale Absicherung der Pflegeperso-nen zu gewährleisten, die die Pflegetätigkeit einer Er-werbstätigkeit gleichstellt. Nichtprofessionelle Pflege-kräfte – z. B. Angehörige, Freunde, Nachbarn – sind abeinem bestimmten Umfang der Pflegetätigkeit in die ge-setzliche Renten- und Unfallversicherung einbezogen.1998 profitierten von dieser Regelung rund 575 000 Pfle-gepersonen. Hierbei handelte es sich zu mehr als 90 % umFrauen.

VII.5.3 Sozialschicht und PflegebedürftigkeitDie folgenden Ausführungen beruhen auf einer Reprä-sentativerhebung des Instituts Infratest aus dem Jahr1998. Sozialpolitisch war die Frage von Interesse, inwie-weit die Nettoeinkommen der Haushalte, in denen Pfle-gebedürftige lebten, sich von den durchschnittlichen Net-toeinkommen der Haushalte in Deutschland insgesamtunterschieden. Hierbei war zu beachten, dass die Leistun-gen der Pflegeversicherung nicht als unmittelbare Be-standteile der Einkommen, die im Haushalt verfügbarsind, mitgezählt werden sollten.125 Die dokumentiertenErhebungsergebnisse zeigten, dass sich die Haushaltsnet-toeinkommen von Pflegehaushalten – auf der Basis

124 Forschungsprojekt „Wirkungen der Pflegeversicherung“ im Auf-trag des Bundesministeriums für Gesundheit, Band 127, Schriften-reihe des BMG, 1998.

125 Sie werden entweder als monatliches Pflegegeld in Höhe von 400,800 oder 1 300 DM oder aber in Form von professionellen Pflege-leistungen bis zu einem Gegenwert von 750, 1 800 oder 2 800 DMgewährt. Für so genannte Härtefälle, beispielsweise im Endstadiumvon Krebserkrankungen, können monatlich bis zu 3 750 DM bereit-gestellt werden. Hierbei haben die Kassen allerdings sicherzustel-len, dass der Anteil der Härtefälle nicht mehr als 3 % der Pflegebe-dürftigen der Stufe III beträgt.


gewichteter durchschnittlicher Nettoeinkommen – ge-trennt nach alten und neuen Ländern im Vergleich zur Ge-samtheit der Haushalte nicht wesentlich voneinander un-terschieden. Es gab einzelne Abweichungen, die sichjedoch vorrangig aus der Struktur der Haushalte, d. h. ausder Größe und der Art der Alterszusammensetzung derdort lebenden Personen erklärten. Es überraschte nicht,dass z. B. der Anteil der Haushalte mit einem Nettoein-kommen von 5 000 DM und mehr insgesamt etwas höherausgeprägt ist als im Vergleich bei der Teilgruppe derHaushalte, in denen Pflegebedürftige leben. Da es sich beiPflegehaushalten häufig um Haushalte älterer Ehepaare,die beide nicht mehr erwerbstätig sind, handelt und in derRegel nicht um Haushalte mit z. B. zwei vollzeit-erwerbs-tätigen „Spitzenverdienern“, schlug sich dies entspre-chend strukturell nieder.

Im früheren Bundesgebiet verfügten 11 % der Pflege-haushalte gegenüber 7 % der Haushalte insgesamt und11 % der Pflegehaushalte in den neuen Ländern gegen-über immerhin 16 % der Haushalte insgesamt über einEinkommen von weniger als 1 500 DM im Monat (sieheAnhangtabelle VII.12). Dies war durch den höheren An-teil von reinen Seniorenhaushalten bei den Pflegehaus-halten bedingt.

Auf der Grundlage des verfügbaren Nettoäquivalenzein-kommens verfügte mit 14 % im früheren Bundesgebietund 12 % in den neuen Ländern ein nicht unerheblicherTeil der Pflegebedürftigen, wenn man die Leistungen derPflegeversicherung unberücksichtigt lässt, über wenigerals 1 000 DM. Weitere 25 % der Pflegehaushalte in den alten sowie 31 % in den neuen Ländern haben ein Net-toäquivalenzeinkommen zwischen 1 000 und 1 500 DM.Diese Zahlen unterstreichen die finanziellen Risiken, diesich für einen Haushalt mit niedrigem Einkommen beimEintritt bzw. bei einem Leben in Pflegebedürftigkeit erge-

ben können, insbesondere wenn ein Heimaufenthalt un-abwendbar ist.

Die zitierte Untersuchung zu den Wirkungen der Pflege-versicherung untersuchte auch den Anteil der Pflegebe-dürftigen nach der letzten Stellung im Beruf (siehe Ta-belle VII.1) und stellte diese Ergebnisse den Ergebnissender Infratest-Mehrfachbefragung von 1998 gegenüber.Eine streng statistische Zusammenhanganalyse ist aller-dings nicht möglich, da die Ergebnisse auf dem Vergleichzweier Bevölkerungsgruppen aus unterschiedlichen Re-präsentationsstichproben beruhen.

Sozialhilfeabhängigkeit

Ein Ziel der Pflegeversicherung ist es, möglichst viele So-zialhilfeempfänger aus der pflegebedingten Sozialhil-feabhängigkeit herauszuführen. Inwieweit es gelungenist, dieses Ziel auch tatsächlich zu realisieren, kann mitden Daten der amtlichen Sozialhilfestatistik für die Be-richtsjahre 1994 bis 1998 überprüft werden. Die Empfän-gerzahlen der Hilfe zur Pflege außerhalb von Einrichtun-gen sind im früheren Bundesgebiet mit der Einführungder ersten Stufe der Pflegeversicherung vom Jahresende1994 zum Jahresende 1995 um knapp 53 % von rund157 000 auf rund 74 000 zurückgegangen. Im darauf fol-genden Jahr – nach Überwindung der mit der Umsetzungder Pflegeversicherung verbundenen Schwierigkeiten –ging die Zahl der Empfänger von Hilfe zur Pflegenochmals deutlich zurück. Insgesamt ist damit die Emp-fängerzahl bei der Hilfe zur Pflege außerhalb von Ein-richtungen – bezogen auf das Jahresende 1994 – um rundzwei Drittel reduziert worden und hat sich bei gut 60 000Empfängern stabilisiert. Somit ist es im häuslichen Be-reich gelungen, den überwiegenden Teil der Pflegebe-dürftigen aus der pflegebedingten Sozialhilfeabhängig-keit herauszuführen.

Tabel le VII.1

Pflegebedürftige in Privathaushalten – nach der (letzten) Stellung im Berufim Vergleich zur Gesamtbevölkerung (ab 65 Jahren)

1 Gesamtbevölkerung ab 65 Jahren; Ergebnisse der Infratest-Mehrthemenbefragungen 1998Quelle: Infratest Repräsentativerhebung 1998, Ergebnisse der Infratest-Mehrthemenbefragungen 1998


Ausgehend von 1994 hat sich die Anzahl der Empfängerder Hilfe zur Pflege in Einrichtungen zunächst noch leichterhöht. Mit der Umsetzung der zweiten Stufe der Pflege-versicherung im Jahre 1996 war ein deutlicher Rückgangder Empfängerzahlen feststellbar, wenn auch nicht in glei-cher Größenordnung wie im ambulanten Bereich. Bezo-gen auf das Jahresende 1994 gab es 1998 im stationärenBereich rund 108 000 Personen (40 %) weniger, die aufpflegebedingte Leistungen angewiesen waren. Die An-zahl der Empfänger von Hilfe zur Pflege innerhalb undaußerhalb von Einrichtungen nach dem Bundessozialhil-fegesetz ist in ganz Deutschland von 453 613 PersonenEnde 1994 auf 222 231 Personen am Jahresende 1998zurückgegangen. Dies bedeutet, dass sich in Deutschlandinsgesamt die Zahl der Empfänger von Hilfe zur Pflegeinnerhalb und außerhalb von Einrichtungen in diesen vierJahren um 231 382 Personen bzw. 51 % verringert hat. Fürdie neuen Länder ist das Ergebnis noch beachtlicher. Dortist die Zahl der Empfänger von Hilfe zur Pflege innerhalbund außerhalb von Einrichtungen in diesem Zeitraum um68 % zurückgegangen.

Sofern im Einzelfall keine oder nicht ausreichende Leis-tungen der Pflegeversicherung erbracht werden und derPflegebedürftige oder seine unterhaltspflichtigen An-

gehörigen nicht über genügend Eigenmittel verfügen, umdie verbleibenden Kosten für einen notwendigen und an-gemessenen Pflegebedarf zu tragen, können nach wie vorLeistungen der Sozialhilfe in Anspruch genommen wer-den.126 Wurde 1994 von den Sozialhilfeträgern im Verlaufdes Jahres in Deutschland insgesamt noch rund 560 000Personen Leistungen zur Pflege gewährt, so ist die Anzahlbis 1998 auf rund 290 000 Personen zurückgegangen. Mitetwa 100 000 ist dagegen die Anzahl der Personen, die ne-ben der Hilfe zur Pflege Pflegeleistungen eines Sozial-versicherungsträgers erhalten, in etwa unverändert ge-blieben. Zu vermuten ist, dass es sich hier um Personenmit besonderes hohen Heimkosten handelt, die auch nachEinführung der Pflegeversicherung weiterhin auf Sozial-hilfe angewiesen sind. Das mit der Einführung der Pfle-geversicherung politisch verfolgte Ziel, möglichst vielePflegebedürftige unabhängig von der Sozialhilfe zu ma-chen, wurde damit weitgehend erreicht.

Zusammenfassung

Belastete Lebensbedingungen durch niedrige Einkommen, schlechten Zugang zu Bildung, mangelhafte Wohnsi-tuation oder Arbeitslosigkeit haben Auswirkungen auf die Gesundheit und das Gesundheitsverhalten und könnenzu einem schlechteren Zugang zur gesundheitlichen Versorgung führen.

In Abhängigkeit von der Schichtzugehörigkeit treten gesundheitsrelevante Risikofaktoren unterschiedlich häufigauf und werden medizinische Vorsorgeleistungen in Anspruch genommen. So sind Rauchen, Übergewicht undsportliche Inaktivität eher typisch für die untere Schicht. Insgesamt ist die Lebens- und Gesundheitszufriedenheitbei hohem Einkommen und Bildungsstand sowie guter beruflicher Position größer als im unteren Einkommens-bereich, bei geringerer Bildung und mit niedrigem beruflichen Status.

Gesundheitlich eingeschränkte und erwerbsgeminderte Arbeitnehmer tragen ein höheres Risiko, entlassen zu wer-den, bleiben überdurchschnittlich lange arbeitslos und haben geringere Chancen der beruflichen Wiedereingliede-rung. Arbeitslosigkeit kann zur Entstehung oder Verstärkung von Krankheiten, z. B. psychischen Erkrankungen,beitragen. Chronisch psychisch Kranke befinden sich wiederum besonders häufig in schlechter wirtschaftlicherLage. Viele der von HIV/AIDS betroffenen Menschen führen ein Leben in großer Bedürftigkeit und müssen ihrenLebensunterhalt von – zum Teil ergänzender – Sozialhilfe bestreiten. Suchtkrankheit mit ihren Folgen, etwa Ver-lust des Arbeitsplatzes oder der Wohnung etc. bringt gravierende wirtschaftliche Probleme für die Erkrankten undihre Angehörigen mit sich.

Für Menschen mit niedrigem Einkommen sind die finanziellen Risiken beträchtlich, die sich durch ein Leben inPflegebedürftigkeit ergeben können, vor allem wenn ein Heimaufenthalt unabwendbar ist. Die 1995 eingeführtePflegeversicherung hilft mit ihren Leistungen Pflegebedürftigen und ihren Angehörigen, die mit Pflegebedürftig-keit verbundenen persönlichen und finanziellen Belastungen zu tragen. Aus Sicht der Betroffenen hat die Ein-führung der Pflegeversicherung zu einer deutlichen Verbesserung ihrer Lebenssituation sowie zu einer spürbarenEntlastung der pflegenden Angehörigen geführt. Der überwiegende Teil der Pflegebedürftigen in häuslicher Pflegekonnte aus der pflegebedingten Sozialhilfeabhängigkeit herausgeführt werden. Auch in der stationären Pflege istes gelungen, die pflegebedingte Abhängigkeit vieler Heimbewohner von Sozialhilfeleistungen erheblich zu ver-ringern. Im Bereich der Hilfe zur Pflege nach dem BSHG hat sich die Zahl der Empfänger insgesamt zwischen1994 und 1998 halbiert.

126 Die Sozialhilfestatistik zeigt, in wie vielen Fällen von den Sozial-hilfeträgern zusätzlich zu den Pflegeleistungen eines Sozialversi-cherungsträgers auch Hilfe zur Pflege nach dem BSHG gewährtwurde. Diese Zahlen sind allerdings im Gegensatz zu den Angabenin Anhangtabelle VII.14 nur für das gesamte Berichtsjahr verfügbar.


VIII. BehinderungDie Lebenssituation behinderter Menschen und die Ver-meidung von Benachteiligungen hängen entscheidendvon einer möglichst günstigen Ausgestaltung der gesell-schaftlichen Rahmenbedingungen ab. Unzureichendeschulische und berufliche Ausbildung, ein erschwerterZugang zum Arbeitsleben und damit verbundene schlech-tere Einkommensmöglichkeiten, aber auch fehlende Ver-fügbarkeit von barrierefreiem Wohnraum, können Ar-mutsrisiken für behinderte Menschen und ihre sozialeAusgrenzung nach sich ziehen.

Jeder Mensch, der körperlich, geistig oder seelisch behin-dert ist oder dem eine solche Behinderung droht, hat un-abhängig von der Ursache der Behinderung das „sozialeRecht“ auf Hilfe, die notwendig ist, um

– die Behinderung abzuwenden, zu beseitigen, zu bes-sern, ihre Verschlimmerung zu verhüten oder ihre Fol-gen zu mildern sowie

– ihm einen seinen Neigungen und Fähigkeiten entspre-chenden Platz in der Gemeinschaft, insbesondere imArbeitsleben, zu sichern.

Diese Hilfen werden oft zusammenfassend als „Rehabili-tation“ bezeichnet. Rehabilitation und Prävention sollendie Teilhabe am gesellschaftlichen Leben fördern und da-mit möglichen Armutsrisiken vorbeugen.

VIII.1 Behinderte MenschenDie in Deutschland lebenden behinderten Menschen bil-den keine in sich geschlossene Gruppe (siehe hierzu auchAnhangtabellen VIII.1 und VIII.2). Zu ihnen gehören

– 865 293 in Betrieben und Dienststellen beschäftigteschwerbehinderte Menschen (Stand: Oktober 1998),

– 192 470 arbeitslose schwerbehinderte Menschen (da-von 158 627 im Bundesgebiet West und 33 843 imBundesgebiet Ost; Stand: jeweils 31. Dezember1998),

– rund 181 027 in Werkstätten für behinderte Menschengeförderte oder beschäftigte behinderte Menschen(Stand: 1998),

– etwa 5,38 Mio. nicht im Arbeitsleben stehendeschwerbehinderte Menschen (Stand: Oktober 1998).

Insgesamt lebten in der Bundesrepublik Deutschlandetwa 6,6 Mio. schwerbehinderte Menschen, das waren et-was über 8 % der Wohnbevölkerung (Stand: 31. Dezem-ber 1998). Dazu kam noch eine statistisch nicht erfassteZahl behinderter Menschen, bei denen ein Grad der Be-hinderung von weniger als 50 bei der Bewilligung vonRenten der Unfallversicherung oder nach dem Recht dersozialen Entschädigung oder durch das Versorgungsamtfestgestellt wurde. Schwerbehinderte Frauen im erwerbs-fähigen Alter waren hinsichtlich ihres Anteils an der Be-völkerung unterrepräsentiert. Dieser Umstand resultiertevor allem daraus, dass Frauen trotz Vorliegens einer Schä-

digung oder einer subjektiv empfundenen Beeinträchti-gung oft auf die amtliche Anerkennung verzichteten.

VIII.2 Vorschulische und schulische Bildung fürbehinderte Menschen

Bildungsangebote haben für behinderte Menschen allerAltersgruppen eine besondere Bedeutung. Aufgabe desBildungswesens ist es, die Lern- und Bildungsfähigkeitunter Berücksichtigung der jeweiligen Behinderung undunter Anwendung behinderungsspezifischer Hilfen so gutwie möglich zu fördern und über die Vermittlung von Bil-dungsqualifikationen hinaus lebenspraktische individu-elle und sozial-integrative Hilfen zu geben, sowohl in dervorschulischen Erziehung wie auch im Schulwesen.

Sonderbetreuung und -förderung wurden in den vergan-genen Jahren von behinderten Menschen und ihren An-gehörigen zunehmend nicht mehr als hilfreich, sondernals Ausgrenzung empfunden und deshalb abgelehnt. Ge-rade im Bereich der Bildung wurde von einer wachsendenZahl Betroffener erwartet, dass durch Öffnung der Regel-einrichtungen für behinderte Menschen eine differen-zierte zwischenmenschliche und interkulturelle Wahrneh-mung ermöglicht wird. Einigkeit besteht im Ziel,behinderte Menschen im Rahmen des Bildungssystemsnicht auszugrenzen und zu stigmatisieren. Allerdings gibtes nach wie vor – und daran haben auch die Diskussionender vergangenen Jahre nichts geändert – unterschiedlichePositionen, ob das Ziel der beruflichen und gesellschaft-lichen Integration behinderter Menschen eher durch eineFörderung in besonderen Einrichtungen für behinderteMenschen oder über ein gemeinsames Leben und Lernenzusammen mit nichtbehindert en Menschen in Regelein-richtungen zu erreichen ist.

Die Chancen für eine erfolgreiche Integration sind imKindergartenalter besonders groß, weil hier Vorurteileund Scheu noch wenig entwickelt sind und Kinder unbe-fangener aufeinander zugehen. In der Vergangenheit sindunter der Beteiligung vieler Städte, Gemeinden und freierTräger die Bemühungen verstärkt worden, behinderte undnichtbehinderte Kinder gemeinsam in Regel- und Son-derkindergärten zu erziehen, um über frühzeitige Integra-tion die Startbedingungen behinderter Kinder zu verbes-sern und die Entwicklung sowohl der behinderten als auchder nichtbehinderten Kinder zu fördern. Nach Angabender Länder betrug das gesamte Angebot für behinderteKinder in Sondereinrichtungen 1997 etwa 27 000 Plätze.Hinzu kamen weitere ca. 20 000 Plätze für Kinder in inte-grativer Betreuung, sodass für behinderte Kinder bis zumSchulalter insgesamt 1997 etwa 47 000 Plätze zur Verfü-gung standen.

Für die schulische Bildung bedeutet der Grundsatz der In-tegration, wie er sich für diesen Bereich in den Jahren bis1998 entwickelt hat, dass auch den leistungsschwächstenbehinderten Kindern und Jugendlichen ein angemessenesBildungsangebot unterbreitet werden muss. Nach denSchul- und Sonderschulgesetzen der Länder sollen auchbehinderte Kinder und Jugendliche möglichst so geför-dert werden, dass sie die Bildungsziele der allgemeinen


Schulen erreichen können. Darüber hinaus wird ange-strebt, möglichst viele behinderte Kinder und Jugendlichein allgemeinen Schulen zu fördern und dort, falls erfor-derlich, zusätzliche sonderpädagogische Hilfen und sons-tige angemessene Betreuung zur Verfügung zu stellen.Soweit behinderte Kinder und Jugendliche aus behinde-rungsbedingten Gründen dort nicht hinreichend gefördertwerden können, sind sie in Sonderschulen zu den schuli-schen Zielen zu führen, die für sie erreichbar sind.

Die schulische Bildung behinderter Kinder und Jugendli-cher bot allerdings vor 1998 und bietet auch heute keineinheitliches Bild, sondern ist geprägt von landesspezifi-schen und regionalen Bedingungen. Die Ergänzung desRechts auf Schulbesuch für Kinder mit Behinderung umein Wahlrecht zwischen integrativer und Sonderbeschu-lung wurde bislang nur in einigen Ländern vollzogen.

VIII.3 Teilhabe behinderter Menschen am Arbeitsleben

Eine dauerhafte berufliche Eingliederung ist für Men-schen mit Behinderungen einer der wesentlichen Fakto-ren und zugleich eine wichtige Voraussetzung für die Ein-gliederung in die Gesellschaft. Grundsätzlich standen undstehen behinderten Menschen alle beruflichen Wege undMöglichkeiten offen, die auch von nichtbehinderten Men-schen gewählt werden können. In der Berufsausbildungund -ausübung behinderter Menschen hatte der Grundsatz

der Integration daher schon immer einen besonders hohenStellenwert.

Wo zur Eingliederung ins Arbeitsleben wegen Art oderSchwere der Behinderung besondere Hilfen erforderlichsind, stehen diese als Leistungen und Maßnahmen der be-ruflichen Rehabilitation oder als zusätzliche Leistungenfür Schwerbehinderte zur Verfügung. Auch die beruflicheRehabilitation selbst muss integrativ angelegt sein undbehinderten Menschen, soweit möglich, den Zugang zumBerufsleben nach den auch für Nichtbehinderte geltendenGrundsätzen und Kriterien sowie an den gleichen Lernor-ten ermöglichen. Bei allem Bemühen um Integration darfjedoch individueller, besonderer Förderungsbedarf nichtvernachlässigt oder ignoriert werden.

Etwa 2,2 Mio. der schwerbehinderten Menschen (rund33 %) waren 1998 zwischen 18 und 60 Jahre alt. Die Zahlder im Erwerbsleben stehenden schwerbehinderten Men-schen lag im Oktober 1998 bei 1 053 742. Im Jahres-durchschnitt 1998 waren 194 202 schwerbehinderte Men-schen arbeitslos; das entspricht einer spezifischenArbeitslosenquote von 18 % (17 % im früheren Bundes-gebiet, 24,5 % in den neuen Ländern). Die Arbeitslosig-keit schwerbehinderter Menschen lag damit weit über derallgemeinen Arbeitslosenquote von 11,1 %. In diesem Zu-sammenhang kommt es vor allem auf die Vermittlung inden ersten Arbeitsmarkt an, die in den Jahren vor 1998durch Stagnation gekennzeichnet war (siehe hierzu Ta-belle VIII.1).

Tabel le VIII.1

Vermittlung schwerbehinderter Menschen in Betriebe und Verwaltung



Das Schwerbehindertengesetz verpflichtete bisher alleArbeitgeber mit 16 und mehr Arbeitsplätzen, auf wenig-stens 6 % der Arbeitsplätze schwerbehinderte Menschenzu beschäftigen. Wer dieser Verpflichtung nicht nach-kommt, musste für jeden unbesetzten Pflichtplatz proMonat eine Ausgleichsabgabe von 200 DM entrichten.Gleichwohl waren im Oktober 1998 – und das war imGroßen und Ganzen auch das Bild der vorangegangenenJahre – von den insgesamt 188 645 beschäftigungspflich-tigen Arbeitgebern nur 23 400 ihrer Beschäftigungspflichtnachgekommen. Rd. 72 500 beschäftigungspflichtige Ar-beitgeber (38,4 %) haben pflichtwidrig keinen einzigenschwerbehinderten Menschen beschäftigt. Im Ergebnislag die tatsächliche Beschäftigungsquote 1998 nach ei-nem langjährigen Prozess steter Abnahme schließlich nurnoch bei 3,8 %, 3,4 % bei den privaten Arbeitgebern und5,3 % bei den öffentlichen Arbeitgebern (darunter obersteBundesbehörden 6,6 %).

Für einen erheblichen Teil der im Arbeitsleben stehendenMenschen mit Behinderungen sind die Werkstätten fürbehinderte Menschen das einzige Instrument zur berufli-chen Bildung und zur Beschäftigung. Die Werkstättensind Einrichtungen zur Eingliederung in das Arbeitslebenfür diejenigen behinderten Menschen, die trotz Behinde-

rung und stark geminderter Leistungsfähigkeit noch amArbeitsleben teilnehmen können, denen das aber wegenihrer Behinderung auf dem allgemeinen Arbeitsmarktnicht oder noch nicht möglich ist. Sie ermöglichen den be-hinderten Menschen, ihre Leistungsfähigkeit zu ent-wickeln, zu erhöhen oder wiederzugewinnen und ein Ar-beitsentgelt zu erzielen.

In den vergangenen Jahrzehnten wurde folgender Standerreicht: In 643 anerkannten Werkstätten fanden (Stand31. Dezember 1998) ca. 181 000 behinderte MenschenFörderung, Beschäftigung, Betreuung und berufliche Bil-dung, im früheren Bundesgebiet rund 149 000, in denneuen Ländern rund 32 000. Der Auf- und Ausbau einesflächendeckenden, bedarfsgerechten Netzes leistungs-fähiger Werkstätten in ganz Deutschland ist damit bis1998 zwar sehr weit vorangekommen, muss aber insbe-sondere in den neuen Ländern zum Abschluss gebrachtwerden.

VIII.4 Finanzielle Situation von behinderten Menschen

Die Datenlage im Hinblick auf die Einkommenssituationbehinderter Menschen ist unbefriedigend und verbesse-

Tabel le VIII.2

Bevölkerung, behinderte und schwerbehinderte Menschen nachGeschlecht und dem monatlichen Haushaltsnettoeinkommen – April 1999

Quelle: Statistisches Bundesamt (Ergebnis des Mikrozensus vom April 1999), 2000


rungsbedürftig, um zu zuverlässigen Aussagen zu kom-men.127 Gleichwohl finden sich in mehreren Studien128

Anhaltspunkte dafür, dass gerade Familien mit behinder-ten Eltern und Frauen mit einer Behinderung häufiger ar-beitslos und von Sozialhilfe abhängig sind. Dies belegenauch Auswertungen des Sozio-ökonomischen Panels ausdem Jahr 1995, die auf die Wohnbevölkerung im Altervon 18 bis 60 Jahren abzielen. Hiernach waren inDeutschland 15,0 % der Männer und 31,7 % der Frauender „nicht behinderten Menschen“ nicht erwerbstätig,wogegen bei den behinderten Menschen 42,7 % der Män-ner und 59,6 % der Frauen keiner Erwerbstätigkeit nach-ging.

Diese Zahlen spiegeln sich auch in den monatlichen Net-toeinkommen der Haushalte mit behinderten Elternteilenwider, die sich nach der von der Bundesregierung geför-derten Studie „Live – Frauen mit Behinderung“ aus demJahre 1999 ergeben. Danach betrug 1998 das durch-schnittliche Haushaltseinkommen nach Abzug der Steu-ern und Sozialabgaben 2 240 DM im Westen und1 852 DM im Osten. Damit verfügten diese Haushalte imSchnitt über weniger als halb so viel Geld wie der durch-schnittliche Haushalt mit Kindern in Deutschland.

Hinsichtlich der finanziellen Situation behinderter Frauengilt nach wie vor, dass keine genauen Zahlen zu diesemThema vorhanden sind. Nach der Studie „Live – Frauenmit Behinderung“ aus dem Jahre 1999 hatten 51,4 % derbefragten behinderten Frauen im Westen und sogar56,5 % im Osten ein persönliches Nettoeinkommen vonweniger als 1 500 DM monatlich (siehe Anhangtabel-le VIII.3). Wiewohl die Repräsentativität der Daten auf-grund des geringen Stichprobenumfangs als äußerst ein-geschränkt zu bewerten ist, lässt sich die finanzielle Si-tuation von Frauen mit Behinderung als tendenziellrelativ schlecht bezeichnen. Dieser Trend wird durch eineUntersuchung des Statistischen Bundesamtes von 1999bestätigt (siehe Tabelle VIII.2). Danach waren sowohl be-hinderte Frauen als auch behinderte Männer gegenüberder nichtbehinderten Bevölkerung finanziell schlechtergestellt. Die Einkommenssituation von behindertenFrauen war dabei noch wesentlich schlechter als die vonbehinderten Männern.

VIII.5 Wohnen und BehinderungBarrierefreies Wohnen ist für in ihrer Mobilität behinderteMenschen eine wichtige Voraussetzung für eine vollwer-tige Teilhabe am Leben in der Gesellschaft. Barrierefreigestaltete Wohnungen tragen zur Selbstständigkeit beiund erleichtern bei Bedarf die nötige Pflege und Betreu-ung. Zu ihrer Eingliederung in die Gesellschaft müssenbehinderten Menschen nicht nur der Zahl nach genügend

127 Auch liegen Daten über behinderte Menschen, insbesondere geistigbehinderte Menschen, im Zusammenhang mit Armut bisher nichtvor.

128 u. a. Hermes, G.: Krücken, Babys und Barrieren, 1998.

Tabel le VIII.3

Lebenssituation behinderter Menschen in Heimen und Wohneinrichtungen der Behindertenhilfe 1995

Quelle: Bericht zur Lage der Behinderten und der Entwicklung der Rehabilitation, 1998, S. 86


Wohnmöglichkeiten zur Verfügung stehen. Vielmehr sinddifferenzierte Wohnangebote erforderlich, die der jeweili-gen Behinderung entsprechen, den individuellen An-sprüchen genügen und behinderten Menschen Wahl- undEntscheidungsmöglichkeiten für ihre persönliche Lebens-gestaltung geben.

Die Planungsnormen zum Bauen für Menschen mit Be-hinderungen („barrierefreie Wohnungen“) wurden in derVergangenheit stetig fortentwickelt. So sehen beispiels-weise die Planungsgrundlagen für Wohnungen für Roll-stuhlbenutzer inzwischen vor, dass die Bildung geschlos-sener Transportketten bereits in der Wohnung derRollstuhlbenutzer beginnen muss. Neue Entwick-lungstendenzen der Wohnungsanpassung unter Einbezie-hung elektronischer Hilfsmittel finden dabei angemes-sene Berücksichtigung.

Da die Länder die Regelungskompetenz in den Bereichen„Bauordnung“ und „Wohnungsbauförderung“ haben,können nur sie verbindliche Vorschriften bezüglich desbehindertengerechten oder barrierefreien Bauens erlas-sen. Dies gilt auch für die Vorgaben im sozialen Woh-nungsbau, die teils Beachtens- oder Berücksichtigungs-pflichten, teils Soll-Bestimmungen sind und somit imEinzelnen unterschiedliche Verbindlichkeit haben. Nebenden Ländern beteiligt sich auch der Bund mit erheblichenFinanzhilfen am sozialen Wohnungsbau.

Neben der Förderung „offener Wohnformen“ ist auch dieBereitstellung adäquaten Wohnraums in Behindertenein-richtungen für diejenigen zu gewährleisten, die in Anbe-tracht der Schwere ihrer Behinderung regelmäßig auf einebesondere Betreuung und Fürsorge angewiesen sind.Auch für diese behinderten Menschen müssen Bedingun-gen geschaffen werden, die ihnen das Recht auf Privatheitund Intimität gewährleisten. Insbesondere Bewohnergroßer Einrichtungen haben häufig nicht die Chance, ihrunmittelbares Lebensumfeld nach eigenen Vorstellungenund Bedürfnissen zu gestalten und sich bei Bedarf zurück-zuziehen. Ohne entsprechende strukturelle Voraussetzun-gen ist der Anspruch nach mehr Selbstbestimmung undIndividualität nur schwer zu realisieren.

Das Angebot wird im Wesentlichen geprägt durch Wohn-heime für Erwachsene, die in Werkstätten für Behinderte,auf Regiearbeitsplätzen oder in Betrieben oder Verwal-tungen des allgemeinen Arbeitsmarkts tätig sind oder diebei schwerwiegenden Beeinträchtigungen in Fördergrup-pen oder anderen Maßnahmen außerhalb der Wohngruppebetreut werden. Über die Hälfte aller Wohnplätze bundes-weit lassen sich diesen Wohnformen zuordnen, in denneuen Ländern 61,2 %, im früheren Bundesgebiet 52,2 %aller Plätze. Eine selbstständigere Lebensführung ermög-lichen demgegenüber bundesweit nur etwa 15 % allerWohnplätze; hierzu zählen betreutes Einzel- oder Paar-wohnen, Außenwohngruppen, Wohngemeinschaften,Trainingswohngruppen und -plätze sowie so genannteServicehäuser. Im Bundesdurchschnitt bieten fast 60 %aller Träger Plätze in offenen Wohnformen an (37 % neueLänder, 62 % früheres Bundesgebiet). Solche differen-zierten Angebote werden in den letzten Jahren sowohl vonTrägern der traditionellen stationären Behindertenhilfeals auch von kleineren Vereinen und Initiativen zuneh-mend ausgebaut. Die vorhandenen Angebote reichen aberbei weitem noch nicht aus, um den bestehenden Bedarf zudecken.

Die o.g. Studie „Live – Frauen mit Behinderung“ befragtedie Frauen auch zu Ihrer Wohnsituation. 98,6 % der be-fragten Frauen lebten demnach in einem Privathaushaltund nur 1,4 % in „Wohneinrichtungen für Behinderte“.Obwohl diese Studie eher selbstständig lebende Frauenangesprochen haben dürfte, gibt sie einen grobenÜberblick über die Wohnsituation von behindertenFrauen, die in „Privathaushalten“ leben (siehe Anhangta-belle VIII.4).

Barrierefreier und behinderungsgerechter Wohnraumstand 1998 nicht und steht auch heute trotz aller Anstren-gungen immer noch nicht im erforderlichen Umfang zurVerfügung, woran in vielen Fällen die angestrebte Ver-selbstständigung noch im Elternhaus lebender behinder-ter Menschen scheitert.


IX. Zuwanderung

Seit der Anwerbung ausländischer Arbeitskräfte in den50er-Jahren hat die ausländische Bevölkerung erheblichzur wirtschaftlichen Entwicklung und ProsperitätDeutschlands beigetragen. Ausländische Arbeitnehmerin-nen und Arbeitnehmer, Selbstständige und ihre Angehöri-gen sind ebenso wie die seit 1950 aufgenommenenSpätaussiedlerinnen und Spätaussiedler ein aktiver Faktordes wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Geschehens;sie schaffen Arbeitsplätze, zahlen Steuern und Beiträge zuden Sozialversicherungssystemen. Zugleich bedeutet dieZuwanderung von Spätaussiedlern und Ausländern eineerhebliche gesellschaftspolitische Integrationsaufgabe.Dabei kommt der Sprache als wesentlichem Integrations-faktor große Bedeutung zu.

Nach Deutschland kommen vorwiegend Arbeitskräfte,Familienangehörige, Spätaussiedler, jüdische Emigrantenaus der ehemaligen Sowjetunion, freizügigkeitsberech-tigte Staatsangehörige aus den Mitgliedstaaten der EUund anerkannte Flüchtlinge. Hinzu kommen Bürger-kriegsflüchtlinge sowie Asylbewerber, die nach Beendi-gung der Bürgerkriegssituation oder nach negativem Aus-gang der Asylverfahren Deutschland grundsätzlichwieder verlassen müssen.

Im Folgenden soll die Lebenssituation der Zuwandererdargestellt und näher analysiert werden. Dabei soll insbe-sondere untersucht werden, inwieweit soziale Problemla-gen etwa in den Bereichen Bildung, Erwerbstätigkeit oder

Wohnen die Integration von Zuwanderern erschwerenoder sogar zu ihrer sozialen Ausgrenzung führen können.

IX.1 Entwicklung der Zuwanderung

Ende 1998 lebten in Deutschland rund 7,3 Mio. Auslän-derinnen und Ausländer, dies entsprach einem Anteil ander Gesamtbevölkerung von 9 %. Zwischen 1973 und1998 wanderten rund 8,4 Mio. Ausländer nach Deutsch-land, während im gleichen Zeitraum 7,5 Mio. Ausländerwieder wegzogen; dies entsprach einem positiven Wan-derungssaldo von 0,9 Mio. Personen. Durch die Anwer-bung ausländischer Arbeitskräfte wuchs die ausländischeBevölkerung von 1955 bis 1973 zunächst auf rund 4 Mio.Personen an. Auch nach dem Anwerbestopp im Jahre1973 stieg die Zahl der in Deutschland lebenden Auslän-der bis 1998 weiter auf 7,3 Mio. (siehe AnhangtabelleIX.1).129 Von den 1998 in Deutschland lebenden Auslän-dern waren 17 % Flüchtlinge (inkl. Asylbewerber). DieZahl der Flüchtlinge war von 700 000 im Jahre 1987 aufrund 1,9 Mio. im Jahre 1993 gestiegen; Ende 1998 lebtenca. 1,25 Mio. Flüchtlinge (inkl. Asylbewerber) im Bun-desgebiet. Zu einer weiteren Zuwanderung kam es durch

Zusammenfassung

In der Bundesrepublik Deutschland lebten 1998 rund 6,6 Mio. schwerbehinderte Menschen, das waren etwas über8 % der Wohnbevölkerun g (Stand: 31. Dezember 1998). Trotz vieler Fortschritte auf dem Gebiet der Behinder-tenpolitik ist eine tatsächliche Chancengleichheit und die gleichberechtigte gesellschaftliche Teilhabe von Behin-derten und Nichtbehinderten noch nicht erreicht.

Die Arbeitslosigkeit schwerbehinderter Menschen lag 1998 mit bundesweit 18 % weit über der allgemeinen Ar-beitslosenquote. Die Verpflichtungen des Schwerbehindertengesetzes zur Beschäftigung schwerbehinderter Men-schen bzw. zur Entrichtung einer Ausgleichsabgabe waren nicht zielführend. Die Integration von Behinderten inden ersten Arbeitsmarkt war unzureichend, da die privaten Arbeitgeber der Beschäftigungspflicht des Schwerbe-hindertengesetzes nicht im vorgeschriebenen Maß nachgekommen sind. Seit Beginn der 90er-Jahre war die Ver-mittlung schwerbehinderter Menschen in den ersten Arbeitsmarkt von Stagnation gekennzeichnet.

Familien mit behinderten Eltern und Frauen mit einer Behinderung waren häufiger arbeitslos und daher von So-zialhilfe abhängig. Die hohe Arbeitslosigkeit behinderter Menschen spiegelt sich in ihrer Einkommenssituation wi-der, auch wenn die Datenlage lückenhaft und verbesserungsbedürftig ist. Haushalte mit behinderten Elternteilenverfügten im Schnitt über weniger als halb so viel Geld wie der durchschnittliche Haushalt mit Kindern in Deutsch-land. Hinsichtlich der finanziellen Situation behinderter Frauen sind keine genauen Zahlen vorhanden. Studiendeuten aber darauf hin, dass Frauen mit Behinderung sowohl im Vergleich mit behinderten Männern als auch mitNichtbehinderten über eine schlechtere Einkommenssituation verfügten.

Barrierefreies Wohnen ist für in ihrer Mobilität behinderte Menschen eine wichtige Voraussetzung für eine voll-wertige Teilhabe am Leben der Gesellschaft. Trotz aller Anstrengungen stand 1998 allerdings barrierefreier undbehinderungsgerechter Wohnraum noch nicht im erforderlichen Umfang zur Verfügung, woran häufig die ange-strebte Verselbstständigung noch im Elternhaus lebender behinderter Menschen scheiterte.

129 Zur Zahl der Menschen ohne Aufenthaltsstatus liegen keine zuver-lässigen Daten vor. Einen Einblick in die Lebenswelt dieser Gruppegeben lediglich Erfahrungsberichte von Kirchen, Wohlfahrtsver-bänden und Gewerkschaften. Siehe hierzu auch Alt, J.: Illegal inDeutschland, 1999.


die Aufnahme von Spätaussiedlerinnen und Spätaussied-lern. So wurden 1998 rund 100 000 Spätaussiedler inDeutschland aufgenommen.

IX.2 Situation von Spätaussiedlerinnen undSpätaussiedlern

Die Datenlage – insbesondere zur sozialen Situation vonAussiedlern – ist wenig befriedigend.130 Zwar sind Anga-ben über ihre Herkunftsländer, Einreise und Verteilungauf die Länder (inkl. Wohnsituation) verfügbar, eine wei-ter gehende aussiedlerspezifische Datenerhebung kannaber nicht erfolgen, da Spätaussiedler sowie die in ihremAufnahmebescheid einbezogenen nichtdeutschen Ehe-gatten oder Abkömmlinge mit der Aufnahme Deutsche imSinne von Artikel 116 Abs. 1 GG (§ 4 Abs. 3 Satz 2BVFG) sind und somit nicht gesondert statistisch erfasstwerden. Eine Ausnahme bildet lediglich die Arbeitslosen-statistik der Bundesanstalt für Arbeit, die Spätaussiedlerbis zu einer Dauer von fünf Jahren nach Einreise geson-dert ausweist.

Aufnahme von Spätaussiedlern131

Zwischen 1950 und 1998 kamen rund 4 Mio. Aussiedler(seit 1993 Spätaussiedler) nach Deutschland. Die Auf-nahme stieg in der zweiten Hälfte der 80er-Jahre stark anund erreichte 1990 mit rund 400 000 Aussiedlern denHöhepunkt. Anschließend ging die Zuwanderung durchdie im Aussiedleraufnahmegesetz (AAG) vorgesehenenRegelungen kontinuierlich zurück und belief sich 1998auf rund 100 000 Aussiedler. Ursprünglich kam die ganzüberwiegende Zahl der nach dem Bundesvertriebenenge-setz einreisenden Personen aus Polen. Seit Inkrafttretendes Bundesvertriebenengesetzes in der neuen Fassung desKriegsfolgenbereinigungsgesetzes vom 2. Januar 1993kommt die überwiegende Zahl der Betroffenen aus denNachfolgestaaten der früheren Sowjetunion (siehe An-hangtabelle IX.2).

Wie bei der einheimischen deutschen Bevölkerung sindüber die Hälfte der Spätaussiedler Frauen (siehe Anhang-tabelle IX.3). Rund ein Drittel der Spätaussiedler sindKinder unter 18 Jahren (deutsche Bevölkerung: 20 %).46 % aller Spätaussiedler sind zwischen 18 und 45 Jahrenalt (Deutsche: 39 %). Die Bundesrepublik erfährt somitdurch diese Zuwanderung eine „Verjüngung“ und mussdaher bei allen Integrationsbemühungen die junge Gene-ration besonders fördern. Hierbei ist auch die Qualifika-tion der Zuwanderer (siehe Anhangtabelle IX.4) zuberücksichtigen.

Wohnsituation

Die Spätaussiedler werden nach ihrer Aufnahme inDeutschland aus den Erstaufnahmeeinrichtungen auf derGrundlage des Wohnortzuweisungsgesetzes auf die ein-zelnen Länder verteilt. Das Bestreben der Spätaussiedler,sich nach der Einreise bevorzugt in der Nähe von Ver-wandten und Bekannten niederzulassen, hat in einigenRegionen zwischen 1989 und 1996 zur Entstehung vonHauptzuzugsgebieten geführt. Um dieser Entwicklungentgegenzusteuern, wurde der Bezug von Sozial- und Ein-gliederungshilfe an den Zuweisungsort gebunden. Dorterfolgt die Unterbringung zunächst befristet in Über-gangswohnheimen, bis die Spätaussiedler Wohnungenauf dem freien Markt oder – abhängig von den Einkom-mensverhältnissen – Sozialwohnungen erhalten. Die Ein-gliederung von Spätaussiedlern in den Wohnungsmarktwirft keine Probleme auf, zumal auch die Zuwanderungs-zahlen seit 1990 kontinuierlich zurückgingen.

Arbeitslosigkeit

Die Arbeitslosenzahlen bei den Aussiedlern haben sich inden Jahren 1990 bis 1998 wie folgt entwickelt (Durch-schnittswerte):

Blieb die Anzahl der arbeitslosen Spätaussiedler von 1990bis 1992 relativ konstant, so stieg sie in den Jahren 1993und 1994 als Folge der hohen Zuzugszahlen Ende der80er- bis Anfang der 90er-Jahre sowie aufgrund der all-gemein steigenden Arbeitslosigkeit sprunghaft an undverharrte bis 1997 auf hohem Niveau. Die 1998 zu ver-zeichnende Abnahme der Arbeitslosigkeit ist u. a. auf diestark sinkenden Zuzugszahlen zurückzuführen. Da ar-beitslose Spätaussiedler nach fünf Jahren nicht mehr ge-sondert durch die Arbeitsämter erfasst werden (dazu be-reits oben), sind Aussagen über die Erwerbsbeteiligungvon Spätaussiedlern, die schon länger in Deutschland le-ben, nicht möglich.

IX.3 Situation von Ausländerinnen und Ausländern

IX.3.1 Struktur der ausländischen BevölkerungVon rund 7,3 Mio. Ausländerinnen und Ausländern, die1998 in Deutschland lebten, kamen rund 25 % aus der Eu-ropäischen Union. Den stärksten Anteil an der ausländi-schen Bevölkerung hatten Staatsangehörige der Türkeimit 29 %, der Bundesrepublik Jugoslawien mit 10 %, Ita-liens mit 8 %, Griechenlands mit 5 % und Polens mit 4 %(siehe auch Anhangtabelle IX.5). 45 % der in der Bun-desrepublik Deutschland lebenden ausländischen Staats-angehörigen waren Frauen; davon stammten 29 % aus derTürkei. Im Laufe der Zeit nahm der Anteil der Frauen in-nerhalb der ausländischen Bevölkerung kontinuierlich zu.Grund dafür waren hauptsächlich Familienzusammen-führungen. 1961 kamen auf 1 000 ausländische Männerim früheren Bundesgebiet 451 ausländische Frauen, 1975waren es 676 und 1998 – in der gesamten BundesrepublikDeutschland – 818. Die regionale Verteilung der auslän-dischen Bevölkerung ist sehr unterschiedlich. Erheblich

130 Auch zur Sozialhilfeabhängigkeit von Spätaussiedlern gibt es bis-her keine fundierten und repräsentativen Erkenntnisse auf Basis deramtlichen Statistik, da Aussiedler im Sinne Artikel 116 GG Deut-sche sind und die Sozialhilfestatistik nicht das Merkmal „Aussied-ler“ bzw. „Übersiedler“ erfasst.

131 Zur heutigen Rechtslage der Aufnahme von Spätaussiedlern sieheMaterialband Kap. IX.2


über dem Bundesdurchschnitt liegen Baden-Württem-berg, Berlin, Bremen, Hamburg, Hessen und Nordrhein-Westfalen (siehe Anhangtabelle IX.6). Besonders hoheAusländeranteile haben Städte wie Frankfurt am Main,Stuttgart, München, Köln, Düsseldorf, Wiesbaden, Duis-burg und Hamburg.

Vergleicht man die Altersstruktur der ausländischen undder deutschen Bevölkerung, wird deutlich, dass die aus-ländische Bevölkerung erheblich jünger ist. So waren1998 23 % aller Ausländer (1,6 Mio.) unter 18 (bei Deut-schen 19 %), 73 % (5,4 Mio.) zwischen 18 und 65 (Deut-sche: 64 %) und nur 4 % (0,3 Mio) über 65 Jahre alt (Deut-sche: 17 %). Der Anteil der älteren Ausländer über 65stieg in den letzten Jahren allerdings langsam an (1997:3 %; 1998: 4 %). Von den 1998 in Deutschland lebendenAusländern wurden 22 % (1,6 Mio.) hier geboren. Bei denunter 18-Jährigen waren es 67 % (1,1 Mio.), bei den un-ter 6-Jährigen bereits 88 % (0,5 Mio.).

IX.3.2 Bildung und AusbildungDie Bildungsbeteiligung von Schülerinnen und Schülernausländischer Herkunft hat im Vergleich zur Gesamtver-teilung der Schüler ein deutlich anderes Gesicht. Während1998 in Deutschland insgesamt rund 40 % aller Schülerdas Gymnasium, rund 23 % die Realschule und 20 % dieHauptschule sowie 17 % die integrierte Gesamtschule be-suchten, verteilten sich Kinder ausländischer Herkunft zu9,4 % auf das Gymnasium, zu 8,4 % auf Realschulen, aberzu 67,7 % auf Hauptschulen. Zwar hat sich in der Ent-wicklung seit 1980 eine leichte Verschiebung in Richtunghöherer Allgemeinbildung vollzogen, doch bleiben Betei-ligungsdefizite sichtbar (siehe Anhangtabelle IX.8).

Die Zahl der Schulabgänger ausländischer Nationalitätaus allgemein bildenden und berufsbildenden Schulen lag1998 bei 98 035, davon kamen 85 735 aus allgemein bil-

denden und 12 300 aus berufsbildenden Schulen. Dieswaren zusammen 12 % aller Abgänger. Davon verließen17 % die Schule ohne Hauptschulabschluss (einschließ-lich Sonderschulen), 36,7 % mit Hauptschulabschluss,31,8 % mit Realschulabschluss und 14,5 % mit Hoch-schulreife. Insgesamt hat sich der Trend zu höherenSchulabschlüssen bei den Ausländern seit 1993 ver-langsamt (siehe Anhangtabelle IX.9). Da demgegenüberbei den deutschen Jugendlichen der Trend zu höheren Ab-schlüssen anhielt, hat sich der Abstand zwischen den pro-zentualen Anteilen höherer Schulabschlüsse von deut-schen und ausländischen Jugendlichen nicht verringert.Der Ausländeranteil an den berufsbildenden Schulen sankvon 8,9 % (1997) auf 8,5 % (1998). 220 058 ausländischeSchüler besuchten 1998 die Berufsschule. Im Berufsvor-bereitungsjahr und im Berufsgrundbildungsjahr war fastjeder fünfte Schüler Ausländer, der Ausländeranteil anBerufsfachschulen betrug 11 % (1998). Bei den ausländi-schen Schülern zeigte sich eine ähnliche geschlechtsspe-zifische Bildungsbeteiligung wie bei deutschen Schülern.Mädchen besuchten häufiger weiterführende Schulen undverfügten über bessere Schulabschlüsse als junge Männer.

Die Ausbildungssituation junger Zuwanderinnen und Zu-wanderer hatte sich seit Mitte der 80er-Jahre verbessert.132

Seit 1994 war allerdings der Anteil derer, die eine Ausbil-dung absolvierten, wieder tendenziell rückläufig (Ausbil-dungsbeteiligung 1986: 25,4 %, 1994: 43,5 %; 1997:37,3 % 1998: 37,8 %; zum Vergleich deutsche Jugendli-che 1997: 62,3 %, 1998: 65,9 %). Bei den jungen Frauenausländischer Herkunft sank die Ausbildungsbeteiligungvon 34 % im Jahr 1994 auf 31 % im Jahr 1997, bei jungen

Tabel le IX.1

Arbeitslosigkeit von Spätaussiedlerinnen und Spätaussiedlern 1996 bis 1998


132 Siehe zu den Zahlen im Einzelnen die vom Bundesministerium fürBildung und Forschung herausgegebenen jährlichen Berufsbil-dungsberichte sowie die zweijährlichen Veröffentlichungen„Grund- und Strukturdaten“.


Männern ging sie in diesem Zeitraum von 50 % auf 43 %zurück. Der Anteil der jungen Frauen unter den ausländi-schen Auszubildenden stieg dabei von 38,1 % (1997) auf38,6 % (1998). Bei den deutschen Auszubildenden lag derFrauenanteil im Vergleichszeitraum bei 40 %. Der Anteilder ausländischen Auszubildenden an allen Auszubilden-den in den alten Ländern ging 1998 auf 8 % (Vorjahr:8,7 %) zurück. Die Gründe dafür sind vielfältig: Rück-gang der Zahl der Ausbildungsplätze; schlechtere Schul-abschlüsse im Vergleich zu deutschen Jugendlichen trotzstetiger Verbesserungen in den letzten Jahren; Sprachde-fizite, die sich insbesondere bei Test- und Auswahlver-fahren bemerkbar machen; unzureichende Informationausländischer Familien über die Chancen, die eine quali-fizierte Berufsausbildung im dualen System bietet und dieimmer noch bestehende Zurückhaltung vieler Betriebebei der Ansprache ausländischer Jugendlicher. Hinzukommt, dass häufig Jugendliche ausländischer Herkunftnicht über die notwendige Handlungskompetenz bei derSuche nach einem Ausbildungsplatz verfügen. Sie verlas-sen sich nahezu ausschließlich auf die Berufsberatung derBundesanstalt für Arbeit und haben häufig keinenÜberblick über die Vielzahl der verschiedenen Suchstra-tegien – wie etwa Initiativbewerbungen.

Die vom Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB) in Auf-trag gegebene Untersuchung des EMNID-Instituts über„Jugendliche ohne abgeschlossene Berufsausbildung“(1998) hat deutlich gemacht, dass in der Altersgruppe derjungen Menschen (20 bis 29 Jahre) insgesamt 11,6 %ohne eine berufliche Erstausbildung geblieben sind. Beiden Deutschen waren dies 8,1 %, bei den ausländischenjungen Menschen hingegen 32,7 %.

IX.3.3 Erwerbsbeteiligung und ArbeitslosigkeitMit der Zunahme der ausländischen Wohnbevölkerungstieg auch die Zahl der sozialversicherungspflichtig be-schäftigten Ausländerinnen und Ausländer bis 1993 auf2,17 Mio. im früheren Bundesgebiet deutlich an. Erst an-schließend, dem 1992 einsetzenden allgemeinen Beschäfti-gungsabbau verzögert folgend, ging die Zahl der beschäf-tigten Ausländer wieder, wenn auch nur geringfügig,zurück. Ihr Anteil an der Gesamtzahl der Beschäftigten be-trug 7,4 % (Stand: Juni 1998). Der Anteil der Frauen bei densozialversicherungspflichtig beschäftigten Ausländern be-lief sich auf 34,1 % (Juni 1998), bei deutschen Beschäftig-ten lag er bei 44 %. Entsprechend der regionalen Verteilungder ausländischen Wohnbevölkerung hatte die Ausländer-beschäftigung in den neuen Ländern mit einem Anteil an derGesamtbeschäftigung von 0,9 % nur geringe Bedeutung.

Im Hinblick auf die prognostizierten strukturellen Verän-derungen am Arbeitsmarkt mit einem zunehmenden Be-darf an Fachkräften bei gleichzeitigem Wegfall von Ein-facharbeitsplätzen wird auch bei den Ausländern eineErhöhung der beruflichen Qualifikation in den nächstenJahren zunehmend wichtiger werden. Neben der sicherenBeherrschung der deutschen Sprache ist für junge Zu-wanderer eine abgeschlossene Berufsausbildung eine we-sentliche Voraussetzung dafür, einen qualifizierten Ar-beitsplatz zu finden.

Trotz zunehmender Ausländerbeschäftigung bis 1995wuchs die Arbeitslosigkeit der Ausländer gleichzeitigüberdurchschnittlich an. Seit ihrem letzten Tiefstand 1990hat sich die Zahl der im Jahresdurchschnitt arbeitslosenAusländer im früheren Bundesgebiet von 203 000 auf505 158 im Jahr 1998 mehr als verdoppelt. Erstmals 1998ging die Zahl der arbeitslosen Ausländer wieder auf534 698 im gesamten Bundesgebiet zurück (20,3 %). Da-mit lag die Arbeitslosenquote der Ausländer (bezogen aufdie abhängig beschäftigten Ausländer) allerdings weiter-hin deutlich über der vergleichbaren allgemeinen Arbeits-losenquote (Deutsche und Ausländer) – bezogen auf dieabhängig beschäftigten zivilen Erwerbspersonen – von12,3 % im Jahresdurchschnitt 1998. Ursachen für denüberdurchschnittlichen Anstieg der Ausländerarbeitslo-sigkeit der letzten Jahre sind häufig Defizite im Bereichder beruflichen Qualifikation. Dabei ist allerdings auch zubeobachten, dass vorhandene Qualifikationen in vielenFällen nicht dokumentiert sind. Nach der letzten Arbeits-marktstrukturanalyse hatten von den Ausländern, dieEnde September 1998 arbeitslos waren, 77,1 % keine ab-geschlossene Berufsausbildung (Deutsche 32,2 %).

IX.3.4 WohnsituationAllgemeine Wohnraumversorgungsprobleme bestehenfür Familien ausländischer Herkunft nicht,133 vielmehrzeigen sie nach einer Studie von MARPLAN134 insgesamteine hohe Wohnzufriedenheit. Bei einigen Ausländer-gruppen ist die Wohnraumversorgung, etwa im Hinblickauf die verfügbare Wohnfläche und die Wohnungsausstat-tung, zwar ungünstiger als bei der deutschen Wohnbevöl-kerung. Die Unterschiede sind im Laufe der Zeit aber ge-ringer geworden; Ähnliches gilt für die Haushalts- undFamilienstrukturen von Zuwandererfamilien.

Allgemein unterschied sich die Wohnsituation von Aus-ländern und Deutschen 1998 noch darin, dass die Mietbe-lastung bei der Betrachtung aller ausländischen Haushaltegeringfügig höher und die durchschnittliche Wohnflächeund die Wohnfläche pro Person etwas geringer war als beideutschen Haushalten. Auch sind ausländische Haushaltederzeit im Durchschnitt noch größer als deutsche, sodassdie für beide Gruppen bestehende Schwierigkeit, preis-günstige große Mietwohnungen zu finden, bei Ausländernhäufiger auftrat als bei Deutschen. Mitte der 90er-Jahrelebten Ausländer überwiegend zur Miete. Damals verfüg-ten 6,5 % über selbstgenutztes Wohneigentum, dieser An-teil hat sich bis 1998 auf 8,8 % erhöht.135 Dagegen nahmdie Unterbringung in Gemeinschaftsunterkünften stetig

133 Siehe Bericht der Beauftragten der Bundesregierung für Ausländer-fragen über die Lage der Ausländer in der Bundesrepublik Deutsch-land; Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung (Hrsg.): Repräsentativuntersuchung ‘95. Situation der ausländischen Arbeit-nehmer und ihrer Familienangehörigen in der BundesrepublikDeutschland, 1996 und 6. Familienbericht der vom Bundesministe-rium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend eingesetzten unab-hängigen Sachverständigenkommission „Familien ausländischerHerkunft in Deutschland“.

134 Ausländer in Deutschland 1998, 1999, zitiert im Bericht der Aus-länderbeauftragten der Bundesregierung 1999, Bundestagsdrucksa-che 14/2674, S. 95.

135 Ausländer in Deutschland 1998, 1999: a. a. O. S. 95.


ab: 1998 lebten nur noch 1,2 % der Ausländerhaushalte inGemeinschaftsunterkünften,136 1995 waren es noch3,3 %, 1980 noch 9,7 %.

Im Hinblick auf die Wohnstandorte gibt es in GroßstädtenKonzentrationen von einkommensschwächeren Zuwande-rern auf solche Stadtquartiere, die in der Wohnqualität undim sozialen Status benachteiligt sind (siehe dazu Kap.VI.4). Die Ursachen liegen teilweise in dem preisgünstige-ren Wohnungsangebot in diesen Quartieren und den ge-genüber einzelnen Ausländergruppen noch bestehendenVorbehalten am allgemeinen Wohnungsmarkt. Häufig ent-scheiden sich Zuwandererfamilien aber auch bewusst, zeit-weise oder dauerhaft in enger Gemeinschaft mit Landsleu-ten und damit in einem vertrauteren Umfeld zu wohnen.

IX.3.5 Gesundheit und Gesundheitsversorgungvon Migrantinnen und Migranten

Die gesundheitliche Situation von Migrantinnen und Mi-granten wird beeinflusst durch komplexe Wechselwir-kungsprozesse verschiedener Faktoren des Lebens in derFremde. Kulturspezifische Besonderheiten und sozialeBedingungen sowie fehlende oder mangelnde Sprach-kenntnisse bzw. die Länge des Aufenthalts im Aufnahme-land spielen eine Rolle. Im Hinblick auf das begrenzte Datenmaterial können hier nur Teilaspekte der gesund-heitlichen Situation von Migranten analysiert werden.

1997 war die Rate der Müttersterbefälle von Ausländerin-nen erstmals nicht höher als die der Deutschen. So starben1997 laut Statistischem Bundesamt bei 100 000 Lebend-geburten 5,6 nichtdeutsche, jedoch 6,1 deutsche Mütter.Die Müttersterblichkeit von Ausländerinnen hat somitvon 1995 bis 1997 abgenommen, die der deutschen istvon 1995 bis 1997 leicht gestiegen. Die Säuglingssterb-lichkeit lag dagegen in der ausländischen Bevölkerunghöher. Von 1 000 lebendgeborenen ausländischen Kindernstarben 1998 im Laufe des ersten Lebensjahres durch-schnittlich 5,8 Kinder, bei deutschen waren es 4,5 Kinder.Im Hinblick auf Zahngesundheit von Kindern geben Stu-dien Hinweise, dass die Zahngesundheit ausländischerKinder von drei bis sechs Jahren deutlich schlechter alsdie deutscher Kinder ist. Entsprechend ist auch das Er-gebnis der Untersuchungen im Grundschulalter: nur 15 %der Kinder ausländischer Herkunft haben ein naturgesun-des Gebiss, bei deutschen sind es 28 %. Behandlungsbe-dürftig waren 48 % der Kinder ausländischer Herkunft ge-genüber 37 % deutscher Kinder.

In Deutschland setzte sich der rückläufige Trend bei Tu-berkuloseerkrankungen der letzten Jahre sowohl fürDeutsche als auch für Ausländer 1998 fort. 10 440 Men-schen erkrankten an einer aktiven Tuberkulose – darunter3 291 (31,5 %) Ausländer. Ein Großteil der im Auslandgeborenen Tuberkulosepatienten stammte aus osteuropäi-schen Ländern und den Staaten der ehemaligen Sowjet-union. Trotz der teilweise lückenhaften Datenlage mussdavon ausgegangen werden, dass sowohl die Verbreitungals auch der Anteil multiresistenter Tuberkulosen in Ost-europa und damit auch bei den aus dieser Region nach

Deutschland kommenden Migranten in den letzten Jahrendeutlich zugenommen haben.

Seit 1982 werden die Berichte über AIDS-Erkrankungs-und Todesfälle von Personen mit ständigem Wohnsitz inDeutschland am Robert Koch-Institut zusammengetragenund ausgewertet. Von den 1998 gemeldeten 17 955 AIDS-Fällen entfielen 86,3 % auf Deutsche. Von den 2 456(13,7 %) an AIDS erkrankten Ausländern stammten 55 %aus Europa (einschl. der Türkei), aus Afrika stammten19 %, aus Nordamerika 11 %, aus Asien 8 % und ausSüdamerika 6 %.

Der Zugang zu den vorhandenen Versorgungsstrukturenstellt speziell für Migranten ein besonderes Problem dar.Verständigungsschwierigkeiten sprachlicher und kultu-reller Art behindern die Versorgung und Information underschweren sowohl die Aufklärung der Krankheitsge-schichte als auch Diagnose, Therapie und Rehabilitation.Fehldiagnosen, Mehrfachuntersuchungen und Chronifi-zierung von Erkrankungen sind die Folge. Sowohl in derstationären als auch in der ambulanten Versorgung fehltzumeist das notwendige interkulturelle Wissen, um diegesundheitliche Versorgung von Migranten angemessenund ausreichend sicherstellen zu können. Ein vielfachfrühes Ausscheiden aus der Erwerbsarbeit, insbesondereaber die Gefahr der Isolation einer steigenden Zahl von äl-teren Migrantinnen, die nicht berufstätig waren, wird zu-nehmend zu einem gesellschaftlichen Problem. Alterser-krankungen, die zu lang andauernder Pflegebedürftigkeitführen können, sind bei Migranten meist schon im Altervon 50 Jahren zu finden.

Über die gesundheitliche Situation von Menschen ohneAufenthaltsstatus gibt es kein zuverlässiges Datenmate-rial. Ihre gesundheitliche Versorgung ist schwierig, dadiese Menschen aus Furcht vor Abschiebung in der Regelnur bei schwerwiegenden Erkrankungen ärztliche Hilfesuchen und häufig Krankheiten selbst behandeln. ZumTeil stehen Hilfen, z. B. Vermittlungstätigkeit der Bürosfür medizinische Flüchtlingshilfen oder Netzwerke vonÄrztinnen und Ärzten, die kostenlos die notwendigstenBehandlungen durchführen, zur Verfügung.

IX.3.6 Wirtschaftliche Situation von Ausländerinnen und Ausländern

Einkommen und Einkommensungleichheit bei Ausländern137

Das verfügbare Nettoäquivalenzeinkommen138 der aus-ländischen Bevölkerung139erreichte – gemessen am arith-

136 Ausländer in Deutschland 1998, 1999: a. a. O. S. 95.

137 Die nachfolgenden Ausführungen zur Einkommenssituation basie-ren auf einem Gutachten, das von Prof. Dr. Gert Wagner und Dr.Peter Krause im Auftrag der Bundesregierung erstellt wurde.

138 Die nachfolgenden Ergebnisse beruhen auf Daten des Sozio-öko-nomischen Panels (SOEP). Siehe hierzu auch Materialband Kap. IX.1. Zum Konzept des Nettoäquivalenzeinkommens siehe dieAusführungen in der Einleitung, unter 5 „Methodische Fragestel-lungen an eine Armuts- und Reichtumsberichterstattung“.

139 Als „ausländische Bevölkerung“ wird die Bevölkerung bezeichnet,die in Haushalten mit mindestens einem ausländischen Haushalts-mitglied über 16 Jahren lebt; m. a. W. Personen in Haushalten miterwachsenen Ausländern.


metischen Mittel und unter Verwendung der alten OECD-Skala – Mitte der 80er-Jahre etwa 79 % der verfügbarenEinkommen der Bevölkerung im früheren Bundesgebiet.Bis 1996 ging der Anteil auf rund 70 % zurück, um bis1998 wieder leicht auf 73 % anzusteigen (siehe Anhang-tabellen IX.10 und IX.11). Das Ausmaß der Ungleichheitwar innerhalb der ausländischen Bevölkerung geringerals innerhalb der deutschen. Lediglich Mitte der 90er-Jahre war die Ungleichheit kurzfristig größer als bei derdeutschen Bevölkerung. Diese Ungleichheitsrelationenzwischen der deutschen und der ausländischen Bevölke-rung bezüglich der verfügbaren Einkommen bestandenim Verlauf auch bei Verwendung der neuen OECD-Skalafort. Diese führte lediglich zu Niveauunterschieden, dieStrukturen blieben aber gleich.

Personen in ausländischen Haushalten sind beim verfüg-baren Einkommen in wesentlich stärkerem Umfang alssolche in deutschen Haushalten von relativer Einkom-mensarmut und Niedrigeinkommen betroffen (siehe An-hangtabellen IX.12 und IX.13). Über höchstens 50 % desdurchschnittlichen Nettoäquivalenzeinkommens (Arith-metisches Mittel und Alte OECD-Skala) verfügten Mitteder 80er-Jahre 10,6 % der deutschen Bevölkerung,während der Anteil bei Ausländern mit 20,9 % nahezudoppelt so hoch lag. Diese unterschiedliche Betroffenheitvergrößerte sich bis Mitte der 90er-Jahre. Waren 1998 mit11,2 % bei den Personen in deutschen Haushalten kaumVeränderungen festzustellen, erreichte der Anteil bei je-nen in ausländischen Haushalten 26,4 %.

Der Anteil der Wohlhabenden (gemessen an einerSchwelle von 200 % des durchschnittlichen Nettoäquiva-lenzeinkommens) ist unter der deutschen Bevölkerungvon knapp 5 % Mitte der 80er-Jahre auf bis zu 6 % in derzweiten Hälfte der 90er-Jahre gestiegen. Unter der aus-ländischen Bevölkerung schwankt der Anteil an Wohlha-benheit lediglich um 1 %.

Bei der Bewertung dieser Ergebnisse ist zum einen zuberücksichtigen, dass die ausländische Bevölkerungmeist jünger ist. Zwar haben viele der im Zuge der An-werbung in den 60er- und 70er-Jahren in die Bundesrepu-blik eingereisten Ausländer inzwischen das Rentenaltererreicht, aber gerade in dieser Gruppe ist eine besondershohe Remigration zu beobachten. Dies lässt sich auch andem beträchtlich angewachsenen Betrag an Rentenzah-lungen ablesen, der ins Ausland transferiert wird. Zum an-deren sind die vielfach geringere Bildungs- und Ausbil-dungsbeteiligung von Ausländern und ihre höhereArbeitslosigkeit zu berücksichtigten, wie bereits in Kap.IX.3.2 und Kap. IX.3.3 dargestellt.

Die unterschiedliche Betroffenheit von Armut bei der an-sässigen deutschen Bevölkerung einerseits und Migrantenandererseits hat sich Mitte der 90er-Jahre infolge der um-fangreichen Zuwanderungen noch verschärft. Freilichverbergen sich dahinter gegenläufige Tendenzen:während langjährig in den alten Ländern ansässige Aus-länder ihre Einkommensposition vielfach verbessernkonnten, galt dies nicht für neue Zuwanderer, die unter-durchschnittliche Einkommen und große Einkommens-probleme aufwiesen.

Sparverhalten und Heimatüberweisungen

Ausländische Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer ka-men ursprünglich nur für eine begrenzte Zeit nachDeutschland. Einen Teil ihrer Einkünfte überwiesen sieentweder gleich ins Heimatland oder legten diesen füreine spätere Existenzgründung im Heimatland zurück.Eine Untersuchung ergab, dass sich die Sparziele bereitsin den 80er-Jahren grundlegend verändert und das Spar-verhalten sich dem der deutschen Wohnbevölkerung an-geglichen hatte. Mit zunehmender Aufenthaltsdauer, demFamiliennachzug und dem wachsenden Willen, länger alsursprünglich geplant in Deutschland zu leben, sank derAnteil der Sparer von 1980 bis 1985. Nach 1985 wurdenSparmotive durch die Studie nicht mehr erhoben. Zwi-schen 1985 und 1995 entwickelte sich das Sparverhaltenin unterschiedlichen Richtungen: 1995 sparten deutlichmehr ausländische Arbeitnehmer als zehn Jahre zuvor,aber der Sparbetrag je sparendem Arbeitnehmer verrin-gerte sich im gleichen Zeitraum deutlich.140

Zeitgleich ging der Prozentsatz der Befragten, die Geldnach Hause schickten, von 37 % im Jahr 1985 auf 26 %im Jahr 1995 zurück. Bei den Befragten handelte es sichvornehmlich um verheiratete Arbeitnehmer, deren Ehe-gatten bzw. Kinder noch im Herkunftsland lebten. Infolgedes Familiennachzugs ging der Anteil der Personen mitFamilienangehörigen ersten Grades im Heimatlandzurück, wodurch sich der Rückgang der regelmäßigenTransferzahlungen ins Herkunftsland erklärt.

Befragt wurden die ausländischen Arbeitnehmer auchspeziell nach ihrem Bausparverhalten. Rund ein Viertelder Befragten hatte 1995 einen Bausparvertrag abge-schlossen. Dabei gab es kaum Unterschiede zwischen denNationalitäten. Im Vergleich zur Befragung von 1985hatte sich der Anteil der Bausparer unter den ausländi-schen Befragten verdoppelt. Auch das Bausparziel hattesich verschoben: Drei Viertel wollten 1985 ihr Bauspar-vermögen im Herkunftsland verwenden, zehn Jahre spä-ter überwogen in fast allen Nationalitätengruppen dieje-nigen, die in Deutschland bauen oder Wohneigentumkaufen wollten.

Bezug von Sozialhilfe

Die Zahl der ausländischen Empfängerinnen und Emp-fänger von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt (HLU)außerhalb von Einrichtungen erhöhte sich im früherenBundesgebiet seit 1980 von 71 000 bis 1990 auf knappeine halbe Million (siehe Anhangtabelle IX.14). Ende1992 gab es im vereinten Deutschland 758 000 Ausländermit HLU-Bezug. In den Jahren 1993 und 1994 kam es durchdie Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes – Asyl-bLG (siehe Kap. IX.3.7) zu einem Rückgang. Seit 1995stieg die Zahl der ausländischen Sozialhilfebezieher wie-der an (zur Zunahme der Arbeitslosigkeit siehe bereitsoben unter Kap. IX.3.3). Belief sich der Anteil der Aus-länder an allen HLU-Empfängern Ende 1980 auf 8 %, so

140 Siehe hierzu Repräsentativuntersuchungen des Bundesministeriumsfür Arbeit in den Jahren 1980, 1985 und 1995 zur Analyse der Situa-tion der ausländischen Arbeitnehmer und ihrer Familienangehörigen.


war Ende 1998 etwa ein Viertel der HLU-Empfänger Aus-länder.

Die Sozialhilfequote, d. h. die Inanspruchnahme von So-zialhilfe durch einzelne Bevölkerungsgruppen, zeigte fol-gendes Bild:– Waren 1980 die Sozialhilfequoten der deutschen und

nichtdeutschen Empfänger noch nahezu identisch, ver-siebenfachte sich die Quote der Hilfebezieher unterden Ausländern bis 1993, dem Jahr der Einführung desAsylbLG, auf 10,7 %. Im gleichen Zeitraum erhöhtesich die Quote der deutschen Empfänger nur von 1,4 %auf 2,3 %. Auch im Zeitraum 1994 bis 1998 wuchs dieSozialhilfequote der Ausländer stärker (von 6,3 % auf9,1 %) als die der Deutschen (von 2,4 % auf 3,0 %).

– Ausländische Frauen hatten mit 10,2 % eine höhereSozialhilfequote als ausländische Männer mit 8,2 %(dieser Unterschied ist noch etwas stärker ausgeprägtals bei der deutschen Bevölkerung, in der die Fraueneine Sozialhilfequote von 3,3 % gegenüber Männernmit 2,6 % hatten).

– Ausländische Kinder und Jugendliche wiesen mit14,1 % eine mehr als doppelt so hohe Sozialhilfequoteauf als Deutsche unter 18 Jahren (mit 5,9 %).

– Auch Personen ab 60 Jahren hatten im Gegensatz zurdeutschen Bevölkerung überdurchschnittliche Sozial-hilfequoten.

Die Angewiesenheit auf Sozialhilfe kann durch eine be-sondere soziale Situation bedingt sein. Soziale Ausnah-metatbestände wie z. B. Trennung/Scheidung oder Geburteines Kindes lagen bei 18,7 % der ausländischen Sozial-hilfehaushalte vor. Bei 81,3 % der Sozialhilfehaushaltelag den Angaben zufolge keine besondere soziale Situa-tion vor, vielmehr stand die Bedürftigkeit eher im Zusam-menhang mit dem jeweiligen Erwerbsstatus. Hier spie-

gelte sich die Situation am Arbeitsmarkt mit einer fastdoppelt so hohen Erwerbslosenquote der Ausländer wiedie der Deutschen wider. Erwerbslosigkeit stellte somiteine der Hauptursachen für den Sozialhilfebezug dar.

Von den rund 415 000 ausländischen HLU-Empfängernim erwerbsfähigen Alter von 15 bis 64 Jahren waren 8,2 %erwerbstätig (deutsche Hilfeempfänger: 8,5 %) und36,7 % arbeitslos gemeldet (deutsche Hilfeempfänger41,2 %). Dagegen war der Anteil der aus sonstigen Grün-den nicht Erwerbstätigen unter den ausländischen Hilfe-beziehern mit 55,1 % höher als bei deutschen Empfängern(50,3 %). Der Grund für die Nichterwerbstätigkeit war bei13,8 % eine häusliche Bindung, weitere Ursachen warenAusbildung (5,9 %), Krankheit (4,6 %) oder das Alter(1,9 %). Nicht erwerbstätig aus sonstigen Gründen waren28,9 % der ausländischen HLU-Empfänger; dieser Anteillag deutlich höher als der unter den deutschen Hilfebezie-hern (17,8 %). Dies deutet auf fehlende sprachliche, schu-lische und berufliche Qualifikationen hin.

Die Ausbildungsdefizite der ausländischen Hilfebezieherwerden deutlich, wenn man das Niveau ihrer schulischenund beruflichen Ausbildung näher betrachtet (siehe dazuauch oben unter Kap. IX.3.2). Bei etwa der Hälfte der aus-ländischen Sozialhilfeempfänger im Alter von 15 bis 64Jahren war der schulische bzw. berufliche Abschluss un-bekannt oder sie waren noch in Ausbildung (deutsche Hil-feempfänger: ca. ein Drittel). Sofern der Schulabschlussbekannt war, hatten 40 % der ausländischen Hilfeempfän-ger einen Volks- oder Hauptschulabschluss (deutsche Hil-feempfänger: 54 %) und 35,7 % einen höheren Abschluss(deutsche Hilfeempfänger: 35,1 %). Keinen Schulab-schluss hatte etwa ein Viertel der ausländischen gegenüber10,9 % der deutschen Hilfeempfänger aufzuweisen.

Tabel le IX.1

Haushalte von Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhaltaußerhalb von Einrichtungen am 31. Dezember 1998

Quelle: Statistisches Bundesamt; eigene Berechnungen


Ein Blick auf die Berufsausbildung der 18- bis 64-jähri-gen ausländischen Sozialhilfeempfänger (soweit nicht inAusbildung bzw. Abschluss unbekannt) zeigt weiter, dass23,5 % über eine abgeschlossene Lehre verfügten (deut-sche Hilfeempfänger: 40,4 %) und 13,8 % einen höherenberuflichen Abschluss erreicht hatten (deutsche Hilfe-empfänger: 9,2 %). Rund 63 % der ausländischen Hilfe-empfänger hatten jedoch keinen beruflichen Ausbil-dungsabschluss (deutsche Hilfeempfänger: 50,4 %). Umdie Chancen der Globalisierung nutzen zu können, müs-sen in vielen Bereichen auch Ausländer zunehmendhöhere Bildungsanforderungen erfüllen.

In der ausländischen Bevölkerung war der Anteil der Min-derjährigen (23,9 %) höher als bei den Deutschen(18,7 %).141 Die Sozialhilfequote der ausländischen Min-derjährigen war mehr als doppelt so hoch wie die der deut-schen Minderjährigen. Während deutsche Kinder und Ju-gendliche mit Sozialhilfebezug zum großen Teil inHaushalten von allein Erziehenden lebten, waren unterden Ausländern eher kinderreichere Ehepaare auf ergän-zende Hilfe angewiesen.

Eine überdurchschnittlich hohe Sozialhilfequote wiesenauch Ausländer ab 60 Jahren auf, während ältere Deutscheeine relativ geringe Sozialhilfequote hatten. Dies dürfteim Wesentlichen auf geringere Rentenansprüche der in Deutschland lebenden Ausländer zurückzuführensein.142 Diese könnten darauf beruhen, dass ausländischeArbeitnehmer häufig geringere Einkommen als deutscheArbeitnehmer erzielten oder durch späten Zuzug einekürzere Erwerbsbiografie in Deutschland hatten.

IX.3.7 Leistungen nach Asylbewerberleistungs-gesetz143

Die Aufnahme von politisch Verfolgten und von Bürger-kriegsflüchtlingen entspricht dem humanitären Anspruchder Bundesrepublik Deutschland. Der Staat sichert dennotwendigen Lebensunterhalt für Asylbewerberinnen und

Asylbewerber und nimmt damit seine soziale Verantwor-tung wahr. Anstelle von Sozialhilfe erhalten Asylbewer-berinnen und Asylbewerber sowie andere Personen, dieebenfalls nicht über einen verfestigten Aufenthaltsstatusverfügen, Leistungen nach dem Asylbewerberleistungs-gesetz (AsylbLG).144 Da sich die Betroffenen typischer-weise nur vorübergehend in Deutschland aufhalten, lie-gen diese Leistungen – je nach Alter des Betroffenen –zwischen 14 % und 28 % unter den vergleichbaren Leis-tungen nach dem BSHG. Dabei wird der notwendige Be-darf der Leistungsberechtigten an Ernährung, Unterkunft,Heizung, Kleidung, Gesundheits- und Körperpflege so-wie an Gebrauchs- und Verbrauchsgütern des Haushaltsnach dem AsylbLG grundsätzlich durch Sachleistungengedeckt. Bei Unterbringung außerhalb einer Aufnahme-einrichtung können ggf. Wertgutscheine oder Geldleis-tungen an deren Stelle treten. Zusätzlich erhalten die Leis-tungsberechtigten zur Deckung persönlicher Bedürfnissedes täglichen Lebens einen monatlichen Geldbetrag (siehe zum AsylbLG auch Materialband Kap. IX.4). Dieseim Vergleich zum BSHG eingeschränkten Leistungensollten ebenso wie das generelle Beschäftigungsverbotfür Asylbewerber dazu beitragen, einem Missbrauch desGrundrechts auf Asyl entgegenzuwirken. Dadurch be-stand für Asylbewerber und andere Ausländer ohne verfe-stigten Aufenthaltsstatus infolge des Arbeitsverbots – un-abhängig von Aufenthaltsdauer, Sprachkenntnissen undberuflicher Qualifikation – keine legale Möglichkeit,selbst für ihren Lebensunterhalt aufzukommen; diesführte für diejenigen unter ihnen, die aus rechtlichen, hu-manitären oder tatsächlichen Gründen in absehbarer Zeitnicht in ihr Herkunftsland zurückkehren konnten und be-reits seit längerer Zeit in Deutschland lebten, zu individu-ellen Härten und einer erheblichen Belastung der öffentli-chen Haushalte. Zum Jahresende 1998 erhielten rund450 000 Empfänger/-innen in Deutschland Leistungennach dem AsylbLG; gegenüber 1994 bedeutet dies einenRückgang um 2,6 %. Mehr als die Hälfte der Grundlei-stungsempfänger waren jünger als 25 Jahre, nur 12 % wa-ren älter als 40 Jahre. Der Anteil der Männer lag insge-samt bei 60 %, im Alter zwischen 15 und 24 Jahren sogarbei 69 %. Eine Tatsache, die sich auch in der Haushalts-struktur mit ca. 51 % allein lebenden Männern nieder-schlug. 59 % der Grundleistungsempfänger/-innen warenzum Jahresende 1998 dezentral untergebracht, die übri-gen 41 % lebten in Aufnahmeeinrichtungen oder Ge-meinschaftsunterkünften.

141 Angaben der Bevölkerungsstatistik vom 31. Dezember 1998.142 Die Auswertung des Mikrozensus nach Privathaushalten von April

1997 zeigt, dass nur 17,2 % der Privathaushalte mit ausländischemHaushaltsvorstand ihren überwiegenden Lebensunterhalt durch Ren-ten bestreiten, während bei denjenigen mit deutschem Haushaltsvor-stand mehr als doppelt so viele (36,5 %) von ihrer Rente leben.

143 In der amtlichen Statistik werden die Angaben über die Leistungs-empfänger nach dem AsylbLG sowie über die damit verbundenenAusgaben und Einnahmen seit dem Berichtsjahr 1994 im Rahmender Asylbewerberleistungsstatistik erfasst. 144 Das Gesetz ist am 1. November 1993 in Kraft getreten.


ZusammenfassungZuwanderinnen und Zuwanderer tragen zur wirtschaftlichen Entwicklung und Prosperität Deutschlands bei. Aus-ländische Arbeitnehmer, Selbstständige und ihre Angehörigen sowie Spätaussiedler und Spätaussiedlerinnen sindein aktiver Faktor des wirtschaftlichen und gesellschaftlichen Geschehens, sie schaffen Arbeitsplätze, zahlen Steu-ern und Beiträge zu den Sozialversicherungssystemen. Gleichwohl unterscheidet sich ihre ökonomische und so-ziale Situation von der der Gesamtbevölkerung.Das höhere Risiko ausländischer Haushalte, auf Leistungen der Sozialhilfe und nach dem Asylbewerberleistungsge-setz angewiesen zu sein, ist vor allem auf höhere Erwerbslosigkeit infolge geringerer Bildungs- und Ausbildungsbe-teiligung sowie auf Einschränkungen im Arbeitsmarktzugang, insbesondere für Asylbewerber, zurückzuführen.Kinder ausländischer Herkunft weisen vergleichsweise schlechtere Bildungsabschlüsse auf und haben damit we-sentlich ungünstigere Startchancen als Deutsche. Ausländer haben auch eine geringere Ausbildungsbeteiligung.Ein Drittel der Ausländer zwischen 20 und 29 Jahren ist ohne Erstausbildung (Deutsche: 8,1 %), ihre Arbeitslo-sigkeit liegt fast doppelt so hoch wie in der Gesamtbevölkerung.Ausländische Haushalte sind größer als die der deutschen Wohnbevölkerung, ein allgemeines Wohnraumversor-gungsproblem besteht jedoch nicht. Allerdings gibt es Konzentrationen von einkommensschwächeren Zuwande-rern auf Wohnstandorte in Stadtquartieren, die in Wohnqualität und sozialem Status benachteiligt sind. Ausländische Haushalte sind in wesentlich stärkerem Umfang als deutsche Haushalte von relativer Einkommens-armut und Niedrigeinkommen betroffen. Die Unterschiede haben sich im Zeitverlauf verstärkt. Lagen Mitte der80er-Jahre rund 20 % der ausländischen Haushalte im unteren Einkommensbereich, waren es 1998 26 %. Dage-gen stieg der Anteil deutscher Haushalte nur von rund 10 % auf 11 % an. Der Anteil Wohlhabender ist bei ausländischen Haushalten niedriger als bei deutschen Haushalten. Sparziele und-verhalten der ausländischen Bevölkerung haben sich mit zunehmender Aufenthaltsdauer, Familiennachzug unddem wachsenden Willen, länger als ursprünglich geplant in Deutschland zu leben, grundlegend verändert und demSparverhalten der deutschen Wohnbevölkerung angeglichen.


Aktive Armutsbekämpfung: Stärkung von Solidarität und Selbstverantwortung – Verbesserung der Rahmenbedingungen fürWachstum und BeschäftigungMit der Übernahme der Regierungsverantwortung imHerbst 1998 war die Koalition von SPD und Bündnis 90/Die Grünen mit einem Problemkomplex erheblichen Aus-maßes konfrontiert. Reformstau, Verschuldung der öf-fentlichen Haushalte, die die Handlungsfähigkeit desStaates zu lähmen drohte, und eine auf hohem Niveaufortdauernde Arbeitslosigkeit prägten die Ausgangslage.

Der neue Kurs: Innovation und soziale Gerechtigkeitmiteinander verbinden

Die Bundesregierung hat seit Ende 1998 einen politischenKurswechsel eingeleitet und neue Prioritäten gesetzt. Siehat eine Reformpolitik auf den Weg gebracht, die Fort-schritt und soziale Gerechtigkeit als zentrale Leitlinienansieht und miteinander in Einklang bringen will. DieBundesregierung verfolgt eine Politik, die zu Selbstver-antwortung, Solidarität, Innovation und Kreativität anregtund die ökonomische Effizienz, soziale Sicherheit undökologische Verantwortung miteinander verknüpft. DieBekämpfung von sozialer Ausgrenzung und Unterversor-gungslagen ist wesentlicher Bestandteil ihrer Gesamtstra-tegie. Eine wichtige Grundlage hierfür ist die Armuts- undReichtumsberichterstattung.

Die positiven Auswirkungen dieser Politik kristallisierensich mehr und mehr heraus. Mit den seit 1998 eingeleite-ten Maßnahmen hat die Bundesregierung den wachstums-und beschäftigungshemmenden Reformstau aufgelöstund Fehlentwicklungen korrigiert. Die Bundesregierungwird den eingeschlagenen Reformkurs fortführen. DiesePolitik zielt insbesondere darauf ab, eine gleichberech-tigte Teilhabe am gesellschaftlichen Leben und am Fort-schritt zu eröffnen und damit eine positive Entwicklungder Einkommens- und Vermögenssituation zu unterstüt-zen. Sie schafft zudem verbesserte Rahmenbedingungendafür, dass alle entsprechend ihrer Leistungsfähigkeit ge-sellschaftliche Verantwortung übernehmen.

Mehr Beschäftigung – der beste Weg zu wenigerArmut

Erwerbsarbeit ist die entscheidende Voraussetzung, umArmut und soziale Ausgrenzung zu verhindern. Ein Ar-beitsplatz ist die beste Gewähr für ein gesichertes Ein-kommen und schafft damit die Möglichkeit, ein eigenver-antwortliches Leben führen zu können. Deshalb bleibender Abbau der hohen Arbeitslosigkeit in Deutschlanddurch die Stärkung der Wachstums- und Beschäftigungs-dynamik sowie die Modernisierung von Wirtschaft undGesellschaft auf allen Ebenen das Hauptziel der Bundes-

regierung. Schon in den ersten zwei Jahren ist es der Bun-desregierung gelungen, die Zahl der Arbeitslosen um rd. 400 000 zu verringern und die Zahl der Erwerbstätigenum über eine Million zu erhöhen.

Im Jahr 2001 wird sich das Wachstum des Bruttoinlands-produkts zwar leicht abschwächen; es wird aber weiterdeutlich über dem jahresdurchschnittlichen Wachstumder 90er-Jahre von 1,4 % liegen. Die Zahl der Erwerbs-tätigen wird deshalb wieder deutlich anwachsen und dieZahl der Arbeitslosen weiter zurückgehen.

Weniger Armut durch bessere Bildung

Die fortschreitende Globalisierung, der Wandel von derIndustriegesellschaft zur Wissens- und Informationsge-sellschaft, die absehbare demographische Entwicklungund der Beginn der Wirtschafts- und Währungsunion ha-ben einen erheblichen Reformbedarf ausgelöst. Der ra-sche technische Fortschritt und die zunehmende Wettbe-werbsintensität durch die europäische und internationaleKonkurrenz gehen einher mit einem permanenten Struk-turwandel. In der wirtschaftlichen Entwicklung werdenWissen und Bildung immer mehr zu zentralen Produkti-onsfaktoren. Dem trägt die Bundesregierung durch ihreBildungspolitik und ihre Forschungs- und Technologie-politik Rechnung. Es gilt, die Arbeitswelt durch die Ein-führung innovativer Technologien und Erschließungneuer Beschäftigungsfelder sowie durch verstärkte An-strengungen in der Aus- und Weiterbildung auf die sichentwickelnde Wissens- und Informationsgesellschaft vor-zubereiten. Qualifizierte Arbeitnehmer haben die bestenVoraussetzungen, von den Chancen des neuartigen Um-felds in Wirtschaft und Gesellschaft zu profitieren. Inso-fern ist die Bildungspolitik ein wichtiger Baustein für einegezielte Armutsprävention.

Das Leitbild des aktivierenden Staates

Die verbesserte Konstitution der Volkswirtschaft und dieweiterhin günstigen Perspektiven sind kein Grund, in denBemühungen um die Sicherung der Grundlagen für mehrWachstum und Beschäftigung nachzulassen. Deutschlandwird die vielfältigen Chancen für mehr Wachstum undBeschäftigung nur dann nutzen können, wenn sich Staat,Unternehmen und Bürger dem Strukturwandel weiterhinoffensiv stellen und ihn aktiv mitgestalten. Die Bundesre-gierung nimmt die Verpflichtung wahr, hierfür die richti-gen Rahmenbedingungen zu schaffen, damit die Eigen-verantwortung jedes Einzelnen in einer solidarischenGesellschaft gestärkt wird und die Spielräume und dieKapazitäten für private Initiativen vergrößert werden.Verbunden damit ist eine besondere Verantwortung für diesozial Schwachen, denen es trotz umfassender Hilfe zurSelbsthilfe nicht aus eigener Kraft gelingt, am Wohlstandunserer Gesellschaft teilzuhaben.

Teil B: Die Zukunft gestalten – Deutschland erneuern

Die Politik der neuen Bundesregierung


Die Rolle der Zivilgesellschaft stärken

Soziale Probleme können und sollen nicht alleine durchgesetzgeberisches Handeln und Tätigwerden der öffentli-chen Hand beseitigt werden. Aufgaben, die Bürgerinnenund Bürger vor Ort besser als der Staat wahrnehmen kön-nen, sollen dort im Sinne der Subsidiarität auch übernom-men werden. Dies geschieht bereits heute im großen Um-fang. Das zeigen eine Vielzahl von Initiativen, die sozialbenachteiligten Personengruppen bedarfsgerechte Hilfeleisten und dazu beitragen, die Integrationskraft der Ge-sellschaft zu erhöhen. Eine besondere Rolle spielen dabeiKirchen, Wohlfahrtsverbände, Gewerkschaften, Wirt-schaft oder auch Selbsthilfegruppen.

Die Stärkung der Zivilgesellschaft, also des vielfältigensozialen Gewebes zwischen Markt und Staat, fördert So-lidarität und Gemeinsinn, Freiheit und Lebensqualität. Zi-vilgesellschaft bedeutet mehr politische Integration undein neues Bürgerbewusstsein. Aufgabe eines aktivieren-den Staates ist es, die Eigenverantwortlichkeit zu stärkenund damit gesellschaftliches Engagement zu fördern.

Reformen sichern die Zukunft

Die Finanzpolitik der Bundesregierung leistet mit derKonsolidierung der öffentlichen Haushalte einen ent-scheidenden Beitrag für dauerhaftes und dynamischesWachstum. Sie stärkt das Vertrauen in die Handlungs-fähigkeit des Staates und ermöglicht es, Steuern und Ab-gaben zu senken und so Leistungs-, Innovations- und Investitionskraft zu fördern. Im Rahmen einer entschlos-senen Konsolidierung wird gleichzeitig die Ausgaben-struktur der öffentlichen Haushalte in Richtung Zukunfts-sicherung gestaltet.

Mit dem Zukunftsprogramm 2000 und der Einkommen-steuerreform hat die Bundesregierung die Weichen füreine umfassende und wirksame Modernisierung der Wirt-schaft gestellt. Es werden Arbeitsanreize verstärkt, Inves-titionen ermutigt, soziale Gerechtigkeit wiederhergestelltund ökologische Belange berücksichtigt. Die Rentenre-form soll für langfristig stabile Beitragssätze und ein ho-hes Rentenniveau sorgen. Sie schafft damit nachhaltigeine Entlastung künftiger Generationen.

In der Arbeitsmarktpolitik wird aktiven Maßnahmen ein-deutiger Vorrang vor passiven Lohnersatzleistungen ein-geräumt. Ein wichtiges Ziel ist es, die Langzeitarbeitslo-sigkeit deutlich abzubauen. Zudem wird das erfolgreicheSofortprogramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeitmit Angeboten zur Ausbildung, Qualifizierung und Be-schäftigung Jugendlicher fortgesetzt.

