Dieter GrunowEuropäisierung und Verwaltungskultur

Vortrag am 23.11.2006

Gliederung● Vorbemerkung: Öffentliche Verwaltung im

Kontext der Globalisierung● Auf dem Weg zum europäischen

Verwaltungsraum?● Illustrationen aus der eigenen Forschung● Fazit: Kooperation zwischen

Mehrebenensystemen

Vorbemerkung: Öffentliche Verwaltung im Kontext der Globalisierung(1)

These:

Struktur und Leistungsfähigkeit der öffentlichen Verwaltung haben in den letzten 20 Jahren als Standortfaktor im internationalen Wettbewerb erheblich an Bedeutung gewonnen

Vorbemerkung: Öffentliche Verwaltung im Kontext der Globalisierung(2)

Begründung/Belege● Uno-Auftrag an das IIAS● „Failed states“

* Verlust von Ordnungs- und Kontrollpotential

* Korruption

* Unfähigkeit, politische Entscheidungen zu treffen

* Unfähigkeit, öffentliche Aufgaben zu erfüllen

Vorbemerkung: Öffentliche Verwaltung im Kontext der Globalisierung(3)

● „Good Governance“

* Menschenrechte

* Politische Partizipation

* Rechtsstaatlichkeit und Rechtssicherheit

* Marktorientierte soziale Wirtschaftsordnung

* Entwicklungsorientierung staatlichen Handelns

Vorbemerkung: Öffentliche Verwaltung im Kontext der Globalisierung(4)

Konzept● Nationaler Wettbewerbsstaat

Kritik● Internationale Durchsetzung von

Kapitalinteressen und Marktlogik (Ökonomisierung)

Auf dem Weg zum europäischen Verwaltungsraum?(1)

These:

Es gibt verschiedene europäische Einflüsse in Richtung auf einen europäischen Verwaltungsraum,

die Realität ist dennoch eher durch Vielfalt (der Verwaltungskulturen) geprägt

Auf dem Weg zum europäischen Verwaltungsraum?(2)

Verwaltungskultur

* Werte, Einstellungen und Verhaltensmuster in der öffentlichen Verwaltung

* Einstellungen und Erwartungen der Bevölkerung gegenüber der öffentlichen Verwaltung

* Verwaltungspolitik

Auf dem Weg zum europäischen Verwaltungsraum?(3)

Einfluss-Faktoren (extern)

* Global governance, europäisches Gesellschafts- und Sozialmodell (gegenüber „Kapitalismus pur“)

* Modell für andere Regionen

* Internationale Modernisierungstrends (NPM)

* spezielle Situation: Aufnahme neuer Mitglieder in die EU

+ Korruptionsbekämpfung

+ Rechtsstaatlichkeit, unabhängige Justiz

+ Rekrutierung und Qualifikation des Personals

Auf dem Weg zum europäischen Verwaltungsraum?(4)

Einfluss-Faktoren (EU-intern)

* (Mit)Gestaltung des Gemeinschaftsrechts (insb.Bund)

* Umsetzung des Gemeinschaftsrechts (insb. Bundesländer und Kommunen)

+ Europäischer Gerichtshof

+ Offene Methode der Koordinierung

+ Programmevaluation

+ Vertrauensbildende Massnahmen

* Ausweitung marktförmiger Aufgabenerledigung (Anpassungszwänge über Wettbewerb)

Auf dem Weg zum europäischen Verwaltungsraum?(5)

Gegeneinflüsse

* Interpretation, Sprachenvielfalt

* keine einheitlichen Leitbilder der Integration

* keine einheitlichen Leitbilder der Modernisierung

* Unterschiedliche Policy-Traditionen

+ Prävention

+ Kontrolle

* Implementation bleibt Domäne der Mitgliedsstaaten

* Institutionentransfer und Policylearning bleiben Einzelfälle

Abbildung 2: Breitenwirkung der Europäisierung

(An te il d e r Ab te ilu n g e n m it E u ro p a b e z u g in d e n P o ltikfe ld e rn )