Darüber hinaus werden Zukunftsaufgaben finanziell ge-stärkt bzw. gesichert. Den Investitionen in Bildung, Wis-senschaft, Forschung und Technologie sowie in die Infra-struktur wird Priorität eingeräumt. Die Bundesregierungund die Koalitionsfraktionen haben hierzu ein Zukunfts-investitionsprogramm in den Bereichen Verkehr, For-schung und Bildung sowie Energie beschlossen. Der jun-gen Generation, wie der Gesellschaft insgesamt, werden

damit neue Wege zu aktivem Handeln, zu Innovation undVerantwortung eröffnet.

Die Bewältigung der Aufgaben im Konsens

Die Bewältigung der Beschäftigungsproblematik und dieVerwirklichung der notwendigen Reformen sind nur mitder Unterstützung aller gesellschaftlichen Gruppen mög-lich. Gesellschaftlicher Dialog und sozialer Ausgleichsind deshalb elementare Bestandteile der wirtschaftspoli-tischen Gesamtkonzeption der Bundesregierung.

Das von der Bundesregierung initiierte „Bündnis für Ar-beit, Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“ schafft einendauerhaften Rahmen für diesen Dialog. Es ist aktiver Mo-tor bei den konzertierten Bemühungen, Reformen und Be-schäftigungspotenziale zu identifizieren und zu aktivie-ren. Das Bündnis für Arbeit hat maßgeblich zu einerReduzierung der Arbeitslosigkeit in Deutschland beige-tragen. Seit dem Regierungswechsel sind über 1 Millionneue Arbeitsplätze geschaffen worden. Allein im Jahr2000 stieg die Zahl der Erwerbstätigen um über 590 000Personen. Für das Jahr 2002 rechnet die Bundesregierungmit einem weiteren Absinken der Zahl der Arbeitslosen.

Die Gespräche im Bündnis haben zu weit reichenden Er-gebnissen geführt und zeigen heute ihre nachhaltige Wir-kung. Gute Beispiele sind der im Bündnis vereinbarteAusbildungskonsens, die auch auf Bündnisabsprachenbasierenden beschäftigungsorientierten Tarifabschlüssedes Jahres 2000, die Stärkung von Teilzeitarbeit und Jobrotation sowie Pilotprojekte zur Förderung des Arbeitsmarktzugangs für Geringqualifizierte und Lang-zeitarbeitslose. Des Weiteren die Verabredung zur Quali-fizierungsoffensive, um dem zunehmenden Arbeitskräfte-mangel entgegenzuwirken, und die Vereinbarung zurBeschäftigung älterer Arbeitnehmerinnen und Arbeitneh-mer. Die Bundesregierung hat sich mit der Wirtschaft undden Gewerkschaften darauf verständigt, das arbeitsmarkt-politische Instrumentarium zu reformieren. Gemeinsamerwarten sie durch eine Stärkung der „Vermittlung in Ar-beit“ einen Beschäftigungsaufbau und einen weiteren Ab-bau der Arbeitslosigkeit.

Mit der Vollendung des Binnenmarktes und derWährungsunion werden Wirtschaftsentwicklung undWirtschaftspolitik zunehmend auch zu einer Angelegen-heit von gemeinsamem europäischem Interesse. Mit denGrundzügen der Wirtschaftspolitik, den beschäftigungs-politischen Leitlinien, dem Stabilitäts- und Wachstums-pakt sowie dem Europäischen Beschäftigungspakt ver-fügt die Europäische Union über ein aufeinanderabgestimmtes Instrumentarium, das die Stabilitätsorien-tierung der Währungsunion sichert und ein nachhaltigesbeschäftigungsförderndes Wachstum unterstützt.

Europäische Dimensionen der Bekämpfung sozialer Ausgrenzung

Auch bei der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung wirddie europäische Zusammenarbeit vertieft und der Infor-mations- und Erfahrungsaustausch zwischen den Mit-gliedstaaten verbessert. Dies ist ein zentrales Ergebnis der


Europäischen Räte von Lissabon und Nizza im Frühjahrund Winter 2000. Hierbei müssen die gewachsenen natio-nalen und regionalen Besonderheiten berücksichtigt wer-den. Gleichzeitig soll den Mitgliedstaaten erleichtert werden, erfolgreiche Politiken anderer Staaten zu identi-fizieren. Diesem Zweck dient das Aktionsprogramm zurBekämpfung der sozialen Ausgrenzung, das für die Jahre2001 bis 2005 ein Finanzvolumen von 70 Mio. Euro aus-weist.

Ein weiterer Bestandteil der verbesserten Zusammen-arbeit ist die Entwicklung nationaler Aktionspläne zurBekämpfung der sozialen Ausgrenzung, die im Juni 2001vorgelegt werden sollen. Die Mitgliedstaaten haben sichhierfür bereits auf gemeinsame Ziele verständigt (siehe hierzu ausführlich Materialband, Teil B). Darüberhinaus haben die Mitgliedstaaten mit der Sozialagendadie arbeits- und sozialpolitischen Arbeitsschwerpunkteder nächsten fünf Jahre festgelegt.


I.1 Maßnahmen zur Einkommens-verbesserung

Grundlage für eine dauerhafte positive Entwicklung derEinkommen und Vermögen ist eine nachhaltige wachs-tums- und stabilitätsorientierte Finanz- und Wirtschafts-politik, wie sie die Bundesregierung seit Beginn derAmtsübernahme im Herbst 1998 betreibt. Sie gewährleis-tet eine optimale Entfaltung der Wachstumskräfte und

führt zu mehr Beschäftigung und steigenden Einkommender Bürger. Sie verbessert die Möglichkeiten zur Einkom-menserzielung und Vermögensbildung für alle Bevölke-rungsschichten. Der kräftige Wachstumsimpuls der Steu-erreformen der Bundesregierung mit einer bis 2005 auf 95 Mrd. DM jährlich ansteigenden Entlastung für Bürgerund Unternehmen ist somit ein zentraler Beitrag zurBekämpfung der Armut in Deutschland. Dies stärkt denInvestitionsstandort Deutschland und schafft mehr Be-schäftigung und damit auch mehr Chancen auf Teilhabeam Arbeitsmarkt.

Sozial ausgewogene Steuerpolitik

Die langfristige Entwicklung der Einkommensverteilungwar – wie die Analyse im Berichtsteil A zeigt – bis 1998von einer tendenziellen Zunahme der Ungleichheit ge-kennzeichnet. Die Bundesregierung hat soziale Gerech-tigkeit wieder zu einer Kategorie der Steuerpolitik ge-macht. Bereits in ihrem ersten Amtsjahr hat sie durch die Verabschiedung des Steuerentlastungsgesetzes 1999/2000/2002 die Weichen für eine Steuerpolitik zugunstenkleiner und mittlerer Einkommen gestellt. Mit der Steuer-reform 2000 wird dieser Kurs stufenweise, in verlässli-chen Schritten, fortgesetzt. In den Jahren 2001, 2003 und2005 werden deutliche Tarifsenkungen umgesetzt. Diesträgt ebenfalls zur Entlastung des Faktors Arbeit bei undschafft zugleich wirkungsvolle Anreize für eine Arbeits-aufnahme im sog. Niedrigeinkommensbereich. Von besonderer Bedeutung sind dabei insbesondere die Ände-rungen des Grundfreibetrags und des Eingangssteuer-satzes.

Tabel le B.1

Schritte der Steuerreform und ihre Wirkung

Quelle: Bundesministerium der Finanzen


Die Bundesregierung hat mit ihrer Steuerreform dafür ge-sorgt, dass der Eingangssteuersatz, der 1998 mit 25,9 %so hoch war wie noch nie in der Geschichte der Bundes-republik Deutschland, schrittweise auf 15 % im Jahr 2005zurückgeführt wird. Dieser historisch niedrige Stand istauch im internationalen Vergleich beachtlich. Zudem wirdder Grundfreibetrag spürbar erhöht. Dies zeigt, dass dieBundesregierung gerade die Entlastung niedriger Ein-kommen durch die Steuerreform 2000 erreicht hat.

Die Bundesregierung hat den Grundsatz der Besteuerungnach der wirtschaftlichen Leistungsfähigkeit in der Be-steuerungspraxis deutlich gestärkt. Durch Maßnahmenzur Verbreiterung der Bemessungsgrundlage wird dafürSorge getragen, dass noch stärker als bisher gleiche Ein-kommen gleich (horizontale Gerechtigkeit) und unter-schiedliche Einkommen (vertikale Gerechtigkeit) un-gleich besteuert werden. Darüber hinaus stellt imdeutschen Steuersystem der progressive Einkommensteu-ertarif sicher, dass mit steigendem zu versteuerndem Ein-kommen der durchschnittliche Steuersatz steigt. Im Er-gebnis tragen bspw. die gemessen an den Einkünften„oberen“ 5 % der Steuerpflichtigen 41 % zum Einkom-mensteueraufkommen bei. Die „unteren“ 50 % der Steu-erpflichtigen steuern gut 9 % zum Steueraufkommen bei.

Die sozioökonomische Aufteilung der Steuerentlastung1999 bis 2005 zeigt eindrucksvoll, dass vom gesamtenEntlastungsvolumen von 95 Mrd. DM (Entstehungsjahr)der Löwenanteil von 66,9 Mrd. DM auf die privatenHaushalte entfällt, 29,8 Mrd. DM auf den für die Be-schäftigung so überaus wichtigen Mittelstand, währenddie Großunternehmen per saldo sogar mit 1,7 Mrd. DMbelastet werden. Die volkswirtschaftlichen Wirkungender Steuerpolitik sind ausgewogen. Sie zielen gleicher-maßen darauf, die Nachfrageseite zu stärken und die An-gebotsbedingungen zu verbessern. Diese Doppelstrategiegreift. Dies beweisen die an Ausdauer gewinnende kon-junkturelle Erholung sowie der merkliche Rückgang derArbeitslosigkeit.

Nachhaltige Stabilisierung der Alterseinkommen

Die Leistungen der Rentenversicherung sind die wichtigs-te Basis der Einkommenssicherung im Alter. Die nach-haltige Stabilisierung der Alterseinkommen ist daher einzentrales Ziel der Bundesregierung.

Zu den ersten Entscheidungen der Bundesregierunggehörte es, im Rahmen der ökologischen Steuerreform si-cherzustellen, dass nicht durch Beiträge gedeckte Leis-tungen der Rentenversicherung aus Steuermitteln finan-ziert werden. Mit den Maßnahmen zur geringfügigenBeschäftigung, Scheinselbstständigkeit und arbeitneh-merähnlichen Selbstständigen wurde einer Erosion desversicherten Personenkreises in der Gesetzlichen Renten-versicherung wirksam begegnet. Der Beitragssatz zurRentenversicherung konnte dadurch von 20,3 % in 1998bis heute auf 19,1 % gesenkt werden. Von dieser Bei-tragssatzsenkung werden außerdem günstige Wirkungenauf den Arbeitsmarkt ausgehen.

Darauf aufbauend soll die Alterssicherung durch eine um-fassende Reform modernisiert und auf die finanziellen

Folgen der demographischen Entwicklung eingestelltwerden. Als erster Teil dieses Reformvorhabens ist dieNeuregelung der Renten wegen verminderter Erwerbs-fähigkeit bereits zum 1. Januar 2001 in Kraft getreten. Dieübrigen Reformmaßnahmen sind im Altersvermögensge-setz und im Altersvermögensergänzungsgesetz enthalten.Das nicht von der Zustimmung des Bundesrates abhän-gige Altersvermögensergänzungsgesetz wurde bereitsverabschiedet. Das Altersvermögensgesetz wurde eben-falls vom Deutschen Bundestag beschlossen, der erfolg-reiche Abschluss des Gesetzgebungsverfahrens ist aberim Unterschied zum Altersvermögensergänzungsgesetzvon der – bislang noch nicht erfolgten – Zustimmung desBundesrates abhängig. Um die Zustimmung des Bundes-rates zu erlangen, ist ein Vermittlungsverfahren eingelei-tet worden.

Mit der Reform wird ab Juli 2001 zur lohnorientiertenRentenanpassung zurückgekehrt. Damit werden die Rent-nerinnen und Rentner am Wachstum der Wirtschaft betei-ligt werden, wie es in der Lohnentwicklung zum Aus-druck kommt. Veränderungen der Abgabenbelastung, dienicht die Alterssicherung betreffen, bleiben in der Anpas-sungsformel künftig unberücksichtigt. Da langfristig diezusätzliche Altersvorsorge zu einem angemessenen Le-bensstandard im Alter beitragen soll, werden folgerichtigdie Aufwendungen für die zusätzliche Altersvorsorge inder Anpassungsformel berücksichtigt. Ab 2011 beteiligtdie Formel sowohl die Bestandsrentner wie auch die künf-tigen Rentner durch einen etwas flacheren Rentenanstiegan den notwendigen Einsparungen, um – bei Wahrung ei-nes einheitlichen Rentenniveaus – künftige Mehrausga-ben der gesetzlichen Rentenversicherung aufgrund deswachsenden Anteils älterer Menschen aufzufangen. Fürdie Rentnerinnen und Rentner in den neuen Ländern be-deutet dies, dass sich bei fortschreitender Angleichung derLöhne in den neuen und alten Ländern die Angleichungdes aktuellen Rentenwerts (Ost) an den für die alten Län-der geltenden aktuellen Rentenwert aufgrund der stärke-ren Lohndynamik in den neuen Ländern beschleunigt.

Kernbestandteil des Rentenkonzepts der Bundesregie-rung ist der staatlich geförderte Aufbau einer zusätzlichenkapitalgedeckten Altersvorsorge. Da die entsprechendenRegelungen Bestandteil des noch im Vermittlungsverfah-ren befindlichen Altersvermögensgesetzes sind, ist überdie Förderung der zusätzlichen Altersvorsorge allerdingsnoch nicht abschließend entschieden. Ziel der Einführungeiner freiwilligen zusätzlichen kapitalgedeckten Alters-vorsorge ist es, dass künftig im Alter zur Rente aus der ge-setzlichen Rentenversicherung noch Leistungen aus einergeförderten zusätzlichen Altersvorsorge hinzu kommen.Im Ergebnis werden diese beiden Alterseinkommen einhöheres Absicherungsniveau gewährleisten als es heuteallein durch die gesetzliche Rente möglich ist (zu den Ein-zelheiten siehe Kap. I.2).

Weitere zentrale Bausteine der Rentenreform sind

– der Ausbau der Alterssicherung von Frauen und einebessere Vereinbarkeit von Familie und Beruf (zu denEinzelheiten siehe Kap. III.6),


– die Einführung einer sozialen Grundsicherung für 65-jährige und ältere, hilfebedürftige Menschen und Per-sonen, die das 18. Lebensjahr vollendet haben und unabhängig von der jeweiligen Arbeitsmarktlage dau-erhaft voll erwerbsgemindert sind (zu den Einzelhei-ten siehe Kap. II), sowie

– die Verbesserung der rentenrechtlichen Absicherungjüngerer Versicherter mit lückenhaften Erwerbsver-läufen.

Diese bereits verabschiedeten oder noch im Vermittlungs-verfahren befindlichen rentenpolitischen Maßnahmen bil-den die Grundlage für eine zukunftsgerichtete Rentenpo-litik, die den Interessen der heutigen und der künftigenGenerationen Rechnung trägt. Ziel der Reform ist es, dasVertrauen der Rentnerinnen und Rentner und der renten-nahen Jahrgänge in ihre erworbenen Ansprüche zu schüt-zen. Langfristig, d. h. mit einer Perspektive von rd. 30 Jahren, soll im Sinne einer nachhaltigen Politik der de-mographisch bedingte Beitragssatzanstieg in der Renten-versicherung in Grenzen gehalten werden, die für die Ge-neration der Erwerbstätigen tragbar bleiben. Nach dembereits vom Deutschen Bundestag verabschiedeten Ren-tenkonzept wird das Rentenniveau 2030 zwischen 67 und68 % liegen. Ferner kann dadurch erreicht werden, dassder Beitragssatz bis zum Jahre 2020 unter 20 % bleibt undbis zum Jahre 2030 nicht über 22 % steigt. Gleichzeitigwird aber auch erreicht, dass die staatlich organisierte Al-terssicherungspolitik für die nicht mehr erwerbstätigeGeneration ein Einkommensniveau sicherstellt, das eineannähernde Aufrechterhaltung des im Erwerbsleben er-reichten Lebensstandards gewährleistet. Ein stabiler Bei-tragssatz leistet einen wesentlichen Beitrag zur Begren-zung der Lohnnebenkosten und damit zur Stärkung derwirtschaftlichen Rahmenbedingungen. Hierdurch wirdeine wichtige Voraussetzung für mehr Wachstum und Be-schäftigung und zur Sicherung des WirtschaftsstandortesDeutschland geschaffen.

I.2 Vermögensbildung auf eine breitere Basisstellen

Zielsetzung und Ausgangsbedingungen

Die Untersuchung zur Vermögensverteilung im Teil Adieses Berichts hat ergeben, dass die Privatvermögensbe-stände, die Vermögenseinkommen und die Vermögensbil-dung privater Haushalte in Deutschland ungleichmäßigverteilt sind. Die Bundesregierung strebt vor diesem Hin-tergrund eine ausgewogenere Vermögensverteilung an,um den sozialen Konsens als Grundlage einer günstigenEntwicklung von Gesellschaft und Wirtschaft zu stabili-sieren. Zugleich wird das Armutsrisiko vermindert, indembreite Schichten der Bevölkerung am VermögensreichtumDeutschlands teilhaben und zusätzlich zur sozialen Si-cherung bei Einkommensausfällen und besonderem Fi-nanzbedarf auch durch eigene Vermögensanlagen gesi-chert sind.

Damit die Vermögensverteilung gleichmäßiger wird, istes notwendig, dass die Vermögen im unteren und mittle-

ren Bereich der Verteilung prozentual stärker wachsen alsdie hohen Vermögen. Das geschieht nicht von allein undautomatisch. Im Gegenteil wohnt den Vermögensunter-schieden eine Tendenz zur Selbstverstärkung inne, d. h.aus der bestehenden Ungleichmäßigkeit der Vermögens-verteilung erwächst eine Zunahme der Ungleichmäßig-keit, soweit nicht andere Einflüsse entgegenwirken.

Es sind daher gezielte Anreize für breite Schichten derBevölkerung erforderlich, Einkommenszuwächse nichtzum Konsum, sondern zur Bildung von Vermögen zu ver-wenden. Solche Anreize werden von der bestehendenstaatlichen Förderung der Vermögensbildung und der pri-vaten Vorsorge gegeben. Sie sind in dieser Wahlperiodeteilweise bereits wirksam geworden und werden durchdas Altersvermögensgesetz, das dem Gesetzgeber zur Be-schlussfassung vorliegt, stark ausgebaut.

Staatliche Förderung der Vermögensbildung und derprivaten Vorsorge

Speziell der Förderung der Vermögensbildung von Ar-beitnehmern dienen das Vermögensbildungsgesetz, wo-nach Arbeitnehmer mit geringen und mittleren Einkom-men eine staatliche Sparzulage für vermögenswirksameLeistungen erhalten, und §19a Einkommensteuergesetz(EStG), der die Steuer- und Abgabenfreiheit verbilligterÜberlassungen von Vermögensbeteiligungen regelt. DasVermögensbildungsgesetz hat durch Vereinbarung ver-mögenswirksamer Arbeitgeberleistungen in Tarifverträ-gen und Arbeitsverträgen eine große Breitenwirkung er-reicht. Durch das Dritte Vermögensbeteiligungsgesetz,das am 1. Januar 1999 in Kraft trat, ist nun ein besondererFörderbereich für Beteiligungen am Produktivvermögenmit einer erhöhten Sparzulage geschaffen worden. Auf-grund der beiden getrennten Förderkörbe wurde eine Aus-weitung der Anlagen in Beteiligungen ohne Einbruchbeim Bausparen erreicht. So hat sich die Zahl der Depotsbei Investmentgesellschaften zur Anlage vermögenswirk-samer Leistungen in Aktienfonds nach vorheriger fünf-jähriger Stagnation bis zum Jahresende 2000 von 2,3 auf4,9 Mio. mehr als verdoppelt. Dies lässt auch erwarten,dass die mittelfristig veranschlagte Zunahme des Sparzu-lagevolumens von jährlich 0,7 auf 1,85 Mrd. DM erreichtwird.

Die auf Arbeitnehmer zentrierte Förderung der Vermö-gensbildung ist zwar seit jeher ein vermögenspolitischerSchwerpunkt. Vermögenspolitik geht jedoch weit darüberhinaus. Allen Bürgern stehen weitere Maßnahmen derstaatlichen Förderung für Vermögensbildung und privateVorsorge offen, wie z. B. die Wohnungsbauprämie fürBausparbeiträge, die Eigenheimzulage für selbstgenutz-tes Wohneigentum, der Sparer-Freibetrag für Zinsen undDividenden sowie die Steuerfreiheit für die Kapitalerträgevon Lebensversicherungen. Einschließlich des Sonder-ausgabenabzugs von Lebensversicherungsbeiträgen (derfür Arbeitnehmer wegen anderweitiger Ausschöpfung derHöchstbeträge nur untergeordnete praktische Bedeutunghat) und einschließlich der Steuervergünstigung von Le-bensversicherungsbeiträgen im Rahmen der betrieblichenAltersversorgung beläuft sich die gesamte hier aufgeführte


staatliche Förderung der Vermögensbildung und privatenVorsorge auf 43 Mrd. DM im Jahre 2000. Mit 20 Mrd. DMentfällt knapp die Hälfte davon auf die Eigenheimzulageund ihre Vorläuferregelung im Einkommensteuergesetz.

Modernisierung der Alterssicherung durch Aufbauzusätzlicher Altersvorsorge

Mit dem breiten Aufbau zusätzlicher kapitalgedeckter Al-tersvorsorge, wie er in dem – noch im Vermittlungsver-fahren befindlichen – Altersvermögensgesetz vorgesehenist, wird die Alterssicherung auf eine umfassendere finan-zielle Grundlage gestellt, die es ermöglicht, die Sicherungdes im Erwerbsleben erreichten Lebensstandards im Alterzu gewährleisten. Um auch Arbeitnehmern mit niedrigenund mittleren Einkommen sowie Familien mit Kinderndie Aufbringung der Aufwendungen für eine zusätzlichekapitalgedeckte Altersvorsorge zu ermöglichen, stellt ih-nen der Staat über steuerliche Zulagen eine effiziente För-derung für den Aufbau der privaten Altersvorsorge in derzweiten oder dritten Säule bereit.

Zum Kreis der Begünstigten werden alle Personengehören, die Pflichtbeiträge zur gesetzlichen Rentenver-sicherung zahlen und folglich von der moderaten Absen-kung des Rentenniveaus zur Stabilisierung der Beiträgezur gesetzlichen Rentenversicherung betroffen sein wer-den. Zu dieser Gruppe gehören neben Arbeitnehmernauch Bezieher von Lohnersatzleistungen wie Arbeitslo-sen- oder Krankengeld, pflichtversicherte Pflegepersonenund nichterwerbstätige Elternteile während der Kinder-erziehungszeiten. Für diesen durch die Rentenversiche-rung abgesicherten Personenkreis soll ein Anreiz geschaf-fen werden, neben der gesetzlichen Rentenversicherungeine freiwillige kapitalgedeckte Altersvorsorge bzw. einebetriebliche Altersversorgung aufzubauen. Durch gesetz-liche Rente und zusätzliche Altersvorsorge wird künftigim Alter sogar ein höheres Absicherungsniveau gewähr-leistet sein, als es heute allein durch die gesetzliche Rentemöglich ist.

Das noch im Vermittlungsverfahren befindliche Alters-vermögensgesetz sieht vor, dass die betriebliche Alters-versorgung in Form der Direktversicherung, der Pen-sionskassen und der neu geschaffenen Pensionsfondsgefördert wird.

Voraussetzung für die staatliche Förderung ist, dass dieunterschiedlichen Formen der zusätzlichen Altervorsorgedie gesetzlichen Förderkriterien erfüllen. Dazu müssendie Altersvorsorgeverträge

– bis zu einem bestimmten Alter bzw. zum Rentenein-tritt gebunden sein,

– eine Absicherung im Alter gewährleisten (Leibrenteoder Auszahlungsplan mit Restkapitalverrentung),

– lebenslange gleich bleibende oder steigende Leistun-gen garantieren,

– zu Beginn der Auszahlungsphase mindestens die ein-gezahlten Beträge garantieren (Nominalwerterhal-tung),

– Verbraucherschutz gewährleisten durch bestimmte In-formationspflichten und Berichtspflichten des Anbie-ters und durch Wechselmöglichkeiten und

– vor Abtretung und Pfändung geschützt sein.

Die Förderung soll ab 2002 schrittweise durch das Alters-vermögensgesetz eingeführt werden und ab 2008 ihrevolle Wirkung entfalten. Es ist vorgesehen, dass als jähr-liche Zulagen dann 300 DM/600 DM (allein stehend/-verheiratet) zuzüglich 360 DM je Kind gewährt werden.Darüber hinaus soll jeder Begünstigte Altersvorsorgeauf-wendungen von bis zu 4 % der westdeutschen Beitrags-bemessungsgrenze in der gesetzlichen Rentenversiche-rung (derzeit 104 400 DM) als Sonderausgaben steuerlichgeltend machen können. Die Zulage wird hierbei gegen-gerechnet.

Ab 2008 wird diese neue steuerliche Förderung durch Zu-lagen und Sonderausgabenabzug auf über 20 Mrd. DMjährlich veranschlagt. Ihre Einführung im Zuge der Re-form ist zwar rentenpolitisch und nicht vermögenspoli-tisch begründet. Der damit bewirkte Aufbau der Zusatz-vorsorge wird aber gleichwohl die Vermögensverteilungverbessern. Denn soweit Personen im unteren und mittle-ren Bereich der Vermögensverteilung zusätzlich Kapitalfür das Alter ansammeln und solange nicht all dieses Ka-pital für die Lebenshaltung im Alter verzehrt ist, kann dieVermögensverteilung künftig gleichmäßiger sein als ohnedie neue Zusatzvorsorge.

Neue Steuervergünstigungen für Stiftungen – Basisfür Bürgerengagement und soziales Handeln

In einem wohlhabenden Land wie Deutschland habenpersönlicher Besitz und Vermögen wichtige positive ge-sellschaftliche Funktionen im ökonomischen, sozialenund kulturellen Bereich. Das Bewusstsein für soziale Ver-antwortung des Eigentums, wie sie auch in der Verfassungverankert ist, ist in Deutschland ausgeprägt. Dies wirdnicht zuletzt im hohen Spendenaufkommen deutlich, dasin Deutschland jährlich erreicht wird.

Eine bedeutsame Form gesellschaftlicher Solidaritäteröffnen die Stiftungen, durch die eine kontinuierlicheprivate Förderung von Sport, Kunst oder sozialen Initiati-ven ermöglicht wird. Die Bundesregierung ist deshalbverstärkt bemüht, durch eine aktive Förderung der Stif-tungskultur in Deutschland neue und erweiterte Möglich-keiten für Mäzene und Stifter zu schaffen. Mit dem Ge-setz zur weiteren steuerlichen Förderung von Stiftungenvom 14. Juli 2000 wurden die steuerlichen Voraussetzun-gen für bürgerschaftliches Engagement in Deutschlanddeutlich verbessert und steuerliche Hemmnisse beseitigt.Ziel dieses Gesetzes ist es, zusätzliche Anreize für dieGründung und Förderung von gemeinnützigen Stiftungenzu schaffen. Die neuen Regelungen betreffen besondersden steuerlichen Abzug von Zuwendungen bei der Ein-kommen-, Körperschaft- und Gewerbesteuer des Spen-ders. Außerdem können Zuwendungen, die anlässlich derNeugründung in den Vermögensstock einer Stiftung desöffentlichen Rechts oder einer gemeinnützigen Stiftungdes privaten Rechts geleistet werden, bis zur Höhe von


600 000 DM abgezogen werden. Darüber hinaus dürfengemeinnützige Stiftungen ab dem Veranlagungszeitraum2000 einen größeren Anteil ihrer laufenden Einnahmenihrem dauerhaften Vermögen zuführen. Zuwendungendes Erblassers an eine gemeinnützige Stiftung sind nichterbschafts- und schenkungssteuerpflichtig. Erben oderBeschenkte werden nachträglich von der Erbschafts- oderSchenkungssteuer befreit, wenn sie ererbte oder ge-schenkte Vermögensgegenstände innerhalb von zwei Jah-ren nach dem Erwerb an wissenschaftliche oder kulturelleStiftungen weitergeben.

Gemeinnützige Stiftungen können und sollen sozialstaat-liche Leistungen nicht ersetzen, sie können aber einewertvolle Ergänzung sein. Für ein stiftungsfreundlichesKlima bedarf es nach Auffassung der Bundesregierungzukünftig noch weiterer Bemühungen. Dazu gehört auch,dass die zuständigen Landesbehörden die Genehmigungvon Stiftungen servicefreundlicher gestalten, indem sieeine noch wirkungsvollere Stifterberatung und im Rah-men des stiftungsrechtlichen Genehmigungsverfahrensden Stiftungswilligen die Abstimmung mit der Finanz-behörde als Serviceleistung anbieten.

I.3 Prävention und Bekämpfung von Überschuldung

Die Erhaltung der Selbstständigkeit privater Haushalte istfür die Entfaltung einer freiheitlichen Gesellschaft vonzentraler Bedeutung. In dem Maße, in dem private Haus-halte durch Überschuldung an wirtschaftlicher und perso-naler Handlungsfähigkeit einbüßen und Prozesse einerzunehmenden Verarmung erleben, ergibt sich politischerHandlungsbedarf. Vor dem Hintergrund von knapp 2,8 Mio. überschuldeten Haushalten liegt es daher im ge-sellschaftlichen Interesse, Überschuldungsprozessenpräventiv entgegenzuwirken und eingetretene Überschul-dung als Ausdruck einer Armutskrise aktiv überwinden zu helfen.

Wirtschaftliche Bildung

Bei Überschuldeten ist häufig festzustellen, dass ausrei-chende Kenntnisse einer wirtschaftlichen Haushalts-führung fehlen. Ein Umgang mit eigenen Konsumwün-schen und ein kontrolliertes Konsumverhalten wurdennicht gelernt. Die Fähigkeit, Kreditangebote zu beurtei-len, Risiken realistisch abzuwägen und aus zunehmenderVerschuldung Schlussfolgerungen zu ziehen, reicht nichtaus. Defizite gibt es auch bei der Nutzung sozialer, kultu-reller und gesundheitlicher Infrastrukturen, insbesondereAngebote der wirtschaftlichen Bildung und Beratung. ImÜberschuldungsfall ist es doppelt schwierig, Wissens-lücken und Verhaltensschwächen aufzuarbeiten. Die De-fizite an wirtschaftlicher Bildung und deren Folgen wei-sen darauf hin, dass Maßnahmen der Überschuldungs-und Armutsprävention in der Erziehung von Kindern undJugendlichen durch Eltern und Schulen, durch die ver-brauchernahe Wirtschaft, in der Verantwortung der Me-dien, im Rahmen der sozialen Trägerarbeit und in staat-lichen Verantwortungsbereichen wesentlich gezielter

ergriffen werden sollten. Kinder und Jugendliche müssendie wirtschaftlichen Bedingungen einer Haushaltsgrün-dung, den Umgang mit Einkommen, mit Kreditangebotenund vermögensbildenden Angeboten erlernen können.Nur dann können sie eine souveräne Verbraucherrolle ein-nehmen.

Die Bundesregierung hat deshalb ein Armutspräventions-programm initiiert. Ziel ist es, gesellschaftlichen KräftenImpulse zu geben, in ihrer eigenen Arbeit der wirtschaft-lichen Bildung und Beratung von Kindern, Jugendlichenund Erwachsenen, und besonders auch prekären Lebens-verhältnissen von Haushalten mehr Aufmerksamkeit zuwidmen und so Verarmungsrisiken entgegenzutreten. Zu-gleich beinhaltet es ein Maßnahmenkonzept zur Mobili-sierung der Selbsthilfe der Menschen in ihren Lebensräu-men. Zur hauswirtschaftlichen Schulung werden Projektein Familien, Kindergärten und Schulen unterstützt, umStrategien wirtschaftlicher Krisenbewältigung zu vermit-teln. Die Bundesregierung fördert darüber hinaus die Ini-tiativen von Haushaltswissenschaft und Verbänden derHauswirtschaft, die das Ziel haben, in die Lehrpläne undin die begleitenden Kursangebote der allgemein bilden-den Schulen die wirtschaftliche Bildung sowohl im Sinneeines Verständnisses für das Marktgeschehen, als auch imSinne einer Vorbereitung auf die Führung eines Privat-haushalts aufzunehmen.

Transferleistungen

Das Kindergeld als Steuervergütung und das System derTransferleistungen verringern Einkommensungleichheitund bewirken Armutsprävention in großem Umfang aufder Seite der materiellen Ressourcen. Bei Überschuldungsichern zudem Pfändungsfreigrenzen und pfändungsfreieTransferleistungen wie das Kindergeld oder die Hilfe zumLebensunterhalt in der Sozialhilfe den laufenden Lebens-unterhalt. Die Bundesregierung beabsichtigt, die Pfän-dungsfreigrenzen deutlich anzuheben.

Ein Anspruch auf eine Übernahme von Schulden beiÜberschuldung durch die Sozialhilfe besteht grundsätz-lich nicht. Die Sozialämter können aber Mietrückständeübernehmen, wenn dies zur Sicherung der Unterkunftoder zur Behebung einer Notlage gerechtfertigt ist undohne diese Übernahme Wohnungslosigkeit drohen würde.Die Sozialämter haben Überschuldete in Bezug auf die In-anspruchnahme professioneller Schuldnerberatung zu be-raten und zu unterstützen. In der Praxis füllen die Kom-munen diesen Rahmen in unterschiedlicher Weise aus.

Die Schuldnerberatung ist für Überschuldete kostenlos.Sie soll helfen, Sozialhilfe zu vermeiden, zu vermindernoder innerhalb eines zeitlich überschaubaren Rahmens zuüberwinden. Die Bundesregierung begrüßt, dass Kommu-nen zunehmend mit den örtlichen Schuldnerberatungs-stellen Vereinbarungen zur Kostenübernahme für dieSchuldnerberatung treffen. Gute Aussichten bestehenüberdies, Überschuldung und Sozialhilfebedürftigkeit zuüberwinden, wenn die Schuldnerberatung mit flankieren-den Maßnahmen wie z. B. der „Hilfe zur Arbeit“ verknüpftwird. Dies setzt eine Mitwirkung der Überschuldeten und


ein konstruktives Zusammenwirken zwischen Sozialäm-tern und lokalen Schuldnerberatungsstellen voraus.

Finanzdienstleistungen

Die Bundesregierung fördert daher Projekte zur Analyseder Wechselwirkungen zwischen der Marktdynamik imBereich der Finanzdienstleistungen und den privatenHaushalten sowie zur Entwicklung und Erprobung spezi-fischer Finanzdienstleistungen und Beratungskonzeptefür private Haushalte in Kooperation mit Sparkassen undöffentlich-rechtlichen Versicherungen. Denn wirtschafts-schwachen Haushalten stehen bisher im Wesentlichen nurGirokonten mit Überziehungslinien und Ratenkredite zurVerfügung.

Für Haushalte mit niedrigem und häufiger auch unregel-mäßig zufließendem Einkommen erfüllt das Girokontomit seiner integrierten Kreditfunktion eine zentrale wirt-schaftliche Funktion; zum einen gleicht es Liquiditäts-schwankungen aus und sichert so eine kontinuierlicheZahlungsfähigkeit und Haushaltsführung, zum anderenermöglicht es privaten Haushalten eine Teilnahme ambargeldlosen Zahlungsverkehr mit einer zeitgerechten Er-füllung von Zahlungsverpflichtungen, sei es über Zah-lungsanweisungen oder Abbuchungsvollmachten. Ent-fällt die Kreditfunktion, bleibt immer noch die Funktiondes heute für private Haushalte unabdingbaren bargeldlo-sen Zahlungsmanagements. Dies umschreibt die Bedeu-tung des „Girokontos für jedermann“, das ein Girokontoauf Guthabenbasis ist.

Die Bundesregierung hat dem Deutschen BundestagMitte 2000 (Bundestagsdrucksache 14/3611 vom 9. Juni2000) einen „Bericht der Bundesregierung zum ‚Giro-konto für jedermann‘“ vorgelegt. In diesem Bericht be-grüßt die Bundesregierung erneut die Empfehlung desZentralen Kreditausschusses (ZKA) der Verbände derKreditwirtschaft vom Juni 1995, allen Bürgerinnen undBürgern die Eröffnung und Führung eines „Girokontosfür jedermann“ zu ermöglichen. Zugleich vertritt die Bun-desregierung die Auffassung, dass die Umsetzung dieserSelbstverpflichtung der Kreditwirtschaft trotz unbestreit-barer Erfolge weiterer Umsetzungsbemühungen bedarf.Die Zahl der Girokonten auf Guthabenbasis betrug imFrühjahr 2000 rund 1,1 Mio. Darin dürften auch Giro-konten für Jugendliche unter 18 Jahren enthalten sein, de-nen keine Kredite gewährt werden. Gemessen an der Zahlder überschuldeten Haushalte von rund 2,77 Mio. (1999)ist eine Erweiterung des Kreises der „Girokonten für je-dermann“ erforderlich.

Schuldnerberatung

Eine Schlüsselrolle in Entschuldungsprozessen nimmt dieSchuldnerberatung ein, die für Überschuldete mit Gläubi-gern verhandelt und gegebenenfalls ein Verbraucherinsol-venzverfahren vorbereitet, Überschuldete ganzheitlichberät und begleitet und diese zu Eigenverantwortung ermutigt. Nur eine Minderheit von rund 15 % der über-schuldeten Haushalte sucht allerdings Schuldnerbera-tungsstellen auf. Dies liegt u. a. an zu geringen Kapazitä-

ten der Schuldnerberatung und an Wartezeiten für die Be-ratung. Im ersten Halbjahr 2000 gab es im Bundesgebiet1160 kostenlos beratende Schuldnerberatungsstellen.145

Schuldnerberatungsstellen, überwiegend in der Träger-schaft freier Träger, haben sich in der Bundesrepublik inüber zwei Jahrzehnten zu einem unverzichtbaren Be-standteil der sozialen Infrastruktur entwickelt. Gemessenan den komplexen Entschuldungsaufgaben und an derZahl der überschuldeten Haushalte, ist der Bedarf anSchuldnerberatungskapazitäten jedoch nicht gedeckt, be-sonders in Ostdeutschland gibt es Engpässe. Hinzukommt ein Defizit an qualifizierten Schuldnerberaterin-nen und Schuldnerberatern.

Überschuldung und Schuldnerberatung wurden lange Zeitals soziales Randproblem betrachtet. Diese Sichtweiseändert sich. Länder und Kommunen, zu deren Aufgabendie Bereitstellung einer sozialen Infrastruktur gehört, ha-ben die Schuldnerberatung als die entscheidende Institu-tion bei der Moderation von Überschuldungsfällen er-kannt.

Schuldnerberatung ist eine notwendige Flankierungmarktwirtschaftlicher Prozesse und sollte im Interesse ei-ner größeren Beratungseffizienz abgesichert sein.Schuldnerberater sind die wichtigsten Moderatoren inwirtschaftlichen Existenzkrisen von Verbrauchern. DieBundesregierung begrüßt und unterstützt es, dass die Ar-beitsgemeinschaft Schuldnerberatung der Verbände unddie Verbände der Finanzwirtschaft (Verbände der Kredit-wirtschaft, der Versicherungswirtschaft, der Wohnungs-wirtschaft, des Handels und der Inkassounternehmen) eingemeinsames Gesprächsforum gebildet haben, das überFragen von beiderseitigem Interesse berät und zugleichdas Vertrauen in die Arbeit der Schuldnerberatung zu stär-ken. Das Gesprächsforum befasst sich auch mit den Mög-lichkeiten gemeinsamer Maßnahmen zur Prävention.

Der von dem Gesprächsforum angeregte Aufbau „regio-naler Verhandlungstische“ der Schuldnerberatung, diesich unter anderem auch um Finanzierungsbeiträge der re-gionalen Wirtschaft für die Schuldnerberatung der Regionbemühen, verdient nach Auffassung der Bundesregierungdie Unterstützung aller beteiligten Seiten.

Die Bundesregierung fördert die Bemühungen derSchuldnerberatungsverbände, sich auf gemeinsame Stan-dards der Ausbildung und Fortbildung von Schuldner-beratern zu verständigen. Zurzeit erarbeitet eine Ar-beitsgruppe der Verbände der Schuldnerberatung inZusammenarbeit mit dem Deutschen Verein für öffentli-che und private Fürsorge auf Grundlage einer differen-zierten Bestandserhebung vorhandener Fortbildungskon-zepte der Verbände einen Vorschlag für gemeinsameStandards in der Aus- und Weiterbildung. Mit qualifizier-ten Schuldnerberatern besetzte Schuldnerberatungsstel-len werden – dies weisen vergleichende Untersuchungen

145 Siehe Ratgeberbroschüre des BMFSFJ: „Was mache ich mit meinenSchulden? Hilfe für überschuldete Familien durch Schuldnerbera-tung!“


aus – ihre Entschuldungsarbeit weit effizienter gestaltenkönnen.

Mit ihrer Forschung zu den Gründen und zur Entwicklungder Überschuldung sowie zur Schuldnerberatung trägt dieBundesregierung – nicht zuletzt auch mit den erhobenenstatistischen Daten – zu einer Versachlichung des Dialogszu Fragen der Überschuldung in der Bundesrepublik bei.

Verbraucherinsolvenzverfahren

Die Bemühungen zur Entschuldung überschuldeter Per-sonen sind durch die Einführung des Verbraucher-insolvenzverfahrens im Rahmen der Insolvenzordnung (§§ 305 ff. InsO) ergänzt und erweitert worden. Das ge-richtliche Entschuldungsverfahren eröffnet seit dem 1. Ja-nuar 1999 überschuldeten Personen die Chance, durch ei-nen Schuldenbereinigungsplan, dem die Gläubigerzugestimmt haben, oder am Ende einer Wohlverhaltens-periode vom Rest ihrer Schulden befreit zu werden. Demgerichtlichen Verfahren ist ein außergerichtlicher Eini-gungsversuch des Überschuldeten mit seinen Gläubigernzwingend vorgeschaltet. Erst wenn dieser Versuch nach-weislich scheitert, kann das gerichtliche Verfahren bean-tragt werden. Das Gericht bemüht sich daraufhin um dieZustimmung der Gläubiger zum Schuldenbereinigungs-plan. Die Weigerung einer Minderheit der Gläubiger kanndurch richterliche Zustimmung ersetzt werden. Wird derSchuldenbereinigungsplan von der Mehrheit der Gläubi-ger abgelehnt, kommt ein vereinfachtes Verfahren zurDurchführung. Nach der Beendigung des Verfahrens hatder Überschuldete zur weiteren Befriedigung der Gläubi-ger für die Dauer von sieben Jahren den pfändbaren Teilseines Einkommens (Erwerbseinkommen, Lohnersatzleis-tungen, Renten u. a.) an einen Treuhänder abzutreten. Er-füllt der Überschuldete seine Obliegenheiten, wird ihmnach Ablauf der Wohlverhaltensperiode vom GerichtRestschuldbefreiung erteilt. Ein wirtschaftlicher Neuan-fang wird möglich.

Die Einführung des neuen Instituts des Verbraucherinsol-venzverfahrens ist mit erheblichen Anlaufschwierigkeitenverbunden. Die Bundesregierung hat deshalb auf derGrundlage des Berichts einer von der Justizminister-konferenz eingesetzten Bund-Länder-Arbeitsgruppe den Entwurf eines Änderungsgesetzes vorgelegt, der insbe-sondere dazu beitragen soll, die Effizienz des Verbrau-cherinsolvenzverfahrens zu steigern und auch völlig mit-tellosen Überschuldeten den Zugang zu ermöglichen.

Die praktische Zusammenarbeit im Verhältnis vonSchuldnerberatung zum gerichtlichen Verfahren musssich noch einspielen. Erhalten Überschuldete durch Ge-setzgebung und Rechtsprechung eine reelle Chance aufRestschuldbefreiung, werden Gläubiger eher zu einemaußergerichtlichen Vergleich bereit sein. Das stärkt dieSchuldnerberatung im vorgerichtlichen Raum. Wenn sicheine arbeitsteilige Balance zwischen der Entschuldungs-arbeit der Schuldnerberatungsstellen und den gerichtli-chen Insolvenzverfahren entwickelt, kann in Deutschlandein sehr effizientes Entschuldungsmanagement für über-schuldete Bürger entstehen.

II. Armutsbekämpfung durch SozialhilfeVerantwortungsvolle Sozialhilfepolitik orientiert sich andem Leitgedanken, Bedürftige in die Lage zu versetzen,ihr Leben selbstständig und eigenverantwortlich aus eige-ner Kraft zu gestalten, mithin unabhängig von Sozialhil-feleistungen zu werden. Den positiven Trend bei der Zahl der Sozialhilfeempfänger (HLU-Empfänger: 1999: – 3,0 %; 2000: – 2,8 %, Schätzung146), der u. a. auf diegute Entwicklung auf dem Arbeitsmarkt zurückgeführtwerden kann, gilt es zu verstetigen und durch geeigneteMaßnahmen auf eine breitere Basis zu stellen. In Anbe-tracht der Tatsache, dass Kinder unter 18 Jahren die mitAbstand größte Gruppe der Sozialhilfebezieher sind undmehr als die Hälfte der Kinder im Sozialhilfebezug inHaushalten von allein Erziehenden aufwächst (siehe Be-richt Teil A Kap. II), tragen die Steuer- und Familienpoli-tik der Bundesregierung und ihre Bemühungen zur Ver-besserung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf dazubei, vorbeugend Sozialhilfeabhängigkeit abzubauen.

Fehlende schulische und berufliche Qualifikationen so-wie, damit häufig zusammenhängend, geringe Erwerbs-einkommen und Arbeitslosigkeit sind Hauptursachen fürSozialhilfeabhängigkeit (siehe Bericht Teil A Kap. II.). Inihrer Koalitionsvereinbarung haben die Regierungspar-teien deutlich gemacht, dass sie zur Überwindung von So-zialhilfeabhängigkeit der „Hilfe zur Arbeit“ nach demBSHG große Bedeutung beimessen. Das bestehende So-zialhilferecht gibt vielfältige Instrumente an die Hand, umdie Integration arbeitsloser Sozialhilfeempfänger in eineErwerbstätigkeit zu fördern. Dadurch wird zugleich derCharakter der Sozialhilfe als Hilfe zur Selbsthilfe unter-strichen. Das grundlegende Instrument im Rahmen derHilfe zum Lebensunterhalt zur Überwindung der Hilfebe-dürftigkeit ist für den arbeitsfähigen Hilfe Suchenden,dem eine Erwerbstätigkeit zuzumuten ist, die Beschaf-fung des Lebensunterhalts durch den Einsatz der eigenenArbeitskraft. Deshalb ist es das Ziel der Bundesregierung,dass Arbeitsfähigen, die Sozialhilfe erhalten, eine Arbeit,eine Umschulung oder eine Weiterbildung angebotenwird.

Verbesserung der Zusammenarbeit von Sozialämtern und Arbeitsverwaltung

Um die Vermittlung in Arbeit zu erleichtern und um über-flüssige Bürokratie abzubauen, soll die Zusammenarbeitzwischen Sozialämtern und Arbeitsämtern nachhaltig ver-bessert werden. Hilfeempfänger sollen künftig noch mehrals bisher von den Stärken beider Leistungssysteme pro-fitieren. Zugleich soll der Abbau überflüssiger Bürokratieerreicht werden, die nicht zuletzt die Hilfeempfänger z. B.durch Intransparenz und doppelte Antragstellung belastet.Die Bundesregierung fördert daher zunächst bis 2002 re-gional begrenzte, innovative Modellvorhaben zur Verbes-serung der Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trä-gern der Sozialhilfe im gesamten Bundesgebiet mit einem

146 Ergebnis der im Auftrag des Bundesministeriums für Arbeit und So-zialordnung durchgeführten „Schnellumfrage Sozialhilfe“.


Volumen von jährlich 30 Mio. DM. Mithilfe der Modell-vorhaben sollen bundesweit neue Wege erprobt und dieGrundlagen für eine flächendeckende Lösung erarbeitetwerden.

Am 1. Dezember 2000 ist das „Gesetz zur Verbesserungder Zusammenarbeit von Arbeitsämtern und Trägern derSozialhilfe“ in Kraft getreten. Befristete Experimentier-klauseln im SGB III und BSHG sollen hiernach ermögli-chen, im Rahmen der Modellvorhaben die Instrumenteder aktiven Arbeitsförderung und der „Hilfe zur Arbeit“flexibler anzuwenden. Ziel ist es unter anderem, die„Hilfe zur Arbeit“ nach dem BSHG und die aktive Ar-beitsförderung nach dem SGB III für Leistungsbezieherdes jeweils anderen Systems zu öffnen. Die Experimen-tierklauseln machen auch die Übertragung von Aufgabender Arbeitsämter und Sozialhilfeträger – etwa die Leis-tungsgewährung – auf die jeweils andere Behörde odereine gemeinsam gebildete Stelle möglich.

Eine wissenschaftliche Evaluation der Modellvorhabensoll Schlussfolgerungen für eine verbesserte Zusammen-arbeit und eine bessere Verzahnung von Arbeitslosenhilfeund der Hilfe zum Lebensunterhalt für erwerbsfähigeHilfebedürftige ermöglichen. Die Erfahrungen der Ar-beitsämter bei der Arbeitsvermittlung und die Berufsbe-ratung sind dabei ebenso einzubeziehen wie die kreativenAnsätze der Sozialhilfeträger in der kommunalen Be-schäftigungspolitik und ihre Fähigkeit, Hilfeempfängerpersönlich zu betreuen und zu beraten. Konkrete Ent-scheidungen über eine bessere Verzahnung oder eine Zu-sammenführung von Arbeitslosenhilfe und Sozialhilfe

sind aber erst am Ende einer umfassenden Auswertungmöglich, in der alle konzeptionellen, politischen und fi-nanzverfassungsrechtlichen Fragestellungen Berücksich-tigung finden müssen.

Erfahrungsaustausch intensivieren: Internet-Information „Hilfe zur Arbeit“

Das BSHG stellt den Sozialhilfeträgern im Rahmen derRegelungen der „Hilfe zur Arbeit“ ein flexibles, vielge-staltiges gesetzliches Instrumentarium zur Verfügung, umdie Integration von arbeitslosen, erwerbsfähigen Sozial-hilfeempfängern in den Arbeitsmarkt zu fördern. Immermehr Kommunen engagieren sich in der Beschäftigungs-politik. Die Wege, die dabei eingeschlagen werden, sindsehr unterschiedlich. Um den Erfahrungsaustausch derKommunen im Bereich „Hilfe zur Arbeit“ zu verbessernund um auch in diesem Bereich bisher weniger engagier-ten Städten und Kreisen das nötige Know-how zu vermit-teln, stellt die Bundesregierung im Einvernehmen mit denKommunalen Spitzenverbänden (Deutscher Landkreis-tag, Deutscher Städtetag und Deutscher Städte- und Ge-meindebund) im Internet Informationen über die „Hilfezur Arbeit“ bereit. In dem Internetangebot werden Ziele,gesetzliche Regelungen einschließlich einer knappenKommentierung und v. a. erfolgreiche Beispiele der An-wendung der „Hilfe zur Arbeit“ und der kommunalen Be-schäftigungsförderung vorgestellt sowie Ansprechpartnerund ggf. weiterführende Internetlinks zur vertiefenden In-formation genannt.

Schaubi ld B.1

Beschäftigte im Rahmen der „Hilfe zur Arbeit“ nach Art der Maßnahme147

147 Die zu § 18 Abs. 5 in der Durchführung befindlichen Modellversuche konnten in dieser Statistik weitgehend noch nicht berücksichtigt werden,da mit den Modellversuchen erst Ende 1999, Anfang 2000 begonnen wurde.

Quelle: Deutscher Städtetag 1999 (Berechnung: ISG 2000)


Verschämte Altersarmut verhindern

Nicht jeder, der sozialhilfeberechtigt ist, nimmt Sozial-hilfe auch in Anspruch (siehe Bericht Teil A Kap. II.). Vorallem ältere Menschen machen bestehende Sozialhilfean-sprüche im Rahmen der Hilfe zum Lebensunterhalt außer-halb von Einrichtungen oftmals nicht geltend, weil sie denUnterhaltsrückgriff auf ihre Kinder befürchten. Die ver-schämte Altersarmut soll durch die Maßnahmen im Rah-men der Rentenreform bekämpft werden. Ferner soll fürdie Zukunft vorbeugend verhindert werden, dass Alters-armut entsteht. Eine solche Entwicklung kann aus vielfäl-tigen und heute in ihren Auswirkungen noch nicht absch-ließend einschätzbaren Ursachen, wie beispielsweiseBrüchen in den Erwerbsbiografien oder langfristige Fol-gen der Arbeitslosigkeit, nicht ausgeschlossen werden.Außerdem soll auch die Situation von Personen, die das18. Lebensjahr vollendet haben und unabhängig von derjeweiligen Arbeitsmarktlage dauerhaft voll erwerbsge-mindert sind, verbessert und Armut vermieden werden.

Im Rahmen eines eigenständigen Gesetzes über eine be-darfsorientierte Grundsicherung sind – vorbehaltlich derweiteren parlamentarischen Beratung – folgende Maß-nahmen für über 65-Jährige und dauerhaft voll Erwerbs-geminderte vorgesehen:

– Verzicht auf den Rückgriff gegenüber unterhalts-pflichtigen Kindern und Eltern,

– Pauschalierung von einmaligen Leistungen,

– Zielgruppenorientierte Beratungs- und Betreuungs-angebote.

Treffgenauere Ausgestaltung von Hilfen fürMenschen in besonderen sozialen Schwierigkeiten

Praxisgerechte und treffgenauere Regelungen zur Über-windung besonderer sozialer Schwierigkeiten anzubieten,ist das Ziel der Neufassung der Verordnung zur Durch-führung des § 72 BSHG, die zum 1. August 2001 in Krafttritt. Hierdurch werden Menschen angesprochen, dienicht oder nicht ausreichend von der Hilfe zum Lebens-unterhalt erreicht werden, weil sie z. B. obdachlos sind, inGewalt geprägten Umständen leben oder aus Haft entlas-sen worden sind. Vor allem persönliche Hilfen sind stär-ker als bisher darauf ausgerichtet, die Selbsthilfe betrof-fener Menschen zu fördern und einzuüben (siehe BerichtTeil A Kap. II).

Die Schwerpunkte der Verordnung sind:

– eine allgemeine lebenslagenorientierte Zielgruppen-beschreibung;

– eine stärkere Beteiligung und größere Selbstverant-wortung der Hilfe Suchenden;

– zielgenauere ambulante Leistungen zur Vermeidungstationärer Unterbringung;

– die Erbringung der Hilfe nach § 72 BSHG „aus einerHand“.


Die Lebenssituation von Personen in außergewöhnlichenUnterversorgungslagen im Sinne von extremer Armut istnicht oder nur unzureichend erfasst. Die amtlichen Statis-tiken stellen über Personen in extremer Armut, zu denenz. B. Obdachlose oder Straßenkinder zählen können,keine oder nur wenige Angaben zur Verfügung. Deshalbsind fundierte empirische Untersuchungen notwendig,um Abschätzungen der Ursachen und Wirkungen von Un-terversorgungslagen vornehmen zu können. Im Rahmender Armuts- und Reichtumsberichterstattung hat die Bun-desregierung ein Projekt zur Erarbeitung von Grundlagenund Methoden zur Untersuchung des Bereichs extremerArmut vergeben.

Experimentierklausel zur Pauschalierung weitererLeistungen nach dem BSHG

Sozialhilfe ist Hilfe zur Selbsthilfe. Ein Weg zu mehrSelbstständigkeit ist die Einräumung einer größeren Dis-positionsfreiheit des Hilfeempfängers durch Pauschalie-rung von Leistungen der Sozialhilfe. Auch aufseiten derSozialhilfeträger kann durch eine Pauschalierung eineEinsparung in der Verwaltungstätigkeit erreicht werden,die verstärkt zur Beratung des Hilfeempfängers im Be-reich der Überwindung von Sozialhilfebedürftigkeit eingesetzt werden kann. Ausgehend von diesen Überle-gungen und entsprechend einem Auftrag der Koalitions-vereinbarung von SPD und Bündnis 90/Die Grünen hat dieBundesregierung eine Experimentierklausel in das BSHGeingefügt, wonach zur Weiterentwicklung der Sozialhilfedie Pauschalierung weiterer Leistungen erprobt wird. DenRahmen für die Pauschalierung gibt im Einzelnen § 21 (1)BSHG vor. Auf der Grundlage zu erlassender Rechtsver-ordnungen der Länder können Träger der Sozialhilfe bisEnde 2004 befristete Modellversuche durchführen undLeistungen der Sozialhilfe pauschaliert erbringen, die bis-her im Rahmen des BSHG nicht festgesetzt sind. Die Mo-dellvorhaben sollen insbesondere im Hinblick auf ihrebundesweite Bedeutung ausgewertet werden.

III. Stärkung der Familien

III.1 Armutsprävention und Überwindung vonFamilienarmut

Armut schränkt die Handlungsfähigkeit von Familien einund koppelt sie von allgemeinen wirtschaftlichen und ge-sellschaftlichen Entwicklungen ab. Verlauf, Dauer und In-tensität der Familienarmut erweisen sich in Abhängigkeitvon den Ursachen als sehr unterschiedlich. Hieraus erge-ben sich unterschiedliche Ansatzpunkte zur Präventionund zur Überwindung von Armut.

Familien sind nicht deshalb arm, weil sie Kinder haben.Nach wie vor bedeutet aber die Erziehung von Kindern,dass überwiegend die Frauen auf Erwerbstätigkeit teil-weise oder ganz verzichten. Damit verringert sich das Familieneinkommen. Bei Krisen in der Familie, etwa beiArbeitslosigkeit des Familienernährers, bei Auseinander-brechen der Familie oder Schicksalsschlägen wie Krank-heit, Unfall oder Tod erhöht sich das Armutsrisiko.


Die Bundesregierung hilft in dieser Situation auf zweier-lei Weise: ausgehend von der Erkenntnis, dass eine wir-kungsvolle Familienpolitik an unterschiedliche Lebens-phasen, Lebensereignisse bzw. -situationen anknüpfenmuss, hat sie eine Politik eingeleitet, die die wirtschaftli-che Lage der Familien spürbar verbessert und zu einerVerringerung von Einkommensungleichheit führt. Darü-ber hinaus initiiert die Bundesregierung Maßnahmen zurArmutsprävention und Armutsüberwindung. Diese Maß-nahmen berücksichtigen die Unterschiede in den Ursa-chen, im Verlauf, in der Dauer und in der Intensität der Ar-mut von Familien.

Für die Armutsvermeidung sind aus familienpolitischerSicht folgende Rahmenbedingungen bedeutsam:

– Familien müssen Bedingungen vorfinden, um das fürden Lebensunterhalt notwendige Familieneinkommenerwirtschaften zu können. Daher ist der Abbau derArbeitslosigkeit Kernstück der Politik der Bundesre-gierung (siehe Bericht Teil B Kap. V). Daneben bedarfes familienfreundlicher Arbeitsbedingungen, einesausreichenden Angebots an Teilzeitarbeitsplätzen undbedarfsgerechter Kinderbetreuung, damit Familien-und Erwerbsarbeit für Mütter und Väter vereinbar sind.

– Das Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom No-vember 1998 zur Familienbesteuerung hat deutlichgemacht, dass bis zu diesem Zeitpunkt erhebliche De-fizite bei der Steuergerechtigkeit gegenüber Familienbestanden haben, die die neue Bundesregierungschrittweise abbaut.

– Familien bedürfen einer angemessenen Förderungdurch den Staat. Wichtigstes Instrument ist hierbei derFamilienleistungsausgleich. Daneben gibt es ein Sys-tem spezifischer Förderungen, die sich nach Familien-situation und Lebenslage richten. Zu nennen sind hierbspw. Hilfen in der frühkindlichen Entwicklungs-phase (Erziehungsgeld und Erziehungsurlaub bzw. El-ternzeit), bei Ausfall von Kindesunterhaltszahlungen(Unterhaltsvorschuss) und in der Ausbildungsphase(Ausbildungsförderung).

– Zur Überwindung kritischer Lebenslagen, in denenErwerbseinkommen und/oder Transfereinkommennicht zur Sicherung des Existenzminimums ausrei-chen, steht die Sozialhilfe zur Verfügung (siehe Be-richt Teil B Kap. II).

Insgesamt muss das Wissen über prekäre Lebenslagennoch erweitert werden. Die Bundesregierung hat hierzuForschungsvorhaben vergeben, die typische Verhaltens-muster von Haushalten in prekären Lebenslagen identifi-zieren sowie Ursachen analysieren und Handlungsmög-lichkeiten darstellen sollen.

III.2 Steuergesetzgebung zugunsten von Familien

Die Bundesregierung hat sofort nach dem Regierungs-wechsel begonnen, die Situation von Familien grundle-gend zu verbessern. Mit der Entlastung von Familien – insbesondere mit geringen oder mittleren Einkommen –wurde ein wichtiger steuerpolitischer Schwerpunkt ge-

setzt. Die Steuerentlastungsgesetze der Bundesregierungund das Gesetz zur Familienförderung sind Meilensteineauf dem Weg zu einem gerechten und familienfreundli-chen Steuersystem. Mit dem Steuersenkungsgesetz 2001und mit der ab 2002 wirksamen zweiten Stufe zur Fami-lienförderung wird diese Politik konsequent fortgeführt.

Mit den beiden Steuerentlastungsgesetzen 1999 und1999/2000/2002 bewirkte die Bundesregierung durch An-hebung des Grundfreibetrags, Senkung des Eingangssteu-ersatzes und Erhöhung des Kindergeldes eine dauerhafteund spürbare Entlastung bei Arbeitnehmern und Familien.Diese Maßnahmen brachten für eine Familie mit zweiKindern und einem durchschnittlichen Verdienst bereits1999 eine spürbare Entlastung um jährlich rund1 200 DM. Im Jahr 2000 zahlte diese Familie dadurchrund 2 200 DM weniger Steuern als 1998. In diesem Jahr werden es bereits knapp 3 000 DM weniger sein. (Siehe Schaubbild B.2)

Das Bundesverfassungsgericht hat in seinem Beschlussvom 10. November 1998 entschieden, dass zum Exis-tenzminimum eines Kindes nicht nur der sächliche Mindestbedarf (abgedeckt durch Kindergeld bzw. Kin-derfreibetrag), sondern auch der Betreuungs- und Erzie-hungsbedarf eines Kindes gehören. Zur verfassungskon-formen Berücksichtigung des Betreuungsbedarfs wurdeab dem Jahr 2000 zusätzlich zum derzeitigen Kinderfrei-betrag in Höhe von 6 912 DM ein Freibetrag für Kinder-betreuung in Höhe von 3 024 DM für alle Kinder bis 16 Jahre eingeführt. Diesen Betreuungsfreibetrag könnenElternpaare unabhängig von tatsächlich entstandenenAufwendungen geltend machen. Gleichzeitig wurde dasKindergeld für erste und zweite Kinder ebenfalls zum 1. Januar 2000 um jeweils weitere 20 DM auf dann 270 DMim Monat erhöht.

Das Kindergeld wird auf die steuerliche Wirkung des Be-treuungsfreibetrags – ebenso wie bisher auch schon aufdie steuerliche Wirkung des Kinderfreibetrags – ange-rechnet. Die steuerliche Wirkung der beiden Freibeträgefür Kinder wird insgesamt bei der Steuerveranlagung mitdem ausgezahlten Kindergeld verrechnet. Der weitausgrößte Teil der Familien wird demnach weiterhin durchdas Kindergeld entlastet, weil die Wirkung der Freibe-träge für sie geringer ist als das erhöhte Kindergeld (siehe Schaubild B.3). Die ab 1. Januar 2000 verbesserteFamilienförderung erreicht auch Familien, die Sozialhilfebeziehen.

Tabel le B.2

Kindergelderhöhungen seit 1998

Kindergeld (in DM) Jahr der Wirk-

samkeit 1. Kind 2. Kind 3. Kind 4. u. w.

Kinder bis 1998 220 220 300 350

1999 250 250 300 3502000 270 270 300 350



Schaubbi ld B.2


Schaubbi ld B.3



Entsprechend den Vorgaben des Bundesverfassungsge-richts wird die Bundesregierung ab dem Veranlagungs-zeitraum 2002 den bisherigen Abzug des Haushaltsfrei-betrags durch eine Neuregelung ersetzen, um auch denErziehungsbedarf im Steuerrecht verfassungskonform zuberücksichtigen. Diese Entscheidung wird im Einklangmit den dann gegebenen familienund finanzpolitischenRahmenbedingungen getroffen. Das zweistufig angelegtePaket zur Familienförderung wird die jahrzehntelangeverfassungswidrige Benachteiligung von Familien mitKindern im Steuerrecht beenden.

Mit dem Steuersenkungsgesetz sind entscheidende Wei-chen für eine erfolgreiche Bekämpfung der Arbeitslosig-keit in Deutschland zur Wiedergewinnung wirtschaftli-cher Dynamik und Stärkung des Wachstums gestelltworden. Durch die weitere Anhebung des Grundfreibe-trags, die weitere Senkung des Eingangssteuersatzes unddie nochmalige Abflachung der Progression im Einkom-mensteuertarif werden auch Familien mit niedrigem bismittlerem Einkommen entlastet.

Deutliche Verbesserung des verfügbaren Einkommens von Familien mit Kindern seit 1998

Die Bundesregierung hat insgesamt die wirtschaftlicheSituation von Arbeitnehmerfamilien verbessert. Dieszeigt der Vergleich des verfügbaren Einkommens von Ar-beitnehmerfamilien mit zwei Kindern, wenn vom durch-schnittlichen Jahresbruttolohn ausgegangen wird und dasverbleibende verfügbare Einkommen nach direkten Steu-ern und Sozialversicherungsbeiträgen mit demjenigenvon Alleinstehenden ohne Kinder verglichen wird(siehe Schaubild B.4).

Bei gleichem Jahresbruttogehalt von 53 300 DM verbleibteinem ledigen Arbeitnehmer ohne Kinder im Jahr 2001ein verfügbares Einkommen von rd. 33 000 DM und ei-nem verheirateten Arbeitnehmer mit zwei Kindern von rd. 45 900 DM. Somit hat diese Familie mit Kindern beigleichen Einnahmen rd. 12 900 DM mehr zur Verfügungals ein lediger, kinderloser Arbeitnehmer. Der Vorsprungbeim verfügbaren Einkommen wird Familien gegenüberAlleinstehenden ohne Kinder auch in 2005 erhalten blei-ben. Bei einem Jahresbruttogehalt von durchschnittlichvoraussichtlich 59 100 DM in 2005 verbleiben einem ver-heirateten Arbeitnehmer mit zwei Kindern rd. 50 300 DM.Demgegenüber werden einem ledigen Arbeitnehmer ohneKinder knapp 36 900 DM bleiben, sodass sich der Vor-sprung der Familie dann auf rd. 13 400 DM belaufen wird.

Wie die folgende Abbildung (Schaubild B.5) zeigt, hatsich bei Arbeitnehmerfamilien mit zwei Kindern der An-teil des verfügbaren Einkommens – ausgedrückt in Pro-zent des Jahresbruttogehalts – seit 1998 sprunghaft er-höht.

Insbesondere im Vergleich zur Amtszeit der vorherigenBundesregierung zeigt sich die Verbesserung der Ein-kommenssituation von Arbeitnehmerfamilien aufgrundder steuerpolitischen Fördermaßnahmen, die seit 1. Ja-nuar 1999 in Kraft getreten sind. Während mit einem An-teil von 86,2 % vom Jahresbrutto das Niveau des verfüg-baren Einkommens in 2001 einen Höchstwert erreichenwird, der lediglich in den 60er-Jahren übertroffen wurde,verblieben in 1985 nur gut 76 % vom Jahresbrutto – derschlechteste Wert seit Bestehen der BundesrepublikDeutschland.

Schaubbi ld B.4



Für die Jahre bis 2005 wird sich das Niveau des verfüg-baren Einkommens bezogen auf das durchschnittlicheJahresbruttogehalt bei rund 85 % stabilisieren. Für Al-leinstehende ohne Kinder wird der entsprechende Wert ca.61 % betragen. Bei gleich hohem Jahresbrutto verbleibenFamilien somit 24 Pfennig mehr von jeder verdientenMark als einem Alleinverdiener. Noch nie war eine Ar-beitnehmerfamilie mit zwei Kindern gegenüber einem al-lein stehenden Durchschnittsverdiener ohne Kinder so gutgestellt.

III.3 Weitere monetäre Verbesserungen im Bereich der Familienpolitik

Verbesserungen beim Erziehungsgeld

Die Verbesserungen beim Erziehungsgeld kommen ins-besondere Familien mit niedrigem Einkommen zugute.Durch Anhebung der seit 1996 unveränderten Einkom-mensgrenzen und des Kinderzuschlags im Bundeserzie-hungsgeldgesetz je nach Familiengröße um 10 % bis 24 %können wieder mehr junge Familien Erziehungsgeld oderein erhöhtes Erziehungsgeld erhalten. Die derzeit gel-tende Einkommensgrenze bei Eltern mit einem Kind abdem siebten Monat wird ab 2001 um 9,5 % von 29 400 DMauf 32 200 DM angehoben. Wenn Eltern Erziehungsgeldfür nur ein Jahr in Anspruch nehmen, erhalten sie ab 2001statt bis zu 600 DM monatlich bis zu 900 DM. Insgesamtwird der Mehraufwand für die Verbesserungen jährlichbis zu 300 Mio. DM betragen. Außerdem erhöht sich dieEinkommensgrenze für jedes weitere Kind um einen Kin-derzuschlag, der ab 2001 ebenfalls aufgestockt wird.

Kindesunterhalt

Die Unterhaltssituation im Fall von Trennung und Schei-dung kann zu Unterversorgungslagen und zur Sozialhil-feabhängigkeit, insbesondere von allein Erziehenden,führen (siehe Bericht, Teil A, Kap. II und Kap. III). ZurVerbesserung der Unterhaltssituation von Kindern ist dasKindesunterhaltsrecht geändert worden. Das hat zurFolge, dass barunterhaltspflichtige Elternteile ihren Kin-dergeldanteil für das Kind einsetzen müssen, soweit sieweniger als 135 % des Regelbetrages nach der Regelbe-trags-Verordnung zahlen.

Ausbildungsförderung

Im Rahmen der Reform der Ausbildungsförderung wer-den die Bedarfssätze und Freibeträge ab 1. April 2001 umdurchschnittlich 6 % angehoben. Der Förderungshöchst-satz steigt von 1 030 DM auf 1140 DM. Das Kindergeldwird künftig nicht mehr als Einkommen angerechnet unddie noch bestehenden Unterschiede zwischen alten undneuen Ländern bei den Förderungsleistungen werden auf-gehoben. Für die Gesamtdarlehensbelastung wird eineBelastungsobergrenze von 20 000 DM eingeführt. DieVerlängerung der Förderungshöchstdauer wegen Pflegeund Erziehung von Kindern wird durch Anhebung der Al-tersgrenze der Kinder von fünf auf zehn Jahre bedarfsge-rechter gestaltet (siehe auch Bericht Teil B Kap. IV).

III.4 Vereinbarkeit von Familie und Beruf

Wie die Erkenntnisse im Berichtsteil A zeigen, sind die Möglichkeiten von Müttern auf dem Arbeitsmarkt

Schaubbi ld B.5



eingeschränkt. Dies wirkt sich negativ auf das für Fami-lien erzielbare Einkommen und hier insbesondere für al-lein Erziehende aus. Die Bundesregierung hat daher imRahmen des Programms „Familie und Beruf“ durch ge-eignete Maßnahmen die Bedingungen im Hinblick auf dieArbeitsmarktchancen und die Einkommenssituation vonFamilien verbessert. Zugleich wird damit eine partner-schaftliche Aufteilung der Aufgaben in Familie und Berufgefördert. Immer größere Bedeutung gewinnt dabei derAspekt „Mann und Familie“ (siehe Bericht Teil A Kap.III.3.4).

Flexibilisierung der Elternzeit

Wichtigstes Anliegen der Novellierung der Elternzeit (Er-ziehungsurlaub) ist die Erweiterung der Gestaltungsmög-lichkeiten von Eltern bei der Betreuung ihrer kleinen Kin-der. Auch Väter erhalten durch den Rechtsanspruch aufTeilzeitarbeit bessere Chancen, sich an den Erziehungs-aufgaben zu beteiligen. Gleichzeitig erhalten damitFrauen bessere Möglichkeiten, durch eine Teilzeitbe-schäftigung den Kontakt zum Beruf aufrecht zu erhalten.Beide Eltern können jetzt die Elternzeit parallel antretenund sowohl der Vater als auch die Mutter können währenddieser Zeit bis zu je 30 Stunden in der Woche einer Er-werbstätigkeit nachgehen.

Auch für viele Arbeitgeber ist die erweiterte Möglichkeitzur Teilzeitbeschäftigung interessant, da ihnen eingear-beitete Arbeitskräfte auch während der Elternzeit erhaltenbleiben. Die Möglichkeit der Teilzeitarbeit korrespondiertmit der von Arbeitgebern favorisierten Flexibilität der Ar-beitszeit. Mit der Möglichkeit, das dritte Jahr der Eltern-zeit bis zum 8. Geburtstag des Kindes mit Zustimmungdes Arbeitgebers zu nehmen, wird dem Anliegen vielerEltern entsprochen, sich z. B. gerade in der wichtigenPhase der Einschulung verstärkt um ihre Kinder kümmernzu können.

Teilzeit

Für viele Frauen und Männer ist für die Vereinbarkeit vonFamilie und Beruf die Möglichkeit, Teilzeit zu arbeiten,von wesentlicher Bedeutung. Wichtige Fortschritte ent-hält das Gesetz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeits-verträge, das am 1. Januar 2001 das bisherige Beschäfti-gungsförderungsgesetz abgelöst hat. Es sieht erstmalseinen allgemeinen Rechtsanspruch auf Teilzeit – auch inFührungspositionen – vor.

Kinderbetreuung

Um Familie und Beruf vereinbaren zu können, ist ein gutausgebautes Kinderbetreuungssystem von entscheidenderBedeutung. Seit dem 1. Januar 1999 hat der Rechtsan-spruch auf einen Kindergartenplatz für alle Kinder ab dreiJahren bis zum Schuleintritt volle Gültigkeit. Es gibt abervor allem in den alten Ländern noch Betreuungslücken,insbesondere bei den Kindern unter 3 und über 6 Jahrensowie bei Ganztagsplätzen. Nötig sind auch flexiblere Be-treuungszeiten. Nach den gesetzlichen Regelungen sind

die Länder und Kommunen für ein bedarfsgerechtes Be-treuungsangebot zuständig.148

Partnerschaftliche Arbeitsteilung

Im Rahmen des Bundeswettbewerbs „Der familien-freundliche Betrieb 2000: Neue Chancen für Frauen undMänner“ wurden am 31. Oktober 2000 auf der EXPO inHannover Betriebe ausgezeichnet, die Väter bei der Ver-einbarkeit von Familie und Beruf unterstützen und vor-bildliche Telearbeitslösungen praktizieren. Die vielen Betriebe, die mittlerweile an den Wettbewerben teilge-nommen haben, machen deutlich, dass eine Familienori-entierung der Arbeitswelt möglich ist.

III.5 Verbesserung der Infrastruktur für Kinder,Jugendliche und Familien

Die Bundesregierung hat die 1996 beschlossene Bund-Länder-Gemeinschaftsinitiative „Soziale Stadt“ zum An-lass genommen, die Städtebauförderung ab 1999 um eineigenständiges Bund-Länder-Programm „Stadtteile mitbesonderem Entwicklungsbedarf – die Soziale Stadt“ zuergänzen. Mit dieser Initiative ist ein nationales Aktions-programm ins Leben gerufen worden, das eine nachhal-tige Entwicklung in Stadt- und Ortsteilen mit besonderensozialen, wirtschaftlichen und städtebaulichen Problemensicherstellen soll. Örtliche Potenziale sollen aktiviert, Hil-fe zur Selbsthilfe geleistet, ein Bürgerbewusstsein für denStadtteil entwickelt und selbsttragende Bewohnerorgani-sationen sowie stabile nachbarschaftliche soziale Netzegeschaffen werden (siehe auch Bericht, Teil B, Kap. VI).

Neue Chancen für benachteiligte Jugendliche

Am wirksamsten kann Jugendhilfe ihre Ziele erreichen,wenn sie im unmittelbaren Lebensumfeld junger Men-schen ansetzt. Darauf zielt das von der Bundesregierunginitiierte Programm „Entwicklung und Chancen jungerMenschen in sozialen Brennpunkten“. Im Mittelpunkt desProgramms stehen benachteiligte Kinder und Jugendliche– auch junge Migrantinnen und Migranten – in sozialenBrennpunkten und strukturschwachen ländlichen Re-gionen.

Auf der Basis der Erkenntnisse mehrerer Forschungspro-jekte in den Jahren 1994 bis 1998 hat die BundesregierungEnde 1999 im Rahmen des Programms ein Fachforumzum Thema „Prävention von ‚Straßenkarrieren‘ bei Kin-dern und Jugendlichen“ veranstaltet, auf dem ein Praxis-leitfaden erarbeitet wurde. Dieser Praxisleitfaden wurdezunächst an alle Jugendämter, staatlichen Schulämter undPolizeipräsidien verteilt. Angesprochen und betroffensind aber auch Arbeitsämter, Politiker, Vereine, Bürger-initiativen und Unternehmen. Die Bundesregierung prüftderzeit, wie durch weitere Modellprojekte oder For-schungsvorhaben zu einer weiteren Verbesserung der Hil-fen für „Straßenkinder“ beigetragen werden kann.

148 § 24 SGB VIII.


Örtliche und regionale Familienpolitik

Die Lebenslage von Müttern, Vätern und Kindern kannwirksam verbessert werden, wenn Familienpolitik auchim kommunalen Bereich zu einem koordinierten Schwer-punkt der örtlichen und regionalen Aktivitäten wird. DieBundesregierung unterstützt die Fortführung der Vernet-zung aller Bemühungen um eine Verstärkung örtlicherund regionaler Familienpolitik. Zusammen mit den Län-dern und kommunalen Spitzenverbänden leistet sie imRahmen ihrer Anregungskompetenz so einen wirksamenBeitrag zur Verbesserung der Lebenslagen von Familienund damit zu mehr Kinder- und Familienfreundlichkeit inunserer Gesellschaft, der auch ein Beitrag zur Überwin-dung von prekären wirtschaftlichen Lebenssituationen ist.

Mit dem von der Bundesregierung geförderten Modell-projekt zur Familien- und Kinderfreundlichkeit in derKommune soll die Familien- und Kinderpolitik im Sinneeiner sozialen Strukturpolitik weiterentwickelt und in dieGesamtleistungen der Kommunen wirkungsvoll integriertwerden.

Information, Kommunikation und Vernetzung sind wich-tige Bestandteile, wenn familienpolitische Anliegen aufallen Ebenen der Gesellschaft gestärkt und transportiertwerden sollen. Auch die Familienpolitik der bundes-, lan-des- und kommunalpolitischen Ebenen muss besser mit-einander verzahnt werden, um die Wirksamkeit familien-politischer Maßnahmen zu verbessern. Zum Erreichendieses Ziels fördert die Bundesregierung gemeinsam ineiner von Bund und Ländern getragenen Finanzierung das„Netzwerk für örtliche und regionale Familienpolitik“.

Auch auf der kommunalen Ebene gibt es eine Vielzahlvon Ansätzen der Armutsvermeidung und Armuts-bekämpfung. Das von der Bundesregierung 1999 geför-derte Fachkolloquium „Kommunale Strategien der Ar-mutsprävention“ hat die Bedeutung praktischer regionalerKonzepte bestätigt. Mit dem familienpolitischen Maß-nahmenkonzept zur Armutsprophylaxe will die Bundes-regierung zusammenhängende Handlungsprofile in Städ-ten und Landkreisen ermitteln, Informationen in diebestehenden Städtenetze eingeben und damit die Weiter-entwicklung und Wirksamkeit kommunaler Strategien derArmutsprävention fördern.

Familienorientierte Bildung und Beratung

Derzeit gibt es in Deutschland rund 1 900 Beratungsstel-len der Träger familienorientierter Beratung, in denen ca.7 500 Fachkräfte tätig sind. Sie erreichen jährlich ca.600 000 Klienten. Beratung und Familienbildung sind un-mittelbar auf den Menschen gerichtet und stellen wichtigeAngebote der Armutsprävention und zur Stabilisierungvon Familien dar. Die im Deutschen Arbeitskreis für Ju-gend-, Ehe- und Familienberatung (DAK) zusammenge-schlossenen bundeszentralen Beratungsträger beteiligensich mit eigenen Initiativen z. B. zu präventiver Einkom-mens- und Budgetberatung und zur Kooperation von Er-ziehungsberatung mit Kindertageseinrichtungen sowiezur Weiterbildung der Fachkräfte in der Schwangeren-,Familien- und Schuldnerberatung am Prozess der Mobili-sierung gesellschaftlicher Kräfte für Maßnahmen zur Ar-

mutsprävention. Die Bundesregierung fördert diese Ini-tiativen.

Träger der Familienbildung haben mit Förderung durchdie Bundesregierung neue Kursangebote zu wirtschaftli-chen Themen entwickelt. Gleichzeitig verbindet die Fa-milienbildung damit eine Impulsgebung für die Inhalteder Bildungsarbeit in den 523 Familienbildungsstätten,ca. 208 Familienzentren und 262 Mütterzentren inDeutschland. Stärker als bisher sollen örtliche Familien-bildungseinrichtungen Familien ansprechen, die unterschwierigen sozialen und ökonomischen Bedingungenleben.

Familien in labilen wirtschaftlichen Lebenssituationenoder in wirtschaftlichen Armutslagen müssen darüber hi-naus mehr in sozioökonomische Bildung und Beratung –etwa die Verbraucherberatung und Schuldnerberatungoder die hauswirtschaftliche Bildung einbezogen werden.Prävention vor Armutslagen umfasst immer auch „Hilfezur Selbsthilfe“ im Sinne der Vermittlung von Empower-ment-Strategien. Im Rahmen des „Maßnahmenkonzeptszur Armutsprophylaxe“ (Armutspräventionsprogramm)fördert die Bundesregierung auch eine Konzertierte Ak-tion von hauswirtschaftlichen Verbänden und sozialen Or-ganisationen. Denn die Vermittlung von Haushalts-führungskompetenzen kann gerade für Menschen undHaushalte in prekären Lebenssituationen nicht nur für dieBewältigung des Alltags, sondern auch für die Zukunftentscheidend sein.

Die bisher 15 Praxisprojekte richten sich an Jugendliche,Frauen und Männer, inländische und zugewanderte Fami-lien mit niedrigem wirtschaftlichen und sozialen Status.Inhaltlich zielen die Maßnahmen vor allem auf die Stär-kung folgender Kompetenzen: Umgang mit Geld, Orga-nisation und Planung, Beschaffung, Arbeitstechniken, So-zialkompetenzen, Umgang mit Behörden.

Die Bundesregierung unterstützt darüber hinaus die wich-tigen Initiativen zum bedarfsgerechten Ausbau derSchuldnerberatung, zur Entwicklung produktiver Finanz-dienstleistungen für wirtschaftsschwache Haushalte undzur Vorbereitung von Kindern und Jugendlichen auf wirt-schaftliches Verhalten, Haushaltsführung und Familien-gründung (siehe auch Bericht Teil B, Kap. I.3 ).

Gewaltfreie Erziehung

Mit der Änderung des § 1631 Abs. 2 BGB hat die Bun-desregierung die gewaltfreie Erziehung zum Leitbild er-hoben. Gleichzeitig wurde das SGB VIII um eine Rege-lung ergänzt, die klarstellt, dass die Kinder- undJugendhilfe Eltern Wege aufzeigen soll, wie Konfliktsi-tuationen in der Familie gewaltfrei gelöst werden können.Zur Bewusstseinsbildung hat die Bundesregierung eineÖffentlichkeitskampagne unter dem Motto „Mehr Res-pekt vor Kindern“ gestartet.

Aktionsplan zur Bekämpfung von Gewalt gegenFrauen

Frauen und ihre Kinder sind besonders häufig Opfer vonGewalt in Familien bzw. in Partnerschaften. Wenn sie sich


wegen dieser Gewalt von dem Gewaltausübenden trennen,so ist dies oft ein erhebliches Armutsrisiko für Frauen.Das Bundeskabinett hat am 1. Dezember 1999 mit dem„Aktionsplan der Bundesregierung zur Bekämpfung vonGewalt gegen Frauen“ ein umfassendes Gesamtkonzeptzur wirkungsvollen und nachhaltigen Bekämpfung vonGewalt gegen Frauen beschlossen, das an strukturellenVeränderungen in folgenden Bereichen ansetzt: Präven-tion, Gesetzgebung, Kooperationen, Vernetzung vonHilfsangeboten, Täterarbeit und Sensibilisierungsmaß-nahmen.

In Erfüllung dieses Aktionsplans hat die Bundesregierungunter anderem den Gesetzentwurf zur Verbesserung deszivilrechtlichen Schutzes bei Gewalttaten sowie zur Er-leichterung der Überlassung der Ehewohnung bei Tren-nung vorgelegt. Kernstück ist ein Gewaltschutzgesetz,das den Zivilgerichten ermöglicht, bei Verletzung desKörpers, der Gesundheit oder der Freiheit Schutzanord-nungen wie Kontakt-, Belästigungs- und Näherungsver-bote zu treffen oder den Täter aus der gemeinsam genutz-ten Wohnung zu verweisen. Doch auch wenn der Täter diegemeinsame Wohnung verlassen muss, werden Frauen-häuser weiter gebraucht werden. Nicht immer ist es im In-teresse der Frauen und ihrer Kinder, in der Wohnung ver-bleiben zu können. Dies gilt insbesondere für die Fälle, indenen weitere Gewalttaten und Bedrohungen zu befürch-ten sind. Erfahrungen mit einem ähnlichen Gesetz in Ös-terreich haben gezeigt, dass trotz vieler gerichtlicherWohnungszuweisungen die Frauenhäuser weiterhin starknachgefragt waren.

III.6 Reform des Hinterbliebenenrentenrechtsund Ausbau der eigenständigen Alters-sicherung von Frauen

In den letzten Jahrzehnten hat sich die Situation derFrauen im Hinblick auf ihr Erwerbsverhalten grundle-gend geändert. Die klassische (lebenslange) Hausfrauen-ehe gehört weitgehend der Vergangenheit an. Das Ver-hältnis von Familienarbeit und Erwerbsarbeit verändertsich. Viele Frauen gehen auch in Zeiten der Kindererzie-hung vor allem einer Teilzeitbeschäftigung nach (zum Um-fang der Teilzeitbeschäftigung siehe Bericht Teil AKap. V).Die weiter zunehmende Erwerbstätigkeit von Frauen wirddie Höhe ihrer eigenständigen Rentenanwartschaftenzwar verbessern, aber dies reicht vielfach noch nicht aus,ihnen eine eigenständige Alterssicherung ohne abgeleiteteElemente zu garantieren.

Die niedrigen eigenen Anwartschaften von Frauen imVerhältnis zu den Anwartschaften von Männern sind vorallem auf zwei Faktoren zurückzuführen, nämlich auf

– Lücken in der Versicherungsbiografie von Frauendurch Kindererziehung und

– durchschnittlich geringere Entgelte für Frauen, zu-sätzlich gemindert durch Teilzeitbeschäftigung vor al-lem in der Kindererziehungsphase.

Im Rahmen der Rentenreform der Bundesregierung solldaher

– bei der Hinterbliebenenversorgung das Erziehen vonKindern stärker gewichtet,

– zusätzlich zu den Kindererziehungszeiten die gerin-gen Entgelte von Frauen in der Kindererziehungs-phase rentenrechtlich aufgewertet und

– ein Ausgleich für Frauen geschaffen werden, die we-gen der Erziehung von mindestens zwei Kindern auchkeine Teilzeittätigkeit aufnehmen.

Dies geschieht durch folgende, im bereits verabschiede-ten Altersvermögensergänzungsgesetz enthaltenen Neu-regelungen:

Der Satz der Hinterbliebenenversorgung wird künftig55 % betragen. Um die geminderten Möglichkeiten derAltersabsicherung von Erziehenden zu berücksichtigen,erhalten Witwen je Kind zusätzlich einen Entgeltpunkt.

Ab dem vierten bis zum zehnten Lebensjahr des Kindessollen niedrige Rentenbeiträge bis zu 50 % höher als nachgeltendem Recht bewertet werden. Dies wird insbeson-dere Frauen zugute kommen, die einer Teilzeitbeschäfti-gung nachgehen. Diese Höherbewertung ist eheunabhän-gig und kommt insbesondere auch der steigenden Zahlvon allein Erziehenden zugute, die nach den bisherigenRegelungen der Rente nach Mindesteinkommen vielfachnicht begünstigt wurden.

Für Erziehungspersonen, die wegen gleichzeitiger Erzie-hung von zwei oder mehr Kindern unter zehn Jahren re-gelmäßig auch keine Teilzeitbeschäftigung aufnehmenkönnen und deshalb eine Höherbewertung von Beitrags-zeiten nicht erhalten, wird als Ausgleich nach Auslaufender Kindererziehungszeit (also ab dem 4. Lebensjahr desKindes) bis zum 10. Lebensjahr eine rentenrechtlicheGutschrift von Entgeltpunkten gewährt. Diese Gutschriftentspricht regelmäßig der höchstmöglichen Förderung beider kindbezogenen Höherbewertung von Beitragszeitenfür erwerbstätige Erziehungspersonen.

Darüber hinaus sind folgende Maßnahmen vorgesehen:

Zum weiteren Ausbau der eigenständigen Alterssicherungder Frau soll Ehepaaren durch das Rentensplitting dieMöglichkeit eingeräumt werden, ihre während der Ehe-zeit erworbenen Rentenansprüche zu gleichen Teilen aufbeide Partner aufzuteilen. Durch das Rentensplitting er-wirbt der Ehegatte mit den niedrigeren Rentenansprüchenwährend der Ehezeit weitere eigenständige Rentenan-sprüche aus dem Versicherungskonto des anderen Ehe-gatten hinzu. Das Versicherungskonto und damit der Ren-tenanspruch des Ehegatten mit den höheren Ansprüchenvermindert sich entsprechend. Im Unterschied zur abge-leiteten Witwen- bzw. Witwerrente unterliegen diese „zu-gesplitteten“ Rentenansprüche nach dem Tod des Partnerskeiner Einkommensanrechnung und fallen auch bei Wie-derverheiratung nicht weg.

Für ältere Menschen soll eine soziale Grundsicherungeingeführt werden, die ihnen den Gang zum Sozialamt


erspart. Der Rückgriff des Sozialamtes auf unterhalts-pflichtige Kinder wird aufgehoben und damit die Haupt-ursache für verschämte Altersarmut beseitigt.

Die zusätzliche Altersversorgung soll ausgestaltet wer-den, dass sie gerade auch von Versicherten mit niedrigemEinkommen in Anspruch genommen werden kann. Dennsie können die Förderung in Höhe von jährlich 300 DMfür jeden Ehegatten und jährlich 360 DM für jedes Kindmit einem vergleichsweise geringen Eigenbeitrag er-halten.

IV. Bildung stärken – Zukunft gewinnenBildungspolitik stellt wesentliche Maßnahmen zur Ar-mutsprävention bereit. Wie im Bericht Teil A Kap. I, IIund IV dargestellt, zählen unzureichende schulische Bil-dung und geringe berufliche Qualifikationen zu denHauptursachen von Armut und sozialer Ausgrenzung. SeitJahren haben sich in beiden Bereichen erhebliche Defiziteaufgebaut. Die Bundesregierung setzt deshalb klare Prio-ritäten bei Bildung und Forschung.149 Deutschland ver-fügt zwar über ein differenziertes Bildungssystem mitausgezeichneten Qualifizierungsmöglichkeiten. Gleich-wohl besteht – besonders unter dem Aspekt der Armuts-prävention – Handlungsbedarf.

Zur Steigerung der Bildungsressourcen hat die Bundesre-gierung trotz eines konsequenten Konsolidierungskursesbei den Staatsausgaben die Mittel für Bildung und For-schung – wie auch schon in den Vorjahren – deutlich erhöht. Im Vergleich zu dem letzten von der alten Bundesregierung zu verantwortenden Haushalt 1998 (Ist: 14,205 Mrd. DM) liegt der Haushalt 2001 mit15,97 Mrd. DM um 1,77 Mrd. DM höher. Dies ist seit1998 eine Erhöhung um 12,4 %.150 Auch in der Finanz-planung werden die Mittel weiterhin steigen. Für die Jahre2002 und 2003 sind ebenfalls spürbare Zuwächse geplant.

Neue Wege aufzeigen – FORUM BILDUNG und Modellförderung des Bundes und der Länder

Die Bildungsreform in Deutschland ist eine Aufgabe vonnationaler Bedeutung, weil qualitativ hochwertige undquantitativ ausreichende Bildungsangebote eine elemen-tare oder zentrale Voraussetzung für individuelle Chan-cengleichheit und zugleich gesellschaftlichen und wirt-schaftlichen Wohlstand sind. Weder Bund noch Ländernoch gesellschaftliche Gruppen können diese Aufgabe al-lein lösen. Auf Initiative des Bundesministeriums für Bil-dung und Forschung haben daher Bund und Länder am15.März 1999 gemeinsam das FORUM BILDUNG ein-gesetzt, um Qualität und Zukunftsfähigkeit des deutschenBildungssystems zu verbessern. Gemeinsam mit Vertre-tern aus Wirtschaft, Gewerkschaften, Wissenschaft, Kir-chen, Auszubildenden und Studierenden werden dort bisEnde 2001 Empfehlungen zu fünf bildungsbereichsüber-greifenden Themenschwerpunkten151 erarbeitet.