9 1 ,2

8 3 ,3 8 1 ,8 8 0 ,6 7 9 ,3 7 8 ,9 7 8 ,3 7 6 7 3 ,7 7 3 ,47 0 6 8 6 5

6 2 ,5

9 6 ,7

9 3 ,6

7 6 ,5 7 6 ,4

5 8

4 4

3 1 3 02 7

5 4

2 3

6 0

3 6

1 3

5 5

1 9

4 24 7

2 11 7 1 3 1 5

0

2 0

4 0

6 0

8 0

1 0 0

1 2 0

N ma x .=7 6 (Inne r e s ) N min.=1 7 (E ne r gie )

in P ro z e n t

Fa llz a h l (n )

Illustrationen aus der eigenen Forschung(1)Projekt Bürokratisierung durch Europäisierung

Chart 8: New administrative challenges during policy implementation

6 9 7 1 7 17 7

8 2 8 3 8 4 8 5 8 6 8 7 8 8 8 8 8 8 8 8 9 0 9 0 9 1 9 3 9 39 6

3 6

2 21 7

4 3

1 8

5 4

1 6

6 1

1 81 3

4 5

1 4 1 52 1

2 7 2 6

5 2

4 2 4 2

2 1

0

2 0

4 0

6 0

8 0

1 0 0

1 2 0

policy fields

in s

um

: 8

4%

= 5

89

ca

se

s

m o d e ra te o r fu ll a g re e m e n t( in %) c a s e s

Illustrationen aus der eigenen Forschung(2)

Illustrationen aus der eigenen Forschung(3)

Abbildung 15: Ursachen für Implementationsprobleme

22,9

9,7

11,8

9,5

26,5

6

34,6

26,5

35,6

27,4

14,7

23

23,5

8,2

28,9

0

5

10

15

20

25

30

35

40

Gesam t B und Land

Ge sa mt: N=389 Bund: N=46 Lä nde r: N=343

Pro

ze

nt

de

r A

bte

ilu

ng

en

bundesdeutsche S trukturen

europäische S trukturen

K om petenzordnung

Recht

P rogram m e

* “Subsidiarität” (Verantwortungsteilung zwischen den Ebenen: Länder 44,4%; Bund 43,1% * “neue Governanceformen: Bund 25%; Länder 34,4%). * “klassische Gemeinschaftsmethode” (im Durchschnitt 15,7%) * “neuer Iinter-governmentalism” (im Durchschnitt 1,6%).

Illustrationen aus der eigenen Forschung(4)

Zunftsperspektiven/Frames

Illustrationen aus der eigenen Forschung(5)

Beispiele aus Dienstleistungsrichtlinie (Binnenvielfalt der

Gemeinschaft)

* Ziel der Zurückdrängung öffentlicher Aufgaben (Daseinsvorsorge) weitgehend gescheitert

* Herkunftslandprinzip mehrheitlich abgelehnt

* Bestätigung der Gestaltungsfreiheit durch die Mitgliedsstaaten

Illustrationen aus der eigenen Forschung(6)

* Durchsetzung von Einzelmassnahmen zur Erleichterung der Niederlassung von Dienstleistern (Einheitlicher Ansprechpartner)

* Massnahmen zur vertrauensbildenden Zusammenarbeit werden gefördert (was auch dringend geboten erscheint)

* Die Komplikationen der durchgesetzten Maßnahmen könnte zu einer weiteren Deregulierung bzw. Vermarktlichung öffentlicher Dienstleistungen führen

Fazit: Die Kooperation zwischen Mehrebenen-systemen erfordert ein Management der

Verwaltungs-Vielfalt

1. Die Binnendifferenzierung der öffentlichen Verwaltung nimmt in den einzelnen Mitgliedsstaaten der EU zu; dazu trägt auch die Entwicklung zu Governancestrukturen bei (NGO-Beteiligung etc). Eine Zentralisierung der EU ist nur in wenigen Politikfeldern vorstellbar.

2. Die Impulse zur Anpassung/Harmonisierung bleiben punktuell – sowohl in sachlicher und zeitlicher Hinsicht als auch in der Verbreitung in der EU.

3. Ein erheblicher Anpassungsdruck (d.h. u.a. Auflösung der Mehrebenensysteme) geht von der Vermarktlichung aus - also in der Sache flexibel aber rigide in der Durchsetzung

4. Aus der Verwaltungsvielfalt ist weder ein Pauschalvorteil noch ein Pauschalnachteil abzuleiten. Es bleibt beim schwierigen „it depends“