Weitere wichtige Maßnahmen erfolgen im Rahmen derModellförderung des Bundes und der Länder im elemen-taren Bereich und im Bereich des allgemein bildendenSchulwesens. Dies sind insbesondere:

– Die Bundesregierung fördert u. a. ein Modellpro-gramm zur konzeptionellen Neuorientierung von Bil-dungsqualität in Tageseinrichtungen für Kinder mitBlick auf den Übergang in die Grundschule (Laufzeit2000 bis 2002).

– Im Rahmen des von Bund und Ländern gefördertenVorhabens PISA (Program for International StudentAssessment) werden wesentliche Kompetenzen von15-Jährigen in den Bereichen Leseverständnis, Ma-thematik und Naturwissenschaften sowie fächerüber-greifende Kompetenzen unter Berücksichtigung derschulischen Kontextbedingungen untersucht. Die Un-tersuchung wird national erweitert (PISA-E), um u. a.Vergleiche zwischen den Ländern zu ermöglichen undzusätzlich allgemeine Problemlösefähigkeiten unter-suchen zu können (Laufzeit bis 2006).

– Beim Vorhaben „Internationale Grundschul-Leis-tungsuntersuchung“ (IGLU bzw. PIRLS/Progress inInternational Reading Literacy Study), das von derIEA (International Association for the Evaluation ofEducational Achievement) durchgeführt wird und andem sich Bund und Länder je hälftig beteiligen, wer-den das Leseverständnis von Gründschülern der 4. Jahrgangsstufe und die Kontextbedingungen durchLehrer-, Eltern- und Schulleiter-Befragungen erfasst.Eine nationale Erweiterung (IGLU-E) dient der Erfas-sung mathematischen und naturwissenschaftlichen

149 Im Folgenden wird nicht das gesamte Spektrum der Maßnahmendargestellt, die vom BMBF seit 1998 eingeleitet und bis zum Endeder laufenden Wahlperiode realisiert werden sollen. An dieser Stellewerden diejenigen Initiativen des BMBF dargestellt, die im thema-tischen Bezug zu den Themen des Bildungskapitels des Lebensla-genberichts stehen.siehe im Übrigen:Bundesministerium für Bildung und Forschung (Hrsg.), Bundesbe-richt Forschung 2000, September 2000Bundesministerium für Bildung und Forschung (Hrsg.), Berufbil-dungsbericht 2000, Mai 2000Dokumentation des Bildungskongresses des Forum Bildung „Wis-sen schafft Zukunft“ am 14./15. Juli 2000 in Berlin „Anschluss stattAusschluss – IT in der Bildung“ BMBF, Bonn 2000.

150 Entwicklung der Ausgaben des BMBF (Mrd. DM).

*) hinzu kommt der Darlehensanteil BAföG i. H. von rund 600 Mio. DMin 2000 bzw.770 Mio. DM (geschätzt) in 2001, der von der Deut-schen Ausgleichsbank bereitgestellt wird.

Ist Ist Ist Ist Ist Ist Ist Ist Ist Soll Soll

1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001

13,7 14,8 14,9 14,5 14,6 14,6 14,1 14,2 14,7 14,6�) 15,97

151 Die 5 Themenschwerpunkte sind: Bildungs- und Qualifikations-ziele von morgen – Lernen im internationalen Kontext; Förderungvon Chancengleichheit – Gleichheit und Differenz im Bildungswe-sen; Qualitätssicherung im internationalen Wettbewerb – Eigenver-antwortung und staatlicher Einfluss; Lernen ein Leben lang – Ver-wirklichung eines allgemeinen anerkannten Grundsatzes; NeueLern- und Lehrkultur – Klassische Vermittlungsform auf dem Prüf-stand.


anschlussfähigen Wissens in der Grundschule undwird voraussichtlich in 13 Ländern durchgeführt(Laufzeit 2000 bis 2004).

– Im Rahmen der Modellprogramme der Bund-Länder-Kommission (BLK) werden kontinuierliche und kom-plexe Reformprozesse in Einzelschulen, im Schulsys-tem und vor allem auch in der Lehreraus- und-fortbildung zur Verbesserung der Lern- und Lehrkul-tur angestoßen. Besonders hervorzuheben sind die fol-genden Programme:

– Steigerung der Effizienz des mathematisch-natur-wissenschaftlichen Unterrichts (SINUS). Ziel die-ses Modellprogramms ist es, unmittelbar in denSchulen Prozesse der Qualitätssicherung und Optimierung von Lehren und Lernen in den ma-thematisch-naturwissenschaftlichen Fächern inGang zu setzen. Die Weiterentwicklungen erfol-gen in den Bereichen, die in der TIMS-Studie alsProblemzonen beschrieben wurden (Laufzeit1998 bis 2003).

– Qualitätsverbesserung in Schulen und Schulsyste-men (QUISS).

Dieses Modellprogramm dient der Steigerung der Inno-vationsbereitschaft und der Bildungsleistung in den Schu-len. Ziel ist die Qualitätssicherung und Weiterentwick-lung von Unterricht und Erziehung. Schwerpunkte sindProfessionalisierung des Schulmanagements, Entwick-lung praktikabler Verfahren der Qualitätssicherung undHilfen bei der Entwicklung von Schulprogrammen sowieFörderung einer neuen Lehr- und Lernstruktur (Laufzeit1999 bis 2004).

Gender Mainstreaming: Chancengleichheit fürFrauen in Bildung und Forschung

Es gilt, die Einkommensdiskriminierung von Frauen zubeenden und die Voraussetzungen dafür zu schaffen, dassFrauen in allen Bereichen und auf allen Ebenen, vor allemin Führungspositionen und in dynamischen Zukunftsbe-rufen, gleichermaßen vertreten sind. Damit wird zum ei-nen das Armutsrisiko für Frauen gezielt vermindert. Zumanderen ist Chancengleichheit von Frauen in Bildung,Ausbildung und Beruf eine wichtige Voraussetzung fürgesamtgesellschaftlichen Wohlstand.

Maßnahmen seit 1998 sind u. a.:

– Schaffung eines neuen Haushaltstitels „Strategien zurDurchsetzung von Chancengleichheit für Frauen inBildung und Forschung“ (1999 7,5 Mio. DM, 2000 12 Mio. DM).

– Schaffung des „100 Stellen Programms“ zur Steige-rung der Beteiligung von Frauen an Führungspositio-nen der Forschungseinrichtungen der HGF, MPG,FhG und der DFG – erstmalige Möglichkeit zur Nut-zung öffentlicher Mittel für die Erschließung und Si-cherung von Kinderbetreuungsmöglichkeiten.

– Start des neuen Programms zur Verbesserung derAusbildungs- und Berufschancen für Frauen im Hand-werk im Juni 1999.

– Aktionsprogramm „Innovation und Arbeitsplätze inder Informationsgesellschaft des 21. Jahrhunderts“der Bundesregierung mit konkreten Zielmarken undMaßnahmen zur Steigerung der Beteiligung vonFrauen an Zukunftsberufen.

– Start der Aktion „Frauen ans Netz“ mit kostenlosen In-terneteinstiegskursen von Frauen für Frauen in über100 Städten, gemeinsam mit Deutscher Telekom AG,Bundesanstalt für Arbeit und Zeitschrift „Brigitte“.

– Verabschiedung des neuen Bund-Länder-Programms„Chancengleichheit für Frauen in Forschung undLehre“ (ab 2001 mit jährlich 60 Mio. DM) mitSchwerpunkt Beteiligung von Frauen an Professuren;bis 2005 soll jede fünfte Professur mit einer Frau be-setzt werden; in den anderen Fachprogrammen solleine Beteiligung von Frauen an den personenbe-zogenen Maßnahmen von mindestens 40 % gesichert werden.

– Aufbau des Kompetenzzentrums „Frauen in der Infor-mationsgesellschaft und Technologie“– größtes frau-enpolitisches Projekt der Bundesregierung und Bei-spielprojekt für Beschäftigungsinitiativen in der EU.

Ausbildungs- und Beschäftigungschancen von Jugendlichen und jungen Erwachsenen fördern

Eine abgeschlossene Berufsausbildung ist für Jugendlichedie Grundvoraussetzung für eine eigenständige Lebens-führung und ermöglicht ihnen am besten die chancenglei-che Integration in die Berufs- und Arbeitswelt und trägtzur Verminderung des Armutsrisikos bei. Deshalb sind dieAnstrengungen insbesondere darauf gerichtet, für jedenJugendlichen, der will und kann, einen Ausbildungsplatzanzubieten. Die Ausbildung soll so erfolgen, dass sich fürderen Absolventen größtmögliche Beschäftigungschan-cen eröffnen.

Neben dem „Sofortprogramm zum Abbau der Jugendar-beitslosigkeit“ (siehe hierzu ausführlich Bericht Teil BKap. V) haben die vielfältigen Maßnahmen der Bundes-regierung zur Ausweitung des Ausbildungsplatzangebo-tes dazu beigetragen, dass die Zahl nicht vermittelter Aus-bildungsplatzsuchender seit 1998 deutlich gesunken ist.Zu diesen Maßnahmen zählen vor allem die Ausbildungs-platzprogramme Ost, der Einsatz von Lehrstellenent-wicklern und Ausbildungsberatern oder das Konzept Aus-bildung im Verbund bzw. in Kooperationen, Maßnahmenzur Sicherung von Ausbildungsplatzchancen, z. B. durchModernisierung bestehender Berufe und Entwicklungneuer Berufe, insbesondere in innovativen Bereichen, dieInnovationsförderung im Rahmen von Programmen und Modellvorhaben, sowie Initiativen zur Verbesserung derAusbildungssituation junger Frauen, z. B. Projekte zur Er-weiterung des Berufswahlspektrums junger Frauen undzur Erhöhung der Ausbildungsbereitschaft der Betriebezugunsten von jungen Frauen.


Ausbildungskonsens, Sicherung des Ausbildungsplatzan-gebotes in den neuen Ländern, Weiterentwicklung derKonzepte zur Förderung benachteiligter Jugendlicher undjunger Erwachsener, strukturelle Weiterentwicklung derberuflichen Aus- und Weiterbildung, Berufsbildung vonMigranten und Migrantinnen sind Ergebnisse des„Bündnisses für Arbeit, Ausbildung und Wettbewerbs-fähigkeit“ zwischen der Bundesregierung, den Gewerk-schaften und den Arbeitgeberverbänden.

Reform der individuellen Ausbildungsförderung

Bei der Eröffnung eines gleichberechtigten Zugangs zueiner qualifizierten Ausbildung kommt dem System derfinanziellen Leistungen zur Ausbildungsförderung einewichtige Rolle zu. Die neue Bundesregierung hat mit derersten raschen Reparatur durch das 20. BAföG-ÄndG denAbwärtstrend gestoppt und mit dem am 1. April 2001 inKraft getretenen Ausbildungsförderungsreformgesetz(AföRG) eine umfassende und nachhaltige Reform undVerbesserung des geltenden Ausbildungsförderungssys-tems eingeleitet (siehe hierzu Bericht Teil A Kap. IV.4).

Den Auszubildenden soll über das BAföG ab dem erstenJahr der Vollwirkung mehr als 1 Mrd. DM jährlich (davon500 Mio. DM aus dem Bundeshaushalt) zusätzlich an För-derleistungen zur Verfügung gestellt werden. Damit wer-den neben erheblichen Verbesserungen der Förderleistun-gen selbst vor allem wieder deutlich mehr Familien mitKindern in Ausbildung gefördert. Folgende Kernpunktewerden eine solide Grundlage schaffen für eine Ausbil-dungsförderung, die ihren Namen wieder verdient:

– Keine Anrechnung des Kindergeldes mehr bei der Be-rechnung des BAföG-Anspruchs.

– Vereinfachung des Freibetragssystems und deutlicheAnhebung der für die anrechenbaren Einkommenmaßgeblichen Freibeträge.

– Deutliche Anhebung der Bedarfssätze. Der Höchstsatzsteigt von 1 030 auf 1 140 DM.

– Vereinheitlichung der Förderleistungen in den neuenund alten Ländern.

– Dauerhafte Regelung einer verlässlichen Hilfe zumStudienabschluss unabhängig von den Gründen, diezu einer Überschreitung der Förderungshöchstdauergeführt haben.

– Internationalisierung durch EU-weite Mitnahmemög-lichkeit des Förderanspruchs nach zwei SemesternStudium in Deutschland bis zum Studienabschluss.

– Bessere Berücksichtigung studienzeitverlängernderKindererziehungszeiten.

– Begrenzung der Gesamtdarlehensbelastung bei20 000 DM, damit den Kindern der Einkommens-schwächsten nicht in der Folge der Höchstförderungauch die größte Schuldenlast aufgebürdet wird.

Unabhängig vom BAföG soll ab April 2001 zur Unter-stützung von Auszubildenden in fortgeschrittenen Ausbil-dungsphasen das Angebot eines zinsgünstigen Bildungs-

kredits über die Deutsche Ausgleichsbank zur Verfügunggestellt werden. Die Kredite dienen der Sicherung undBeschleunigung der Ausbildung oder der Finanzierungvon außergewöhnlichem, nicht durch das BAföG erfas-stem Aufwand. Sie können sowohl von Studierenden alsauch Schülerinnen und Schülern, die am Ende ihrer Aus-bildung über einen berufsqualifizierenden Abschluss ver-fügen, beantragt werden.

Novellierung der Aufstiegsfortbildungsförderung

Die Förderung der Aufstiegsfortbildung ist ein wichtigerBaustein zur Verbesserung der Einkommenssituation derArbeitnehmer. Damit wird die Chance verbessert, den Ab-stand zur Armutsgrenze zu vergrößern.

Zielsetzungen einer Novelle des Aufstiegsfortbildungs-förderungsgesetzes (AFBG) sind insbesondere:

– Die Ausweitung des Anwendungsbereichs des Auf-stiegsfortbildungsförderungsgesetzes (AFBG).

– Die Stärkung der Fortbildungsmotivation durch ver-besserte Förderkonditionen für alle Teilnehmer an be-ruflichen Aufstiegsfortbildungen.

– Bessere Vereinbarkeit von beruflicher Fortbildung mitfamiliären Verpflichtungen durch angemessenereLeistungen für Familienväter und -mütter sowie alleinErziehende.

– Beitrag zur Integration ausländischer Facharbeiterdurch erleichterte Fördervoraussetzungen.

– Die Erhöhung des Anreizes für Existenzgründungenund die Schaffung von Arbeitsplätzen.

– Gründliche Verwaltungsvereinfachung.

Chancengleichheit für alle

Bei der Verwirklichung von Chancengleichheit im Bil-dungswesen kommt neben der finanziellen Ausbildungs-förderung dem Bereich der beruflichen Bildung beson-dere Bedeutung zu; denn hier entscheidet sich, ob einjunger Mensch zu einer auf dem Arbeitsmarkt verwertba-ren Qualifikation gelangt und damit die Chance zu einerLebensführung „aus eigener Kraft“ erhält. Auf dem Wegder beruflichen Qualifizierung bedürfen benachteiligteJugendliche der besonderen Förderung. In Deutschlandhaben sich in den zwei Jahrzehnten seit Bestehen einesBenachteiligtenprogramms zahlreiche Maßnahmetypenin unterschiedlicher Trägerschaft und unterschiedlichenFinanzierungsformen herausgebildet. In der beruflichenBenachteiligtenförderung fehlt es an Übersichtlichkeit,Passgenauigkeit und Effizienz. Das „Bündnis für Arbeit,Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“ hat deshalb eine„Förderung aus einem Guss“ gefordert. Die Bundesregie-rung bereitet in Umsetzung dieser Bündnis-Beschlüsseein Programm „Berufliche Qualifizierung für Zielgrup-pen mit besonderem Förderbedarf“ vor, das auch neue Ini-tiativen für Migranten vorsieht. Schwerpunkte sind:


– Entwicklung einer kohärenten, flexiblen, bedarfsge-rechten und praxisorientierten Förderstruktur, um bes-sere Integrationserfolge zu erzielen.

– Aufbau von dauerhaften Kooperationsstrukturen vorOrt, um die vorhandenen Ressourcen besser aus-schöpfen zu können.

– Erweiterung des Berufswahlspektrums mit Prioritätbei Angeboten im IT- und Medienbereich.

– Stärkere Einbeziehung der Betriebe in die beruflicheFörderung von Benachteiligten, um die Arbeitsmarkt-integration zu erleichtern.

– Begleit- und Unterstützungsmaßnahmen, um denTransfer von bewährten Konzepten zu verbessern.

Im Vorgriff auf die Umsetzung dieses Programms bzw. inVorbereitung seiner zentralen Maßnahmenbereiche för-dert die Bundesregierung bereits seit 1999 zahlreiche Pro-jekte. Hervorzuheben sind u. a. innovative Konzepte inder Ausbildungsvorbereitung (INKA), berufs- und ar-beitsweltorientierte Schulsozialarbeit, Ausbildungsvorbe-reitung als ausbildungs- und arbeitsmarktverwertbareZwischenqualifizierung in modernen Technologien undDienstleistungsbereichen sowie Internetkompetenz fürbenachteiligte Jugendliche, Arbeitsmarktorientierung inder Benachteiligtenförderung, berufliche Qualifizierungvon Benachteiligten im Medienbereich sowie Dokumen-tation, Sichtung und Verbreitung von innovativen, be-währten Konzepten der Benachteiligtenförderung.

Lernen ein Leben lang

In Abstimmung mit den Ländern, Sozialpartnern, Trägernund Verbänden sowie anderen Akteuren hat die Bundes-regierung ein Aktionsprogramm „LebensbegleitendesLernen für alle“ erarbeitet, durch das die zwar vielfälti-gen, aber bisher vereinzelten Aktivitäten in diesem Be-reich gebündelt sowie Innovationen und Konzepte zurRealisierung einer „lernenden Gesellschaft“ breit undnachhaltig umgesetzt werden sollen. Dieses Aktionspro-gramm soll dazu beitragen, insbesondere bildungsferneund benachteiligte Gruppen an zukunftsorientierte Ange-bote – auch informelle und selbst gesteuerte Lernaktivitä-ten – heranzuführen. Den Kern des Aktionsprogrammsbildet das Bundesprogramm „Lernende Regionen – För-derung von Netzwerken“, das vor kurzem gestartetwurde. Für dieses Programm stehen in den nächsten fünfJahren rund 88 Mio. DM Bundesmittel und zusätzlichrund 50 Mio. DM Kofinanzierungsmittel aus dem Euro-päischen Sozialfonds zur Verfügung (siehe Bericht Teil AKap. IV.2.6).

Zukunft für Wissenschaft und Hochschulen sichern

Die Entwicklung der Gesellschaft und insbesondere auchder Wirtschaft wird zunehmend vom Wandel zur Wis-sensgesellschaft und zum globalen Wettbewerb bestimmt.In diesem Wandel haben Hochschule und Wissenschaftwichtige Schlüsselfunktionen, so z. B. die Sicherung desWohlstandes zu übernehmen. Damit sie die damit ver-bundenen Erwartungen erfüllen können, sind weitrei-

chende Reformen erforderlich. Die Bundesregierung wirddie infrastrukturellen und prozessualen Rahmenbedin-gungen für Hochschule und Wissenschaft leistungsfähi-ger gestalten und die Voraussetzungen für individuelleLeistungen verbessern, damit Kreativität und Eigenver-antwortung entfaltet, Chancengleichheit gesichert unddas Recht auf bestmögliche Bildung verwirklicht werden.Sie will allen einen möglichst aussichtsreichen Bildungs-und Ausbildungsweg eröffnen. Wer dabei unter ungünsti-gen materiellen, sozialen oder kulturellen Bedingungenan den Start geht, darf nicht ausgegrenzt werden.

In ihrer Reformpolitik152 setzt die Bundesregierung aufAutonomie und Wettbewerb im Hochschulbereich zur Sti-mulierung von Qualitätssteigerungen in Lehre und For-schung und zur Ausbildung besonderer Leistungsprofile,auf Leistungsentfaltung in Autonomie statt auf staatlicheBevormundung, auf attraktivere Studienbedingungen undauf eine bessere Betreuung der Studierenden.

Angesichts des Mangels an Fachkräften im IT-Bereich be-steht auch an den Hochschulen dringender Handlungsbe-darf. Hierzu hat die Bund-Länder-Kommission für Bil-dungsplanung und Forschungsförderung am 19. Juni 2000das Sofortprogramm zur Weiterentwicklung des Informa-tikstudiums an den Hochschulen in Deutschland (WIS)verabschiedet. Es soll zusätzliche Ausbildungskapazitä-ten schaffen, die Studienzeiten verkürzen und die Ent-wicklung und die Erprobung neuer Studiengänge mit denAbschlüssen Bachelor und Master sowie von Studienan-geboten der Hochschulen in der Weiterbildung erleich-tern. An dem Programm, das auf fünf Jahre ausgelegt istund ein Gesamtvolumen von 100 Mio. DM umfasst, be-teiligen sich Bund und Länder zu je 50 %.

Die Bundesregierung hält zur Gewährleistung von Chan-cengleichheit – v. a. auch für Kinder aus bildungsfernenund finanziell schlechter gestellten Familien – am Ver-zicht auf Studiengebühren zumindest bis zum ersten be-rufsqualifizierenden Abschluss fest. Auf Initiative derBundesregierung hat die Kultusministerkonferenz derLänder (KMK) im Mai 1999 Einvernehmen darüber er-zielt, dass das Studium bis zum ersten berufsqualifizie-renden Abschluss grundsätzlich gebührenfrei bleiben soll.Die Ministerpräsidenten der Länder haben das Einver-nehmen zustimmend aufgenommen. Die Bundesregie-rung wird in geeigneter Weise sicherstellen, dass das Stu-dium in Deutschland bis zum ersten qualifizierendenBerufsabschluss ohne Studiengebühren durchgeführtwerden kann.

Aktionsprogramm „Innovation und Arbeitsplätze inder Informationsgesellschaft des 21. Jahrhunderts“

Mit dem Aktionsprogramm „Innovation und Arbeits-plätze in der Informationsgesellschaft des 21. Jahrhun-derts“ hat die Bundesregierung vielfältige Initiativen ins

152 Hier handelt es sich nur um eine themenbezogene Auswahl. Siehedarüber hinaus: Bundesministerium für Bildung und Forschung(Hrsg.): Mut zur Veränderung. Deutschland braucht moderne Hoch-schulen. Vorschläge für eine Reform, 1999.


Leben gerufen, um Bildung, Ausbildung und Hochschul-bildung zu fördern. Maßnahmen der Initiative „D 21“, diedie Bundesregierung unterstützt und begleitet, sollen al-len die Nutzung von Computern und den Zugang zum In-ternet ermöglichen. Die erzeugte Aufbruchstimmungspiegelt sich auch in der Initiative der Deutschen TelekomAG wider, alle Schulen in Deutschland kostenlos mitISDN-Anschluss und Internetzugang zu versorgen.

Die Bundesregierung sieht in Bildung eine der wirkungs-vollsten Möglichkeiten, einer „digitalen Spaltung“ derGesellschaft in „Angeschlossene“ und „Ausgeschlos-sene“ zu begegnen. Die Teilhabe aller gesellschaftlichenGruppen am Nutzen der modernen Informations- undKommunikationstechniken muss ermöglicht werden. ImHaushalt des Bundesministeriums für Bildung und For-schung hat die Förderung der Neuen Medien in der Bil-dung Priorität. Für die Jahre 2000 bis 2004 sind dafür ins-gesamt etwa 1,4 Mrd. DM vorgesehen. Damit hat diejetzige Bundesregierung die Mittelansätze für diesen Be-reich um 1 Mrd. DM gesteigert. Einer der neuen Schwer-punkte ist die Entwicklung von Lehr- und Lernsoftware.Damit ist Deutschland das erste Land in Europa mit einerbreit angelegten Initiative zur Entwicklung von Inhalten,die die Bereiche der beruflichen Bildung, der Schule undder Hochschule umfasst. Ziel ist es, Deutschland bis zumJahr 2005 in eine weltweite Spitzenposition bei der Bil-dungssoftware zu bringen.

V. Erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik – Flexibilität und Sicherheit

Zu den wesentlichen Ursachen von Unterversorgung undSozialhilfebedürftigkeit gehören vor allem Arbeitslosig-keit und geringe Erwerbseinkommen. Die sozialen Siche-rungssysteme haben die Aufgabe, den Einzelnen ein angemessenes Sicherungsniveau zu gewährleisten. Ange-sichts des sich beschleunigenden strukturellen Wandelswird hierdurch ein wichtiger Beitrag geleistet, um die Be-reitschaft des Einzelnen zu fördern, sich den Herausfor-derungen neuer Beschäftigungsformen und Arbeitsbedin-gungen aktiv zu stellen. Dabei gilt es die Systeme dersozialen Sicherung stärker als bislang auf präventiveMaßnahmen auszurichten.

Die Grundlage für die erfolgreiche Arbeitsmarktpolitik isteine solide Finanzierung. Insgesamt wurden im Jahr 2000für Maßnahmen der aktiven Arbeitsmarktpolitik vomBund und der Bundesanstalt für Arbeit rund 42,4 Mrd. DMverausgabt. Im Jahre 2001 stehen hierfür Mittel von 44,4 Mrd. DM zur Verfügung. Vor dem Hintergrund einer kontinuierlich zurückgehenden Arbeitslosigkeit inDeutschland lag die Teilnehmerzahl an arbeitsmarktpoliti-schen Maßnahmen mit rund 1,4 Mio. Personen im Jahres-durchschnitt um rund 100 000 niedriger als 1999. Die Politik der Bundesregierung versetzt die Arbeitsämter indie Lage, auch den Menschen Beschäftigungschancen zueröffnen, die aus eigener Kraft keine Arbeit finden können.Dem Einsatz der aktiven Arbeitsmarktpolitik kommt wei-terhin eine große Bedeutung zu.

Positive Entwicklung des Arbeitsmarktes

Für die Bundesregierung hat die Bekämpfung der Ar-beitslosigkeit absolute Priorität. Im Jahr 2000 ist sie dabeiein gutes Stück vorangekommen. Bei einem Wachstumdes Bruttoinlandsprodukts von 3,0 % stieg die jahres-durchschnittliche Zahl der Erwerbstätigen um 590 000.

Im Jahr 2001 wird sich das Exportwachstum zwar vo-raussichtlich abschwächen, allerdings wird dies durcheine stärker steigende Inlandsnachfrage weitgehend aus-geglichen. Die Bundesregierung rechnet daher mit einemWachstum des Bruttoinlandsprodukts von 2¾ %. Die Zahl der Erwerbstätigen wird dabei weiter deutlich zu-nehmen und die Zahl der Arbeitslosen um voraussichtlichüber 250 000 zurückgehen. Die Begrenzung der Lohnne-benkosten durch die langfristige Stabilisierung des Bei-tragssatzes in der Gesetzlichen Rentenversicherung stärktdie Rahmenbedingungen für Wachstum und Beschäfti-gung und hat positive Effekte für die Zahl der Erwerbs-tätigen.

Die Arbeitsmarktsituation in Deutschland hat sich 1999gegenüber dem Vorjahr verbessert. So erhöhte sich derAnteil der Erwerbstätigen im früheren Bundesgebiet anden Erwerbspersonen von ca. 91,4 % (1998) auf ca.91,9 % (1999), in den neuen Ländern von 80 % auf81,8 %. Die Teilzeitbeschäftigung stieg von 20 % (1998)aller abhängig Beschäftigten auf 21,2 % in 1999. Vor al-lem Frauen befanden sich vermehrt in Teilzeitbeschäfti-gung, ihre Zahl stieg um 350 000 von 1998 nach 1999. Imfrüheren Bundesgebiet waren 1999 rund 42 % der Frauenteilzeitbeschäftigt. Die Zahl der Arbeitslosen lag im Jah-resdurchschnitt 1999 mit 4,099 Mio. um rund 180 000niedriger als 1998. Die Arbeitslosenquote verringerte sichvon 11,1 % (1998) auf 10,5 % (1999). 1999 gab es inWestdeutschland einen jahresdurchschnittlichen Bestandan Arbeitslosen von rund 2,756 Mio. Personen (Quote:8,8 %). In Ostdeutschland wurden im Jahresdurchschnittrund 1,344 Mio. Arbeitslose gezählt (Quote: 17,6 %). Ge-genüber 1998 bedeutet dies einen Rückgang von rund148 000 im früheren Bundesgebiet und von rund 31 000 inden neuen Ländern.

Die Zahl der Arbeitslosen in Deutschland ist im Jahr 2000im Durchschnitt auf 3,889 Mio. gesunken. Die Arbeitslo-senzahl lag damit um rund 211 000 Personen oder 5,1 %niedriger als im Jahresdurchschnitt 1999. Der Rückgangder Arbeitslosigkeit im Jahr 2000 ist der stärkste Rück-gang seit der Deutschen Einheit. Die gesamtdeutsche Ar-beitslosenzahl ist auf dem niedrigsten Stand seit 1995. DieArbeitslosenquote lag im Jahr 2000 bei 9,6 %. Alle Pro-blemgruppen des Arbeitsmarktes haben bei einer gesamt-deutschen Betrachtung von der positiven Entwicklungprofitiert; die Älteren sogar überdurchschnittlich.

Im früheren Bundesgebiet ist die Zahl der Arbeitslosen in2000 auf 2,529 Mio. gesunken. Sie lag damit im Jahres-durchschnitt um 226 000 Personen oder 8,2 % niedrigerals im Vorjahr. Die Arbeitslosenquote betrug 7,8 %. In denneuen Ländern ist die Arbeitslosenzahl im Jahr 2000 auf1,359 Mio. angestiegen. Dabei lag die Zahl der Arbeitslo-sen um rund 16 000 Personen oder 1,2 % höher als vor ei-nem Jahr. Die Arbeitslosenquote sank jedoch auf 17,4 %.


Konkret hat die neue Bundesregierung im Bereich der Ar-beitsmarktpolitik bzw. im Arbeits- und Sozialrecht fol-gende Verbesserungen eingeführt:

Ausbildungs- und Beschäftigungschancen von Jugendlichen und jungen Erwachsenen sichern

Fehlende schulische und berufliche Qualifikationen tra-gen zu einem erhöhten Armutsrisiko, insbesondere jungerMenschen, bei, wie die Analysen im Bericht Teil A Kap.II, IV und V zeigen. Eine abgeschlossene Berufsausbil-dung ist für Jugendliche die Grundvoraussetzung für eineeigenständige Lebensführung und ermöglicht ihnen so ambesten die chancengleiche Integration in die Berufs- undArbeitswelt sowie die Teilhabe am gesellschaftlichen Le-ben. Die Bundesregierung räumt dem Abbau der Jugend-arbeitslosigkeit besondere Priorität ein, da der Start in dasErwerbsleben den weiteren Erwerbsweg prägt. VerstärkteAnstrengungen fordert auch die BeschäftigungspolitischeLeitlinie 1 der Europäischen Union, die den Abbau der Ju-gendarbeitslosigkeit zum Ziel hat. Deshalb richtet dieBundesregierung ihre Anstrengungen insbesondere da-rauf, für jeden Jugendlichen, der will und kann, einenAusbildungsplatz anzubieten. Die Ausbildung soll so er-folgen, dass sich für deren Absolventen größtmöglicheBeschäftigungschancen eröffnen.

Mit dem „Sofortprogramm der Bundesregierung zum Ab-bau der Jugendarbeitslosigkeit – JUMP“ soll jungenFrauen und Männern, die noch einen Ausbildungsplatz fürdas laufende Ausbildungsjahr suchen, eine qualifizierteBerufsausbildung ermöglicht und die Jugendarbeitslosig-keit in Deutschland nachhaltig gesenkt werden. Das So-fortprogramm besteht aus verschiedenen Programmtei-len, um auf die individuellen Problemlagen jugendlicherArbeitsloser einzugehen. Die Instrumente bauen z. T. aufdem bewährten arbeitsmarktpolitischen Instrumentariumauf, das in einzelnen Bereichen ergänzt wurde, um den be-sonderen Auswirkungen von Arbeitslosigkeit auf Jugend-liche wirksam zu begegnen. Gleichzeitig wurden neueElemente wie z. B. die soziale Betreuung aufgenommen,um Jugendliche aus schwierigen sozialen Verhältnissenanzusprechen, die in der Regel nicht arbeitslos gemeldetsind.

Wegen seines Erfolges führt die Bundesregierung das be-fristete Sofortprogramm auch im Jahr 2001 fort. Die Aus-gaben für das Sonderprogramm betrugen 1999 und 2000jeweils rund 1,9 Mrd. DM. Im Jahresdurchschnitt 2000nahmen rund 77 000 Jugendliche am Sofortprogrammteil: Rund 24 000 Jugendliche werden mit Lohnkosten-zuschüssen in den ersten Arbeitsmarkt eingegliedert, rund 21 500 nehmen an einer außerbetrieblichen Ausbil-dung, rund 14 000 an Arbeitsbeschaffungsmaßnahmenmit Qualifizierungen teil. Bei der Umsetzung des Sofort-programms wurde die Vorgabe zur besonderen Berück-sichtigung junger Frauen von den Arbeitsämtern beachtet.Mit Projekten zur Ausschöpfung und Erhöhung des be-trieblichen Lehrstellenangebotes konnten bislang rund24 000 zusätzliche betriebliche Ausbildungsplätze ge-wonnen werden. Vier Fünftel der Teilnehmer waren zuvorarbeitslos.

Die Auswirkungen des Sonderprogramms auf den Ar-beits- und Ausbildungsmarkt sind spürbar. Die Arbeitslo-senquote der Jugendlichen (bezogen auf die abhängigenzivilen Erwerbspersonen) fiel von 11,8 % (1998) auf9,5 % im Jahresdurchschnitt 2000. Mit 428 300 Arbeits-losen unter 25 Jahren im Jahresdurchschnitt wurde derniedrigste Wert seit 1992 erreicht. Gegenüber demHöchststand von 1997 beträgt der Rückgang 73 100. DieEntwicklung im früheren Bundesgebiet (– 11,0 %) wardabei günstiger als in den neuen Ländern (– 4,4 %).

Gemäß den Daten aus dem IAB-Betriebspanel wurden1999 insgesamt wieder mehr Jugendliche vom Ausbil-dungsbetrieb übernommen. 1999 ist die Zahl der nach ei-ner betrieblichen Ausbildung arbeitslos gewordenen Ju-gendlichen im früheren Bundesgebiet gegenüber demVorjahr um 8,6 % auf jahresdurchschnittlich 145 671 Per-sonen gesunken. Erfreulich ist dabei besonders, dass diesnun auch in den neuen Ländern festgestellt werden kann.Bei den Arbeitslosen nach der betrieblichen Ausbildungist 1999 gegenüber dem Vorjahr eine leichte Abnahmevon 3,5 % auf 91 277 zu verzeichnen. Die Übernahme-quote in den neuen Ländern ist von 46 % (1998) auf48,2 % (1999) wieder angestiegen. Im früheren Bundes-gebiet lag die Quote 1999 mittlerweile sogar wieder bei60,4 %. In diesen Zahlen sind allerdings auch Abbrecherund Absolventen aus sonstigen Ausbildungsverhältnissenenthalten. Für die neuen Länder verstärkt sich das Pro-blem des Übergangs von der Ausbildung in die Beschäf-tigung zusätzlich durch die hohe Anzahl außerbetrieblichausgebildeter Jugendlicher, die nach Abschluss der Aus-bildung ebenfalls auf den Arbeitsmarkt drängen.

Die Zahl der noch nicht vermittelten Lehrstellenbewerberaus dem Vorjahr (sog. Altbewerber) ist 1999 durch das So-fortprogramm stärker als in früheren Jahren gesunken.Dies hat den Ausgleich auf dem Ausbildungsmarkt für dasim Herbst 1999 beginnende Ausbildungsjahr sehr erleich-tert. Im Jahr 2000 hat sich der Ausbildungsstellenmarktweiter entspannt. Ende September 2000 (zum Beginn desAusbildungsjahres) waren bei den Arbeitsämtern 23 600noch nicht vermittelte Bewerber für Ausbildungsstellengemeldet, rund 5 700 weniger als vor einem Jahr. Gleich-zeitig waren noch 25 700 unbesetzte Ausbildungsstellenregistriert.

Aktive Beschäftigungspolitik

Mit dem Zweiten Gesetz zur Änderung des Dritten Bu-ches Sozialgesetzbuch und anderer Gesetze (2. SGB III-Änderungsgesetz) wurden im Jahr 1999 bereits wichtigeÄnderungen umgesetzt, die dazu beitragen, dass die ar-beitsmarktpolitischen Instrumente stärker als bisher aufProblemgruppen des Arbeitsmarktes ausgerichtet werdenund damit zielgenauer und effizienter eingesetzt werdenkönnen. Neben einer Erweiterung der Gruppe der Berufs-rückkehrerinnen und Berufsrückkehrer führte das Ände-rungsgesetz insbesondere dazu, dass ältere Arbeitsloseund von Langzeitarbeitslosigkeit bedrohte Arbeitslosewieder schneller in das Arbeitsleben integriert werdenkönnen. Wesentliche Punkte sind:


– erleichterte Vergabepraxis bei Arbeitsbeschaffungs-maßnahmen

– Öffnung der Zugangsvoraussetzungen bei Arbeitsbe-schaffungsmaßnahmen

– erweiterte Einsatzfelder bei Strukturanpassungsmaß-nahmen

– Vereinfachungen beim „Überbrückungsgeld fürSelbstständige“

– Erleichterungen der Förderbedingungen beim Ein-gliederungszuschuss für ältere Arbeitnehmer

– Möglichkeit der Teilnahme von Nichtleistungsemp-fängern an Trainingsmaßnahmen.

Mit diesen Änderungen wurde gleichzeitig auch ein wich-tiger Beitrag zur Umsetzung der „Beschäftigungspoliti-schen Leitlinien der Europäischen Union“ geleistet. Dieseverpflichten die Mitgliedstaaten u. a., drohende Langzeit-arbeitslosigkeit mit geeigneten Mitteln frühzeitig zu ver-hindern.

Im früheren Bundesgebiet geht mit der allgemein sinken-den Arbeitslosigkeit auch ein Sinken der Langzeitarbeits-losigkeit und damit des Armutsrisikos einher. In denneuen Ländern steigt die Zahl der Langzeitarbeitslosen al-lerdings zurzeit wieder an. Die Bundesregierung wird da-her ihre aktive Arbeitsmarktpolitik auf hohem Niveaufortsetzen, mit dem Ziel, den Sockel an Langzeitarbeits-losen weiter deutlich zu verringern. Eine Reform der ar-beitsmarktpolitischen Instrumente soll noch in dieserWahlperiode verabschiedet werden. Die Ziele der Ar-beitsmarktpolitik sollen unter Berücksichtigung der be-schäftigungspolitischen Leitlinien neu bestimmt bzw.präzisiert werden. Die präventive Arbeitsmarktpolitik soll

weiter ausgebaut, die Arbeitsvermittlung weiter moderni-siert und die passgenaue Vermittlung gestärkt werden.Hierzu gehören die Aufstellung eines Bewerberprofilsund die Erstellung eines verbindlichen Eingliederungs-planes. Die verschiedenen Lohnkostenzuschüsse werdenvereinheitlicht. Die Gleichstellung von Männern undFrauen wird über die bereits geltenden Verpflichtungenzur Frauenförderung hinaus als Querschnittsaufgabe fest-gelegt werden.

Teilzeit- und Befristungsgesetz

In dem am 1. Januar 2001 in Kraft getretenen neuen Ge-setz über Teilzeitarbeit und befristete Arbeitsverträge istfür alle Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer, die längerals sechs Monate in Unternehmen mit mehr als 15 Arbeit-nehmern beschäftigt sind, ein Anspruch auf Teilzeitarbeitverankert. Das Gesetz schafft mehr Flexibilität für Unter-nehmen und größere Zeitsouveränität für Arbeitnehme-rinnen und Arbeitnehmer. Das Beschäftigungspotenzial,das in der Ausweitung von Teilzeitarbeit liegt, wird bes-ser als bisher ausgeschöpft. Dadurch werden neue Ar-beitsverhältnisse entstehen. Mit dem Teilzeitanspruchwird gesetzlich geregelt, was heute schon in vielen Be-trieben praktiziert wird: Arbeitgeber und Arbeitnehmersollen sich an einen Tisch setzen und zu einer für beideSeiten vernünftigen Lösung bei der Arbeitszeitgestaltunggelangen. Die Teilzeitregelungen haben daneben großefamilien- und gleichstellungspolitische Bedeutung. Sie ermöglichen es Frauen und Männern in gleicherWeise, Familie und Beruf besser miteinander in Einklangzu bringen.

Mit dem neuen Gesetz erhalten auch befristete Arbeits-verhältnisse eine gesicherte Rechtsgrundlage. Die Befris-tung eines Arbeitsvertrages muss grundsätzlich durch

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Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung


einen sachlichen Grund gerechtfertigt sein. Ohne sachli-chen Grund dürfen befristete Arbeitsverträge nur noch beiNeueinstellungen abgeschlossen werden. Damit sollender Missbrauch sachgrundloser Befristungen zur Bildungvon Kettenarbeitsverträgen und jahrelange „Befristungs-karrieren“ verhindert werden. Befristete Arbeitsverträgeohne Sachgrund sind wie bisher auf zwei Jahre begrenzt.Sie ermöglichen den Arbeitgebern, auf eine schwankendeAuftragslage flexibel mit Neueinstellungen anstatt mitÜberstundenarbeit153 oder Outsourcing zu reagieren. Fürviele Arbeit Suchende hat sich die befristete Beschäfti-gung als Hilfe beim Berufsstart und als Brücke zu einemfesten Arbeitsplatz erwiesen. Mit Arbeitnehmern, die das58. Lebensjahr vollendet haben, können Arbeitsverträgeohne Sachgrund, auch wenn sie keine Neueinstellung sindund über zwei Jahre hinaus, abgeschlossen werden. Durchdiese weitergehende Erleichterung der befristeten Be-schäftigung soll die Einstellung älterer Arbeit Suchendergefördert werden, die auf dem Arbeitsmarkt nur geringeChancen haben.

Teilzeitarbeit und befristete Beschäftigung sollen nichtlänger Arbeitsverhältnisse zweiter Klasse sein, ihreSchlechterstellung wird ausdrücklich verboten. Mit demneuen Gesetz werden moderne und im europäischen Ver-gleich fortschrittliche Regelungen geschaffen und zu-gleich Vereinbarungen der Sozialpartner auf europäischerEbene und die entsprechenden Richtlinien der EU in na-tionales Recht umgesetzt.

Kündigungsschutz wieder hergestellt

Die jetzige Bundesregierung hat unmittelbar nach der Re-gierungsübernahme den Kündigungsschutz für alle Ar-beitnehmer in Betrieben mit mehr als fünf Arbeitnehmernab 1. Januar 1999 wieder hergestellt. Die im Jahre 1996erfolgte Anhebung des Schwellenwertes von fünf aufzehn Arbeitnehmer, bis zu dem Betriebe dem Kündi-gungsschutzgesetz nicht unterliegen, hat den erwartetenBeschäftigungszuwachs nicht erbracht. Eine Umfrage desZentralverbands des Deutschen Handwerks von 1997zeigte, dass entgegen den hoch gesteckten Erwartungen inden höheren Schwellenwert nur in geringem UmfangNeueinstellungen vorgenommen wurden. Auch eine imAuftrag der Bundesregierung von der ISG Sozialfor-schung und Gesellschaftspolitik im Jahre 1997 durchge-führte Untersuchung zur Wirkung arbeits- und sozialver-sicherungsrechtlicher Schwellenwerte154 kommt zu demErgebnis, dass die beschäftigungspolitischen Wirkungender Heraufsetzung des Schwellenwertes im Kündigungs-schutzgesetz sehr gering waren und sich Veränderungenim Beschäftigungsauf- und -abbau im Wesentlichen imRahmen der ohnehin ablaufenden beschäftigungspoliti-schen Prozesse bewegen.

Entgeltfortzahlung im Krankheitsfall

Die Bundesregierung hat zum 1. Januar 1999 die volle Ent-geltfortzahlung im Krankheitsfall und bei Kuren für alleArbeitnehmer wieder hergestellt. Die volle Entgeltfortzah-lung galt vor Inkrafttreten des Korrekturgesetzes nur fürca. 80 % der Arbeitnehmer aufgrund bestehender oder neuabgeschlossener Tarifverträge. Von der durch die frühereBundesregierung vorgenommenen Kürzung der Entgelt-fortzahlung auf 80 % des regelmäßigen Arbeitsentgeltswaren hingegen die Arbeitnehmer betroffen, für die keinetarifliche oder arbeitsvertragliche Regelung die volle fi-nanzielle Absicherung im Krankheitsfall vorsah. Dies wa-ren aber oft Arbeitnehmer, die wegen ihrer ohnehin ver-gleichsweise ungünstigen Arbeitsbedingungen von derLohnkürzung bei Krankheit besonders hart getroffen wur-den. Mit der Abschaffung dieser Ungerechtigkeit hat dieBundesregierung auch die sozialen Härten beseitigt, diedurch Einkommenseinbußen infolge wiederholter Erkran-kungen insbesondere bei chronisch kranken und schwer-behinderten Menschen verursacht worden waren.

Eine Kur wird bei der Entgeltfortzahlung wieder wie einekrankheitsbedingte Abwesenheit behandelt und nichtmehr auf den Erholungsurlaub angerechnet. Die Wieder-herstellung der vollen Entgeltfortzahlung im Krankheits-fall hat sich im Übrigen auf den durchschnittlichen Kran-kenstand nicht erkennbar negativ ausgewirkt.

Der schleichenden Aushöhlung der Sozial-versicherung Einhalt geboten

Durch die zunehmende Umgehung der Versicherungs-pflicht durch Scheinselbstständigkeit und Beschäftigungvon 630-Mark-Jobbern (siehe Bericht Teil A Kap. V) gin-gen der Sozialversicherung Versicherte und damit Bei-tragszahler verloren. Diesen Missbrauch hat die Bundes-regierung beseitigt.

Mit der Neuregelung der geringfügigen Beschäftigungs-verhältnisse wurde das weitere „Ausfransen“ der norma-len Beschäftigungsverhältnisse und ein Abtauchen inSchwarzarbeit bekämpft. Die Bundesregierung hat damitauf eine Entwicklung der geringfügigen Beschäftigung zueiner zentralen Beschäftigungsform im unteren Einkom-mensbereich reagiert und diesen Trend gestoppt. Bis zumMärz 1999 waren geringfügige Beschäftigungsverhältnissevon der Sozialversicherungspflicht befreit, was angesichtsdes zunehmenden Umfangs dieser Beschäftigungsform zueiner erheblichen Belastung der Sozialversicherung führte.Für die Beschäftigten selbst war die Erwerbstätigkeit nichtmit dem Erwerb eines Versicherungsschutzes verknüpft.Angesichts dieser unbefriedigenden Situation wurde diesozialversicherungsrechtliche Ausgestaltung der geringfü-gigen Beschäftigungsverhältnisse ab April 1999 neu gere-gelt. Für Arbeitnehmer, die nur ein Beschäftigungsverhält-nis mit einem Lohn oder Gehalt bis 630 DM im Monatausüben, also nicht über ihre Haupterwerbstätigkeit bereitsversicherungspflichtig sind, bezahlt der Arbeitgeber seithereinen Pauschalbetrag in Höhe von 10 % zur Krankenversi-cherung und 12 % zur Rentenversicherung. Hierdurch ent-stehen in der gesetzlichen Rentenversicherung Ansprücheauf eine Altersrente. Die Arbeitnehmer können auf die Ver-sicherungsfreiheit in der Rentenversicherung verzichten

153 Nach vorläufigen Angaben der Bundesanstalt für Arbeit wurden imJahr 2000 bundesweit rund 1,85 Milliarden Überstunden geleistet.

154 Friedrich, W. und Hägele, H.: Ökonomische Konsequenzen vonSchwellenwerten im Arbeits- und Sozialrecht sowie die Auswir-kungen dieser Regelungen. Untersuchung im Auftrag des Bundes-ministeriums für Wirtschaft, ISG, Köln, 1997.


und den vom Pauschalbeitrag des Arbeitgebers in Höhe von12 % bis zum vollen Beitragssatz fehlenden Anteil selbstbezahlen. Dadurch werden sie zu Pflichtversicherten mitallen Leistungsansprüchen. Insbesondere Frauen, die vorallem in diesen Beschäftigungsverhältnissen arbeiten,wurde damit die Möglichkeit geschaffen, ihre Alterssiche-rung auszubauen. Die Einführung der Sozialversicherungs-pflicht auch für geringfügige Beschäftigungen zum April1999 führte zu spürbaren Entlastungen der Renten- undKrankenkassen und damit zur Absenkung der Lohnneben-kosten.Die Bundesregierung hat das Arbeitnehmer-Entsendege-setz, mit dem Sozial- und Lohndumping bekämpft werdenkann, in eine dauerhafte Regelung überführt. Um dieWirksamkeit zu verbessern, wurden zwingende Arbeits-bedingungen im Baugewerbe festgeschrieben. Auch denbislang nicht tarifgebundenen Arbeitnehmern auf deut-schen Baustellen ist demnach der Mindestlohn zu zahlen,der im Mindestlohn-Tarifvertrag der Bauwirtschaft ver-einbart ist. Damit wird Lohndumping entgegengetreten,und die Voraussetzungen für einen fairen Wettbewerb so-wie geordnete soziale Verhältnisse auf deutschen Baustel-len werden geschaffen. Weiterhin hat die Bundesregie-rung das Schlechtwettergeld neu geregelt. Dadurchkonnte die hohe Winterarbeitslosigkeit noch rechtzeitigzum Winter 1999/2000 deutlich reduziert werden. (Mo-natlich wurden durch die Neuregelung rund 18 500 Per-sonen, auf den Gesamtzeitraum von fünf Monaten rund82 000 Personen weniger arbeitslos).

Sonderprogramm zur Erprobung von Modell-ansätzen zur Förderung der Beschäftigung von Geringqualifizierten und Langzeitarbeitslosen

Ungelernte Arbeitnehmer haben in Deutschland ein dreiMal so hohes Arbeitslosigkeitsrisiko und damit auch einerheblich höheres Sozialhilferisiko als ausgebildete Ar-beitnehmer (siehe Bericht Teil A Kap. II und V.). Auch dasBildungsniveau von Sozialhilfeempfängern liegt deutlichunter dem durchschnittlichen Bildungsniveau der Bevöl-

kerung. Die Situation von Ungelernten wird sich auch inden kommenden Jahren wegen Kosteneinsparungen undWegrationalisierung von Einfacharbeitsplätzen weiterverschärfen. Arbeitslose ohne abgeschlossene Berufsaus-bildung sind länger arbeitslos als Arbeitslose mit einer ab-geschlossenen Berufsausbildung. Hier liegen auch Risi-kofaktoren für eventuell auftretende Armut.Vor diesem Hintergrund hat sich das „Bündnis für Arbeit,Ausbildung und Wettbewerbsfähigkeit“ darauf verstän-digt, Modellprojekte zur Förderung von Beschäftigungs-möglichkeiten gering qualifizierter Arbeitnehmer undLangzeitarbeitsloser durchzuführen. Erprobt werden sollein Vorschlag der Saargemeinschaftsinitiative (SGI) sowieein Vorschlag des rheinland-pfälzischen Arbeitsministers(sog. „Mainzer-Modell“). Ziel der Modellprojekte ist es,Einfachqualifizierten und Langzeitarbeitslosen den Aus-stieg aus der Arbeitslosen- und Sozialhilfe zu erleichternund zusätzliche wettbewerbsfähige Arbeitsplätze zu schaf-fen. Dabei soll es sich um sozialversicherungspflichtigeund nicht um geringfügige Beschäftigung handeln. DieModellversuche haben im September 2000 begonnen. Im „Modell der Saar-Gemeinschaftsinitiative“ soll geringqualifizierten Personen und Langzeitarbeitslosen durchdie Gewährung von Zuschüssen zu den Gesamt-Sozial-versicherungsbeiträgen die Eingliederung in das Er-werbsleben erleichtert werden. Während der Arbeitgeberseinen Anteil am Sozialversicherungsbeitrag bezuschusstbekommt, wird der Zuschuss zum Arbeitnehmeranteil derSozialversicherungsbeiträge den Arbeitnehmern nicht bargezahlt, sondern soll ihnen in Form von Qualifizierungs-maßnahmen zugute kommen. Durch zweckmäßige Qua-lifizierungsmaßnahmen vor, während oder nach einer imRahmen des Modells geförderten Beschäftigung soll ih-nen eine langfristige Beschäftigungsperspektive eröffnetwerden. Gefördert werden sozialversicherungspflichtige,zusätzliche Beschäftigungsverhältnisse, die den tarifli-chen oder – wenn der Arbeitgeber nicht tariflich gebun-den ist – ortsüblichen Bedingungen entsprechen.

Schaubbi ld B.7

Quelle: Bundesministerium für Arbeit und Sozialordnung


Im „Mainzer Modell“ sollen durch die Gewährung vonZuschüssen an Arbeitnehmer zu den Sozialversicherungs-beiträgen und/oder eines Kindergeldzuschlages Anreizezur Aufnahme einer sozialversicherungspflichtigen Be-schäftigung gesetzt werden. Ziel sind die Schaffung zu-sätzlicher Beschäftigung für gering verdienende Arbeit-nehmer, allein Erziehende und Klein-Verdiener-Familienmit Kindern sowie die Steigerung der Attraktivität vonTeilzeitarbeit. Eine Förderung ist allerdings nur zulässig,sofern ein sozialversicherungspflichtiges Arbeitsverhält-nis mit einer Wochenarbeitszeit von mindestens 15 Stun-den aufgenommen wird, dessen Bezahlung den tariflichenoder – wenn der Arbeitgeber nicht tariflich gebunden ist –ortsüblichen Bedingungen entspricht.

Sonderprogramm „Aktion Beschäftigungshilfen fürLangzeitarbeitslose“

Dieses erfolgreiche Programm zur Integration von Lang-zeitarbeitslosen in reguläre Beschäftigung wird über dasJahr 2001 hinaus für ein weiteres Jahr fortgesetzt. Im Rahmen des Programms können Lohnkostenzuschüssefür max. 1 Jahr an Arbeitgeber gezahlt werden, die Lang-zeitarbeitslose in ein unbefristetes sozialversicherungs-pflichtiges Beschäftigungsverhältnis einstellen. Alleineim Vorjahr wurden mit dieser Leistung über 43 000 Ein-stellungen gefördert. Die Aktion „Beschäftigungshilfenfür Langzeitarbeitslose“ trug damit wesentlich zur Be-kämpfung der Langzeitarbeitslosigkeit bei.

Programm „Frau und Beruf“

Als eine der Ursachen für das erhöhte Armutsrisiko vonFrauen sind Benachteiligungen von Frauen im Erwerbs-leben und das im Vergleich zu den Männern deutlich nied-rigere durchschnittliche Einkommensniveau zu sehen(siehe Bericht Teil A Kap. II und IV). Durch kontinuierli-che Erwerbsarbeit von Frauen wird Armut am besten ver-mieden. Ziel der Bundesregierung ist es daher, Frauenverstärkt in kontinuierliche Erwerbsverhältnisse zu brin-gen. Ein Hinderungsgrund ist die im Arbeitsleben nochweit verbreitete Chancenungleichheit von Frauen gegen-über ihren männlichen Kollegen. Mit dem von der Bun-desregierung 1999 beschlossenen Programm „Frau undBeruf“ soll die für viele Frauen oft schwierige Arbeits-marktsituation verbessert werden.

Dabei handelt es sich um ein fortlaufendes Programm, dasregelmäßig überprüft und fortgeschrieben wird. Kern-stück ist die Integration der Gleichstellungspolitik alsdurchgängige Aufgabe in alle Politikfelder und Aufgaben-bereiche der Bundesregierung im Sinne des „Gender Ma-instreaming“ (siehe hierzu auch Bericht Teil B Kap. IV).

Das Programm enthält ein Bündel von Maßnahmen, diedazu beitragen sollen,

– die Ausbildungschancen junger Frauen zu verbessern,gerade auch in den zukunftsorientierten Berufen derInformationsgesellschaft,

– Arbeitsplatzchancen und berufliche Aufstiegsmög-lichkeiten für Frauen zu erweitern,

– Benachteiligungen für Existenzgründerinnen abzu-bauen,

– die Vereinbarkeit von Familien- und Erwerbsarbeit zufördern und Männer stärker in die Familienarbeit ein-zubeziehen (siehe Bericht Teil B Kap. III.3),

– der Einkommens- und Lohndiskriminierung vonFrauen entgegenzuwirken und

– den Anteil von Frauen in Forschung und Lehre zu er-höhen (siehe Bericht Teil B Kap. IV).

Bereits im ersten Jahr des Programms wurden viele Maß-nahmen umgesetzt oder erfolgreich auf den Weg gebracht.Besondere Akzente setzt die Bundesregierung beispiels-weise bei der Aus- und Weiterbildung von Frauen in denzukunftsorientierten Berufen der Informationsgesell-schaft. So ist ein bundesweites Ausbildungsprojekt fürMädchen in IT- und Medienberufen „IDEE-IT“ gestartetworden.

Um die Gleichstellung von Frauen und Männern in derprivaten Wirtschaft ist ein intensiver Dialog mit den ge-sellschaftlichen Gruppen, insbesondere der Wirtschaft inGang gekommen. Ziel ist es, darauf hinzuwirken, dassBetriebe und Unternehmen Maßnahmen zur Förderungder Chancengleichheit ergreifen. Für den Bereich des öf-fentlichen Dienstes des Bundes wird das Gleichstellungs-durchsetzungsgesetz (DGleiG), das sich zurzeit im Ge-setzgebungsverfahren befindet, die Gleichstellung vonFrauen und Männern in der Bundesverwaltung und denGerichten des Bundes verbessern.

Benachteiligungen von Frauen im Bereich der Arbeitsför-derung wurden beseitigt. So wurde zum Beispiel die zu-mutbare Pendelzeit für Arbeitswege gekürzt. Dies kommtvor allem Frauen zugute, die eine Teilzeitstelle suchen. Beider Altersteilzeit ist eine Gleichstellung von Teilzeitbe-schäftigten mit Vollzeitbeschäftigungen vorgenommenworden. Zur Lohn- und Einkommenssituation von Frauenund Männern wird die Bundesregierung dem DeutschenBundestag Ende 2001 einen ausführlichen Bericht vorle-gen. Mit neuen Projekten und Programmen, wie „Chancen-gleichheit von Frauen in Forschung und Lehre“ oder „In-ternationale Frauenuniversität für Technik und Kultur“,wird darauf hingearbeitet, den Anteil von Frauen in For-schung und Lehre zu erhöhen (siehe Bericht Teil AKap. IV).

Reform der Rente bei Erwerbsminderung

In dem Gesetz zur Reform der Renten wegen verminder-ter Erwerbsfähigkeit, das zum 1. Januar 2001 in Kraft getreten ist, hat die Bundesregierung die arbeitsmarktbe-dingten Erwerbsminderungsrenten, die nach den Rege-lungen der alten Regierung wegfallen sollten, wegen derungünstigen Arbeitsmarktsituation beibehalten. Damitwird nach Auslaufen des Arbeitslosengeldanspruchs dieansonsten zur Vermeidung von Armut erforderliche Inan-spruchnahme von Arbeitslosen- oder Sozialhilfe nicht erforderlich. Versicherte, die bei Inkrafttreten der Reformdas 40. Lebensjahr vollendet haben, haben weiterhin einen Anspruch auf Teilrente wegen Berufsunfähigkeit.Die alte Regierung hatte einen übergangslosen Wegfalldes Berufsschutzes vorgesehen. Die Wirkung der bereitsnach dem Rentenreformgesetz 1999 vorgesehenen Ab-schläge bei den Renten wegen verminderter Erwerbs-fähigkeit in Höhe von max. 10,8 % werden dadurch


abgemildert, dass die Zurechnungszeit bis zum 60. Le-bensjahr verlängert wird. Bei der Altersrente für Schwer-behinderte wird die Altersgrenze von 60 auf 63 Jahrennicht für solche Versicherte angehoben, die bis zum16. November 1950 geboren sind und am 16. November2000 bereits schwerbehindert bzw. berufs- oder erwerbs-unfähig waren.

VI. Den Menschen ein Zuhause gebenDie Bundesregierung hat nach der Übernahme der Regie-rungsverantwortung unverzüglich vielfältige Initiativenergriffen, um die Wohnungsversorgung auch für die Men-schen zu verbessern, die Schwierigkeiten haben, sich auseigener Kraft am allgemeinen Wohnungsmarkt angemes-sen mit Wohnraum zu versorgen.

Wohngeldnovelle

Mit der aktuellen erstmals gesamtdeutschen Wohngeld-novelle wird mehr als zehn Jahre nach der letzten Wohn-geldreform ein zentrales wohnungs- und sozialpolitischesVorhaben umgesetzt. Mit Leistungsverbesserungen voninsgesamt 1,4 Mrd. DM werden seit dem 1. Januar 2001einkommensschwache Haushalte spürbar bei den Wohn-kosten entlastet. So erhalten z. B. Wohngeldempfänger imfrüheren Bundesgebiet im Durchschnitt monatlich 83 DM– und damit über 50 % – mehr Wohngeld als bisher; großeFamilien profitieren mit durchschnittlichen Verbesserun-gen von fast 120 DM sogar noch deutlicher. Außerdembekommen zahlreiche einkommensschwache Haushalte,die bisher keinen Wohngeldanspruch hatten, nun erstmalsoder wieder Wohngeld.

Mit der Wohngeldreform wird das Wohngeld Ost undWest abschließend zusammengeführt. Dabei bleibt dasvergleichsweise hohe Wohngeldniveau in den neuen Län-dern im Durchschnitt der Empfänger auch nach dem Ab-lauf der derzeitigen Übergangsregelungen Ende 2000 erhalten; eine Härteausgleichsregelung flankiert die An-passung des Wohngeldes Ost und West. Zudem wird esauch in den neuen Ländern viele zusätzliche Wohngeld-empfänger geben, und insbesondere Familien mit Kin-dern werden ein höheres Wohngeld erhalten als bisher.

Das Gleichgewicht zwischen dem besonderen Mietzu-schuss für Sozialhilfeempfänger (dem bisherigen Pau-schalwohngeld) und dem allgemeinen Wohngeld (dembisherigen Tabellenwohngeld) wird wieder hergestellt.Das pauschalierte Wohngeld für Sozialhilfeempfängerwar in der Vergangenheit aufgrund seiner Ausgestaltungals Prozentsatz der anerkannten Miete überdurchschnitt-lich angestiegen. Da es zukünftig im Wesentlichen nachden gleichen Regeln geleistet wird wie das allgemeineWohngeld, wird die bisherige dynamische Ausgabenent-wicklung des Mietzuschusses für Sozialhilfeempfängerbegrenzt. Darüber hinaus enthält das neue Wohngeldge-setz Rechtsvereinfachungen; so wird z. B. die Einkom-mensermittlung weitgehend an das Wohnungsbaurechtangepasst.155

Heizkostenzuschuss

Die Situation einkommensschwacher Haushalte wird da-rüber hinaus – vor dem Hintergrund der stark gestiegenenHeizkosten – von der Bundesregierung in besondererWeise berücksichtigt. Die Bundesregierung stellt für ei-nen einmaligen Heizkostenzuschusses 1,4 Mrd. DM be-reit. Nutznießer dieser Maßnahme sind etwa 4,8 Milli-onen Haushalte in den alten und neuen Ländern.

Sozialer Wohnungsbau

Aufgabe des sozialen Wohnungsbaues ist es, die Haus-halte zu unterstützen, die auf dem allgemeinen Woh-nungsmarkt Schwierigkeiten haben, sich selbst mit Wohn-raum zu versorgen, sei es, dass ihr Einkommen zu geringist oder dass sie aufgrund sozialer Merkmale auf Vorbe-halte bei Vermietern stoßen. Der soziale Wohnungsbauhat in den letzten Jahrzehnten quantitativ wie qualitativerheblich zu dem heute vorhandenen Wohnungsbestandbeigetragen. Insbesondere in Ballungsgebieten konntenhierdurch wichtige Beiträge zur Bewältigung von Proble-men angespannter Wohnungsmärkte geleistet werden.Der soziale Wohnungsbau soll als ein bewährtes Förder-instrument fortgeführt werden. – Bereitstellung von Finanzhilfen

Der Bundeshaushaltsplan 2001 und die Finanzpla-nung sehen für den sozialen Wohnungsbau Verpflich-tungsrahmen in Höhe von 450 Mio DM für Finanzhil-fen auf der Grundlage von Art. 104a Abs. 4 desGrundgesetzes vor.

– Reform des WohnungsbaurechtsAngesichts knapper Kassen und eines im Großen undGanzen ausgeglichenen Wohnungsmarktes muss ge-währleistet werden, dass die Förderung auf diejenigenkonzentriert wird, die der staatlichen Unterstützungbei ihrer Wohnraumversorgung bedürfen, und Förder-mittel effizient und zielgenau eingesetzt werden. Kernpunkte der für diese Wahlperiode vorgesehenenReform des Wohnungsbaurechts sind daher neben ei-ner durchgreifenden Rechtsvereinfachung und Ent-bürokratisierung vor allem

– die Abkehr von den sog. breiten Kreisen der Bevölke-rung als Zielgruppe der Förderung und die Konzen-tration auf diejenigen, die sich nicht selbst am Marktversorgen können,

– die Einbeziehung des vorhandenen Bestandes anmeist preisgünstigeren Wohnungen,

– der Verzicht auf das unwirtschaftliche Kostenmieten-prinzip und

– die Stärkung des kosten- und flächensparenden Bau-ens unter anderem durch Kostenobergrenzen.

Die mit der Reform angestrebte Weiterentwicklung dessozialen Wohnungsbaus zu einer sozialen Wohnraumför-derung schafft eine wichtige Voraussetzung dafür, dassBund und Länder auch künftig ihrer Verantwortung fürHaushalte mit Wohnraumversorgungsproblemen gerechtwerden können.

155 Zur Wohngeldnovelle im Einzelnen, siehe Wohngeld- und Mieten-bericht 1999, Ziffern 97 ff.


Mietrecht

Auf dem Gebiet des Mietrechts hat die Bundesregierungin der zweiten Jahreshälfte 2000 den Entwurf des Miet-rechtsreformgesetzes eingebracht. Die neuen Regelungensollen zum 1. September 2001 in Kraft treten. Das neueMietrecht senkt die Kappungsgrenze von 30 % auf 20 %,das heißt, die Miete für Wohnraum darf also künftig in-nerhalb von drei Jahren nur maximal um 20 % steigen. Eshat sich gezeigt, dass eine 30%ige Kappungsgrenze ge-rade bei preisgünstigen Wohnungen in Ballungsräumenund hier insbesondere bei ehemaligen Sozialwohnungenzu nicht hinnehmbaren Härten für die betroffenen, zu-meist einkommensschwachen Mieter führen kann.

Die Reform beabsichtigt, die sog. Schonfrist bei deraußerordentlichen fristlosen Kündigung des Wohnraum-mietvertrages wegen erheblichen Zahlungsverzuges ge-genüber dem geltenden Recht um einen Monat auf insge-samt zwei Monate nach Eintritt der Rechtshängigkeit desRäumungsrechtsstreits zu verlängern. Wenn der gekün-digte Mieter innerhalb dieser Frist die fällige Miete an denVermieter nachzahlt oder sich eine öffentliche Stelle zurZahlung an den Vermieter verpflichtet, ist eine Kündi-gung nicht mehr möglich. Die Schonfrist dient daher derim allgemeinen Interesse liegenden Vermeidung von Ob-dachlosigkeit. Mit der Fristverlängerung ist die Hoffnungverbunden, dass sich die Behörden mehr als bisher ein-schalten und gegenüber dem Vermieter eine Verpflich-tungserklärung abgeben. Tun sie dies, kommt das auch

dem Vermieter zugute. Zum Schutz des Vermieters bleibtes aber dabei, dass eine Nachzahlung rückständiger Mietezur Verhinderung der Kündigung nur einmal innerhalbvon zwei Jahren möglich ist, um die Abfolge von Miet-rückstand, Kündigung und Vertragsfortsetzung in kurzenAbständen zu vermeiden.

Programm „Die soziale Stadt“

Die Lösung sozialer Probleme in den Städten aufgrundveränderter Rahmenbedingungen wie hohe Arbeitslosig-keit, Zunahme einkommensschwacher Haushalte und zu-nehmende Perspektivlosigkeit unter Jugendlichen ist einevordringliche Aufgabe der nachhaltigen Stadtentwick-lungspolitik, die mit dem Programm „Die soziale Stadt“von Bund, Ländern und Gemeinden gemeinsam aufge-griffen wurde. Das Ziel des neuen Programmansatzes ver-knüpft eine nachhaltige Verbesserung der Lebenssituationder betroffenen Menschen in benachteiligten Stadtquar-tieren durch eine aktive und integrativ wirkende Stadtent-wicklungspolitik mit einer Effizienzsteigerung öffentli-cher Maßnahmen durch frühzeitige Abstimmung undBündelung öffentlicher und privater Finanzmittel aufStadtteilebene.

Die Bundesregierung stellte 1999 und 2000 jeweils 100 Mio. DM für das neue Programm „Die soziale Stadt“und 600 Mio. DM im Rahmen der klassischen Städte-bauförderungsprogramme zur Verfügung. Die Mittel fürdas Programm „Die soziale Stadt“ teilen sich auf die ein-zelnen Länder wie folgt auf:

Tabel le B.3

Verteilung der Mittel für das Programm „Die soziale Stadt“ nach Ländern

Quelle: Bundesministerium für Verkehr, Bau- und Wohnungswesen


Mit den Komplementärmitteln von Ländern und Gemein-den wurden seit 1999 insgesamt 600 Mio. DM für Stadt-teile mit besonderem Entwicklungsbedarf bereitgestellt.Für 2001 sind die Bundesmittel um 50 % auf 150 Mio. DMfür „Die soziale Stadt“ und für die klassische Städte-bauförderung um 100 Mio. DM auf 700 Mio. DM aufge-stockt worden. In das Bundesprogramm „Die sozialeStadt“ wurden bisher 210 Maßnahmen aufgenommen.Die Programmmittel „Die soziale Stadt“ allein, die weit-gehend für investive Maßnahmen zur Verfügung stehen,

können nicht alle Bereiche eines integrierten Handlungs-ansatzes abdecken. Dazu bedarf es der Bündelung mitProgrammen aus anderen Politikbereichen, z. B. (SieheSchaubild B.8):

Synergieeffekte der unterschiedlichen Ressourcen zu errei-chen, ist mithin das oberste Ziel des neuen stadtentwick-lungspolitischen Ansatzes. Dieser Auftrag wendet sich des-halb an alle staatlichen Ebenen. Mit dem Programm „Diesoziale Stadt“ werden gefördert (Siehe Kasten unten)

Schaubbi ld B.8


Integrierte Hilfen für Wohnungsnotfälle

Integrative Handlungskonzepte, die die Wohnraumver-sorgung mit bedarfsgerechten sozialen Hilfen wie Siche-rung des Lebensunterhalts, Organisation des Alltags, Wie-derherstellung und Erhaltung der Gesundheit und Aufbausozialer Kontakte ergänzt, erfordern fachübergreifendesHandeln. Erforderlich ist ein ämterübergreifendes Zu-sammenwirken auf örtlicher Ebene sowie die partner-schaftliche Zusammenarbeit zwischen kommunalen Insti-tutionen, Wohnungswirtschaft und öffentlichen undprivaten Trägern der Wohlfahrtspflege. Durch Koopera-tion verschiedener Partner, die jeweils spezifische Fach-kenntnisse und Erfahrungen einbringen, können perso-nelle und finanzielle Ressourcen gebündelt und ihrEinsatz im Rahmen längerfristiger Gesamtkonzepte opti-miert werden.

Zur Verstärkung erfolgreicher Ansätze und Erfahrungenbei der Durchführung sozial integrativer Wohnprojektewurde im Rahmen des Experimentellen Wohnungs- undStädtebaus des Bundesministeriums für Verkehr, Bau-und Wohnungswesen in den Jahren 1993 bis 1997 dasModellprogramm „Dauerhafte Wohnungsversorgung vonObdachlosen“ durchgeführt. Im Rahmen der Modellpro-jekte wurde neuer Wohnraum für besonders benachtei-ligte, zumeist wohnungslose oder von Wohnungslosigkeitbedrohte Personen mit Mitteln des sozialen Wohnungs-baus durch Wohnungsneubau und Erneuerungsmaßnah-men in vorhandenen Beständen geschaffen und je nach in-dividuellem Bedarf begleitend soziale Unterstützung vorallem aus Mitteln der Sozialhilfe, der Kinder- und Ju-gendhilfe und der Arbeitsförderung gewährt. Die 1999eingeleitete Nachuntersuchung zu dem Modellprogrammsoll weitere Informationen geben über die längerfristigenVersorgungswirkungen der Modellprojekte sowie zusätz-liche Vergleichsmaßnahmen. Darüber hinaus soll die Ein-bindung solcher Maßnahmen in die kommunale Woh-nungspolitik aufgezeigt werden, auch im Hinblick auf diewachsenden Versorgungsmöglichkeiten in vorhandenen,oft gegenüber dem Neubau preisgünstigeren Wohnungs-beständen. Die Resultate werden Ende 2001 vorliegen.

Die Ergebnisse der Untersuchungen gehen in die laufen-den Gesetzgebungsarbeiten zur Reform des Wohnungs-baurechts ein. So sollen die Wohnungslosen, die in frühe-ren Jahren teilweise durch Unterbringung inSchlichtbauten und Obdachlosensiedlungen aus der allge-meinen Wohnraumversorgung ausgegrenzt wurden, alseine mit Mitteln der sozialen Wohnraumförderung vor-rangig zu versorgende Personengruppe ausdrücklich ge-nannt werden.

VII. Gesundheitswesen reformieren, Pflege-bedürftigen besser helfen

Mit dem Gesetz zur Stärkung der Solidarität in der Ge-setzlichen Krankenversicherung von 1998 hat die neueBundesregierung unvertretbare Belastungen für Versi-cherte und Patienten zurückgenommen und die Versicher-ten, insbesondere chronisch Kranke und ältere Patientenentlastet. Von besonderer Bedeutung ist die Absenkung

der Arzneimittelzuzahlungen, die Verbesserung der Chro-nikerregelung und die Wiedereinführung des Zahnersat-zes für Kinder und Jugendliche. Die von der alten Bun-desregierung für 1999 bereits gesetzlich vorgesehenenweiteren Zuzahlungserhöhungen sind gestrichen. DieLeistungsgewährung erfolgt wieder durchgängig auf derBasis des Sachleistungsprinzips. Das heißt die Kranken-kassen zahlen wieder direkt an den Arzt, der Versichertemuss nicht in Vorleistung treten, was insbesondere denVersicherten der niedrigen Einkommensgruppen schwerfallen würde. Entfallen sind auch eine Reihe von Elemen-ten der privaten Versicherungswirtschaft, wie z. B. Selbst-behalte und Möglichkeiten von Beitragsrückzahlungen.

Auch im Gesundheitswesen werden die Strukturreformenfortgesetzt. Aufbauend auf den Gesetzen zur Gesund-heitsreform der Gesetzlichen Krankenversicherung wirddie Bundesregierung die wettbewerblichen Rahmenbe-dingungen in der Krankenversicherung weiterentwickeln.

Gesundheitsziele

Die Bundesregierung lässt gegenwärtig einen Katalogrealistischer bundeseinheitlicher Gesundheitsziele undein Konzept für die Implementierung in den Versorgungs-alltag erarbeiten. Das Ziel ist, die gesundheitliche Versor-gung der Bevölkerung zu verbessern und die Effizienz desGesundheitssystems zu erhöhen. Eine wichtige Vorgabefür die Zieldefinition ist, ein besonderes Augenmerk aufden Abbau sozialbedingter Ungleichheit von Gesundheits-chancen zu richten.

Stärkung der Prävention

Im Zuge der Gesundheitsreform 2000 ist die gesundheit-liche Prävention wieder zu einer wichtigen Aufgabe derKrankenkassen geworden. Die Bundesregierung ist derÜberzeugung, dass ein gutes Gesundheitssystem sichauch durch die Anstrengungen zur Verhinderung vonKrankheit auszeichnet. Das Vorbeugen einer Krankheit istunter allen möglichen Behandlungen die beste. Deshalblohnt es sich, der Prävention einen größeren Stellenwerteinzuräumen. Mit der Neufassung des § 20 SGB V habendie Krankenkassen wieder einen erweiterten Handlungs-rahmen in der Primärprävention und der betrieblichen Ge-sundheitsförderung erhalten. Das Besondere an dieserneuen Präventionsleistung ist, dass nach dem Willen desGesetzgebers die Maßnahmen zur Primärprävention nichtnur den allgemeinen Gesundheitszustand verbessern, son-dern einen Beitrag zur Verminderung sozial bedingter Un-gleichheit von Gesundheitschancen leisten sollen.

Da erfahrungsgemäß Angebote der Prävention und Ge-sundheitsförderung seltener von Personen angenommenwerden, die einen geringeren Sozialstatus aufweisen (siehe Bericht, Teil A, Kap. VII), ist es eine besonderswichtige Aufgabe, neue Wege des Zugangs zu diesen Be-völkerungsgruppen zu finden. Dazu sollen spezifischeund niedrigschwellige Zugangswege ausgelotet und er-probt werden (Settingansatz). Dies haben die Spitzen-verbände der Krankenkassen zur Umsetzung des § 20 Abs. 1 und 2 SGB V beschlossen und folgen damit dem


ausdrücklichen Anliegen der Bundesregierung. Die Bun-desregierung fördert das Projekt „Frühintervention bei er-stauffälligen Drogenkonsumenten“ des Landschaftsver-bandes Westfalen-Lippe. Ziel dieses Projekts ist es, beiden – in aller Regel jungen – Erstauffälligen die zu einemfrühen Zeitpunkt noch bestehenden Chancen auf einenZugang zu nutzen und mit einem speziell auf diese Kon-sumenten ausgerichteten (Gesprächs-) Angebot das Ri-siko einer sich anbahnenden Abhängigkeit zu reduzieren.Gesellschaftlich auffälligem Verhalten und einer weiterenKriminalisierung mit allen ihren negativen persönlichenund sozialen Folgen soll entgegengewirkt werden.

Versorgung psychisch Kranker

Mit der Gesundheitsreform 2000 ist die Soziotherapie alsLeistung der gesetzlichen Krankenkassen eingeführt wor-den. Damit wird schwer psychisch Kranken erstmals einespezielle Hilfe angeboten, die sie unterstützt und befähigt,die für sie notwendigen und in einem individuellen Be-handlungs-Rehabilitationsplan aufgestellten Hilfen inihrem Lebensfeld wahrzunehmen. Über die individuelletherapeutische Hilfe hinaus soll Soziotherapie die Infor-mation im Hilfesystem verbessern und somit zu einer bes-seren Kooperation der Leistungsanbieter und besserenKoordination der aufeinander abgestimmten Hilfeange-bote führen.

Für die von Armut, Arbeits- und Wohnungslosigkeit be-troffenen chronisch psychisch Kranken gilt es, verstärktniedrigschwellige vernetzte Versorgungsangebote bereit-zustellen, die sich von der herkömmlichen „Komm“struk-tur lösen und unter Berücksichtigung der mangelndenKrankheitseinsicht der chronisch psychisch Kranken mo-bile „Bring“strukturen in die vorhandenen sozialen Hilfe-angebote der Gemeinden integrieren. Seit dem Jahre 2000werden von der Bundesregierung spezifische Vernet-zungsmodelle zwischen medizinischen Fachabteilungenund psychiatrischen Kliniken und dem ambulanten Ver-sorgungsbereich einschließlich der niedergelassenenFachärzte erprobt. Diese Liaisonmodelle lassen effizienteVersorgungsqualitäten erhoffen.

Hilfe für Suchtkranke

Für meist schwer erreichbare Drogenabhängige sieht dieBundesregierung spezielle Hilfemaßnahmen vor, die eineReduzierung der gesundheitlichen Risiken, eine allmähli-che Verbesserung der gesundheitlichen und sozialen Si-tuation und das Herauslösen aus der Drogenszene zumZiel haben. Hierzu dient die rechtliche Absicherung derDrogenkonsumräume, in denen Notfallhilfe und Bera-tungsangebote vorgehalten werden. Die Bundesregierungwird darauf hinwirken, dass derartige Hilfeeinrichtungenauch in den Bundesländern ermöglicht werden, die diesbisher ablehnen. Eine weitere, auf diese Zielgruppe ori-entierte Maßnahme ist die Arzneimittelstudie zur heroin-gestützten Behandlung Opiatabhängiger. In sieben Groß-städten soll noch in diesem Jahr erprobt werden, ob – ausgehend von den positiven Erfahrungen der Schweizund der Niederlande – langjährig Heroinabhängige durchdie ärztliche Vergabe des Originalstoffes Heroin unter be-gleitender psychosozialer Betreuung in das Hilfesystem

integriert und in Behandlung gebracht bzw. gehalten wer-den können.

Als Ergänzung zum professionellen Suchthilfesystem istdie Selbsthilfe notwendig und effektiv. Da im Gegensatzzu den Bereichen Alkohol und Medikamente Selbsthilfe-gruppen im Bereich illegale Drogen zahlenmäßig nochnicht sehr stark vertreten sind, sollen durch verschiedeneMaßnahmen Anreize zur Bildung von Selbsthilfegruppengegeben und solche gefördert werden. Dies dient auch derEtablierung der Selbsthilfe bei der Nachbetreuung vonDrogenabhängigen.

Kinder unbehandelter suchtkranker Eltern bedürfen be-sonderer Hilfen. Die Bundesregierung wird die Situationanalysieren und bestehende kinderspezifische Interventi-onsmöglichkeiten evaluieren lassen.

Die Bundesregierung ermittelt zurzeit im Rahmen desProjekts „Migranten und Sucht“, ob gesellschaftlicheMarginalisierung und ein niedriger sozialer Status Ein-fluss auf das Entstehen von Suchtverhaltensmustern ha-ben. Ziel der Studie ist die Verbesserung der qualitativenDatenbasis sowie der qualitativen Einschätzung der Pro-blematik, um Hinweise auf Handlungsbedarf und Hand-lungsmöglichkeiten im Bereich der Prävention und derSuchtkrankenhilfe für Migranten zu erhalten.

Arbeitsgruppe „Armut und Gesundheit“

Die Bundesregierung hat eine ressortübergreifende Bund-Länder-Arbeitsgruppe „Armut und Gesundheit“ einge-richtet, die sich mit dem Zusammenhang zwischen demLeben in besonders schwierigen Lebenslagen und ge-sundheitlicher Versorgung befasst. Die Fragegestellungenreichen von der Beschäftigung mit dem Thema „Versor-gung von Obdachlosen“ über „Versorgung von Migran-tinnen und Migranten“ und der Beschäftigung mit Kin-dern und Jugendlichen aus sozial benachteiligtenStadtteilen bis hin zur gesundheitlichen Situation von al-lein Erziehenden. Das Ziel ist, mit allen Beteiligten nacheiner Situationsanalyse konkrete Handlungsansätze undHandlungsvorschläge zum Abbau bestehender Versor-gungslücken zu erarbeiten. In der Zwischenzeit sind zweiEmpfehlungsentwürfe zu den Themen: „Migration undGesundheit“ und „Medizinische Versorgung Wohnungs-loser“ erarbeitet worden.

Weiterentwicklung der Pflegeversicherung

Die Bundesregierung sieht in der Sicherung und Verbes-serung der Qualität in der Pflege sowie in der Verbesse-rung der Situation dementer Menschen eine wichtige Zu-kunftsaufgabe. Sie hat am 1. November 2000 den Entwurfeines Gesetzes zur Qualitätssicherung und zur Stärkungdes Verbraucherschutzes in der Pflege beschlossen. An-lass waren die Berichte über Mängel in der Pflege. Geradeim stationären Bereich wird von pflegebedürftigen Heim-bewohnern, die sich nicht ordentlich versorgt fühlen, odervon ihren Angehörigen – auch in öffentlichen Diskussio-nen – die Frage aufgeworfen, wieso Defizite in der Ver-sorgung herrschen, obwohl beitragsfinanzierte Leistun-gen gewährt werden, die durch erhebliche Eigenanteile zu


ergänzen sind. Mit dem Gesetzentwurf werden zwei Vor-haben zur Weiterentwicklung der Pflegeversicherung auf-gegriffen und miteinander verbunden:

– die Sicherung und Weiterentwicklung der Pflegequa-lität und

– die Stärkung der Verbraucherrechte.

Diese Vorhaben stehen für den Bereich der vollstationärenPflege in einem engen Zusammenhang mit der Novellie-rung des Heimgesetzes. Beide Gesetzentwürfe ergänzeneinander in dem Ziel, u. a. durch eine engere Zusammen-arbeit zwischen der Pflegeselbstverwaltung und der staat-lichen Heimaufsicht, die Qualität der Betreuung in Hei-men zu sichern. Ziel der Novellierung des Heimgesetzesist es außerdem, die Rechtsstellung und den Schutz derBewohner von Altenwohn-, Alten- und Altenpflegehei-men sowie von Heimen für behinderte Menschen deutlichzu verbessern. Inhaltliche Schwerpunkte sind – neben derVerbesserung der Zusammenarbeit von Heimaufsicht,Medizinischem Dienst der Krankenversicherung, Pflege-kassen und Trägern der Sozialhilfe – die Verbesserung derTransparenz bei den Heimverträgen, die Weiterentwick-lung der Mitwirkungsmöglichkeiten des Heimbeirats, dieStärkung der Heimaufsicht und die Verbesserung ihresEingriffinstrumentariums sowie die Abgrenzung zwi-schen Heim und Formen des sog. Betreuten Wohnens.

Um strukturelle Mängel in der Altenhilfe zu beheben unddas System insgesamt weiterzuentwickeln, hat die Bun-desregierung das Modellprogramm „Altenhilfestrukturender Zukunft“ initiiert. Im Mittelpunkt dieses Programmssteht eine Verstärkung der planenden und koordinieren-den Rolle der kommunalen Altenhilfe. Verbessert werdensollen Informations- und Beratungsmöglichkeiten für äl-tere Menschen, die Hilfe im Einzelfall, die Abstimmungbereits vorhandener Angebote, die Zusammenarbeit überSystemgrenzen – insbesondere von Altenhilfe und Ge-sundheitswesen – hinweg, die stärkere Verknüpfung vonAltenhilfe und Rehabilitation sowie der Auf- und Ausbauerforderlicher Hilfeangebote für Demenzkranke.

Die Pflegeversicherung ist nur eine Teilabsicherung. IhreLeistungssätze sind nach oben begrenzt und ihr Pflegebe-griff umfasst nur einen Teil der Hilfen, auf die viele Pfle-gebedürftige angewiesen sind. Erfasst wird der Bedarf anHilfe und Assistenz in den Bereichen Körperpflege, derErnährung, der Mobilität und der hauswirtschaftlichenVersorgung. Psychosoziale und kommunikative Aspektedes Pflegebedarfs bleiben weitgehend unberücksichtigt.Dies gilt insbesondere mit Blick auf die wachsendeGruppe Demenzerkrankter, deren Versorgung und Be-treuung sich oft besonders schwierig gestaltet. Die Bun-desregierung misst in diesem Zusammenhang der berufli-chen Qualifikation der Fachkräfte in der Altenpflegebesondere Bedeutung bei. Die Ausbildungen zur Alten-pflegerin bzw. zum Altenpfleger werden bisher auf derGrundlage landesrechtlicher Vorschriften durchgeführt.Sie zeichnen sich durch deutlich voneinander abwei-chende Strukturen, Ausbildungsinhalte und Mindestqua-lifikationen aus. Um die Rahmenbedingungen dafür zu

schaffen, dass auch in Zukunft die Pflege vor allem alterMenschen durch qualifiziertes Personal gesichert wird,hat die Bundesregierung ein Gesetz über die Berufe in derAltenpflege vorgelegt, das zum 1. August 2001 in Krafttreten wird. Ziel ist es, ein bundesweit einheitliches hohesNiveau der Ausbildung sicherzustellen, das Berufsbildder Altenpflegerin und des Altenpflegers attraktiver zugestalten und dem Beruf ein klares Profil zu geben. Gere-gelt werden insbesondere die Zulassung zu den Berufenin der Altenpflege, die auf eine ganzheitliche Pflege aus-gerichteten Ausbildungsziele, die Dauer der Ausbildung,das Verhältnis der praktischen Ausbildung zum Unter-richt, die obligatorischen und fakultativen Ausbildungs-einrichtungen, der Anspruch auf eine angemessene Ausbildungsvergütung sowie der Schutz der Berufsbe-zeichnungen. Die Mindestanforderungen an die Ausbil-dung sowie Einzelheiten zur staatlichen Prüfung werdenin einer Rechtsverordnung gesondert festgelegt, die eben-falls zum 1. August 2001 in Kraft treten soll.

Neben der Verbesserung des Angebots und der Qualitätambulanter Dienste, teilstationärer und stationärer Ein-richtungen für Demenzkranke werden Evaluation undWeiterentwicklung nichtmedikamentöser Therapiekon-zepte und Hilfen für Angehörige angestrebt. Die Förde-rung gesellschaftlicher Aufklärung, Entängstigung undEnttabuisierung von Demenz durch längerfristige Unter-stützung der Selbsthilfeorganisation Deutsche AlzheimerGesellschaft soll dazu beitragen, Basiswissen und Basis-kompetenz in der breiten Bevölkerung zu schaffen, umder gesellschaftlichen Ausgrenzung Demenzbetroffenerentgegenzuwirken.

Schließlich nimmt der 4. Altenbericht „Risiken im hohenAlter unter besonderer Berücksichtigung von Demenz-Herausforderungen an Politik, Wissenschaft und Gesell-schaft“ ausdrücklich Bezug auf die Bedeutung demenzi-eller Erkrankungen. Er wird einen wesentlichen Beitragdazu leisten, den Kenntnisstand zu aktualisieren, Defizitezu benennen und Lösungsansätze aufzuzeigen.

VIII. Rechte von behinderten Menschen stärken –Chancengleichheit fördern

Trotz vieler Fortschritte auf dem Gebiet der Behinderten-politik ist eine Chancengleichheit von behinderten undnicht behinderten Menschen in der Vergangenheit nichterreicht worden. Es bestehen weiterhin in vielfältiger Hin-sicht gesellschaftliche Barrieren, etwa beim Zugang zumArbeitsmarkt. Die neue Bundesregierung wird deshalbentsprechend der Koalitionsvereinbarung alle Anstren-gungen unternehmen, um

– die Selbstbestimmung und gleichberechtigte gesell-schaftliche Teilhabe von behinderten Menschen zufördern und

– dem im Grundgesetz verankerten Benachteili-gungsverbot für behinderte Menschen Geltung zu ver-schaffen.


VIII.1 Weiterentwicklung der Rehabilitation undder Teilhabe behinderter Menschen

Die Koalitionsfraktionen haben in ihrer Koalitionsverein-barung vom 20. Oktober 1998 beschlossen, das Recht derRehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen in ei-nem Sozialgesetzbuch IX zusammenzufassen und weiter-zuentwickeln. In Konkretisierung der Vorgaben der Ko-alitionsvereinbarung hat die Koalitionsarbeitsgruppe„Behindertenpolitik“ im Oktober 1999 die „Eckpunktezum Sozialgesetzbuch IX“ vorgelegt. Sie sind nach einembreit angelegten Abstimmungsprozess von den Koaliti-onsfraktionen im Deutschen Bundestag einstimmig gebil-ligt und innerhalb wie außerhalb des Bundestages begrüßtworden. Die grundlegende Reform wird die Situation be-hinderter Menschen wesentlich verbessern.

Die Regelung des Rechtes der Rehabilitation und der Ein-gliederung behinderter Menschen in einem Sozialgesetz-buch IX geschieht nach folgenden Grundsätzen:

1. Das Benachteiligungsverbot in Artikel 3 Abs. 3 Satz 2des Grundgesetzes wird im Bereich der Sozialpolitikumgesetzt.

2. Die Divergenz und Unübersichtlichkeit des bestehen-den Rehabilitationsrechtes wird beendet. So sollenRegelungen, die für mehrere Sozialleistungsbereicheeinheitlich sein können, nur an einer Stelle getroffenwerden. Vorschriften, die unterschiedlich sein müs-sen, sollen nach gleichen Gesichtspunkten angeordnetwerden. Begriffe und Abgrenzungskriterien aller ein-schlägigen Regelungen sollen unabhängig von ihremStandort vereinheitlicht werden.

3. Es wird eine gemeinsame Plattform errichtet, auf derdurch Koordination, Kooperation und Konvergenz eingemeinsames Recht und eine einheitliche Praxis derRehabilitation und der Behindertenpolitik ermöglichtwerden.

4. Der Zugang zu und die Erbringung von Leistungenwerden bürgernah organisiert und die Strukturen fürdie Zusammenarbeit von Leistungsträgern, Leistungs-erbringern und Leistungsempfängern geregelt sowiedie Leistungen der Rehabilitation und der Eingliede-rung behinderter Menschen unter Sicherung von Qua-lität und Effizienz gesteuert.

5. Dem besonderen Regelungsbedarf für Frauen mit Be-hinderungen – insbesondere behinderte und allein er-ziehende Mütter mit behinderten Kindern – soll Rech-nung getragen werden.

6. Die Regelungen des Rehabilitations- und Schwerbe-hindertenrechts sollen mit dem Ziel einer Aktualisie-rung und Verbesserung den zeitgemäßen Anforderun-gen angepasst werden. Leistungsausweitungen undNeuregelungen stehen unter dem Vorbehalt der Finan-zierbarkeit und sind in erster Linie durch Effizienz-steigerungen, Vereinfachungen und Kosteneinsparun-gen im bestehenden System zu realisieren.

7. Die Einbeziehung der Träger der Sozialhilfe und deröffentlichen Jugendhilfe in den Kreis der Rehabilita-tionsträger.

Das Sozialgesetzbuch IX sieht auch vor, im Bereich derSozialhilfe künftig auf eine Prüfung der Bedürftigkeit be-hinderter Menschen im Zusammenhang mit medizini-schen und berufsfördernden Leistungen der Eingliede-rungshilfe für Behinderte zu verzichten. Hierdurch wirdeine Gleichbehandlung behinderter Sozialhilfeempfängermit Rehabilitanden der Kranken- und Arbeitslosenversi-cherung erreicht. Der Deutsche Bundestag hat das IX. Buch Sozialgesetzbuch mittlerweile verabschiedet. Esliegt dem Bundesrat zur Beschlussfassung vor. Das Ge-setz soll am 1. Juli 2001 in Kraft treten.

Zurzeit erarbeitet eine Projektgruppe „Gleichstellung be-hinderter Menschen“ im Auftrag der Bundesregierung einandere Politikbereiche betreffendes Gleichstellungsge-setz für behinderte Menschen, das noch in dieser Wahlpe-riode eingebracht werden soll.

Darüber hinaus soll das Mietrechtsreformgesetz behinder-ten Menschen die barrierefreie Gestaltung von Mietwoh-nungen erleichtern. Bauliche Veränderungen oder sonstigeEinrichtungen, die für die behindertengerechte Nutzungeines Mietobjekts oder den Zugang zu ihm erforderlichsind, können dadurch künftig besser verwirklicht werden.Die Bundesregierung stärkt damit die Eigenständigkeitund Chancengleichheit behinderter Menschen im Hinblickauf ihre Wohnsituation.

VIII.2 Chancengleichheit schwerbehinderterMenschen in Arbeit und Beruf verbessern

Angesichts der seit Jahren überdurchschnittlich hohen Ar-beitslosigkeit schwerbehinderter Menschen war die Ver-pflichtung für Politik und Gesellschaft, sich aktiv um dieIntegration von Menschen mit Behinderungen in den Be-ruf zu bemühen, besonders dringlich. Mit dem „Gesetzzur Bekämpfung der Arbeitslosigkeit Schwerbehinder-ter“, das zum 1. Oktober 2000 in Kraft getreten ist, soll dieChancengleichheit schwerbehinderter Menschen im Ar-beits- und Berufsleben verbessert und ihre Arbeitslosig-keit schnellstmöglich und nachhaltig abgebaut werden.Trotz der seit 1974 unverändert geltenden Regelung, nachder Arbeitgeber verpflichtet sind, auf 6 % ihrer Arbeits-plätze schwerbehinderte Menschen zu beschäftigen, undtrotz einer zweimaligen Erhöhung der Ausgleichsabgabein den Jahren 1986 und 1990 hat die Zahl der beschäftig-ten schwerbehinderten Menschen bis 1998 abgenommen.Vorrangiges Ziel der neuen Bundesregierung ist es daher,in den nächsten zwei bis drei Jahren etwa 50 000 arbeits-lose schwerbehinderte Menschen dauerhaft in den erstenArbeitsmarkt einzugliedern. Dies soll insbesondere durcheine effektivere Umgestaltung von Ausgleichsabgabe undBeschäftigungsquote geschehen. So ist der Pflichtsatzvon 6 % auf 5 % gesenkt worden, die dauerhafte Senkungjedoch an die Bedingung geknüpft, dass das angestrebteZiel erreicht wird. Andernfalls beträgt der Pflichtsatz ab1. Januar 2003 wieder 6 %.


Mit der befristeten Senkung der Beschäftigungspflicht-quote soll ein Signal für die Arbeitgeber gesetzt werden,sich der Integration von schwerbehinderten Menschenstärker anzunehmen. Der bisher für alle Arbeitgeber un-abhängig von den Bemühungen um Erfüllung ihrer Be-schäftigungspflicht einheitlich hohe Ausgleichsabgabe-betrag ist der Antriebsfunktion der Ausgleichsabgabenicht ausreichend gerecht geworden. Heute ist deshalbihre Höhe gestaffelt und davon abhängig, in welchemUmfang der Arbeitgeber die Beschäftigungsquote nichterfüllt.

Gleichzeitig wurden durch das Gesetz Regelungen geschaffen, damit die Beschäftigung von schwerbehin-derten Menschen im Einzelfall auch durchgesetzt oder ge-sichert werden kann. Deshalb wurden die Beteiligungs-rechte der Vertretungen der schwerbehinderten Menschengestärkt und durch besondere Verpflichtungen der Arbeit-geber ausgebaut. Der Arbeitgeber ist nun verpflichtet,sich bei der Prüfung, ob Arbeitsplätze mit schwerbehin-derten Menschen besetzt werden können, Vermittlungs-vorschläge vom Arbeitsamt machen zu lassen, bei derPrüfung die Schwerbehindertenvertretung zu beteiligenund seine Entscheidung nachprüfbar zu machen.

Der Arbeitgeber ist weiterhin verpflichtet, mit derSchwerbehindertenvertretung und den anderen im Gesetzgenannten Vertretungen verbindliche Regelungen zur In-tegration schwerbehinderter Menschen zu vereinbaren,also eine umfassende Integrationsvereinbarung abzu-schließen. Um der besonderen Situation schwerbehinder-ter Frauen Rechnung zu tragen, ist ausdrücklich vorgese-hen, dass in der Integrationsvereinbarung Regelungen zurBeschäftigung eines angemessenen Anteils schwerbehin-derter Frauen zu treffen sind. Die bisherigen Pflichten desArbeitgebers zu behinderungsgerechter Gestaltung vonArbeitsplätzen einschließlich der Arbeitsorganisation unddes Arbeitsumfeldes („barrierefreier“ Zugang) sind durchbesondere Rechte der schwerbehinderten Menschen aufeinen behinderungsgerechten Arbeitsplatz und auf Be-schäftigung entsprechend ihren Kenntnissen und Fähig-keiten, auf bevorzugte Teilnahme an innerbetrieblichenWeiterbildungsmaßnahmen und auf Erleichterung derTeilnahme an außerbetrieblichen Fortbildungsmaßnah-men ergänzt worden.

In allen Arbeitsämtern werden besondere Stellen einge-richtet, die den Besonderheiten der zu betreuenden Perso-nen Rechnung tragen. Arbeitgeber, die schwerbehinderteArbeitslose einstellen wollen oder schwerbehinderteMenschen weiterbeschäftigen möchten, müssen sich da-rauf verlassen können, dass ihnen Arbeitsämter undHauptfürsorgestellen rasch und kompetent helfen. DasArbeitsamt soll deshalb den Arbeitgeber umfassend bera-ten und ihm dabei soweit möglich und erforderlich auchdie Fördermöglichkeiten aufzeigen. Die Integrationsfach-dienste zur Unterstützung der Bundesanstalt für Arbeit beider Vermittlung arbeitsloser schwerbehinderter Men-schen werden zu einem flächendeckenden und wohnort-nahen Netz auf- und ausgebaut.

IX. Zuwanderung sozialverträglich gestaltenTrotz der aktiven Beteiligung von Zuwanderinnen undZuwanderern am wirtschaftlichen und gesellschaftlichenGeschehen in Deutschland unterscheidet sich ihre ökono-mische und soziale Situation von der der Gesamtbevölke-rung. Insbesondere die vergleichsweise schlechteren Bil-dungsabschlüsse von Kindern ausländischer Herkunftund ihre geringere Ausbildungsbeteiligung (siehe BerichtTeil A Kap. IX) führen bei der ausländischen Bevölkerungzu wesentlich ungünstigeren Startchancen und in derFolge häufig zu größerer Arbeitslosigkeit, zu einem er-höhten Sozialhilferisiko und einer stärkeren Betroffenheitvon relativer Einkommensarmut und Niedrigeinkommen.Vor diesem Hintergrund ist die sozialverträgliche Gestal-tung der Zuwanderung und eine möglichst gleichberech-tigte Teilhabe der Zuwanderer am gesellschaftlichen Leben eine vordringliche gesellschaftspolitische Integra-tionsaufgabe. Dabei bildet die Integration der auf Dauerrechtmäßig in Deutschland lebenden Ausländerinnen undAusländer den Schwerpunkt der Ausländerpolitik derBundesregierung. Der steigende Frauenanteil unter derausländischen Bevölkerung und ihre von spezifischenSchwierigkeiten geprägte Lebenssituation erfordern zu-sätzlich zielgruppengerechte Maßnahmen auf der Grund-lage gesicherter Erkenntnisse über ihren Integrationspro-zess. Einen Überblick der Integrationsleistungen derBundesregierung bietet im Materialband Kap. IX.5.

Völkerrechtliche Verpflichtungen, fortschreitende Globa-lisierung, die Harmonisierung des Ausländer- und Asyl-rechts auf EU-Ebene sowie das Interesse Deutschlands ander Beschäftigung von Migranten (z. B. qualifizierte Ar-beitskräfte) führen dazu, dass es auch künftig Zuwande-rung geben wird. Die Integration der Zuwanderer ist einwichtiges Ziel der Bundesregierung. Sie geht davon aus,dass der größte Teil der ausländischen Arbeitnehmer undihrer Familien auf Dauer in Deutschland bleiben wird.Dies gilt vor allem für die hier geborenen und aufge-wachsenen Ausländer. Die Politik kann dabei lediglich dieRahmenbedingungen für eine integrationsfreundliche Gesellschaft schaffen. Die Integration selbst ist eine ge-samtgesellschaftliche Aufgabe, die nur gemeinsam vonZuwanderern und deutscher Mehrheitsbevölkerung erfolg-reich gestaltet werden kann. Trotz erheblicher integrati-onspolitischer Fortschritte und Erfolge unternimmt dieBundesregierung weiterhin alle Anstrengungen, um dieIntegration von Zuwanderern zu fördern und zu vertiefen.Integration erhöht die Chancen einer gleichberechtigtenTeilhabe an der Gesellschaft und ist damit ein Beitrag ge-gen Armut.

Das neue Staatsangehörigkeitsrecht

Die unmittelbar nach Amtsantritt der Bundesregierungeingeleitete Reform des Staatsangehörigkeitsrechts ist einwichtiger Baustein der Integrationspolitik. An der Einbe-ziehung des rechtmäßig auf Dauer in der BundesrepublikDeutschland lebenden ausländischen Bevölkerungsteilsdurch Verleihung der deutschen Staatsangehörigkeit be-steht ein öffentliches Interesse schon deshalb, weil keinStaat es auf Dauer hinnehmen kann, dass ein zahlenmäßig


bedeutender Teil seiner Bevölkerung über Generationenhinweg außerhalb der staatlichen Gemeinschaft steht undvon den Rechten und Pflichten eines Bürgers gegenüberdem Staat ausgeschlossen bleibt. Das Staatsangehörig-keitsrecht entscheidet über die Zugehörigkeit zum Staats-volk, von dem alle Staatsgewalt ausgeht (Art. 20 Abs. 2des Grundgesetzes). Es entspricht der demokratischenIdee, eine Kongruenz zwischen den Inhabern demokrati-scher politischer Rechte und der dauerhaft der staatlichenHerrschaft unterliegenden inländischen Wohnbevölke-rung herzustellen.156 Das neue Staatsangehörigkeitsrechtbezieht bisher abseits stehende Bevölkerungsteile ein. Esverhindert, dass sich die Schere zwischen Wohnbevölke-rung und Wahlvolk noch weiter öffnet, und fördert damitdie Demokratie in der Bundesrepublik Deutschland. Zu-gleich wird den betroffenen Menschen verdeutlicht, dasssie in Deutschland nicht nur Gäste sind, sondern Teil derGesellschaft. Gleichzeitig präsentiert sich Deutschlandgegenüber der internationalen Staatengemeinschaft alsmodernes, weltoffenes Land.

Durch das Gesetz zur Reform des Staatsangehörigkeits-rechts vom 15. Juli 1999 (BGBl. I S. 1618), dessen we-sentliche Teile am 1. Januar 2000 in Kraft getreten sind,ist das deutsche Staatsangehörigkeitsrecht grundlegendmodernisiert worden. Zwei Neuerungen sind besondershervorzuheben:

1. Das Abstammungsprinzip, nach dem nur Kinder deut-scher Eltern die deutsche Staatsangehörigkeit mit derGeburt erwerben, wurde um ein neues ius soli ergänzt.Seit dem 1. Januar 2000 erwerben in Deutschland ge-borene Kinder ausländischer Eltern mit der Geburt diedeutsche Staatsangehörigkeit, wenn ein Elternteil seitacht Jahren rechtmäßig seinen gewöhnlichen Aufent-halt im Inland hat und eine Aufenthaltsberechtigungoder seit drei Jahren eine unbefristete Aufenthaltser-laubnis besitzt. Wenn die Kinder neben der deutschennoch eine andere Staatsangehörigkeit erwerben, habensie bei Volljährigkeit zwischen der deutschen und derausländischen Staatsangehörigkeit zu wählen (Opti-onspflicht).

2. Erwachsene Ausländer erwerben nach acht Jahren(bisher: nach 15 Jahren) einen Einbürgerungsan-spruch. Dieser Anspruch hängt nun insbesondere vonausreichenden Kenntnissen der deutschen Spracheund einem Bekenntnis zum Grundgesetz ab. Die Ein-bürgerung von extremistischen Ausländern ist durcheine neue „Schutzklausel“ ausgeschlossen. Die aus-ländische Staatsangehörigkeit ist grundsätzlich aufzu-geben (Vermeidung von Mehrstaatigkeit).

Das neue Staatsangehörigkeitsrecht hat auch positiveAuswirkungen auf die Spätaussiedler und die in den Auf-nahmebescheid einbezogenen nichtdeutschen Ehegattenoder Abkömmlinge: Mit Ausstellung der Bescheinigungzur Aufnahme von Spätaussiedlern nach § 15 Abs. 1 bzw.Abs. 2 BVFG erwerben sie kraft Gesetzes die deutsche

Staatsangehörigkeit (§ 7 StAG). Diese Regelung löst diebisherige Antragseinbürgerung ab.

Unabhängige Kommission „Zuwanderung“

Wie bereits in Teil A dargestellt, kommen zurzeit Zuwan-derinnen und Zuwanderer verschiedener Kategorien nachDeutschland: Spätaussiedler, nachziehende Familienan-gehörige (im Wesentlichen Ehegatten und Kinder von hierbereits lebenden Ausländern aus Staaten außerhalb derEuropäischen Union), jüdische Zuwanderer aus den Ge-bieten der ehemaligen Sowjetunion, EU-Bürger, die vonihrem Recht auf Freizügigkeit Gebrauch machen sowiepolitisch Verfolgte oder Personen, die aus anderen Grün-den ein Bleiberecht erhalten. Neben diesen potenziell aufDauer zuwandernden Personengruppen kommen mit Bür-gerkriegsflüchtlingen sowie Asylbewerbern, die nach Be-endigung der Bürgerkriegssituation oder nach negativemAusgang der Asylverfahren Deutschland grundsätzlichwieder verlassen müssen, Menschen mit lediglich vo-rübergehendem Aufenthalt nach Deutschland.

Der akute Mangel an hoch qualifizierten Fachleuten zeigt,dass Bedarf insbesondere an qualifizierter Zuwanderungbesteht. Die Bundesregierung hat durch die Green-Card-Initiative die rechtlichen Voraussetzungen dafür geschaf-fen, dass zunächst die benötigten Fachkräfte im Bereichder Informationstechnologie nach Deutschland kommenkönnen. Es zeigt sich, dass u. a. durch die Globalisierungder Weltwirtschaft und demographische Entwicklungenein weiter gehender Bedarf an Arbeitskräften besteht.

Ebenso muss berücksichtigt werden, in welchem Umfangweitere Zuwanderung als Folge der Osterweiterung derEuropäischen Union zu erwarten ist. Vor dem Hinter-grund, dass die Ausländerpolitik bereits weitgehend ver-gemeinschaftet ist, muss schließlich an mögliche quanti-tative Veränderungen der Zuwanderung infolge derGemeinsamen Europäischen Migrationspolitik gedachtwerden. Hier ist in einem ersten Schritt ein Vorschlag derEuropäischen Kommission für eine Richtlinie zur Famili-enzusammenführung bereits vorgelegt worden.

Zuwanderung findet auch durch die Berufung auf dasAsylrecht statt. Dies gilt zum einen für diejenigen, die alsAsylberechtigte anerkannt werden. Zum anderen bleibenviele Asylbewerber trotz erfolgloser Berufung auf dasAsylrecht weiterhin in Deutschland, insbesondere weil ei-ner Abschiebung rechtliche oder tatsächliche Abschie-bungshindernisse entgegenstehen. Es ist daher auch zuprüfen, ob und wie die Verfahren so geändert werden kön-nen, dass im Ergebnis kürzere verfahrensbedingte Auf-enthalte erreicht und eine schnellere Feststellung derwirklich Hilfebedürftigen ermöglicht werden.

Zur Gestaltung der weiteren Zuwanderung hat die Bun-desregierung im Juli 2000 die Unabhängige Kommission„Zuwanderung“ berufen. Der Auftrag der Kommission istkeinen politischen Vorgaben unterworfen. Die Kommis-sion soll alle mit der Zuwanderung verbundenen Fragenprüfen. Hierzu gehören die Fragen eines Bedarfs an qua-lifizierter Zuwanderung und die Folgerungen, die aus dergegenwärtigen und künftigen demographischen Entwick-

156 Siehe Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 31. Oktober 1990,BVerfGE 83, 37, 51 f.


lung zu ziehen sind. Dabei sollen sowohl die auf europä-ischer Ebene in Angriff genommenen Regelungen im Be-reich der Zuwanderungspolitik als auch die möglichenWanderungsbewegungen, die eine Erweiterung der Euro-päischen Union nach Osten für Deutschland mit sich brin-gen, berücksichtigt werden. Konkrete Vorschläge derKommission werden im Sommer 2001 erwartet.

Förderung ausländischer Jugendlicher im Rahmendes Sofortprogramms zum Abbau derJugendarbeitslosigkeit

Die Verbesserung der Bildungs- und Ausbildungschancenvon Kindern ausländischer Herkunft ist eine Grundlagefür die Realisierung einer gleichberechtigten Teilhabe amgesellschaftlichen Leben und stellt für die Politik eine be-sondere Herausforderung dar. Die schulische Bildungsteht unter der Kultushoheit der Länder und somit in de-ren Regelungskompetenz. Die Bundesregierung hat hierkeinen unmittelbaren Einfluss. Sie kann lediglich durcheinzelne Modellvorhaben zur Benachteiligtenförderung,in die insbesondere auch die jungen Ausländerinnen undAusländern einbezogen sind, einen Beitrag zur Integra-tion dieser Personengruppe leisten.

Einen besonderen Schwerpunkt stellt das „Sofortpro-gramm zum Abbau der Jugendarbeitslosigkeit – Ausbil-dung, Qualifizierung und Beschäftigung Jugendlicher“dar. Mit dem Programm werden zwei Schwerpunkte ver-folgt: Zum einen sind verschiedene Maßnahmen zur Qua-lifizierung und Wiedereingliederung von arbeitslosen Ju-gendlichen vorgesehen, zum anderen sollen Jugendliche,die noch keinen Ausbildungsplatz gefunden bzw. eineAusbildung abgebrochen haben, durch verschiedene zusätzliche Aktivitäten in eine Ausbildung vermitteltwerden.

Nach den Richtlinien zur Durchführung des Sofortpro-gramms sind ausländische Jugendliche entsprechendihrem Anteil an den noch nicht vermittelten Bewerberin-nen und Bewerbern für Ausbildungsplätze (September2000: 12,4 %) oder entsprechend ihrem Anteil an den ju-gendlichen Arbeitslosen (Jahresdurchschnitt 2000:13,2 %) zu berücksichtigen. Mit dem Sofortprogrammwurden 1999 und 2000 rund 268 000 Jugendliche geför-dert, hierunter rund 32 000 (12 %) ausländische Jugendli-che. Entsprechend der Zielsetzung des Programms, flexi-bel einsetzbare Hilfen anzubieten, wurde ein Teil derJugendlichen mit einer Kombination mehrerer Maßnah-men an Ausbildung oder Beschäftigung herangeführt. DieBeteiligung ausländischer Jugendlicher gelang nicht imgeplanten Umfang.

Ferner wird mit dem Artikel 2 des Sofortprogramms (För-derung von lokalen und regionalen Projekten zur Aus-schöpfung und Erhöhung des betrieblichen Lehrstellen-angebotes) die Umsetzung innovativer Konzepte zurAusschöpfung und dauerhaften Erhöhung des betriebli-chen Ausbildungsplatzangebotes gefördert. Insgesamt wur-den bundesweit im Rahmen von 268 Projekten 9 028 zu-sätzliche betriebliche Ausbildungsplätze gewonnen.Davon entfielen auf 27 Projekte zur Gewinnung zusätzli-

cher Ausbildungsstellen bei Betrieben mit ausländischenInhabern 272 Ausbildungsplätze und auf sieben Projektezur Gewinnung zusätzlicher betrieblicher Ausbildungs-stellen für ausländische Jugendliche 154 Ausbildungs-plätze. Die Projekte laufen bis zu drei Jahre, sodass mitder entstandenen Infrastruktur weitere betriebliche Aus-bildungsplätze gewonnen werden können.

Die berufliche Ausbildung ausländischer Jugendlicherwird von der Bundesregierung über die Angebote derBundesanstalt für Arbeit hinaus auch in zahlreichen Pro-jekten und Maßnahmen gefördert. Die Förderung vonMigrantinnen und Migranten ist ein Innovationsbereichdes neuen Programms „Berufliche Qualifizierung fürZielgruppen mit besonderem Förderbedarf“. In diesemProgramm soll die berufliche Qualifizierung durch Auf-und Ausbau von zielgruppenspezifischen Unterstützungs-maßnahmen in Ausbildungsvorbereitung und Ausbil-dung, durch die Erprobung und Entwicklung von neuenModellen der Nachqualifizierung und durch die Weiter-entwicklung von Beratungsangeboten für Teilnehmer undBetriebe verbessert werden.

Neuregelung des Arbeitsmarktzugangs für Asyl-bewerber, Bürgerkriegsflüchtlinge und geduldeteAusländer

Die Bundesregierung hat mit einer Ersten Verordnung zurÄnderung der Arbeitsgenehmigungsverordnung (in Kraftgetreten am 15. Dezember 2000) den Arbeitsmarktzugangfür die nach dem 15. Mai 1997 eingereisten Asylbewer-ber, geduldeten Ausländer und Ausländer mit Aufent-haltsbefugnis neu geregelt. Aufgrund einer Weisung derfrüheren Bundesregierung wurde Asylbewerbern und ge-duldeten Ausländern die Arbeitserlaubnis für die Auf-nahme einer Beschäftigung oder einer Ausbildung bislangauf unbestimmte Zeit verweigert. Sie können nunmehr dieArbeitserlaubnis für die erstmalige Aufnahme einer Be-schäftigung nach einer Wartezeit von einem Jahr erhalten.Für die Ausländer mit Aufenthaltsbefugnis wird dieseMöglichkeit ohne Wartezeit eröffnet. Die Vorrangprüfungvor der Erteilung der Arbeitserlaubnis bleibt in beidenFällen erhalten. Für die Fortsetzung von seit mindestenseinem Jahr bestehender Beschäftigungen bei demselbenArbeitgeber können die Arbeitserlaubnisse von den Arbeitsämtern künftig ohne erneute Prüfung des Vermitt-lungsvorrangs weiter erteilt werden. Durch die Möglich-keit der Arbeitsaufnahme wird auch das Risiko ausländi-scher Haushalte, soziale Leistungen in Anspruch nehmenzu müssen, verringert. Außerdem wurden die Arbeitsäm-ter angewiesen, die Regelung, nach der traumatisiertenbosnischen Flüchtlingen die Arbeitserlaubnis im Rahmender Härtefallregelung des § 1 Abs. 2 Arbeitsgenehmi-gungsverordnung unabhängig vom Vermittlungsvorrangerteilt wird, auf alle traumatisierten Ausländer unabhän-gig von ihrer Herkunft anzuwenden. Mit dieser Neurege-lung wurde ein weiterer zeitlich unbegrenzter Ausschlussdieser Gruppen vom Arbeits- und Ausbildungsmarkt, dersozialpolitisch nicht mehr zu vertreten war, beendet unddamit auch ein wichtiger Beitrag zu deren Integration ge-leistet. Die Erleichterung beim Arbeitsmarktzugang für


traumatisierte Flüchtlinge entspricht darüber hinaus denhumanitären Grundsätzen der Bundesregierung.

Gesundheitsvorsorge

Die Bundesregierung legt besonderen Wert auf Gesund-heitsförderung und Prävention zur Vermeidung vonKrankheiten. Für Migranten hält sie dabei besondere An-gebote bereit, die sowohl sprachlichen Verständigungs-schwierigkeiten als auch kulturellen BesonderheitenRechnung tragen. So liegen zur gesundheitlichen Auf-klärung etwa in den Themenbereichen Gesundheit vonKindern, Aids-Prävention und Suchtvorbeugung mittler-weile 15 Broschüren der Bundeszentrale für gesundheit-liche Aufklärung (BZgA) in insgesamt 14 Sprachen vor.Zusätzlich hat die BZgA für die am häufigsten vertretenenMigrantengruppen Basismaterialien zu diesen Themenerstellt und speziell zur Aids-Prävention außerdem ziel-

gruppenspezifische Medien für ausländische Bürgerinnenund Bürger erarbeitet. So wird gemeinsam mit dem Wis-senschaftlichen Institut der Ärzte Deutschlands (WIAD)eine Broschürenserie für in der Bundesrepublik lebendeTürkinnen und Türken angeboten, die den besonderen so-zialen Strukturen innerhalb türkischer Familien Rechungträgt und kulturspezifisch angepasst ist.

Seit 1999 ist die Bundesregierung Mitglied im bundes-weiten Arbeitskreis „Migration und Öffentliche Gesund-heit“. Ziel dieses bei der Beauftragten der Bundesregie-rung für Ausländerfragen angesiedelten Arbeitskreisessind die Verbesserung der Informationsverbreitung unddie Koordinierung von Maßnahmen. Damit steht ein In-strument zur Vernetzung der zahlreichen Aktivitäten indiesem Bereich zur Verfügung, um zentrale Informatio-nen dezentral zugänglich zu machen und die Informati-onstransparenz zu verbessern.

Anhang


Lebenslagen in DeutschlandDaten und Fakten

Materialband zum Ersten Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierung


Inhal tsverzeichnisSeite

Einleitung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

1. Datengrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 226

2. Forschungsbedarf und -perspektiven . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 230

Exkurs: Armuts- und Reichtumsberichterstattung im internationalen Kontext . . . 233

Teil A: Die soziale Lage in Deutschland bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237


I.1 Die Verteilung von Einkommen auf Personen und Haushalte . . . . . . . . . 237

I.1.1 Methodische Besonderheiten der EVS 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 237

I.1.2 Einkommensreichtum . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238I.1.2.1 Die erweiterte 10 %-Stichprobe der Lohn- und Einkommensteuer-

statistik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 238I.1.2.2 Schematische Darstellung für die Ermittlung des Nettoeinkommens . . . 239I.1.2.3 Verbesserte Datenbasis durch die Kombination von Statistiken . . . . . . . 240

I.1.3 Zusammenfassung von zukünftigen Datenerfordernissen für die Armuts-und Reichtumsberichterstattung im Bereich „Einkommen“ . . . . . . . . . . 242

I.1.4 Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

Anhangtabelle I.1 Entwicklung gesamtwirtschaftlicher Indikatoren 1973 bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 244

Anhangtabelle I.2 Entwicklung von Bevölkerung, der Erwerbsbeteiligungund der Arbeitslosigkeit 1973 bis 1998 . . . . . . . . . . . . . 246

Anhangtabelle I.3 Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen ausunselbstständiger Arbeit für Arbeitnehmer 1973 bis 1998nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen – Westdeutsch-land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Anhangtabelle I.4 Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen ausunselbstständiger Arbeit auf Arbeitnehmer 1993 und1998 nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen – West-,Ost- und Gesamtdeutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 247

Anhangtabelle I.5 Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen ausselbstständiger Arbeit auf Bezieherhaushalte 1973 bis1998 nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen – West-deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

Anhangtabelle I.6 Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen ausselbstständiger Arbeit auf Bezieher 1993 und 1998 nachausgewählten Ungleichheitsmaßen – West-, Ost- und Ge-samtdeutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248

Anhangtabelle I.7 Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen ausVermögen auf Bezieher von Vermögenseinkommen 1973bis 1998 nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen – West-deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249

Anhangtabelle I.8 Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen ausVermögen auf Bezieher von Vermögenseinkommen 1993


und 1998 nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen –West-, Ost- und Gesamtdeutschland . . . . . . . . . . . . . . . . 249

Anhangtabelle I.9 Entwicklung der Verteilung der Marktäquivalenzeinkom-men auf alle Personen von 1973 bis 1998 nach ausge-wählten Ungleichheitsmaßen – Westdeutschland . . . . . . 250

Anhangtabelle I.10 Entwicklung der Verteilung der Marktäquivalenzeinkom-men auf alle Personen 1993 und 1998 nach ausgewähltenUngleichheitsmaßen – West-, Ost- und Gesamtdeutsch-land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 251

Anhangtabelle I.11 Entwicklung der Verteilung der Nettoäquivalenzeinkom-men von 1973 bis 1998 nach ausgewählten Ungleich-heitsmaßen und Dezilen – Westdeutschland . . . . . . . . . 252

Anhangtabelle I.12 Entwicklung der Verteilung der Nettoäquivalenzeinkom-men 1993 und 1998 nach ausgewählten Ungleichheits-maßen und Dezilen – West-, Ost- und Gesamtdeutsch-land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 253

Anhangtabelle I.13 Gruppenspezifische Armutsquoten nach dem eigenen Al-ter für alternative Armutsgrenzen 1973 bis 1998 (AlteOECD-Skala) – Westdeutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . 254

Anhangtabelle I.14 Gruppenspezifische Armutsquoten nach dem eigenen Al-ter für alternative Armutsgrenzen 1973 bis 1998 (NeueOECD-Skala) – Westdeutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . 255

Anhangtabelle I.15 Gruppenspezifische Armutsquoten nach dem eigenen Al-ter für alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (AlteOECD-Skala) – West-, Ost- und Gesamtdeutschland . . . 256

Anhangtabelle I.16 Gruppenspezifische Armutsquoten nach dem eigenen Al-ter für alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (NeueOECD-Skala) – West-, Ost- und Gesamtdeutschland . . . 257

Anhangtabelle I.17 Gruppenspezifische Armutsquoten nach Alter und Ge-schlecht der Bezugsperson für alternative Armutsgren-zen 1973 bis 1998 (Alte OECD-Skala) – Westdeutsch-land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 258

Anhangtabelle I.18 Gruppenspezifische Armutsquoten nach Alter und Ge-schlecht der Bezugsperson für alternative Armutsgren-zen 1973 bis 1998 (Neue OECD-Skala) – Westdeutsch-land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 259

Anhangtabelle I.19 Gruppenspezifische Armutsquoten nach Alter und Ge-schlecht der Bezugsperson für alternative Armutsgrenzen1993 und 1998 (Alte OECD-Skala) – West-, Ost- und Ge-samtdeutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 260

Anhangtabelle I.20 Gruppenspezifische Armutsquoten nach Alter und Ge-schlecht der Bezugsperson für alternative Armutsgrenzen1993 und 1998 (Neue OECD-Skala) – West-, Ost- undGesamtdeutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 261

Anhangtabelle I.21 Gruppenspezifische Armutsquoten nach Haushaltsty-pen 1973 bis 1998 (Alte OECD-Skala) – Westdeutsch-land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 262

Anhangtabelle I.22 Gruppenspezifische Armutsquoten nach Haushaltsty-pen 1973 bis 1998 (Neue OECD-Skala) – Westdeutsch-land . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 263

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Anhangtabelle I.23 Gruppenspezifische Armutsquoten nach Haushaltstypenfür alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (Alte OECD-Skala ) – West-, Ost- und Gesamtdeutschland . . . . . . . . 264

Anhangtabelle I.24 Gruppenspezifische Armutsquoten nach Haushaltstypenfür alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (NeueOECD-Skala) – West-, Ost- und Gesamtdeutschland . . . 265

Anhangtabelle I.25 Dynamik der Nettoäquivalenzeinkommen nach Einkom-mensgruppen – Einkommensdynamik nach Einkom-mensklassen – Glass-Prais-Index . . . . . . . . . . . . . . . . . . 266

Anhangtabelle I.26 Mobilität zwischen Jahres- und permanenten Ein-kommen – Haushaltsnettoeinkommen (OECD alt – Me-dian) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 267

Anhangtabelle I.27 Entwicklung des Haushaltsnettoeinkommens nach Ge-schlecht und Alter der Bezugsperson (DM/Monat und %)– Haushalte mit deutscher Bezugsperson, die an den Wel-len 1 und 2 teilgenommen haben . . . . . . . . . . . . . . . . . . 268

Anhangtabelle I.28 Entwicklung des Haushaltsnettoeinkommens nach derüberwiegenden Einkommensart in Welle 1 (DM/Monatund %) – Haushalte mit deutscher Bezugsperson, die anden Wellen 1 und 2 teilgenommen haben . . . . . . . . . . . . 269

Anhangtabelle I.29 Einkommensmobilität der Haushalte im unteren Einkom-mensbereich – Haushalte mit deutscher Bezugsperson,die an den Wellen 1 und 2 teilgenommen haben . . . . . . 270

Anhangtabelle I.30 Veränderung der Höhe wichtiger Einkommen nach Ein-kommensarten bei Aussteigern und Haushalten mit Ver-bleib im Niedrigeinkommensbereich (DM/Monat) –Haushalte mit deutscher Bezugsperson, die an den Wel-len 1 und 2 teilgenommen haben . . . . . . . . . . . . . . . . . . 271

Anhangtabelle I.31 Aussteiger und Haushalte mit Verbleib im Niedrigein-kommensbereich nach Veränderungen der Höhe wichti-ger Einkommensarten und Haushaltsgröße (%) – Haus-halte mit deutscher Bezugsperson, die an den Wellen 1und 2 teilgenommen haben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 272

Anhangtabelle I.32 Aussteiger und Haushalte mit Verbleib im Niedrigein-kommensbereich nach Alter der Bezugsperson, Zahl derKinder unter 18 Jahren und Haushaltstyp (% quer) –Haushalte mit deutscher Bezugsperson, die an den Wel-len 1 und 2 teilgenommen haben . . . . . . . . . . . . . . . . . . 273

Anhangtabelle I.33 Aussteiger und im HLU-Bezug verbleibende Haushaltenach Geschlecht der Bezugsperson und Zahl der Kinderunter 18 Jahren (% quer) – Haushalte mit deutscher Bezugsperson, die an den Wellen 1 und 2 teilgenommenhaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 274

Anhangtabelle I.34 Veränderung der Höhe wichtiger Einkommensarten beiHLU-Aussteigern und im HLU-Bezug verbleibendenHaushalten (DM) – Haushalte mit deutscher Bezugsper-son, die an den Wellen 1 und 2 teilgenommen haben . . 274

Anhangtabelle I.35 Haushalte mit verringertem Nettoeinkommen und dieübrigen Haushalte nach Haushaltstyp, Alter der Bezugs-person und Zahl der Kinder unter 18 Jahren (%) – Haus-halte mit deutscher Bezugsperson, die an den Wellen 1und 2 teilgenommen haben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 275

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Anhangtabelle I.36 Veränderung der Höhe der Einkommensarten bei Haus-halten mit verringertem Nettoeinkommen im Vergleichzu den übrigen Haushalten (DM) – Haushalte mit deut-scher Bezugsperson, die an den Wellen 1 und 2 teilge-nommen haben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 276

Anhangtabelle I.37 Zum Vergleich von EVS und der Einkommensteuerstatis-tik – Differenz der hochgerechneten Fallzahl . . . . . . . . . 277

Anhangtabelle I.38 Einkommensteuerstatistik 1995 nach Einkommensbe-griffen der EVS Haushaltsnettoeinkommen und Perso-nen-Nettoäquivalenzeinkommen (Alte und Neue OECD-Skala) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 278

Anhangtabelle I.39 Reiche und ihr Einkommen – Reichtumsgrenzen: Mil-lionäre und > 200 % des Mittelwertes, Einkommen(Brutto und Netto) 1995, Geschlecht: Alle, Männer undFrauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 279

Anhangtabelle I.40 Hohe Einkommen (Brutto) – Millionäre und > 200 % desMittelwertes, Verteilungsmaße 1995, Berufliche Stel-lung: Alle, Selbstständige und abhängig Beschäftigte . . 280

Anhangtabelle I.41 Hohe Einkommen (Brutto) – Millionäre und > 200 % desMittelwertes – Verteilungsmaße 1995, Geschlecht: Alle,Männer, Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 281

Anhangtabelle I.42 Strukturmerkmale von Einkommensreichen und Nicht-reichen: Millionäre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 282

Anhangtabelle I.43 Strukturmerkmale von Reichen und Nichtreichen:200 %-Grenze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283

Anhangtabelle I.44 Was bestimmt die Wahrscheinlichkeit reich zu sein?PROBIT-Schätzungen zur gemeinsamen Analyse sig-nifikanter sozioökonomischer Einflussgrößen Mil-lionäre und > 200 % des arithmetischen Mittels, jeweilsBrutto . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 284

I.2 Vermögensverteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

I.2.1 Das Haushaltskonzept als sachgerechter Untersuchungsansatz für dieVerteilung der Privatvermögensbestände, der Vermögenseinkommenund der Vermögensbildung privater Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

I.2.2 Schwierigkeiten bei der Interpretation der vermögensstatistischen Datender Einkommens- und Verbrauchsstichprobe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 285

I.2.3 Zur Analyse der Vermögensverteilung unter Berücksichtigung der Posi-tion der Haushalte im Lebens- und Familienzyklus . . . . . . . . . . . . . . . . 287

I.2.4 Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

Anhangtabelle I.45 Vermögen privater Haushalte in den alten und neuen Län-dern 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290

Anhangtabelle I.46 Entwicklung einzelner Vermögensformen privater Haus-halte – Anteil an allen Haushalten in Prozent – . . . . . . . 292

Anhangtabelle I.47 Vermögen westdeutscher privater Haushalte nach Vermö-gensformen und sozialer Stellung 1998 . . . . . . . . . . . . . 293

Anhangtabelle I.48 Vermögensbestand, Vermögenseinkommen und Vermö-gensbildung der privaten Haushalte in Westdeutschland1988, 1993 und 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 295

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Anhangtabelle I.49 Kombinierte Vermögens- und Einkommensverteilung derwestdeutschen privaten Haushalte 1998 . . . . . . . . . . . . . 296

Anhangtabelle I.50 Vermögen und Einkommen der Haushalte an den Rän-dern der kombinierten Vermögens- und Einkommensver-teilung in Westdeutschland 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 297

Anhangtabelle I.51 Sozioökonomische Struktur der Haushalte an den Rän-dern der kombinierten Einkommens- und Vermögensver-teilung in Westdeutschland 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . 298

Anhangtabelle I.52 Kennzahlen zur Verteilung des Privatvermögens 1993und 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299

Anhangtabelle I.53 Anzahl der Haushalte in 32 Gruppen nach Alter undHaushaltsgröße 1993 und 1998 in Westdeutschland . . . 300

Anhangtabelle I.54 Veränderung der Verteilung des Nettoprivatvermögenswestdeutscher Haushalte von 1993 bis 1998 innerhalbvon 32 Gruppen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 301

Anhangtabelle I.55 Verteilung des Nettoprivatvermögens innerhalb von32 Gruppen 1993 Westdeutsche Haushalte, gruppiertnach Alter und Haushaltsgröße . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 302

Anhangtabelle I.56 Vermögenseinkommen in 32 Gruppen nach Alter undHaushaltsgröße Durchschnitt je Haushalt 1993 und 1998in Westdeutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 303

Anhangtabelle I.57 Verteilung der Vermögenseinkommen innerhalb von32 Gruppen 1993 Westdeutsche Haushalte, gruppiertnach Alter und Haushaltsgröße . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 304

Anhangtabelle I.58 Vermögensbildung in 32 Gruppen nach Alter und Haus-haltsgröße Durchschnitt je Haushalt 1993 und 1998 inWestdeutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 305

Anhangtabelle I.59 Verteilung der Vermögensbildung innerhalb von 32 Grup-pen 1993 Westdeutsche Haushalte, gruppiert nach Alterund Haushaltsgröße . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 306

Anhangtabelle I.60 Vergleich der Rangfolge bei Vermögensbestand, Vermö-genseinkommen und Vermögensbildung für 32 Gruppennach Alter und Haushaltsgröße 1993 und 1998 in West-deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 307

Anhangtabelle I.61 Betriebe und betriebliche Beteiligungen privater Haus-halte 1995 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 308

Anhangtabelle I.62 Produktivvermögen der Unternehmen nach Rechtsfor-men . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 309

Anhangtabelle I.63 Humanvermögen je Person nach Altersgruppen und Ge-schlecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 310

Anhangtabelle I.64 Verteilungsmaße des Humanvermögens 1995 . . . . . . . . 311

Anhangtabelle I.65 Vermögensteuerpflichtige mit einem steuerlichen Ge-samtvermögen von 1 Million DM und mehr . . . . . . . . . 312

I.3 Überschuldung privater Haushalte . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

Anhangtabelle I.66 Auslösende Faktoren der Überschuldung – Bundesge-biet 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

Anhangtabelle I.67 Anteile der Familien an den überschuldeten Haushalten –Ost- und Westdeutschland 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 313

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Anhangtabelle I.68 Einkommensquellen überschuldeter Haushalte 1999 in % . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314

Anhangtabelle I.69 Gläubiger der überschuldeten Haushalte – Ost- undWestdeutschland 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 314

Anhangtabelle I.70 Schuldenhöhe überschuldeter Haushalte – 1999 . . . . . . 315

II. Sozialhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

II.1 Maßnahmen der „Hilfe zur Arbeit“ . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 316

II.2 Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

Anhangtabelle II.1 Regelsätze für die Hilfe zum Lebensunterhalt nach demBundessozialhilfegesetz in DM/Monat (gültig vom 1. Juli2000 bis 30. Juni 2001) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 318

Anhangtabelle II.2 Durchschnittlicher Bedarf im Rahmen der Hilfe zum Le-bensunterhalt (Stand 1. Juli 2000) . . . . . . . . . . . . . . . . . 319

Anhangtabelle II.3 Entwicklung des Nominal- und Realwerts der Eckregel-sätze . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 320

Anhangtabelle II.4 Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhaltzum Jahresende (1963 bis 1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . 321

Anhangtabelle II.5 Entwicklung der Sozialhilfe und der Arbeitslosenquote(Zeitreihe 1963 bis 1998) – Deutschland . . . . . . . . . . . . 323

Anhangtabelle II.6 Empfänger/-innen von Hilfe in besonderen Lebenslagenim Laufe des Jahres (1963 bis 1998) . . . . . . . . . . . . . . . 324

Anhangtabelle II.7 Empfänger/-innen von Hilfe in besonderen Lebenslagennach Art der Unterbringung und Hilfearten während desJahres 1998 – Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 326

Anhangtabelle II.8 Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhaltaußerhalb von Einrichtungen nach Staatsangehörigkeit,Geschlecht und Altersgruppen zum Jahresende 1998 –Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 327

Anhangtabelle II.9 Langfristige Entwicklung der Sozialhilfeausgaben –Hilfe zum Lebensunterhalt (Zeitreihe 1963 bis 1998) . . 328

Anhangtabelle II.10 Entwicklung der Ausgaben und Einnahmen der Sozial-hilfe 1998 nach Hilfearten – Deutschland . . . . . . . . . . . 329

Anhangtabelle II.11 Erwerbsstatus der Empfänger laufender Hilfe zum Le-bensunterhalt außerhalb von Einrichtungen 1998 . . . . . 330

Anhangtabelle II.12 Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhaltaußerhalb von Einrichtungen nach Altersgruppen undGeschlecht zum Jahresende Quoten (Zeitreihe 1980 bis 1998) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 331

Anhangtabelle II.13 Sozialhilfequoten von Frauen und Männern (Empfänge-rinnen und Empfänger laufender Hilfe zum Lebensunter-halt außerhalb von Einrichtungen) – Deutschland . . . . . 332

Anhangtabelle II.14 Allein Erziehende Empfänger/-innen laufender Hilfezum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen zumJahresende (Zeitreihe 1975 bis 1998) . . . . . . . . . . . . . . . 333

Anhangtabelle II.15 Bedeutung des Unterhalts für Haushalte von allein Erzie-henden mit Bezug von laufender Hilfe zum Lebensunter-halt zum Jahresende 1998 nach Haupteinkommensart undZahl der Kinder – Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 334

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Anhangtabelle II.16 Erwerbstätige Bezieher von Hilfe zum Lebensunterhaltaußerhalb von Einrichtungen 1994 bis 1998 . . . . . . . . . 335

Anhangschaubild II.1 Entwicklung der Sozialhilfe- und der Arbeitslosenquote1963 bis 1998 Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 336

Anhangschaubild II.2 Entwicklung der Sozialhilfequoten der Empfänger/-in-nen von Hilfe in besonderen Lebenslagen für ausge-wählte Hilfearten während des Jahres (1963 bis 1998)Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 337

Anhangschaubild II.3 Entwicklung der Bruttoausgaben für die Hilfe zum Le-bensunterhalt in Relation zum Bruttoinlandsprodukt so-wie zu den kommunalen Ausgaben 1963 bis 1998 in je-weiligen Preisen – Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 338

Anhangschaubild II.4 Schätzung des Arbeitskräftepotenzials der Empfängerlaufender Hilfe zum Lebensunterhalt zum Jahresende1998 Deutschland – für 18- bis 59-Jährige . . . . . . . . . . . 339

Anhangschaubild II.5 Schätzung des Arbeitskräftepotenzials der Empfängerin-nen laufender Hilfe zum Lebensunterhalt zum Jahresende1998 Deutschland – für 18- bis 59-Jährige . . . . . . . . . . . 340

Anhangschaubild II.6 Aufnahmestatus der Spätaussiedlerinnen und Spätaus-siedler 1993 bis 2000 (in %) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 341

III. Lebenslagen von Familien und Kindern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

III.1 Einkommensschichtungen von Familien im Familienlasten- bzw. Fami-lienleistungsausgleich (FLA) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 342

III.2 Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 343

Anhangtabelle III.1 Anteile der nicht steuerbelasteten FLA – Familien in denalten und neuen Ländern 1993 und 1998 in Prozent . . . 343

Anhangtabelle III.2 Steuermindereinnahmen durch Familienkomponentendes Einkommensteuerrechts (in Mrd. DM) . . . . . . . . . . 344

Anhangtabelle III.3 Haushaltswirkungen familienbezogener Transferleistun-gen bei Bund und Ländern (in Mrd. DM) . . . . . . . . . . . 345

Anhangtabelle III.4 Erwerbstätigenquote bei Eltern nach Familientyp und al-ter des jüngsten minderjährigen Kindes 1998 . . . . . . . . 346

Anhangtabelle III.5 Geschätzte endgültige Kinderzahl der 1901 bis 1965 ge-borenen Frauen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 347

Anhangtabelle III.6 Wohnentfernung zum nächstwohnenden Kind undnächstwohnenden Elternteil – 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . 348

Anhangtabelle III.7 Kontakthäufigkeit zum nächstwohnenden Kind undnächstwohnenden Elternteil außerhalb des eigenen Haus-halts – 1996 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 349

III.3 Verzeichnis der Expertisen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 350

IV. Bildung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

IV.1 Zur Definition von Bildungsarmut und -reichtum . . . . . . . . . . . . . . . . . . 351

IV.2 Zusammenfassung von zukünftigen Datenerfordernissen für die Armuts-und Reichtumsberichterstattung im Bereich „Bildung“ . . . . . . . . . . . . . 352

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V. Arbeitsmarkt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

Anhangtabelle V.1 Entwicklung der Zahl der Erwerbspersonen und der Er-werbstätigkeit nach Erwerbsstatus . . . . . . . . . . . . . . . . . 355

Anhangtabelle V.2 Entwicklung der abhängigen Beschäftigung in Teilzeit . . 356

Anhangtabelle V.3 Entwicklung der Erwerbsbeteiligung nach AltersgruppenFrüheres Bundesgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 357

Anhangtabelle V.4 Entwicklung der Erwerbstätigkeit nach AltersgruppenFrüheres Bundesgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 358

Anhangtabelle V.5 Entwicklung der Erwerbsbeteiligung nach AltersgruppenNeue Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 359

Anhangtabelle V.6 Entwicklung der Erwerbstätigkeit nach AltersgruppenNeue Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 360

Anhangtabelle V.7 Struktur der Arbeitslosen – Ende September FrüheresBundesgebiet . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 361

Anhangtabelle V.8 Struktur der Arbeitslosen – Ende September Neue Länder . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 363

Anhangtabelle V.9 Höhe der Arbeitslosenhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

Anhangtabelle V.10 Durchschnittliches, monatliches Haushaltsnettoeinkom-men der Arbeitslosenhilfeempfänger in DM (Bestands-stichprobe) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 364

Anhangtabelle V.11 Struktur der Erwerbstätigen in Deutschland 1985 bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 365

Anhangtabelle V.12 Verteilung der monatlichen Bruttoerwerbseinkommen1985 bis 1998* . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 366

Anhangtabelle V.13 Armuts- und Niedrigeinkommensquoten in Erwerbstäti-genhaushalten und allen Haushalten 1985 bis 1998 AlteOECD-Skala und 50 % des arithmetischen Mittels . . . . 367

Anhangtabelle V.14 Personen in Arbeitslosenhaushalten nach Erwerbskon-stellationen 1985 bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 368

Anhangtabelle V.15 Armutsquoten in Arbeitslosenhaushalten nach Erwerbs-konstellationen 1985 bis 1998 Alte OECD-Skala und50 % des arithmetischen Mittels . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 369

Anhangtabelle V.16 Armutsquoten von Erwerbstätigenhaushalten nach Haus-haltstyp und Erwerbskonstellation 1998 Alte OECD-Skala und 50 % des arithmetischen Mittels . . . . . . . . . . 370

VI. Wohnen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

VI.1 Datengrundlage Wohngeldstatistik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

VI.2 Zur Definition von Wohnungsnotfällen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 371

VI.2.1 Hilfsinstrumente zur Bekämpfung der Wohnungslosigkeit . . . . . . . . . . . 372

VI.2.2 Zur gesundheitlichen Versorgung von Wohnungslosen . . . . . . . . . . . . . . 374

VI.2.3 Erkenntnisse und Erfahrungen zu Wohnungsnotfällen aus einigen Län-dern und Kommunen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 375

VI.3 Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 379

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Anhangtabelle VI.1 Gebäudestruktur des Wohnungsbestandes . . . . . . . . . . . 379

Anhangtabelle VI.2 Größenstruktur des Wohnungsbestandes 1998 . . . . . . . . 380

Anhangtabelle VI.3 Eigentümerquote nach Haushaltsgröße . . . . . . . . . . . . . 382

Anhangtabelle VI.4 Wohnflächenversorgung nach Haushaltsgröße . . . . . . . . 382

Anhangtabelle VI.5 Wohnungsversorgung von Familien und Senioren 1998 . . 383

Anhangtabelle VI.6 Ausstattung mit Sammelheizung 1998 . . . . . . . . . . . . . . 384

Anhangtabelle VI.7 Mietenstruktur 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 384

Anhangtabelle VI.8 Miethöhe nach Baualter 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 385

Anhangtabelle VI.9 Eigentümerquote reicher Haushalte 1998 . . . . . . . . . . . 385

Anhangtabelle VI.10 Wohnflächenversorgung reicher Haushalte 1998 . . . . . . 386

Anhangtabelle VI.11 Mietbelastung reicher Haushalte 1998 . . . . . . . . . . . . . . 386

Anhangtabelle VI.12 Wohnungsversorgung einkommensschwacher Haushaltemit und ohne Kinder 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

Anhangtabelle VI.13 Ausstattung einkommensschwacher Mieter mit Sammel-heizung und Bad 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 387

Anhangtabelle VI.14 Schätzung der Zahl der Wohnungslosen 1994 bis 1999durch die BAG-W . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 388

Anhangschaubild VI.1 In nordrhein-westfälischen Obdachlosenunterkünftenuntergebrachte Personen 1980 bis 1999 . . . . . . . . . . . . . 389

Anhangschaubild VI.2 Anzahl der Personen, die stationäre Hilfe bzw. ambulanteHilfe gem. § 72 BSHG vom überörtlichen Träger der So-zialhilfe erhalten haben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 390

Anhangschaubild VI.3 Anzahl der obdachlosen Sozialhilfebezieher von 1993 bis 1999 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 391

Anhangschaubild VI.4 Darstellung der häufigsten Ursachen für Obdachlosigkeit1999 in % im Freistaat Sachsen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 392

VII. Gesundheitliche Situation und Pflegebedürftigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

VII.1 Die Gesetzliche Krankenversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

VII.2 Die Private Krankenversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

VII.3 Krankenhilfe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 393

VII.4 Schutz vor finanzieller Überforderung in der GKV . . . . . . . . . . . . . . . . . 394

VII.5 Die gesetzliche Unfallversicherung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 394

VII.6 Das Pflegeversicherungssystem . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 395

VII.7 Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399

Anhangtabelle VII.1 Zuzahlungen auf einen Blick . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 399

Anhangtabelle VII.2 Unterschicht und Risikofaktoren sowie ausgewählteKrankheiten und Inanspruchnahmeverhalten . . . . . . . . . 400

Anhangtabelle VII.3 Arbeitslosigkeit und Risikofaktoren sowie ausgewählteKrankheiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 401

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Anhangtabelle VII.4 Arbeitslosigkeit, gesundheitliche Merkmale und Zufrie-denheit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 402

Anhangtabelle VII.5 Häufigkeit somatischer Erkrankungen bei stationär-psychiatrischen Patienten in Baden-Württemberg 1984 bis 1986 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403

Anhangtabelle VII.6 Entwicklung der Zahl der Vollarbeiter, der meldepflichti-gen Arbeitsunfälle, der tödlichen Arbeitsunfälle und derHäufigkeiten von Arbeitsunfällen und tödlichen Arbeits-unfällen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 403

Anhangtabelle VII.7 Entwicklung der Zahl der Vollarbeiter, der Anzeigen aufVerdacht einer Berufskrankheit, der anerkannten Berufs-krankheiten und der neuen Rentenfälle . . . . . . . . . . . . . 404

Anhangtabelle VII.8 Ausgewählte Arbeitsbelastungen an Arbeitsplätzen nachWirtschaftsabteilungen in Deutschland (Schwerpunkte)in % je Wirtschaftsabteilung und Gesamt . . . . . . . . . . . 404

Anhangtabelle VII.9 Schwerpunktmäßige Beschwerden betroffener Erwerbs-tätiger in % aller Befragten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 405

Anhangtabelle VII.10 Leistungsempfänger der sozialen Pflegeversicherung inDeutschland am Jahresende nach Pflegestufen . . . . . . . 406

Anhangtabelle VII.11 Leistungsempfänger der sozialen Pflegeversicherung in Deutschland im Jahresdurchschnitt nach Leistungs-arten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 407

Anhangtabelle VII.12 Pflegebedürftige in Privathaushalten – Haushalts-nettoeinkommen von Pflegehaushalten im Vergleich zurGesamtbevölkerung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 408

Anhangtabelle VII.13 Empfänger von Hilfe zur Pflege nach dem BSHG amJahresende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 409

Anhangtabelle VII.14 Empfänger von Hilfe zur Pflege nach dem BSHG außer-halb und innerhalb von Einrichtungen während des Jahres . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 410

Anhangtabelle VII.15 Ausgaben der Sozialhilfe für Hilfe zur Pflege . . . . . . . . 411

Anhangschaubild VII.1 Klassenunterteilung nach Bildungsstand aus den An-gaben der Studienteilnehmer zu Schul- und Berufsbil-dung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 412

VIII. Behinderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413

VIII.1 Rechtsgrundlagen für behinderte Menschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413

VIII.2 Leistungen für behinderte Menschen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 413

VIII.3 Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

Anhangtabelle VIII.1 Schwerbehinderte Menschen nach dem Alter, dem Geschlecht und der Art der Behinderung (Dezem-ber 1999) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 415

Anhangtabelle VIII.2 Schwerbehinderte Menschen am 31. Dezember 1999nach Ursache der schwersten Behinderung, Grad der Be-hinderung und Geschlecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 416

Anhangtabelle VIII.3 Persönliches Nettoeinkommen von behinderten Frauennach Region in den Jahren 1996 bis 1998 . . . . . . . . . . . 417

Anhangtabelle VIII.4 Häusliche Wohnformen von Frauen mit Behinderung inden Jahren 1997 bis 1998 in Deutschland . . . . . . . . . . . 418

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IX. Zuwanderung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

IX.1 Das Sozio-ökonomische Panel als Datenbasis zur Einkommensvertei-lung bei Ausländerinnen und Ausländern . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 419

IX.2 Rechtsgrundlagen für die Aufnahme von Spätaussiedlern . . . . . . . . . . . 419

IX.3 Regelungen des Bundessozialhilfegesetzes für Ausländer/-innen . . . . . . 420

IX.4 Das Asylbewerberleistungsgesetz – gesetzliche Rahmenbedingungen . . 420

IX.5 Integrationsleistungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 421

IX.6 Daten und Fakten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 426

Anhangtabelle IX.1 Bevölkerung insgesamt und ausländische Bevölkerung . . 426

Anhangtabelle IX.2 Übersicht über die Zahl der eingetroffenen Aussiedlereinschließlich der Vertriebenen, die über das Ausland indie Bundesrepublik Deutschland gekommen sind 1950bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 427

Anhangtabelle IX.3 Alters- und Geschlechtsstruktur der Aussiedler 1995 bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428

Anhangtabelle IX.4 Berufsstruktur der Aussiedler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 428

Anhangtabelle IX.5 Ausländer/-innen nach Staatsangehörigkeit 1994 bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 429

Anhangtabelle IX.6 Ausländeranteil nach Bundesländern 31. Dezem-ber 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 430

Anhangtabelle IX.7 Ausländer/-innen nach ausgewählten Staatsangehörig-keiten und nach der Aufenthaltsdauer am 31. Dezem-ber 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 431

Anhangtabelle IX.8 Verteilung der ausländischen Schüler nach Schular-ten (%) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 432

Anhangtabelle IX.9 Anteil der ausländischen Schulabgänger an allen Abgän-gern nach Art des Abschlusses (%) . . . . . . . . . . . . . . . . 432

Anhangtabelle IX.10 Marktäquivalenz- und Nettoäquivalenzeinkommen vonDeutschen und Ausländer/-innen Früheres Bundesgebiet,Alte OECD-Skala, in DM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433

Anhangtabelle IX.11 Marktäquivalenz- und Nettoäquivalenzeinkommen vonDeutschen und Ausländer/-innen Früheres Bundesgebiet,Neue OECD-Skala . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 433

Anhangtabelle IX.12 Armuts- und Wohlstandsraten für Deutsche und Aus-länder/-innen Früheres Bundesgebiet, ArithmetischesMittel . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 434

Anhangtabelle IX.13 Armuts- und Wohlstandsraten für Deutsche und Auslän-der/-innen Früheres Bundesgebiet, Median . . . . . . . . . . 435

Anhangtabelle IX.14 Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhaltam Jahresende Deutschland – Zeitreihe 1980 bis 1998 . . 436

Anhangtabelle IX.15 Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhaltaußerhalb von Einrichtungen am Jahresende nach Alters-gruppen – Zeitreihe 1980 bis 1998 Nichtdeutsche . . . . . 437

Anhangtabelle IX.16 Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhaltaußerhalb von Einrichtungen am Jahresende nach Alters-

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gruppen je 1 000 Einwohner – Zeitreihe 1980 bis 1998(Nichtdeutsche) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 438

Anhangtabelle IX.17 Ausgaben und Einnahmen nach dem Asylbewerberleis-tungsgesetz (AsylbLG) . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 439

Anhangtabelle IX.18 Bruttoausgaben nach dem Asylbewerberleistungs-gesetz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 440

Anhangtabelle IX.19 Ausgaben und Einnahmen nach dem Asylbewerberleis-tungsgesetz nach Hilfearten Deutschland . . . . . . . . . . . . 441

Anhangtabelle IX.20 Empfänger und Empfängerinnen von Leistungen nachdem Asylbewerberleistungsgesetz jeweils am Jahres-ende . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 442

Anhangtabelle IX.21 Empfänger/-innen von Regelleistungen nach dem Asyl-bewerberleistungsgesetz am 31. Dezember 1998 nach Al-tersgruppen und Geschlecht . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

Anhangtabelle IX.22 Heimatüberweisungen ausländischer Arbeitnehmerinnenund Arbeitnehmer in Mio. DM . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 443

Anhangschaubild IX.1 Wanderungsverläufe zwischen Deutschland und demAusland, 1984 bis 1998 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 444

Anhangschaubild IX.2 Zuzug von Aussiedlerinnen und Aussiedlern nach Her-kunftsländern in % . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 445

Anhangschaubild IX.3 Empfänger/-innen von Regelleistungen nach dem Asyl-bewerberleistungsgesetz am 31. Dezember 1998 nachStaatsangehörigkeit, Deutschland . . . . . . . . . . . . . . . . . . 446

Teil B: Die Zukunft gestalten – Deutschland erneuern . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

Ziele der Europäischen Gemeinschaft bei der Bekämpfung der Armut und derSozialen Ausgrenzung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 447

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1. DatengrundlagenDer Armuts- und Reichtumsbericht der Bundesregierungkann auf eine Vielzahl bewährter und fundierter Daten-quellen zurückgreifen. Gleichzeitig ist es Aufgabe des Be-richts, die vorhandenen Datenquellen einer kritischenÜberprüfung, insbesondere mit Blick auf den Erkenntnis-wert und ihre Verwendbarkeit für die Armuts- und Reich-tumsberichterstattung, zu unterziehen. Die Bestandsauf-nahme der Datenlage, die Prüfung der Qualität der Datenund der Hinweis auf Datenlücken und Beschränkungender Datenquellen sind Voraussetzungen für eine perspek-tivische Behebung der Defizite.

Generell lassen sich Daten, die aus unterschiedlichen amt-lichen und/oder nicht amtlichen Statistiken gewonnenwerden, bisher gar nicht oder nur eingeschränkt mitei-nander verknüpfen, sodass die Lebenssituation ausge-wählter Gruppen nicht im Zusammenhang analysiert werden kann.1 Unter Berücksichtigung dieser Schwierig-keiten sind zum einen amtliche Statistiken so weit wiemöglich auszuschöpfen; zum andern sind Mikroda-tensätze auszuwerten, um Analysemöglichkeiten auf derHaushalts- und Personenebene nutzen zu können.

Makroebene

Auf der Makroebene werden die Gesamteinkommens-und Vermögenswerte in folgenden Statistiken abgebildet:

– Volkswirtschaftliche Gesamtrechnungen (VGR)werden auf der Grundlage von Ergebnissen aus prak-tisch allen Gebieten der Wirtschafts- und Finanzstatis-tik sowie verwandter Statistikbereiche aufgestellt. Inunregelmäßigen Abständen wird das Einkommennach Haushaltsgruppen ermittelt. Der Nachweis derVerteilung und Verwendung der Einkommen der pri-vaten Haushalte nach sozioökonomischen Haushalts-gruppen, nach Einkommensgrößenklassen, nach derHaushaltsgröße, nach dem Geschlecht der Bezugsper-son und evtl. weiteren Merkmalen ergänzt die aggre-gierte Einkommensdarstellung für den Sektor „PrivateHaushalte“. Den jährlichen Vermögensrechnungenlassen sich Daten über die Sachvermögensbildungentnehmen.

– Aus den Finanzierungsrechnungen und Kreditsta-tistiken der Deutschen Bundesbank geht eher der fi-nanzielle Aspekt hervor, die Geldvermögensbildungund die eingegangenen Verpflichtungen.

– Über Immobilienvermögen geben weiterhin die Ge-bäude- und Wohnungszählung 1987 sowie die Ge-

bäude- und Wohnungsstichprobe 1993 Auskunft.Für Wohnungen wurde u. a. Größe, Ausstattung, Zahlder Räume und Mietpreis erhoben.

Im Hinblick auf untere Bereiche der Wohlstandsvertei-lung stehen auf der Makroebene folgende Statistiken zurVerfügung:

– Die Arbeitslosenstatistik gibt Auskunft über Alter,Geschlecht, schulische und berufliche Ausbildung vonArbeitslosen sowie die Dauer der Arbeitslosigkeit (inregionaler Differenzierung). Nicht erfasst sind hier dieAspekte des Wohnens, der Gesundheit und subjektiveEinschätzungen.

– Die Sozialhilfestatistik und die Asylbewerberleis-tungsstatistik enthalten neben den soziodemographi-schen Merkmalen auch Angaben über den Erwerbs-status und die Bezugsdauer. Mit der seit 1994verbesserten Statistik ergeben sich neue Möglichkei-ten einer differenzierten Analyse, indem beispiels-weise das Merkmal der Arbeitslosigkeit mit weiterenLebenslage-Indikatoren verknüpft werden kann. DieUrsachen, die zum Sozialhilfebezug geführt haben,werden ebenfalls differenzierter erhoben, sodass nun-mehr Hintergrundinformationen über die besonderesoziale Situation des Hilfeempfängers vorliegen, inder u. a. die Gründe für die Hilfegewährung zu suchensind. Allerdings hat sich gezeigt, dass Sozialhilfe-bedürftigkeit nicht in erster Linie aufgrund einer besonderen sozialen Ausnahmesituation entsteht, viel-mehr sind die Ursachen hierfür eher im Zusammen-hang mit dem Erwerbsstatuts begründet.

– Die Kinder- und Jugendhilfestatistik erfasst jährlichgrundlegende soziodemographische Merkmale derPersonen, die in Maßnahmen der Kinder- und Jugend-hilfe einbezogen sind. Sie gibt aber nur wenig Aus-kunft über die lebensweltlichen Hintergründe dieserLeistungsbezieher. Alle vier Jahre werden die Ein-richtungen und in der Jugendhilfe tätigen Personen so-wie die in der Jugendarbeit durchgeführten Maßnah-men erfasst.

– Die Wohnungsstichprobe enthält Daten zur Wohn-raumversorgung und zur Bau- und Wohnungsqualität,erlaubt aber keine Verknüpfung mit differenziertenLebenslageaspekten.

– Die Wohngeldstatistik vermittelt tief gegliederte In-formationen über die soziale Struktur und die Wohn-verhältnisse einkommensschwacher Haushalte. Sieliefert jährlich Daten zu den Wohnkosten, Einkommenund Wohngeldansprüchen von 3 Mio. Haushalten (siehe dazu auch Materialband Kap. VI.1).

– Die Krankenkassen- und Pflegekassenstatistik ver-knüpfen die Inanspruchnahme gesundheitlicher und

Einleitung

1 Ein Modell zur Kombination zweier Datenquellen (EVS und Lohn-und Einkommensteuerstatistik) findet sich im Materialband Kap. I.1.2.3.


pflegerischer Leistungen mit wenigen soziodemogra-phischen Merkmalen, sind aber nicht für mehrdimen-sionale Analysen oder für regionale Differenzierungennutzbar.

– Die (Aus-) Bildungsstatistik enthält neben der Ver-teilung der Abschlüsse nach Geschlecht, Alter undNationalität keine weiteren Merkmale, die sich für Le-benslageanalysen nutzen ließen. (Zu den Datener-fordernissen und offenen Forschungsfragen im Be-reich Bildung siehe auch Materialband Kap. IV.2)

Einige dieser Statistiken sind an sozialstaatliche Leistun-gen geknüpft; wer keine Arbeitserlaubnis hat, kann in derArbeitslosenstatistik nicht auftauchen, wer (aus Unkennt-nis oder anderen Gründen) keine Sozialhilfe- oder Wohn-geldleistungen geltend macht, wird dort nicht registriertusw. Die Aussagefähigkeit der Statistik ist daher von demtatsächlichen Bezug einer Leistung und von der sozial-staatlichen Gesetzgebung unmittelbar abhängig (so hatz. B. die Herausnahme der Asylbewerber aus der Sozial-hilfe (eigene Asylbewerberleistungsstatistik) die Strukturder in der Sozialhilfestatistik registrierten Ausländer be-einflusst).

Mikrodatensätze

Die Problematik der Datenlage liegt vor allem darin, dassdie o. g. Statistiken zwar über einzelne Aspekte Auskunftgeben, aber integrierte Auswertungsmöglichkeiten, vorallem im Zusammenhang mit der Einkommensdimen-sion, sehr begrenzt sind. Zum Teil kann diese Situationdurch die Analyse von Mikrodatensätzen, die insbeson-dere durch Haushaltsbefragungen gewonnen werden,gelöst werden. Die Berechnungen des Ausmaßes relativerArmut basieren daher in erster Linie auf den Einzel- (oderMikro-)datensätzen der Einkommens- und Verbrauchs-stichprobe (EVS) sowie des Sozio-ökonomischen Panels(SOEP). Ergänzend werden für Einkommensanalysen dieMikrodatensätze des Niedrigeinkommenspanel (NIEP)und der Einkommensteuerstatistik herangezogen. Infor-mation über die Vermögenssituation auf Haushaltsebenekönnen ebenfalls der EVS entnommen werden.

Einkommens- und Verbrauchsstichprobe

Die Einkommens- und Verbrauchsstichprobe (EVS) wirdseit 1962/63 in ca. fünfjährlichem Turnus vom Statisti-schen Bundesamt in Zusammenarbeit mit den Statisti-schen Landesämtern durchgeführt und liefert Daten zurwirtschaftlichen Situation privater Haushalte. Währendeiner einjährigen Erhebungsperiode werden Einkommenund Ausgaben detailliert dokumentiert, was zu einem ho-hen Grad an Genauigkeit führt.2

Die EVS ist eine Quoten-, keine Zufallsstichprobe undwird auf der Basis des jeweiligen Mikrozensus hochge-

rechnet. Haushalte mit besonders hohen Einkommen blei-ben unberücksichtigt, wobei die Obergrenze in den ein-zelnen Wellen der Preis- und Wohlstandsentwicklung an-gepasst wurde: Sie lag 1969 bei 10 000 DM/Monat undwurde angehoben bis auf 35 000 DM/Monat in den Jah-ren 1993 und 1998. Unabhängig von der viel zitierten Ab-schneidegrenze muss aber damit gerechnet werden, dassauch unterhalb dieses sehr hohen Grenzbereichs dieHaushalte zu schwach repräsentiert sind. Von einer mög-licherweise unzureichenden Erfassung bereits ab einemjährlichen Haushaltsnettoeinkommen von 150 000 DMkönnte eine stärkere Verzerrung der Verteilungsergeb-nisse ausgehen als von dem Ausschluss der Haushalteoberhalb von 420 000 DM. Auch am unteren Rand wer-den bestimmte Bevölkerungsgruppen ausgeblendet; Per-sonen, die in Einrichtungen leben (z. B. Justizvollzug,Kasernen, Pflegeheime) werden ebenso wenig erfasst wieWohnungslose.

Die 7. EVS 1993 wurde erstmals in West- und Ost-deutschland durchgeführt, außerdem wurden hier erst-mals Haushalte von Ausländern mit einbezogen. Die Teil-nahmebereitschaft dieser Gruppe ist aber so gering, dassspezielle Analysen zur Situation der ausländischen Be-völkerung sich aus stichprobentheoretischen Gründenverbieten. Darüber hinaus ist mit Verzerrrungen zu rech-nen, da die ausländische Bevölkerung nicht gesonderthochgerechnet wird. Die Einkommensverteilung fällt na-hezu identisch aus. Ein unplausibler Tatbestand, der sichauch auf Basis des SOEP nicht verifizieren lässt.

Ein Vorteil der EVS gegenüber anderen Stichproben liegtin der kontinuierlichen Erhebung der Einnahmen und derAusgaben privater Haushalte, was zu einem höheren Gradan Genauigkeit, als bei retrospektiven Fragen oder bei ei-ner Momentaufnahme nach dem Stichtagskonzept führt.Hinsichtlich der Exaktheit der Einkommenserfassungstellt die EVS die verlässlichste Datenquelle dar. Ein wei-terer Vorteil der EVS gegenüber anderen sozialwissen-schaftlichen Umfragen ist ihr großer Stichprobenumfangvon maximal 0,3 Prozent aller privaten Haushalte. In derEVS 1998 wurde dieser Zielwert mit rd. 69 000 beteilig-ten Haushalten nahezu erreicht.

Den Vorteilen stehen auf der anderen Seite in Reihen vonNachteilen gegenüber. In den einschlägigen Veröffentli-chungen insbesondere der deutschen Armutsforschungwird immer wieder auf vorhandene Unzulänglichkeitendieser Datenquelle hingewiesen. So detailliert das Fra-genprogramm der EVS bei den Einnahmen und Ausgabenist, so begrenzt ist es auf der anderen Seite hinsichtlich inden davon (mehr oder weniger) unabhängigen Lebensla-geaspekten. Es fehlen z. B. jegliche Informationen zurBiografie der erwachsenen Personen, Angaben zum Ge-sundheitszustand, zur Behinderung oder zur subjektivenZufriedenheit, eingeschränkt vorhanden sind Angabenzur Wohnsituation. Analysen unter Berücksichtigung desLebenslagenansatzes sind dadurch nur in geringem Um-fang möglich.

Zu den methodischen Besonderheiten der EVS 1998 imHinblick auf Fragen der Einkommensverteilung sowieden damit verbundenen Einschränkungen, methodischen

2 Die Anschreibungsperiode wurde im Zuge der Neukonzeption derEVS auf ein Rotationsverfahren mit Quartalsanschreibungen umge-stellt. Damit wird insbesondere die Vergleichbarkeit mit den Vorjah-ren beeinträchtigt und es kommt zu einer höheren Streuung.


Brüchen und Problemen wird im Materialband Kap. I.1.1gesondert eingegangen. Die Schwierigkeiten, die sich imHinblick auf die Interpretation der vermögensstatis-tischen Daten der EVS ergeben, sind im Material-band Kap. I.2.2 ausgeführt.

Sozio-ökonomisches Panel

Das Sozio-ökonomische Panel (SOEP) wird von InfratestSozialforschung im Auftrag des Deutschen Instituts fürWirtschaftsforschung (DIW Berlin) durchgeführt undvom DIW ausgewertet. Es stellt eine repräsentativeLängsschnittbefragung dar, die 1984 mit der Befragungvon ca. 6 000 Haushalten begann. Seitdem wird jedesHaushaltsmitglied, das älter ist als 16 Jahre, jährlich zuden verschiedensten Bereichen befragt (ca. 12 000 Perso-neninterviews). 1990 wurde das SOEP auf das Gebiet derehemaligen DDR ausgeweitet (ca. 2 000 Haushalte mit ca. 4 000 Befragungspersonen). Das Panel umfasst diedeutsche und die ausländische Wohnbevölkerung undweist in Welle 15 (1998) einen Stichprobenumfang vonetwa 5 800 westdeutschen und 1 900 ostdeutschen Haus-halten auf.

Der Vorteil des SOEP liegt zum einen darin, dass es als Pa-nelbefragung eine Analyse im Zeitverlauf erlaubt. Zumanderen erfasst das SOEP auch die ausländische Bevölke-rung. Auf die Einzelheiten wird im MaterialbandKap. IX.1 näher eingegangen.

Von einer Untererfassung besonders hoher Einkommenist aber auch im SOEP auszugehen, ebenso von einer Un-tererfassung der wohnungslosen oder in Einrichtungen le-benden Personen. Dazu kommt, dass der beschränkteStichprobenumfang (etwa ein Zehntel der in der EVS er-fassten Haushalte) keine differenzierteren Analysen vonTeilgruppen (z. B. der Bezieher niedriger Einkommen) er-laubt.

Niedrigeinkommens-Panel

Das Niedrigeinkommens-Panel (NIEP) basiert auf einerrepräsentativen Zufallsstichprobe von bundesweit10 000 Privathaushalten, von denen das untere Fünftel derEinkommensschichtung als Stichprobe ausgewähltwurde. Das NIEP ist ebenso wie das SOEP eine Paneler-hebung, allerdings ist es in seiner Laufzeit auf sechs Wel-len beschränkt. Die Haushalte werden alle sechs Monatetelefonisch befragt, erstmals im Zeitraum von 11/98 bis5/99; das Ende der letzten Befragung ist für 11/01 vorge-sehen. Das NIEP wird von Infratest Sozialforschung imAuftrag der Bundesregierung durchgeführt.

Der wesentlich Vorteil des NIEP ist der äußerst detaillierteFragenkatalog. Die Daten des NIEP sollen über die Ursa-chen niedriger Einkommen Aufschluss geben sowie aktu-elle Informationen zur Analyse bestimmter Problemsitua-tionen liefern, wie etwa Arbeitslosigkeit, Kinderreichtum,Niedrigeinkommen, Gesundheit und Verschuldung. DieDaten des NIEP ermöglichen Langzeitanalysen des Nied-rigeinkommensbereichs, auch im weiter gefassten Be-reich des „prekären Wohlstands“ und hinsichtlich deszeitlichen Verlaufs von „Armutskarrieren“ und deren ein-

zelner Episoden. Auch Verknüpfungsmöglichkeiten mo-netärer Armutsanalysen mit einem mehrdimensionalenLebenslagenkonzept werden auf dieser Datenbasis eröff-net. Die Betroffenheit von einzelnen Deprivationen undkumulierte Deprivation, hier insbesondere der Zusam-menhang mit Einkommens- und Vermögensarmut, kön-nen im Zeitverlauf untersucht werden.

Ebenso wie beim SOEP besteht der grundlegende Nach-teil des NIEP in der im Vergleich zur EVS relativ kleinenFallzahl. Bei differenzierten Auswertungen kann dies zuProblemen mit der Zellenbesetzung führen. Da nur Haus-halte mit Telefonanschluss und einem deutschsprachigenHaushaltsvorstand oder (Ehe-)partner befragt werden,sind hier bestimmte Problemgruppen wie Obdachlose,Heimbewohner etc. ausgeblendet.

Mikrodaten der Sozialhilfestatistik

Mikrodaten der Sozialhilfestatistik werden nach § 132Abs. 2 BSHG erhoben. Danach sind die Länder ver-pflichtet, aus der aufbereiteten Bestandserhebung (Voller-hebung) in Form einer 25-Prozent-Zufallsstichprobe Einzeldaten zu den Empfängern laufender Hilfe zum Le-bensunterhalt an das Statistische Bundesamt weiterzulei-ten. Im Jahr 1997 umfasst der Datensatz 723 177 Fälle.

Gegenüber den aggregierten veröffentlichten Daten ha-ben Mikrodaten den Vorteil, dass sie – abgestellt auf spezielle Fragestellungen – Merkmalskombinationen(Gruppen-, Haushalts- und Leistungsmerkmale) und Ver-knüpfungen von Datensätzen zulassen, die mit dem Stan-dard-Veröffentlichungsprogramm nicht möglichen sindund weit darüber hinausgehen. Durch diesen anonymi-sierten Mikrodatensatz können Analysen der Sozialhilfe-bedürftigkeit optimiert werden. Weitere Analysen lassensich auf der Basis der Wohngeldstatistik durchführen, diesowohl den weiteren Kreis der einkommensschwachenHaushalte (Empfänger von Tabellenwohngeld) als auchdie Sozialhilfeempfänger (Bezieher von pauschaliertemWohngeld) umfasst.

Gleichwohl sind die Mikrodaten der Sozialhilfestatistiknur als Ergänzung nutzbar, da sie inhaltlich auf die imBSHG geregelten Tatbestände beschränkt sind.

Einkommensteuerstatistik

Eine weitere Datenquelle auf der Basis von Einzelda-tensätzen stellt die Einkommensteuerstatistik dar. DieLohn- und Einkommenssteuerstatistik ist eine Totalerhe-bung mit kapp 30 Mio. Datensätzen aus der Einkommen-steuerveranlagung. Erfasst werden 400 Merkmale fürknapp 40 Mio. Personen. Eine 10 %-Stichprobe in Formvon Einzeldatensätzen wurde erstmalig aus der Erhebung1995 bereitgestellt. Im Rahmen der Armuts- und Reich-tumsberichterstattung war die Nutzung dieser Daten-quelle erstmals möglich.

Angesichts vielfältiger Abschreibungsmöglichkeiten istaber das zu versteuernde Einkommen im Hinblick auf dastatsächlich erzielte Einkommen gerade im oberen Bereichnur eingeschränkt aussagekräftig. Problematisch ist auch,


dass die Lohn- und Einkommensteuerstatistik aufgrundder langen Fristen im Steuerverfahren erst mit einem rela-tiv großen Time-Lag verfügbar ist. Der vorliegende Be-richt basiert auf der Erhebung aus dem Jahr 1995. Zuberücksichtigen ist auch, dass die Lohn- und Einkommen-steuerstatistik für steuerliche Zweck und nicht für die Ar-muts- oder Reichtumsforschung konzipiert wurde. Diesemacht sich z. B. bei Analysen im Haushaltszusammenhangoder bei der Art der verfügbaren Variablen bemerkbar.

Eine ausführliche Darstellung der Lohn- und Einkom-mensteuerstatistik findet sich im Materialband Kap. I.1.2.

Weitere Datenquellen

Die vom Umfang her größte Haushalts-Stichprobe ist dervom Statistischen Bundesamt in jährlichem Abstanddurchgeführte Mikrozensus, der 1 % der Bevölkerungumfasst (somit rd. 800 000 Personen in rd. 370 000 Haus-halten). Da der Mikrozensus als Mehrzweckstichprobe(erhoben werden u. a. differenzierte Angaben zur fami-liären Situation, zur Erwerbsbeteiligung und zum Versi-cherungsschutz der Bevölkerung) angelegt ist, stellt erkeine ausreichend differenzierten Einkommensdaten zurVerfügung. Die Angaben zum Einkommen, sind – da klas-sifiziert erhoben – nur eingeschränkt verwendbar (Ver-mögensdaten werden nicht erhoben).

Weitere Datenquellen, die aber zur Analyse der Einkom-mens- und Vermögenssituation (bisher) in geringeremMaße herangezogen werden, sind der Wohlfahrtssurveysowie die Allgemeine Bevölkerungsumfrage der So-zialwissenschaften (ALLBUS) des Mannheimer Zen-trums für Umfragen, Methoden und Analysen (ZUMA).Der ALLBUS ist eine repräsentative Umfrageserie zuEinstellungen, Verhaltensweisen und Sozialstruktur derBevölkerung. Die Erhebungen werden seit 1980 in zwei-jährigem Abstand durchgeführt. Die Grundgesamtheit fürdie Befragung besteht seit 1991 aus der erwachsenenWohnbevölkerung in West- und Ostdeutschland. DieStichprobengröße betrug bis 1990 3 000 Befragte. Seitherwerden 2 400 Interviews in den alten Ländern und 1100in den neuen Ländern durchgeführt.

Ferner ist das Europäische Haushaltspanel (EuropeanCommunity Household Panel – ECHP) zu nennen. DasECHP basiert allerdings – rechtlich bedingt – mit rd.4 700 Haushalten auf einer noch kleineren Stichprobe alsdas SOEP; die Abweichungen gerade der Einkommens-angaben im ECHP gegenüber der EVS sind erheblich.Insbesondere bei sehr differenzierten Auswertungen, wiesie z. B. für die Untersuchung von Armutsfragen erfor-derlich sind, kann dies zu statistisch nicht mehr gesicher-ten Ergebnissen aufgrund der zu geringen Zellenbeset-zungen führen.

Information über die ältere Bevölkerung stellt die 1986,1992, 1995 und 1999 von Infratest Sozialforschung imAuftrag der Bundesregierung durchgeführte Untersu-chung Alterssicherung in Deutschland (ASID) bereit.Verfügbar sind detaillierte Angaben zu den Alterseinkom-men von rd. 37 000 Personen ab 55 Jahren. Ergänzt wirddie ASID durch die erstmals 1996 vom Verband Deut-

scher Rentenversicherungsträger (VDR) und der Bundes-regierung gemeinsam durchgeführte Erhebung Alters-vorsorge in Deutschland (AVID). Diese Erhebung stelltüber Modellrechnungen auf der Basis komplexer Mikro-simulationsverfahren Angaben über die zu erwartendenAlterseinkommen der 40- bis 60-Jährigen (bezogen auf1996) bereit. Ermöglicht wird mithin eine – wenn auchunsichere – Einschätzung über die zukünftigen Einkom-mensverhältnisse dieses Personenkreises.

Das Ausmaß der Verschuldung wird in aller Regel mitdem Ausmaß der Konsumentenkreditaufnahme angege-ben. Das Ausmaß der Überschuldung kann hingegendurch empirische Untersuchungen nur näher eingegrenzt,aber nicht exakt bestimmt werden. Empirische Untersu-chungen zur Überschuldung in der Bundesrepublik liegennur wenige vor – sie basieren zumeist auf einer Untersu-chung der Schuldensituation von Klientinnen und Kli-enten von Schuldnerberatungsstellen und beziffern somiteinen Bereich bekannter, aber nicht der verdeckten Über-schuldung. „Harte“ Indikatoren für das Vorliegen vonÜberschuldung sind die Zahlen der Eidesstattlichen Ver-sicherungen und die Mietschulden.3

Zur Problematik von Obdachlosigkeit und Wohnungs-notfällen gibt es keine gesicherten Datengrundlagen; eineeinmalige Erhebung des Bundesregierung über Woh-nungslose und Wohnungsnotfälle beruht auf Stichproben,deren Hochrechnung angesichts der wenig untersuchtenProblematik schwierig ist.4

Als Datenquellen zur Bestimmung „absoluter Armut“werden ernährungswissenschaftliche Untersuchungenüber den täglichen Bedarf an Nahrungsmitteln hinzu ge-zogen und zusätzlich die Bedarfe an Kleidung und Wohn-raum definiert. Auf die Schwierigkeit, dies unabhängigvon sozial-historischen Veränderungen „objektiv“ zu er-mitteln, ist hinzuweisen.

Fazit

Für eine kontinuierlich angelegte Armuts- und Reich-tumsberichterstattung ist eine empirische Grundlage an-zustreben, die eine zusammenfassende Betrachtung ver-schiedener Lebenslagen im Längsschnitt ermöglicht.

Die Analyse im Teil A des Berichts hat gezeigt, dass eseine Reihe von Datenlücken und -problemen gibt.5 Daten,die aus unterschiedlichen amtlichen und nicht amtlichenStatistiken gewonnen werden, sind bisher gar nicht odernur eingeschränkt miteinander zu verknüpfen. Darüberhinaus werden im unteren Einkommenssegment Personenohne festen Wohnsitz nicht erreicht, im oberen Ein-kommenssegment ist die Auskunftsbereitschaft einge-schränkt, sodass auch hier die benötigten Daten fehlen.

3 Sieheu.a.BundesministeriumfürFamilie,Senioren,FrauenundJugend(Hrsg.): Überschuldungssituation in Deutschland im Jahr 1997, 1998.

4 Siehe hierzu Bundestagsdrucksache 13/10141 vom 13. März 1998.5 Die Probleme werden im Einzelnen im Zusammenhang mit den re-

levanten Fragestellungen aufgegriffen. Zu den Datenerfordernissenim Bereich „Einkommen“ siehe speziell Materialband Kap. I.1.3 undzum Bereich „Bildung“ Materialband Kap. IV.2.


Bei all diesen Erhebungen besteht das generelle, bisherungelöste Problem – wie auch eine Vielzahl von wissen-schaftlichen Untersuchungen belegen – dass Befragungennach dem Einkommen tendenziell zu einer Untererfas-sung führen. Einkommensangaben, die zu einem be-stimmten Stichtag (z. B. beim sozio-ökonomischen Panel)oder in einer bestimmten Berichtswoche (z. B. beim Mi-krozensus) erhoben werden, sind generell deshalb mitZurückhaltung zu bewerten, da davon auszugehen ist,dass nur ein geringer Teil der Befragten in der Lage ist, aneinem Stichtag alle, auch die unregelmäßig zufließendenEinkommen eines Haushalts auch nur annähernd treffge-nau anzugeben. (Zu den offenen Forschungsfragen imEinkommensbereich siehe auch Materialband Kap. I.1.3)

In Bezug auf monetären Reichtum sind hinsichtlich desEinkommens neben Erwerbseinkommen auch die Vermö-genseinkommen zu berücksichtigen; der Vermögensbe-griff umfasst neben Geldvermögen (Bankeinlagen, Versi-cherungsguthaben, Wertpapiere etc.) auch Immobilien-und anderes Sachvermögen. In diesem Zusammenhang istzu berücksichtigen, dass eine trennscharfe Abgrenzungzwischen Unternehmensvermögen und Privatvermögennicht möglich ist. Weitere Forschungsbemühungen sindnotwendig, um die obersten Einkommen und Vermögenin statistisch zuverlässiger Weise zu erfassen.

Darüber hinaus muss bei Stichprobenerhebungen außer-halb der amtlichen Statistik, die Einkommensinformatio-nen liefern, beachtet werden, dass sie entweder bestimmteBevölkerungsgruppen unter erfassen, oder einen relativkleinen Stichprobenumfang aufweisen. Dadurch sind dieAnalysemöglichkeiten eingeschränkt. Des Weiteren lie-gen repräsentative Daten zu wohnungslosen Personenbundesweit bisher nicht vor. Ebenso wenig ist darüber be-kannt, ob und wenn ja wie viele Leistungsberechtigte imBereich der Sozialhilfe ihre Ansprüche nicht geltend ma-chen (Dunkelzifferproblematik). Bislang fehlt auch eineErhebung, die Auskunft über die Überwindung der So-zialhilfebedürftigkeit gibt. Insofern liegt es im Interesseder weiteren Berichterstattung – und ist gleichermaßen ei-ner ihrer vordringlichsten Aufgaben – die Grundlagen füreine Verbesserung der Datenlage zu schaffen.

Vor dem Hintergrund der beschriebenen Ausgangslageund Rahmenbedingungen ist der erste Armuts- und Reich-tumsbericht der Bundesregierung ein erster Schritt, umauf einer verlässlichen und von vielen mitgetragenenGrundlage die soziale Situation in Deutschland zu analy-sieren. Er soll Informationen und Fakten liefern, auf de-ren Basis die Entwicklung geeigneter und zielgenauerMaßnahmen zur Prävention und Beseitigung von Armutund Unterversorgungslagen ermöglicht oder erleichtertwird.

2. Forschungsbedarf und -perspektivenEine zentrale Aufgabe der Armuts- und Reichtumsbe-richterstattung ist es, auf dem aktuellen ForschungsstandAnalysen über die Armuts- und Reichtumslagen inDeutschland durchzuführen und deren Ergebnisse zuerörtern. Dabei wird zunächst an verbreitete begriffliche

Definitionen und methodische Vorgehensweisen ange-knüpft. Parallel dazu sollen im Rahmen der Berichterstat-tung aber auch die gängigen Definitionen und Methodenselbst thematisiert werden, um die theoretischen Grundla-gen für den weiteren Fortgang der Armuts- und Reich-tumsberichterstattung weiter zu entwickeln. Flankierendzu diesen theoretischen Arbeitsschritten besteht einegrundlegende Aufgabe in einer umfassenden Literaturre-cherche einschließlich einer Aufbereitung internationalerund nationaler Beiträge in Form einer Datenbank mitÜberblicks-Rezensionen. Diese Gutachten zur Grundla-genforschung wurden zu Beginn der Berichterstattung inAuftrag gegeben. Die jeweils zu bearbeitende Materie be-dingt allerdings unterschiedliche Zeithorizonte der ein-zelnen Gutachten, daher kann der erste Armuts- undReichtumsbericht lediglich teilweise Zwischenergebnissepräsentieren, während abschließende Forschungsergeb-nisse zu diesen Aspekten erst im weiteren Verlaufe deslangfristig angelegten Prozesses der Armuts- und Reich-tumsberichterstattung zu integrieren sind.

Möglichkeiten und Probleme der Operationalisierungder Armuts- und Reichtumsmessung

In einem Gutachten zu den „Möglichkeiten und Proble-men der Operationalisierung der Armuts- und Reichtums-messung in Deutschland“ sollen konzeptionelle Grundla-gen für eine Diagnostik von Armut und Reichtumerarbeitet werden. In diesem Zusammenhang sind erstensdie vielfach angewandten relativen Armutsmaße (siehedazu auch einführende Bemerkungen im Bericht Teil A,Einleitung unter 5.) kritisch auf ihre Begründbarkeit hinzu überprüfen; zweitens ist zu untersuchen, welche An-sätze es zur Bestimmung eines absoluten Armutsmaßesgibt und welche Möglichkeiten der empirischen Opera-tionalisierung solcher Maße möglich sind; drittens ist derStellenwert subjektiver Ansätze im Vergleich zu (und ggf.in der Kombinierbarkeit mit) objektiven Messmethodenzu erörtern; viertens sind auf dieser Grundlage Definitio-nen von Armutskriterien und Armutsschwellen vorzuneh-men, die für die weitere Berichterstattung leitend seinkönnen; und schließlich sind diese Arbeitsschritte ebensoim Hinblick auf die theoretischen Grundlagen der Reich-tumsforschung durchzuführen.

Analysen von Lebensstandard-Niveaus

In Erweiterung und ggf. als Alternative zur einkommens-bezogenen Armuts- und Reichtumsmessung sind im Rahmen eines weiteren Gutachtens Analysen von Le-bensstandard-Niveaus zu prüfen, die auf der Grundlageempirischer Befragungen zunächst einen common senseüber notwendige Lebensstandards (bzw. abgestufte Le-bensstandard-Niveaus) ermittelt, um dann im zweitenSchritt die empirische Verteilung dieser Niveaus zu messen.

Theoretische und empirische Begründung des Lebenslagenkonzeptes

Ein dritter Bereich, in dem Grundlagenforschung erfor-derlich erscheint, betrifft die theoretische und empirische


Begründung des Lebenslagenkonzeptes: Zum einen istdie Eigenständigkeit des Lebenslagen-Ansatzes in Ab-grenzung gegenüber der monetären Dimension zu be-gründen; zum andern sind die Interdependenz von Le-benslage-Faktoren untereinander und weiterhin dieWechselwirkungen mit der monetären Dimension zu ana-lysieren; schließlich sind Probleme der Definition vonKriterien und Schwellen für Armut (und ggf. Reichtum)in nicht-monetären Dimensionen zu berücksichtigen. Me-thodisch ist darauf hinzuweisen, dass die Schwellen derUnterversorgung in bisherigen Untersuchungen in der Re-gel unter Berufung auf (Forschungs-) Konventionen bzw.heuristisch definiert wurden. Die Ergebnisse der daraufbasierenden Analysen mögen zwar erste Hinweise überUnterversorgungslagen geben; für systematische Lebens-lagen-Untersuchungen reicht dieses Vorgehen aber nichtaus. Solche Schwellen müssen in einem gesonderten Dis-kurs begründet und im Hinblick auf ihre Messbarkeit ope-rationalisiert werden. An dieser Stelle wird ein weitererForschungsbedarf ersichtlich, und diese Aufgabe solltefrühzeitig angegangen werden, da sämtliche Aussagen imRahmen des Lebenslagenkonzeptes entscheidend von derDefinition und Operationalisierung der Dimensionen undUnterversorgungs-Schwellen beeinflusst werden. Zuklären ist (auch in international vergleichenden Untersu-chungen), welche Unterversorgungslagen anhand wel-cher Kriterien definiert werden sollten und welches Ge-wicht einzelnen Dimensionen im Zusammenhang desGesamtbildes der Deprivation beizumessen ist.

Untersuchung des Ausmaßes derNicht-Inanspruchnahme

In der Bundesrepublik Deutschland ist die Sozialhilfe daswichtigste Instrument zur Verhinderung und Beseitigungvon Unterversorgungslagen. Die Wirksamkeit dieses In-strumentes hängt allerdings davon ab, dass dieses Zielauch tatsächlich erreicht wird. Nicht alle Haushalte mit ei-nem unter der Sozialhilfeschwelle liegenden Einkommennehmen die Sozialhilfe auch in Anspruch. Die Schätzun-gen, welches Ausmaß diese „verdeckte Armut“ inDeutschland hat, und die Analysen, welche Gründe dafürausschlaggebend sind, variieren allerdings erheblich.Eine Untersuchung des Ausmaßes der Nicht-Inan-spruchnahme zustehender Sozialhilfeleistungen und derGründe für diesen „irrational“ erscheinenden Verzichtberührt die Frage der Wirksamkeit der sozialstaatlichenInstrumentarien und trifft insofern ein zentrales Interesseder Armuts- und Reichtumsberichterstattung. Um einedifferenzierte und der Problematik angemessene Ausei-nandersetzung mit dem Phänomen der Nicht-Inan-spruchnahme der gegen Armut gerichteten staatlichenHilfen zu ermöglichen, hat die Bundesregierung eine Vor-studie erstellen lassen, die den aktuellen Forschungsstandzur Nicht-Inanspruchnahme zustehender Sozialhilfeleis-tungen aufarbeitet und Vorschläge zur weiteren Bearbei-tung der Thematik unterbreitet.6

Die Vorstudie kommt zu dem Schluss, dass die bisherigenUntersuchungen höchst unterschiedlich sowohl bezüglichder zu Grunde gelegten Daten als auch in der Berech-nungsweise der Anspruchsberechtigung einerseits und deranzurechnenden Einkommen und Vermögen andererseitssind. Daher ist es nur eingeschränkt möglich, die Ergeb-nisse zueinander in Beziehung zu setzen. Aussagen übereine „Tendenz“, sei es einer steigenden oder neuerlichwieder rückläufigen Inanspruchnahme, lassen sich auf derGrundlage der Ergebnisse nicht rechtfertigen. Eine ge-naue Klärung der Frage, ob ein Haushalt, der keine So-zialhilfe bezieht, eigentlich einen Anspruch darauf hätte,ist letztlich nur auf der Grundlage einer Einzelfallprüfungmöglich.

Gleichwohl schlägt die Vorstudie die Durchführung einerausführlichen Untersuchung auf der Basis unterschiedli-cher Datengrundlagen vor, die der Fragestellung des Aus-maßes und der Gründe der Nicht-Inanspruchnahme expli-zit nachgeht. Die Bundesregierung beabsichtigt einesolches Forschungsprojekt in nächster Zukunft in die Wegzu leiten.


Um Abschätzungen von Ursachen und Wirkungen vonUnterversorgungslagen vornehmen zu können, sind fun-dierte empirische Untersuchungen notwendig. Im Rah-men bisheriger Untersuchungen hat sich gezeigt, dass dieLebenssituation von Personen in außergewöhnlichen Un-terversorgungslagen im Sinne von extremer Armut bis-lang durch Untersuchungen nicht oder nur unzureichenderfasst sind. Auch die amtlichen Statistiken stellen überMenschen in extremer Armut, zu denen z. B. Obdachloseoder Straßenkinder zählen könnten, keine oder nur einigewenige Angaben zur Verfügung. Zur Verminderung dieserErkenntnisdefizite können in einem ersten Schritt qualita-tive Befragungen beitragen, auf deren Grundlage exem-plarisch Strukturen herausgearbeitet und Erkenntnisseüber Ursache-Wirkungs-Zusammenhänge von extremerArmut gewonnen werden. Derartige Fallbeispiele sind je-doch nur begrenzt aussagefähig und nicht verallgemei-nerbar. Erst in einem zweiten Schritt – sofern die methodi-schen und praktischen Grundlagen hierfür gegeben sind –wären weiterführende wissenschaftliche Untersuchungenextremer Armut zu diskutieren, die dem Anspruch auf Re-präsentativität genügen.

Im Rahmen der Armuts- und Reichtumsberichterstattunghat das Bundesregierung ein Projekt zur Erarbeitung vonGrundlagen und Methoden zur Untersuchung des Be-reichs extremer Armut angestoßen. In diesem Zusam-menhang ist es zunächst erforderlich, den Begriff der „extremen Armut“ gegen andere Armutsbegriffe abzu-grenzen, um dann die Gruppen von Betroffenen zu be-stimmen und methodische Grundlagen für eine empiri-sche Untersuchung zu entwickeln. Zur Untersuchung vonUnterversorgungslagen sollte das Lebenslagenkonzept zuGrunde gelegt werden, das neben der Einkommenssitua-tion auch nicht-monetäre Dimensionen der Armut berück-sichtigt. Untersuchungen nach diesem Konzept liegenbislang jedoch kaum vor; Darstellungen zu den Ursache-Wirkungszusammenhängen, zur Stabilisierung sowie zur

6 Engels, D. und Sellin, C.: Vorstudie zur Nicht-Inanspruchnahme zu-stehender Sozialhilfeleistungen.


Veränderung dieser Lebenslage fehlen völlig. An diesesüber einen Zeitraum von drei Jahren angelegte For-schungsprojekt wird die Erwartung geknüpft, dass es einKonzept für die Erforschung dieses extremen Randes derArmut entwickelt.

Das Forschungsprojekt soll insbesondere die folgendenSchwerpunkte einbeziehen:

– Klärung und Darstellung der methodischen Grundla-gen für die Feldforschung extremer Armut im Zusam-menhang mit der Armuts- und Reichtumsberichter-stattung,

– Herausarbeitung und Beschreibung der Personen-gruppen, die es im Rahmen der Feldforschung zu be-trachten gilt,

– Entwicklung von standardisierten Befragungsunterla-gen, um zu qualifizierten Ursachenbeschreibungen fürextrem belastete Lebenslagen und soziale Ausgren-zung zu kommen,

– Durchführung von Interviews und Auswertung der Er-gebnisse im Hinblick auf die Ursachen von extremerArmut,

– Diskussion von Konzepten für weiterführende Unter-suchungen.

In einem schrittweisen Vorgehen wird mit dem Erhe-bungsinstrument der qualifizierten Befragung die Identi-fikation der relevanten Lebenslagendimensionen sowiedie Rekonstruktion extremer Verarmungsprozesse zu er-arbeiten sein. Auf dieser Grundlage werden sich die Per-sonengruppen beschreiben lassen, die sich in einer extremarmen sozialen Lage befinden. Darüber hinaus wird einteilstandardisiertes Erhebungsinstrument zu entwickelnsein, um zu qualifizierten Ursachenbeschreibungen ex-trem belasteter Lebenslagen und sozialer Ausgrenzung zukommen. Derzeit muss offen bleiben, ob die Datengrund-lage ausreichen wird, um eine weiterführende Untersu-chung mit repräsentativem Charakter zu konzipieren. DieUntersuchung wird sich auf eine geschlechtsdifferen-zierte Betrachtungsweise der Gruppen der extrem Armenkonzentrieren. Ebenso müssen regionale Unterschei-dungskriterien in die Erhebung einbezogen werden.

Verlaufs- und Ausstiegsanalyse Sozialhilfe

Die Sozialhilfepopulation ist keine statische Größe. Häu-fig erfolgt die Fluktuation in und aus dem Sozialhilfebe-zug recht kurzfristig. Über die Gründe für diese „Sozial-hilfekarrieren“ Bewegungen ist nur wenig bekannt,insbesondere nicht über die Faktoren, die zu einer erfolg-reichen Bewältigung der prekären Situation beigetragenhaben. Der sich hieraus ergebende Erkenntnisbedarf kannmit den Daten der amtlichen Sozialhilfestatistik und mitden bisher vorliegenden Daten der Umfrageforschungnicht voll abgedeckt werden.

Zur Untersuchung des Verlaufs von sog. „Sozialhilfekar-rieren“ und der Ausstiegsmöglichkeiten aus dem Sozial-bezug hat die Bundesregierung daher ein auf vier Jahreangelegtes Forschungsprojekt „Verlaufs- und Ausstiegs-analyse Sozialhilfe“ vergeben.

Ökonomische und soziale Situation allein Erziehender

Die ökonomische und soziale Situation allein Erziehenderist häufig in vielfältiger Hinsicht mit Schwierigkeiten ver-bunden. So sind beispielsweise allein erziehende Frauen– auf der Haushaltsebene betrachtet – mit Abstand relativam häufigsten auf Sozialhilfe angewiesen. Die Verbesse-rung der schwierigen Situation allein Erziehender stehtseit längerem im Blickfeld des Gesetzgebers. Der Bun-desregierung liegen über die Problemgruppe der alleinErziehenden in der Sozialhilfe, über die Wirkung der ge-troffenen Maßnahmen und notwendige, auf die besondereSituation der allein Erziehenden abgestellte Hilfskon-zepte keine ausreichenden Kenntnisse vor. Diese Lückesoll durch ein Forschungsprojekt geschlossen werden. Er-wartet wird, dass das Forschungsprojekt Bedingungsana-lysen liefert, die die Wege allein Erziehender in die So-zialhilfe und Möglichkeiten der Überwindung vonSozialhilfeabhängigkeit aufzeigen. Darüber hinaus sollendie Wirkung der gesetzlichen Maßnahmen analysiert wer-den, die in den letzten Jahren zur Verbesserung der Situa-tion der allein Erziehenden ergriffen wurden. Auf derGrundlage dieser Ergebnisse sollten sich zielorientiertesozialpolitische Lösungsvorschläge entwickeln lassen,die zu einer Verbesserung der Situation allein Erziehenderim Sozialhilfebezug führen.

Aussiedler in der Sozialhilfe

Auch wenn der Zuzug von Aussiedlern (Spätaussiedlern)rückläufig ist, kommt der offenbar gestiegenen Zahl vonAussiedlern in der Sozialhilfe und ihren besonderen Inte-grationsschwierigkeiten wachsende Bedeutung zu. Dieamtliche Sozialhilfestatistik erlaubt keine Aussagen überSpätaussiedler, da sie die Sozialhilfeempfänger nicht nachdem Merkmal „Aussiedler bzw. Übersiedler“ differen-ziert. Angesichts dieser Datenlage verfügt die Bundesre-gierung bisher über keine fundierten und repräsentativenErkenntnisse über die Zusammensetzung der Empfänger-gruppe der Aussiedler, die Ursachen ihrer Hilfebedürftig-keit, ihre spezifischen Notlagen sowie spezifische Maß-nahmen, die diesen Personenkreis bei der Überwindungder Angewiesenheit auf Sozialhilfe unterstützen könnten.Diese Lücke soll durch ein Forschungsvorhaben mit fol-genden Schwerpunkten geschlossen werden. Untersuchtwerden sollen die Auswirkungen des Zuzugs von Aus-siedlern auf die Sozialhilfe und deren Funktion im Hin-blick auf die gesellschaftliche Integration dieser Bevölke-rungsgruppe. Aus den Untersuchungsergebnissen sollenEmpfehlungen zur (Weiter-) Entwicklung integrationsför-dernder Maßnahmen und ggf. auch zur Abstimmung desSozialhilferechts auf den spezifischen Hilfebedarf dieserEmpfängergruppe abgeleitet werden.

Forschungsvorhaben zu § 15a BSHG

Wohnungslosigkeit ist in der Bundesrepublik Deutsch-land kein allgemeines sozial- und wohnungspolitischesProblem. Denn die Wohnflächenversorgung der Bevölke-rung ist insgesamt gut. Wohnungslosigkeit ist aber eineGefahr für Haushalte, die sich in besonderen sozialenSchwierigkeiten befinden. Es besteht allseits Konsens da-


rüber, dass vor allem der Prävention bei den Maßnahmenzur Vermeidung und Bekämpfung von Wohnungsverlus-ten eine zentrale Aufgabe zufällt. Eine der Hauptursachenfür drohende Wohnungsverluste sind Mietzahlungspro-bleme. Außer Beratungsleistungen und Hilfen zur Selbst-entschuldung spielen die in § 15a BSHG normierten fi-nanziellen Hilfen bei der Wohnraumsicherung einewichtige Rolle. Mit diesen Hilfen ist es den örtlichen Trä-gern der Sozialhilfe häufig möglich, drohende Woh-nungslosigkeit bei diesen Ursachenzusammenhängen ab-zuwenden.

Im Rahmen der Reform des Sozialhilferechts wurde u. a.§ 15 a BSHG überarbeitet (Leistungsverpflichtung gemäß§ 15 a Abs. 1 Satz 2 BSHG und Mitteilungspflicht der Ge-richte bei Räumungsklagen wegen Zahlungsverzug nach§ 554 BGB an das zuständige Sozialamt siehe § 15 Abs.2 BSHG). Nachdem seit Inkrafttreten der Änderung am1. August 1996 einige Zeit vergangen ist, soll mit der Un-tersuchung eine Bestandsaufnahme der Veränderungender Verwaltungspraxis sowie eine Wirkungsanalyse derpräventiven Strategie bei den örtlichen Trägern der So-zialhilfe erfolgen. Mittelpunkt des Vorhabens soll eineVorher-/Nachher-Bestandsaufnahme der Verwaltungspra-xis sowie eine Wirkungsanalyse der präventiven Maß-nahmen in Wohnungsnotfällen sein.

Panel-Erhebung zum Niedrigeinkommensbereich

Um über die Ursachen niedriger Einkommen Aufschlusszu erhalten sowie aktuelle Informationen zur Analyse be-stimmter Problemsituationen zu erheben, wie etwa Ar-beitslosigkeit, Kinderreichtum, Niedrigeinkommen hatdie Bundesregierung eine Panel-Erhebung zum Niedrig-einkommensbereich in Auftrag gegeben.

Befragt werden Haushalte, die zum unteren Fünftel derEinkommensschichtung gehören alle sechs Monate imZeitraum von 11/98 bis 11/01. Die Daten des NIEP er-möglichen Langzeitanalysen des Niedrigeinkommensbe-reichs, auch im weiter gefassten Bereich des „prekärenWohlstands“ und hinsichtlich des zeitlichen Verlaufs von„Armutskarrieren“ und deren einzelner Episoden. AuchVerknüpfungsmöglichkeiten monetärer Armutsanalysenmit einem mehrdimensionalen Lebenslagenkonzept wer-den auf dieser Datenbasis eröffnet. Die Betroffenheit voneinzelnen Deprivationen und kumulierte Deprivation,hier insbesondere der Zusammenhang mit Einkommens-und Vermögensarmut, können im Zeitverlauf untersuchtwerden.

Exkurs: Armuts- und Reichtumsbericht-erstattung im internationalen KontextAuf der Grundlage der Auskünfte der Botschaften sowieaktueller Überblicksstudien7 ergibt sich folgendes Bildder Armuts- und Reichtumsberichterstattung auf interna-tionaler Ebene:

1. Mitgliedstaaten der Europäischen Union

Belgien

Auf nationaler Ebene wurde in Belgien einmalig im Jahr1995 ein „Allgemeiner Bericht über Armut“ im Auftragder Bundesregierung erstellt, der anhand grundlegenderBürgerrechte strukturiert ist (Rechte auf Unterhalt einerFamilie, auf Beschäftigung, auf Wohnung und auf Teil-nahme an Bildung und Kultur). Eine im Anschluss daraneingerichtete Forschungsgruppe bereitet derzeit eine inzweijährlichen Abständen geplante Armutsberichterstat-tung vor, die die beiden Teile der empirischen Bestands-analyse und der Evaluation politischer Maßnahmen um-fasst.

Bereits seit 1991 veröffentlicht die Region Flamen jährli-che Berichte über Armut und soziale Ausgrenzung (neun-ter Bericht: 2000). Die Region Wallonie plant eine jährli-che Berichterstattung, der erste Armutsbericht ist imJanuar 2001 erschienen.

Dänemark

In Dänemark gibt es keinen regierungsamtlichen Armuts-und Reichtumsbericht. Allerdings enthalten die jährlichenBerichte einzelner Ministerien Berichtsteile über Armut,hier sind insbesondere die Abschnitte über Einkommens-verteilung und Beschäftigung im Bericht des Finanzminis-teriums sowie der Abschnitt „Familie und Einkommen“im Bericht des Wirtschaftsministeriums zu nennen.

Finnland

In Finnland hat das Sozialministerium die staatliche For-schungsanstalt „Stakes“ (nationales Forschungs- und Ent-wicklungszentrum für Wohlfahrt und Gesundheit) mitUntersuchungen zu den Themen Armut, soziale Ausgren-zung und geeigneten Gegenmaßnahmen beauftragt. 1996wurde eine Expertengruppe eingesetzt, die die Lage inFinnland analysieren und mit Maßnahmenvorschlägen ineinem Memorandum zusammenfassen sollte. Im gleichenJahr hielt die finnische Regierung ein Expertenseminarab, in dem das zitierte Memorandum als Hintergrunddo-kument diente. Die Expertengruppe setzt ihre Arbeit bisheute fort. Sie veröffentlichte einen weiteren Bericht imApril 1998 und im November 1999 eine aktualisierte Fas-sung desselben. In diesem wird insbesondere eingegan-gen auf

– die Definition von Armut und Wege zu ihrer Erfas-sung,

– Armut und soziale Ausgrenzung,

– die aktuelle Situation und das Ausmaß des Problemsin Finnland und im internationalen Vergleich,

– künftige Maßnahmen auf internationaler und nationa-ler Ebene sowie

– den spezifischen finnischen Forschungsbedarf zumThema.

7 Höft-Dzemski, R.: Armuts- und Reichtumsberichterstattung im in-ternationalen Kontext. – Vranken, J., Estivill, J. und Breuer, W. u. a.:Towards a policy-relevant European database on forms of socialexclusion, Antwerpen, 2001.


Der lediglich 20 Seiten starke kursorische Bericht machtnur sehr grobe statistische Angaben auf makroökonomi-scher Basis. Das finnische Sozialministerium fördert Un-tersuchungen von „Stakes“ zur Armut, um jederzeit aus-reichende Basisinformationen als Handlungsgrundlagefür die – im Vergleich zu anderen nordischen Staaten – et-was pragmatischer ausgeprägte Sozialpolitik des Landesverfügbar zu haben.

Frankreich

Im Jahr 1998 wurde vom französischen Ministerium fürArbeit und Solidarität ein Gremium mit Vertretern ausWissenschaft, Verwaltung und Verbänden eingerichtet(Observatoire National de la Pauvreté et de l’ExclusionSociale), dessen Aufgaben die statistische Analyse undBerichterstattung über Armut und soziale Ausgrenzungsind und das jährlich einen Bericht mit einem Schwer-punktbereich erarbeiten soll. Der erste Bericht des Gre-miums ist am Jahresende 2000 erschienen und beschäftigtsich schwerpunktmäßig mit der Armut und sozialen Aus-grenzung Jugendlicher. Die Ergebnisse dieses und weite-rer Berichte sollen in den im zweijährigen Rhythmus zuerstellenden regierungsamtlichen Bericht über den Standder Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung einfließen.

Griechenland

In Griechenland gibt es keine regierungsamtliche Armuts-bzw. Reichtumsberichterstattung, sondern lediglich ein-zelne Statistiken über die Einkommensverteilung sowieüber die Verteilung einzelner Vermögensarten.

Irland

In Irland wurde 1986 die staatliche „Combat PovertyAgency“ (Stelle zur Bekämpfung der Armut) eingerichtetmit dem Ziel, „den Minister für Soziales zu allen Aspek-ten der Wirtschafts- und Sozialplanung in Bezug auf dieArmut im Land zu beraten, Maßnahmen zur Überwin-dung dieser Armut einzuleiten und diese Maßnahmen zubewerten“. Diese Agentur erarbeitet einen jährlichen Ar-mutsbericht, der einen Schwerpunkt der irischen Sozial-politik darstellt. In diesem Zusammenhang werden ähnli-che Themen behandelt, wie sie für den Bericht derBundesregierung vorgesehen sind.

Die Berichterstattung ist Teil der Anti-Armutsstrategie Ir-lands, die sich zum Ziel gesetzt hat, den Armen-Anteil inder Bevölkerung bis 2004 auf unter 5 % zu drücken. DieseStrategie umfasst vor allem fünf Bereiche: Nachteile aufdem Gebiet der Erziehung, Arbeitslosigkeit, ungleicheEinkommensverteilung, benachteiligte städtische Gebieteund ländliche Armut.

Auf politischer Ebene befasst sich ein spezieller Kabi-nettsausschuss monatlich mit der Thematik, der zustän-dige Sozialminister trägt die Verantwortung für das poli-tische Tagesgeschäft. Auf Verwaltungsebene besteht eininterministerieller Ausschuss, der die in dem NationalenAnti-Armutsstrategieplan beschlossenen Maßnahmen ei-nem permanenten Controlling unterwirft. Die NationaleAnti-Armuts-Strategie und damit die einschlägige Be-

richterstattung haben ebenfalls Eingang gefunden in dasim Frühjahr 2000 zwischen den Sozialpartnern geschlos-sene neue lohnwirtschaftliche Gesamtabkommen „Pro-gramme for Prosperity and Fairness“ (Programm fürWohlstand und Gerechtigkeit) im Rahmen des Abschnitts„Social Inclusion“ (Soziale Einbeziehung).

Italien

In Italien erscheint seit mehreren Jahren in unregelmäßi-gen Abständen (höchstens alle 1 bis 2 Jahre) ein Armuts-bericht, der vom Ministerium für soziale Angelegenheitenherausgegeben wird. Hauptverantwortlich für die Erstel-lung des Berichts ist die „Commissione di indagine sullapoverta e sull‘ emarginazione“ (Kommission zur Unter-suchung von Armut und gesellschaftlicher Ausgrenzung)in Zusammenarbeit mit dem Zentralamt für Statistik(ISTAT). Diese Kommission, die sich aus 12 Wissen-schaftlern und Vertretern der öffentlichen Hand zusam-mensetzt, wird durch Dekret des Präsidenten des Minis-terrates eingesetzt. Ihre Aufgaben sind, „auch inVerbindung mit ähnlichen Initiativen Armut und Aus-grenzung in Italien zu erforschen, das Wissen darüber inden Institutionen und der Öffentlichkeit zu verbreitern,Vorschläge zu formulieren, um Ursachen und Wirkungenzu beseitigen.“ Sie soll der Regierung jährlich einen Be-richt über die Armutsentwicklung mit entsprechendenSchlussfolgerungen und Vorschlägen unterbreiten. Dieeher unregelmäßigen Veröffentlichungen der Kommis-sion lassen allerdings den Schluss zu, dass ihr Selbstver-ständnis weniger auf direkte Politikempfehlungen ausge-richtet ist, sondern auf die Erhebung, Dokumentation undden Ausbau eines Informationsnetzwerkes. Dabei wirdauf Forschungsergebnisse anderer Institutionen ebensohingewiesen wie auf praktische Projekte (z. B. Gesund-heitsversorgung von Obdachlosen in Rom).

Zusammenfassungen der Armutsberichte werden im In-ternet in italienischer und englischer Sprache publiziert.Allerdings scheint der italienische Armutsbericht wenigerausdifferenziert als das deutsche Modell. Er ist beschränktauf Kernfragen der Armut in Italien und ist gegliedert ineinen Teil „relative Armut“ und einen Teil „absolute Ar-mut“. Bei der Berechnung der Daten zur Armut sind Ob-dachlose, Einrichtungsbewohner und Personen ohne le-galen Wohnsitz explizit ausgenommen. Neben diesemArmutsbericht informiert die o.g. Kommission mehrmalspro Jahr durch ein so genanntes „Fax poverta“ (Fax zurArmut) oder per E-Mail über neueste Erkenntnisse undZahlen zur Armut.

Außerhalb der Regierung beschäftigen sich verschiedenegesellschaftliche Organisationen mit dem Thema „Ar-mut“, wie z. B. Gewerkschaften, Caritas oder die Banca d‘Italia, die 1997 einen ausführlichen Sonderbericht überArmut bei Minderjährigen veröffentlichte. Möglichkeitenzur Bekämpfung von Arbeitslosigkeit und Ausgrenzung(vor allem im Mezzogiorno), aber auch die Fragestellung,welches soziale Netz notwendig ist, um Armut zu ver-meiden, untersuchen Analysen anderer Institutionen, wieetwa des Nationalen Rates für Ökonomie und Arbeit(CNEL). In dessen Jahresbericht 1998/99 ist etwa ein Ka-


pitel über das Mindesteinkommen und seine Ausgestal-tung im europäischen Vergleich aufgenommen worden.Zugleich bearbeiten weitere Forschungsprojekte Armutvon Immigranten, Obdachlosen sowie das schwerer zufassende Problem der sozialen Ausgrenzung.

Luxemburg

Luxemburg erstellt keinen Armutsbericht. EntsprechendeFragen werden regelmäßig zwischen den Sozialpartnernerörtert. Die Gewerkschaften, die zunehmend auf Armuthinweisen, beziehen sich in ihrer Argumentation auf ent-sprechende EU-Studien. Mit dem Thema Armut hat sichjedoch der die Regierung beratende Wirtschafts- und So-zialrat befasst. Dieser kommt in seinen im April 2000 for-mulierten Empfehlungen zu dem Ergebnis, dass es in Lu-xemburg eine Zunahme relativer Armut gebe, die einebaldige gründliche Untersuchung rechtfertige. Solltediese zu entsprechenden Ergebnissen kommen, müsstedie Regierung einen Zehnjahresplan entwickeln mit demZiel einer Rückführung der Armut auf eine der niedrigstenRaten innerhalb der Europäischen Union. Die luxembur-gische Regierung hat die Feststellungen des Wirtschafts-und Sozialrats aufgegriffen.

Niederlande

In den Niederlanden wird seit 1996 im Auftrag des Minis-teriums für soziale Angelegenheiten und Beschäftigungein jährlicher Bericht über Armut und soziale Ausgren-zung herausgegeben. Er enthält Abschnitte zu speziellenThemen wie Altersarmut, soziale Integration und zum Zu-sammenhang von Armut und Krankheit. Einen „Reich-tumsbericht“ gibt es bisher nicht.

Darüber hinaus wird in Zusammenarbeit mit dem Statisti-schen Zentralbüro (CBS) jährlich ein sog. „Armoedemo-nitor“ (Armuts-Überblick) durch ein interministeriellesForschungsorgan, das „Sociaal & Cultureel Planbureau“(SPC, Soziales und kulturelles Planungsbüro) erstellt. Erbasiert auf dem Datenmaterial beider Institutionen und er-streckt sich über ein breites Spektrum unterschiedlicherLebenslagenaspekte. „Armut“ wird darin als Unterschrei-ten der Mindesteinkommensgrenze in Verbindung mitweiteren Indikatoren wie Dauer der Einkommensarmutoder deren subjektive Wahrnehmung definiert. Der Be-richt umfasst auch Empfehlungen zur Armutsbekämp-fung. Der dritte Bericht wurde 1999 veröffentlicht.

Österreich

In Österreich wurde im Mai 1999 ein Bericht „Einbindenstatt ausgrenzen – Neue Strategien gegen die Armut“ vor-gelegt. Der Bericht stützt sich auf die Tätigkeit einer Ar-beitsgruppe, in der Experten aus Wohlfahrtverbänden, derWissenschaft und öffentlichen sozialen Institutionen ver-treten waren. Er bietet eine Analyse der Armut in Öster-reich und der Wirksamkeit der bisherigen sozialpoliti-schen Instrumente der Armutsvorbeugung und-bekämpfung sowie Diskussionsbeiträge zu Reformoptio-nen. Das Thema „Reichtum“ bzw. Verteilungsungleich-heit wurde in diesem Bericht nicht behandelt. Die dort

eingenommenen Positionen geben auch nicht die Stel-lungnahme der Regierung wieder. Über diesen Bericht hi-naus gehend legte das Bundesministerium für Arbeit, Ge-sundheit und Soziales für die Jahre 1996, 1997 und 1998einen Bericht über die soziale Lage in Österreich vor, dereinen Daten- und einen Analyseband enthält. Dieser Be-richt weist deutliche Parallelen zur deutschen Konzeptionauf. Im Herbst 2000 hat die österreichische Regierung nunauch einen Reichtumsbericht ausgeschrieben.

Portugal

Einen dem deutschen Armuts- bzw. Reichtumsberichtvergleichbaren Bericht gibt es in Portugal nicht. EinzelneBereiche, die im Bericht der Bundesregierung enthaltensein sollen, sind jedoch immer wieder Gegenstand vonStudien, die durch das Arbeits- und Sozialministerium,durch Universitäten oder Gewerkschaften veröffentlichtwerden. Beispiele hierfür sind Berichte über die Woh-nungsversorgung, zur Einführung der Sozialhilfe, zu Verdienstmöglichkeiten von Berufsanfängern, zu Lebens-bedingungen von Rentnern oder zur Gesundheitsversor-gung.

Schweden

Im Auftrag des schwedischen Sozialministeriums wirdein „Sozialreport“ in etwa dreijährlichem Turnus heraus-gegeben; die erste Ausgabe erschien 1994, die zweiteAusgabe 1997/98 und die dritte Ausgabe ist für 2001 vor-gesehen. Ziel der von einer „Nationalen Plattform für Ge-sundheit und Wohlfahrt“ erstellten Berichte sind Deskrip-tion und Analyse sozialer Problemfelder wie z. B.Ausgrenzung und Arbeitsmarkt, Armut und finanzielleBelastungen, deviantes Verhalten und Wohnungsnotfälle(Sozialreport 1997). Weiterhin wurde in einem im Auftragdes Sozialministeriums erstellten Gutachten mit dem Ti-tel „Wohlfahrt am Scheideweg“ die Entwicklung desschwedischen Wohlfahrtssystems während der 90er-Jahreuntersucht.

Daneben veröffentlichte das Statistische Zentralamt imJahr 1997 eine Untersuchung mit dem Titel „Lebensbe-dingungen und Ungleichheit in Schweden 1975 bis1995“, in dem die quantitative Entwicklung der Armut inSchweden analysiert und in den internationalen Vergleichgestellt wird. Ergänzt werden diese monetär ausgerichte-ten Analysen durch Untersuchungen zu nicht-monetärenAspekten wie Bildung, Beschäftigung, Wohnverhältnisse,politische Partizipation und Gesundheit.

Spanien

In Spanien gibt es bisher keine dem deutschen Modellvergleichbare Armutsberichterstattung der Regierung. Esbestehen aber Überlegungen – auch im Zusammenhangmit europäischen Vorhaben – eine solche Berichterstat-tung zu institutionalisieren. Gedacht ist dabei an einenentsprechenden Auftrag an das „Instituto Nacional Estati-stica“ (INE, Nationales Statistik-Institut). In mehrerenjährlichen Berichten der Regierung werden aber Aspektevon Armut und Armutsbekämpfung dargestellt. Darüber


hinaus hat die spanische Caritas in den Jahren 1986, 1996und 1998 Armutsberichte veröffentlicht.

Weiterhin ist die Armutsberichterstattung auf der Ebeneder autonomen Regionen Spaniens zu nennen, die seitEnde der 80er-Jahre (Baskenland, Katalonien) sowie inden 90er-Jahren (Galizien, Aragon, Castilla-Leon, Ma-drid, Navarra und Andalusien) zum Teil regelmäßige Ar-mutsberichte mit Schwerpunkt auf der Mindestsicherungherausgeben.

Vereinigtes Königreich

Die Regierung des Vereinigten Königreichs bezeichnetihren erstmals 1999 veröffentlichen Bericht „Opportunityfor all – tackling poverty und social exclusion“ (Chancenfür alle – Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgren-zung) als „Jahresbericht“, sodass von Folgeberichten aus-gegangen werden kann. Im Wesentlichen fasst die Regie-rung in dieser Veröffentlichung die von ihr bereits inAngriff genommenen bzw. angekündigten Maßnahmenzur Bekämpfung von Armut und sozialer Ausgrenzungzusammen.

Bemerkenswert sind ebenfalls die im Auftrag der Regie-rung erschienene Untersuchung „Monitoring Poverty andSocial Exclusion: Labour’s Inheritance“ (Studie zu Armutund sozialer Ausgrenzung: Das der Labour-Partei über-lassene Erbe) des New Social Policy Institut (1998) sowiedie Nachfolgestudie der Joseph Rowntree Foundation„Monitoring poverty and social exclusion 1999“ (Studiezur Armut und sozialen Ausgrenzung 1999). Diese Studieenthält aktualisierte Statistiken zu 50 monetären undnicht-monetären Indikatoren und zeichnet ein umfassen-des Bild der Armutssituation in Großbritannien. DieserBericht soll jährlich erscheinen, der letzte wurde im No-vember 2000 veröffentlicht.

2. Informationen über die Armutsbericht-erstattung außerhalb der EuropäischenUnion

Über die Armuts- und Reichtumsberichterstattung in denLändern außerhalb der Europäischen Union konnten imRahmen der o. g. Recherche nur vereinzelte Informatio-nen gewonnen werden. Demnach gibt es beispielsweise inden Staaten Australien, Japan, Kanada und Neuseelandkeine regelmäßige Armutsberichterstattung, sondern al-lenfalls sporadische Veröffentlichungen zur Einkom-menslage.

Norwegen

Das Sozial- und Gesundheitsministerium in Norwegengibt jährlich in einem Bericht an das Parlament die sog.

„Utjamningsmeldinga“ (Bericht über den Ausgleich vonEinkommen und Lebensbedingungen) heraus. Dabei han-delt es sich um detaillierte empirische Analysen zur Ein-kommens- und Vermögensverteilung sowie zu weiterenLebenslageaspekten wie Ausbildung, Beschäftigung undGesundheit.

Schweiz

Eine regelmäßige nationale Armutsberichterstattung gibtes in der Schweiz nicht. Der im Jahr 2000 veröffentlichteschweizerische Sozialbericht befasst sich mit Lebensla-gen in ländlichen Regionen sowie mit politischen Einstel-lungen der Bürger, gibt aber keinen aktuellen Überblicküber die Einkommens- und Vermögenslage, da hierfürkeine regelmäßig erhobenen Daten zur Verfügung stehen.

Vereinigte Staaten von Amerika

In den Vereinigten Staaten stellen mehrere Behörden undInstitutionen Informationen zu den Themen Armut bzw.Reichtum bereit: Das „US-Census Bureau“ (die für dieVolkszählung zuständige Behörde) stellt eine spezielleSeite über Armut im Internet bereit. Der letzte Report be-zieht sich auf das Jahr 1998 und liefert Zeitreihen zur Ar-mut von 1959 bis 1998, differenziert nach Einzelstaatensowie Alter, Geschlecht, Rasse usw.

Der von der Regierungsbehörde „Council of EconomicAdvisors“ (Rat der Wirtschaftsberater) jährlich herausge-gebene „Economic Report of the President“ (Bericht desPräsidenten zur Wirtschaftslage) geht in erster Linie aufdie wirtschaftliche Entwicklung ein; einige Berichte ma-chen aber auch Angaben über Aspekte der Armuts- undReichtumsproblematik, z. B. die ökonomische Lage derFrauen, Familien, Kinder usw. Das Gesundheitsministe-rium stellt ebenfalls eine Seite im Internet zur Proble-matik von Armut unter gesundheitsbezogenen Aspektenbereit.

Das „Economic Policy Institute“ (EPI, Wirtschaftspoliti-sches Institut) gilt als führende Forschungseinrichtungauf dem Gebiet von Verteilungsfragen und gibt im Zwei-Jahres-Rhythmus (jeweils im September) die empirischorientierte Publikation „The State of Working America“(Die Situation der Arbeitnehmer in Amerika) heraus.Darin enthalten sind Kapitel über Familieneinkommen,Steuerbelastung, Einkommens- und Vermögensvertei-lung, Regionalverteilung sowie internationale Vergleiche.

Die Einrichtungen „Institute for Research on Poverty“(Institut für Armutsforschung) der University of Wiscon-sin und „Joint Center for Poverty Research“ (Gemeinsa-mes Zentrum für Armutsforschung) der NorthwesternUniversity und University of Chicago stellen Publikatio-nen und Forschungsergebnisse bereit.



I.1 Die Verteilung von Einkommen auf Personen und Haushalte

I.1.1 Methodische Besonderheiten der EVS 1998

Während die Anschreibungsperiode der EVS bis ein-schließlich 1993 ein Jahr umfasste – was zweifellos fürdie beteiligten Haushalte eine erhebliche Belastung war –,wurde sie im Zuge der Neukonzeption der Wirtschafts-rechnungen privater Haushalte auf ein Vierteljahr redu-ziert. Dies ist allerdings nicht gleichzusetzen mit einerentsprechenden Verkürzung der Erhebungsperiode, denndurch ein Rotationsverfahren erstreckte sich die Umfragetrotzdem auf das gesamte Jahr 1998; je ein Viertel der ge-worbenen Haushalte wurde in einem der Quartale befragt.Somit wurden auch Einkommensarten, die insbesonderezu bestimmten kalendarischen Zeitpunkten anfallen odergeändert werden, insgesamt erhoben. Dennoch hat diesemethodische Änderung des Erhebungsverfahrens gravie-rende inhaltliche Effekte, da derartige saisonale und ka-lendarische Ereignisse, die nicht innerhalb eines Quartalsauftreten, nicht mehr auf individueller Ebene erfasst wer-den. Beispielsweise kann das Weihnachtsgeld bzw. 13.Monatsgehalt nur noch bei einem Viertel der befragtenArbeitnehmer anfallen, während sicher auch ein Teil derin den ersten drei Quartalen teilnehmenden Personen An-spruch darauf hat; Entsprechendes gilt auch für andereEinmalzahlungen (Urlaubsgeld, Erfolgsprämien) sowiefür Zinsen und Dividenden, die nicht kontinuierlich gut-geschrieben werden. Auch bezüglich des Mietwertsselbstgenutzten Wohneigentums kann sich die verkürzteAnschreibungsperiode auswirken. Denn es gibt Haus-halte, die erst im Laufe der Erhebungsperiode Wohnei-gentum erwerben und dieses beziehen bzw. umgekehrt,die das Wohneigentum im Laufe des Jahres veräußern.Durch diese unterjährigen Besitzverhältnisse werden diebei Jahresanschreibungen resultierenden Jahreswerte desMietwerts möglicherweise stärker reduziert als bei Quar-talsanschreibungen. Die Hochrechnung der Quartals- aufJahreswerte setzt voraus, dass die Besitzverhältnisse dasgesamte Jahr andauern. Wie groß der daraus resultierendeEffekt ist, kann allerdings nicht ohne weiteres abgeschätztwerden.

Durch das Rotationsverfahren mit Quartalsanschreibun-gen ist also eine gegenüber Jahresanschreibungen höhereStreuung der Einkommensvariablen und damit höhereUngleichheit der Verteilung systematisch angelegt. Diesbeeinträchtigt die Vergleichbarkeit von Verteilungsergeb-nissen mit denen früherer EVS.

Um diesem methodischen Problem Rechnung zu tragen,ist für die vorliegende Untersuchung ein recht aufwendi-ges Auswertungsverfahren angewendet worden. Zur Ermittlung von aggregierten Verteilungsmaßen, Vertei-lungen nach relativen Einkommensklassen und Armuts-quoten wurden diese zunächst für jedes einzelne Quartalberechnet, um dann aus den Quartalsergebnissen dasarithmetische Mittel zu bilden. Vergleichsauswertungenauf der Basis der Gesamtstichprobe ohne Quartalsdiffe-renzierung haben ergeben, dass erwartungsgemäß dieUngleichheitsindikatoren auf der Basis der Quartalsmit-telwerte etwas geringer ausfallen; die Abweichungen sindallerdings moderat. Dieses Verfahren der Bereinigung ummethodisch bedingte Überzeichnungen der Streuung hatallerdings dann seine Grenzen, wenn Strukturen von Teil-populationen aufgezeigt werden sollen – z. B. die Zusam-mensetzung der Armutspopulation nach sozioökonomi-schen Merkmalen oder einzelner Einkommensklassennach der Vermögenslage. Für diese Fragestellungenwurde die Gesamtstichprobe ohne Quartalsdifferenzie-rung zugrunde gelegt, was – wie sich gezeigt hat – trotzaller theoretischen Einwendungen eine gute Näherungs-lösung darstellt.

Der Übergang von Jahres- zu Quartalsanschreibungen hataber weitere Konsequenzen, die bei der Interpretation derErgebnisse zu beachten sind. Da die soziale Stellung einerPerson während der Befragungsperiode wechseln kann,gilt im Rahmen der EVS grundsätzlich das Konzept der„überwiegenden sozialen Stellung“, d. h. für Typisierun-gen wird die soziale Stellung verwendet, welche die Be-fragten für die längste Zeit des Anschreibungszeitraumsinnehatten. „Überwiegend“ während eines Quartals hataber eine andere inhaltliche Bedeutung als „überwiegend“während eines gesamten Jahres. Dies gilt insbesonderehinsichtlich der Übergänge zwischen Erwerbstätigkeitund Arbeitslosigkeit. So sind die mit früheren EVS nach-gewiesenen arbeitslosen Personen – mit wenigen Aus-nahmen – länger als ein halbes Jahr arbeitslos, während zuder Vergleichsgruppe der EVS 1998 auch Personen mit ei-ner Arbeitslosigkeitsdauer von lediglich sechs Wochenzählen. Insofern wird mit der EVS 1998 ein größerer An-teil der während des Jahres von Arbeitslosigkeit betroffe-nen Personen der Kategorie „arbeitslos“ zugeordnet alsmit früheren Erhebungen. Andererseits müsste sich ausder EVS 1998 ceteris paribus eine vergleichsweise güns-tigere wirtschaftliche Situation und geringere Betroffen-heit der als arbeitslos klassifizierten Personen/Haushaltevon relativer Einkommensarmut ergeben; denn die Ein-kommenseinbußen sind tendenziell umso geringer, je kür-zer die Dauer der Arbeitslosigkeit ist.

Auch hinsichtlich der Abschneidegrenze, die die wenigenHaushalte mit besonders hohen Einkommen wegen ihrer

Teil A: Die soziale Lage in Deutschland bis 1998


unzureichenden Repräsentativität ausschließt (s. auchMaterialband, Einleitung unter 1.), hat die Reduzierungder Einkommensanschreibungen auf Quartale eine leichteInkonsistenz gegenüber früheren Datensätzen der EVSzur Folge. Denn insbesondere bei Einmalzahlungen ist dieZurechnung des Gesamtbetrages auf das jeweilige Quar-tal für die Ermittlung des relevanten Haushaltsnettoein-kommens unsystematisch. Beispielsweise kann das Nettoeinkommen des Haushalts eines hochrangigen Ma-nagers, der im vierten Quartal befragt wurde, infolge derHinzurechnung einer erheblichen Erfolgsbeteiligunghöher als die Abschneidegrenze von 35 000 DM pro Mo-nat (105 000 DM im Quartal) ausfallen, während dieserHaushalt nach dem Konzept der Jahresanschreibungennoch unter die Abschneidegrenze fallen und damit im Da-tensatz verbleiben würde. Die ohnehin geringen Fallzah-len im obersten Einkommensbereich werden dadurch ten-denziell noch kleiner.

Schließlich ist für die EVS 1998 auch ein gegenüberfrüheren Erhebungen verändertes Hochrechnungsverfah-ren angewendet worden. Um eine differenziertere Gliede-rung der Anpassungsmerkmale zu ermöglichen, wurdevom „Prinzip der freien Hochrechnung mit aktuellemHochrechnungsrahmen“ zur „Hochrechnung nach demPrinzip des minimalen Informationsverlustes“ überge-gangen. Ohne auf das mathematisch sehr anspruchsvolleKonzept an dieser Stelle näher eingehen zu können, istdoch darauf hinzuweisen, dass auch eine – grundsätzlichbegrüßenswerte – methodische Verbesserung zu einerEinschränkung der Vergleichbarkeit der jüngsten EVS mitden früheren Stichproben führen kann. Die Hochrech-nung wurde darüber hinaus insofern verändert, als sienunmehr – im Gegensatz zu früheren Vorgehensweisen –explizit auf die Bevölkerung ohne Haushalte oberhalb derAbschneidegrenze vorgenommen wurde. Dabei wurdevon 120 000 Haushalten in diesem höchsten Einkom-menssegment ausgegangen, die Gesamtzahl der hochge-rechneten Haushalte liegt also entsprechend unter der sichaus dem Mikrozensus ergebenden Vergleichsgröße.

Insgesamt ergibt sich also der Eindruck, dass mit der EVS1998 einige methodische Brüche vollzogen wurden, so-dass Veränderungen der ausgewiesenen Verteilungsindi-katoren sehr vorsichtig interpretiert werden sollten. In-wieweit die Interpretation von Veränderungen zwischenfrüheren Erhebungen und der von 1998 eingeschränktwird, ließ sich bislang nicht abschließend klären. Dies istbei der Lektüre der Ausführungen im Bericht unbedingtzu beachten.

I.1.2 Einkommensreichtum

I.1.2.1 Die erweiterte 10 %-Stichprobe derLohn- und Einkommensteuerstatistik

Die Lohn- und Einkommensteuerstatistik ist als Totaler-hebung mit knapp 30 Millionen Datensätzen, in denen biszu 400 Merkmale für knapp 40 Millionen Personen erfasstsind, die umfassendste sekundärstatistische Quelle für

eine Analyse der Einkommensverteilung. Erfasst werdensämtliche zur Einkommensteuer veranlagte Inländer, mitderen verschiedenen steuerpflichtigen Einkünften; teil-weise sind auch nicht steuerpflichtige Einkünfte (einzelneSozialtransfers) nachgewiesen. Damit stellt die Einkom-mensteuerstatistik eine wichtige und herausragende In-formationsquelle für Analysen zur Einkommensvertei-lung dar. Da Personen mit höheren Einkommen nahezuvollständig einkommensteuerpflichtig sind, gilt dies ins-besondere im Hinblick auf den oberen Einkommensbe-reich, der in der EVS nicht bzw. untererfasst und damitnicht repräsentativ abgebildet werden kann.

Da die Einkommensteuerstatistik gemäß steuerstatisti-schem Gesetz alle drei Jahre durchgeführt wird und es al-lein 2¾ Jahre dauert, bis die Finanzämter ihre Daten andie Statistischen Landesämter weitergegeben haben, lie-gen erst im vierten Jahr nach Ende des Erhebungszeit-raums Ergebnisse vor. Damit ist die Lohn- und Einkom-mensteuerstatistik von 1995 die aktuell verfügbareStatistik, die vom Statistischen Bundesamt erst 1999 ver-öffentlicht wurde.

Da die Lohn- und Einkommensteuerstatistik 1995 rund 30 Mio. Einzeldatensätze mit pro Satz zum Teil über 400 Merkmalen umfasst, sind komplexe Auswertungenüber den gesamten Datensatz nicht möglich. Eine reprä-sentative Stichprobe ist daher notwendig. Eine solcheStichprobe ist für weiter gehende Analysen – wie hier fürdie Analyse hoher Einkommen – vom Gesetzgeber expli-zit ermöglicht worden und steht als 10 %-Stichprobe mitca. 3 Mio. Einzeldatensätzen für Rechnungen im Statisti-schen Bundesamt seit kurzem zur Verfügung.

Die Stichprobe ist, wie die früheren Stichproben, als geschichtete Zufallsstichprobe angelegt. Da davon auszu-gehen ist, dass signifikante Unterschiede in der Einkom-mensverteilung sowie in weiteren, vor allem sozioökono-mischen Merkmalen insbesondere zwischen den neuenund alten Ländern vorhanden sind, wurde eine Schichtungnach alten bzw. neuen Ländern vorgenommen. Als weite-res Schichtungsmerkmal wurde die „Veranlagungsart“herangezogen. Da die Grundtabellenfälle in solche mitund ohne Haushaltsfreibetrag unterteilt sind und die Split-tingfälle die Anzahl der Einkommensbezieher (ein oderzwei) berücksichtigt, ergeben sich insgesamt vier Ausprä-gungen dieses Merkmals. Weiter wurde bei der Schich-tung die Anzahl der Kinderfreibeträge mit vier Kategorienberücksichtigt. Die Heranziehung dieses Merkmals führtzu einer gewissen Ungenauigkeit bei Haushalten mit Kin-dern, da die Anerkennung von Kinderfreibeträgen nichtan den Wohnort der Kinder gebunden ist. Als viertesSchichtungsmerkmal wurde die überwiegende Einkunfts-art mit sieben Kategorien ausgewählt. Hinzu kam das zuversteuernde Einkommen. Als weiteres quantitativesMerkmal wurde der Gesamtbetrag der Einkünfte mit achtKategorien (Größenklassen) in die Schichtung der 10 %-Stichprobe einbezogen. Die vollständige Kombinationdieser Merkmale miteinander führt zu einer Anzahl von3 584 Schichten. Da die auf diese Weise gebildetenSchichten zum Teil nur gering oder nicht besetzt waren,galt es im nächsten Schritt, die Anzahl der Schichten


durch Zusammenfassen zu reduzieren. Es zeigte sich,dass nur eine geringe Anzahl von GrundtabellenfällenKinderfreibeträge aufwiesen. Aus diesem Grund wurdenhier nur zwei Ausprägungen des Merkmals „Kinderfrei-betrag“ berücksichtigt, bei Splittingfällen hingegen vierAusprägungen. Für die 10 %-Stichprobe ergaben sich aufdiesem Weg letztendlich 1 568 Schichten.

Die 10 %-Stichprobe wurde nun für die Mikroanalysen er-weitert. Jeder Einzeldatensatz wurde um die jeweiligenKomponenten – mit diversen Varianten – des ökonomi-schen Einkommensbegriffs ergänzt.

I.1.2.2 Schematische Darstellung für die Ermittlung des Nettoeinkommens

Eine Zusammenstellung vom Gesamtbetrag der Ein-künfte bis zum versteuernden Einkommen findet sich inÜbersicht I.1.

Die Einkommensteuerstatistik ist natürlich hinsichtlichsteuerlicher Belange ausgelegt. Damit ist auch der zu-

grunde gelegte Einkommensbegriff, vom Gesamtbetragder Einkünfte bis zum zu versteuernden Einkommen, einsteuerlicher. Die Analyse der Einkommen und ihrer Ver-teilung mit dem Schwerpunkt auf hohe Einkommenbenötigt jedoch einen nach ökonomischen Gesichtspunk-ten ausgerichteten Einkommensbegriff, der dann aucheher mit den Einkommensbegriffen anderer Statistiken(wie dem der EVS oder dem der VolkswirtschaftlichenGesamtrechnungen) vergleichbar ist. Hinzu kommt, dassein Einkommensbegriff benötigt wird, der als (primäres)Markteinkommen sozusagen das tatsächlich erwirtschaf-tete („pre government“) Einkommen charakterisiert, derzudem im Falle hoher Einkommen, mögliche Gestal-tungsspielräume über diverse Abschreibungen bspw. re-duziert. Festzulegen ist daher ein neuer ökonomischerEinkommensbegriff auf der Basis der Möglichkeiten undGrenzen der Einkommensteuerstatistik, der als Bruttoein-kommen ein Markteinkommen verkörpert, und der überdie diversen steuerlichen Abgaben und staatlichen Trans-fers schließlich zu einem Nettoeinkommen im Sinne einesverfügbaren Einkommens führt.

Übersicht I.1

Vom Gesamtbetrag der Einkünfte bis zum „Zu versteuernden Einkommen“ der Lohn- und Einkommensteuerstatistik 1995



Zusammenfassend sind in Übersicht I.2 (s. unten) alleKomponenten vom Brutto- bis Nettoeinkommen desneuen ökonomischen Einkommensbegriffs aufgeführt.

I.1.2.3 Verbesserte Datenbasis durch die Kombination von Statistiken

Im Folgenden wird eine mikroanalytisch fundierte Kom-bination der Einkommens- und Verbrauchsstichproben(EVS) mit der ESt-Statistik vorgestellt, mit der sich die inder EVS nicht enthaltenen hohen Einkommen schätzenlassen. Damit ist gleichzeitig die Grundlage gelegt für dieErgänzung vorliegender Ergebnisse der Verteilungsfor-schung anhand eines integrierten Mikrodatenfiles, mitdem die Vorteile zweier Datenbasen genutzt werden können.

Mit den EVS werden Einkommen und Einnahmen derprivaten Haushalte vergleichsweise detailliert erfasst. Al-lerdings gibt es zahlreiche Hinweise, dass die Randberei-

che der Verteilung, insbesondere die obersten Schichten,unterrepräsentiert sind. So liegen die aus den EVS hoch-gerechneten Einkommen aus Unternehmertätigkeit undVermögen wesentlich stärker unter den entsprechendenAggregaten der Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnun-gen als die Bruttoeinkommen aus unselbstständiger Ar-beit. Dies ist ein allgemeines Problem der Umfragefor-schung, sodass zur Überprüfung der EVS auch keineandere bevölkerungsrepräsentative Umfrage zur Verfü-gung steht. Die geringe Teilnahmebereitschaft des obers-ten Einkommensbereichs führt zu geringen Fallzahlenoberhalb eines bestimmten Grenzwertes („Abschneide-grenze“), sodass das Statistische Bundesamt diese Haus-halte aus stichprobentheoretischen Gründen aus den Da-tensätzen eliminiert. 1993 und 1998 lag dieser Grenzwertbei einem Haushaltsnettoeinkommen von monatlich35 000 DM bzw. 420 000 DM im Jahr. Damit ist impliziteine Grenze für sehr hohe Einkommen definiert, die sichallerdings nicht inhaltlich herleitet.

Übersicht I.2

Die Ermittlung des ökonomischen Einkommensbegriffs auf der Basis der Einkommensteuerstatistik



Es stellt sich nun die Frage, wie viele Haushalte über die-ser „Abschneidegrenze“ liegen und inwieweit in einemBereich unterhalb dieses Grenzwertes, der auch bereitssehr hohe Einkommen umfasst, eine Unterrepräsentationin der EVS vorliegt. Diese Fragen sind von großem Inte-resse, da eine unzureichende Erfassung des oberen Randsder Verteilung zu Verzerrungen der insgesamt gemesse-nen Einkommensverteilung führt. Vor diesem Hinter-grund liegt es nahe, die ESt-Statistik als Statistik heran-zuziehen, die das ganze Spektrum der Einkommenumfasst. Ein einfacher Vergleich ist allerdings nicht mög-lich, da der Einkommensbegriff der ESt-Statistik nichtidentisch ist mit dem der EVS. Es kommt erschwerendhinzu, dass der Haushaltsbegriff der EVS nicht mit demSteuerpflichtigen-Konzept der ESt-Statistik überein-stimmt. Notwendig ist also die Annäherung über eineGröße, die in beiden Statistiken vorkommt: die jährlichgezahlten Steuern. Damit lässt sich die folgende Ver-knüpfungsstrategie entwickeln:

EVS:

Gruppierung der Haushalte nach Größenklassen der ge-zahlten Einkommensteuer

Berechnung von klassenspezifischen Quoten hinsichtlicheiner Einkommensvariablen, wobei im vorliegenden Zu-sammenhang das Haushaltsnettoeinkommen sinnvoll er-scheint:

Quote = Steuerzahlbetrag/Haushaltsnettoeinkommen(für jede Klasse)

ESt-Statistik:

für jeden Steuerpflichtigen in der ESt-Statistik wird einfiktives Haushaltsnettoeinkommen über die zugeordneteQuote berechnet, also:

fiktives Haushaltsnettoeinkommen = festgesetzte Ein-kommensteuer/Quote.

Ein besonderes Problem dieser Vorgehensweise bestehtdarin, dass Steuerpflichtige als (fiktive) Haushalte in denVerknüpfungsprozess eingehen, was vermutlich für vielenach der Grundtabelle Veranlagte nicht zutrifft; dies istbei der Interpretation der Ergebnisse zu berücksichtigen.Auf der anderen Seite hat der Verknüpfungsansatz denVorteil, dass näherungsweise alle Einkommensbestand-teile aller Haushaltsmitglieder berücksichtigt werden,also beispielsweise auch nicht zu versteuernde Transfers.

Da die ESt-Statistik neben Veranlagungsart und Steuer-klasse auch Kinderinformationen enthält, konnten dieoben definierten Quoten für folgende Haushaltstypen ge-trennt berechnet und zur Bestimmung des Haushaltsnet-toeinkommens in der ESt-Statistik verwendet werden:

– Alleinlebende

– allein Erziehende mit einem Kind

– allein Erziehende mit mehr als einem Kind

– Ehepaare (ohne Kinder)

– Ehepaare mit einem Kind

– Ehepaare mit mehr als einem Kind.

Nachdem die beiden unterschiedlichen Statistiken aufdiese Weise vergleichbar gemacht worden sind, kann mananhand der Anhangtabelle I.37 die Differenz zwischenESt-Statistik und EVS für o. g. Haushaltstypen nach Steu-erzahlbetragsklassen ablesen. Negative Fallzahlen deutenauf eine Untererfassung der EVS und positive Fallzahlenauf eine der ESt hin.

Die Abweichung zwischen den Statistiken ist in derGruppe, die keine Einkommenssteuer entrichtet, und inden unteren Steuerzahlbetragsklassen (insbesondere bis16 000 DM) wenig überraschend. Denn in der ESt-Statis-tik fehlt die Bevölkerungsgruppe, die hauptsächlich vonnicht steuerpflichtigen Transfers lebt und in den unterenSteuerzahlbetragsklassen weist die ESt-Statistik wesent-lich mehr Alleinstehende aus als die EVS, bei denen essich größtenteils um „unechte Singles“ handeln dürfte, dienach dem EVS-Konzept als Mitglieder von größerenHaushalten erfast werden.

Auch die Besetzungshäufigkeiten der höheren Steuer-zahlbetragsklassen sind in der ESt-Statistik wesentlichgrößer als in der EVS, insbesondere oberhalb einerGrenze von 40 000 DM. Hier ist aber weniger von den Ef-fekten der Unterschiede zwischen Steuerpflichtigen undHaushalten auszugehen. Vielmehr kann dieses Ergebnisals Bestätigung der eingangs geäußerten Hypothese ge-wertet werden, dass die EVS den oberen Einkommensbe-reich nur unzureichend repräsentiert. Diese Untererfas-sung scheint sich nicht auf die Schicht oberhalb der„Abschneidegrenze“ zu beschränken, die nur einen Teilder obersten, offenen Zahlbetragsklasse der ESt-Statistikausmachen kann. Vielmehr sind auch Einkommensgrup-pen, die grundsätzlich in der EVS noch erfasst sind, dortzu schwach repräsentiert. Bei Einkommensteuerzahlbe-trägen zwischen 40 000 DM und 200 000 DM weist dieEVS 214 000 Haushalte weniger als die ESt-Statistik aus,bei darüber liegenden Zahlungen liegt die Untererfassungbei „nur“ 58 000 Haushalten.

Neben gruppenspezifischen Quoten aus Steuerzahlbetragund Haushaltsnettoeinkommen wurden aber auch Quo-tienten aus Steuerzahlbetrag und Netto-Äquivalenzein-kommen innerhalb der EVS berechnet, wieder nachGrößenklassen der Einkommensteuerzahlbeträge und dengenannten Haushaltstypen differenziert. Über die grup-pendurchschnittlichen Äquivalenzgewichte werden somitdie relevanten Haushaltsstrukturen indirekt aus der EVSübernommen. Mit der zunächst zur Ableitung von ver-gleichbaren Haushaltsnettoeinkommen entwickelten Ver-knüpfungsstrategie ordnete man den Fällen der ESt-Statis-tik in Abhängigkeit der festgesetzten Einkommensteuerund des (fiktiven) Haushaltstyps also auch personenbezo-gene Äquivalenzeinkommen zu. Das Ergebnis ist danneine Häufigkeitstabelle der fiktiven Haushaltsnettoein-kommen aus der ESt-Statistik, mit der Anzahl der in derEVS fehlenden Haushalte mit sehr hohen Einkommen,insbesondere oberhalb der „Abschneidegrenze“ (Anhang-tabelle I.38). Dabei kann es sich nur um eine näherungs-weise Abschätzung handeln, da Steuerpflichtige nicht injedem Fall mit Haushalten gleichzusetzen und die Anga-ben der Befragten der EVS nicht immer fehlerfrei sind.


In Anhangtabelle I.38 ist die Verteilung der Einkommen-steuerstatistik 1995 nach Einkommensbegriffen der EVSdargestellt. Insbesondere ist dabei die Abschneidegrenzeder EVS-Informationen von 12 mal 35 000 = 420 000 DMim Jahr als Klassengrenze berücksichtigt. Neben den ausder EVS nach den obigen Steuerklassen übertragenen undzugeordneten Haushaltsnettoeinkommen sind auch diePersonen-Nettoäquivalenzeinkommen sowohl nach derAlten als auch nach der Neuen OECD-Äquivalenzskalazu finden. Anhangtabelle I.38 enthält darüber hinaus auchdie entsprechenden Verteilungen der Personen-Nettoäqui-valenzeinkommen (nach der Alten sowie nach der NeuenOECD-Skala). Es zeigt sich, dass die Gruppe mit einemmonatlichen Haushaltsnettoeinkommen von mehr als35 000 DM („Abschneidegrenze“ der EVS) lediglich gut37 000 (37 345) Haushalte umfasst. Damit ist das Ausmaßder Unterrepräsentation oberhalb der „Abschneide-grenze“ näherungsweise quantifiziert. Außerdem ver-deutlicht dies erneut, dass das Problem weit über die häu-fig auf die „Abschneidegrenze“ reduzierte Diskussionhinaus geht. Denn geht man von der These aus, dass sichdas Problem der Untererfassung nur auf die Haushalteoberhalb der Abschneidegrenze beschränkt, dürfte die inAnhangtabelle I.37 ausgewiesene Differenz zwischen denStatistiken auch eben nur diese 37 000 betragen. Dortzeigt sich aber, dass die anhand der ESt-Statistik ermit-telte Untererfassung der EVS bei Einkommensteuerzahl-beträgen ab 40 000 DM mit etwa 272 000 Haushalten umein Vielfaches höher ist.

I.1.3 Zusammenfassung von zukünftigen Datenerfordernissen für die Armuts- und Reichtumsberichterstattung im Bereich „Einkommen“

Nachfolgend wird ein Auszug aus dem Gutachten vonProf. Dr. Richard Hauser „Einkommensverteilung imQuerschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998“ wörtlichwiedergegeben, das im Auftrag der Bundesregierung fürden Armuts- und Reichtumsbericht erstellt wurde.

„Die vorliegende Analyse der Entwicklung der personel-len Einkommensverteilung hat gezeigt, dass noch einegrößere Anzahl von offenen Forschungsfragen bestehen,die nur in einem längeren Prozess geklärt werden können.Dabei beschränken sich die folgenden Ausführungen aufdie Analyse der personellen Einkommensverteilung, diesich allerdings von der Untersuchung der personellenVermögensverteilung nicht völlig trennen lässt; derenProbleme werden daher ansatzweise mit angesprochen.Außerdem beschränken wir uns auf die anwendungsori-entierten, verteilungspolitischen Fragen, während allge-meinere theoretische Probleme ausgeklammert bleiben.8

Die offenen Forschungsfragen lassen sich unterteilen in:

– Probleme der besseren Datenerfassung;

– Probleme der Ergänzung der objektiven Einkom-mensvariablen durch subjektive Einschätzung der da-raus resultierenden Bedarfsdeckung bzw. Zufrieden-heit mit dem Einkommen;

– Probleme der Ermittlung der in der Bevölkerung ver-tretenen Vorstellungen über die Höhe eines angemes-senen sozio-kulturellen Existenzminimums sowieüber das erforderliche Ausmaß an Chancengleichheitund sozialer Gerechtigkeit einschließlich des Aus-maßes der durch staatliche Sicherungssysteme abzu-deckenden sozialen Risiken;

– Ursachenanalyse in Bezug auf die Verteilung derMarkteinkommen;

– Probleme der empirischen Wirkungsanalyse einzelnersozial- und verteilungspolitischer Instrumente;

– Probleme der empirischen Analyse von Effekten, dievon einem bestimmten Ausmaß an Ungleichheit in der personellen Einkommensverteilung auf die wirt-schaftliche Entwicklung ausgehen.

Als offene Probleme bei der Erfassung von Einkommens-und Vermögensdaten sind zu nennen:

1. Bei Querschnittsbefragungen wie der EVS wäre ins-besondere eine vollständige und repräsentative Erfas-sung der gesamten Bevölkerung erforderlich.Zunächst wäre zu prüfen, ob die Querschnittsbefra-gungen (insbesondere die Einkommens- und Ver-brauchsstichproben und der Mikrozensus) ausgewei-tet oder durch auf administrativem Weg gewonneneDatensätze (z. B. Steuerstatistiken) systematisch er-gänzt werden könnten. Gegebenenfalls wären ge-trennte Erhebungen für die Bevölkerung in Einrich-tungen, für die Wohnungslosen sowie für dieHaushalte mit sehr hohen Einkommen vorzusehen.Unbedingt erforderlich ist auch eine repräsentative Er-fassung der Haushalte mit ausländischem Haushalts-vorstand. Um die für politische Entscheidungen erfor-derliche Zeitnähe zu erreichen, sind ein kürzererTurnus (EVS) und eine schnellere Aufbereitung zurAuswertung durch die Wissenschaft (EVS und Mikro-zensus) nötig. Generell ist eine verstärkte Repräsenta-tivitätsprüfung der erhobenen Haushaltsdaten undeine bessere Abstimmung mit den Makroaggregatender Volkswirtschaftlichen Gesamtrechnung nötig. An-gesichts der Untererfassung bestimmter Einkom-menskategorien sind Forschungen nötig, wie diesemProblem begegnet werden kann.

Außerdem sind Ergänzungen des Befragungskatalogsum zusätzliche Informationen über die Zeitdauer desBezugs unterjährig fließender Einkommen und ein-maliger Zahlungen sowie um weitere die Einkom-menshöhe determinierende Faktoren (z. B. Bildungs-stand, Gesundheitszustand, Arbeitszeit, sozialeRisiken und latente Sozialversicherungsansprüche)erforderlich. Eine vollständige Erhebung der vorhan-denen Vermögensbestände und Schulden (einschließ-

8 Einen breiteren Überblick über den Stand der theoretischen undempirischen Forschung auf dem Gebiet der Einkommens- undVermögensverteilung geben Atkinson, A.B. und Bourguinon F.(Hrsg.): Handbook of Income Distribution, vol 1, Amsterdam,2000. Probleme der Verteilungsmessung werden umfassend be-handelt in: Silber, J. (Hrsg.): Handbook on Income InequalityMeasurement, Boston, 1999.


lich des in Form von Unternehmensanteilen gehalte-nen Vermögens) wäre nicht nur bedeutsam für dieAnalyse der Vermögenseinkommen, sondern stellteauch einen weiteren Faktor zur Untersuchung einer-seits des vorhandenen wirtschaftlichen Wohlstandesund andererseits zur Analyse der Chancenverteilungdar. Diese letztgenannte Problematik könnte durchRetrospektivfragen über erhaltene Erbschaften undüber die Lage der Eltern während der Jugendzeit derBefragten weiter vertieft werden.

Zur Verbesserung von Wirkungsanalysen wäre derÜbergang zu Panelbefragungen oder die Ausweitungder bereits vorhandenen Panelbefragungen (Sozio-ökonomisches Panel des DIW, Europäische Panelbe-fragung von EUROSTAT) erforderlich. Die Auswei-tung müsste sich insbesondere auf die Ermittlung dervorhandenen langlebigen Konsumgüter, auf die mo-natlichen Konsumausgaben sowie auf die Ersparnisund die Vermögensbestände beziehen.

2. Die Weiterentwicklung von im Bereich der Soziologieentwickelten, auf Befragungen beruhenden subjekti-ven Indikatoren über die Zufriedenheit mit dem Ein-kommen und mit dem Vermögen sowie über die Risi-kobereitschaft und die befürchteten sozialen Risiken,könnte eine wesentliche Ergänzung der „objektiven“Einkommensvariablen darstellen und zu einer umfas-senderen Sicht der Wohlstandsverteilung und ihrerÄnderungen beitragen.

3. Die Ermittlung der in der Bevölkerung herrschendenVorstellungen über die Höhe eines angemessenen so-ziokulturellen Existenzminimums, über die Einschät-zung der vorhandenen Chancenungleichheiten undüber die Einschätzung der möglicherweise wirksamwerdenden sozialen Risiken und der darauf gerichte-ten sozialpolitischen Sicherungsmaßnahmen durchBefragungen stellt ein noch sehr wenig bearbeitetesFeld dar, auf dem Fortschritte erreichbar scheinen.

4. Die Ursachenanalyse in Bezug auf die Verteilung derMarkteinkommen setzt zum einen an der Abhängig-keit der Arbeitseinkommen von der Humankapital-ausstattung und von der Arbeitsmarktintegration an.Hierfür liegen vielfältige Untersuchungen vor. Ande-rerseits ist die Verteilung der Arbeitseinkommen auchvon der Arbeitsnachfrageseite, von der Arbeitsmarkt-ordnung und dem Wirken der Arbeitsmarktparteienabhängig. Weiterer Forschungsbedarf besteht dahervor allem in Bezug auf die Arbeitsnachfrageseite undden die Arbeitsplatzstruktur determinierenden Fakto-ren. Darüber hinaus ist das Zusammenwirken der Arbeitsangebotsseite und der Arbeitsnachfrageseiteunter dem Einfluss von Gewerkschaften und Arbeit-geberverbänden sowie der Arbeitsmarktordnung ins-besondere im Hinblick auf seine Bedeutung für dieVerteilung der Arbeitseinkommen immer noch ein we-nig erforschtes Gebiet. Dies hat auch Bedeutung fürdie ungeklärte Frage, welche verteilungsmäßigenAuswirkungen von einer vielfach geforderten Dere-gulierung der Arbeitsmärkte ausgehen würden.

Empirisch weitgehend ungeklärt sind die Vorgängeder Vermögensakkumulation und der Veränderung der

Vermögensportfolios sowie der Bestimmung der Ver-mögenserträge bzw. der Ertragsstruktur einschließlichder Wertänderungen des Vermögensbestandes. Dieserfür die Markteinkommensverteilung mit steigendendurchschnittlichen Vermögen und einer weiterhin sehrstarken Vermögenskonzentration (insbesondere derertragreicheren Vermögensarten) bei den einkom-mensreichen Schichten immer mehr an Bedeutung ge-winnende Bereich stellt einen fast völlig weißen Fleckin der deutschen Forschungslandschaft dar. Geradeauch im Hinblick auf die politischen Bestrebungen,die Risikovorsorge, insbesondere für das Alter, stärkerin den privaten Bereich zu verlagern, besteht hier drin-gender Forschungsbedarf. Auch hier ist eine verbes-serte Datenbasis unabdingbare Voraussetzung.

5. Die empirische Analyse der Auswirkungen verschie-dener steuerpolitischer und sozialpolitischer Instru-mente in Bezug auf die Einkommensverteilung, ins-besondere im gegenseitigen Zusammenwirkenverschiedener, getrennt eingeführter steuer- und sozi-alpolitischer Regelungen, stellt ebenfalls ein bishernicht ausreichend bearbeitetes Feld dar, obwohl derar-tige Informationen eine unabdingbare Voraussetzungfür zielgerichtete verteilungspolitische Eingriffe dar-stellen. Bei bereits vorgenommenen Eingriffen han-delt es sich um eine verbesserte Erfolgskontrolle imHinblick auf die angestrebten Wirkungen. Beide Un-tersuchungsrichtungen setzen Verbesserungen der Da-tenlage voraus; für komplexe Analysen von Bündelnvon Maßnahmen sind die bereits vorhandenen Mikro-simulationsmodelle weiterzuentwickeln.9

6. Die empirische Untersuchung der Auswirkungen derpersonellen Einkommensverteilung und auch der per-sonellen Vermögensverteilung auf die wirtschaftli-chen Verhaltensweisen und das gesamtwirtschaftlicheWachstum ist ein besonders wenig entwickeltes Ge-biet. Hier wird mangels fundierter empirischer Analy-sen besonders häufig mit nur theoretisch abgeleitetenHypothesen über die Incentive- oder Disincentive-Wirkungen von Änderungen der Verteilung der Net-toäquivalenzeinkommen durch steuer- und sozialpoli-tische Maßnahmen gearbeitet. Dabei wird häufigsogar der Haushaltszusammenhang vernachlässigt,und es wird von der Unterschiedlichkeit der wirt-schaftlichen Akteure (Leistungsfähigkeit, Gesund-heitszustand, sonstige Verpflichtungen) und von densozialen Massenrisiken abstrahiert. Außerdem wirdmeist unterstellt, dass das Verhalten ausschließlichvon ökonomischen Anreizen bestimmt wird. Der Ein-fluss der Vermögensverteilung wird in der Regel völ-lig ausgeklammert. Empirische Analysen könntendemgegenüber die Fülle der Einflussfaktoren bzw. diebegrenzte Erklärungskraft ausschließlich ökonomi-scher Anreize offen legen.“

9 Eine guten Überblick über die Verwendung von statischen und dy-namischen Mikrosimulationsmodellen für umfassende Verteilungs-analysen bietet der Band von G. H. Orcutt., J. Merz und H. Quinke(Hrsg.): Microanalytic Simulation Models to Support Social andFinancial Policy, Amsterdam, 1986.

Drucksache 14/5990 – 244 – Deutscher Bundestag – 14. WahlperiodeA

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I.1

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1973

bis

199

8I.1.4 Daten und Fakten

Deutscher B

undestag – 14. Wahlperiode

– 245–

Drucksache

14/5990noch Anhangtabel le I.1



Anhangtabel le I.2

Entwicklung von Bevölkerung, der Erwerbsbeteiligung und der Arbeitslosigkeit 1973 bis 1998



Anhangtabel le I.3

Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen aus unselbstständiger Arbeit für Arbeitnehmer1

1973 bis 1998 nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen – Westdeutschland –

Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Überwiegende soziale Stellung: Arbeiter, Angestellter oder Beamter2 Abweichung des Medians vom arithmetischen Mittel in % des arithmetischen Mittels.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998

Anhangtabel le I.4

Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen aus unselbstständiger Arbeit auf Arbeitnehmer1

1993 und 1998 nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen – West-, Ost- und Gesamtdeutschland –

Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Überwiegende soziale Stellung: Arbeiter, Angestellter oder Beamter2 Abweichung des Medians vom arithmetischen Mittel in % des arithmetischen Mittels.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.5

Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen aus selbstständiger Arbeit auf Bezieherhaushalte1


Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Haushalte mit Bezug von Einkommen aus Landwirtschaft, Gewerbebetrieb und/oder freiberuflicher Tätigkeit. Die Angaben beziehen sich

vereinfachend auf Haushalte mit Bezug von Selbstständigeneinkommen, nicht auf Personen als Einkommensbezieher, da diese Einkom-mensart erst seit 1983 personell zurechenbar ist.

2 Abweichung des Medians vom arithmetischen Mittel in % des arithmetischen Mittels.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998

Anhangtabel le I.6

Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen aus selbstständiger Arbeit auf Bezieher1


Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Selbstständige Landwirte, Gewerbetreibende und freiberuflich Tätige (Personen). Die Angaben sind nicht mit Tabelle I.2 vergleichbar.2 Abweichung des Medians vom arithmetischen Mittel in % des arithmetischen Mittels.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.7

Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen aus Vermögen auf Bezieher von Vermögenseinkommen1


Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Einnahmen aus Zinsen, Dividenden und sonstigen Ausschüttungen sowie aus Vermietung und Verpachtung einschl. des Mietwerts selbst-

genutzten Wohneigentums. Haushalte mit nur marginalen Vermögenseinkommen wurden nicht berücksichtigt, wobei als Untergrenze 0,5% des durchschnittlichen Haushaltsbruttoeinkommens herangezogen wurde.


Anhangtabel le I.8

Entwicklung der Verteilung der Bruttoeinkommen aus Vermögen auf Bezieher von Vermögenseinkommen1


Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Einnahmen aus Zinsen, Dividenden und sonstigen Ausschüttungen sowie aus Vermietung und Verpachtung einschl. des Mietwerts selbst-

genutzten Wohneigentums. Haushalte mit nur marginalen Vermögenseinkommen wurden nicht berücksichtigt, wobei als Untergrenze 0,5 % des durchschnittlichen Haushaltsbruttoeinkommens herangezogen wurde.



Anhangtabel le I.9

Entwicklung der Verteilung der Marktäquivalenzeinkommen1 auf alle Personen von 1973 bis 1998 nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen

– Westdeutschland –

Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Summe aller Markteinkommen im Haushalt (Bruttoeinkommen aus unselbstständiger Arbeit, aus selbstständiger Tätigkeit (einschl. sons-

tiger Einnahmen aus selbstständiger Arbeit), aus Zinsen, Dividenden und sonstigen Ausschüttungen, aus Vermietung und Verpachtung ein-schl. des Mietwerts selbstgenutzten Wohneigentums) dividiert durch die Summe der Äquivalenzgewichte der Haushaltsmitglieder. DieserWert wird allen Haushaltsmitgliedern zugeordnet.

2 Abweichung des Medians vom arithmetischen Mittel in % des arithmetischen Mittels.3 Die hohe Sensitivität des Atkinson-Maßes bei � = 2 führt bei Messung der Ungleichheit der Verteilung der Marktäquivalenzeinkommen

dazu, dass in allen aufgeführten Jahren der Maximalwert erreicht wird.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.10

Entwicklung der Verteilung der Marktäquivalenzeinkommen1 auf alle Personen 1993 und 1998 nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen – West-, Ost- und Gesamtdeutschland –

Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Summe aller Markteinkommen im Haushalt (Bruttoeinkommen aus unselbstständiger Arbeit, aus selbstständiger Tätigkeit (einschl. sons-

tiger Einnahmen aus selbstständiger Arbeit), aus Zinsen, Dividenden und sonstigen Ausschüttungen, aus Vermietung und Verpachtung ein-schl. des Mietwerts selbstgenutzten Wohneigentums) dividiert durch die Summe der Äquivalenzgewichte der Haushaltsmitglieder. DieserWert wird allen Haushaltsmitgliedern zugeordnet.

2 Abweichung des Medians vom arithmetischen Mittel in % des arithmetischen Mittels.3 Die hohe Sensitivität des Atkinson-Maßes bei � = 2 führt bei Messung der Ungleichheit der Verteilung der Marktäquivalenzeinkommen

dazu, dass in allen aufgeführten Jahren der Maximalwert erreicht wird.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.11

Entwicklung der Verteilung der Nettoäquivalenzeinkommen von 1973 bis 1998nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen und Dezilen


Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Abweichung des Medians vom arithmetischen Mittel in % des arithmetischen Mittels.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.12

Entwicklung der Verteilung der Nettoäquivalenzeinkommen 1993 und 1998 nach ausgewählten Ungleichheitsmaßen und Dezilen

– West-, Ost- und Gesamtdeutschland –

Datenbasis: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe1 Abweichung des Medians vom arithmetischen Mittel in % des arithmetischen Mittels.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.13

Gruppenspezifische Armutsquoten nach dem eigenen Alter für alternative Armutsgrenzen 1973 bis 1998 (Alte OECD-Skala)


Datenbasis: Einkommens- und VerbrauchsstichprobeAnm.: „Mittel“ bezeichnet das arithmetische Mittel. Die Altersgruppenabgrenzungen unter 25 Jahren können in den Datensätzen bis ein-schließlich 1988 nur ungefähr eingehalten werden, da das ältere anonymisierte Datenmaterial nicht die genauen Geburtsjahrgänge, sondernnur Angaben zu Jahrgangsgruppen enthält; dies kann auch die Ursache für die teilweise etwas unstetigen Änderungen über die Zeit bei die-sen jungen Gruppen sein. Bei einer Fallzahl in der Stichprobe von weniger als 30 wurden keine Ergebnisse ausgewiesen (*), bei einer Fall-zahl von 30 bis unter 100 wurden die Ergebnisse in Klammern ausgewiesen.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.14

Gruppenspezifische Armutsquoten nach dem eigenen Alter für alternative Armutsgrenzen 1973 bis 1998 (Neue OECD-Skala)


Datenbasis: Einkommens- und VerbrauchsstichprobeAnm.: „Mittel“ bezeichnet das arithmetische Mittel. Die Altersgruppenabgrenzungen unter 25 Jahren können in den Datensätzen bis ein-schließlich 1988 nur ungefähr eingehalten werden, da das ältere anonymisierte Datenmaterial nicht die genauen Geburtsjahrgänge, sondernnur Angaben zu Jahrgangsgruppen enthält; dies kann auch die Ursache für die teilweise etwas unstetigen Änderungen über die Zeit bei die-sen jungen Gruppen sein. Bei einer Fallzahl in der Stichprobe von weniger als 30 wurden keine Ergebnisse ausgewiesen (*), bei einer Fall-zahl von 30 bis unter 100 wurden die Ergebnisse in Klammern ausgewiesen.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.15

Gruppenspezifische Armutsquoten nach dem eigenen Alter für alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (Alte OECD-Skala)


Datenbasis: Einkommens- und VerbrauchsstichprobeAnm.: „Mittel“ bezeichnet das arithmetische Mittel. Bei einer Fallzahl in der Stichprobe von weniger als 30 wurden keine Ergebnisse ausge-wiesen (*), bei einer Fallzahl von 30 bis unter 100 wurden die Ergebnisse in Klammern ausgewiesen.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.16

Gruppenspezifische Armutsquoten nach dem eigenen Alter für alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (Neue OECD-Skala)




Anhangtabel le I.17

Gruppenspezifische Armutsquoten nach Alter und Geschlecht der Bezugsperson für alternative Armutsgrenzen 1973 bis 1998 (Alte OECD-Skala)




Anhangtabel le I.18

Gruppenspezifische Armutsquoten nach Alter und Geschlecht der Bezugsperson für alternative Armutsgrenzen 1973 bis 1998 (Neue OECD-Skala)




Anhangtabel le I.19

Gruppenspezifische Armutsquoten nach Alter und Geschlecht der Bezugsperson für alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (Alte OECD-Skala)




Anhangtabel le I.20

Gruppenspezifische Armutsquoten nach Alter und Geschlecht der Bezugsperson für alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (Neue OECD-Skala)


Datenbasis: Einkommens- und VerbrauchsstichprobeAnm.: „Mittel“ bezeichnet das arithmetische Mittel. Bei einer Fallzahl in der Stichprobe von weniger als 30 wurden keine Ergebnisse ausge-wiesen (*), bei einer Fallzahl von 30 b. u. 100 wurden die Ergebnisse in Klammern ausgewiesen.Quelle: Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnitt und im Zeitverlauf 1973 bis 1998


Anhangtabel le I.21

Gruppenspezifische Armutsquoten nach Haushaltstypen 1973 bis 1998 (Alte OECD-Skala) – Westdeutschland –



Anhangtabel le I.22

Gruppenspezifische Armutsquoten nach Haushaltstypen 1973 bis 1998 (Neue OECD-Skala) – Westdeutschland –



Anhangtabel le I.23

Gruppenspezifische Armutsquoten nach Haushaltstypen für alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (Alte OECD-Skala)




Anhangtabel le I.24

Gruppenspezifische Armutsquoten nach Haushaltstypen für alternative Armutsgrenzen 1993 und 1998 (Neue OECD-Skala)



Drucksache

14/5990– 266

–D

eutscher Bundestag – 14. W

ahlperiodeAnhangtabel le I.25

Dynamik der Nettoäquivalenzeinkommen nach Einkommensgruppen – Einkommensdynamiknach Einkommensklassen – Glass-Prais-Index –

Datenbasis: SOEP August 2000; 1995 ohne Zuwandererstichprobe und 1998 ohne E-Stichprobe; gewichtet in Tsd.Einkommen des Vorjahres/1 % Bottomcoding; Realeinkommen zu Preisen von 1998, getr. Ost und West, ohne weitergehende Kaufkraftbereinigung. Der Glass Prais-Index setzt die Gruppierung nach Einkommensklassen voraus. Hier wird für jede Einkommensklasse ein eigener Mobilitätswert berechnet. Dadurch können auch Unterschiede im Mo-bilitätsverlauf zwischen Einkommensgruppen aufgedeckt werden.

Quelle: Wagner, G. und Krause, P.: Einkommensverteilung und Einkommensmobilität


Anhangtabel le I.26

Mobilität zwischen Jahres- und permanenten Einkommen – Haushaltsnettoeinkommen (OECD alt – Median) –

Datenbasis: SOEP August 2000; 1995 ohne Zuwandererstichprobe und 1998 ohne E-Stichprobe; gewichtet in Tsd.Permanente Einkommen in Realeinkommen zu Preisen von 1998, getr. Ost und West, ohne weitergehende Kaufkraftbereinigung;Quelle: Wagner, G. und Krause, P.: Polarisierung der Einkommensverteilung und Einkommensmobilität


Anhangtabel le I.27

Entwicklung des Haushaltsnettoeinkommens nach Geschlecht und Alter der Bezugsperson (DM/Monat und %) – Haushalte mit deutscher Bezugsperson,

die an den Wellen 1 und 2 teilgenommen haben

Datenbasis: NiedriegeinkommenspanelQuelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung in unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik


Anhangtabel le I.28

Entwicklung des Haushaltsnettoeinkommens nach der überwiegenden Einkommensart in Welle 1 (DM/Monat und %) – Haushalte mit deutscher Bezugsperson,


Datenbasis: Niedrigeinkommenspanel1 Geschlecht der Bezugsperson: (m) = männlich und (w) = weiblich2 Anteil Erwerbseinkommen > 50 % des Haushaltsnettoeinkommens (Welle 1) 3 Anteil eigenes und abgeleitetes Alterseinkommen > 50 % des Haushaltsnettoeinkommens4 Anteil Arbeitslosenunterstützung (ALG, ALH) > 50 % des Haushaltsnettoeinkommens)5 Haushalte mit laufender Hilfe zum LebensunterhaltQuelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung im unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik


Anhangtabel le I.29

Einkommensmobilität der Haushalte im unteren Einkommensbereich1 – Haushalte mit deutscherBezugsperson, die an den Wellen 1 und 2 teilgenommen haben

Datenbasis: Niedrigeinkommenspanel1 Abweichungen von der Summe der Einzelkomponenten bzw. 100 % sind rundungsbedingt.2 Änderung von mehr als +/– 3 % des Haushaltsnettoeinkommens gegenüber 1. Welle3 Haushalte mit Wohngeld, HLU oder Arbeitslosenunterstützung der Bezugsperson mit Nettoeinkommen über der Niedrigeinkommens-

grenze in Welle 1Quelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung im unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik


Anhangtabel le I.30

Veränderung der Höhe wichtiger Einkommen nach Einkommensarten bei Aussteigern und Haushalten mit Verbleib im Niedrigeinkommensbereich (DM/Monat) – Haushalte mit deutscher

Bezugsperson, die an den Wellen 1 und 2 teilgenommen haben

Datenbasis: NiedrigeinkommenspanelQuelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung im unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik


Anhangtabel le I.31

Aussteiger und Haushalte mit Verbleib im Niedrigeinkommensbereich nach Veränderungen der Höhe wichtiger Einkommensarten und Haushaltsgröße (%)1 – Haushalte mit deutscher Bezugsperson,


Datenbasis: Niedrigeinkommenspanel1 Abweichungen von der Summe der Einzelkomponenten bzw. 100 % sind rundungsbedingt2 ALG und ALH summiert.3 +/– 0, ggf. auch Nichtbezug in beiden Wellen 4 Eigene Alterseinkommen und Hinterbliebeneneinkommen summiert.5 Lohn, Gehalt, Einkommen aus selbstständiger Tätigkeit und Einkommen aus Nebentätigkeit summiert.Quelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung im unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik


Anhangtabel le I.32

Aussteiger und Haushalte mit Verbleib im Niedrigeinkommensbereich nach Alter der Bezugsperson, Zahl der Kinder unter 18 Jahren und Haushaltstyp ( % quer) – Haushalte mit deutscher Bezugsperson,


Datenbasis: NiedrigeinkommenspanelQuelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung im unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik


Anhangtabel le I.33

Aussteiger und im HLU-Bezug verbleibende Haushalte nach Geschlecht der Bezugsperson und Zahl der Kinder unter 18 Jahren (% quer) – Haushalte mit deutscher Bezugsperson,


Datenbasis: Niedrigeinkommenspanel/ Kein Nachweis, da der Wert aufgrund zu geringer Zellenbesetzung statistisch nicht hinreichend gesichert ist (Zellenbesetzung n der Basis

< 10).Quelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung im unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik

Anhangtabel le I.34

Veränderung der Höhe wichtiger Einkommensarten bei HLU-Aussteigern und im HLU-Bezug verbleibenden Haushalten1 (DM) – Haushalte mit deutscher Bezugsperson,


Datenbasis: Niedrigeinkommenspanel1 Einkommensarten ohne Besetzung und mit geringen Beträgen, die sich zwischen den beiden Kategorien nicht unterscheiden, sind nicht

aufgeführt.Quelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung im unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik“


Anhangtabel le I.35

Haushalte mit verringertem Nettoeinkommen und die übrigen Haushalte nach Haushaltstyp, Alter der Bezugsperson und Zahl der Kinder unter 18 Jahren ( %)1 – Haushalte

mit deutscher Bezugsperson, die an den Wellen 1 und 2 teilgenommen haben

Datenbasis: Niedrigeinkommenspanel(...) Wert statistisch nur schwach gesichert (9 < n < 30).1 Abweichungen von der Summe der Einzelkomponenten bzw. 100 % sind rundungsbedingt.Quelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung im unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik


Anhangtabel le I.36

Veränderung der Höhe der Einkommensarten bei Haushalten mit verringertem Nettoeinkommen im Vergleich zu den übrigen Haushalten1 (DM) – Haushalte mit deutscher Bezugsperson,


Datenbasis: Niedrigeinkommenspanel1 Einkommensarten ohne Besetzung nicht aufgeführt.Quelle: Kortmann, K. und Sopp, P.: Die Bevölkerung im unteren Einkommensbereich – Demographische Strukturen, Einstiegsgründe undAusstiegsdynamik

Deutscher B


– 277–

Drucksache

14/5990Anhangtabel le I.37

Zum Vergleich von EVS und der Einkommensteuerstatistik – Differenz der hochgerechneten Fallzahl


Drucksache

14/5990– 278

–D



Einkommensteuerstatistik 1995 nach Einkommensbegriffen der EVS Haushaltsnettoeinkommen und Personen-Nettoäquivalenzeinkommen (Alte und Neue OECD-Skala)


Deutscher B


– 279–

Drucksache


Reiche und ihr Einkommen – Reichtumsgrenzen: Millionäre und > 200 % des Mittelwertes, Einkommen (Brutto und Netto) 1995, Geschlecht: Alle, Männer und Frauen

Datenbasis: Lohn- und EinkommensteuerstatistikQuelle: Merz, J.: Hohe Einkommen, ihre Struktur und Verteilung – Mikroanalysen auf Basis der Einkommensteuerstatistik


Anhangtabel le I.40

Hohe Einkommen (Brutto) – Millionäre und > 200 % des Mittelwertes, Verteilungsmaße 1995, Berufliche Stellung: Alle, Selbstständige und abhängig Beschäftigte



Anhangtabel le I.41

Hohe Einkommen (Brutto) – Millionäre und > 200 % des Mittelwertes – Verteilungsmaße 1995, Geschlecht: Alle, Männer, Frauen



Anhangtabel le I.42

Strukturmerkmale von Einkommensreichen und Nichtreichen: Millionäre

Datenbasis: Lohn- und Einkommensteuerstatistik1 Bezogen auf alle alleinveranlagten SteuerpflichtigenQuelle: Merz, J.: Hohe Einkommen, ihre Struktur und Verteilung – Mikroanalysen auf Basis der Einkommensteuerstatistik


Anhangtabel le I.43

Strukturmerkmale von Reichen und Nicht-Reichen: 200 %-Grenze

Datenbasis: Lohn- und Einkommensteuerstatistik1 Bezogen auf alle alleinveranlagten SteuerpflichtigenQuelle: Merz, J.: Hohe Einkommen, ihre Struktur und Verteilung – Mikroanalysen auf Basis der Einkommensteuerstatistik


Anhangtabel le I.44

Was bestimmt die Wahrscheinlichkeit reich zu sein? PROBIT-Schätzungen zur gemeinsamen Analyse signifikanter sozioökonomischer Einflussgrößen Millionäre und >200 %

des arithmetischen Mittels, jeweils Brutto

Datenbasis: Lohn- und EinkommensteuerstatistikBinomiales PROBIT-Modell, n = 247 485, alle Steuerpflichtigen (alleinveranlagt und zusammenveranlagt)Referenzkategorie: Arbeiter oder Angestellter, Einkünfte aus nichtselbstständiger Arbeit, Paar ohne Kinder, Westdeutschland. Die jeweiligenKoeffizienten sind auf die Referenzkategorie zu beziehen.Signifikanzniveau: ***: < � = 0,001, **: < � = 0,01, *: < � = 0,05Marginale Effekte als partielle Ableitungen berechnet am jeweiligen Mittelwert aller Beobachtungen, da der nichtlineare PROBIT-Ansatz denmarginalen Einfluss aus den Koeffizienten nicht kennzeichnet.Die marginalen Effekte geben die einzelnen Wahrscheinlichkeitsbeiträge an, die die Wahrscheinlichkeit insgesamt ‚reich zu sein‘ für eine be-stimmte personelle Situation bestimmt. Die Klammerwerte bei den marginalen Effekten geben die Rangfolge nach den absoluten Wahr-scheinlichkeitsbeiträgen an. Insgesamt sind beide Schätzungen mit einem Pseudo R2 von über 60 % der zu erklärenden Varianz gut und imGesamtansatz hoch signifikant. Die betrachteten Erklärungsmerkmale sind bis auf wenige interessante Ausnahmen ebenfalls hoch signifikantund belegen damit einen in der Erklärung insgesamt und variablenbezogen treffenden und überzeugenden Schätzansatz.Quelle: Merz, J.: Hohe Einkommen, ihre Struktur und Verteilung – Mikroanalysen auf Basis der Einkommensteuerstatistik


I.2 Vermögensverteilung

I.2.1 Das Haushaltskonzept als sach-gerechter Untersuchungsansatz für die Verteilung der Privatvermögens-bestände, der Vermögenseinkommenund der Vermögensbildung privaterHaushalte

Die Darstellung und Analyse der Verteilung des Privat-vermögens geht folgerichtig vom Haushalt als Beobach-tungseinheit und Merkmalsträger aus, d. h. es wird dieVerteilung auf Haushalte betrachtet.

Zwar ist im konkreten Einzelfall eine Zuordnung derHaushaltsbeträge auf die einzelnen Mitglieder von Mehr-personenhaushalten entsprechend den eigentumsrechtli-chen Verhältnissen prinzipiell möglich. Aber eine solcheformalrechtliche personelle Zuordnung ist mit den ver-fügbaren Daten statistisch nicht durchführbar und wäreletztlich nur wenig aussagefähig, denn es ist vorwiegendund typischerweise der Haushalt, der als Wirtschaftsge-meinschaft der ihm angehörenden Haushaltsmitgliederdas Vermögen und seine Erträge zum großen Teil ge-meinsam nutzt und in dem über die Verwendung des ge-meinsamen verfügbaren Einkommens für Sparen oderKonsum entschieden wird. Wenn der Haushaltsbegriffwirtschaftswissenschaftlich und statistisch überhauptSinn macht, dann gerade für die das Vermögen betreffen-den Vorgänge und Sachverhalte.

Auf einen Übergang zur personellen Verteilung durchrechnerische Umlegung der statistisch erfassten Haus-haltsbeträge auf die Personen in den Haushalten wird verzichtet. Für eine nicht schematische Berechnung per-soneller Vermögensbeträge fehlt es an einer sachlogischbegründeten, differenzierten Personengewichtung.

Die personelle Umrechnung der Vermögensbestände,Vermögenseinkommen und Vermögensbildung ist im Ge-gensatz zur Äquivalenzgewichtung von Haushaltsein-kommen derzeit noch kaum erforscht und begründet. Dieeinfache schematische Umrechnung in durchschnittlichePro-Kopf-Beträge erscheint sachlogisch wenig befriedi-gend, denn Kleinkinder, junge und alte Erwachsene, Er-werbstätige und Nichterwerbstätige werden gleichgestelltohne Rücksicht auf die Stellung im Lebenszyklus und aufden Bedarf an Sicherung durch Vermögen. Dies entsprichtformal einer einheitlichen Gewichtung aller Haushalts-mitglieder mit dem Wert 1, während die unkorrigierteVerwendung der Haushaltsbeträge einer Gewichtung derersten Person im Haushalt mit dem Wert 1 und aller wei-teren Haushaltsmitglieder einheitlich mit dem Wert 0 ent-spricht. Zwischen beiden Extremen liegt die abgestufteÄquivalenzgewichtung, die in diesem Armuts- undReichtumsbericht bei der Messung der Einkommensar-mut angewendet wird, aber nicht einfach auf Vermögens-sachverhalte übertragbar ist.

Doch auch wenn der Haushaltsansatz für die Darstellungund Analyse der Verteilung des Privatvermögens gewähltwird, muss die Zahl der Haushaltsmitglieder die ihr zu-

kommende Beachtung finden. Die Haushaltsgröße wirddeshalb als Einflussfaktor für die Vermögenshöhe be-schrieben und als Parameter zur Strukturierung der Ver-mögensverteilung nach der Position der Haushalte im Le-bens- und Familienzyklus verwendet.

Auf der methodischen Alternative zwischen Haushalts-und Personenkonzept beruhen die Abweichungen zwi-schen den Ergebnissen zur sozioökonomischen Zusam-mensetzung der Haushalte am oberen Rand der kombi-nierten Vermögens- und Einkommensverteilung inAnhangtabelle I.52 und den Angaben über die sozioöko-nomische Zusammensetzung der Reichtumsbevölkerungim Gutachten von Prof. Richard Hauser für diesen Ar-muts- und Reichtumsbericht.10 Legt man personenbezo-gene statt haushaltsbezogene Reichtumsgrenzen zu-grunde, ergibt sich zwangsläufig teilweise eine anderesozioökonomische Struktur der wohlhabenden Bevölke-rung. Denn werden z. B. die Vermögen der großen Haus-halte fiktiv auf alle Haushaltsmitglieder aufgeteilt, er-rechnen sich oft relativ geringe Beträge für die Mitgliedergroßer Haushalte, so dass diese seltener als beim Haus-haltskonzept zu den Wohlhabenden und Reichen zählen.

I.2.2 Schwierigkeiten bei der Interpretationder vermögensstatistischen Daten der Einkommens- und Verbrauchsstichprobe

Zur langfristigen Verbreitung des Privatvermögens

Zweifel oder zumindest Vorbehalte gegenüber Schluss-folgerungen aus den verfügbaren Indikatoren zur lang-fristigen Entwicklung der Verteilung des Privatver-mögens können sich insbesondere aus folgendenstatistischen Sachverhalten ergeben:

– Auch beim Immobilienvermögen und damit beimNettogesamtvermögen kann es Abweichungen vonder langfristigen Tendenz abnehmender Ungleich-mäßigkeit der Verteilung geben, wie zum Beispiel diebeobachtete Zunahme der Ungleichmäßigkeit von1993 auf 1998. Inwieweit dies schon eine Trendände-rung bedeutet oder auf statistischen Besonderheitender EVS 1993 und 1998 beruht, bedarf jedoch nochder näheren Untersuchung. 1993 dürften AnsprücheWestdeutscher auf Immobilien in der ehemaligenDDR angegeben worden sein, die sich als nicht durch-setzbar erwiesen haben und deshalb 1998 entfallensind, während zugleich das Geldvermögen 1998 imVergleich zu 1993 schlechter erfasst zu sein scheint,wofür ähnlich wie beim Geldvermögenseinkommender Übergang zur vierteljährlichen Anschreibung derGrund sein kann.

– Ein Zeitvergleich der Schichtung des privaten Netto-gesamtvermögens ist in langfristiger Perspektive nichtauf Basis statistisch erhobener Beträge durchführbar,


10 Hauser, R. und Becker, I.: Einkommensverteilung im Querschnittund im Zeitverlauf 1973 bis 1998.


weil in den EVS vor 1993 die Guthaben bei Lebens-versicherungen und die Verkehrswerte der Immobi-lien nicht erhoben wurden. Ob auf Basis der Versiche-rungssummen und steuerlichen Einheitswerte, dieauch für frühere Jahre verfügbar sind, hinreichend zu-verlässige Schätzungen der Versicherungsguthabenund Verkehrswerte möglich sind, bleibt weiteren Un-tersuchungen vorbehalten.

– Schwer einzuschätzen sind die Effekte auf die Ent-wicklung der Vermögensschichtung, die sich aus derUntererfassung des Geldvermögens und aus derNichtberücksichtigung der Haushalte von Ausländern(vor 1993) und mit sehr hohem Einkommen ergeben.Die Einbeziehung der Ausländer mit meist unter-durchschnittlichem Vermögen ab 1993 dürfte die Ver-teilung jedoch eher ungleichmäßiger gemacht haben.Soweit im Zeitverlauf die Reichsten in schwanken-dem Maße ausgeschlossen sind, ihr Vermögen andersals in der Gesamtheit der erfassten Haushalte wächstund das Geldvermögen der befragten Haushalte inschwankendem Maße zu niedrig angegeben ist, wirdzwar der Vergleich von Schichtungen beeinträchtigt,aber der Vergleich der Daten zur Verbreitung von Ver-mögensformen, insbesondere von Immobilien, bleibtdavon weitgehend unberührt,

Zu den Vermögensbeständen und Vermögens-einkommen in der EVS 1998

An der Entwicklung von Vermögensbeständen, Vermö-genseinkommen und Vermögensbildung und von Kenn-zahlen für die Zusammenhänge zwischen diesen Größen,die in Anhangtabelle I.49 für den Durchschnitt aller west-deutschen Haushalte auf Basis der EVS für 1988, 1993und 1998 wiedergegeben sind, fallen im Vergleich von 1998 mit 1993 die Sprünge bei den Renditen von Geldvermögen und Immobilien, die niedrigen Verände-rungsraten der Vermögensbestände und die sehr unter-schiedlichen Veränderungsraten bei den einzelnen Ver-mögenseinkommensarten auf.

Die Vermögensbestände sind lt. EVS von 1993 auf 1998nur schwach gestiegen. Die stärkere Zunahme gesamt-wirtschaftlicher Eckzahlen lässt darauf schließen, dass dieErfassung des Vermögensbestände in der EVS 1998 rela-tiv niedriger ist als 1993. Die Geldvermögenseinkommensind sogar um fast die Hälfte gesunken, was wohl nicht al-lein auf dem Rückgang des Zinsniveaus, sondern auch aufzunehmender Untererfassung beruht. Im Gegensatz dazusind die als Vermögenseinkommen angesetzten Miet-werte selbstgenutzten Wohneigentums stark gestiegen,was zwar auf der Orientierung an den in der EVS erfass-ten Mieten und Mietnebenkosten beruht, aber nicht imEinklang mit der schwächeren Zunahme des gesamtwirt-schaftlichen Aggregats für den Mietwert und auch unterBerücksichtigung von Qualitätsverbesserungen undWohnflächenzunahme nicht im Einklang mit derschwächeren Zunahme der westdeutschen Mieten imPreisindex für Lebenshaltung steht. Die Schichtung derVermögenseinkommen in der EVS müsste durch diese ge-genläufigen Entwicklungen 1998 ungleichmäßiger als1993 ausgewiesen sein, ist aber ohnehin nicht mehr aus-sagefähig den Daten der EVS 1998 zu entnehmen, weil als

Folge der Verkürzung des Anschreibungszeitraums von12 auf 3 Monate viel zu wenig Haushalte überhaupt Geld-vermögenseinkommen angegeben haben. Im Einzelnen:

– Die Vermögenseinkommen der westdeutschen priva-ten Haushalte sind lt. EVS von 1993 auf 1998 insge-samt deutlich stärker gestiegen als die Vermögen, und zwar stieg das durchschnittliche monatliche Ver-mögenseinkommen aller Haushalte um 21 % gegen-über einem Anstieg der Vermögensbestände um ledig-lich 5 %.

– Der relativ starke Anstieg der Vermögenseinkommeninsgesamt beruht auf dem Anstieg der errechnetenMietwerte der Eigentümerwohnungen um 62 %,während die durchschnittlichen Geldvermögensein-kommen um 46 % abgenommen haben. Damit hat sichder Anteil des Mietwerts an den Vermögenseinkom-men von etwa der Hälfte auf rund zwei Drittel erhöht,während der Anteil des Einkommens aus Geldvermö-gen von 29 % auf 13 % gesunken ist. Weil nur knappdie Hälfte aller Haushalte über selbstgenutztesWohneigentum verfügt, aber rund 90 % irgendeineForm von Geldvermögen haben, muss allein durchdiese Verschiebung die Verteilung der Vermögensein-kommen ungleichmäßiger ausgewiesen werden.

– Hinzu kommt, dass aufgrund der Änderung des Erhe-bungsverfahrens ein Vergleich mit 1993 bei einigenEinkommensarten stark beeinträchtigt ist. In der EVS1998 wurde die Anschreibungsperiode der Haushaltevon einem Jahr auf drei Monate reduziert. Dadurchwerden die Geldvermögenseinkommen, die nicht re-gelmäßig und nicht in ungefähr gleicher Höhe überdas Jahr verteilt auftreten, offenbar nur noch von we-niger Befragten angegeben und in der auf das Jahrhochgerechneten Höhe bei den Haushalten mit Anga-ben gespreizt. Damit ist eine größere Ungleichmäßig-keit der Verteilung zwischen den Haushalten systema-tisch angelegt.

– Die Erfassungsproblematik der EVS 1998 wird anFolgendem ganz deutlich: Nur noch bei 22 % derHaushalte sind Geldvermögenseinkommen erfasst,gegenüber 88 % in 1993, was auch dem Anteil derGeldvermögensbesitzer in 1998 entsprechen würde.Dadurch ist bei Haushalten, die nicht über Wohnei-gentum verfügen, sehr oft kein Vermögenseinkommennachgewiesen.

In Anhangtabelle I.58 wird daher die Verteilung der Ver-mögenseinkommen innerhalb von Haushaltsgruppen nuranhand der Ergebnisse der EVS 1993 dargestellt. Da dieSchichtung der Geldvermögenseinkommen 1998 sys-tematisch verzerrt ist, können Aussagen über die Ent-wicklung der Verteilung seit 1993 nicht mehr getroffenwerden.

Zur Vermögensbildung durch Ersparnis

Ersparnis ist der Saldo aus den Einnahmen und Ausgabeneines Haushaltes. Sie ist deutlich ungleichmäßiger verteiltals die Vermögen und die Vermögenseinkommen. Dasliegt hauptsächlich daran, dass die Ersparnis durch sichabwechselnde Phasen von stärkerem Konsum und Kon-


sumverzicht größeren Schwankungen im Zeitverlauf un-terworfen ist.

Ein Beispiel: Ein Haushalt spart fünf Jahre lang auf denKauf eines neuen Autos und/oder tilgt ein Darlehen fürdas alte Auto. In den fünf Jahren gehört er durch diesenSparprozess zu den Haushalten mit hoher Ersparnis. Imsechsten Jahr wird das bis dahin Ersparte dann zum Kaufverwendet, d. h. der Haushalt entspart auf einen Schlagdas, was er vorher fünf Jahre lang gespart hat; zugleichnimmt er einen neuen Kredit für die Restfinanzierung desneuen Autos auf. In diesem einen Jahr würde er also zuden Haushalten gehören, die kräftig entsparen, was sichzahlenmäßig in einer hohen negativen Ersparnis aus-drückt. Ob und wie viel ein Haushalt spart oder entspart,hängt also anders als grundsätzlich beim Vermögen oderVermögenseinkommen auch sehr stark von der Länge undZufälligkeit des Betrachtungszeitraumes ab.

Querschnittsdaten, wie sie mit der EVS erhoben werden,eignen sich daher von vornherein nur eingeschränkt zuAussagen über die Verteilung der Vermögensbildung.Dies gilt umso mehr, seit mit der EVS 1998 die Anschrei-bungsperiode auf ein Quartal verkürzt wurde und damitnicht einmal die im Jahresverlauf auftretenden Glättun-gen der Ersparnis erfasst werden. Aus diesem Grund wirdbei der Darstellung der Verteilung der Vermögensbildunginnerhalb von Haushaltsgruppen (Anhangtabelle I.60) aufdie Daten der EVS 1993 zurückgegriffen und ein Ver-gleich mit 1998 nicht durchgeführt.

Zum Abgleich mit gesamtwirtschaftlichen Eckzahlen

Die gesamtwirtschaftliche Größenordnung des Vermö-gens privater Haushalte beläuft sich nach Schätzungender Deutschen Bundesbank auf netto 14,6 Billionen DMper Ende 1999 (Stand: Juni 2000; brutto, d. h. vor Abzugder Schulden, sind es 17,3 Billionen DM; fortgeschriebenauf Ende 2000 dürften es ca. 15 Billionen DM netto und18 Billionen DM brutto sein). Für 8,2 Billionen DM da-von gibt es Verteilungsinformationen in der EVS 1998.Die Differenz zwischen beiden Summen beruht vor allemauf der Abgrenzung des Vermögensbegriffs und ist somitkein Grund, die Daten wegen Unzuverlässigkeit abzu-lehnen:

Nur etwa ein Viertel der gesamten Differenz ist daraufzurückzuführen, dass die befragten Haushalte ihre Geld-vermögensbestände zu niedrig angeben und die 100 000bis 200 000 Haushalte mit über 420 000 DM Jahresnet-toeinkommen nicht in der EVS abgebildet sind. Die Dif-ferenz ist dagegen zu etwa zwei Dritteln in einem unter-schiedlichen Umfang des Vermögensbegriffs begründet.Unter anderem das Gebrauchsvermögen (Autos, Woh-nungseinrichtungen u. ä.), die Ansprüche gegen betriebli-che Altersversorgung und Schadensversicherungen, Bargeld und Guthaben auf Girokonten, das Betriebsver-mögen von Einzelunternehmern und das Vermögen priva-ter Organisationen (z. B. Kirchen, Verbände) sind andersals bei der Schätzung der Bundesbank nicht in die EVSeinbezogen. Außerdem sind die unterschiedlichen Zeit-punkte zu berücksichtigen.

I.2.3 Zur Analyse der Vermögensverteilung unter Berücksichtigung der Position der Haushalte im Lebens- und Familienzyklus

Das Konzept

Die Differenzierung im Bericht Teil A Tabelle I.12 aus-bauend, wird ein Ansatz zugrunde gelegt, bei dem die Ge-samtheit der privaten Haushalte konsequent nach ihrerPosition im Lebens- und Familienzyklus strukturiert wird.Auf diese Weise können die Ungleichmäßigkeiten derVermögensverteilung herausgearbeitet werden, die sichinsgesamt aus den Einflüssen des beruflichen Status unddes verfügbaren Einkommens auf Sparfähigkeit undSparneigung sowie aus den freien persönlichen Entschei-dungen für mehr oder weniger Sparen ergeben.

Um eine Verwischung durch Vermögensunterschiede, diesich aus der Biografie von Bürgern der ehemaligen DDRergeben, nach Möglichkeit zu vermeiden, wird die Auf-bereitung auf Westdeutschland beschränkt. Von einer ge-sonderten gleichartigen Darstellung für die ostdeutschenHaushalte wird abgesehen, da hierfür die Zahl der Da-tensätze in der Stichprobe teilweise zu gering ist.

Zur Strukturierung der Haushalte nach ihrer Position imLebens- und Familienzyklus werden näherungsweise dieMerkmale Lebensalter (des Haupteinkommensbeziehers)und Haushaltsgröße verwendet. Durch diese Operationa-lisierung werden Unschärfen hinsichtlich Haushaltstypund Lebensalter der weiteren Haushaltsmitglieder in Kaufgenommen, um die Gliederung der Haushalte übersicht-lich zu halten. Bei der Bildung der Haushaltsgruppen istaußerdem im Interesse der Repräsentativität der Ergeb-nisse darauf geachtet worden, dass für jedes Fünftel derVerteilung innerhalb einer Gruppe hinreichend viele Da-tensätze aus der Stichprobe zu Verfügung stehen. DurchZusammenfassung von schwach besetzten fünfjährigenAltersgruppen und Haushaltsgrößen wird trotzdem einevollständige Zerlegung der Gesamtheit der Haushalte er-reicht.

Auf diese Weise ergeben sich 32 Gruppen privater Haus-halte, die hinsichtlich Alter und Haushaltsgröße möglichsthomogen und untereinander unterschiedlich sind, sodasssie jeweils eine bestimmte Position im Lebens- und Fa-milienzyklus repräsentieren. Innerhalb jeder Gruppe wer-den die Haushalte nach der Höhe ihres Nettovermögensbzw. ihres Vermögenseinkommens bzw. ihrer Ersparnisgeordnet und in Fünfteln zusammengefasst, um die Un-gleichmäßigkeit der Verteilungen festzustellen.

Mit der Verwendung der Haushaltsgröße als Gruppen-merkmal wird zugleich das Problem der personellen Zu-rechnung von Haushaltsbeträgen eliminiert oder zumin-dest entschärft. Die Unterschiede zwischen Haushaltenmit unterschiedlicher Personenzahl sollen im Vergleichzwischen den Gruppen sichtbar gemacht werden, ohnedass sie durch Einflüsse des Lebensalters überlagert sind.Ebenso sollen die Unterschiede zwischen Haushalten mitunterschiedlichem Lebensalter der Bezugsperson im Ver-gleich zwischen den Gruppen sichtbar gemacht werden,



ohne dass sie durch Einflüsse der Haushaltsgröße überla-gert sind. Für die Verteilung innerhalb jeder Gruppe spie-len Einflüsse der Haushaltsgröße keine Rolle mehr (vonden wenigen zusammenfassenden Gruppen abgesehen).Der Zeitvergleich der Verteilungen zwischen 1993 und1998 zeigt die Richtung und das Ausmaß der Verteilungs-änderungen bei nach Alter und Haushaltsgröße konstanterBevölkerungsstruktur.

In weiterführenden Untersuchungen könnte dieser metho-dische Ansatz für die Analyse der Vermögensverteilungunter Berücksichtigung des Lebens- und Familienzyklusvertieft werden. Beispielsweise wäre es nicht uninteres-sant, die statistischen Maßzahlen der Gesamtstreuungbzw. die Konzentrationsmaße der Verteilungen für dieGesamtheit der privaten Haushalte in die Intergruppen-Streuung und die Intragruppen-Streuung zu zerlegen. ZurInterpretation der Unterschiede zwischen den Gruppenund zur Interpretation der Verteilung innerhalb der Grup-pen können weitere Merkmale der Haushalte herangezo-gen werden, z. B. die soziale Stellung oder der Anteil derHaushalte mit bestimmten Vermögensformen.

Die Zahl der Haushalte in den Haushaltsgruppennach dem Lebens- und Familienzyklus

Wie viele westdeutsche Haushalte 1993 und 1998 in dieeinzelnen Gruppen fallen, ist in Anhangtabelle I.54 wie-dergegeben. Sie zeigt, dass sich der Bevölkerungsaufbaubereits binnen fünf Jahren merklich verändert hat. DerAnteil der einzelnen Gruppen an der Gesamtzahl derHaushalte liegt 1993 und 1998 zusammengenommenzwischen 1,4 % und 7,1 %, wobei sich die Spreizung die-ser Anteilswerte in dieser Zeit erhöht hat. Die Zahl derHaushalte in den Gruppen hat sich von 1993 bis 1998 sehrunterschiedlich verändert; die Veränderungsraten reichenvon – 42 % bis + 46 %. Dies könnte sich bei Vergleichenzwischen 1993 und 1998 spürbar in den statistischenMaßzahlen für die Ungleichmäßigkeit (Streuung, Kon-zentration) von Verteilungen in der Gesamtheit der Haus-halte ausgewirkt haben. Langfristig jedenfalls hat z. B. derTrend steigender Anteile von Einpersonenhaushalten undvon Haushalten junger Menschen, die in der Regel relativwenig Vermögen haben, bewirkt, dass die Anteile derHaushalte mit bestimmten Vermögensformen im Zeitver-lauf niedriger ausfallen, als sie ohne die eingetretenenVerschiebungen in der Haushaltsstruktur wären. Mit demstatistischen Verfahren der Standardisierung könnten sol-che Struktureffekte quantifiziert und eliminiert werden.

Die Verteilung der Vermögensbestände

Im Bericht Teil A Kap. I.2.1.5 Tabelle I.13 wird das durch-schnittliche Nettogesamtvermögen der jeweiligen Haus-haltsgruppen, die Rangfolge zwischen den Gruppen unddie Veränderung von 1993 auf 1998 wiedergegeben.

Alleinstehende im Alter von 60 bis 69 Jahren haben 1998durchschnittlich fast sechsmal soviel Vermögen wie Al-leinstehende von 25 bis 29 Jahren (198 000 DM gegen-über 35 000 DM). Bei Haushalten mit zwei Personen wirddas höchste Vermögen im Alter von 55 bis 59 Jahren er-reicht, es ist fast sechsmal so groß wie das durchschnitt-liche Vermögen in der Altersgruppe 25 bis 29 Jahre

der Zweipersonenhaushalte (442 000 DM gegenüber75 000 DM). In den dazwischen liegenden Altersgruppensteigt das durchschnittliche Vermögen mit dem Alter je-weils deutlich an.

Auch der Einfluss der Haushaltsgröße, die die Familien-situation widerspiegelt, lässt sich gut erkennen. In dergleichen Altersgruppe haben kleinere Haushalte durch-weg weniger Vermögen als Haushalte mit mehr Haus-haltsmitgliedern. So verfügen Zweipersonenhaushaltevon 30- bis 39-Jährigen 1998 durchschnittlich über129 000 DM Nettogesamtvermögen gegenüber 75 000 DMbei Einpersonenhaushalten gleichen Alters. Dies gilt auchfür ältere und größere Haushalte. So liegt in der Alters-gruppe der 45- bis 49-Jährigen das durchschnittliche Ver-mögen der Vierpersonenhaushalte mit 434 000 DM im-mer noch deutlich über dem der Dreipersonenhauhaltemit 327 000 DM.

Im Durchschnitt aller westdeutschen Haushalte hat sichdas Nettogesamtvermögen von 1993 auf 1998 von241 000 DM um 5 % auf 254 000 DM je Haushalt erhöht.Betrachtet man die Veränderung bei den einzelnen Haus-haltsgruppen, fällt auf, dass der Anstieg unabhängig vonder Haushaltsgröße in den mittleren Altersgruppen am ge-ringsten ist. Insbesondere bei Mehrpersonenhaushaltenmit Bezugspersonen um die 40 Jahre ist das durchschnitt-liche Nettovermögen teilweise sogar geringer als 1993,während insbesondere die Älteren die stärksten Vermö-gensanstiege zu verzeichnen haben. Dies bewirkt aller-dings keine grundsätzlichen Verschiebungen bei der nachder Höhe des durchschnittlichen Nettovermögens gebil-deten Rangfolge zwischen den Haushaltsgruppen. 1998wie 1993 gilt, dass die Haushalte umso vermögender sind,je älter die Bezugsperson und je größer der Haushalt ist.

Die Ungleichmäßigkeit der Vermögensverteilung ist unterden jungen Haushalten (unter 30 Jahre) am größten undnimmt in der ersten Hälfte des Erwerbslebens mit fort-schreitender Vermögensbildung stark ab. Von den jun-gen Haushalten haben vier Fünftel kaum Vermögen, da-gegen verfügen von der Mitte des Erwerbslebens an (ab 40 Jahre) vier Fünftel der Mehrpersonenhaushalte überein nennenswertes Vermögen.

Von allen Haushalten hat das oberste Fünftel 1993 imSchnitt fünfmal soviel (siehe Bericht Teil A Tabelle I.14)und 1998 sogar fast sechsmal soviel (siehe AnhangtabelleI.56) Vermögen wie das mittlere Fünftel der Haushalte,während das unterste Fünftel im Schnitt kein Vermögenhat. Dieses Bild von der Streuung der Vermögenshöhe pri-vater Haushalte wird relativiert durch die Vermögensver-teilung in den einzelnen, nach Alter und Haushaltsgrößeunterschiedenen Haushaltsgruppen. Hier ist die Streu-ung der Vermögenshöhe bei den Haushalten bis zum Al-ter 34/39 Jahre noch größer, aber bei den Mehrpersonen-haushalten ab Alter 35/40 Jahre erheblich kleiner als beiallen Haushalten. In den einzelnen Gruppen der Mehrper-sonenhaushalte ab Alter 35/40 Jahre hat das oberste Fünf-tel im Schnitt etwa nur noch dreimal soviel Vermögen wiedas mittlere Fünftel der Haushalte. Der relative Abstandder reichen Haushalte zu den mittleren Haushalten ist alsoviel kleiner als in der Gesamtheit aller Haushalte (fünf-bis sechsmal soviel Vermögen).


Die große Streuung der Vermögenshöhe, die in der Ge-samtheit aller Haushalte besteht, beruht zu einem erhebli-chen Teil darauf, dass junge Haushalte und Einpersonen-haushalte, die relativ wenig Vermögen haben, dabeiverglichen werden mit Haushalten ab der Mitte des Er-werbslebens und mit Mehrpersonenhaushalten, die relativviel Vermögen haben. Ein solcher Vergleich erscheint we-nig sinnvoll.

Die Anhangtabelle I.55 zeigt die Veränderung der Vertei-lung von 1993 auf 1998 in den einzelnen Fünfteln der 32 Gruppen. Betrachtet man zunächst alle Haushalte, sozeigt sich, dass die unteren drei Fünftel 1998 über weni-ger Vermögen verfügten als 1993, während der Vermö-gensbestand des vierten Fünftels leicht (um 3 %) und derdes obersten Fünftels deutlich (um 9 %) angewachsen ist.Dies bedeutet, dass die Polarisierung zugenommen hatund die Verteilung insgesamt ungleichmäßiger gewordenist. Allerdings ist hierbei zu beachten, dass dies nicht füralle Haushaltsgruppen gilt. Insgesamt hat aber das reichs-te Fünftel in den meisten Gruppen am stärksten von einemVermögenszuwachs profitiert.

Die Verteilung der Vermögenseinkommen und derVermögensbildung durch Ersparnis

Da die Vermögenseinkommen aus den Vermögen erwirt-schaftet werden, ist zu erwarten, dass sich die Verteilungder Vermögenseinkommen ähnlich darstellt wie die Ver-teilung der Vermögensbestände. In Anhangtabelle I.57lässt sich der große Einfluss von Alter und Haushalts-größe auf die Verteilung auch bei den Vermögenseinkom-men wieder erkennen.

Auch die Ersparnis steigt zunächst mit dem Alter und derHaushaltsgröße, allerdings nicht so lange und nicht indem Maße wie das Vermögen. Mehrpersonenhaushaltevon 30- bis 44-Jährigen sparen nur rund doppelt sovielwie die gleichaltrigen Einpersonenhaushalte. Auch wirddie höchste Ersparnis deutlich früher (etwa im Alter von40 bis 49 Jahren) erreicht als das höchste Vermögen. Be-reits in jungen Jahren wird also gespart und damit Ver-mögen aufgebaut. Sobald ausreichend Vermögen vorhan-den ist, lässt auch die Notwendigkeit und damit dieNeigung zum Sparen nach. Dass auch bei den Älteren teil-weise noch ein sehr hohe Ersparnis stattfindet, hängt damit zusammen, dass aufgrund hoher Vermögen hoheVermögenseinkommen vorhanden sind und dass das Ver-erbungsmotiv für das Sparen an Bedeutung gewinnt.

In Anhangtabelle I.60 erkennt man die große Ungleich-mäßigkeit der Ersparnisverteilung innerhalb der Haus-haltsgruppen. So wird im untersten Fünftel der nach derHöhe der Ersparnis geordneten Haushalte durchweg deut-lich entspart (– 908 DM monatlich im Durchschnitt allerHaushalte 1993). Bereits im zweiten Fünftel wird aber inden meisten Gruppen schon gespart, und spätestens abdem dritten Fünftel wird überall Vermögen gebildet.

Vergleich der Rangfolge der Gruppen bei Vermögensbestand, Vermögenseinkommen und Vermögensbildung

Die Unterschiede der Rangfolge, die die Durchschnitts-beträge der 32 Gruppen jeweils bei Vermögensbestand,

Vermögenseinkommen und Vermögensbildung einneh-men, spiegeln den Zusammenhang dieser Vermögens-größen mit dem Lebens- und Familienzyklus und bestäti-gen mit dessen Berücksichtigung die Konsistenz derErgebnisse der EVS für die drei Größen (siehe Anhangta-belle I.61). Die kombinierte Gruppierung der privatenHaushalte nach Alter und Haushaltsgröße erweist sichhierbei als ein geeigneter analytischer Ansatz zur Unter-suchung von Vermögenssachverhalten bei privaten Haus-halten.

– Die Rangfolge bei den Vermögenseinkommen ist er-wartungsgemäß sehr ähnlich der Rangfolge bei denVermögensbeständen. Die Rangfolge-Unterschiedesind bei diesem Vergleichspaar am geringsten. Siedürften auf Unterschieden der Renditen und der Zu-sammensetzung der Vermögensbestände beruhen so-wie darauf, dass das Nettogesamtvermögen auch dasKapital bei Lebensversicherungen enthält und durchAbzug der Schulden ermittelt wird, während in denVermögenseinkommen die Zinsen der Lebensversi-cherungen und die Schuldzinsen nicht berücksichtigtsind.

– Bei der Rangfolge nach der Höhe der Ersparnis neh-men die Haushalte jüngerer Personen einen höherenRang ein als bei der Rangfolge nach der Höhe des Net-tovermögens, während die Haushalte älterer Personenbei der Rangfolge nach der Höhe der Ersparnis einenniedrigeren Rang als bei der Rangfolge nach der Höhedes Nettovermögens einnehmen. Mit diesem Befundwird die Lebenszyklus-These des Sparens in modifi-zierter Form bestätigt. Wie der Vorzeichenwechsel derRangdifferenzen beim Alter von 50 bis 59 Jahren inAnhangtabelle I.61 ausweist, findet die Umorientie-rung der Haushalte beim Sparen in Relation zum an-gesammelten Vermögensbestand bereits im rentenna-hen Alter statt. Dagegen ergibt sich bei der Rangfolgenach der Höhe der Ersparnis allein (siehe Anhangta-belle I.59) ein anderes Bild: Bei gleicher Haushalts-größe steigt der absolute Betrag der Ersparnis im Ren-tenalter teilweise sogar noch an, und im Durchschnittder Haushaltsgruppen in diesem Alter ist durchgängigeine positive Ersparnis und kein Entsparen zur Ergän-zung des laufenden Einkommens festzustellen. DieErklärung für diese unterschiedlichen Befunde in denAnhangtabellen I.59 und I.61 dürfte in der Alimentie-rung der Ersparnis aus den Vermögenseinkommen lie-gen, die aus den Vermögensbeständen resultieren.Dieser Zusammenhang, der im Rangvergleich der An-hangtabelle I.61 berücksichtigt ist, gewinnt nach Er-reichen der maximalen Vermögensbestände nach derMitte des Erwerbslebens offensichtlich an Gewicht.

– Die Differenzen zwischen den Rangfolgen bei denVermögenseinkommen und bei der Ersparnis spiegelndie Ergebnisse der beiden anderen Rangfolge-Verglei-che wider. Bei der Rangfolge nach der Höhe der Ver-mögenseinkommen nehmen die Haushalte jüngererPersonen einen niedrigeren Rang ein als bei der Rang-folge nach der Höhe der Ersparnis, die Haushalte älte-rer Personen dagegen einen höheren Rang.



I.2.4 Daten und FaktenAnhangtabel le I.45

Vermögen privater Haushalte in den alten und neuen Ländern 1998


noch Anhangtabel le I.45

Quelle: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe, Sonderauswertung des BMA


Anhangtabel le I.46

Entwicklung einzelner Vermögensformen privater Haushalte – Anteil an allen Haushalten in Prozent –

(...) = geschätzt– = nicht erhobenQuelle: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe; Berechnungen des BMA

Deutscher B


– 293–

Drucksache


Vermögen westdeutscher privater Haushalte nach Vermögensformen und sozialer Stellung 1998

Drucksache

14/5990– 294

–D


ahlperiodenoch Anhangtabel le I.47

1) und Freiberufler – 2) d. h. Nichterwerbspersonen – 3) Bruttogeldvermögen gesamt abzüglich Konsumschulden – 4) Immobilen zum Verkehrswert abzüglich Bauschulden – 5) Bruttovermögen gesamt abzüglichSchulden gesamt Quelle: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe; Sonderauswertung des BMA


Anhangtabel le I.48

Vermögensbestand, Vermögenseinkommen und Vermögensbildung der privaten Haushalte in Westdeutschland 1988, 1993 und 1998

Quelle: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1998; Sonderauswertung des BMA


Anhangtabel le I.49

Kombinierte Vermögens- und Einkommensverteilung der westdeutschen privaten Haushalte 1998



Anhangtabel le I.50

Vermögen und Einkommen der Haushalte an den Rändern der kombinierten Vermögens- und Einkommensverteilung in Westdeutschland 1998

Definitionen/Abgrenzungen:Vermögen = Immobilien und verzinsliches Geldvermögen abzüglich Bau- und KonsumschuldenEinkommen = ausgabefähige Einkommen und Einnahmen = verfügbares EinkommenUnterer Rand = Haushalte, die zum untersten Fünftel der Vermögensverteilung und zugleich zum untersten Fünftel der Einkommensver-teilung gehörenOberer Rand = Haushalte, die zum obersten Fünftel der Vermögensverteilung und zugleich zum obersten Fünftel der Einkommensvertei-lung gehören

Die Haushalte sind dabei jeweils nach der Höhe der Beträge je Haushalt geordnet. Quelle: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe; Sonderauswertung des BMA

Drucksache

14/5990– 298

–D



Sozioökonomische Struktur der Haushalte an den Rändern der kombinierten Einkommens- und Vermögensverteilung in Westdeutschland 1998

(...) weniger als 100 Fälle((...)) weniger als 25 FälleQuelle: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe 1998; Sonderauswertung des BMA

Deutscher B


– 299–

Drucksache


Kennzahlen zur Verteilung des Privatvermögens 1993 und 1998

1 im Verhältnis zum Median2 10 %-Quantilgrenze und 90 %-Quantilgrenze3 25 %-Quantilgrenze und 75 %-QuantilgrenzeQuelle: Einkommens- und Verbrauchsstichprobe; Sonderauswertung des BMA


Anhangtabel le I.53

Anzahl der Haushalte in 32 Gruppen nach Alter und Haushaltsgröße 1993 und 1998 in Westdeutschland



Anhangtabel le I.54

Veränderung der Verteilung des Nettoprivatvermögens westdeutscher Haushalte von 1993 bis 1998 innerhalb von 32 Gruppen



Anhangtabel le I.55

Verteilung des Nettoprivatvermögens innerhalb von 32 Gruppen 1993 Westdeutsche Haushalte, gruppiert nach Alter und Haushaltsgröße



Anhangtabel le I.56

Vermögenseinkommen in 32 Gruppen nach Alter und Haushaltsgröße Durchschnitt je Haushalt 1993 und 1998 in Westdeutschland



Anhangtabel le I.57

Verteilung der Vermögenseinkommen innerhalb von 32 Gruppen 1993 Westdeutsche Haushalte, gruppiert nach Alter und Haushaltsgröße



Anhangtabel le I.58

Vermögensbildung in 32 Gruppen nach Alter und Haushaltsgröße Durchschnitt je Haushalt 1993 und 1998 in Westdeutschland



Anhangtabel le I.59

Verteilung der Vermögensbildung innerhalb von 32 Gruppen 1993 Westdeutsche Haushalte, gruppiert nach Alter und Haushaltsgröße



Anhangtabel le I.60

Vergleich der Rangfolge bei Vermögensbestand, Vermögenseinkommen und Vermögensbildung für 32 Gruppen nach Alter und Haushaltsgröße

1993 und 1998 in Westdeutschland



Anhangtabel le I.61

Betriebe und betriebliche Beteiligungen privater Haushalte 1995

1 Soweit in der Gewerbesteuerstatistik 1995 nachgewiesen.2 Schätzung auf Grundlage der Agrarberichte 1997 bis 1999 der Bundesregierung und der Fachstatistik des Statistischen Bundesamtes (Fach-

serie 3).3 Freiberufler und sonstige Selbstständige mit positiven Einkünften von 40 000 DM und mehr sowie mit negativen Einkünften (steuer-

pflichtige Einkünfte um Steuervergünstigungen bereinigt); Schätzung auf Basis einer Sonderauswertung der Einkommensteuerstatistik1995.

4 Schätzung auf Basis einer Sonderauswertung der Einkommensteuerstatistik 1995; bei Addition der Angaben zu einzelnen Einkünften er-geben sich Doppelzählungen, da einzelne Steuerpflichtige verschiedene Betriebseinkünfte aufweisen.

5 Nach der Gewerbesteuerstatistik 1995.6 Bergrechtliche Gewerkschaften und Versicherungsvereine auf Gegenseitigkeit, ohne juristische Personen des öffentlichen Rechts. Quellen: Statistisches Bundesamt, Sonderaufbereitungen der Gewerbesteuerstatistik 1995 und der Einkommensteuerstatistik 1995, Fach-serie 3: Land- und Forstwirtschaft, Fischerei; Agrarberichte 1997 bis 1999 der Bundesregierung; Schätzungen des DIW.


Anhangtabel le I.62

Produktivvermögen der Unternehmen nach Rechtsformen

Quellen: Statistisches Bundesamt, Sonderaufbereitungen der Gewerbesteuerstatistik 1995 und der Einkommensteuerstatistik 1995, Einheits-wertstatistik gewerblicher Betriebe 1995; Agrarberichte 1997 bis 1999 der Bundesregierung; Schätzungen des DIW.


Anhangtabel le I.63

Humanvermögen je Person nach Altersgruppen und Geschlecht

Quelle: Mikrozensus 1995 und Berechnungen von Prognos


Anhangtabel le I.64

Verteilungsmaße des Humanvermögens 1995

Quelle: Mikrozensus 1995 und Berechnungen von Prognos


Anhangtabel le I.65

Vermögensteuerpflichtige1 mit einem steuerlichen Gesamtvermögen2 von 1 Million DM und mehr

1 Private Haushalte, d.h. unbeschränkt vermögensteuerpflichtige natürliche Personen2 Land- und forstwirtschaftliches Vermögen, Grundvermögen, Betriebsvermögen und sonstiges Vermögen abzüglich Schulden; vor Abzug

persönlicher Freibeträge3 Hauptveranlagung zum 1. Januar; früheres Bundesgebiet einschl. Berlin (West); Ab 1960 einschließlich Saarland4 Zahlen ab 1974 mit Zahlen vor 1974 nicht vergleichbar wegen neuer Einheitswerte für Grundstücke und Vermögensteuerreform 19745 im Gesamtvermögen ist ab 1986 Betriebsvermögen vor der Begünstigung gem. § 117a Bewertungsgesetz enthalten (fiktiv entsprechend

der Rechtslage bis 1983)Quelle: Vermögensteuerstatistik des Statistischen Bundesamtes


I.3 Überschuldung privater Haushalte

Daten und FaktenAnhangtabel le I.66

Auslösende Faktoren der Überschuldung – Bundesgebiet 1999

Datenbasis: Erhebung bei Schuldnerberatungsstellen 2000Quelle: Korczak, D. u. a: Überschuldung in Deutschland zwischen 1988 und 1999

Anhangtabel le I.67

Anteile der Familien an den überschuldeten Haushalten – Ost- und Westdeutschland 1999 –



Anhangtabel le I.68

Einkommensquellen überschuldeter Haushalte 1999 in %

Datenbasis: Erhebung bei Schuldnerberatungsstellen 20001 Einkommen aus selbstständiger Tätigkeit wurde in die Erhebung nicht einbezogen.Quelle: Korczak, D. u. a: Überschuldung in Deutschland zwischen 1988 und 1999

Anhangtabel le I.69

Gläubiger der überschuldeten Haushalte – Ost- und Westdeutschland 1999 –



Anhangtabel le I.70

Schuldenhöhe überschuldeter Haushalte (1999)



II. Sozialhilfe

II.1 Maßnahmen der „Hilfe zur Arbeit“ Neben der Vermittlung durch die Arbeitsverwaltung undder Verpflichtung des Hilfebedürftigen, seine Arbeitskraftzur Beschaffung des Lebensunterhalts für sich und seineunterhaltsberechtigten Angehörigen einzusetzen, sollenSozialhilfeträger darauf hinwirken, dass der Hilfe Su-chende sich um Arbeit bemüht und Arbeit findet. DieKommunen wurden durch das BSHG im Rahmen der„Hilfe zur Arbeit“ (§§ 18 bis 20 BSHG) verpflichtet, fürHilfe Suchende, insbesondere für junge Menschen, diekeine Arbeit finden können, Arbeitsgelegenheiten zuschaffen. Für die Schaffung und Erhaltung solcher Ar-beitsgelegenheiten anfallende Aufwendungen könnenvon den Sozialhilfeträgern übernommen werden. DieseMaßnahmen sind in der Regel zeitlich befristet und die-nen einer (Wieder-) Eingliederung des Hilfeempfängersin das Arbeitsleben. Die Hilfeempfänger sind seit jeherverpflichtet, angebotene zumutbare Arbeit oder Arbeits-gelegenheiten anzunehmen.

„Hilfe zur Arbeit“ ist wichtig

– für die Hilfeempfänger, denen Wege zu einem in dieGesellschaft und den Arbeitsmarkt integrierten selbst-bestimmten Leben aufgezeigt werden können. Wis-senschaftliche Untersuchungen haben zudem ergeben,dass sich Maßnahmen der Hilfe zur Arbeit positiv aufdas Wohlbefinden der Teilnehmer auswirken und Ge-fühle der Isolierung und Wertlosigkeit beseitigen, zu-mindest aber begrenzen können.

– für die Kommunen, die durch die Erfüllung dieserAufgabe Menschen helfen und soziale Notlagen be-seitigen, Konfliktpotenzial entschärfen und gleichzei-tig ihren Sozialhilfeetat entlasten können. Beispielebelegen, dass es besser ist, in Beschäftigung zu inves-tieren als in passive Sozialhilfe.

– aus gesamtgesellschaftlicher Sicht: Ein aktivierenderSozialstaat kann erwarten, dass Bürger, die auf So-zialhilfe angewiesen, aber grundsätzlich erwerbsfähigsind, ihre Arbeitskraft zur Überwindung der Hilfebe-dürftigkeit einsetzen – so wie es das Sozialhilferechtauch schon immer vorgesehen hat.

Im Einzelnen kommen als Maßnahmen der „Hilfe zur Ar-beit“ nach dem BSHG in Betracht:

– Schaffung von Arbeitsgelegenheiten (§ 19 BSHG)

Das Gesetz verpflichtet die Kommunen in § 19 Abs. 1BSHG, für Hilfe Suchende, insbesondere für jungeMenschen, die keine Arbeit finden können, Arbeitsge-legenheiten zu schaffen. Dazu werden in der Regel so-zialversicherungspflichtige Arbeitsverhältnisse mitüblichem Arbeitsentgelt vereinbart. Werden Gelegen-heiten zu gemeinnütziger und zusätzlicher Arbeit ge-schaffen, können ebenfalls sozialversicherungspflich-tige Arbeitsverhältnisse mit üblichem Arbeitsentgelt(§ 19 Abs. 2, 1. Alt. BSHG) vereinbart werden; mög-lich ist aber auch der weitere Bezug laufender Hilfe

zum Lebensunterhalt zzgl. einer angemessenen Ent-schädigung für Mehraufwendungen (§ 19 Abs. 2, 2. Alt. BSHG).

– Besondere Arbeitsgelegenheiten (§ 20 BSHG)

Ist es im Einzelfall erforderlich, die Gewöhnung desHilfe Suchenden an eine berufliche Tätigkeit beson-ders zu fördern oder seine Bereitschaft zur Arbeit zuprüfen, soll ihm für eine notwendige Dauer eine hier-für geeignete Tätigkeit oder Maßnahme angebotenwerden. In diesem Fall wird ebenfalls Hilfe zum Le-bensunterhalt zuzüglich einer angemessenen Entschä-digung für Mehraufwendungen gewährt.

– Zuschüsse an den Arbeitgeber (§ 18 Abs. 4 BSHG)

Durch Zuschüsse an den Arbeitgeber sowie durchsonstige geeignete Maßnahmen (z. B. Leiharbeitsver-hältnisse, Förderung der beruflichen Qualifikation)kann die Eingliederung von Hilfeempfängern in denallgemeinen Arbeitsmarkt gefördert werden.

– Zuschüsse an den Hilfeempfänger (§ 18 Abs. 5BSHG)

Bei Aufnahme einer Tätigkeit auf dem allgemeinenArbeitsmarkt können dem Hilfeempfänger Zuschüssegewährt werden. Damit stehen den Kommunen Mög-lichkeiten zur Verfügung, zusammen mit interessier-ten Arbeitgebern Lohnzuschuss-Modelle zu erproben.So kann dem Hilfeempfänger bei Aufnahme einer so-zialversicherungspflichtigen oder selbstständigen Er-werbstätigkeit ein Zuschuss bis zur Höhe des Regel-satzes für einen Haushaltsvorstand und bis zur Dauervon 12 Monaten gewährt werden. Eine bis 31. De-zember 2002 befristete Experimentier- und Öffnungs-klausel ermöglicht befristete Zuschüsse an Hilfeemp-fänger über diese gesetzlichen Maßgaben hinsichtlichder Höhe und der zeitlichen Begrenzung hinaus. DieMöglichkeiten, nach § 18 Abs. 5 BSHG Vorhaben zuerproben, um den Arbeitsanreiz für und die Eigen-initiative von Hilfeempfängern zu stärken, finden zunehmend Anwendung. So führen beispielsweiseBaden-Württemberg und Hessen seit Ende 1999 Mo-dellversuche durch, um die Wirksamkeit von Zu-schüssen an Hilfeempfänger bei der Arbeitsmarktinte-gration zu erproben.

Wirksamkeit der Maßnahmen

In den vergangenen Jahren war eine stetige Zunahme desEngagements der Kommunen in der Beschäftigungsför-derung zu beobachten. Seit 1994 (erstmalige statistischeErfassung) haben sich die Ausgaben der Kommunen fürMaßnahmen der „Hilfe zur Arbeit“ mehr als verdoppeltund beliefen sich 1999 auf rd. 2 Mrd. DM. Der Bun-desregierung liegen zur Wirksamkeit der kommunalenBeschäftigungsförderung keine umfassenden Angabenvor, da die Sozialhilfeträger und die Länder der Bun-desregierung gegenüber nicht berichtspflichtig sind. Nach der letzten Umfrage des Deutschen Städtetags ausdem Jahr 1999, an der sich 209 von den 262 unmittelba-ren Mitgliedstädten beteiligten, wurden 1998 mehr als


300 000 Sozialhilfeempfänger allein nach §§ 19 und 20BSHG beschäftigt. Aus der Untersuchung ergibt sich desWeiteren, dass 50 % der Beschäftigungsverhältnisse sozi-alversicherungspflichtig abgesichert waren. In 16 % derFälle erfolgte die Beschäftigung nach §19 (1) BSHG, in34 % nach § 19 (2) 1.Alt. und 44 % der Beschäftigungen er-folgten im Rahmen des § 19 (2) 2.Alt., 6 % nach § 20 BSHG.

Die Wirksamkeit der Maßnahmen der „Hilfe zur Arbeit“ist auch in der Antwort der Bundesregierung auf dieKleine Anfrage der CDU/CSU-Fraktion „Zur Effizienzvon Beschäftigungs- und Qualifizierungsmaßnahmenvom 18. Januar 2000“ (Bundestagsdrucksache Nr. 14/2531)dokumentiert. Hiernach ergab sich bei einer Reihe vonLändern eine Übergangsquote von gut 20 % der Teilneh-mer an Maßnahmen der „Hilfe zur Arbeit“ in den erstenArbeitsmarkt. Sowohl Modellrechnungen im Auftrag derBundesregierung als auch Beispiele aus den Kommunenbelegen die positiven finanziellen und sozialintegrativenEffekte der kommunalen Beschäftigungsförderung für die Sozialhilfeträger und die beschäftigten Sozialhilfe-empfänger.

Das BSHG sieht vor, dass die von den Kommunen zuschaffenden Arbeitsgelegenheiten in der Regel nur vonvorübergehender Dauer sein sollen, gemeinnützig und zu-sätzlich sein können. Insoweit ist „Hilfe zur Arbeit“ im-mer nur das Instrument eines Übergangsarbeitsmarktes.Gleichwohl ist Kritik an der kommunalen Beschäfti-gungsförderung laut geworden, dass sie eine Konkurrenzzur gewerblichen Wirtschaft sei und dort Arbeitsplätzebedrohe, insbesondere im Handwerk. Von kommunalerSeite wird hingegen angeführt, dass von der Beschäfti-gungsförderung im Gegenteil sogar positive Impulse fürdie privaten Wirtschaftsunternehmen ausgehen, weil z. B.Handwerksunternehmen gebraucht werden, um wenigqualifizierte Sozialhilfeempfänger bei ihrer Beschäfti-gung anzuleiten. Außerdem hätten viele Hilfeempfängerden Kontakt zum Arbeitsmarkt seit längerem verloren undbenötigten daher für eine erfolgreiche (Wieder-) Einglie-derung in den Arbeitsmarkt die speziellen Betreuungs-und Motivationshilfen, die in der kommunalen Beschäfti-gungsförderung – im Gegensatz zum 1. Arbeitsmarkt –begleitend angeboten werden (sozialintegrative Aufgabeder Maßnahmen der „Hilfe zur Arbeit“). Nach den bishe-rigen Erkenntnissen der Bundesregierung führen dieMaßnahmen der „Hilfe zur Arbeit“ nicht zu Verdrän-gungseffekten für die Privatwirtschaft.

Für die Hilfeempfänger gibt es zwischen Arbeitsauf-nahme und Sozialhilfebezug kein Wahlrecht. Sie sind seit

jeher verpflichtet, angebotene zumutbare Arbeit oder Ar-beitsgelegenheiten anzunehmen. Sozialhilfe ist gemäß§ 1 (2) BSHG in erster Linie Hilfe zur Selbsthilfe: „DieHilfe soll ihn soweit wie möglich befähigen, unabhängigvon ihr zu leben; hierbei muss er nach seinen Kräften mit-wirken.“ Die von manchen Hilfeempfängern in diesemZusammenhang als „Bestrafung“ empfundenen Regelun-gen der §§ 18 und 25 Abs. 1 BSHG setzen genau dieses„Selbsthilfe-Prinzip“ um. Die Regelungen der „Hilfe zurArbeit“ und des § 25 (1) BSHG verstoßen weder gegendas Verbot von Arbeitszwang und Zwangsarbeit nach Ar-tikel 12 Grundgesetz noch gegen die Übereinkommen Nr. 29 der Internationalen Arbeitsorganisation vom 28. Juni 1930 über Zwangs- oder Pflichtarbeit sowie Nr. 105 vom 1. Juni 1956 über die Abschaffung derZwangsarbeit (so die Entscheidung des Bundesverwal-tungsgerichts 5 B 114/78 vom 23. Februar 1979).

Forschungsprojekte

1999 hat die Bundesregierung das Forschungsvorhaben„Zu den Anreizwirkungen der Sozialhilfe – das Ange-botsverhalten arbeitsfähiger Sozialhilfeempfänger“ andas IWH Halle vergeben. Mit diesem Projekt sollen dieaktiven und passiven Maßnahmen zur Erhöhung der Ar-beitsanreize evaluiert werden. Der Abschlussbericht sollim ersten Halbjahr 2001 vorliegen.

Die Bertelsmann Stiftung hat zur kommunalen Beschäfti-gungspolitik 1999 die Studie „BeschäftigungsorientierteSozialpolitik in Kommunen – Strategien zur Integrationvon Sozialhilfeempfängern in das Erwerbsleben“ und imJahr 2000 eine Studie über die Zusammenarbeit von Ar-beits- und Sozialämtern „Kooperation statt Konkurrenz“vorgelegt. Dabei handelt es sich vor allem um Best-Prac-tices-Recherchen, die das Ziel haben, anhand der analy-sierten Beispiele Wege zu einer noch effizienteren be-schäftigungsorientierten kommunalen Sozialpolitikaufzuzeigen. Beide Studien belegen den wachsenden Stel-lenwert der „Hilfe zur Arbeit“ bei den beteiligten So-zialämtern und die zunehmend erfolgreiche Kooperationzwischen Arbeits- und Sozialämtern. Mit dem Projekt„BIK – Beschäftigungsförderung in den Kommunen“, das1999 gestartet wurde und Ende 2002 abgeschlossen seinsoll, will die Bertelsmann Stiftung einen pragmatischenBeitrag zur Professionalisierung der Beschäftigungsför-derung leisten. Seit November 2000 erarbeiten die 25 aus-gewählten Kommunen in einem Reformnetzwerk Lö-sungsstrategien zu verschiedenen Problemfeldern derlokalen Arbeitsmarkt- und Beschäftigungspolitik, die abHerbst 2001 in Modellprojekten umgesetzt werden sollen.


II.2 Daten und FaktenAnhangtabel le II.1

Regelsätze für die Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Bundessozialhilfegesetz in DM/Monat (gültig vom 1. Juli 2000 bis 30. Juni 2001)

* In Bayern handelt es sich um den Mindestregelsatz.Quelle: Grundinformationen und Daten zur Sozialhilfe (BMA)


Anhangtabel le II.2

Durchschnittlicher Bedarf im Rahmen der Hilfe zum Lebensunterhalt(Stand 1. Juli 2000)

– = nichts vorhanden* Für einmalige Leistungen, die je nach individuellem Bedarf gewährt werden, sind Durchschnittswerte nicht ohne weiteres ermittelbar. In

einer Erhebung des Stat. Bundesamtes im Jahr 1991 wurden durchschnittliche einmalige Leistungen ermittelt, die beim Haushaltsvorstand16 %, bei weiteren erwachsenen Haushaltsmitgliedern 17 % und bei Kindern 20 % des jeweiligen Regelsatzes betragen.

Quelle: Grundinformationen und Daten zur Sozialhilfe (BMA)


Anhangtabel le II.3

Entwicklung des Nominal- und Realwerts der Eckregelsätze

X Tabellenfach gesperrt, weil Aussage nicht sinnvoll* Jahresdurchschnitt 2000 geschätzt anhand des Indexes zur Jahresmitte; Deutschland insgesamt. Bis 1998: Preisindex für die Lebenshal-

tung eines 2-Personen-Haushalts von Renten- und Sozialhilfeempfängern.Quelle: Grundinformationen und Daten zur Sozialhilfe (BMA)


Anhangtabel le II.4

Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhalt zum Jahresende (1963 bis 1998)

– Fortsetzung auf der nächsten Seite –


noch Anhangtabel le II.4

– Angaben nicht vorhandenX Tabellenfach gesperrt, weil Aussage nicht sinnvoll1 Die Hilfeempfänger wurden aufgrund einer 20 % Stichprobe ermittelt.2 Aufgrund des Asylbewerberleistungsgesetzes sind die Sozialhilfeempfängerzahlen gesunken. Die Neustrukturierung der Sozialhilfestatis-

tik hat darüber hinaus zu einer Untererfassung geführt. Während die Untererfassung für die HLU-Empfänger korrigiert wurde, war eineentsprechende Hochrechnung für die HbL-Empfänger nicht möglich.

3 Hilfe zum Lebensunterhalt: Die Daten weisen eine geringfügige Untererfassung auf. Hilfe in besonderen Lebenslagen: Es liegen keineDaten für Bremen vor.



Anhangtabel le II.5

Entwicklung der Sozialhilfe- und der Arbeitslosenquote (Zeitreihe 1963 bis 1998) – Deutschland1

– Angaben nicht vorhanden1 Bis einschl. 1990: Früheres Bundesgebiet, ab 1991: Deutschland.2 Anteil der Empfänger von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen an der Bevölkerung in %3 Arbeitslose in % der abhängigen Erwerbspersonen (ohne Soldaten). Quelle: Bundesanstalt für Arbeit4 Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes im November 1993.Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik


Anhangtabel le II.6

Empfänger/-innen von Hilfe in besonderen Lebenslagen im Laufe des Jahres (1963 bis 1998)

– Fortsetzung auf der nächsten Seite –


noch Anhangtabel le II.6

X Tabellenfach gesperrt, weil Aussage nicht sinnvoll.1 Mehrfachzählungen sind nur insoweit ausgeschlossen, als sie aufgrund von Meldungen erkennbar waren.2 Sonstige Hilfen: Hilfe bei Sterilisation, Hilfe zur Familienplanung; vor 1996 auch: Hilfe bei Schwangerschaft.3 Die Hilfeempfänger wurden aufgrund einer 20 % Stichprobe ermittelt.4 Aufgrund des Asylbewerberleistungsgesetzes sind die Sozialhilfeempfängerzahlen gesunken. Die Neustrukturierung der Sozialhilfestatis-

tik hat darüber hinaus zu einer Untererfassung geführt. Während die Untererfassung für die HLU-Empfänger korrigiert wurde, war eineentsprechende Hochrechnung für die HbL-Empfänger nicht möglich.

5 Hilfe zum Lebensunterhalt: Die Daten weisen eine geringfügige Untererfassung auf. Hilfe in besonderen Lebenslagen: Es liegen keineDaten für Bremen vor.



Anhangtabel le II.7

Empfänger/-innen von Hilfe in besonderen Lebenslagen nach Art der Unterbringung und Hilfearten*

während des Jahres 1998 – Deutschland

– Angaben nicht vorhanden* Empfänger(innen) mehrerer verschiedener Hilfen werden bei jeder Hilfeart gezählt 1 Mehrfachzählungen sind nur insoweit ausgeschlossen, als sie aufgrund der Meldungen erkennbar waren.Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik

Deutscher B


– 327–

Drucksache

14/5990Anhangtabel le II.8

Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen nach Staatsangehörigkeit, Geschlecht und Altersgruppen zum Jahresende 1998 – Deutschland



Anhangtabel le II.9

Langfristige Entwicklung der Sozialhilfeausgaben – Zeitreihe 1963 bis 1998

X Tabellenfach gesperrt, weil Aussage nicht sinnvollHinweis: Es ist zu beachten, dass ab 1994 die Ausgaben und Einnahmen für Asylbewerber nicht mehr in der Sozialhilfestatistik enthalten sind.Asylbewerber erhalten seit Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes am 1. November 1993 anstelle der Sozialhilfe Leistungen nachdem Asylbewerberleistungsgesetz.Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik

Deutscher B


– 329–

Drucksache

14/5990Anhangtabel le II.10

Entwicklung der Ausgaben und Einnahmen der Sozialhilfe 1998 nach Hilfearten – Deutschland

1 einschließlich Hilfe bei Sterilisation und Hilfe zur Familienplanung´Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik

Drucksache

14/5990– 330

–D


ahlperiodeAnhangtabel le II.11

Erwerbsstatus der Empfänger laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen 1998



Anhangtabel le II.12

Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen nach Altersgruppenund Geschlecht zum Jahresende Quoten (Zeitreihe 1980 bis 1998)

1 Die Daten wurden aufgrund einer 20 % Stichprobe ermittelt. 2 Abweichungen in der Summe ergeben sich durch Runden der Zahlen Aufgrund des Asylbewerberleistungsgesetzes ergeben sich für das

Berichtsjahr 1994 in der Sozialhilfestatistik rückläufige Empfängerzahlen. 3 Die Daten weisen eine geringfügige Untererfassung auf. Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik.



Sozialhilfequoten von Frauen und Männern (Empfängerinnen und Empfänger laufender Hilfe zum Lebensun-terhalt außerhalb von Einrichtungen) – Deutschland

Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik, Bevölkerungsstatistik, Statistisches Jahrbuch 1999 sowie eigene Berechnungen



Allein erziehende Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen zum Jahresende (Zeitreihe 1975 bis 1998)

. unbekannt1 Anteil an allen Privathaushalten von allein Erziehenden; ab 1996 genaues Ergebnis; frühere Berechnungen enthalten Schätzwerte 2 hochgerechnetes Ergebnis, auf volle hundert gerundetQuelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik



Bedeutung des Unterhalts für Haushalte von allein Erziehenden mit Bezug von laufender Hilfe zum Lebens-unterhalt zum Jahresende 1998 nach Haupteinkommensart1 und Zahl der Kinder – Deutschland

1 Bei den Einkommensarten sind Mehrfachnennungen zulässig. Es wird aber auch die Haupteinkommensart angegeben. Bei mehreren Ein-kommensarten ist dies die betragsmäßig höchste Einkommensart.

Quelle: Statistisches Bundesamt, Auswertung der 25 %-Stichprobe der Sozialhilfeempfängerstatistik



Erwerbstätige Bezieher von Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen 1994 bis 1998

1 Die Daten für das Jahr 1994 weisen eine geringfügige Untererfassung auf.Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik


Anhangschaubi ld II.1

Entwicklung der Sozialhilfe1) – und der Arbeitslosenquote2) 1963 bis 1998 Deutschland3)

1) Anteil der Sozialhilfebezieher an der Bevölkerung.2) Arbeitslose in % der abhängigen Erwerbspersonen (ohne Soldaten). Quelle: Bundesanstalt für Arbeit.3) Bis einschl. 1990: Früheres Bundesgebiet, ab 1991: Deutschland.4) Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes im November 1993.Quelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik



Entwicklung der Sozialhilfequoten der Empfänger/-innen von Hilfe in besonderen Lebenslagen für ausgewählte Hilfearten während des Jahres (1963 bis 1998) Deutschland1

1 Bis einschließlich 1990: früheres Bundesgebiet, ab 1991: Deutschland* einschließlich sonstiger HilfenQuelle: Statistisches Bundesamt


Anhangschaubi ld II.3:

Entwicklung der Bruttoausgaben für die Hilfe zum Lebensunterhalt in Relation zum Bruttoinlandsproduktsowie zu den kommunalen Ausgaben3 1963 bis 1998 in jeweiligen Preisen – Deutschland1

1) Bis einschl. 1990: Früheres Bundesgebiet, ab 1991: Deutschland.2) Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes im November 1993.3) Ausgaben von Gemeinden und Gemeindeverbänden einschl. kaufmännisch buchender Krankenhäuser.Quelle: Statistisches Bundesamt



Schätzung des Arbeitskräftepotenzials der Empfänger laufender Hilfe zum Lebensunterhalt zum Jahresende1998 Deutschland – für 18- bis 59-Jährige




Schätzung des Arbeitskräftepotenzials der Empfängerinnen laufender Hilfe zum Lebensunterhalt zum Jahresende 1998 Deutschland – für 18- bis 59-Jährige




Quelle: Institut für Sozialforschung und Gesellschaftspolitik (ISG)


III. Lebenslagen von Familien und Kindern

III.1 Einkommensschichtungen von Familienim Familienlasten- bzw. Familien-leistungsausgleich (FLA)

Ein Strukturbild über die Einkommensverhältnisse vonFamilien liefern insbesondere die Einkommensschichtun-gen der im Familienlasten- bzw. Familienleistungsaus-gleich (FLA) befindlichen Familien mit Kindern im Alterbis zu 27 Jahren. Eine Strukturierungsmöglichkeit bietethierbei die Besteuerungsgrenze der Einkommensteuer miteiner Untersuchung der Besetzungsstärken der Einkom-mensschichten der Familienhaushalte oberhalb und unter-halb der Besteuerungsgrenze. Eine solche Betrachtungkann in keinem Fall Einkommensarmut abgreifen. DieBesteuerungsgrenze der Einkommensteuer kann als einegesetzlich fixierte Konvention über diejenige Höhe desFamilieneinkommens verstanden werden, bis zu der derGesetzgeber eine steuerliche Leistungsfähigkeit eines Fa-milienhaushalts als nicht gegeben ansieht und deshalb einsteuerlicher Zugriff aus Gründen der Sicherung einer ein-fachen Lebenshaltung nicht erfolgt. In diesem Sinne kannman bei Familieneinkommen bis zur Besteuerungsgrenzevon Niedrigeinkommen sprechen. Es ist anzunehmen,dass Familien in diesem Bereich ihre Lebenshaltung zu einem Teil normal bewältigen – insbesondere wenn ergänzende Einkommenstransfers mit einbezogen wer-den –, zu einem anderen Teil dagegen nur knapp bewälti-gen können und sich insoweit in prekären wirtschaftli-chen Verhältnissen befinden, schließlich aber zu einemweiteren Teil in einer Unterversorgung bewirkenden Ein-kommensarmut leben, die die Bedeutung kompensieren-der Transferleistungen unterstreicht.

Eine Analyse der Niedrigeinkommen bestätigt, dass sichdie Einkommensverhältnisse der allein erziehenden Elternim Vergleich zu denjenigen der Ehepaare mit Kindernaußerordentlich deutlich unterscheiden. Der weit überwie-gende Teil der allein Erziehenden lebte in Umständensteuerlicher Niedrigeinkommen. Im Vergleich der Jahre1993 und 1998 wird deutlich, dass deren Einkommens-verhältnisse sich auch relativ verschlechtert haben (soauch EVS, siehe dazu Bericht Teil A Kap. I.1). Darin spie-

geln sich u. a. der schwierige Stand allein erziehenderMütter in den 90er-Jahren auf dem Arbeitsmarkt wider wiedie Zeitbudgetbelastungen durch Familienarbeit und dieDefizite an familiengerechter Kindertagesbetreuung. An-gesichts eingeschränkter Möglichkeiten der Erwerbsbetei-ligung und der in den 90er-Jahren bestehenden Defizite anfamiliengerechter Kindertagesbetreuung überrascht esauch nicht, dass die Niedrigeinkommensanteile kinderrei-cher Familien deutlich stiegen (vor Transferleistungen).

Überraschend ist dagegen auf den ersten Blick, dass dieNiedrigeinkommensanteile der Familien in den neuenLänder trotz eines verhaltenen Einkommensanstiegs undeiner deutlichen Anhebung der Besteuerungsgrenze imVerlauf der 90er-Jahre fielen. Ausschlaggebend dürftehierfür sein, dass die Lohnersatzleistungen in den neuenLänder im Verlauf der 90er-Jahre eine vergleichsweisegrößere Bedeutung erlangten und deshalb der Anteil steu-erbelasteter Familien zunahm.

Die Niedrigeinkommensanalyse unterstreicht die Bedeu-tung der Vereinbarkeit von Familie und Beruf und das Er-fordernis eines Familienleistungsausgleichs, der insbe-sondere auch Familien mit Niedrigeinkommen erreicht.

Die Einkommensumverteilung durch den einkommen-steuerrechtlichen Familienleistungsausgleich sowiedurch private und öffentliche Transferleistungen stabili-siert die wirtschaftliche Leistungsfähigkeit der Familienmit niedrigem Eigeneinkommen. Familien verlassen sichauf die Zuverlässigkeit des langfristigen Systems des ein-kommensteuerrechtlichen Familienleistungsausgleichs.Dieses wird durch inhaltlich gezielte und zeitlich be-grenzte lebenslagen- und lebensphasenbezogene Trans-ferleistungen verstärkt. Hierzu gehören das Grundnetz derSozialhilfe, aber auch beispielsweise das Wohngeld unddie staatlichen Unterhaltsvorschüsse. Typische lebens-phasenbezogene Transferleistungen sind zum Beispieldas Erziehungsgeld und die Ausbildungsförderung. Dienachfolgenden Tabellen weisen die finanziellen Verlaufs-daten zum einen der Familienkomponenten des Einkom-menssteuerrechts, zum anderen der familienbezogenenTransferleistungen (siehe zur Sozialhilfe auch BerichtTeil A Kap. II) in den 90er-Jahren aus.


III.2 Daten und FaktenAnhangtabel le III.1

Anteile der nicht steuerbelasteten FLA – Familien in den alten und neuen Ländern 1993 und 1998 in Prozent

* APF–Einkommensschichtung 1993: EStG 1993 und FLA 1993** APF–Einkommensschichtung 1998: EStG 1998 und FLA 1998Quelle: Quinke u. a.: GMD – Forschungszentrum Informationstechnik, St. Augustin, Analyse- und Planungssystem für Familien (APF) des BMFSFJ

1 Ab 1996 Ablösung durch Eigenheimzulagengesetz (jährliche Kinderzulage 1.500 DM) und Auslaufen der Förderung nach § 34 f.Quelle: Bundesministerium für Familien, Senioren, Frauen und Jugend

Drucksache

14/5990– 344

–D


ahlperiodeAnhangtabel le III.2

Steuermindereinnahmen durch Familienkomponenten des Einkommensteuerrechts (in Mrd. DM)

Deutscher B


– 345–

Drucksache

14/5990Anhangtabel le III.3

Haushaltswirkungen familienbezogener Transferleistungen bei Bund und Ländern (in Mrd. DM)

1 Ab 1996 FLA-Systemwechsel von dualem FLA-System zum FLA-Verrechnungssystem, 1996 folgende Nachzahlungen.2 Mit Ausnahme Wohngeldgesetz § 34 Abs. 2 (Krankenhausfinanzierung).3 Bis einschl. 1991 gesonderte Erstattung aus Bundeshaushalt, ab 1992 Pauschalerstattung über Bundeszuschüsse (genannt sind bis einschl. 1991 die Erstattungen des Bundes, ab 1992 die Aufwendungen der

Rentenversicherung); ab 1995 einschl. neue Länder (zuvor keine statistische Erfassung).Quelle: Bundesministerium für Familien, Senioren, Frauen und Jugend


Anhangtabel le III.4

Erwerbstätigenquote bei Eltern nach Familientyp und Alter des jüngsten minderjährigen Kindes 1998

*) Mütter im Erziehungsurlaub werden als nicht erwerbstätig gezählt/ = keine Angabe, da Hochrechnung wegen geringer Besetzung zu unsicherQuelle: Eigene Zusammenstellung aus Schneider, N. F. u. a.: Wie leben die Deutschen? Lebensformen, Familien- und Haushaltsstrukturen inDeutschland – Sonderauswertungen mit Daten des Mikrozensus 1998. Materialien zur Familienpolitik Nr. 10, herausgegeben vom Bundesministe-rium für Familie, Senioren, Frauen und Jugend, Berlin



Geschätzte endgültige Kinderzahl der 1901 bis 1965 geborenen Frauen

1 Dieser entspricht dem Anteil der Frauen mit mehr als einem Kind an allen Frauen mit Kindern.Quelle: Engstler, H.: Der Wandel der Lebens- und Familienformen im Spiegel der amtlichen Statistik, in: Maywald, J. u. a. (Hrsg.): Familien habenZukunft, Reinbek, 2000, S. 232



Wohnentfernung zum nächstwohnenden Kind und nächstwohnenden Elternteil – 1996

* außerhalb des Hauses oder HaushaltsIn Klammern gesetzte Angaben: ungewichtete Fallzahl £ 35Quelle: Kohli, M. u. a.: Generationenbeziehungen, in: Kohli, M. und Künemund, H. (Hrsg.): Die zweite Lebenshälfte. Gesellschaftliche Lage undPartizipation im Spiegel des Alters-Survey, Opladen, 2000, S. 186; eigene Berechnungen



Kontakthäufigkeit zum nächstwohnenden Kind und nächstwohnenden Elternteil außerhalb des eigenen Haushalts – 1996

/ = ungewichtete Fallzahl £ 10.Quelle: Kohli, M. u.a.: Generationenbeziehungen, in: Kohli, M./Künemund, H. (Hrsg.): Die zweite Lebenshälfte. Gesellschaftliche Lage und Parti-zipation im Spiegel des Alters-Survey, Opladen 2000; eigene Berechnungen.


III.3 Verzeichnis der Expertisen

Enders-Dragässer, Uta: Armut in Familien unter besonde-rer Berücksichtigung von Alleinerziehenden und ihrenKindern, Frankfurt am Main, 2000

Geier, Hanna: Beratungserfahrungen zum Thema Armutbei Schwangeren, Expertise des Deutschen Roten Kreu-zes, Bonn, 2000

Heinkel, Claudia: Beratungserfahrungen zu Armut beiSchwangeren, Expertise des Diakonischen Werks derEKD, Stuttgart, 2000

Höft-Dzemski, Reiner: Situation von Familien, Alleiner-ziehenden und Kindern in sozialen Notlagen – Synopseaus den Armutsuntersuchungen der Freien Wohlfahrts-pflege, mit ergänzenden Hinweisen und Kommentaren,Frankfurt am Main, 2000

Kettschau, Irmhild: Armut in Familien – haushaltswirt-schaftliche und haushaltswissenschaftliche Aspekte,Münster, 2000

Korczak, Dieter: Differenzierte Lebensverhältnisse vonFamilien unter besonderer Berücksichtigung sozialerNotlagen, Weiler, 2000

Krappmann, Lothar: Kinderarmut, Berlin, 2000

Maier, Angelika: Beratungserfahrungen zum Thema Ar-mut bei Schwangeren, Expertise des Deutschen Caritas-verbandes, Freiburg i. Br., 2000

Meier, Uta: Zur Situation von Familien, Alleinerziehen-den und Kindern in sozialen Notlagen, Gießen, 2000

Ostner, Ilona: Zur gesellschaftlichen Relevanz von „Ar-mut“, Göttingen, 2000

Ott, Notburga und Conze, Kristina: Einkommens- undWohlfahrtsentwicklung von Familien und Alleinerziehen-den, Bochum, 2000

Piorkowsky, Michael-Burkhard: Verarmungsgründe undArmutsprävention bei Privathaushalten, Bonn, 2000

Quinke, Hermann, Grub, Martin und Wurch, Gerhard:Entwicklung der Familieneinkommen in den 90er Jahren,Sankt Augustin, 2000

Reifner, Udo: Armut in der Kreditgesellschaft, Hamburg,2000

Richter, Antje: Armutsprägungen bei Kindern, Jugendli-chen, Frauen und Familien, Oldenburg, 2000

Rosendorfer, Tatjana: Umgang mit Geld in der Familie alsArmutsfaktor für Kinder, München, 2000

Weidacher, Alois: Armut in Familien – Armutssituation undArmutsentwicklung in Elternhaushalten, München, 2000


IV. Bildung

IV.1 Zur Definition von Bildungsarmut und -reichtum

Nachfolgend wird ein Auszug aus dem Gutachten vonProf. Dr. Gernot Weißhuhn „Gutachten zur Bildung inDeutschland“ wörtlich widergegeben, das im Auftrag derBundesregierung für den Armuts- und Reichtumsberichterstellt wurde.

„Die gesellschaftspolitische Diskussion über das Ausmaßvon Armut und Reichtum sollte auf umfassende Infor-mationen über die gesamtgesellschaftliche Situation unddie Lebenslage der Bevölkerung in Teilbereichen (Sozia-les, Bildung, Wirtschaft, Umwelt, usw.) zurückgreifenkönnen. Während in früheren Betrachtungsweisen eherder Wohlstand in Form von Wirtschaftswachstum und –allerdings weniger häufig – die Verteilung von Einkom-men und Vermögen im Vordergrund standen, so hat sichin der Folgezeit die Erkenntnis durchgesetzt, dass es zurBeurteilung der Lebenslage der Bevölkerung weiterer In-dikatoren bedarf. In diesem Zusammenhang wurden breitangelegte Systeme „sozialer Indikatoren“ als Ergänzungder rein ökonomischen Maßstäbe entwickelt (vgl. z. B.das OECD-System sozialer Indikatoren, Sozialberichter-stattungskonzept). Dabei sollen die verschiedenen Le-bensbereiche mittels einer Vielzahl einzelner Indikatorenerfasst bzw. dargestellt werden. Diese sollen Aufschlussüber Entwicklungen in der Gesamtwohlfahrt eines Lan-des geben.

Eine der Hauptschwierigkeiten solcher Systeme liegt je-doch darin, dass die zu erfassende „Wohlfahrt“ in ökono-mischer Sichtweise eine „Outputvariable“ darstellt, diesich aus den einzelnen gesellschaftlichen und ökonomi-schen Aktivitäten ergibt. Viele der vorgeschlagenen Indi-katoren stellen aber „Input“-Größen in Bezug auf die„Wohlfahrt“ (z. B. Schüler11/Lehrer-Relationen, Ärzte-dichte, Wohnfläche je Einwohner, Durchschnittseinkom-men) dar, die zusammengenommen dann zu einem„Wohlfahrtsoutput“ führen. Um das Zustandekommendieses Outputs zu erfassen, müssten die einzelnen Indika-toren in einem einzigen Gesamtindikator zusammenge-fasst werden, wobei dann aber nicht zu lösende Gewich-tungsprobleme auftreten. Vor diesem Hintergrund bleibtnur der Weg, einzelne „Module“ der unterschiedlichenLebensbereiche der Gesellschaft möglichst homogen ab-zugrenzen und mithilfe geeigneter Lebenslagenindikato-ren12 darzustellen und gegebenenfalls mit politisch vorge-gebenen „benchmarks“ zu konfrontieren.

Allerdings zeigt sich beim Blick in die einschlägige Lite-ratur, dass die Euphorie der 70er-Jahre bezüglich der So-

zialindikatoren und der Sozialberichterstattung in den80er-Jahren spürbar verflogen war. Jedoch ist seit Mitteder 90er-Jahre ein gewisser Aufschwung erkennbar. Dieser dokumentiert sich im Erscheinen einer Reihe von nationalen Sozialberichten13 („Social Trends“,„Données Sociales“). Hinzu treten Publikationen zu so-zialen Indikatoren auf internationaler Ebene (WorldBank, EUROSTAT, UNDP-Programm). Diese Berichter-stattungen sind in der Regel jedoch sehr umfassend in Be-zug auf die einzelnen Lebenslagenbereiche und die statis-tische Darstellung von Wirtschaft und Gesellschaft. Dabeiwerden häufig Bestandszahlen und deren Verteilung aufverschiedene Kategorien ausgewiesen, ohne aber das Zu-standekommen solcher Verteilungen (z. B. Struktur derSchüler nach Klassenstufen und Schultypen, Brutto-monatseinkommen nach Bildungsabschlüssen; vgl. imDatenreport S. 54 bzw. S. 484) mit Hilfe geeigneter Me-thoden zu erklären. So wäre es z. B. interessant, die so-zioökonomischen Ursachen des weiter anhaltenden Zu-stroms zu Gymnasien im Einzelnen zu erfassen (z. B. inAbhängigkeit vom Bildungsstand der Eltern und derenEinkommen) oder z. B. darzustellen, inwieweit bildungs-induzierte Einkommensdifferenzen nach wie vor von Be-stand sind. Allerdings sind solche weitergehenden Analy-sen von der Verfügbarkeit entsprechender komplexerDatensätze abhängig.

Zielsetzung des vorliegenden Beitrags ist daher, für denBereich Bildung in der Armuts- und Reichtumsberichter-stattung neben der systematischen Darstellung statisti-scher Kennzahlen (in der Regel sind dies „statische“,d. h. auf Bestände bezogene Größen) sowie dynamischerIndikatoren (z. B. Übergangsverhalten von Schülern aufweiterführende Bildungseinrichtungen) für die einzelnenTeilaspekte im Bereich Bildung auch Möglichkeiten anhand verfügbarer Daten aufzufinden, relevante Einfluss-faktoren auf bestimmte Lebenslagenindikatoren heraus-zuarbeiten. Darüber hinaus sollen aber auch Sachver-halte aufgenommen werden, deren empirische Belegungfür eine adäquate Berichterstattung erforderlich wäre,aber wegen fehlender Daten bislang nicht dargestellt wer-den können.

Zurückgegriffen werden kann für den bildungsbezogenenTeil des Armuts- und Reichtumsberichts z. T. auch auf Er-gebnisse der OECD-Arbeit: Education at a Glance (EAG) –Bildung auf einen Blick. Dennoch kann und soll das hiervorgelegte Konzept noch breiter aufgebaut werden, zumaldie Bildungsindikatoren von EAG für Deutschland fürden internationalen Vergleich angelegt und z.T. anders de-finiert sind, da vor allem die einbezogenen Schwellenlän-der nur solche begrenzte Indikatoren liefern können.

Ferner stellt sich die zentrale Frage, inwieweit das Kapi-tel Bildung vornehmlich auf die Erfassung von „Bil-dungsarmut“ ausgerichtet sein sollte. Diese Tendenzwird besonders deutlich im Bericht der Staatsregierung


11 Die benutzten männlichen Formen implizieren selbstverständlichauch die weiblichen Formen (z. B. Schülerinnen, Lehrerinnenusw.).

12 siehe dazu z. B. Land, K.C.: Social Indicators and the Quality of Life:Where do we stand in the Mid-1990‘s?, in: SINET, 1996, S. 5 bis 8.Veenhoven, R.: Lebenszufriedenheit der Bürger: ein Indikator für die„Lebbarkeit“ von Gesellschaften, in: Noll, H.-H. (Hrsg.): Sozialbe-richterstattung in Deutschland, München, 1997.

13 Für die Bundesrepublik siehe z. B. Datenreport. Zahlen und Faktenüber die Bundesrepublik Deutschland, Statistisches Bundesamt(Hrsg.), 1997 und 1999.


zur sozialen Lage in Bayern.14 Dort sollen Bildungsde-fizite (in der allgemeinen und beruflichen Bildung) be-stimmt werden, obwohl offen bleibt, an welchem Stan-dard diese gemessen werden sollen. Ferner sollenIndikatoren für den Grad der Aufholung von Bildungsde-fiziten gewonnen werden. Allerdings wird dann dort ein-geräumt, dass die Wirksamkeit einer nachholendenHöherqualifizierung aufgrund fehlender Verlaufsstatisti-ken nicht dargestellt werden kann.

Die Position des hier vorgelegten Entwurfs ist, dasszwar einerseits „Bildungsarmut“ in Form bestimmter In-dikatoren (z. B. Anteile in der Bevölkerung ohne schuli-sche Abschlüsse) mit erfasst und dargestellt werden kann,aber andererseits deutlich gemacht wird, dass auch ein er-heblicher „Bildungsreichtum“ in Deutschland zu ver-zeichnen ist (beispielsweise hat sich der Bildungsstandder Folgegeneration im Vergleich zu deren Eltern außer-ordentlich gesteigert, und ferner führte die starke Expan-sion der beruflichen Qualifizierung zu erheblich höherenArbeitsmarktchancen dieser Gruppen und damit zu einerVerbesserung der Lebenslage).

Konzeptionell sollte eine armuts- und reichtumsbezo-gene Darstellung des Bildungsbereichs auf einem um-fassenden theoretischen Konzept beruhen. Als wesentli-ches Element eines solchen Theorierahmens müsste eineSichtweise enthalten sein, die den Einfluss der Ausbil-dung der Individuen auf deren zukünftige Lebensgestal-tung, differenziert nach vielerlei Aspekten, wie allge-meine Lebensbewältigung, Erreichung spezifischerLebenspositionen (gesellschaftliche, berufliche, ökono-mische Positionierung), erklärt. Dabei wird aber deutlich,dass die einer solchen Betrachtungsweise inhärenteLängsschnittperspektive eines solchen Hypothesenge-bäudes bei der empirischen Überprüfung von Zusammen-hängen erhebliche Probleme mit sich bringt. Diese beste-hen darin, dass entsprechende Längsschnittdatensätzeüber die Individuen und deren jeweiligen Lebensverläufein Abhängigkeit vom Bildungsverhalten vorhanden seinmüssten. Anhand solcher Informationen ließen sich dannkausale Zusammenhänge zwischen Bildung und Lebens-lage empirisch testen. Darüber hinaus sollte auch geschlechtsspezifischen Differenzierungen in den Le-bensverläufen Rechnung getragen werden. Solche umfas-senden Daten sind jedoch derzeit nicht in Sicht, höchstensin partiellem Ausmaß für bestimmte Aspekte zur Unter-suchung von Zusammenhängen von Ausbildung und spe-zifischen Lebenspositionen. Daher kann die Konzeptiondes Kapitels „Bildung“ nur versuchen, den Längsschnitt-aspekt approximativ zu berücksichtigen. Dies soll dadurch erfolgen, dass zunächst die Entwicklung der Bil-dungsbeteiligung der Individuen untersucht wird.Ferner wird dabei auch die sozioökonomische Differen-zierung der Bildungsbeteiligung einzubeziehen sein, umdas Ausmaß der Gleichheit oder Ungleichheit vonStartchancen zu erfassen. Damit zusammenhängend ist

in einem weiteren Abschnitt der Grad der Bildungsver-sorgung als weiterer Ausdruck von Bildungsarmutbzw. -reichtum zu analysieren. Schließlich sind in einemweiteren Abschnitt die wesentlichen Beziehungen zwi-schen Bildung und Erwerbstätigkeit, Einkommen undberuflicher Positionierung als Ergebnis der gesell-schaftlichen Bildungsanstrengungen darzustellen, vor al-lem Auswirkungen von Bildung auf die Beschäftigung,auf das Arbeitseinkommen, auf den beruflichen Status so-wie auf die Arbeitsplatzsituation.

Formal wird der Bericht für die alten und neuen Ländernoch weitgehend in getrennter Form aufgebaut. Dafürspricht, dass in vielen Bereichen des Bildungssystems undangrenzenden Bereichen (z. B. Übergänge ins Beschäfti-gungssystem) noch erhebliche Unterschiede im Verhaltenzu beobachten sind. Darüber hinaus werden Ost-West-Vergleiche bezüglich des „Aufholungsgrades“ möglich.

Ferner werden Indikatorenwerte für zurückliegendeZeitpunkte ermittelt, um Entwicklungen aufzeigen zukönnen. Dabei wird versucht, die Daten legislaturbezo-gen (Regierungswechsel) auszuweisen, um gegebenen-falls bildungspolitische Zyklen zu erfassen. Dies bedeu-tet, dass in der Regel die Ergebnisse ab 1973 über 1982,1990, 1998 dargestellt werden. In den Tabellen, in denendieses Zeitraster nicht erscheint, ist ein solcher Ausweisnicht möglich bzw. erfordert einen Zeitaufwand, der denhier gesetzten Zeitrahmen für die Berichterstellung über-schreiten würde. Allerdings steigt der Aufwand zur Erar-beitung solcher langen Reihen in erheblichem Ausmaß.Darüber hinaus sind die betreffenden Erhebungen z. T.zeitlich nicht immer verfügbar (z. B. wird die Ausbil-dungsfrage mit Mikrozensus (MZ)) nur zweijährig erho-ben oder im SOEP werden bestimmte Sachverhalte in un-regelmäßigen Abständen erfasst) oder die Merkmalehaben sich im Zeitablauf inhaltlich verändert. Dabei wirdman um „sparsame“ Kompromisslösungen in der Kon-zeption nicht herumkommen. Prinzipiell sollte jedochversucht werden, die Entwicklungen zumindest ab1990/91 (Wiedervereinigung) möglichst bis zum aktuel-len Rand zu erfassen, um die Entwicklung in Gesamt-deutschland – wenn auch noch separat für die alten undneuen Länder – zu erfassen und nachzuzeichnen.“

IV.2 Zusammenfassung von zukünftigen Datenerfordernissen für die Armuts- undReichtumsberichterstattung im Bereich„Bildung“

Nachfolgend wird ein Auszug aus dem Gutachten vonProf. Dr. Gernot Weißhuhn „Bericht für Modul ‚Bildung‘im Rahmen des Armuts- und Reichtumsberichts der Bun-desregierung“ wörtlich widergegeben.

„Im letzten Abschnitt des Berichts des Bildungsmodulssollen die derzeit sichtbar gewordenen Lücken in denverfügbaren Daten zusammenfassend dargestellt wer-den. Dabei handelt es sich nicht nur um Defizite in deramtlichen Statistik, vornehmlich in der Bildungs- und Be-völkerungsstatistik, sondern auch um Erfordernisse beizusätzlichen Erhebungen und sekundären Berechnungen.

14 siehe Allmendinger, J. und Hinz, T.: Bereich Bildung im Bericht derStaatsregierung zur sozialen Lage in Bayern, München, 1998, S. 237bis 270.


Damit sollen Hinweise bzw. Empfehlungen gegeben wer-den, die für die zukünftige Fortführung des Armuts- undReichtumsberichts auf einer erweiterten empirischen Ba-sis gelten sollen. Diese Empfehlungen sollten auch nichtals Kritik an dem bestehenden Beobachtungsinstrumenta-rium aufgefasst werden, sondern wollen dazu beitragen,dass der Aussagegehalt zukünftiger Berichte noch ausge-weitet werden kann. Ein solcher Erweiterungsbedarf beiden Datengrundlagen ist naturgemäß gegeben, da die vor-handenen Statistiken nicht speziell auf die sozioökono-mischen Fragestellungen des Armuts- und Reichtumsbe-richterstattungskonzepts ausgerichtet sind.

Vorauszuschicken ist auch, dass die nachfolgenden An-forderungen, soweit möglich, geschlechtsspezifische Dif-ferenzierungen enthalten sollten.

In der Darstellung des Elementarbereichs wird deutlich,dass der Versorgungsgrad mit Plätzen kontinuierlich undaktuell erfasst werden sollte. Ferner sollte die Nachfragenach Plätzen (als Beteiligungsgrad) in Abhängigkeitvom sozioökonomischen Status der Eltern regelmäßiganalysiert werden. Schließlich gibt es auch „weißeFlecken“ in der Erfassung der Qualität der Einrichtun-gen im Elementarbereich sowie des sozialisationswirksa-men Zeitbedarfs der Betreuung.

Im Sekundarbereich zeigen sich noch erheblicheLücken in der regelmäßigen Erfassung von Chancen-gleichheitsindikatoren beim Schulbesuch im Hinblickauf die unterschiedlichen Schultypen. Die amtliche Sta-tistik liefert keinerlei Informationen über den sozioöko-nomischen Hintergrund der Eltern/Schüler, besondersauch nicht über den materiellen Hintergrund, in den ein-zelnen Schularten bzw. Klassenstufen. Dies wäre auch be-sonders wichtig für den Bereich der Sonderschulen. Le-diglich im SOEP lassen sich solche Informationenherausfiltern, jedoch ist in Anbetracht der Fallzahlen eineHochrechnung in ihrem Aussagegehalt mit Unsicherhei-ten behaftet.15 Deshalb wird an dieser Stelle vorgeschla-gen, den Stichprobenumfang des sozioökonomischenPanels in Deutschland, der allerdings kürzlich erst ausge-weitet wurde, noch weiter zu vergrößern, um Hochrech-nungen sicherer zu machen.

Ferner liefert die amtliche Bildungsstatistik fast keine In-formationen über das Übergangsverhalten der Schüler(Verlaufsdaten) innerhalb des allgemeinbildendenSchulsystems, zwischen dem allgemeinbildenden undberufsbildenden Schulsystem (einschl. Übergänge insduale System). Glücklicherweise ist durch die frühzeitigeFörderung durch das BMBF im Institut für Arbeitsmarkt-und Berufsforschung das Instrument der Bildungsge-samtrechnung entwickelt worden, das auf Bundesebenediese Übergangs- und Abgangsströme von 1975 bis 1995(derzeitiger Stand) in einem äußerst umfangreichen Mo-dellsystem berechnet und bereitstellt. Aufgrund des er-

heblichen Aufwandes gelingt es leider nicht, die Ergeb-nisse bis zum aktuellen Rand zu erarbeiten, und hier wäreeine Ressourcenverstärkung erforderlich, um dies zu ge-währleisten. Außerdem ist die länderspezifische Zuliefe-rung der entsprechenden Daten zu verbessern und zu be-schleunigen.

Fehlend sind auch Informationen über den Stundenaus-fall sowie dessen Differenzierung nach Schultypen. Sol-che Informationen wären notwendig, um eventuelle Ver-sorgungsbenachteiligungen sichtbar zu machen.

Auch die Qualität der schulischen Abschlüsse und de-ren Entwicklung im Zeitverlauf (allgemeinbildende Schu-len und berufliche Schulen) wird in der amtlichen Bildungsstatistik nicht erfasst. Lediglich in Sondererhe-bungen (z. B. HIS, MPI) werden solche Informationenpunktuell erhoben. Lücken gibt es aber auch in der Erfas-sung der sozioökonomischen Verteilung des Aufwandesfür Nachhilfeunterricht.

Darüber hinaus fehlen weitgehend Informationen überden Zusammenhang zwischen erworbenem Wissen, ver-mittelt über die Bildungsinhalte, und dem Wandel desWissens in der Arbeits- und Gesellschaftswelt.

Für die Darstellung der Ausbildungsförderung wäre eswünschenswert, den sozioökonomischen Hintergrund derGeförderten auf Länderebene genauer zu erfassen.

Im Bereich der Weiterbildungsstatistik gibt es zwar bereits eine umfangreiche Berichterstattung (vor allemveranlasst durch das BMBF), jedoch fehlt es an kontinu-ierlichen Maßstäben zur Beurteilung des Weiterbil-dungserfolges. Es ist nach wie vor offen, inwieweit Weiterbildungsmaßnahmen zu einer Stabilisierung desErwerbs- und Einkommensverlaufs führen (Evaluationvon Weiterbildungsmaßnahmen16).

Im Bereich der Darstellung der Beziehungen zwischenBildung, Erwerbstätigkeit, Einkommen und berufli-cher Positionierung gibt es eine Reihe von Themenbe-reichen, die in Zukunft einer intensiveren statistischenBelegung bedürften.

Der Bildungsstand der Bevölkerung (Allgemeinbildungund berufliche Bildung) wird in der amtlichen Statistik(MZ) nur unzureichend erfasst, da z. T. Freiwilligkeit beider Beantwortung der entsprechenden Fragen gegeben ist.Dies führt zu Unschärfen im Ausweis besonders der Fälle,bei denen Defizite in der Ausbildung bestehen. Dahersollte die Beantwortung der Ausbildungsfragen wiederzur Pflicht gemacht werden. Ferner fehlen Konzepte zurMessung des Analphabetismus.

Entsprechende Probleme bestehen auch in der adäquatenErfassung der beruflichen Qualifikation der Erwerb-stätigen und Erwerbslosen.


15 Es ist aber darauf hinzuweisen, dass im Falle multivariater Analy-sen bei signifikanten Zusammenhängen der Stichprobenumfangkeine Rolle spielt, d. h. empirisch geschätzte Einflüsse, z. B. des Fa-milienhintergrundes, auf die Art des Schulbesuchs aussagekräftigsind.

16 Siehe aber exemplarisch die Studie von Pannenberg, M.: Weiterbil-dungsaktivitäten und Erwerbsbiographie, Frankfurt a. M., NewYork, 1995; ferner: Schömann, K. und Becker, P.: Participation inFurther Education over the live Course: A Longitudinal Study ofThree Birth Cohorts in the FRG, in: Oxford University Press, Vol. 11, No. 2, 1995.


Unbefriedigend ist auch die Erfassung der Qualifikati-onshöhe der Erwerbstätigen in den einzelnen Wirt-schaftsbereichen. Zwar liefert der Mikrozensus solcheDaten, jedoch wird dort der inzwischen äußerst wichtigeDienstleistungsbereich zusammengefasst, indem pri-vatwirtschaftliche, öffentliche und non-profit (Organisa-tionen ohne Erwerbscharakter) Dienstleistungen nicht getrennt ausgewiesen werden. In Anbetracht äußerst un-terschiedlicher Bestimmungsgründe der Beschäftigung indiesen drei Dienstleistungsbereichen ist diese Trennungaber erforderlich.

Lücken bestehen auch in der Erfassung der fachlichenQualifikation der Erwerbstätigen. Zwar werden dieHochschulabsolventen nach ihrer erworbenen Fachrich-tung erfasst (nicht aber die Lehrlinge nach ihrem erlern-ten Ausbildungsberuf), jedoch bleibt offen, ob dieseauch in den erworbenen Fachrichtungen bzw. erlerntenAusbildungsberufen tätig sind. Damit sind bundesweitedetaillierte Informationen über die Nachfrageentwicklungnach bestimmten Fachrichtungen bzw. beruflichen Tätig-keitsfeldern nur in äußerst grober Aggregation verfügbar.

Ein weiteres Feld für die Erarbeitung zukünftiger zusätz-licher Informationen liegt in der Erfassung des Verbleibsder Absolventen des Bildungssystems nach der Erstaus-bildung. In der amtlichen Statistik gibt es dazu keine Da-ten.17 Im SOEP sind zwar solche Längsschnittinformatio-nen verfügbar, aber die Fallzahlen sind z. T. zu klein, umzu validen Analysen über die Einmündungen der Absol-venten in Erwerbstätigkeit, Arbeitslosigkeit, freiwilligeNichterwerbstätigkeit, Rückkehr ins Bildungssystem,„Brain Drain“ (d. h. Abwanderung von Hochqualifizier-ten ins Ausland) zu gelangen. Allerdings erarbeitet dieBildungsgesamtrechnung des IAB solche Informatio-

nen, wobei aber auch wegen des Fehlens geeigneter Da-ten teilweise Schätzungen erforderlich werden. Eine Aus-weitung des SOEP würde dazu beitragen, hier breitere In-formationsgrundlagen zu liefern.

Im Hinblick auf den längerfristigen sozioökonomischenErfolg der Absolventen des Bildungssystems liegen ei-nige Informationen in Form von Querschnitts- bzw. Be-standsdaten vor. Es gibt zureichende Informationen überdie qualifikationsspezifische Arbeitslosigkeit (Auswer-tungen der Bundesanstalt für Arbeit und Auswertungendes Mikrozensus), über die erreichte Stellung im Berufnach Qualifikationshöhe (MZ), über die Arbeitsplatz-bedingungen und berufliche Qualifikationen sowieüber Zusammenhänge zwischen Qualifikationshöheund erzieltem Einkommen. Diese Informationen sindjedoch eher querschnittsbezogen, d. h. es können nur in-direkte Schlüsse auf den Lebenslagenverlauf von Indi-viduen gezogen werden. Beispielsweise sind aber bil-dungsinduzierte Einkommens- und Statuskarrieren nuräußerst begrenzt verfolgbar. Ferner sind auch die Auswir-kungen von Bildungsdefiziten bei Jugendlichen in ihrenlangfristigen Effekten auf den Einkommens- und Be-schäftigungsverlauf, allgemein auf deren zukünftige Lebenslage, nicht zureichend darstellbar. Es ist zwar ein-leuchtend, dass solche erforderlichen Längsschnittinfor-mationen nicht bundesweit in einem Stichprobenumfangwie z. B. beim Mikrozensus (1 %) erhoben werden kön-nen18, jedoch sollte daran gedacht werden, vorhandeneLängsschnitterhebungen – wie bereits erwähnt – nochstärker auszuweiten.

Schließlich sollte insgesamt gesehen über alle Themenbe-reiche des Moduls „Bildung“ in zukünftigen Berichtenüberlegt werden, inwieweit internationale Vergleiche(innerhalb der EU, aber auch außerhalb z. B. mit den USAund Japan) vorgenommen werden sollen (und können).“

17 Punktuelle Erhebungen dazu gibt es bei HIS: Holkamp, R., Minks,K.-H. und Schaeper, H.: Der Übergang von Fachhochschulabsol-venten in den Beruf, Vergleich von Absolventenkohorten 1989 und1992, Hannover, 1997.

18 Zu fragen ist auch, inwieweit nicht Teile des Mikrozensus in eineLängsschnittstichprobe umgewandelt werden sollten.


V. Arbeitsmarkt

Daten und FaktenAnhangtabel le V.1

Entwicklung der Zahl der Erwerbspersonen und der Erwerbstätigkeit nach Erwerbsstatus

Quelle: Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Mikrozensus im April bzw. Mai des jeweiligen Jahres)


Anhangtabel le V.2

Entwicklung der abhängigen Beschäftigung in Teilzeit

Quelle: Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Mikrozensus (Stand der Erhebungswoche im April bzw. Mai des jeweiligen Jahres)


Anhangtabel le V.3

Entwicklung der Erwerbsbeteiligung nach Altersgruppen – Früheres Bundesgebiet –

Quelle: Statistisches Bundesamt, Mikrozensus (Stand der Erhebungswoche im Frühjahr des jeweiligen Jahres)


Anhangtabel le V.4

Entwicklung der Erwerbstätigkeit nach Altersgruppen – Früheres Bundesgebiet –

Quelle: Statistisches Bundesamt, Ergebnisse des Mikrozensus (im April bzw. Mai des jeweiligen Jahres)


Anhangtabel le V.5

Entwicklung der Erwerbsbeteiligung nach Altersgruppen – Neue Länder –



Anhangtabel le V.6

Entwicklung der Erwerbstätigkeit nach Altersgruppen – Neue Länder –


Deutscher B


– 361–

Drucksache

14/5990Anhangtabel le V.7

Struktur der Arbeitslosen (Ende September) – Früheres Bundesgebiet –

Drucksache

14/5990– 362

–D


ahlperiodenoch Anhangtabel le V.7

Quelle: Strukturanalyse der Bundesanstalt für Arbeit


Anhangtabel le V.8

Struktur der Arbeitslosen (Ende September) – Neue Länder –

Quelle: Strukturanalyse der Bundesanstalt für Arbeit


Anhangtabel le V.9

Höhe der Arbeitslosenhilfe

Quelle: infas „Arbeitslosenhilfe als Teil des sozialen Sicherungssystems“; Befragung von 2 995 Arbeitslosen und ehemals Arbeitslosen, 1997,gewichtete Daten, Basis: 790 Arbeitslosenhilfeempfänger (Bestandsstichprobe*); an 100 % Fehlende: „weiß nicht“ oder „keine Angabe“

Anhangtabel le V.10

Durchschnittliches, monatliches Haushaltsnettoeinkommen der Arbeitslosenhilfeempfänger (DM) Nur Arbeitslosenhilfeempfänger (Bestandsstichprobe)

Quelle: infas „Arbeitslosenhilfe als Teil des sozialen Sicherungssystems“, Befragung von 2 995 Arbeitslosen und ehemals Arbeitslosen, 1997,gewichtete Daten, Basis: 790 Arbeitslosenhilfeempfänger (Bestandsstichprobe)


Anhangtabel le V.11

Struktur der Erwerbstätigen in Deutschland 1985 bis 1998

Datenbasis: Sozio-ökonomisches PanelQuelle: Hanesch, W.: Einkommenslage von Erwerbstätigen und Erwerbslosen


Anhangtabel le V.12

Verteilung der monatlichen Bruttoerwerbseinkommen 1985 bis 1998*

Datenbasis: Sozio-ökonomisches PanelNAB: Vollzeitbeschäftigter ArbeitnehmerSAB: Sonstige abhängig BeschäftigteSEL: Selbstständige einschl. Familienangehörige( ) = Fallzahl 0–30(X) = Fallzahl 31–50* Getrennter Mittelwert für Ost- und WestdeutschlandQuelle: Hanesch, W.: Einkommenslage von Erwerbstätigen und Erwerbslosen


Anhangtabel le V.13

Armuts- und Niedrigeinkommensquoten in Erwerbstätigenhaushalten* und allen Haushalten 1985 bis 1998Alte OECD-Skala und 50 % des arithmetischen Mittels

Datenbasis: Sozio-ökonomisches Panel( ) = Fallzahl 0–30(X) = Fallzahl 31–50* Getrennter Mittelwert für Ost- und WestdeutschlandQuelle: Hanesch, W.: Einkommenslage von Erwerbstätigen und Erwerbslosen


Anhangtabel le V.14

Personen in Arbeitslosenhaushalten nach Erwerbskonstellationen 1985 bis 1998*

Datenbasis: Sozio-ökonomisches Panel( ) = Fallzahl 0–30(X) = Fallzahl 31–50Quelle: Hanesch, W.: Einkommenslage von Erwerbstätigen und Erwerbslosen


Anhangtabel le V.15

Armutsquoten in Arbeitslosenhaushalten nach Erwerbskonstellationen 1985 bis 1998*

Alte OECD-Skala und 50 % des arithmetischen Mittels



Anhangtabel le V.16

Armutsquoten von Erwerbstätigenhaushalten nach Haushaltstyp und Erwerbskonstellation 1998*

Alte OECD-Skala und 50 % des arithmetischen Mittels



VI. Wohnen

VI.1 Datengrundlage Wohngeldstatistik Damit einkommensschwächere Haushalte die Wohnkos-ten für angemessenes und familiengerechtes Wohnen tra-gen können, wird Wohngeld gewährt. Die in diesem Zu-sammenhang durchgeführte Wohngeldstatistik eignet sichin besonderer Weise für die Analyse der Wohnungsver-sorgung unterer Einkommensgruppen. Sie liefert jährlichDaten zur Wohnungsversorgung von derzeit knapp dreiMio. einkommensschwachen Haushalten in Deutschland.Sie unterscheidet neben den alten Ländern einschließlichBerlin-West und den neuen Ländern einschließlich Ber-lin-Ost noch nach der Art der Wohngeldgewährung zwi-schen Tabellenwohngeld und Pauschalwohngeld (für Sozialhilfe- und Kriegsopferfürsorgebezieher).19 Die Sta-tistik des pauschalierten Wohngeldes eignet sich deshalbzur Ableitung von Aussagen über die Gruppe mit denniedrigsten verfügbaren Einkommen, während die Tabel-lenwohngeldempfänger i. d. R. knapp oberhalb des So-zialhilfeniveaus eine zweite, untere Einkommensgruppebilden.20

Der Vorteil der Wohngeldstatistik gegenüber anderen Sta-tistiken liegt neben der regelmäßigen, zeitnahen Bereit-stellung sachlich tief gegliederten Datenmaterials zurWohnungsversorgung vor allem in der verlässlichen Er-fassung von Haushaltseinkommen (sehr differenzierteamtliche Einkommensermittlung als Voraussetzung fürdie Wohngeldbewilligung) und daraus abgeleiteter Miet-belastung. Zu beachten ist allerdings, dass die Wohngeld-statistik nur Informationen über einkommensschwacheHaushalte ausweist, die bereits über Wohnraum verfügenund die für die Wohnkosten einen vergleichsweise hohenAnteil ihres verfügbaren Einkommens aufwenden müs-sen. Diese Statistik liefert folglich weder Informationenüber die aktuell von Wohnungslosigkeit betroffenenHaushalte (siehe Bericht Teil A Kap. VI.5), noch werdenHaushalte knapp oberhalb des Sozialhilfeniveaus mit ge-ringer Wohnkostenbelastung nachgewiesen (Beispiel:einkommensschwacher Rentnerhaushalt im entschulde-ten Eigenheim). Da mehr als 96 % aller Wohngeldemp-fänger Mieterhaushalte sind und Eigentümerhaushalteaufgrund ihres höheren Einkommens zu fast 99,5 % keinWohngeld erhalten, beziehen sich die Ausführungen imBericht Teil A Kap. VI nur auf die Wohnungsversorgungeinkommensschwacher Mieterhaushalte.21

VI.2 Zur Definition von Wohnungsnotfällen

Die Begriffe „Wohnungsnotfälle“, „Obdachlosigkeit“und „Wohnungslosigkeit“ werden für verschiedene Per-sonengruppen und Problemsituationen verwendet. Das inder Gesellschaft vorherrschende Bild ist geprägt durch dieoffen sichtbare Obdachlosigkeit von Personen, die ohneeigene Wohnung oder sonstige Unterkunft „auf derStraße“ leben. In der Terminologie des Polizei- und Ord-nungsrechts sind „Obdachlose“ jedoch die Personen, dieamtlich registriert und aufgrund ordnungsrechtlicher Ver-fügung, Einweisung oder sonstiger Maßnahmen der zu-ständigen Behörden in kommunalen Obdachlosenunter-künften, in Einrichtungen freier Träger oder gewerblichenUnterkünften (z. B. Hotels oder Pensionen) untergebrachtsind, die also ein – wenn auch behelfsmäßiges – Obdachhaben. Personen, die ohne jedes Obdach im Freien über-nachten, werden traditionell als „Nichtsesshafte“ oder„Wohnungslose“ bezeichnet.

Der Deutsche Städtetag hat den weiter gefassten Begriffder Wohnungsnotfälle in die Fachdiskussion eingeführt.Zu den in Wohnungsnot lebenden Menschen und damit zuden sogenannten „Wohnungsnotfällen“ zählen nach der Definition des Deutschen Städtetages von 1987 Per-sonen, die

1. unmittelbar von Obdachlosigkeit bedroht sind, d. h.

– denen der Verlust ihrer derzeitigen Wohnung un-mittelbar bevorsteht, und die dabei ohne institutio-nelle Hilfe nicht in der Lage sind, ihren Wohnraumzu erhalten oder sich ausreichenden Ersatzwohn-raum zu beschaffen, oder

– denen die Entlassung aus einem Heim, einer An-stalt oder gleichartigen Einrichtung unmittelbarbevorsteht, und die ohne institutionelle Hilfe nichtin der Lage sind, sich ausreichenden Ersatzwohn-raum zu beschaffen;

2. aktuell von Obdachlosigkeit betroffen sind, d. h.

– die ohne Wohnung sind und nicht in einem Heim,einer Anstalt oder Ähnlichem untergebracht sind,oder

– die aufgrund ihrer Wohnungslosigkeit z. B. gemäß§ 14 OBG/NW („die Behörden können die not-wendigen Maßnahmen treffen, um eine im einzel-nen Falle bestehende Gefahr für die öffentliche Si-cherheit oder Ordnung ... abzuwehren“) in eineUnterkunft oder in eine Normalwohnung einge-wiesen worden sind;

3. aus sonstigen Gründen in unzumutbaren Wohnver-hältnissen leben, d. h. beispielsweise

– die unzumutbaren oder außergewöhnlich beengtenWohnraum bewohnen oder

– die untragbar hohe Mieten zu zahlen haben oder

– die eskalierte Konflikte im Zusammenleben mitanderen (z. B. Vermieter, Mitbewohnern) haben.

19 Zu den Arten der Wohngeldgewährung vgl. im Einzelnen: Wohn-geld- und Mietenbericht 1999, Bundestagsdrucksache 14/3070,Ziff. 50. Nach Inkrafttreten der wesentlichen Elemente der Wohn-geldnovelle zum 1. Januar 2001 wurde das Tabellenwohngelddurch das allgemeine Wohngeld und das Pauschalwohngelddurch den besonderen Mietzuschuss abgelöst.

20 Knapp 11 % aller Tabellenwohngeldempfänger in Deutschlandbeziehen neben dem Tabellenwohngeld auch Sozialhilfe; sie ha-ben aus rechtlichen Gründen keinen Anspruch auf Pauschal-wohngeld. Siehe hierzu Wohngeld- und Mietenbericht 1999,a. a. O., S. 43, Tabelle 18 und Ziff. 53

21 Zur Versorgungslage einkommensschwacher Eigentümerhaus-halte siehe Wohngeld- und Mietenbericht 1999, a. a. O., Teil C, Kap. III.4. und Kap. IV.4


Die Vielschichtigkeit der damit angesprochenen Lebens-situationen und Notlagen erschwert die statistische Ab-grenzung und damit eine exakte Bezifferung von Woh-nungsnotfällen. Die allgemeine Versorgungssituationeinkommensschwacher Haushalte, insbesondere die ver-fügbaren Wohnflächen, die Ausstattung von Wohnungenmit Bad/Dusche, WC und Sammelheizung und die Wohn-kostenbelastung ist im Bericht Teil A in den Kap. VI.1 undVI.3 auf Grundlage haushalts- und wohnungsbezogenerStatistiken (insbesondere Wohnungsstichproben, Mikro-zensus, Wohngeldstatistik) beschrieben. Daraus wird imErgebnis deutlich, dass unzumutbare Wohnverhältnisse inFolge von Überbelegung und/oder mangelhafter Woh-nungsausstattung sich in den letzten Jahren signifikantverringert haben. Eine Erfassung schwieriger Wohnver-hältnisse infolge von konfliktbelasteten Familien- oderPartnerschaftsbeziehungen ist im Rahmen einer amtli-chen Statistik methodisch und praktisch nicht möglich.

Allgemein hängen Umfang und Entwicklung von Woh-nungsnot wesentlich von der Situation am Wohnungs-markt ab: Die Zahl unzureichend mit Wohnraum versorg-ter Haushalte steigt, wenn das Wohnungsangebot knappist, wie zuletzt von Ende der Achtziger- bis Mitte derNeunzigerjahre, und sinkt mit zunehmender Entspannungder Wohnungsmärkte, die eine Versorgung auch von fi-nanziell oder sozial benachteiligten Haushalten erleich-tert. Diese Korrelation und Entwicklung spiegelt sich invorliegenden Schätzungen und statistischen Angaben zurZahl von Wohnungslosen als einer besonders benachtei-ligten Gruppe.

So weist die jährliche statistische Erhebung zur Obdach-losigkeit in Nordrhein-Westfalen, in der die ordnungs-rechtlich, z. B. in Notunterkünften, untergebrachten Per-sonen jeweils zum Stichtag 30. Juni erfasst werden, fürden Zeitraum 1988 bis 1994 einen Anstieg von 37 882 auf62 396 Personen und seit 1995 einen stetigen Rückgangaus: 1998 wurden noch 36 063, 1999 29 707 und 200025 619 Personen gezählt.

Auch die Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosen-hilfe e. V. (BAG-W), die eine breite Definition von Woh-nungslosigkeit zugrunde legt, geht in ihren bundesweitenjährlichen Schätzungen zur Gesamtzahl aller wohnungslo-sen Personen in den letzten Jahren von einer quantitativenVerminderung der Probleme aus. Für 1995 wurde die Jah-resgesamtzahl aller wohnungslosen Personen auf 580 000geschätzt, zusätzlich 340 000 mit Wohnraum zu versor-gende Aussiedler. Für 1999 belief sich die Jahresgesamt-schätzung auf 440 000 Wohnungslose sowie 110 000 Aus-siedler. Die Jahresgesamtzahl der Wohnungslosen hat sichnach Angaben der BAG-W allein von 1998 bis 1999 umca. 19 % reduziert (siehe Anhangtabelle VI.14).

Die BAG-W stellt in ihrer Pressemitteilung vom 11. Juli2000 fest, dass nunmehr auch in Ostdeutschland ein deut-licher Rückgang bei der Zahl der Wohnungslosen zu ver-zeichnen sei. Während bis 1997 in Ostdeutschland nochansteigende Zahlen geschätzt wurden, würden die Zahlenauch hier seit 1998 stetig fallen. Der Frauenanteil unterden Wohnungslosen (ohne Aussiedler) insgesamt liegebei 23 %, das sind nach Schätzungen der BAG-W ca.

100 000 Frauen. Die Teilgruppe der Personen, die ohne jedes Obdach auf der Straße lebten, wurde für das gesamteJahr 1999 auf ca. 26 000, in den Vorjahren auf ca.35 000 Personen geschätzt. Die sichtbar auf der Straße le-benden Frauen bilden lediglich eine kleine Gruppe inner-halb der sehr viel größeren Gruppe von armen und woh-nungslosen Frauen, die in der Öffentlichkeit unsichtbarbleiben.

Ein wichtiger Unterschied gegenüber der Wohnungslo-sigkeit von Männern besteht in dem hohen Anteil ver-deckter weiblicher Wohnungslosigkeit, daher wird bei derEinschätzung der Größe dieser weiblichen Armutsgruppevon einer hohen Dunkelziffer ausgegangen. Sie versu-chen ihre schwierige Lebenssituation meist selbst zumeistern und unauffällig zu bleiben. WohnungsloseFrauen sind in einem besonderen Ausmaß von männlicherGewalt bedroht. Nicht nur auf der Straße, sondern auch ingemischten Unterkünften des Hilfesystems sind sie Über-griffen und Belästigungen ausgesetzt.

Die BAG-W geht bei ihren Schätzzahlen insgeamt von ei-ner „Bandbreite“ der Schätzung von +/– 10 % aus, ohnedies genauer zu belegen.

Aus diesen Zahlen kann nicht auf einen möglichen Woh-nungsfehlbestand in gleicher Höhe geschlossen werden,da – abgesehen von den Unterschieden einer personen-oder haushaltsbezogenen Betrachtung – in der Schätzungalle Personen berücksichtigt sind, die während des ge-samten Jahres zumindest zeitweise nicht über eigenen,mietvertraglich abgesicherten Wohnraum verfügten; alsosind auch diejenigen mit umfasst, die im Jahresverlauf mitWohnraum versorgt worden sind.

VI.2.1 Hilfsinstrumente zur Bekämpfung derWohnungslosigkeit

Wohngeld wird als „verlorener“ Zuschuss an einkom-mensschwächere Haushalte gezahlt, um angemessenesund familiengerechtes Wohnen wirtschaftlich zu sichern(§ 1 Wohngeldgesetz WoGG). Der Charakter des Wohn-geldes als Zuschuss macht bereits deutlich, dass der Be-rechtigte (Mieter, selbstnutzender Eigentümer) einen Teil– in der Regel den überwiegenden Teil – der Wohnkostenselbst tragen muss. Der Staat übernimmt durch Wohngeldalso nicht die Miete, sondern er unterstützt die vorhan-dene eigene Leistungsfähigkeit des Mieters. Ist die Leis-tungsfähigkeit auch unter Berücksichtigung des Wohn-geldes nicht oder nicht ausreichend vorhanden, sind zurDeckung der Wohnkosten wie des übrigen notwendigenLebensunterhalts (ergänzende) laufende Leistungen derHilfe zum Lebensunterhalt nach dem BSHG erforderlich.Bei der Sozialhilfeberechnung wird ein zustehendesWohngeld als vorrangige Leistung berücksichtigt.

Das geltende Mietrecht lässt Mieterhöhungen nicht unbe-grenzt zu, sondern sieht eine Kappungsgrenze von 30 %vor. Das bedeutet, dass die Miete für Wohnraum innerhalbvon drei Jahren grundsätzlich nur um maximal 30 % stei-gen darf. Obergrenze ist aber immer die ortsübliche Ver-gleichsmiete. Mit dieser Regelung wird ein zu starkes An-steigen der Mieten verhindert. Damit ist sie gerade


für einkommensschwächere Mieter von besonderer Be-deutung.

Ist der Mieter zwei Monate hintereinander mit der Zah-lung der gesamten Miete oder einem nicht unerheblichemTeil in Verzug, so kann der Vermieter ihm fristlos kündi-gen. In dem in der Regel auf die Kündigung folgendenRäumungsprozess hat der Mieter die Möglichkeit, inner-halb eines Monats nach Eintritt der Rechtshängigkeit diefällige Miete an den Vermieter nachzuzahlen. Das hat zurFolge, dass die Kündigung nicht mehr wirksam ist. Glei-ches gilt, wenn sich innerhalb dieser Frist eine öffentlicheStelle zur Zahlung an den Vermieter verpflichtet (sog.Schonfrist), so dass auch in diesen Fällen der Verlust derWohnung abgewendet werden kann.

In Bezug auf die geplanten Änderungen im Mietrechtauch hinsichtlich der Kappungsgrenze und der Schonfristwird auf den Bericht Teil B Kap. VI verwiesen.

Die in § 12 Abs. 1 Satz 1 BSHG vorgesehene Übernahmeder Kosten der Unterkunft in angemessener Höhe bemisstdie Angemessenheit des Unterkunftsbedarfs nach den be-sonderen Lebensumständen des einzelnen Hilfeempfän-gers, z. B. nach der Zahl der Haushaltsangehörigen, demAlter der Kinder, einem besonderen Wohnbedarf z. B. we-gen Behinderung. Vor diesem Hintergrund sind die Zahlder vorhandenen Räume, das örtliche Mietniveau und dieMöglichkeiten des örtlichen Wohnungsmarktes zu prüfen.Für die Angemessenheit der Miethöhe werden in der So-zialhilfepraxis als Anhaltspunkte im Wesentlichen diezulässigen Mieten im sozialen Wohnungsbau, der Miet-wertspiegel oder die im Rahmen des Wohngeldgesetzeshöchstens zu berücksichtigenden Mieten herangezogen.Abgestellt wird danach regelmäßig auf Wohnfläche undMietpreis.

Wohnungsbeschaffungskosten und Mietkautionen kön-nen bei vorheriger Zustimmung des Sozialhilfeträgersübernommen werden. Eine Zustimmung soll erteilt wer-den, wenn der Umzug durch den Träger der Sozialhilfeveranlasst wird oder aus anderen Gründen notwendig ist,und wenn ohne die Zustimmung eine Unterkunft in einemangemessenen Zeitraum nicht gefunden werden kann.

Die Bundesregierung hat im August 2000 ein For-schungsvorhaben ausgeschrieben, um sowohl die Verwal-tungspraxis als auch die Wirkung des im Rahmen des Ge-setzes zur Reform des Sozialhilferechts vom 23. Juli 1996geänderten § 15a BSHG im Zusammenhang mit der Woh-nungsnotfallproblematik in den Kommunen untersuchenzu lassen. Gegebenenfalls können dessen Ergebnisse inden nächsten Bericht einfließen. Mittelpunkt des Vorha-bens soll eine Vorher-/Nachher – Bestandsaufnahme derVerwaltungspraxis sowie eine Wirkungsanalyse derpräventiven Vorgehensweise im Zusammenhang mit derWohnungsnotfallproblematik in den Kommunen sein.

Der überörtliche Träger der Sozialhilfe ist für die Maß-nahmen gemäß § 72 BSHG sachlich zuständig (§ 100Abs. 1 Nr. 5 BSHG), soweit nicht nach Landesrecht derörtliche Träger sachlich zuständig ist. Sofern es sich umdie Hilfe zur Überwindung besonderer sozialer Schwie-

rigkeiten nach § 72 BSHG handelt und wenn es erforder-lich ist, ist die Hilfe in einer Anstalt, einem Heim oder ei-ner gleichartigen Einrichtung oder in einer Einrichtungzur teilstationären Betreuung zu gewähren. Nach § 3aBSHG ist jedoch der Vorrang der offenen Hilfe zu beach-ten. Demnach ist die erforderliche Hilfe so weit wie mög-lich außerhalb von Anstalten, Heimen oder gleichartigenEinrichtungen zu gewähren. Dies gilt nicht, wenn eine ge-eignete stationäre Hilfe zumutbar und eine ambulanteHilfe mit unverhältnismäßigen Mehrkosten verbundenist. Bei der Prüfung der Zumutbarkeit sind die persönli-chen, familiären und örtlichen Umstände angemessen zuberücksichtigen.

Zur Durchführung der Maßnahmen, die notwendig sind,um die Schwierigkeiten abzuwenden, zu beseitigen, zumildern oder ihre Verschlimmerung zu verhüten, vor al-lem in Fällen notwendiger Beratung und intensiver per-sönlicher Betreuung für den Hilfesuchenden und seineAngehörigen, d. h. unter anderem bei den Hilfen zur Aus-bildung, Erlangung und Sicherung eines Arbeitsplatzessowie bei Maßnahmen zur Erhaltung und Beschaffung ei-ner Wohnung, ist in geeigneten Fällen ein Gesamtplan zuerstellen. Die nach § 72 BSHG gewährten Hilfearten ha-ben somit ihren Schwerpunkt in der Beratung und per-sönlichen Hilfe. Grundsätzlich ist zu beachten, dass dieHilfe zum Lebensunterhalt (Abschnitt 2 BSHG), die Ein-gliederungshilfe für Behinderte nach §§ 39 ff. BSHG so-wie die Erziehungshilfen nach dem SGB VIII und die Hil-fen für junge Volljährige nach § 41 SGB VIII der Hilfenach § 72 BSHG vorgehen.

Die zum 1. August 2001 in Kraft tretende Verordnung zu§ 72 BSHG hat die teilweise als diskriminierend empfun-denen Begriffe (Landfahrer, Nichtsesshafte, aus Freiheits-entziehung Entlassene und verhaltensgestörte junge Men-schen, denen Hilfe zur Erziehung oder Hilfe für jungeVolljährige nicht gewährt werden kann) zugunsten einerallgemeinen Lebenslagenbeschreibung ersetzt.

Art und Umfang der Maßnahmen beziehen sich nach derVerordnung zur Durchführung des § 72 BSHG unter an-derem auf

– Beschaffung und Erhaltung einer Wohnung,

– Beratung, persönliche Betreuung,

– Erlangung und Sicherung eines Platzes im Arbeitsle-ben, der wiederum Mietzahlungen aus eigener Kraftermöglicht.

Anhand dieser Aufzählung der erforderlichen Hilfen wirddeutlich, dass die persönliche Hilfe vor allem darauf ge-richtet sein muss,

– die Ursachen der sozialen Schwierigkeiten des Hilfe-empfängers festzustellen, sie ihm bewusst zu machenund auf die Inanspruchnahme der für ihn in Betrachtkommenden Sozialleistungen hinzuwirken,

– die Bereitschaft und Fähigkeit des Hilfeempfängers zuentwickeln und zu festigen, bei der Überwindung sei-ner Schwierigkeiten nach seinen Kräften mitzuwirken


und soweit wie möglich unabhängig von der Hilfe amLeben in der Gemeinschaft teilzunehmen.

Soweit es im Einzelfall erforderlich ist, erstreckt sich diepersönliche Betreuung auch auf die Umgebung des Hilfe-empfängers, z. B. auf das Wohnumfeld.

Inhalte der Hilfsangebote zur Überwindung der besonde-ren sozialen Schwierigkeiten nach § 72 BSHG könneninsbesondere sein:

– Hilfestellung bei der Suche nach der im Einzelfall ge-eigneten Wohnform einschließlich der Unterstützungbei lebenspraktischen und besonderen sozialenSchwierigkeiten,

– Hilfestellung bei der Wohnungserhaltung und Woh-nungsbeschaffung,

– Sozialberatung einschließlich Unterstützung im Um-gang mit Behörden und bei Geltendmachung von An-sprüchen gegenüber Sozialleistungsträgern, Motiva-tion zur Überwindung der sozialen Schwierigkeiten,

– Unterstützung bei der Behebung von Bildungsdefizi-ten, bei der Aufnahme bzw. dem Erhalt von Arbeit/Be-schäftigung (z. B. Arbeitsbeschaffungsmaßnahmennach dem SGB III, Hilfe zur Arbeit nach §§ 18 ff.BSHG),

– Entwicklung einer der sozialen Eingliederung undGesunderhaltung förderlichen Lebensweise und Frei-zeitgestaltung,

– Unterstützung zur Bewältigung finanzieller Probleme,

– Hilfe zur Vermeidung rechtlicher, sozialer Konflikte,

– Beratung, Information, Motivation bei der Bewälti-gung gesundheitlicher Probleme,

– Vermittlung therapeutischer, rehabilitativer und pfle-gerischer Hilfen.

Die Hilfen können insbesondere in Form von

– ambulanten (offenen) Angeboten (z. B. Fachbera-tungsstellen, Streetwork, ambulanten Wohngemein-schaften etc.),

– stationären Angeboten (z. B. Übernachtungsheime,Resozialisierungsheime teilweise mit dem Angebotvon Beschäftigungswerkstätten mit dem Ziel der Inte-gration in das geregelte Arbeitsleben, Wohnheime etc.)

erfolgen.

Wohnungslose Frauen benötigen oftmals spezifische aufihre Lebensverhältnisse zugeschnittene Hilfen. Der viel-leicht wichtigste Unterschied gegenüber der Wohnungs-losigkeit von Männern besteht in dem hohen Anteil ver-deckter weiblicher Wohnungsnot. Sie versuchen ihreschwierige Lebenssituation selbst zu meistern und unauf-fällig zu bleiben. Oftmals flüchten sie vor Konflikten undGewalt in neue Abhängigkeitsverhältnisse. Wohnungs-lose Frauen sind in einem besonderen Ausmaß von männ-licher Gewalt bedroht. Nicht nur auf der Straße, sondern

auch in gemischten Unterkünften des Hilfesystems sindsie Übergriffen und Belästigungen ausgesetzt.

Von 1995 bis 1998 hat das Bundesregierung daher dasModellprojekt „Hilfen für alleinstehende wohnungsloseFrauen“ gefördert, um ein umfassendes Hilfekonzept fürdie von Wohnungslosigkeit betroffenen Frauen zu erar-beiten. An vier Standorten wurden sowohl offene Ange-bote wie Frauentreffs und Frauentagesstätten als auch be-treute Wohnungen in Frauenpension bzw. angemieteterWohnung erprobt. Ziel war die Erarbeitung eines umfas-senden Handlungskonzeptes ambulanter Hilfen, in dessenMittelpunkt der Bedarf und die Fähigkeiten der Frauenstanden. Neben der Versorgung mit Wohnraum wurdenspeziell für Frauen entwickelte Qualifizierungsmaßnah-men angeboten, die den Einstieg in die Erwerbsarbeit undsomit ein von Sozialhilfe unabhängiges Leben ermögli-chen sollen. Die Ergebnisse des Projektes wurden in ei-nem Handbuch „Frauen ohne Wohnung – Handbuch fürdie ambulante Wohnungslosenhilfe für Frauen“ (Schrif-tenreihe des BMFSFJ Band 186) zusammengestellt. Essoll zur Weiterbildung der in der Wohnungslosenhilfe täti-gen Fachkräfte anregen und nützliche Hinweise vermit-teln, wie im Rahmen des bestehenden Hilfesystems An-gebote für Frauen geschaffen werden können.

Anknüpfend an die vielversprechenden Ergebnisse diesesProjektes wurde am 1. Januar 1998 das ebenfalls von derBundesregierung geförderte Projekt „Berufliche Förde-rung alleinstehender wohnungsloser Frauen“ begonnen.Die Laufzeit endet am 1. März 2001. Ziel dieses Projek-tes ist die systematische praktische Erprobung der Ver-knüpfung von Leistungen des BSHG (der 1996 refor-mierte § 72 insbesondere „Hilfe zur Ausbildung und zurErlangung und Sicherung eines Arbeitsplatzes“ i. R. derVO zu § 72) und des SGB III (§ 8 „Frauenförderung“).Der bisherige Verlauf des Projektes ist erfolgverspre-chend. Die Zwischenergebnisse belegen eine gute Inan-spruchnahme der Qualifizierungsmaßnahmen, die durchÖffnung des Systems der Wohnungslosenhilfe angebotenwerden konnten. Eine effektive Öffentlichkeitsarbeit be-wirkte eine Sensibilisierung von Qualifizierungs- und Be-schäftigungsträgern für die Zielgruppe, sodass die Ver-mittlung von zahlreichen Praktikumplätzen möglichwurde. Schon jetzt zeichnet sich ab, dass dadurch eine erfolgreiche Vermittlung der Teilnehmerinnen auf dem 1. Arbeitsmarkt gelingen kann bzw. in etlichen Fällen be-reits gelungen ist.

VI.2.2 Zur gesundheitlichen Versorgung vonWohnungslosen

Seit Herbst 1999 existiert beim Bundesministerium fürGesundheit die ressortübergreifende Bund-Länder-Ar-beitsgruppe „Armut und Gesundheit“, in der mit Expertender Zusammenhang von Armut und gesundheitlicher Si-tuation und Versorgung mit dem Ziel analysiert wird,Handlungsempfehlungen für eine Verbesserung der Si-tuation auf den verschiedenen Handlungsebenen zu ent-wickeln. Dazu werden verschiedene besondere Lebens-lagen betrachtet – unter anderem die Lebenssituationwohnungsloser Menschen.


Am Beispiel des Modellprojekts „Aufsuchende Gesund-heitsfürsorge für Obdachlose“ der Ärztekammer West-falen-Lippe, das in den Städten Bielefeld, Bochum, Dort-mund und Münster durchgeführt wurde, wird deutlich,dass neben formalen Hürden subjektive Motive wieAngst, Scham, Misstrauen, negative Erfahrungen imKontakt mit dem Arzt und der Pflegeperson und das Ge-fühl, gesund zu sein, ausschlaggebend dafür sind, dasswohnungslose Menschen vom Regelversorgungssystemnur sehr unzureichend erreicht werden. So gaben von denProjektnutzern nur 8,8 % an, in regelmäßiger medizini-scher Behandlung bei einem niedergelassenen Arzt zusein. 43,1 % nahmen keinerlei medizinische Versorgungdurch niedergelassene Ärzte wahr und 38,6 % besuchtenden Arzt unregelmäßig.22

Die aufsuchende Versorgung durch Ärzte vor Ort bein-haltet Erstkontakte auf der Strasse (medical-street-work)und Betreuung in Beratungsstellen, Notunterkünften undin offenen Tagestreffs. In diesen Versorgungsmodellen ar-beiten Ärzte, Pflegekräfte und Sozialarbeiterinnen undSozialarbeiter interdisziplinär zusammen.

Im Folgenden ein Überblick über die Versorgungsmo-delle:

– Arzt mit Praxis im sozialen Brennpunkt (z. B. Mün-chen)

– Arzt mit Praxis und speziellen Sprechstunden „vorOrt“ (z. B. Koblenz, Münster, Bremen)

– Arzt mit spezieller Ermächtigung zur ärztlichen Versorgung von wohnungslosen Menschen, z. B.Sprechstunden in Wohnheimen, Tagesaufenthaltsstät-ten, Teestuben, Arztmobil (z. B. Hamburg, Mainz,Frankfurt)

– Ärzte als Angestellte der Wohlfahrtsverbände (z. B.Berlin, Bielefeld)

– Ärzte als Angestellte des Öffentlichen Gesundheits-dienstes (z. B. Köln, Bremen)

– Ärzte als Angestellte oder Mitglieder von Vereinen,gegen Honorar oder ehrenamtlich (z. B. Köln, Ham-burg, Mainz, Bochum, Essen, Düsseldorf)

– Ärzte angestellt im Rahmen von Arbeitsbeschaffungs-massnahmen (z. B. Duisburg, Berlin)

VI.2.3 Erkenntnisse und Erfahrungen zu Wohnungsnotfällen aus einigen Ländern und Kommunen

In allen 16 Ländern hat die Vermeidung und Behebungvon Wohnungsnotfällen durch präventive bzw. nachge-hende Hilfemaßnahmen einen hohen Stellenwert. Eineexakte Bezifferung von Wohnungsnotfällen bzw. eine sta-tistische Erfassung ist aufgrund der vielschichtigen Le-benssituationen und Notlagen bis heute nicht möglich.

Beispielhaft werden daher an dieser Stelle fünf Länder an-geführt, die sich auf verschiedenste Weise mit der Daten-erfassung von Wohnungsnotfällen beschäftigen.

Nordrhein-Westfalen

Die jährliche Erhebung des Landes Nordrhein-Westfalenüber die Zahl der Menschen, die in Notunterkünften un-tergebracht sind, hat zum 30. Juni 1999 29 707 Personenund zum 30. Juni 2000 25 619 Personen in der Statistik alsobdachlos ausgewiesen (siehe Materialband Kap. VI.2);dies ist der niedrigste Stand seit Beginn der statistischenErfassung im Jahr 1965 und gegenüber dem jüngstenHöchststand Mitte der 90er-Jahre ein Rückgang von über50 %. So konnte beispielsweise die Obdachlosenzahl inDuisburg binnen zwei Jahren um 80 % gesenkt werden.

Das Sozialministerium Nordrhein-Westfalen unterstütztdie Städte und Gemeinden, die überörtlichen Träger derSozialhilfe und die Träger der freien Wohlfahrtspflege seit1996 mit dem Landesprogramm „Wohnungslosigkeit ver-meiden – dauerhaftes Wohnen sichern“, um Wohnungsnotund Obdachlosigkeit gezielt zu bekämpfen.

Das Landesprogramm hat drei Schwerpunkte:

– Wohnungslosigkeit vermeiden,

– bedarfsgerechte Wohnraumversorgung für Woh-nungsnotfälle sicherstellen,

– aufsuchende Hilfe- und Beratungsangebote für Woh-nungsnotfälle entwickeln, um sie mit wirkungsvol-len Maßnahmen der sozialen Arbeit tatsächlich zu er-reichen.

Die verstärkte Ausrichtung auf die Prävention von Woh-nungslosigkeit in Nordrhein-Westfalen zeigt Wirkung,wie auch die Zahlen der Obdachlosenstatistik belegen. InNordrhein-Westfalen konnten zwischen 1997 und 1999rund 37 % (= 4 004) der betroffenen Menschen innerhalbeines halben Jahres wieder die Notunterkunft verlassenund in eine eigene Mietwohnung ziehen. Als beispielhaftgilt in Nordrhein-Westfalen auch das Grundkonzept derZentralen Fachstelle. Hier werden alle Produkte und Leis-tungen zur Vermeidung und Bekämpfung von Wohnungs-losigkeit unter einer Leitungsverantwortung zusammen-gefasst. Dies betrifft insbesondere Produkte bzw.Leistungen, die bisher in den Bereichen Soziales, Woh-nungswesen und Ordnung angesiedelt waren.

An die Stelle mehrerer Fachbereiche bzw. Ämter tritt dieZentrale Fachstelle, die

– Mietschulden nach § 15a BSHG übernehmen kann,

– direkt auf Wohnungen zurückgreifen kann,

– Betroffene ordnungsrechtlich unterbringen, die eigeneWohnung beschlagnahmen bzw. in die eigene Woh-nung wieder einweisen kann,

– die Verantwortung für die Unterkünfte für Wohnungs-lose innehat, sowie

– weiter gehende Hilfen auslösen und sicherstellenkann.

22 Abschlussbericht Modellprojekt „Aufsuchende Gesundheitsfür-sorge für Obdachlose“ der Ärztekammer Westfalen-Lippe S. 39


Zielgruppe der Zentralen Fachstelle sind alle Wohnungs-notfälle.

Ein Beispiel für integrierte Aktivitäten auf diesem Hilfe-sektor bietet die Stadt Köln. Das Kölner Hilfesystem mitseiner großen Anzahl stationärer und ambulanter Hil-femöglichkeiten ist danach konzeptionell und von derKapazität her in der Lage, alle auf der Straße lebendenPersonen gemäß den individuellen Erfordernissen woh-nungs- und/oder betreuungsmäßig zu versorgen. Es gibtunter anderen einen „Kölner-Betten-Service“ (KöBeS),der die Unterbringung obdachloser Personen 24 Stundentäglich garantiert.

So wurde beispielsweise in Köln mit der Umsetzung einerKonzeption zur „Weiterentwicklung der Hilfe für Nicht-sesshafte“ vom Mai 1994 in den letzten Jahren das Ange-bot der ambulanten Hilfen erheblich erweitert, z. B. umStreetwork, Wohnen für seelisch behinderte Menschen,zielgruppenorientierte Wohnangebote, insbesondere fürDrogenabhängige, junge Trebegänger, sowie durch denAusbau niedrigschwelliger Hilfen in Kontakt- und Bera-tungsstellen, zugehende hauswirtschaftliche Hilfen im ei-genen Wohnraum, Versorgung der Zielgruppe durch denmobilen medizinischen Dienst des Gesundheitsamtes unddurch die Einrichtung einer Krankenwohnung bei einemfreien Träger.

Mit der Einrichtung der aktuell rund 500 Plätze in ziel-gruppenorientierten Wohnprojekten in ambulanten Hilfe-formen konnten stationäre Unterbringungen zunehmendvermieden werden. Bei den Trägern der freien Wohl-fahrtspflege sind in Köln über 60 Mitarbeiterinnen undMitarbeiter im ambulanten Hilfesegment nach § 72 BSHGtätig (aufsuchende Streetwork, Wohngruppen, Wohnhilfe-angebote und auch zugehende hauswirtschaftliche Hilfe).In enger Zusammenarbeit mit dem überörtlichen Trägerder Sozialhilfe wurden die notwendigen stationären Hil-fen neu strukturiert und auf die bestehenden Bedarfs-lagen zugeschnitten. Das bedeutet z. B. Umwandlung vonnicht mehr erforderlichen Heimplätzen für Personen nach§ 72 BSHG in kleine Heime, z. B. für seelisch Behindertegem. §§ 39 ff. BSHG.

Das ambulante Hilfesystem beginnt im Rahmen der auf-suchenden Streetworktätigkeit über kleinsträumige be-treute Wohngruppen bis hin zu zielgruppenorientiertenWohnhilfeprojekten. Die ambulanten und die stationärenHilfsangebote sind Teil eines komplementären KölnerGesamthilfesystems. Hierzu gehören neben den bereitsoben genannten stationären und ambulanten Hilfeformenauch die Fachberatungsstellen, ein Restaurantbetrieb,Einrichtungen für die körperliche Hygiene, ambulantemedizinische Dienste sowie eine angeschlossene Kran-kenstation.

Nach dem Ausbau der letzten sechs Jahre besteht für Kölndie Perspektive, das vorhandene System der Koordinie-rungs- und Steuerungsstelle für den Personenkreis zwi-schen dem betroffenen Amt für Wohnungswesen und demSozialamt weiter zu stärken und die eingeleiteten Syner-gieeffekte zu stabilisieren. Als notwendig hat sich darüberhinaus die intensivere Zusammenarbeit mit dem Bereich

der Jugendhilfe und dem Bereich der Hilfen in Beschäfti-gungs-, Qualifizierungs- und Arbeitsmaßnahmen sowieeine inhaltliche Ausrichtung innerhalb der Kommune er-wiesen.

Durch die Bildung der Koordinations- und Steuerungs-stelle konnten die reinen ordnungsrechtlich veranlasstenUnterbringungen nach dem OBG/NW, also die Unter-bringungen in Hotels ohne jede Betreuung deutlich zu-gunsten der individuell erforderlichen und häufig not-wendigen Hilfen nach § 72 BSHG reduziert werden.Personen, die nicht bereit oder in der Lage sind, Hilfennach § 72 BSHG zu akzeptieren, werden allerdings wei-terhin als „OBG-Fälle“ untergebracht.

Derzeit erhalten dort 1 500 Menschen Hilfe nach § 72BSHG in Form von persönlicher oder wirtschaftlicherHilfe. 300 Menschen sind im Rahmen des OBG in Hotelsuntergebracht.

Rheinland-Pfalz

Der Minister für Arbeit, Soziales und Gesundheit des Lan-des Rheinland-Pfalz, Florian Gerster, beschreibt im Vor-wort zu der Studie „Wohnungslose Menschen in Rhein-land Pfalz“ die Situation in Rheinland-Pfalz wie folgt:„Die öffentliche Diskussion über Armut in Rheinland-Pfalz und die regelmäßige Armutsberichterstattung derLandesregierung haben gezeigt, dass verlässliche Datenüber die auf der Straße lebenden Menschen fehlen. DasMinisterium für Arbeit, Soziales und Gesundheit gab da-her im Jahre 1998 die Studie „Wohnungslose Menschenin Rheinland-Pfalz“ in Auftrag.

Zweck des Forschungsauftrages war es, auf dem Wege ei-ner Stichtagserhebung festzustellen, wie hoch die tatsäch-liche Anzahl der Wohnungslosen in Rheinland-Pfalz ist.Gleichzeitig wurden ihre soziodemographische Strukturund ihre sozialräumliche Verteilung untersucht. Erfasstwurden Wohnungslose, die entsprechend der gesetzlichenBegrifflichkeit als Nichtsesshafte einzustufen waren.

Die Ergebnisse des Forschungsauftrags lassen sich wiefolgt zusammenfassen: Die Erhebung bei den Kommunenergab, dass sich die Zahl der Sozialhilfe beziehendenWohnungslosen in Rheinland-Pfalz auf 738 Personen be-lief. Hierunter waren 671 Männer und 67 Frauen. AlsGründe für Wohnungslosigkeit stehen Arbeitslosigkeit,Scheidung und Trennung sowie Alkohol- und Suchtpro-bleme im Vordergrund. Sie bilden schwerpunktmäßig diebiografischen Brüche, die zur Wohnungslosigkeit führenkönnen.

Die Studie zeigt, dass der Beschaffung von Wohnraumdurch öffentliche Stellen zentrale Bedeutung zukommt,auch wenn fehlende Wohnungen allein nicht die Ursachefür die Lage der Wohnungslosen sind. Die Vielfalt an Ein-richtungen und betreutem Wohnen biete dabei ein diffe-renziertes Angebot für die unterschiedlichsten Problemla-gen, welches dort greife, wo die Vermittlung in eigenenWohnraum nicht ohne weiteres möglich ist. Aber nichtnur das Dach über dem Kopf sei ein Schlüssel für die In-tegration. Besonders wichtig sei auch die Strukturierung


des Alltags durch Arbeit. Die Studie ergänzt insofern diepositiven Erfahrungen, die das Land mit der modellhaftenForderung von sozialversicherungspflichtigen Arbeits-plätzen gesammelt hat.

Dass die festgestellte Anzahl der Wohnungslosen inRheinland-Pfalz niedriger ausfällt als befürchtet wurde,sei sicherlich auch auf die intensive Tätigkeit der FreienWohlfahrtsverbände in Rheinland-Pfalz auf dem Gebietder Wohnungslosenhilfe zurückzuführen. Die partner-schaftliche Zusammenarbeit zwischen Land und Einrich-tungsträgern habe sich bewährt. Die Untersuchung habeaber auch gezeigt, dass in Zukunft verstärkt auf niedrig-schwellige Angebote und aufsuchende Sozialarbeit ge-achtet werden müsse.

Brandenburg

Das Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit undFrauen des Landes Brandenburg hat zur Problematik derWohnungslosigkeit eine Stichtagserhebung zum 30. Sep-tember 1997 bei allen Sozialämtern und Ordnungsämterndurchführen lassen. Von den 219 Gemeinden, in denensolche Behörden ihren Sitz hatten, stellten 128 (58 %) An-gaben zu Wohnungsnotfällen in ihrem Bereich zur Verfü-gung. Sie meldeten insgesamt 2 461 aktuell von Woh-nungslosigkeit betroffene Personen. Bei einem Rücklaufvon 58 % und einer Hochrechnung auf 100 % und gleich-zeitiger Unterstellung analoger Verhältnisse in den Ge-meinden des Landes Brandenburg, die sich an der Befra-gung nicht beteiligt haben, ist davon auszugehen, dass am30. September 1997 im Land Brandenburg ca. 3 300 Per-sonen aktuell von Wohnungslosigkeit betroffen waren.

Nach dieser Hochrechnung waren

– 63,9 % Männer

– 19,1 % Frauen

– 17,0 % Kinder

von Wohnungslosigkeit betroffen (Zahlenangaben ohneDunkelfeldschätzung, ohne Spätaussiedler in Aussiedler-unterkünften und wohnungslose Flüchtlinge mit länger-fristigem Aufenthaltsstatus/Duldung).

Aus den 128 Gemeinden, die sich an der Stichtags-erhebung beteiligt haben, wurde bekannt, dass gegen1 354 Haushalte im Zeitraum 1. Januar bis 30. September1997 Räumungsklagen durchgeführt wurden.

Auf der Grundlage des durch das Zweite Funktionalre-formgesetz geänderten AG – BSHG ist das Land alsüberörtlicher Träger der Sozialhilfe seit dem 1. Januar1995 für die Hilfe zur Überwindung besonderer sozialerSchwierigkeiten zuständig, soweit die Hilfe dazu be-stimmt ist, Nichtsesshafte sesshaft zu machen. Die Zu-ständigkeit betrifft dabei sowohl die Hilfen innerhalb ei-ner Anstalt, einem Heim oder gleichartigen Einrichtungenoder einer Einrichtung zur teilstationären Betreuung alsauch ambulante Hilfen außerhalb von Einrichtungen.Diese Ausführungsbestimmung zu § 100 BSHG hilft Zu-ständigkeitsprobleme, die oft zulasten der Betroffenen ge-hen, vermeiden.

Durch das Landesamt für Soziales und Versorgung Cott-bus, als der für das Land Brandenburg zuständigenBehörde für den überörtlichen Sozialhilfeträger werdenlandesweit in fünf Einrichtungen insgesamt 69 Plätze fürstationäre Maßnahmen der Sesshaftmachung bei Bedarfüber Entgelte finanziert. Daneben werden Maßnahmender ambulanten Sesshaftmachung über Entgelte an freieTräger bzw. örtliche Träger der Sozialhilfe sichergestellt.Einen Überblick über stationäre bzw. ambulante Hilfenzur Sesshaftmachung gibt Anhangschaubild VI.2.

Berlin

Die Statistik zur Wohnungslosigkeit in Berlin umfasstentsprechend den unterschiedlichen Erkenntnisinteressendes Aufgabengebietes jeweils zum Ende des Quartals(Stichtagserhebung)

– die so genannte „Personenstatistik“, d. h. Zahl der un-tergebrachten wohnungslosen Personen, differenziertnach Haushaltstypen, Alter, Dauer der Wohnungslo-sigkeit und früherem Wohnsitz,

– die so genannte „Haushaltsstatistik“, d. h. Zahl der un-tergebrachten wohnungslosen Haushalte, differenziertnach Haushaltstypen und Ort der Unterbringung,

– die Zahl der Mitteilungen über Kündigungen desMietverhältnisses,

– die Zahl der Haushalte mit Hilfen nach § 15a BSHG.

Der Kreis der untergebrachten Wohnungslosen umfasstenach der Statistik zur Wohnungslosigkeit in Berlin zumJahresende 1999 insgesamt 6 653 Personen bzw. 5 923Haushalte. Die Daten werden von den Berliner Be-zirksämtern auf freiwilliger Basis gemeldet. Indirekt wirddort aus der so genannten „Haushaltsstatistik“ abgeleitet,dass die Zahl derjenigen, die qualifizierte Hilfen nach § 72BSHG in Anspruch nehmen (stationäre und ambulanteHilfen) rd. 1 501 Haushalte umfasst (= 25 % aller unter-gebrachten wohnungslosen Haushalte). Die Zahl derjeni-gen Wohnungslosen, die lediglich Hilfe zum Lebensun-terhalt beziehen, ist in der Zahl von 4 422 Haushalten(Differenz zu 5 923 Haushalten) enthalten. Allerdings istdiese Zahl zu reduzieren um diejenigen mit eigenem Ein-kommen und ohne Anspruch auf Sozialhilfe (so genannte„Selbstzahler“ in den Einrichtungen). Diese Zahl wirdnicht erhoben und ist daher unbekannt.

Der Umfang der auf der Straße lebenden Menschen (18 Jahre und älter), die keinen oder nur einen sporadi-schen Kontakt zum Sozialamt haben und daher nicht nachder Statistik zur Wohnungslosigkeit in Berlin erfasst werden, wird in Berlin auf ca. 2 000 bis 4 000 Personen geschätzt. Diese nehmen so genannte niedrigschwelligeEinrichtungen in Anspruch, die mittels Zuwendungen(Leistungen auf freiwilliger Basis) von den Bezirken odervon der Senatsverwaltung gefördert werden. Hilfe zumLebensunterhalt oder Hilfe in besonderen Lebenslagennach dem BSHG wird von diesem Personenkreis in derRegel nicht beantragt, da der Kontakt zum Sozialamtüberwiegend gemieden wird.


Freistaat Sachsen

Um dem Problem der Obdachlosigkeit wirksam begegnenzu können, hat das Sächsische Staatsministerium für So-ziales, Gesundheit, Jugend und Familie wie bereits in denvergangenen Jahren eine Erhebung zur Obdachlosigkeitim Freistaat Sachsen zum Stichtag 31. Dezember 1999durchgeführt.

Nach der Stichtagserhebung des Freistaats Sachsen geltenMenschen als obdachlos, die ohne ausreichende eigeneUnterkunft (z. B. bei Verwandten oder Freunden) oder inObdachlosen- und sonstigen Unterkünften ohne Mietver-trag als Nutzungsberechtigte leben. Der Begriff Obdach-losigkeit geht bei der Erhebung weiter als die Definition,bei der davon ausgegangen wird, die betreffende Personhabe „kein Dach über dem Kopf“.

Im Freistaat Sachsen waren demnach am 31.Dezember1999 insgesamt 2 193 Bürgerinnen und Bürger obdachlos

gemeldet. Gegenüber dem Vorjahr mit 2 765 Obdachlosenbedeutet dies einen Rückgang um 572 Personen. Dies ent-spricht einer Abnahme (von ca. 20 %) von 61 auf nur noch49 Personen je 100 000 Einwohner. Von den insgesamt2 193 Betroffenen sind 1 464 Männer (minus 318 zumVorjahr), 416 Frauen (minus 111) und 313 Kinder (mi-nus 143). Von den 2 193 Betroffenen sind jedoch nur1 089 Personen im Sozialhilfebezug. Wie die Umfrage er-geben hat, sorgen die Kommunen jedoch dafür, dass Fa-milien mit Kindern nicht in Obdachlosenheimen, sondernin normalem Wohnraum untergebracht werden.

Die Ursachen für die Obdachlosigkeit sind dort u. a. Miet-schulden (50,6 %), mietwidriges Verhalten (8,9 %), Schei-dung (5,3 %), Arbeitslosigkeit (7,8 %) und Sucht (14,7 %).Gerade bei der Ursache „Sucht“ ist nach Jahren mit gleichbleibender Prozentzahl nun im Jahr 1999 eine Steigerungfestzustellen.


VI.3 Daten und FaktenAnhangtabel le VI.1

Gebäudestruktur des Wohnungsbestandes

Quelle: Eigene Berechnungen des BMVBW aus der Wohnungsstichprobe 1978 und der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998


Anhangtabel le VI.2

Größenstruktur des Wohnungsbestandes 1998

Quelle: Eigene Berechnungen des BMVBW aus der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998


noch Anhangtabel le VI.2



Anhangtabel le VI.4

Wohnflächenversorgung nach Haushaltsgröße

Quelle: Eigene Berechnungen des BMVBW aus den Wohnungsstichproben 1978 und 1993 sowie der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998

Anhangtabel le VI.3

Eigentümerquote1 nach Haushaltsgröße

1 Eigentümerhaushalte in % der Wohnungsinhaberhaushalte (Eigentümer- und Hauptmieter); bezieht man auch die Untermieter ein, erge-ben sich 1998 für Haushalte insgesamt Eigentümerquoten von 42,6 %/31,0 %/40,5 % (alte/neue Länder/Deutschland)

Quelle: Eigene Berechnungen des BMVBW aus den Wohnungsstichproben 1978 und 1993 sowie der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998


Anhangtabel le VI.5

Wohnungsversorgung von Familien und Senioren 1998

1 Kinder bis unter 18 Jahre2 Wegen zu geringer Fallzahl keine Angaben möglichQuelle: Eigene Berechnungen des BMVBW aus der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998

Anhangtabel le VI.7

Mietenstruktur 1998



Anhangtabel le VI.6

Ausstattung mit Sammelheizung 1998



Anhangtabel le VI.8

Miethöhe nach Baualter 1998

1 Alle Mietwohnungen einschließlich Untervermietungen. Für Hauptmieter allein betragen die Mieten 11, 11/9, 35/10, 75Quelle: Eigene Berechnungen des BMVBW aus der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998

Anhangtabel le VI.9

Eigentümerquote reicher Haushalte 1998

1 Oberstes Einkommensfünftel innerhalb der jeweiligen Haushaltsgrößengruppe (abgegrenzt für Deutschland insgesamt)Quelle: Eigene Berechnungen des BMVBW aus der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998


Anhangtabel le VI.11

Mietbelastung reicher Haushalte1 1998

1 Hauptmieterhaushalte in reinen Mietwohneinheiten2 Oberstes Einkommensfünftel innerhalb der jeweiligen Haushaltsgrößengruppe (abgegrenzt für Deutschland insgesamt)Quelle: Eigene Berechnungen des BMVBW aus der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998


Wohnflächenversorgung reicher Haushalte 1998

1 Oberstes Einkommensfünftel innerhalb der jeweiligen Haushaltsgrößengruppe (abgegrenzt für Deutschland insgesamt)Quelle: Eigene Berechnungen des BMVBW aus der Zusatzerhebung zum Mikrozensus 1998



Ausstattung einkommensschwacher Mieter mit Sammelheizung und Bad 1998

* Beim pauschalierten Wohngeld: Anteil der Haushalte mit SammelheizungQuelle: Wohngeldstatistik 1998


Wohnungsversorgung einkommensschwacher Haushalte mit und ohne Kinder 1998

Quelle: Wohngeldstatistik 1998



Schätzung der Zahl der Wohnungslosen 1994 bis 1999 durch die BAG-W

Quelle: Bundesarbeitsgemeinschaft Wohnungslosenhilfe, Bielefeld, 11. Juli 2000


Anhangschaubi ld VI.1

In nordrhein-westfälischen Obdachlosenunterkünften untergebrachte Personen 1980 bis 1999

Quelle: Landesamt für Datenverarbeitung und Statistik (LDS) NW



Anzahl der Personen, die stationäre Hilfe bzw. ambulante Hilfe gem. § 72 BSHG vom überörtlichen Trägerder Sozialhilfe erhalten haben

Im Rahmen dieser Zuständigkeit nach dem AG-BSHG Brandenburg wurden in den nachfolgenden Hilfefällen stationäre bzw. ambulante Hilfen zur Sesshaftmachung geleistet

Quelle: Angaben vom Ministerium für Arbeit, Soziales, Gesundheit und Frauen des Landes Brandenburg



Anzahl der obdachlosen Sozialhilfebezieher von 1993 bis 1999 Vergleich zur Zahl der Obdachlosen insgesamt

Stichtag 31. Dezember im Freistaat Sachsen

Quelle: Aus „Tischvorlage zur Regierungspressekonferenz am 24. Februar 2000 in Dresden des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales,Gesundheit, Jugend und Familie“ (SMS, Ref.43/Obdachlosenbericht 1999)Hinweis: Obdachlose haben teilweise vorrangige Leistungsansprüche gegen Dritte; persönliche Hilfen nach § 72 BSHG werden im Übrigenohne Rücksicht auf Einkommen und Vermögen gewährt § 72 (3) BSHG



Darstellung der häufigsten Ursachen für Obdachlosigkeit 1999 in % im Freistaat Sachsen

Quelle: Aus „Tischvorlage zur Regierungspressekonferenz am 24. Februar 2000 in Dresden des Sächsischen Staatsministeriums für Soziales,Gesundheit, Jugend und Familie“ (SMS, Ref.43/Obdachlosenbericht 1999)


VII. Gesundheitliche Situation und Pflegebedürftigkeit

VII.1 Die Gesetzliche KrankenversicherungDie Bundesrepublik Deutschland verfügt über ein be-währtes und funktionsfähiges System gesundheitlicherSicherung. Den entscheidenden Anteil an diesem Systemhat die gesetzliche Krankenversicherung (GKV). Rund90 % der Bevölkerung, das sind 72 Millionen Bürger, sindin der GKV versichert. Prägendes Kennzeichen der GKVist das Solidaritätsprinzip. Die Beiträge, die der Versi-cherte für seinen Krankenversicherungsschutz zu entrich-ten hat, richten sich nach seiner finanziellen Leistungsfä-higkeit; sie werden bemessen nach einem vomHundertsatz des Arbeitsentgelts. Alter, Geschlecht unddas gesundheitliche Risiko des Versicherten sind für dieBeitragshöhe unerheblich. Der Anspruch auf die medizi-nischen Leistungen der Krankenkasse ist unabhängig vonder Höhe der gezahlten Beiträge: Man bekommt nachdem Maße seiner Bedürfnisse und gibt nach dem Maßeseiner Leistungskraft.

Das Versicherungsverhältnis in der GKV ist in der Regelan ein Arbeitsverhältnis geknüpft. Anknüpfungspunktkann aber auch der Bezug von anderem Einkommen (z. B.Arbeitslosengeld, Rente, Versorgungsbezüge) oder diefreiwillige Zahlung von Beträgen sein. Schließlich sindbesondere Personengruppen (z. B. Landwirte, Studenten,behinderte Menschen) unter bestimmtem Voraussetzun-gen ebenfalls in den Schutz der Krankenversicherung ein-bezogen. Familienangehörige ohne eigenes oder gering-fügiges Einkommen werden beitragsfrei mitversichert.Wenn das versicherte Risiko der „Krankheit“ eintritt, istes Aufgabe der GKV, ihren Versicherten alle erforderli-chen Gesundheitsleistungen zu erbringen. Prinzipiell entscheidet der Gesetzgeber über den Umfang des Leis-tungskataloges. Welche Leistungen im Einzelfall medizi-nisch erforderlich sind, entscheidet aber der behandelndeArzt unter Beachtung des Prinzips der Wirtschaftlichkeitund der Qualität.

VII.2 Die Private KrankenversicherungDie Absicherung im Krankheitsfall für rd. 10 % der Be-völkerung, die nicht in der GKV versichert sind, erfolgtweitgehend im Rahmen der privaten Krankenversiche-rung (PKV) und in (z. T. ergänzenden) Sondersystemenfür bestimmte Berufsgruppen, wie z. B. im Rahmen desBeihilfesystems für Beamte und deren beihilfeberechtigteAngehörige. Die Beiträge in der PKV werden nach demAnwartschaftsdeckungsprinzip kalkuliert und unterBerücksichtigung von Alter, Geschlecht, Gesundheitszu-stand und gewünschten Versicherungsleistungen nachdem individuellen tariflichen Risiko der zu versicherndenPerson festgesetzt.

Die Leistungen der substitutiven PKV entsprechen imKernbereich (ambulante ärztliche und zahnärztliche Ver-sorgung, allgemeine Krankenhausleistungen) grundsätz-lich denen der GKV. Es können jedoch sowohl Selbst-

behalte als auch zusätzliche Leistungspakete (z. B. Wahl-leistungen im Krankenhaus) vereinbart werden. Vor demHintergrund der mit zunehmendem Alter bei PKV-Versi-cherten nicht selten ansteigenden Prämien wurde auf-grund gesetzlicher Vorschriften ein brancheneinheitlicherPKV-Standardtarif geschaffen, dessen Leistungsumfangder Art nach dem der GKV vergleichbar ist (ohne Wahl-leistungen), dessen Prämie auf den Höchstbeitrag derGKV begrenzt ist und den PKV-Versicherte unter be-stimmten Voraussetzungen ab dem 55. Lebensjahr in An-spruch nehmen können.

VII.3 Krankenhilfe

Personen, die nicht in der gesetzlichen Krankenversiche-rung versichert bzw. nicht als Familienangehörige mit-versichert oder nicht Mitglied einer privaten Krankenver-sicherung sind, wird im Krankheitsfall bei Vorliegen dereinkommens- und vermögensmäßigen VoraussetzungenKrankenhilfe nach dem Bundessozialhilfegesetz gewährt(§ 37 BSHG). Die Krankenhilfe hat im Wesentlichen eineErsatzfunktion zur gesetzlichen Krankenkasse. Ihre Leis-tungen sollen denjenigen der gesetzlichen Krankenversi-cherung entsprechen. Schließt die vorrangige gesetzlicheKrankenversicherung eine Leistung aus, kann auch derTräger der Sozialhilfe grundsätzlich diese Leistung nichtals Regelleistung erbringen. Der Sozialhilfeträger mussaber entsprechend dem in der Sozialhilfe geltenden Indi-vidualisierungs- und Bedarfsdeckungsprinzip dann überden Leistungsrahmen der gesetzlichen Krankenversiche-rung hinaus die Hilfe sicherstellen, wenn dies in beson-ders gelagerten Einzelfällen aufgrund besonderer Um-stände geboten und eine Hilfe nicht abweisbar ist.

Auch Versicherte können bei Vorliegen der sozialhilfe-rechtlichen Voraussetzungen Anspruch auf „aufstockende“Leistungen der Krankenhilfe haben. Das kann der Fallsein, wenn Leistungen der gesetzlichen Krankenkassennur die Zahlung von Zuschüssen, die Übernahme nur ei-nes Teils der Kosten oder eine Zuzahlung der Versicher-ten vorsehen und Härtefallregelungen nicht greifen. Die„Krankenhilfe“ mit Bruttoausgaben von 2,4 Mrd. DM(1998) steht unter Ausgabengesichtspunkten an dritterStelle der Hilfen in besonderen Lebenslagen, wenn auchmit deutlich geringerem Stellenwert als die „Eingliede-rungshilfe für Behinderte“ und die „Hilfe zur Pflege“. Siekam am Jahresende 1998 einem Personenkreis von301 608 Hilfeempfängern zugute, der zu 58 % aus Deut-schen und zu 42 % aus Ausländern besteht. Während dieZahl der deutschen Bezieher von Krankenhilfe (im frühe-ren Bundesgebiet) seit Ende der 80er-Jahre rückläufigwar, stieg die der ausländischen Empfänger bis 1993 starkan. Insbesondere die gesundheitliche Versorgung vonAsylbewerbern fand hier ihren Niederschlag, die unter-dessen allerdings aus dem Bereich der Sozialhilfe ausge-gliedert ist und in Form des Asylbewerberleistungsgeset-zes geregelt wird. Asylbewerber erhalten hiernach zurBehandlung akuter Erkrankungen und Schmerzzuständedie erforderliche ärztliche und zahnärztliche Behandlung.


VII.4 Schutz vor finanzieller Überforderung inder GKV

Die Härtefallregelungen in der gesetzlichen Krankenver-sicherung sorgen dafür, dass die Kranken und behindertenMenschen die medizinisch notwendige Versorgung invollem Umfang erhalten und durch gesetzliche Zuzahlun-gen (siehe Anhangtabelle VII.1) nicht unzumutbar belas-tet werden. Versicherte mit geringem Einkommen sinddeshalb auf Antrag von Zuzahlungen vollständig oderteilweise zu befreien.

Zu den Härtefallregelungen im Einzelnen:

Vollständige Befreiung (Sozialklausel)

Die Krankenkasse hat Versicherte von der Zuzahlung zuArznei-, Verband-, Heil- und Hilfsmitteln, Fahrkosten so-wie zu stationären Vorsorge- und Rehabilitationskurenund dem Eigenanteil beim Zahnersatz zu befreien, wenndie Versicherten unzumutbar belastet würden. Eine Be-freiung von der Zuzahlung bei Krankenhausbehandlungist nicht vorgesehen, da die Zuzahlung auf höchstens 14 Tage im Jahr begrenzt ist.

Eine unzumutbare Belastung liegt bei Versicherten vor,deren monatliche Bruttoeinnahmen zum Lebensunterhalt2001 1 792 DM nicht überschreiten. Die Einkommens-grenze erhöht sich für im gemeinsamen Haushalt lebendeAngehörige. Dabei werden nur Ehegatten und familien-versicherte Kinder mitgezählt. Für ein Ehepaar sind dies2 464 DM, für ein Ehepaar mit einem Kind 2 912 DM. Fürjeden weiteren Angehörigen kommen 448 DM hinzu. DieEinkommensgrenze ist dynamisiert, d. h. sie steigt jedesJahr mit der allgemeinen Einkommensentwicklung. Zu-grunde zu legen ist das Familienbruttoeinkommen.

Bei Versicherten, die

– laufende Hilfe zum Lebensunterhalt nach dem Bun-dessozialhilfegesetz (§§ 11, 21, 22 BSHG),

– ergänzende Hilfe zum Lebensunterhalt im Rahmender Kriegsopferfürsorge nach dem Bundesversor-gungsgesetz,

– Arbeitslosenhilfe nach dem Recht der Arbeitsförde-rung,

– Ausbildungsförderung nach dem Bundesausbildungs-förderungsgesetz (BAföG),

– Ausbildungsförderung nach dem Recht der Arbeits-förderung,

– Ausbildungsförderung nach den Regelungen für dieArbeits- und Berufsförderung Behinderter (Bundes-anstalt für Arbeit)

erhalten oder

– in einem (Senioren-, Pflege-) Heim oder einer ähnli-chen Einrichtung zulasten der Sozialhilfe oder derKriegsopferfürsorge versorgt werden,

wird von Gesetzes wegen unterstellt, dass sie unzumutbarbelastet sind. Sie sind unabhängig von ihren individuellenEinkommensverhältnissen von der Zuzahlungspflicht zu

befreien und haben Anspruch auf volle Kostenüber-nahme.

Kinder unter 18 Jahren sind ebenfalls von Zuzahlungenfür Arznei-, Verband-, Heil- und Hilfsmittel und zu sta-tionären Vorsorge- und Rehabilitationskuren und außer-dem von der 14-tägigen Zuzahlung im Krankenhaus be-freit.

Teilweise Befreiung (Überforderungsklausel)

Die teilweise Befreiung erstreckt sich auf Zuzahlungen zuArznei-, Verband- und Heilmitteln sowie Fahrkosten. Da-durch sollen auch die Versicherten, die nicht unter dievollständige Befreiung fallen, vor einer finanziellenÜberforderung geschützt werden. Wer die Einkommens-grenzen für die vollständige Befreiung überschreitet, demwerden Eigenbeteiligungen in Höhe von höchstens 2 v. H.des zu berücksichtigenden Bruttoeinkommens zugemu-tet. Der Gesetzgeber geht dabei von einem Familienbrut-toeinkommen aus. Deshalb kommt es auch darauf an, wieviele Personen dem gemeinsamen Haushalt angehörenund von dem Familienbruttoeinkommen leben müssen –denn für jeden Familienangehörigen wird auch ein Frei-beitrag berücksichtigt. Er beträgt 2001 für den ersten An-gehörigen 8 064 DM und für jeden weiteren Angehörigen5 376 DM jährlich. Diese Freibeträge werden vom Fami-lienbruttoeinkommen abgezogen. So macht der zumut-bare Eigenanteil je nach Familiengröße einen anderen Be-trag aus. Im Rahmen der Überforderungsklausel ist einebesondere Regelung für chronisch Kranke vorgesehen.

Für Versicherte, die wegen derselben Krankheit in Dauer-behandlung sind und ein Kalenderjahr lang Zuzahlungenin Höhe von mindestens 1 v. H. der jährlichen Bruttoein-nahmen zum Lebensunterhalt aufbringen mussten, entfal-len die Zuzahlungen zu notwendigen Fahrkosten sowie zuArznei-, Verband- und Heilmitteln nach Ablauf des erstenJahres für die weitere Dauer dieser Behandlung. Der Weg-fall der Zuzahlungspflicht gilt nur für den chronisch Kran-ken. Für die übrigen Familienangehörigen gelten die all-gemeinen Regelungen über die Zusammenrechnung derZuzahlungen bis zu der Belastungsgrenze von 2 v. H. derjährlichen Bruttoeinnahmen zum Lebensunterhalt.

Beim Zahnersatz gibt es eine gleitende Härtefallregelung.Danach übernimmt die Krankenkasse den Betrag des Ei-genanteils des Versicherten, der das Dreifache der Diffe-renz zwischen den monatlichen Bruttoeinnahmen zumLebensunterhalt nach § 62 Fünftes Buch Sozialgesetz-buch (SGB V) und der zur vollständigen Befreiung nach§ 61 SGB V maßgebenden Einnahmegrenze übersteigt.

VII.5 Die gesetzliche UnfallversicherungBei Eintritt eines Arbeitsunfalls oder einer Berufskrank-heit ist es Aufgabe der gesetzlichen Unfallversicherung,die Gesundheit und die Leistungsfähigkeit der Versicher-ten mit allen geeigneten Mitteln wieder herzustellen undsie oder ihre Hinterbliebenen durch Geldleistungen zuentschädigen. Um dem Eintritt eines Versicherungsfallesentgegenzuwirken und arbeitsbedingte Gesundheitsge-fahren zu verhüten, haben die Unfallversicherungsträger


einen umfassenden Präventionsauftrag (SGB VII). Dabeiarbeiten sie mit den Krankenkassen zusammen.

VII.6 Das PflegeversicherungssystemIm Mai 1994 hat das deutsche Parlament eine fast 20-jährige Diskussion über die soziale Absicherung derBürgerinnen und Bürger im Pflegefall zum Abschluss ge-bracht und nach einem schwierigen Gesetzgebungsver-fahren die Einführung einer Pflegeversicherung zum1. Januar 1995 beschlossen. Mit der Einführung der Pfle-geversicherung wurde die letzte große Lücke in der so-zialen Versorgung in der Bundesrepublik Deutschland ge-schlossen. Die Leistungen aus der Versicherung wurdenstufenweise eingeführt: Seit 1. April 1995, also drei Mo-nate nach dem Start der Pflegeversicherung, haben Pfle-gebedürftige, die zu Hause gepflegt werden, Ansprücheauf Leistungen der häuslichen Pflege; seit 1. Juli 1996 be-stehen auch für Pflegebedürftige in stationärer PflegeLeistungsansprüche gegen die Pflegeversicherung.

Ziele der Pflegeversicherung

Mit der Pflegeversicherung werden vor allem folgendeZiele verfolgt:

– Das Risiko der Pflegebedürftigkeit wird vergleichbarden Versicherungen gegen Krankheit, Unfall und Ar-beitslosigkeit sowie zur Sicherung des Alterseinkom-mens sozial abgesichert.

– Die aus der Pflegebedürftigkeit entstehenden physi-schen, psychischen und finanziellen Belastungen wer-den abgemildert. Die Pflegeversicherung soll eineGrundversorgung sicherstellen, die im Regelfall aus-reicht, die pflegebedingten Aufwendungen abzu-decken, und dadurch gewährleisten, dass in der weitüberwiegenden Zahl der Fälle die Betroffenen auf-grund der Pflegebedürftigkeit nicht mehr auf Sozial-hilfe angewiesen sind.

– Die Pflegeversicherung soll der künftigen demogra-phischen Entwicklung, die durch steigende Lebens-erwartung und die Zunahme des Anteils der älterenMenschen gekennzeichnet ist, Rechnung tragen.

– Den Pflegebedürftigen soll möglichst lange das Ver-bleiben in der gewohnten häuslichen und familiärenUmgebung ermöglicht werden. Die Pflegeversiche-rung stellt daher vorrangig Hilfen zur häuslichenPflege zur Verfügung.

– Die soziale Sicherung der nicht erwerbsmäßigen Pfle-gepersonen (z. B. Angehörige, Nachbarn) soll verbes-sert werden, um die Pflegebereitschaft im häuslichenBereich zu fördern. Damit soll der hohe Einsatz derPflegepersonen anerkannt werden, die wegen derPflegetätigkeit auch häufig auf eine eigene Berufs-tätigkeit ganz oder teilweise verzichten.

– Die Pflegeversicherung und ihre Leistungen sollendazu beitragen, dass die Pflegeinfrastruktur in derBundesrepublik Deutschland weiter auf- und ausge-baut wird.

Organisation der Pflegeversicherung/Sozialhilfe alsAuffangnetz

Die Pflegeversicherung wird als neuer eigenständigerZweig der Sozialversicherung (5. Säule) und im Rahmeneiner privaten Pflege-Pflichtversicherung durchgeführt.Dabei gilt der Grundsatz: Wer in der gesetzlichen Kran-kenversicherung versichert ist, gehört der sozialen Pflegeversicherung an. Wer in einer privaten Krankenver-sicherung mit Anspruch auf allgemeine Krankenhausleis-tungen versichert ist, muss seit dem 1. Januar 1995 eineprivate Pflegeversicherung abschließen. Da auch weiterePersonengruppen, die über Sondersysteme gegen das Ri-siko Krankheit versichert sind, entweder der sozialen oderder privaten Pflege-Pflichtversicherung zugewiesen sind,erfasst der Versicherungsschutz der Pflegeversicherungnahezu die gesamte Bevölkerung. Damit haben die rund80 Mio. Bundesbürger einen Versicherungsschutz beiPflegebedürftigkeit, den es vorher nicht gab. Wenn imEinzelfall keine oder nicht ausreichende Leistungen derPflegeversicherung erbracht werden und der Pflegebe-dürftige oder seine unterhaltspflichtigen Angehörigennicht über genügend Eigenmittel verfügen, um die ver-bleibenden Kosten für einen notwendigen und angemes-senen Pflege- und Betreuungsbedarf zu tragen, könnenzur individuellen Bedarfsdeckung nach wie vor die Leis-tungen der Sozialhilfe in Anspruch genommen werden.Die Sozialhilfe ist im bewährten System der sozialen Si-cherung das Auffangnetz für die Gewährleistung einesmenschenwürdigen Lebens, wenn der Einzelne nichtmehr in der Lage ist, für sich selbst zu sorgen (siehe Be-richt Teil A Kap. II).

Pflegebedürftigkeit im Sinne der Pflegeversicherung

Pflegebedürftig im Sinne der Pflegeversicherung sinddiejenigen Menschen, die bei den gewöhnlichen und re-gelmäßig wiederkehrenden Verrichtungen des täglichenLebens dauerhaft, voraussichtlich für mindestens sechsMonate, in erheblichem oder höherem Maße auf Hilfe an-gewiesen sind. Die Feststellung der Pflegebedürftigkeiterstreckt sich auf die vier Bereiche:

– die Körperpflege,

– Ernährung,

– Mobilität und

– hauswirtschaftliche Versorgung.

Für die Leistungsgewährung werden die pflegebedürfti-gen Personen einer der drei folgenden Pflegestufen zuge-ordnet:

– Pflegebedürftige der Pflegestufe I (erheblich Pflege-bedürftige) sind Personen, die bei der Körperpflege,der Ernährung oder der Mobilität für wenigstens zweiVerrichtungen aus einem oder mehreren Bereichenmindestens einmal täglich der Hilfe bedürfen und zu-sätzlich mehrfach in der Woche Hilfen bei der haus-wirtschaftlichen Versorgung benötigen.

– Pflegebedürftige der Pflegestufe II (Schwerpflegebe-dürftige) sind Personen, die bei der Körperpflege, der


Ernährung oder der Mobilität mindestens dreimal täg-lich zu verschiedenen Tageszeiten der Hilfe bedürfenund zusätzlich mehrfach in der Woche Hilfen bei derhauswirtschaftlichen Versorgung benötigen.

– Pflegebedürftige der Pflegestufe III (Schwerstpflege-bedürftige) sind Personen, die bei der Körperpflege,der Ernährung oder der Mobilität täglich rund um dieUhr, auch nachts, der Hilfe bedürfen und zusätzlichmehrfach in der Woche Hilfen bei der hauswirtschaft-lichen Versorgung benötigen. Ausschlaggebend fürdie Zuordnung zu einer der drei Pflegestufen ist derHilfebedarf bzw. der Zeitaufwand, den ein Familien-angehöriger oder eine andere nicht als Pflegekraft aus-gebildete Pflegeperson für die erforderlichen Leistun-gen in den Bereichen Körperpflege, Ernährung,Mobilität (Grundpflege) sowie der hauswirtschaftli-chen Versorgung benötigt.

Der Zeitaufwand muss wöchentlich im Tagesdurchschnitt

1. in der Pflegestufe I mindestens 90 Minuten betragen;hierbei müssen auf die Grundpflege mehr als 45 Mi-nuten entfallen,

2. in der Pflegestufe II mindestens drei Stunden betra-gen; hierbei müssen auf die Grundpflege mindestenszwei Stunden entfallen,

3. in der Pflegestufe III mindestens fünf Stunden betra-gen; hierbei müssen auf die Grundpflege mindestensvier Stunden entfallen.

Pflegebedürftige der Pflegestufe III können darüber hi-naus in besonders gelagerten Einzelfällen als Härtefall an-erkannt werden, wenn

– die Grundpflege für den Pflegebedürftigen auch desNachts nur von mehreren Pflegekräften gemeinsam(zeitgleich) erbracht werden kann oder

– Hilfe bei der Körperpflege, der Ernährung oder derMobilität mindestens sieben Stunden täglich, davonwenigstens zwei Stunden in der Nacht, erforderlich ist.

Ob und in welchem Umfang ein Mensch pflegebedürftigist, wird im Rahmen einer Begutachtung durch den Medi-zinischen Dienst der Krankenversicherung festgestellt.Hierzu führt dieser eine Untersuchung des Pflegebedürf-tigen in dessen Wohnbereich durch.

Leistungen bei ambulanter oder stationärer Pflege

Durch die Beitragszahlungen erwirbt jeder Versicherte ei-nen Rechtsanspruch darauf, dass er die nach dem Rechtder Pflegeversicherung vorgesehenen Hilfen bei Eintrittder Pflegebedürftigkeit erhält. Dabei spielen die Einkom-mens- und Vermögensverhältnisse sowie das Alter desVersicherten keine Rolle.

Die Leistungen der Pflegeversicherung richten sich nachder Pflegestufe und danach, ob jemand ambulant oder sta-tionär gepflegt werden muss. Dabei gilt vorrangig derGrundsatz „ambulante Pflege vor stationärer Pflege“.

In der sozialen Pflegeversicherung steht dem Pflegebe-dürftigen bei häuslicher Pflege ein Wahlrecht zwischenPflegeeinsätzen durch einen professionellen Pflegedienstoder eine Geldleistung, mit der der Pflegebedürftige dieerforderliche Pflege in geeigneter Weise selbst sicher-stellt, zu. Auch eine Kombination von Sach- und Geldleis-tungen ist möglich.

Die Geldleistung beträgt je nach Pflegestufe 400 DM,800 DM oder 1 300 DM monatlich. Für die Inan-spruchnahme von Pflegediensten, die mit der Pflegeversi-cherung direkt abrechnen, stehen je nach Pflegestufe biszu 750 DM, 1 800 DM oder 2 800 DM, in Härtefällen biszu 3 750 DM monatlich zur Verfügung.

Das Leistungsangebot für die häusliche Pflege enthält da-rüber hinaus noch weitere Leistungen wie die Finanzie-rung einer Ersatzpflege im Falle der Verhinderung oderErkrankung der Pflegeperson, die Übernahme von Kostenfür den Besuch einer Tagespflegeeinrichtung, sowie un-entgeltliche Pflegekurse für Angehörige.

Wenn stationäre Pflege erforderlich ist, zahlt die Pflege-versicherung für die Aufwendungen der Grundpflege, dersozialen Betreuung und der medizinischen Behandlungs-pflege je nach Pflegestufe 2 000 DM, 2 500 DM oder2 800 DM, in Härtefällen 3 300 DM monatlich. Die Kos-ten für Unterkunft und Verpflegung muss der Versicherteallerdings – wie bei der häuslichen Pflege auch – selbsttragen.

In der privaten Pflege-Pflichtversicherung gibt es nurGeldleistungen oder eine der Höhe des Wertes der Sachleistung nach gleiche Kostenerstattung bei Inan-spruchnahme von zugelassenen Pflegediensten.

Beiträge

Die Ausgaben der sozialen Pflegeversicherung werdendurch Beiträge der Mitglieder und der Arbeitgeber, derRentenversicherungs- oder anderer Sozialleistungsträgerfinanziert. Wie hoch die Beiträge sind, hängt von den beitragspflichtigen Einkommen (Lohn, Gehalt, Renteetc.) ab. Dabei gilt die Beitragsbemessungsgrenze derKrankenversicherung. Diese lag im Jahr 2000 bei monat-lich 6 450 DM in den alten und 5 325 DM in den neuenLänder.

Der Beitragssatz beträgt zur Zeit 1,7 % der beitrags-pflichtigen Einnahmen.

Die Beitragszahlung erfolgt wie in der gesetzlichen Kran-kenversicherung: Der Arbeitgeber behält den Pflegeversi-cherungsbeitrag vom Lohn oder Gehalt ein und überweistihn an die Krankenkassen. In allen Bundesländern (außerin Sachsen) wurde zur Kompensation der Belastungen derArbeitgeber der Buß- und Bettag als gesetzlicher Feiertagabgeschafft. Vor diesem Hintergrund gilt der Grundsatzder hälftigen Beitragstragung, das heißt von den 1,7 % tra-gen Arbeitnehmer und Arbeitgeber jeweils 0,85 %. InSachsen, wo kein Feiertag gestrichen wurde, trägt der Ar-beitnehmer 1,35 % und der Arbeitgeber 0,35 %.


Bei Rentnern übernimmt der Rentenversicherungsträgerdie Hälfte des Beitrags. Privat krankenversicherte Rent-ner erhalten einen Beitragszuschuss nach ihrem Renten-zahlbetrag.

Wer als Beschäftigter freiwillig in der gesetzlichen Kran-kenversicherung versichert ist, erhält von seinem Arbeit-geber als Beitragszuschuss die Hälfte des Beitrages, dener aus dem Arbeitsentgelt zur sozialen Pflegeversicherungzahlen muss. Einen Beitragszuschuss in gleicher Höhe er-halten auch die Beschäftigten, die in der privaten Pflege-versicherung pflichtversichert sind, jedoch begrenzt aufdie Hälfte des Betrages, den der Beschäftigte für seineprivate Pflegeversicherung zu zahlen hat.

Unterhaltsberechtigte Kinder und Ehegatten sind im Rah-men der Familienversicherung beitragsfrei mitversichert,wenn ihr monatliches Gesamteinkommen höchstens630 DM beträgt.

Bei Beziehern von Arbeitslosengeld, Arbeitslosenhilfe,Eingliederungsgeld, Eingliederungshilfe für Spätaussied-ler, Unterhaltsgeld und Altersübergangsgeld übernimmtdie Bundesanstalt für Arbeit, bei Rehabilitanden der Re-habilitationsträger, bei Behinderten in Einrichtungen derTräger der jeweiligen Einrichtung und bei Empfängernvon sonstigen Sozialleistungen zum Lebensunterhalt derzuständige Sozialhilfeträger die Beiträge.

Private Pflege-Pflichtversicherung

Die Prämien zur privaten Pflege-Pflichtversicherung rich-ten sich nicht nach dem Einkommen. Sie sind vom Le-bensalter beim Eintritt in die Versicherung abhängig. DieHöchstprämie ist gesetzlich festgelegt. Sie darf nichthöher sein als der Höchstbeitrag in der sozialen Pflege-versicherung (ab 1. Januar 2000 109,65 DM monatlich).In den neuen Ländern gilt entsprechend der dort niedrige-ren Beitragsbemessungsgrenze auch ein niedrigererHöchstbeitrag (ab 1. Januar 2000 90,53 DM monatlich).Für Personen, die erst nach dem 1. Januar 1995 Mitgliedeines privaten Krankenversicherungsunternehmens wur-den bzw. werden, gilt die Begrenzung auf die Höchstprä-mie nach einer Vorversicherungszeit von fünf Jahren in derprivaten Kranken- oder Pflegeversicherung. Beamte, dieim Pflegefall auch Anspruch auf Beihilfeleistungen haben,zahlen nicht mehr als die Hälfte dieses Höchstbetrages.

Die Beiträge gelten einheitlich für Männer und Frauen.Für Verheiratete, bei denen nur ein Ehepartner erwerbstä-tig ist oder ein Ehepartner mit seiner Erwerbstätigkeit dieGeringfügigkeitsgrenze nicht überschreitet, darf der Bei-trag zur privaten Pflegeversicherung nicht mehr als 150 vom Hundert des Höchstbeitrages zur sozialen Pfle-geversicherung betragen, wenn sie bei Einführung derPflegeversicherung privat krankenversichert waren. Kin-der sind wie in der sozialen Pflegeversicherung beitrags-frei mitversichert.

Hilfe zur Pflege nach dem Bundessozialhilfegesetz

Mit der Einführung der Pflegeversicherung am 1. Januar1995 wurde die Absicherung des Risikos der Pflegebe-

dürftigkeit auf eine neue Grundlage gestellt. Durch diesesvorrangige Versicherungssystem werden seit dem 1. April1995 Leistungen bei häuslicher Pflege, teilstationärerPflege und Kurzzeitpflege und seit 1. Juli 1996 auch Leis-tungen für stationäre Pflege gewährt. Bis zum Eintritt derLeistungen der Pflegeversicherung hatte die Sozialhilfedie Hauptlast für die Absicherung des Risikos der Pflege-bedürftigkeit zu tragen. Die Pflegeversicherung stelltihrem Wesen nach allerdings nur eine Grundabsicherungdar. Wenn die betragsmäßig begrenzten Leistungen derPflegeversicherung zur Sicherstellung der Pflege nichtausreichen, sichert die Sozialhilfe bei Bedürftigkeit so-wohl im ambulanten als auch im stationären Bereich inErgänzung zur Pflegeversicherung den gesamten pflege-rischen Bedarf einschließlich der Kosten für Unterkunftund Verpflegung sowie Investitionskosten des Hilfesu-chenden ab. Darüber hinaus kommen auch für Pflegebe-dürftige, die nicht den Grad der erheblichen Pflegebe-dürftigkeit der Pflegestufe I erreichen und deswegenkeine Leistungen der Pflegeversicherung erhalten kön-nen, unter bestimmten Voraussetzungen Leistungen derHilfe zur Pflege nach dem Bundessozialhilfegesetz in Be-tracht, da diese zum Teil bei geringerer Pflegebedürftig-keit einsetzen.

Die Sozialhilfe unterstützt pflegebedürftige Personen, in-dem sie die mit der Pflege verbundenen Kosten über-nimmt oder abmildert. „Pflegebedürftigkeit“ bedeutethäufig die langfristige Angewiesenheit auf Hilfe in dertäglichen Lebensführung infolge einer körperlichen, gei-stigen oder seelischen Krankheit oder Behinderung (§ 68Abs. 1 BSHG). Das Risiko der Pflegebedürftigkeit steigtmit zunehmendem Alter rapide an. In der Regel überneh-men Angehörige einen erheblichen Teil der Pflege undhauswirtschaftlichen Versorgung, zum Teil unter Nutzungprofessioneller ambulanter Dienste und Einrichtungen derTages- oder Kurzzeitpflege. Ein Wechsel zu vollstationä-rer Pflege wird in der Regel dann erforderlich, wenn sichder Pflegebedarf erheblich erhöht oder wenn Angehörigenicht zur Verfügung stehen bzw. sich durch die Pflegeüberlastet fühlen.

Die Hilfe zur Pflege unterstützt (unter Berücksichtigungder Einkommensgrenzen nach § 79 bzw. § 81 BSHG) vor-rangig die häusliche Pflege (§ 69 in Verbindung mit § 3aBSHG), und zwar in Form von Pflegegeld oder der Über-nahme angemessener Kosten für (private oder professio-nelle) Pflegepersonen sowie durch Hilfsmittel und Bei-tragszahlungen für eine angemessene Alterssicherung derPflegeperson, wenn diese nicht anderweitig gesichert ist.Wenn häusliche Pflege nicht mehr ausreicht (oder gegen-über zumutbarer stationärer Unterbringung mit unverhält-nismäßigen Mehrkosten verbunden wäre; vgl. § 3a Satz 2BSHG), übernimmt die Hilfe zur Pflege die Aufwendun-gen für die stationäre Pflege.

Parallel zum Inkrafttreten der Pflegeversicherung wurdendie Pflegebedürftigkeitskriterien und die Höhe des Pflegegeldes in § 69a BSHG mit den entsprechenden Be-stimmungen des SGB XI harmonisiert, sodass den Leis-tungsempfängern nach SGB XI vor allem in häuslichenPflegefällen häufig keine Hilfe zur Pflege mehr zusteht.


Diese ist nun – abgesehen von einer vorübergehend wirk-samen Besitzstandswahrung beim Pflegegeld – im We-sentlichen nur noch zuständig

– für Kranke und Behinderte, die voraussichtlich fürweniger als sechs Monate der Pflege bedürfen oder ei-nen geringeren Hilfebedarf (als nach Pflegestufe I des§ 15 SGB XI vorausgesetzt) haben oder die der Hilfefür andere Verrichtungen als nach § 68 Abs. 5 BSHGbedürfen,

– in Fällen kostenintensiver (Schwerst-)Pflege, für diedie nach oben hin begrenzten Leistungen der Pflege-versicherung nicht ausreichend sind,

– für die Finanzierung der nicht von der Pflegeversiche-rung übernommenen Kosten für Unterkunft und Ver-pflegung sowie Investitionskosten bei der Pflege inEinrichtungen sowie

– für nicht pflegeversicherte Personen.

Durch die vorrangig gewährten Leistungen der Pflege-versicherung sind die Sozialhilfeträger erheblich entlastetworden.

Die Kosten bei Pflegebedürftigkeit wiesen bis zur Ein-führung der Pflegeversicherung hohe, teilweise zweistel-lige Steigerungsraten auf. Das Inkrafttreten der Pflege-

versicherung (SGB XI) im Jahre 1995 führte daher zu ei-nem deutlichen Rückgang der Aufwendungen in diesemHilfebereich. Unmittelbare Auswirkungen werden wei-terhin von strukturellen Maßnahmen zur Kostendämp-fung im stationären Bereich erwartet: An Stelle des frühe-ren Kostendeckungsprinzips ist seit Januar 1999 dieÜbernahme von Vergütungen für stationäre Leistungendurch den Sozialhilfeträger an eine dreifache Leistungs-,Vergütungs- und Prüfungsvereinbarung geknüpft (vgl.§ 93 Abs. 2 sowie § 93a BSHG). Die Neuregelung derPflegesatzbemessung hat inzwischen auch zu einer deut-lichen Dämpfung der Kostenentwicklung in diesem Be-reich geführt.

Mit Bruttoausgaben in Höhe von 5,7 Mrd. bzw. 12,6 %der Gesamtausgaben stellte die Hilfe zur Pflege im Jahre1999 immer noch einen nennenswerten Kostenfaktor derSozialhilfe dar – wenn auch die Zahl der Leistungsemp-fänger in diesem Bereich (bundesweit 222 231 Empfän-ger am Jahresende 1998) nicht in gleicher Weise ins Ge-wicht fällt. Die Empfängerzahlen der Hilfe zur Pflegewaren im Vergleich zu den Ausgaben in der Vergangen-heit in deutlich geringem Maße gestiegen. Sie sind jedochebenfalls infolge der Pflegeversicherung zurückgegan-gen, obwohl die Zahl der Pflegebedürftigen aufgrund derdemographischen Entwicklung tendenziell steigt.


VII.7 Daten und FaktenAnhangtabel le VII.1

Zuzahlungen auf einen Blick

Quelle: Bundesministerium für Gesundheit


Anhangtabel le VII.2

Unterschicht und Risikofaktoren sowie ausgewählte Krankheiten und Inanspruchnahmeverhalten (Referenzgruppe OR=1: Oberschicht)

xxx p < 0,001xx p < 0,005x p < 0,05n. s. p > = 0,051 für Männer und Frauen ab 35 Jahren2 für Frauen ab 19 Jahren, für Männer ab 44 JahrenQuelle: Bundesgesundheitssurvey 1998



Arbeitslosigkeit und Risikofaktoren sowie ausgewählte Krankheiten (Referenzgruppe OR=1: Voll Erwerbstätige)

Quelle: Bundesgesundheitssurvey 1998



Arbeitslosigkeit, gesundheitliche Merkmale und Zufriedenheit




Häufigkeit somatischer Erkrankungen bei stationär-psychiatrischen Patienten in Baden-Württemberg 1984 bis 1986

Quelle: Hewer u. a. 1991


Entwicklung der Zahl der Vollarbeiter, der meldepflichtigen Arbeitsunfälle, der tödlichen Arbeitsunfälle undder Häufigkeiten von Arbeitsunfällen und tödlichen Arbeitsunfällen

Quelle: Bericht der Bundesregierung über den Stand von Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit und über das Unfall- und Berufskrank-heitsgeschehen in der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1998



Entwicklung der Zahl der Vollarbeiter, der Anzeigen auf Verdacht einer Berufskrankheit, der anerkannten Berufskrankheiten und der neuen Rentenfälle

Quelle: Bericht der Bundesregierung über den Stand von Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit und über das Unfall- und Berufskrank-heitsgeschehen in der Bundesrepublik Deutschland im Jahre 1998


Ausgewählte Arbeitsbelastungen an Arbeitsplätzen nach Wirtschaftsabteilungen in Deutschland (Schwerpunkte) in % je Wirtschaftsabteilung und Gesamt

Quelle: Bundesinstitut für berufliche Bildung (BIBB) und Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB): Erwerb und Verwertung be-ruflicher Qualifikationen, Repräsentativerhebung 1998 und 1999.



Schwerpunktmäßige Beschwerden betroffener Erwerbstätiger in % aller Befragten

(n = 34 335)Quelle: Bundesinstitut für Berufsbildung (BIBB) und Institut für Arbeitsmarkt- und Berufsforschung (IAB), Repräsentativerhebung „Erwerbund Verwertung beruflicher Qualifikationen“, 1998/1999

1 stationäre Leistungen erst ab 1. Juli 1996 eingeführt. Zahlenwert unbekannt– nichts vorhandenQuelle: Bundesministerium für Gesundheit, PV-Statistik

Drucksache

14/5990– 406

–D


ahlperiodeAnhangtabel le VII.10

Leistungsempfänger der sozialen Pflegeversicherung in Deutschland am Jahresende nach Pflegestufen

Deutscher B


– 407–

Drucksache

14/5990Anhangtabel le VII.11

Leistungsempfänger der sozialen Pflegeversicherung in Deutschland im Jahresdurchschnitt nach Leistungsarten (errechnet aus Leistungstagen)1,2

1 Abweichungen in den Summen durch Rundungen2 Einschließlich Mehrfachzählungen durch den gleichzeitigen Bezug mehrerer Leistungen3 2. Halbjahr wegen Beginn der stationären Leistungen ab 1. Juli 96. Zahlenwert unbekannt– nichts vorhandenQuelle: Bundesministerium für Gesundheit, PV-Statistik



Pflegebedürftige in Privathaushalten – Haushaltsnettoeinkommen von Pflegehaushalten im Vergleich zur Gesamtbevölkerung

1 Repräsentativergebnisse der Infratest-Mehrthemenbefragungen 1998. Zahlenwert unbekanntQuelle: Infratest-Repräsentativerhebung 1998



Empfänger von Hilfe zur Pflege nach dem BSHG am Jahresende

1 Mehrfachzählungen wurden soweit erkennbar ausgeschlossenQuelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 13, Reihe 2 Sozialhilfe, 1994 ff.



Empfänger/-innen von Hilfe zur Pflege nach dem BSHG außerhalb und innerhalb von Einrichtungen während des Jahres

* Für das Berichtsjahr 1994 fehlen die Angaben von Hamburg und Bremen; die aus Niedersachsen waren lückenhaft** Für das Berichtsjahr 1995 fehlen die Daten aus BremenQuelle: Statistisches Bundesamt: Fachserie 13, Reihe 2, Sozialhilfe 1994 ff.



Ausgaben der Sozialhilfe für Hilfe zur Pflege

Hinweis: Es ist zu beachten, dass ab 1994 die Ausgaben für Asylbewerber nicht mehr in der Sozialhilfestatistik enthalten sind. Asylbewerbererhalten seit Einführung des Asylbewerberleistungsgesetzes am 1. November 1993 anstelle der Sozialhilfe Leistungen nach dem Asylbewer-berleistungsgesetz.Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 13, Reihe 2 Sozialhilfe, 1994 ff.


Anhangschaubi ld VII.1

Klassenunterteilung nach Bildungsstand aus den Angaben der Studienteilnehmerzu Schul- und Berufsbildung



VIII. Behinderung

VIII.1 Rechtsgrundlagen für behinderte Menschen

Das Grundgesetz für die Bundesrepublik Deutschland si-chert allen Menschen unabhängig von Ursache, Art undSchwere einer eventuellen Behinderung in gleicher Weisedie Beachtung ihrer Menschenwürde, das Recht auf Le-ben und körperliche Unversehrtheit, die freie Entfaltungihrer Persönlichkeit, die Beachtung des Sozialstaats-grundsatzes und die gleiche Behandlung durch die öffent-liche Gewalt zu. Das allgemeine Gleichbehandlungsgebotdes Artikels 3 Abs. 1 des Grundgesetzes (GG), das dieGleichheit aller Menschen vor dem Gesetz gewährleistet,wurde durch eine im November 1994 in Kraft getretenespezielle Regelung zugunsten behinderter Menschen er-gänzt, indem Artikel 3 Abs. 3 folgender Satz angefügtwurde: „Niemand darf wegen seiner Behinderung be-nachteiligt werden.”

Nach § 10 des Ersten Buches Sozialgesetzbuch – SGB I –hat jeder, der körperlich, geistig oder seelisch behindert istoder dem eine solche Behinderung droht, unabhängig vonder Ursache seiner Behinderung ein „soziales Recht“ aufdie Hilfe, die notwendig ist, um

– die Behinderung abzuwenden, zu beseitigen, zu bes-sern, ihre Verschlimmerung zu verhüten oder ihre Fol-gen zu mildern, und um

– ihm einen seinen Neigungen und Fähigkeiten entspre-chenden Platz in der Gemeinschaft, insbesondere imArbeitsleben, zu sichern.

Dieses „soziale Recht“ ist nicht nur als Rechtsgrundsatzzur Auslegung und Anwendung des Sozialrechts, sonderndarüber hinaus als Leitlinie der Rehabilitations- und Be-hindertenpolitik in der Bundesrepublik Deutschland all-gemein anerkannt. Unter den Grundsätzen, die aus ihmabzuleiten sind, sind hervorzuheben

– das Ziel der Integration der behinderten Menschen indie Gesellschaft,

– der Grundsatz der Finalität, nach dem die notwendi-gen Hilfen jedem behinderten und von Behinderungbedrohten Menschen unabhängig von der Ursache derBehinderung geleistet werden müssen, auch wenn fürdiese Hilfen unterschiedliche Träger und Institutionenmit unterschiedlichen Leistungsvoraussetzungen zu-ständig sind,

– der Grundsatz einer möglichst frühzeitigen Interven-tion, nach dem entsprechend den im Einzelfall gege-benen Möglichkeiten und Notwendigkeiten Ausmaßund Auswirkungen der Behinderung möglichst geringzu halten und nicht vermeidbare Auswirkungen so gutwie möglich auszugleichen sind, und

– der Grundsatz der individuellen Hilfe, die auf die kon-krete Bedarfssituation jedes einzelnen behindertenund von Behinderung bedrohten Menschen zuge-

schnitten und dieser Bedarfssituation mit geeignetenMitteln gerecht werden muss.

Ähnlich formulierte Zielsetzungen wie in § 10 des ErstenBuches Sozialgesetzbuch finden sich auch in den Geset-zen, die Leistungen zur Eingliederung behinderter Menschen im Einzelnen regeln, so in §§ 10 und 11 des Ge-setzes über die Angleichung der Leistungen zur Rehabili-tation und in § 39 des Bundessozialhilfegesetzes. Für dieKranken-, Unfall- und Pflegeversicherung sowie für dieSozialhilfe ist außerdem als Ziel gesetzlich festgelegt,Pflegebedürftigkeit zu vermeiden oder zu mindern. DerGrundsatz „Rehabilitation vor Pflege“ sowie der Grund-satz „Rehabilitation vor Rente“ gelten nicht nur dann,wenn der Bedarf von Pflegebedürftigkeit bzw. Rente ein-getreten ist, sondern bereits im Vorfeld.

VIII.2 Leistungen für behinderte MenschenHilfen zur Eingliederung behinderter oder von Behinde-rung bedrohter Menschen ins Arbeitsleben und in die Ge-sellschaft insgesamt werden oft zusammenfassend als„Rehabilitation“ bezeichnet. In einem weiten Verständnisumfassen diese Hilfen alle Vorgänge, Leistungen und Ge-staltungen von Lebensumständen, die auf die in § 10 desSGB I genannten Ziele gerichtet sind. Den Kern der Re-habilitation bilden die besonderen Sozialleistungen, diewegen Art oder Schwere einer Behinderung an behin-derte oder von Behinderung bedrohte Menschen zumZwecke ihrer Rehabilitation und Eingliederung geleistetwerden.

Die Übernahme des dreistufig aufgebauten Behinderten-begriffs der Weltgesundheitsorganisation in das deutscheRecht verdeutlicht die unterschiedlichen Ansatzpunktefür Hilfen

– im Bereich der drohenden oder vorliegenden Schädi-gungen durch Prävention wie zum Beispiel gesund-heitsgerechtes Verhalten, Unfallverhütung und andereFormen der Vermeidung oder Senkung von Risiken,durch Vorsorgemaßnahmen, durch Rettungsdiensteoder durch Maßnahmen der medizinischen Behand-lung und Rehabilitation,

– im Bereich der Funktionsbeeinträchtigungen durchHilfen zur Kompensation der Beeinträchtigungen,zum Beispiel orthopädische Hilfsmittel, Funkti-onstraining oder technische Hilfen zur Arbeitsplatz-ausstattung,

– im Bereich der Behinderungen selbst etwa dadurch,dass Barrieren vermieden oder abgebaut werden oderdass ein Beruf gewählt wird, der trotz Funktionsein-schränkungen die Berufsausübung ermöglicht oder er-leichtert.

Die Sozialleistungen zur Rehabilitation und Eingliede-rung behinderter und von Behinderung bedrohter Men-schen sind in der Bundesrepublik Deutschland nicht ei-nem eigenständigen Sozialleistungsbereich übertragen,sondern eingebettet in die sonstigen Aufgaben einer Viel-zahl von Sozialleistungsträgern mit teils gleichen, teils


unterschiedlichen Rehabilitationszielen. Insbesonderewerden die in § 29 des SGB I zusammenfassend aufge-führten Sozialleistungen erbracht, und zwar

– medizinische Leistungen durch die Kranken-, dieRenten- und die Unfallversicherung sowie die Trägerder sozialen Entschädigung bei Gesundheitsschäden,

– berufsfördernde Leistungen durch die Bundesanstaltfür Arbeit, die Renten- und die Unfallversicherung so-wie die Träger der sozialen Entschädigung bei Ge-sundheitsschäden,

– Leistungen zur allgemeinen sozialen Eingliederungdurch die Unfallversicherung, die Träger der sozialenEntschädigung bei Gesundheitsschäden und die Ju-gend- und die Sozialhilfe.

Auf eine Darstellung des teilweise abweichenden Rechtsder Alterssicherung der Landwirte wird aus Gründen derÜbersichtlichkeit in diesem Bericht verzichtet.

Die Sozialhilfe – und für psychisch behinderte Kinder undJugendliche die Jugendhilfe – treten aufgrund ihrer um-fassenden Aufgabenstellung dann als „Ausfallbürge“ ein,wenn behinderte Menschen zu dem im Bundessozialhil-fegesetz und in der Eingliederungshilfe-Verordnungnäher bezeichneten Personenkreis der wesentlich behin-derten Menschen gehören, keine Ansprüche gegen vor-rangige Sozialleistungsträger bestehen und die Aufbrin-gung der Mittel aus eigenem Einkommen und Vermögennicht zumutbar ist.

Schwerbehinderte Menschen können zu ihrer beruflichenEingliederung – außer berufsfördernden Leistungen zurRehabilitation, wenn deren Voraussetzungen gegebensind – auch besondere zusätzliche Leistungen erhalten,zum Beispiel technische Hilfsmittel oder Arbeitsplatzaus-

stattungen; diese werden aus der Ausgleichsabgabe be-stritten, die beschäftigungspflichtige Arbeitgeber ab-führen, wenn sie ihrer Pflicht zur Beschäftigung schwer-behinderter Menschen nicht oder nur unzureichendnachkommen. Insbesondere bei der Aufgabe, die Aus-gliederung schwerbehinderter Menschen aus dem Berufs-leben zu vermeiden, kommt den Hauptfürsorgestelleneine wichtige Rolle zu.

Obwohl das Gesetz über die Angleichung der Leistungenzur Rehabilitation (Rehabilitations-Angleichungsgesetz)aus dem Jahr 1974, das die Träger der Kranken-, derPflege-, der Renten- und der Unfallversicherung, der so-zialen Entschädigung sowie die Bundesanstalt für Arbeiterfasst (derzeit jedoch nicht die Sozialhilfe), die von deneinzelnen Trägern im Rahmen ihrer Zuständigkeit nachden verschiedenen Leistungsgesetzen zu erbringendenLeistungen in vielen Punkten einander angleicht, sinddoch noch viele Probleme ungelöst.

Nachteile des gegliederten Systems sind die

– ungleichen Leistungen der einzelnen Träger sowohldem Gegenstand als auch dem Umfang nach;

– Schwierigkeiten, den zuständigen Träger im geglie-derten System herauszufinden und sich in diesem Sys-tem zu orientieren;

– Verzögerungen in der Leistungsgewährung, insbeson-dere beim Zusammenwirken mehrerer Leistungsträger.

Die Bundesregierung hat deshalb in ihrer Koalitionsver-einbarung vom 20. Oktober 1998 beschlossen, das Rechtder Rehabilitation und Teilhabe behinderter Menschen ineinem Sozialgesetzbuch IX zusammenzufassen und wei-terzuentwickeln (siehe dazu im Bericht Teil B Kap.VIII.1).


VIII.3 Daten und FaktenAnhangtabel le VIII.1

Schwerbehinderte Menschen nach dem Alter, dem Geschlecht und der Art der Behinderung (Dezember 1999)

Quelle: Statistisches Bundesamt; Fachserie 13, R 5.1, 1999 nach § 53 Abs. 1 SchwbG wird die Statistik nur alle 2 Jahre durchgeführt


Anhangtabel le VIII.2

Schwerbehinderte Menschen am 31. Dezember 1999 nach Ursache der schwersten Behinderung, Grad der Behinderung und Geschlecht

Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 13, R 5.1, 1999



Persönliches Nettoeinkommen von behinderten Frauen nach Region in den Jahren 1996 bis 1998

1) Im Tableau werden nur die tatsächlich erhobenen Fallzahlen ausgewiesen.Quelle: Live – Frauen mit Behinderung, 1999, S. 90



Häusliche Wohnformen von Frauen mit Behinderung in den Jahren 1997 bis 1998 in Deutschland

Quelle: Live – Frauen mit Behinderung, 1999, S. 82


IX. Zuwanderung

IX.1 Das Sozio-ökonomische Panel als Datenbasis zur Einkommensverteilungbei Ausländerinnen und Ausländern

Einige amtliche Statistiken (Bevölkerungsstatistik, To-desursachenstatistik und Statistik der meldepflichtigenErkrankungen) sind zwar nach Nationalität der Merk-malsträger gegliedert, unterscheiden aber nur zwischendeutsch und nicht deutsch. Defizite in der migrationsbe-zogenen Gesundheitsstatistik erschweren Aussagen zuder gesundheitlichen Situation von Migranten.

Im Sozio-ökonomischen Panel (SOEP) wurden bereits fürdie Ausgangsstichprobe im Jahr 1984 in den alten Län-dern die Ausländer und Ausländerinnen in die Längs-schnittbefragung einbezogen. Damit wird das Gros derMitte der 80er-Jahre in Deutschland lebenden Ausländerrepräsentiert, die meist infolge der gezielten Anwerbungder 60er- und 70er-Jahre in die Bundesrepublik kamen,und zwar aus den Ländern Italien, Griechenland, Spanien,Jugoslawien und der Türkei. Andere Nationalitäten wur-den im Rahmen der zufälligen Kontaktierung innerhalbder deutschen Stichprobe erfasst.

Demographische Veränderungen werden im SOEP bei deransässigen Bevölkerung durch ein Weiterverfolgungs-konzept abgebildet, indem alle in bestehenden Befra-gungshaushalten und deren Abspaltungen (infolge Tren-nung oder Auszug aus dem elterlichen Haushalt) lebendenPersonen direkt befragt beziehungsweise (bei Geburt oderZuzug von Kindern) aufgenommen werden. Auf dieseWeise werden natürliche Bevölkerungsbewegungen in-nerhalb der SOEP-Haushalte sowie Wanderungen inner-halb des Erhebungsgebiets automatisch registriert. Aller-dings werden mit diesem WeiterverfolgungskonzeptZuwanderungen nur insoweit angemessen erfasst, sofernsie mit bestehenden SOEP-Haushalten auch in Kontaktkommen. Dies ist für große Teile der umfangreichen Zu-wanderungen von Aussiedlern und Asylbewerbern, diegegen Ende der 80er- und zu Beginn der 90er-Jahre vorallem in die alten Länder eingewandert sind, nicht ge-währleistet.

Um auch diese Gruppen angemessen zu erfassen, wurdein den Jahren 1994/95 eine eigene Zuwandererstichprobefür das SOEP gezogen, sodass ab Mitte der 90er-JahreAusländer und Migranten auch in ihrer inzwischen ge-genüber den 80er-Jahren stark veränderten Struktur wie-der angemessen repräsentiert sind. Zuzügler aus Spanienund Griechenland, die Mitte der 80er Jahre einen durch-aus nennenswerten Umfang innerhalb der Ausländerpo-pulation ausmachten, sind vielfach zurückgewandert. DieGruppe der ebenfalls von vornherein im SOEP überpro-portional erfassten Haushalte aus Jugoslawien hat zurzeitder Balkankonflikte und des Kosovo-Krieges meist kurz-fristig erhebliche Zuwanderungen erlebt. Ähnliches giltfür die innerhalb der türkischen Teilstichprobe erfasstekurdische Bevölkerung in Deutschland. Zuwanderungenaus Osteuropa waren bis Mitte der 80er-Jahre empirisch

kaum vertreten, sie stellen heute aber einen erheblichenTeil der in Deutschland lebenden Zuwanderungen dar.

Um die Veränderung der Lebensbedingungen der auslän-dischen Bevölkerung auf Grundlage des SOEP angemes-sen zu beschreiben, wird folgende Vorgehensweise ge-wählt: Die grundlegenden Auswertungen beziehen sichauf Ausländerhaushalte, d. h. Haushalte in denen mindes-tens eine Person im Alter von 17 und mehr Jahren mit aus-ländischer Nationalität lebt. Diesen so definierten Aus-länderhaushalten werden die autochthonen Haushalte derdeutschen Bevölkerung gegenübergestellt, in denen alleerwachsenen Haushaltsmitglieder die deutsche Staatsan-gehörigkeit besitzen. Die so definierten Ausländerhaus-halte schließen sowohl Zuzüge aus westlichen Industrie-nationen wie auch osteuropäische Zuwanderungen oderZuzüge aus Entwicklungsländern gleichermaßen ein.Umgekehrt werden Zuwanderungen von Aussiedlern in-nerhalb der deutschen Haushalte gezählt.

Aus den genannten erhebungstechnischen Gründen kon-zentrieren sich die Auswertungen auf die beiden Zeit-punkte, in denen die heterogene ausländische Bevölke-rung im SOEP jeweils am besten repräsentiert wird: dasist zu Beginn der Erhebung in der Mitte der 80er-Jahre so-wie nach Einbeziehen der Zuwandererstichproben in derzweiten Hälfte der 90er-Jahre.

IX.2 Rechtsgrundlagen für die Aufnahme vonSpätaussiedlern

Eine Aufnahme nach dem Bundesvertriebenengesetz(BVFG in der Fassung der Bekanntmachung vom 2. Juni1993 – BGBl. I S. 829) erfolgt seit 1990 ausschließlichdurch Erteilung von Aufnahmebescheiden und ist seit1993 nur noch als Spätaussiedler möglich. NichtdeutscheEhegatten und Abkömmlinge können seit 1993 in denAufnahmebescheid des Spätaussiedlers einbezogen wer-den. Sie erwerben dann mit ihrer Aufnahme – wie dieSpätaussiedler selbst – zunächst den Deutschen-Status imSinne von Art. 116 Abs. 1 GG und mit Erteilung der Be-scheinigung nach § 15 BVFG die deutsche Staatsan-gehörigkeit.

Eine Aufnahme von Spätaussiedlerinnen und Spätaus-siedlern kommt grundsätzlich nur in Betracht, wenn dieAntragstellerin oder der Antragsteller ununterbrochen biszur Entscheidung über seinen Antrag in einem Aussied-lungsgebiet lebt.

Als Spätaussiedler finden gem. § 4 BVFG nur deutscheVolkszugehörige im Sinne von § 6 BVFG Aufnahme. Wernach dem 31. Dezember 1923 geboren ist, ist deutscherVolkszugehöriger im Sinne dieser Vorschrift regelmäßignur, wenn er von einem deutschen Staatsangehörigen oderdeutschen Volkszugehörigen abstammt,

1. ihm die Eltern, ein Elternteil oder andere Verwandtebestätigende Merkmale, wie Sprache, Erziehung, Kul-tur vermittelt haben und


2. er sich bis zum Verlassen der Aussiedlungsgebiete zurdeutschen Nationalität erklärt, sich bis dahin auf an-dere Weise zum deutschen Volkstum bekannt hat odernach dem Recht des Herkunftsstaates zur deutschenNationalität gehörte.

Die deutsche Volkszugehörigkeit setzt voraus, dass demBetroffenen bereits in der Familie deutsche Sprachkennt-nisse vermittelt wurden. Dabei ist es unschädlich, wenndie deutsche Sprache nur in Form eines Dialektes be-herrscht wird. Am Bekenntnis zum deutschen Volkstumfehlt es regelmäßig, wenn sich der Betroffene mit eineranderen als der deutschen Nationalität in seinem Inlands-pass hat verzeichnen lassen. Antragsteller aus anderenStaaten als den Nachfolgestaaten der früheren Sowjet-union oder den baltischen Staaten müssen nach § 4 Abs. 2BVFG neben ihrer deutschen Volkszugehörigkeit zusätz-lich nachweisen, dass sie speziell wegen ihrer deutschenVolkszugehörigkeit noch fortwirkenden Benachteiligun-gen unterliegen.

Die Aufnahme des nichtdeutschen Ehegatten oder der Ab-kömmlinge eines Spätaussiedlers durch Einbeziehung indessen Aufnahmebescheid ist von engen, gesetzlich zuge-lassenen Ausnahmen abgesehen nur vor der Ausreise derbeteiligten Personen aus dem Herkunftsgebiet möglich.Die Möglichkeit der gemeinsamen Aufnahme von Ehe-gatten und Abkömmlingen zusammen mit den Spätaus-siedlern wird noch ergänzt durch die ausländerrechtlichenRegelungen zum Familiennachzug, die es dem mit einemAufnahmebescheid einreisenden Spätaussiedlerbewerbererlauben, im Regelfall auch seine minderjährigen Stief-kinder, die minderjährigen Stiefkinder eines einbezo-genen Abkömmlings und seine Schwiegerkinder nachDeutschland mitzubringen.

Nach der Aufnahme der Betroffenen ist der Nachzug vonAngehörigen grundsätzlich nur noch nach dem Auslän-derrecht möglich, das generell den Zuzug von ausländi-schen Angehörigen zu einem Deutschen regelt.

IX.3 Regelungen des Bundessozialhilfe-gesetzes für Ausländer/-innen

In der Bundesrepublik Deutschland lebende bedürftigeAusländer und Ausländerinnen haben auch grundsätzlichAnspruch auf Sozialhilfe; dieser ist in § 120 Bundesso-zialhilfegesetz (BSHG) geregelt, soweit sie nicht demPersonenkreis angehören, für den das Asylbewerberleis-tungsgesetz gilt.

Danach ist Ausländern, die sich in der BundesrepublikDeutschland tatsächlich aufhalten, Hilfe zum Lebensun-terhalt, Krankenhilfe, Hilfe für werdende Mütter undWöchnerinnen und Hilfe zur Pflege nach dem BSHG zugewähren, sofern sie nicht in der Lage sind, sich aus ei-genen Kräften oder mit Unterstützung von anderen wiez. B. von Unterhaltspflichtigen oder von Trägern andererSozialleistungen selbst zu helfen.

Auf andere Leistungen wie z. B. auf Eingliederungshilfefür Behinderte haben Ausländer in der Regel keinenRechtsanspruch. Im Übrigen kann Sozialhilfe gewährt

werden, soweit dies im Einzelfall gerechtfertigt ist. AuchAusländer müssen, wie deutsche Sozialhilfeempfänger,ihre persönlichen und finanziellen Verhältnisse offen le-gen. Ebenfalls müssen sie ihren Lebensunterhalt vorran-gig durch eigene Arbeit sichern, soweit nicht gesetzlicheRegelungen dem entgegenstehen.

Des Weiteren bestimmt das Bundessozialhilfegesetz, dassAusländer, die sich in die Bundesrepublik Deutschlandbegeben haben, um Sozialhilfe zu erlangen, keinen An-spruch auf Sozialhilfe haben. Im Falle einer Krankheitsoll ihnen aber Krankenhilfe gewährt werden, wenn dieszur Behebung eines lebensbedrohlichen Zustandes oderfür die dringend gebotene Behandlung einer schwerenKrankheit erforderlich ist.

IX.4 Das Asylbewerberleistungsgesetz – gesetzliche Rahmenbedingungen

In der Bundesrepublik Deutschland lebende Ausländerin-nen und Ausländer haben grundsätzlich wie Deutsche beiBedürftigkeit Anspruch auf Sozialhilfe, dies galt, wennauch eingeschränkt, bis 1993 auch für Asylbewerber. Seitdem 1. November 1993 erhalten jedoch Asylbewerberund andere Ausländer/-innen, die nicht über einen verfes-tigten Aufenthaltsstatus verfügen, anstelle der SozialhilfeLeistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG). Auch diese Leistungen werden einkommens-abhängig gewährt, d. h. Anspruchsberechtigte, die überEinkommen und Vermögen verfügen, haben dieses vor-rangig einzusetzen.

Die Grundleistungen nach dem AsylbLG sind gegenüberden Leistungen nach dem Bundessozialhilfegesetz abge-senkt, weil sich Leistungsberechtigte nach dem AsylbLGtypischerweise in der Bundesrepublik Deutschland nurvorübergehend aufhalten, sodass ihnen keine Leistungenzur Integration in die deutsche Gesellschaft gewährt wer-den müssen. Die darüber hinausgehenden besonderenLeistungen sind gegenüber der Hilfe in besonderen Le-benslagen eingeschränkt: Bei akuten Erkrankungen undSchmerzzuständen erhalten sie im Wesentlichen Leistun-gen wie Versicherte, weitere Hilfen in besonderen Le-benslagen stehen ihnen aber nur ausnahmsweise zu.

Der berechtigte Personenkreis und die Form der Leistun-gen wurden durch das erste Gesetz (vom 26. Mai 1997)und das zweite Gesetz (vom 25. August 1998) zur Ände-rung des Asylbewerberleistungsgesetzes modifiziert; seitdem 1. September 1998 beinhaltet das Asylbewerberleis-tungsgesetz folgende Kernpunkte:

– Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetzerhalten Asylbewerber, Bürgerkriegsflüchtlinge undvollziehbar ausreisepflichtige Ausländer/-innen (auchwenn sie im Besitz einer Duldung sind; § 1 AsylbLG).

– Die Sicherung des Lebensunterhalts erfolgt für dieDauer von drei Jahren vorrangig durch Sachleistun-gen. Bei einer Unterbringung außerhalb von Aufnah-meeinrichtungen können die Leistungen, soweit esnach den Umständen erforderlich ist, auch in Formvon Wertgutscheinen, von anderen vergleichbaren un-


baren Abrechnungen oder von Geldleistungen ge-währt werden. Zusätzlich erhalten die Leistungsbe-rechtigten zur Deckung persönlicher Bedürfnisse destäglichen Lebens einen monatlichen Geldbetrag (§ 3AsylbLG).

– Auch der Umfang der Leistungen im Krankheitsfallist, verglichen mit den Leistungen der Sozialhilfe,eingeschränkt. So werden erforderliche ärztliche undzahnärztliche Behandlungen nur bei akuten Erkran-kungen und Schmerzzuständen gewährt; eine Versor-gung mit Zahnersatz erfolgt nur, soweit dies im Ein-zelfall aus medizinischen Gründen unaufschiebbar ist(§ 4 AsylbLG).

– In besonderen Fällen werden Asylbewerbern, Bürger-kriegsflüchtlingen und vollziehbar ausreisepflichtigenAusländern Leistungen entsprechend der Sozialhilfegewährt. Vollziehbar ausreisepflichtige Ausländer/-in-nen, die aus von ihnen zu vertretenden Gründen nichtabgeschoben werden können (z. B. wegen Passver-nichtung), erhalten nur die im Einzelfall nach den Um-ständen unabweisbar gebotenen Leistungen.

Für den berechtigten Personenkreis sieht das Asylbewer-berleistungsgesetz folgende Leistungen vor:

– Ein Asylbewerber kann nach § 3 Asylbewerberleis-tungsgesetz Grundleistungen erhalten: Der notwen-dige Bedarf an Ernährung, Unterkunft, Heizung, Klei-dung, Gesundheits- und Körperpflege und Gebrauchs-und Verbrauchsgütern des Haushalts wird grundsätz-lich durch Sachleistungen gedeckt. Zusätzlich erhal-ten Leistungsberechtigte bis zur Vollendung des 14. Lebensjahres 40 DM, vom Beginn des 15. Le-bensjahres an 80 DM monatlich als Geldbetrag zurDeckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Le-bens. Kommen Sachleistungen nicht in Betracht, sokann eine Gutschein- oder Geldleistung erbracht wer-den. Sie beträgt für den Haushaltsvorstand 360 DM,für Haushaltsangehörige bzw. Kinder bis zur Vollen-dung des 7. Lebensjahres 220 DM und für Haushalts-angehörige vom Beginn des 8. Lebensjahres an310 DM im Monat. Die Höhe dieser Geldleistungenist seit 1993 unverändert. Zusätzlich werden die not-wendigen Kosten für Miete, Heizung und Hausratübernommen.

In speziellen Bedarfssituationen werden gemäß §§ 4 bis 6AsylbLG folgende Leistungen gewährt:

– Zur Behandlung akuter Erkrankungen und Schmerz-zustände sind die erforderliche ärztliche und zahnärzt-liche Behandlung einschließlich der Versorgung mitArznei- und Verbandmitteln sowie sonstiger zur Ge-nesung, zur Besserung oder zur Linderung vonKrankheiten oder Krankheitsfolgen erforderlichenLeistungen zu gewähren. Eine Versorgung mit Zahn-ersatz erfolgt nur, soweit dies im Einzelfall aus medi-zinischen Gründen unaufschiebbar ist.

– Werdenden Müttern und Wöchnerinnen sind ärztlicheund pflegerische Hilfe und Betreuung, Hebammen-hilfe, Arznei-, Verband- und Heilmittel zu gewähren.

– In Aufnahmeeinrichtungen und in vergleichbaren Ein-richtungen sollen Arbeitsgelegenheiten zur Verfügunggestellt werden. Für die zu leistende Arbeit wird eineAufwandsentschädigung von 2 DM je Stunde ausge-zahlt.

– Sonstige Leistungen können insbesondere gewährtwerden, wenn sie im Einzelfall zur Sicherung des Le-bensunterhalts oder der Gesundheit unerlässlich, zurDeckung besonderer Bedürfnisse von Kindern gebo-ten oder zur Erfüllung einer verwaltungsrechtlichenMitwirkungspflicht erforderlich sind. Die Leistungensind als Sachleistungen, bei Vorliegen besondererUmstände als Geldleistung zu gewähren.

– Leistungsberechtigte nach dem Asylbewerberleis-tungsgesetz in seiner seit dem 1. Juni 1997 geltendenFassung erhalten unter bestimmten VoraussetzungenLeistungen entsprechend dem Bundessozialhilfege-setz anstelle der Leistungen nach dem AsylbLG. Hier-für ist erforderlich, dass sie über eine Dauer von ins-gesamt 36 Monaten, frühestens beginnend am 1. Juni1997, Grundleistungen erhalten haben, dass ihre Aus-reise nicht erfolgen kann und dass aufenthaltsbeen-dende Maßnahmen nicht vollzogen werden können,weil humanitäre, rechtliche oder persönliche Gründeoder das öffentliche Interesse entgegenstehen (§ 2AsylbLG). Hier geht es um Fälle, in denen sich Leis-tungsberechtigte nach dem Asylbewerberleistungsge-setz für eine längere Zeit in der BundesrepublikDeutschland aufhalten, ohne dass sie die Gründe, diefür die Dauer ihres Aufenthaltes sprechen, selber zuvertreten haben. Der Gesetzgeber trägt solchen Situa-tionen Rechnung und erkennt für sie die Erforderlich-keit von Integrationsleistungen an. Sofern sie auchHilfe in besonderen Lebenslagen benötigen, wirddiese entsprechend § 120 Abs. 1 BSHG gewährt, d. h.in Form von Krankenhilfe, Hilfe für werdende Mütterund Wöchnerinnen und Hilfe zur Pflege. Im Übrigenkann Sozialhilfe gewährt werden, soweit dies im Ein-zelfall gerechtfertigt ist.

IX.5 Integrationsleistungen

Maßnahmen

Die Bundesregierung gewährt finanzielle Unterstützungfür Maßnahmen zur Förderung der sprachlichen, berufli-chen und sozialen Integration ausländischer Arbeitneh-mer und deren Familienangehöriger. Die finanziellen Un-terstützungen der Bundesregierung stellen eineErgänzung dar zu den beruflichen und arbeitsmarktlichenIntegrationsmaßnahmen der Bundesanstalt für Arbeit(BA) sowie zu den Integrationsmaßnahmen der Länder,der Kommunen und auch privater Organisationen.

Zielgruppe der Integrationsmaßnahmen sind grundsätz-lich:

– ausländische Arbeitnehmer und Arbeitnehmerinnenaus den ehemaligen Anwerbestaaten der Bundesrepu-blik Deutschland (Griechenland, Italien, ehemaligesJugoslawien, Korea, Marokko, Philippinen, Portugal,Spanien, Türkei, Tunesien),


– ehemalige Vertragsarbeitnehmer/-innen der DDR ausAngola, Mosambik und Vietnam,

– Ausländer/-innen, die über einen auf Dauer angeleg-ten Aufenthaltsstatus verfügen (Aufenthaltsberechti-gung, Aufenthaltserlaubnis) und

– Familienangehörige der genannten Personengruppen.

Schwerpunkte der geförderten Maßnahmen sind:

– Förderung der Ausländersozialberatung;

– Vermittlung von Deutschkenntnissen;

– berufliche Integration, insbesondere die Förderungjunger Ausländer beim Übergang von der Schule inden Beruf;

– soziale und berufliche Integration von ausländischenFrauen;

– Verbesserung des Zusammenlebens von Deutschenund Ausländern;

– Schulung von Multiplikatoren;

– Informationsmaßnahmen.

Ausländersozialberatung

Gemeinsam mit den Ländern finanziert die Bundes-regierung einen Sozialberatungsdienst für ausländischeArbeitnehmer/-innen und deren Familienangehörige inTrägerschaft von Spitzenverbänden der Freien Wohl-fahrtspflege. Die meisten der etwa 890 Sozialberaterstammen aus den Herkunftsländern der ausländischen Ar-beitnehmer. Mit dieser Arbeit wird ein wichtiger Beitragzur sozialen Integration der Ausländer und zur Lösungvon Problemen im Zusammenleben mit der einheimi-schen Bevölkerung geleistet. Schwerpunkte der Bera-tungstätigkeit sind: Arbeit und soziale Versorgung, indi-viduelle Lebensprobleme, Integration und Rückkehr insHeimatland, Erziehung und Ausbildung von Kindern undJugendlichen, Familien- und Generationskonflikte undBewahrung der kulturellen Identität.

Ergänzend unterstützt die Bundesregierung Modellpro-jekte, um eine engere Kooperation und Vernetzung derAusländersozialberatung mit anderen Sozialdiensten zuerreichen und deren interkulturelle Kompetenz zu för-dern, aber auch um die Ausländer und Ausländerinnen zureigenständigen Inanspruchnahme dieser anderen Sozial-dienste zu motivieren.

Sprachliche Integration

Die Beherrschung der deutschen Sprache ist Basisqualifi-kation und entscheidende Voraussetzung für die berufli-che und soziale Integration wie auch für eine bessere Ak-zeptanz durch die deutsche Bevölkerung. SprachlicheKompetenz ermöglicht erst den erfolgreichen Abschlussvon Schul- und Berufsausbildung, die erfolgreiche Be-werbung um einen Ausbildungs- und Arbeitsplatz, dasvollwertige Ausfüllen eines Arbeitsplatzes, die Teilnahmean beruflicher Weiterbildung und die Möglichkeiten zumberuflichen Aufstieg.

Die Bundesregierung fördert über den 1974 auf seine Ini-tiative gegründeten Sprachverband Deutsch für ausländi-sche Arbeitnehmer e.V. Deutsch-Sprachkurse für auslän-dische Arbeitnehmer und deren Familienangehörige. DieSprachkurse werden in ihren Inhalten kontinuierlich andie sich wandelnden Bedürfnisse der Zielgruppe und diegesellschaftliche Entwicklung angepasst. Der Sprachun-terricht wird handlungsorientiert ausgestaltet, damit dieTeilnehmer die Sprache sofort in ihrem unmittelbaren Le-benszusammenhang einsetzen können.

Angesichts der Entwicklungen am Arbeitsmarkt (Abbauvon Arbeitsplätzen für un- und angelernte Arbeitnehmer/-innen, Verstärkung der Nachfrage nach qualifiziertenFachkräften) gewinnen berufsorientierte Inhalte in diesenSprachkursen eine immer größere Bedeutung. DerSprachverband hat auf Veranlassung der Bundesregierungeinen Modellkurs „Berufsorientiertes Deutsch“ ent-wickelt und ein zugehöriges Lehrwerk „ArbeitsspracheDeutsch“ erarbeitet.

Der Sprachverband bietet folgende Kurstypen an:

– Allgemeine Sprachkurse (bis zu 320 Stunden),

– Intensivsprachkurse (bis zu 640 Stunden),

– Alphabetisierungskurse (bis zu 240 Stunden).

Im Anschluss an einen Allgemein- oder Intensivsprach-kurs kann ein spezieller Sprachkurs mit Grundbaustein-prüfung zum „Zertifikat Deutsch als Fremdsprache“durchgeführt werden. In Intensiv- und Alphabetisierungs-kursen sind Team-teaching sowie eine sozialpädagogi-sche Begleitung möglich. Alle Sprachkurstypen könnenauch als reine Frauenkurse durchgeführt werden. In allenSprachkurstypen besteht die Möglichkeit der Kinderbe-treuung.

Weiterhin erfolgen aus Mitteln der Bundesregierung auchdie Qualifizierung von Sprachkursleitern sowie die insti-tutionelle Förderung des Sprachverbandes Deutsch fürausländische Arbeitnehmer e.V.

Seit 1975 wurden dem Sprachverband fast 500 Milli-onen DM zur Verfügung gestellt. Seit der Gründung desSprachverbandes im Jahre 1974 bis 1999 haben rd. 1,4 Millionen Ausländer und Ausländerinnen an denDeutschkursen teilgenommen.

Gegenwärtig wird ein Gesamtsprachkonzept entwickelt,das ein einheitliches Sprachförderungssystem für alle Zu-wanderer mit einem auf Dauer angelegten Aufenthaltssta-tus (Ausländer und Aussiedler) anstrebt.

Je besser ein Mensch die Sprache des Landes beherrscht,in dem er auf Dauer leben wird, desto größer ist seineChance, sich in angemessener Zeit zu integrieren. Es liegtdaher sowohl im Interesse des Zuwanderers als auch desAufnahmelandes, dass alle neu eingereisten Zuwanderer,bei denen ein dauerhafter Aufenthalt zu erwarten ist,Kurse zum Erlangen der deutschen Sprache in Wort undSchrift nach einheitlichen Qualitätskriterien und kontrol-lierten Lernzielen besuchen.


Berufliche Integration

1. Berufliche Ausbildung

– Ausländerspezifische praktische Berufsvorberei-tungsmaßnahmen, ausbildungsbegleitende Hilfen undaußerbetriebliche Ausbildungsmaßnahmen.

Die Bundesanstalt für Arbeit bietet im Rahmen ihrerRegelangebote der Berufsvorbereitung ausländerspe-zifische praktische berufsvorbereitende Maßnahmenan. Dabei kann die Beseitigung von Defiziten in denBereichen Sprache, Fachsprache und Allgemeinbil-dung bis zu 50 % der Ausbildungszeit umfassen. NachAbschluss einer berufsvorbereitenden Bildungsmaß-nahme erhalten ausländische Jugendliche, unabhängigvon Lage und Entwicklung des Arbeitsmarktes, eineArbeitserlaubnis für eine betriebliche Ausbildungoder für eine Arbeitsstelle.

Weitere Fördermaßnahmen richten sich an ausländi-sche Jugendliche sowie an deutsche lernbeeinträch-tigte oder sozial benachteiligte Jugendliche, die auchwährend einer betrieblichen Ausbildung zur Vermei-dung eines Ausbildungsabbruchs noch zusätzlicheUnterstützung in Form von ausbildungsbegleitendenHilfen (abH) benötigen. Eine außerbetriebliche Aus-bildung können diese Jugendlichen erhalten, wenn ih-nen trotz Teilnahme an einer berufsvorbereitendenBildungsmaßnahme und trotz abH kein betrieblicherAusbildungsplatz vermittelt werden konnte.

Auch das Dritte Buch Sozialgesetzbuch (SGB III)sieht weiterhin u. a. die Förderung junger Ausländerals wesentliche Aufgabe der Bildungs- und Arbeits-marktpolitik vor. Berufsvorbereitung und Benachtei-ligtenförderung werden für diesen Personenkreis auchweiterhin auf hohem Niveau fortgeführt.

Vonseiten der Bundesregierung werden bewährteMaßnahmen zur Förderung der Ausbildungsbeteili-gung junger Ausländer, der Ausbildung in bestimmtenBerufen und für bestimmte Zielgruppen, der Berufs-vorbereitung und der Ausbildungsbereitschaft auslän-discher Betriebe fortgesetzt bzw. initiiert. Dabei wer-den in der Projektarbeit die Erfahrungen derMigranten selbst, insbesondere der türkischen Com-munity, und ihr besserer Zugang zu ihren Landsleutengenutzt.

Die Jugendlichen ausländischer Herkunft werdenbeim Übergang von der Schule in den Beruf unter-stützt. Sie werden für eine Ausbildung motiviert underhalten durch zusätzliche Maßnahmen gleiche Chan-cen wie deutsche Jugendliche auf dem Arbeitsmarkt.Besondere Kompetenzen ausländischer Jugendlicher(Zwei- bzw. Mehrsprachigkeit und bikulturelle Kom-petenzen) werden genutzt und gestärkt. Gute Bei-spiele sind:

– Binationale Berufsausbildungsprojekte mit Griechen-land, Spanien, Italien, der Türkei und Portugal. Ziel-gruppe sind in Deutschland lebende Jugendliche ausden genannten Herkunftsländern. Die Jugendlichenerhalten eine Ausbildung im Rahmen des dualen Aus-bildungssystems. Zusätzlich wird über den gesamten

Ausbildungszeitraum muttersprachlicher Fachunter-richt erteilt und während der Ausbildungszeit ein fünf-wöchiges Betriebspraktikum im jeweiligen Her-kunftsland absolviert. Die Betriebspraktika werdenvom jeweiligen Herkunftsland finanziert, größtenteilsunter Beteiligung des Europäischen Sozialfonds. Diein Deutschland erworbenen Berufsbildungsab-schlüsse sowie die Zertifikate über die Projektteil-nahme werden in den Partnerstaaten anerkannt. DieJugendlichen erhalten nicht nur eine Qualifikation fürden deutschen Arbeitsmarkt und den des jeweiligenHerkunftslandes, sondern auch für den europäischenArbeitsmarkt.

– Kurse zur Verbesserung der Integrationschancen aus-ländischer Jugendlicher: Die Bundesregierung fördertin Ergänzung zu den Maßnahmen der Bundesanstaltfür Arbeit seit Anfang der 80er-Jahre Kurse zur Ver-besserung der Integrationschancen spät eingereisterausländischer Jugendlicher, die aufgrund besondersgroßer Bildungsdefizite nicht an den Regelangebotender BA teilnehmen können. Ihnen wird die Möglich-keit gegeben, in Internatsunterbringung den deutschenHauptschulabschluss nachzuholen und durch zusätzli-che Berufsorientierung und -motivierung beruflicheFertigkeiten und Kenntnisse zu erwerben, um damitZugang zu einer qualifizierten beruflichen Ausbildungzu finden.

– Schaffung von Ausbildungsplätzen in ausländischenBetrieben. Die Bundesregierung hat eine bundesweiteKoordinierungsstelle „Ausbildung in ausländischenUnternehmen“ (KAUSA) eingerichtet. Sie soll diebisherigen Aktivitäten intensivieren, indem sie u. a.Informations- und Servicefunktionen für bestehendeund geplante Initiativen vor Ort übernimmt und dieverschiedenen Zielgruppen in der Öffentlichkeit fürdas Thema sensibilisiert.

– Community- und stadtteilorientierte Projekte zur Mo-tivierung für eine Berufsausbildung und Integration inden Arbeitsmarkt.

– Die Bundesregierung unterstützt Projekte, um auslän-dische Jugendliche, insbesondere türkischer Herkunft,zu motivieren und darauf vorzubereiten, eine berufli-che Ausbildung aufzunehmen. Die Besonderheit die-ser Projekte besteht in der Zugangsweise zu den Ju-gendlichen: In die arbeitsmarktorientierte Sozialarbeitwerden das gewohnte Stadtteilumfeld mit den dort ge-gebenen Strukturen und Rahmenbedingungen sowievor allem ausländische Selbsthilfeorganisationen,Vereine und wichtige Einzelpersonen einbezogen, umdie ausländischen Jugendlichen und ihre Eltern anzu-sprechen und mit den Jugendlichen projektbezogeneMaßnahmen durchzuführen.

– Mit einer besonderen zuwandererspezifischen An-sprache sollen mehr ausländische Jugendliche in Aus-bildung und ausländische Arbeitslose wieder ins Ar-beitsleben integriert werden. Hemmschwellengegenüber den Einrichtungen der Arbeitsverwaltungsollen abgebaut werden und dazu angeregt werden,deren Berufsberatung- und Qualifizierungsangebotebesser wahrzunehmen.


– Die Bedeutung einer beruflichen Ausbildung für aus-ländische Jugendliche in Deutschland wird auch inden von der Bundesregierung geförderten so genann-ten Multiplikatorenseminaren häufig thematisiert, umz. B. über ausländische Multiplikatoren den Eltern,aber auch den Jugendlichen selbst die Wichtigkeit ei-ner guten Ausbildung vor Augen zu führen.

2. Berufliche Weiterbildung

Die Beteiligung ausländischer Arbeitnehmer an berufli-chen Weiterbildungsmaßnahmen – sowohl in betriebli-chen als auch in überbetrieblichen und in solchen derBundesanstalt für Arbeit – ist trotz aller Fortschritte im-mer noch unzureichend. Um die Voraussetzungen für dieberufliche Qualifizierung ausländischer Arbeitnehmer zuverbessern, fördert die Bundesregierung seit 1997 – zu-nächst im Kölner Raum und seit dem Jahr 2000 als bun-desweit tätige Koordinierungsstelle – das Projekt „ProQualifizierung“ für ausländische Arbeitnehmer zwischen25 und 45 Jahren, Fachkräfte sowie anund ungelernteArbeitskräfte, die in einem Beschäftigungsverhältnis ste-hen oder zur Zeit arbeitslos sind oder den Wunsch haben,in den Beruf zurückzukehren. Das Projekt informiert aus-ländische Arbeitnehmer über die vielfältigen beruflichenQualifizierungsangebote, gerade auch auf betrieblicherEbene. Es motiviert ausländische Arbeitnehmer zur Teil-nahme an beruflichen Qualifizierungsmaßnahmen, regtBetriebe zur stärkeren Einbeziehung ausländischer Arbeitnehmer in innerbetriebliche Qualifizierungsmaß-nahmen an und unterstützt Betriebe, Kammern, Weiter-bildungseinrichtungen, Arbeitsämter etc. dabei, Qualifi-zierungsmaßnahmen insbesondere im betrieblichen undaußerbetrieblichen Bereich stärker für ausländische Ar-beitnehmer zugänglich zu machen.

Die Bundesregierung fördert (gemeinsam mit dem Bun-desinstitut für Berufsbildung) eine Reihe von Modellvor-haben zur berufsbegleitenden Nachqualifizierung an- undungelernter junger ausländischer Erwachsener.

Erfolgreich waren Projekte zur Förderung der beruflichenQualifizierung ehemaliger Vertragsarbeitnehmer der DDR,in denen berufliche Qualifizierung mit sprachlicher Wei-terbildung und sozialpädagogischer Begleitung verbun-den wurde. Zudem werden berufliche Qualifizierungs-maßnahmen für ausländische Frauen und Mädchengefördert.

Integrationskurse für ausländische Frauen, berufliche Integration

In Deutschland leben rd. 3,3 Millionen Frauen undMädchen ausländischer Herkunft. Sie stellen damit rd.45 % aller Ausländer in Deutschland. Die Integration aus-ländischer Frauen stellt eine besondere Herausforderungdar. Ein Teil dieser Frauen hat sich bisher der Familie ge-widmet und deshalb keine ausreichenden Deutschkennt-nisse erworben. Viele ausländische Frauen sind erst in den90er-Jahren im Rahmen des Familiennachzugs nachDeutschland gekommen. Um die Zugangsproblematikund die Barrieren aufzuzeigen, die einer Inan-spruchnahme von Maßnahmen zur sozialen Integration

entgegenstehen, hat die Bundesregierung eine repräsenta-tive Untersuchung „Situation der ausländischen Mädchenund Frauen sowie der Aussiedlerinnen in Deutschland“ inAuftrag gegeben. Die Untersuchung soll Integrationser-fahrungen und -wahrnehmungen aus der Sicht und Ein-schätzung der Betroffenen erheben, mit dem Ziel, aufge-tretene Probleme und Versuche zu deren Bewältigungsowie Voraussetzungen zur sozialen Integration zu analy-sieren und Lösungswege aufzuzeigen. Neben der quanti-tativen Untersuchung mit dem Schwerpunkt „jungeFrauen“ wird auch eine qualitative Studie zur Lebenssi-tuation älterer allein stehender Frauen durchgeführt. Beidiesen Frauen handelt es sich um eine Gruppe, deren zah-lenmäßiges Gewicht in den nächsten Jahren z. B. durchVerwitwung, Scheidung usw. deutlich ansteigen wird.

Besondere Integrationsmaßnahmen der Bundesregierung,die eine Kombination von verschiedenen frauenspezifi-schen Programmteilen darstellen, sollen zur Verminde-rung der immer noch anzutreffenden Benachteiligungausländischer Frauen und Mädchen beitragen. Durchdiese so genannten Frauenkurse sollen die ausländischenFrauen aus ihrer Isolation geholt, an Deutsch-Sprachkurseherangeführt werden, einen Einblick in die berufliche Bil-dung vermittelt und Berufsorientierung angeboten be-kommen sowie für eine Teilnahme an beruflichen Quali-fizierungsmaßnahmen motiviert werden.

Die Schulabschlüsse ausländischer Mädchen der zweitenoder dritten Ausländergeneration in Deutschland sind inden letzten Jahren besser geworden. Das spiegelt sich je-doch noch nicht in einer höheren Ausbildungsbeteiligungwider. Nachgezogene Ehepartnerinnen bringen häufigmittlere und höhere Schul- und Berufsabschlüsse ausihren Heimatländern mit nach Deutschland.

In den Bereichen Kranken-, Alten- und Familienpflegeund Hauswirtschaft sowie Büroberufe reichen die Maß-nahmen von beruflicher Orientierung über berufsvorbe-reitende Qualifizierung bis zur kulturspezifischen Ausbil-dung. Hierbei können die Frauen ihre Erfahrungen imUmgang mit ihren Landsleuten und anderen Personen ausihrem Kulturkreis einbringen.

Daneben werden durch die Bundesregierung auch Pro-jekte zur Verbesserung der Chancen ausländischer Frauenauf dem Arbeitsmarkt gefördert. Dies geschieht im Rah-men der laufenden Maßnahmen und Programme zur För-derung von Mädchen und Frauen im Bereich des Bil-dungswesens. So gibt es im Bereich der so genannten„Wirtschaftsmodellversuche“, die über das Bundesinsti-tut für Berufsbildung durchgeführt werden, eine Reihevon Vorhaben zur Verbesserung der beruflichen Bildungund Arbeitsmarktchancen ausländischer Frauen.

Im Rahmen der Gemeinschaftsinitiative New Opportuni-ties for Women (NOW) der Europäischen Union (EU)sind in der Bundesrepublik Deutschland ebenfalls eineReihe von Vorhaben zur Verbesserung der beruflichenBildung und der Arbeitsmarktchancen ausländischerFrauen durchgeführt worden.

Auch in den neuen Gemeinschaftsinitiativen der EU „Be-schäftigung“ und „ADAPT“ stellen ausländische Frauen


eine besondere Zielgruppe dar. Dadurch werden transna-tionale und innovatorische Projekte mit Mitteln des Sozi-alfonds der EU finanziert.

Integration älterer Ausländer und Ausländerinnen

Die Bundesregierung fördert Maßnahmen und Projekte,die der Integration und Partizipation älterer Ausländerund Ausländerinnen dienen. Neben Tagungen, Modell-projekten und deren wissenschaftlicher Auswertung ent-steht derzeit eine bundesweite Sammlung von Projektenvon und für Migranten und Migrantinnen, die „DatenbankMigration“. Weiterhin wird ein Projekt zur Vernetzungder Altenhilfe und Migrationsarbeit in Deutschland mitdem Titel „Älter werden in Deutschland“ erarbeitet. DieModellprojekte sowie wissenschaftlichen Begleitungen„Deutsche und Ausländer gemeinsam: Aktiv im Alter“und „Adendrol: spanisch sprechende Seniorinnen und Se-nioren mischen sich ein“ wurden unterstützt und der be-reits seit Ende 1995 verfügbare Film „Älter werden in derFremde“, der sich vor allem an in der Altenhilfe und Mi-grationsarbeit Tätige wendet, wurde nachproduziert.

Maßnahmen zur Verbesserung des Zusammenlebens

Die sprachliche, berufliche und soziale Integration ist eineentscheidende Voraussetzung für eine bessere Akzeptanzdurch die deutsche Bevölkerung und wichtige Präventiongegen Diskriminierung. Neben der Unterstützung vonMaßnahmen, die dieser Integration dienen, verbindet dieBundesregierung auch Projekte der beruflichen Integra-tion mit Maßnahmen zur Förderung des Zusammenlebensvon Deutschen und Ausländern und zur Überwindung vonFremdenfeindlichkeit.

Ferner wurde der Aufbau von lokalen und regionalen Ko-ordinierungszentren unterstützt, die Konzeptionen undNetzwerke zur Verbesserung des Zusammenlebens vonDeutschen und Ausländern sowie zur Bekämpfung vonFremdenfeindlichkeit entwickelt haben. Aktuelle Bei-spiele sind:

– das Modellprojekt „Interkulturelles Konfliktmanage-ment“ im Ruhrgebiet. Seine Aufgaben sind interkultu-relle Konfliktlösung im Betrieb, im christlich-islami-schen Zusammenleben und im Bereich Gesundheitund Sport sowie die Erarbeitung von Strategien gegendie Abschottung von Migranten gegenüber der Mehr-heitsgesellschaft.

– das Modellprojekt „Integration von Muslimen undmuslimischen Organisationen in Deutschland“ zurVerbesserung des Dialogs mit muslimischen Organi-sationen, das die Kooperation zwischen deutschenund muslimischen Einrichtungen zur sozialen Integra-tion und deren Vernetzung zum Ziel hat. Das dient so-wohl der Verbesserung der sozialen Versorgung dermuslimischen Klientel als auch der Verbesserung desZusammenlebens.

Wichtige Beiträge zur Bekämpfung von Fremdenfeind-lichkeit sowie zur Verbesserung des Zusammenlebensvon Deutschen und Ausländern werden auch im Rahmen

der von der Bundesregierung finanziell geförderten Mul-tiplikatorenschulungen und Informationsmaßnahmen ge-leistet.

Multiplikatorenschulungen

Die Bundesregierung unterstützt als eine wirksame Maß-nahme zur Integrationsförderung die Schulung von in derAusländerarbeit tätigen Personen (Sprachlehrer, Berufs-berater in den Arbeitsämtern, Mitarbeiter von Auslän-derämtern und anderen kommunalen Dienststellen etc.).Diese Multiplikatoren können dabei ihre jeweiligen Er-fahrungen im Ausländerbereich an andere Personen wei-tergeben, das Bewusstsein für die Notwendigkeit der Aus-länderintegration verbreiten und damit wichtigeMultiplikationseffekte erreichen.

– Länderkundeseminare für deutsche Multiplikatoren:Vermittlung von soziokulturellen Hintergrundinfor-mationen über die Herkunftsländer der Ausländer mitdem Schwerpunkt ehemalige Anwerbeländer der Bun-desrepublik Deutschland.

– Themenbezogene Multiplikatorenseminare: Vermitt-lung von Grundlagenwissen der Ausländerpolitik undvon Erfahrungen mit Integrationsansätzen sowie Auf-zeigen von Wegen zur Verbesserung des Zusammen-lebens von Deutschen und Ausländern.

– Informationsseminar für Arbeits- und Sozialattachésder türkischen Botschaft und der Generalkonsulate zurVerbesserung der Integration türkischer Arbeitnehmerund ihrer Familien.

Informationsmaßnahmen

Die Bundesregierung unterstützt Informationsmaßnah-men, um über Themen der Ausländerpolitik und Auslän-derintegration sowie über das Miteinander von Deutschenund Ausländern zu berichten. Wichtige Maßnahmen sind:

– Informationsdienst „Ausländer in Deutschland“, (4 Ausgaben jährlich – ab 3/1999 auch als Internet-version);

– Redaktionsdienst „Gemeinsam – Über das Zusam-menleben von Deutschen und Ausländern“ für Lokal-redaktionen in Form druckbereiter Vorlagen (Matern-seiten);

– Zuschuss an Radio SFB 4 MultiKulti für die Bericht-erstattung zu arbeitsmarkt-, sozial- und ausländerpoli-tischen Themen;

– Poster „Ausländer in der Bundesrepublik Deutsch-land“ und „Ausländer in der Europäischen Union“;

– Informationsmaterialien in türkischer Sprache (Falt-blatt „Erstinformation für türkische Neuzuwanderer“,Übersetzung der Broschüre „Soziale Sicherung“ insTürkische);

– Unterstützung der bundesweiten Verbreitung von Er-fahrungsberichten erfolgreicher Projekte der Bundes-regierung.


IX.6 Daten und Fakten Anhangtabel le IX.1

Bevölkerung insgesamt und ausländische Bevölkerung

1 An die Volkszählung vom 25. Mai 1987 angepasste Zahlen.Quelle: Statistisches Bundesamt, Ausländerzentralregister


Anhangtabel le IX.2

Übersicht über die Zahl der eingetroffenen Aussiedler einschließlich der Vertriebenen, die überdas Ausland in die Bundesrepublik Deutschland gekommen sind

1950 bis 1998

Quelle: Bundesverwaltungsamt


Anhangtabel le IX.3

Alters- und Geschlechtsstruktur der Aussiedler 1995 bis 1998


Anhangtabel le IX.4

Berufsstruktur der Aussiedler



Anhangtabel le IX.5

Ausländer/-innen nach Staatsangehörigkeit 1994 bis 1998

1 Einschl. des Gebiets der ehem. Sowjetunion ohne nähere Angaben.2 Finnland, Österreich und Schweden seit 1. Januar 1995 Voll-Mitglied der EU. 3 Einschl. der in Asien gelegenen Nachfolgestaaten der ehem. Sowjetunion.Quelle: Statistisches Bundesamt


Anhangtabel le IX.6

Ausländeranteil nach Bundesländern 31. Dezember 1998

Quellen: Ausländerzentralregister und Statistisches Bundesamt


Anhangtabel le IX.7

Ausländer/-innen nach ausgewählten Staatsangehörigkeiten und nach der Aufenthaltsdaueram 31. Dezember 1998

Quelle: Ausländerzentralregister


Anhangtabel le IX.8

Verteilung der ausländischen Schüler und Schülerinnen nach Schularten ( %)

. Zahlenwert unbekanntQuelle: Statistisches Bundesamt, Bildung im Zahlenspiegel.

Anhangtabel le IX.9

Anteil der ausländischen Schulabgänger/-innen an allen Abgängern nach Art des Abschlusses ( %)

1 oder gleichwertiger Abschluss.2 Aus allgemein bildenden und beruflichen Schulen.3 Einschl. Berlin-Ost.Quelle: Grund- und Strukturdaten. 1982 nicht verfügbar.


Anhangtabel le IX.10

Marktäquivalenz- und Nettoäquivalenzeinkommen von Deutschen und Ausländer/-innen*

(Früheres Bundesgebiet, Alte OECD-Skala, in DM)

Datenbasis: SOEP August 2000; 1995 ohne Zuwandererstichprobe und 1998 ohne E-Stichprobe; gewichtet in Tsd., Einkommen des Vorjah-res/1 % Bottomcoding* Haushalte mit erwachsenen Ausländern (ab 16 Jahren)Quelle: Wagner, G. und Krause, P.: Einkommensverteilung und Einkommensmobilität


Marktäquivalenz- und Nettoäquivalenzeinkommen von Deutschen und Ausländer/-innen*

(Früheres Bundesgebiet, Neue OECD-Skala, in DM)




Armuts- und Wohlstandsraten für Deutsche und Ausländer/-innen*

Früheres BundesgebietArithmetisches Mittel




Armuts- und Wohlstandsraten für Deutsche und Ausländer/-innen*

Früheres Bundesgebiet Median




Empfänger/-innen von laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen am Jahresende –Deutschland1

Zeitreihe 1980 bis 1998

1 bis 1990 früheres Bundesgebiet 2 Anteil aller Empfänger an der jeweiligen Bevölkerungsgruppe.3 siehe Fußnote 2Quelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 13 Sozialleistungen, Reihe 2 Sozialhilfe



Empfänger/-innen laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen am Jahresende nach Altersgruppen

Zeitreihe 1980 bis 1998 Nichtdeutsche

. Zahlenwert unbekannt1 Ergebnisse sind jeweils hochgerechnet und auf volle Hundert gerundet. Abweichungen in der Summe ergeben sich durch Runden der Zah-

len. Aufgrund des Asylbewerberleistungsgesetzes ergeben sich für das Berichtsjahr 1994 in der Sozialhilfestatistik rückläufige Empfän-gerzahlen.

2 Die Daten für das Berichtsjahr 1995 weisen folgende Unterfassung auf:In Berlin fehlen ca. 27 000 Fälle, in Bremen fehlen die Angaben für Bremerhaven (ca. 16 000 Fälle).




Empfänger/- innen laufender Hilfe zum Lebensunterhalt außerhalb von Einrichtungen am Jahresende nach Altersgruppen je 1 000 Einwohner

Zeitreihe 1980 bis 1998 Nichtdeutsche

. Zahlenwert unbekanntQuelle: Statistisches Bundesamt, Fachserie 13 Sozialleistungen, Reihe 2 Sozialhilfe

Deutscher B


– 439–

Drucksache

14/5990Anhangtabel le IX.17

Ausgaben und Einnahmen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz (AsylbLG)

1 Bevölkerungsstand: JahresdurchschnittQuelle: Statistisches Bundesamt, Sozialhilfestatistik



Bruttoausgaben nach dem Asylbewerberleistungsgesetz

Quelle: Statistisches Bundesamt, Asylbewerberleistungsstatistik



Ausgaben und Einnahmen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz nach Hilfearten Deutschland


Drucksache

14/5990– 442

–D


ahlperiodeAnhangtabel le IX.20

Empfänger und Empfängerinnen von Leistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz jeweils am Jahresende

1994 Aufgrund unvollständiger Angaben der Berichtsstellen liegt eine Untererfassung vor; für die Zahlen der Regelleistungsempfänger/-innen wurde eine Hochrechnung vorgenommen; dieZahlen sind gerundet.

1995 Ohne Bremerhaven. 1994 bis 1998 Im Land Rheinland-Pfalz wurden delegationsbedingt bei den Empfängern/-innen ausschließlich besonderer Leistungen zum Teil auch Regelleistungsempfänger/-innen erhoben.Quelle: Statistisches Bundesamt, Asylbewerberleistungsstatistik



Empfänger/-innen von Regelleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz am 31. Dezember 1998 nach Altersgruppen und Geschlecht – Deutschland



Heimatüberweisungen ausländischer Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in Mio. DM

Quelle: Deutsche Bundesbank


Anhangschaubi ld IX.1

Wanderungsverläufe zwischen Deutschland und dem Ausland, 1984 bis 1998*

* 1984 bis 1990 Früheres BundesgebietQuelle: Statistisches Bundesamt 1999; Enquête-Kommission „Demographischer Wandel“ 1998



Zuzug von Aussiedlerinnen und Aussiedlern nach Herkunftsländern (in %)

Quelle: Bundesverwaltungsamt 2000



Empfänger/-innen von Regelleistungen nach dem Asylbewerberleistungsgesetz am 31. Dezember 1998 nach Staatsangehörigkeit, Deutschland

1) Serbien und Montenegro


Ziele der Europäischen Gemeinschaft bei derBekämpfung der Armut und der sozialen Ausgrenzung

Nachfolgend werden die Ziele der Europäischen Gemein-schaft bei der Bekämpfung der Armut und der sozialenAusgrenzung wiedergegeben. Das zugrunde liegendeRatsdokument (14110/00) wurde vom Rat Beschäftigungund Sozialpolitik am 17. Oktober 2000 erstellt und vomEuropäischen Rat bei seiner Tagung in Nizza vom 7. bis9. Dezember 2000 gebilligt.

Ziele bei der Bekämpfung der Armut und dersozialen Ausgrenzung – einleitende Aufzeichnung

1. Vom Europäischen Rat festgelegte politische Leitlinien

Auf den Tagungen des Europäischen Rates in Lissabonund in Feira sind die Mitgliedstaaten der EuropäischenUnion einen entscheidenden Schritt vorangekommen, in-dem sie die Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung undder Armut zu einem zentralen Element der Modernisie-rung des europäischen Sozialmodells erklärten. DieStaats- und Regierungschefs waren sich darin einig, dassetwas unternommen werden muss, um die Beseitigungder Armut entscheidend voranzubringen, indem vom Ratbis Ende des Jahres zu vereinbarende geeignete Ziele gesetzt werden. Sie kamen ferner überein, dass die Maßnahmen zur Bekämpfung der sozialen Ausgrenzungauf einer Methode der offenen Koordinierung beruhensollten, bei der nationale Aktionspläne und ein von derKommission zur Förderung der Zusammenarbeit auf die-sem Gebiet vorgelegtes Aktionsprogramm kombiniertwerden.

Der Europäische Rat hat auf seinen Tagungen in Lissabonund Feira die Förderung der sozialen Integration in denMittelpunkt der globalen Strategie der Union gestellt, mitder ihr strategisches Ziel für das kommende Jahrzehnt,nämlich der wettbewerbsfähigste und dynamischste wis-sensbasierte Wirtschaftsraum der Welt zu werden, einWirtschaftsraum der fähig ist, ein dauerhaftes Wirt-schaftswachstum mit mehr und besseren Arbeitsplätzenund einem größeren sozialen Zusammenhalt zu erreichen.Der Europäische Rat hat außerdem in der sich herausbil-denden neuen Gesellschaft, die Frauen und Männern bes-sere individuelle Wahlmöglichkeiten bietet, das Ziel derVollbeschäftigung in Europa gesetzt.

Dieses Konzept ist darauf zurückzuführen, dass dieBekämpfung der Ausgrenzung durch den Vertrag vonAmsterdam in die Bestimmungen über die Sozialpolitik derUnion (Artikel 136 und 137 des Vertrags) eingeführt wurde.

2. Mehrdimensionales KonzeptDie komplexen und vielschichtigen Formen der Armutund der sozialen Ausgrenzung machen den Einsatz einerbreit gefächerten Politik im Rahmen dieser globalen Stra-tegie erforderlich. Neben der Beschäftigungspolitikkommt dem Sozialschutz hierbei eine besonders wichtigeRolle zu; zudem ist auch die Bedeutung anderer Faktorenanzuerkennen wie etwa Wohnung, Bildung, Gesundheit,Information und Kommunikation, Mobilität, Sicherheitund Justiz, Freizeit und Kultur.

Es ist daher angebracht, das Ziel der Bekämpfung der Ar-mut und der sozialen Ausgrenzung auf nationaler und ge-meinschaftlicher Ebene in die verschiedenen politischenMaßnahmen einzubeziehen („mainstreaming“).

Der beste Schutz gegen soziale Ausgrenzung ist ein Ar-beitsplatz. Um einen guten Arbeitsplatz zu erhalten, mussdie Beschäftigungsfähigkeit insbesondere durch die An-eignung von Fähigkeiten und durch lebenslange Weiter-bildung gefördert werden. Die Umsetzung der Ziele, diesich die Europäische Union im Rahmen der europäischenBeschäftigungsstrategie gesetzt hat, trägt so entscheidendzur Bekämpfung der Ausgrenzung bei. WirtschaftlichesWachstum und sozialer Zusammenhalt verstärken sichgegenseitig. Eine Gesellschaft mit stärkerem sozialen Zu-sammenhalt und geringerer Ausgrenzung ist die Voraus-setzung für eine leistungsfähigere Wirtschaft.

Die Sozialschutzsysteme spielen ebenfalls eine strategi-sche Rolle. In diesem Zusammenhang sind die nationalenSysteme der Sozialfürsorge und zur Gewährleistung aus-reichender Einkünfte wichtige sozialpolitische Instru-mente. Im Rahmen eines aktiven Sozialstaates müssenmoderne Sozialschutzsysteme gefördert werden, die denZugang zur Beschäftigung erleichtern. Die Altersversor-gung und der Zugang zur medizinischen Versorgung spie-len ebenfalls eine wichtige Rolle bei der Bekämpfung dersozialen Ausgrenzung.

Die neue Wissensgesellschaft bietet ein beträchtliches Potenzial zur Verringerung der sozialen Ausgrenzung, in-dem sie die wirtschaftlichen Voraussetzungen für größe-ren Wohlstand schafft und neue Möglichkeiten der Teil-habe an der Gesellschaft eröffnet. Die Entwicklung neuerInformations- und Kommunikationstechnologien eröffnetaußerordentliche Möglichkeiten, sofern vermieden wer-den kann, dass die Kluft zwischen denen, die Zugang zumneuen Wissen haben und denen, die davon ausgeschlossensind, immer breiter wird. Der Europäische Rat (Lissabon)hat erklärt, dass vermieden werden müsse, dass Menschenaus der Informationsgesellschaft ausgeschlossen werden,und dass behinderten Menschen besondere Aufmerksam-keit gebührt. Die Umsetzung des Aktionsplans der Kom-mission „e-Europe 2002 – Eine Informationsgesellschaftfür alle“, den der Europäische Rat in Feira angenommenhat, soll zur Erreichung dieses Ziels beitragen.

Teil B: Die Zukunft gestalten – Deutschland erneuern


Gemäß den Leitlinien des Europäischen Rates (Lissabon)müssen die geeigneten Ziele es ferner erlauben, ein bes-seres Verständnis der sozialen Ausgrenzung zu fördern,dafür zu sorgen, dass die Förderung der sozialen Integra-tion in der Beschäftigungs-, Bildungs- und Ausbildungs-sowie der Gesundheits- und der Wohnungspolitik der Mitgliedstaaten durchgängig Berücksichtigung findet,und prioritäre Maßnahmen für bestimmte Zielgruppen(z. B. Minderheiten, Kinder, alte Menschen und Behin-derte) zu entwickeln, wobei die Mitgliedstaaten je nachihrer besonderen Situation unter diesen Maßnahmenwählen können.

3. Durchführungsmodalitäten

In den Artikeln 2 und 3 des Vertrags erhält die Gemein-schaft den Auftrag, die Gleichstellung von Männern undFrauen zu fördern; es wird festgeschrieben, dass die Ge-meinschaft bei allen ihren Tätigkeiten versucht, Un-gleichheiten zwischen Männern und Frauen zu beseitigenund deren Gleichstellung zu begünstigen. Die Gleichstel-lung von Männern und Frauen muss in allen Maßnahmenihren Niederschlag finden, die zur Erreichung der ge-nannten Ziele durchgeführt werden, insbesondere indembei den verschiedenen Stufen der Planung, der Beschluss-fassung und der Begleitung der Maßnahmen die Konse-quenzen, die sich daraus für Männer und Frauen ergeben,bedacht werden.

Die Durchführung dieses Konzepts muss im Einklang mitdem Subsidiaritätsprinzip erfolgen. Die Bekämpfung dersozialen Ausgrenzung fällt weitgehend in den Zuständig-keitsbereich der Mitgliedstaaten und ihrer nationalen, re-gionalen und lokalen Behörden in Verbindung mit allenAkteuren, insbesondere den Sozialpartnern und denNichtregierungsorganisationen. Sie ist außerdem von dennationalen Besonderheiten der Sozialschutzsysteme undder Sozialpolitik abhängig.

Die Anwendung der Methode der offenen Koordinierungbei der Bekämpfung der sozialen Ausgrenzung gemäßden in den Schlussfolgerungen des Europäischen Rates(Lissabon) formulierten Grundsätzen ermöglicht es,Kohärenz und nationale Vielfalt miteinander in Einklangzu bringen. Die Durchführung der Ziele der Bekämpfungder Armut und der sozialen Ausgrenzung kann je nach Art,nach den Auswirkungen für die Mitgliedstaaten und nachden Begünstigten unterschiedlich ausfallen. Ferner wer-den sich die Unterschiede zwischen den Mitgliedstaatenbei den hier behandelten Problemen in Lösungen und Pri-oritäten niederschlagen, die auf die Situation des einzel-nen Mitgliedstaates zugeschnitten sind.

Die Methode der offenen Koordinierung umfasst natio-nale Aktionspläne und ein Hilfsprogramm. In diesem Zu-sammenhang wäre es wünschenswert, dass die Mitglied-staaten ihre nationalen Aktionspläne bis Juni 2001vorlegen. Der Ausschuss für Sozialschutz spielt eine zen-trale Rolle bei der Verfolgung dieses Konzepts. Er wird im

Bereich Beschäftigung eng mit dem Ausschuss für Be-schäftigung zusammenarbeiten.

4. Durchführung der Schlussfolgerungen desEuropäischen Rates von Lissabon

Der Rat schlägt dem Europäischen Rat auf seiner Tagungin Nizza unter Berücksichtigung der vom EuropäischenRat in Lissabon und Feira festgelegten Leitlinien Folgen-des vor:

– die nachstehenden Ziele, die in der Anlage näher defi-niert sind:

– Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben unddes Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Güternund Dienstleistungen,

– Vermeidung der Risiken der Ausgrenzung,

– Maßnahmen zugunsten der sozial am stärksten ge-fährdeten Personen,

– Mobilisierung aller Akteure.

– Folgende Modalitäten für die Umsetzung dieser Ziele:

Die Mitgliedstaaten

setzen die Bekämpfung der Armut und der sozialen Aus-grenzung als Ziele um,

heben hervor, dass die Gleichstellung von Frauen undMännern in alle Maßnahmen zur Erreichung der genann-ten Ziele einbezogen werden muss,

werden ersucht, ihre Prioritäten im Rahmen dieser Zielefestzulegen und bis Juni 2001 einen nationalen Aktions-plan für einen Zeitraum von 2 Jahren vorzulegen,

werden ferner, damit die eingangs vorgeschlagenen Zieleverfolgt werden können, aufgefordert, auf ihrer Ebene In-dikatoren und Modalitäten für das weitere Vorgehen fest-zulegen, die eine Bewertung der Fortschritte bei jedem inihrem nationalen Aktionsplan aufgestellten Ziel ermögli-chen.

Die Kommission

wird im Hinblick auf die Erstellung eines gemeinsamenBerichts ersucht, auf der Grundlage der von den Mit-gliedstaaten übermittelten nationalen Pläne einen Synthe-sebericht vorzulegen, in dem bewährte Verfahren und in-novative Ansätze, die für alle Mitgliedstaaten vonInteresse sind, aufgeführt werden.

Die Mitgliedstaaten und die Kommission

werden ersucht, die Zusammenarbeit auf europäischerEbene fortzusetzen, damit die Erkenntnisse über das Phä-nomen Ausgrenzung erweitert, der Austausch von be-währten Verfahren gefördert und eine Angleichung undHarmonisierung der Indikatoren erreicht werden können.Diese Zusammenarbeit wird durch das von der Kommis-sion vorgeschlagene Aktionsprogramm unterstützt.


Ziele bei der Bekämpfung der Armut und dersozialen Ausgrenzung

1. Förderung der Teilnahme am Erwerbslebenund des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gütern und Dienstleistungen

1.1 Förderung der Teilnahme am Erwerbsleben

Im Rahmen der europäischen Beschäftigungsstrategieund insbesondere der Umsetzung der Leitlinien

a) Förderung des Zugangs zu einer langfristigen undqualifizierten Beschäftigung für alle arbeitsfähigenFrauen und Männer durch

– die Erarbeitung von begleitenden Programmen für dieAngehörigen der sozial schwächsten Bevölkerungs-gruppen, bis diese eine Beschäftigung gefunden ha-ben; dazu müssen die Möglichkeiten der Bildungspo-litik ausgeschöpft werden,

– eine Politik, die die Vereinbarkeit von Berufs- und Fa-milienleben begünstigt; dazu gehört auch der Bereichder Betreuung von Kindern und Pflegebedürftigen,

– die Nutzung der Eingliederungs- und Beschäftigungs-möglichkeiten im sozialen Sektor.

b) Vermeidung von Unterbrechungen der beruflichenLaufbahn durch Verbesserung der Beschäftigungs-fähigkeit, Verwaltung der Humanressourcen, Organi-sation des Arbeitsablaufs und lebensbegleitende Wei-terbildung.

1.2 Förderung des Zugangs aller zu Ressourcen, Rechten, Gütern und Dienstleistungen

c) Organisation der Sozialschutzsysteme, sodass sie ins-besondere dazu beitragen, dass

– gewährleistet ist, dass jedem die für ein menschen-würdiges Dasein notwendigen Mittel zur Verfügungstehen,

– die Hindernisse bei der Aufnahme einer Beschäfti-gung überwunden werden und sichergestellt ist, dassdie Beschäftigungsaufnahme mit einem höheren Ein-kommen einhergeht und die Beschäftigungsfähigkeitgefördert wird.

d) Maßnahmen mit dem Ziel, jedem Zugang zu einer or-dentlichen, die Gesundheit nicht beeinträchtigendenWohnung und der für ein normales Leben in dieserWohnung nach örtlichen Gegebenheiten erforderli-chen Grundversorgung (Strom, Wasser, Heizung ...)zu gewähren.

e) Maßnahmen mit dem Ziel, jedem – auch im Pflege-fall – Zugang zu der notwendigen medizinischen Ver-sorgung zu gewähren.

f) Bereitstellung von Leistungen, Diensten oder beglei-tenden Maßnahmen für die Betroffenen, die ihnen

tatsächlichen Zugang zu Ausbildung, Justiz und ande-ren öffentlichen und privaten Diensten wie Kultur,Sport und Freizeitbeschäftigungen ermöglichen.

2. Den Risiken der Ausgrenzung vorbeugen

a) Optimale Nutzung des Potenzials der Gesellschaft desWissens und der neuen Informations- und Kommuni-kationstechnologien, wobei zu gewährleisten ist, dassniemand davon ausgeschlossen bleibt, wobei unter an-derem die Bedürfnisse von Behinderten besonders zubeachten sind

b) Politische Maßnahmen, damit gravierende Änderun-gen der Lebensbedingungen vermieden werden, diezu einer Ausgrenzung führen können, insbesonderebei Überschuldung, Verweis aus der Schule oder Ver-lust der Wohnung.

c) Maßnahmen zum Erhalt der Solidarität in der Familiein allen ihren Formen.

3. Für die sozial Schwachen handeln

a) Förderung der sozialen Eingliederung von Frauen undMännern, die insbesondere aufgrund einer Behinde-rung oder ihrer Zugehörigkeit zu einer sozialenGruppe mit besonderen Eingliederungsschwierigkei-ten Gefahr laufen, in dauerhafte Armut zu geraten.

b) Maßnahmen zur Vermeidung von Fällen sozialer Aus-grenzung von Kindern, die diesen Kindern die bestenChancen für eine reibungslose soziale Eingliederungbieten.

c) Erarbeitung umfassender Maßnahmen für Gebiete, diemit den Problemen der Ausgrenzung konfrontiertsind.

Diese Ziele können in alle übrigen Ziele integriertund/oder durch spezifische Politiken und Aktionen umge-setzt werden.

4. Alle Akteure mobilisieren

a) Förderung – je nach nationalen Gepflogenheiten – derBeteiligung der ausgegrenzten Personen an den zuihren Gunsten erarbeiteten Politiken und Maßnahmenund Förderung ihres Mitspracherechts.

b) Gewährleistung der Einbeziehung der Bekämpfungder Ausgrenzung in alle politischen Maßnahmen, ins-besondere

– durch gemeinsame Mobilisierung der nationalen, re-gionalen und lokalen Behörden im Rahmen ihrer je-weiligen Zuständigkeiten,

– durch die Erarbeitung geeigneter Koordinierungsver-fahren und -strukturen,

– durch Anpassung der Verwaltungs- und Sozialdienstean die Bedürfnisse der ausgegrenzten Menschen und


durch Sensibilisierung der Akteure vor Ort für dieseBedürfnisse.

c) Förderung des Dialogs und der Partnerschaft zwi-schen allen beteiligten öffentlichen und privaten Stel-len, insbesondere

– durch die Beteiligung der Sozialpartner, der Nichtre-gierungsorganisationen und der Sozialdienste im Rah-

men ihrer jeweiligen Zuständigkeiten an der Bekämp-fung der Ausgrenzung,

– durch Förderung der Verantwortung und des Handelnsaller Bürger bei der Bekämpfung der Armut und dersozialen Ausgrenzung,

– durch größere soziale Verantwortung der Unterneh-men.

Druck: MuK. Medien- und Kommunikations GmbH, BerlinVertrieb: Bundesanzeiger Verlagsgesellschaft mbH, Postfach 13 20, 53003 Bonn, Telefon: 02 28 / 3 82 08 40, Telefax: 02 28 / 3 82 08 44

ISSN 0722-8333

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